MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM -ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR JOGTÖRTÉNETI TANSZÉK
SZAKDOLGOZAT
ÖNKORMÁNYZATOK MŰKÖDÉSE A POLGÁRI KORBAN MAGYARORSZÁGON
Konzulens neve:
Hallgató neve:
Dr. Gedeon Magdolna
Pataki Brigitta
2012. UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW LEGAL HISTORY DEPARTMENT
THESIS
OPERATION OF MUNICIPALITIES IN THE CIVIL AGE IN HUNGARY
Consultant:
Name of the student:
Dr. Gedeon Magdolna
Pataki Brigitta
2
2012. Tartalomjegyzék
1. Bevezetés ........................................................................................................................................4 2. Történelmi előzmények .................................................................................................................7 2.1. A hivatali működés átalakulása a feudalizmus végén........................................................... 8 2.2. A polgári közigazgatás megalapozása ................................................................................. 10 2.3. Az Önkényuralom változtatásai ........................................................................................... 12 2.4. A kiegyezéskori végrehajtó hatalom .................................................................................... 13 3. A polgári magyar állam kiépülése .............................................................................................15 3.1. A dualista államrend ............................................................................................................ 15 3.2. A dualizmus időszakának területi beosztása........................................................................ 16 3.3. Területi Igazgatási szervezet ................................................................................................ 17 4. Az önkormányzatok felépítése ...................................................................................................18 4.1. Az általános és a szakigazgatás viszonya ............................................................................. 21 4.2. A vármegyék ......................................................................................................................... 21 4.3. A városok .............................................................................................................................. 22 4.4. A községek ............................................................................................................................ 23 4.5. Feladat- és hatáskörök ......................................................................................................... 24 4.5.1. Főispán .......................................................................................................................... 24 4.5.2. A megyei törvényhatóság............................................................................................... 25 4.5.3. Alispán ........................................................................................................................... 26 4.5.4. Főszolgabíró .................................................................................................................. 29 3
4.6. A törvényhatóságok szervezeti szempontok szerinti összehasonlítása ................................ 31 4.7. Állami és megyei tisztviselők ................................................................................................ 32 5. Hódmezővásárhely közigazgatása 1873 után ............................................................................34 5.1. A városigazgatós szervezete .................................................................................................. 34 5.2. A külterület közigazgatása ................................................................................................... 43 6. Összefoglalás ................................................................................................................................45 Irodalomjegyzék ..............................................................................................................................48 Jogszabályjegyzék ...........................................................................................................................51 Hivatkozási jegyzék .........................................................................................................................52 Mellékletek .......................................................................................................................................55
1. Bevezetés
A XIX. század második felének történetéhez kapcsolható két korjelző fogalom a modernizáció és a polgárosodás. A gazdasági-társadalmi modernizáció folyamatának középpontjába állítható a tőkés piacgazdaság, a jogegyenlőség alapján működő, teljesítményelvű polgári társadalom, valamint a jogállami intézményrendszer kiépülése. A politikai keretek fontossága meghatározó jelentőséggel bír abból a szempontból, hogy mennyire
segítette
vagy
akadályozta
a
társadalom
anyagi-szellemi
érdekeinek
érvényesülését. Ennek a korszaknak a kezdő és végpontját is fegyverdörrenés jelölte. Az aradi és pesti kivégzőosztagok sortüzei és a szarajevói revolverlövés közötti hat és fél évtizedben azonban Magyarország számára alapvetően a békés gyarapodás évtizedei adattak meg. Eseménytelennek persze nem nevezhetjük ezt az emberöltönyi időt. Erőteljes dinamikát kölcsönzött a kornak a mindennapi életkeretek gyorsuló változása, például a technikai vívmányok – vasút, telefon, gépek, elektromosság, autó, stb. – megjelenése és elterjedése. Nem hiányoztak a közélet drámai fordulópontjai sem. Forradalom és kiegyezés válaszútján más döntést hozott a politikai elit 1861-ben, mint 1867-ben. A kérdés, hogy kinek volt igaza: a kiegyezést tető alá hozó Deák Ferencnek, vagy az azt végzetes lépésnek tartó Kossuth Lajosnak, máig foglalkoztatja az utókort. 4
Az eredmények kétségbevonhatatlanok, hiszen a kiegyezés után kiépült a polgári államrend. Az állampolgárok jogbiztonságban éltek, az egykorú európai normáknak megfelelő jogokkal rendelkeztek. Polgárainak életét és vagyonát korszerű szervezetekkel és törvényekkel védte az állam. Biztonságosabbá vált az emberi lét más vonatkozásban is, ekkor vált a köz feladatává, hogy az egyén fizikai létének minimális feltételeit biztosítsa. Megteremtették az egészségügyi ellátás és a szociális gondoskodás alapjait. Magyarország
társadalma
alapvetően
polgári
társadalommá
vált.
A
parasztság
megszabadult utolsó feudális kötelékeitől is. Új osztályok és rétegek születtek, a régiek pedig átformálódtak. Az ország megkezdte gazdasági felzárkózását: a nemzeti össztermék és a nemzeti jövedelem növekedése tartósan meghaladta a nyugat-európai átlagot. Ám észre kellett volna venni a figyelmeztető jeleket is. A parlamenti pártok politizálása alig vett tudomás a valóságos társadalmi feszültségekről, vitáik középpontjában csupán a közjogi kérdések álltak. A politikai struktúra nem követte a gazdaság, a szellemi élet és a társadalom dinamikus fejlődését. A dualizmus rendszerének fenntartása érdekében rendszeresen manipulálták a választásokat. Parlamentjében nem kaptak képviseletet a túlnyomó többség a parasztság és munkásság érdekei. A nem magyar népeknek ugyan széles körű nyelvi jogokat biztosítottak, de az anyagilag megerősödött, polgárosodásban előrehaladt nemzettségeket a magyar kormányok továbbra sem akarták egyenrangú félként elfogadni, elzárkóztak attól, hogy a politikai berendezkedést a soknemzetiségű társadalomhoz igazodva alakítsák át. A polgári korban az önkormányzatokat is a kor sajátosságainak megfelelően kellett működtetni. Ennek érdekében, a kiegyezést követően új törvényeket hoztak létre, melyek elsődleges feladata a közigazgatás működésének jogszabály általi biztosítása volt. Szakdolgozatomban a fentieket figyelembe véve az önkormányzatok felépítését, működését
kívánom
bemutatni
a
polgári
kor
sajátosságait
figyelembe
véve.
Dolgozatomban először is azokat a történelmi előzményeket mutatom be, amelyek segítségével a dualista társadalom létrejött, majd a kiegyezés kori végrehajtó hatalmat tekintem át. A fentiek után a magyar polgári állam kiépülésére térek rá, majd az önkormányzatok felépítését mutatom be részletesen a pillérek és a vezetők bemutatása mellett.
5
Szakdolgozatomban részletesen kívánok foglalkozni az általános és a szakigazgatás viszonyával, illetve ismertetem a feladat és hatásköröket és az állami és megyei tisztviselőket. Szakdolgozatom második felében gyakorlati példát használva Hódmezővásárhely város polgári korban működtetett közigazgatását mutatom be. Ennek során a városigazgatás szervezetét, a szakbizottságait, határköreit, az ügyosztályokat és hivatalokat és tisztviselőket
tekintem
át,
majd
bemutatom
a
külterület
közigazgatását
a
hódmezővásárhelyi önkormányzat vonatkozásában. Szakdolgozatomban célként fogalmaztam, meg, hogy az alább kérdésekre választ keresek: 1. Milyen történelmi előzmények vezettek a polgári korban létrejött önkormányzatok működéséhez? 2. Hogyan épült fel abban a korban az önkormányzat, kik voltak a vezetői és milyen feladat és hatáskörrel rendelkeztek? 3. A gyakorlatban hogyan valósultak meg a jogalkotók azon szándéka, hogy a törvények segítségével hatékonyan tudják az önkormányzatokat működtetni. A fenti kérdések megválaszolása motivált engem arra, hogy választott témámmal foglalkozzak. Úgy gondolom, hogy érdemes és tanulságos kutatni a múltat, hiszen pontosan a polgári kor volt az, ahol könnyen nyomon követhető a közigazgatás és az államrendszer működése. Pölöskei Ferenc úgy fogalmazott, hogy a dualizmus államrendszere bonyolultabb és ellentmondásosabb volt a klasszikus polgári államokban tapasztaltaknál. A klasszikus polgári államokban ugyanis a hatalmi piramis csúcsán, a népképviseleten alapuló, széles választójogra épülő törvényhozó hatalom áll. Az általa hozott törvények primer jellegűek, meghatározzák az egész társadalom gazdasági, politikai, kulturális életrendjét, mozgásának kereteit és határait. Ennek következményeként a kormányrendeleteknek összhangban kell lenniük a törvényekkel, azokkal tehát a részkérdések terén sem állhatnak szemben, miként a megyei, illetve városi és községi szabályrendeletek sem. Az Osztrák-Magyar Monarchia, és benne természetesen Magyarország államberendezése több ponton eltér ettől a modelltől. A kiegyezés nyomán ugyanis a közös ügyekkel együtt közös minisztériumok is
6
alakultak, amelyek az osztrák és a magyar miniszterelnökökkel együtt közös minisztertanácsot alkottak.1 A polgári korban tehát az államrendszer, és ezen belül az önkormányzatok hatalmi jogosítványok alapján folytatták működésüket helyi, középszintű önkormányzati-igazgatási szervezetek és központi kormányzat között. Választott témámmal kapcsolatban először is azokat a történelmi előzményeket tekintem át, amelyek a polgári kor létrejöttéhez vezettek, majd a hivatali működés átalakulására, illetve a polgári közigazgatás megalapozására térek rá.
2. Történelmi előzmények Az első fejlett önkormányzatok már a középkorban megjelentek azokban az európai városokban, amelyek az uralkodótól nyert kiváltságok révén függetlenné váltak a földesúri hatalomtól. Az önkormányzati jog ebben az időben rendkívül széles körű volt, felölelte az igazságszolgáltatás, az adóztatás, az igazgatás, a belső szabályozás jogait. Ezeken felül az adott város a polgárainak védelmet biztosított, gondoskodott a közbiztonságról, az anyakönyvezésről,
a
vízellátásról,
a
tűzvédelemről,
a
szegényügyről,
illetve
tisztségviselőket választott. A városi önkormányzatban a leggazdagabb polgárok befolyása és érdeke érvényesült. A városi polgárság erősödésének jele volt, hogy az országos törvényalkotásban is helyet kért képviselői számára. A városi önkormányzathoz képest alacsonyabb szintet ért el a jobbágyközségek és a nemesi községek önkormányzata. Az önkormányzatnak ez a legtermészetesebb egysége, hiszen a lakóhelyi közösség az együttélésen, az egymásrautaltságon, a közös érdekeken alapul. Ez magyarázza, hogy a társadalom települési egységeit a legtöbb nyelvben községnek (commune, Gemeinde) nevezik, sokszor tekintet nélkül a lélekszámra.
1
A területi önkormányzat létrejötte a
Pölöskei Ferenc: A dualista Magyarország államrendszere és továbbélése. MTA Történettudományi IntézetOrszágos Pedagógiai Intézet. Budapest, 1987. (5. oldal)
7
középkori feudális viszonyokra vezethető vissza. Nagyobb területi egységekben alakult ki a nemesi osztályhoz tartozók rendi önkormányzata, amely a bíráskodásra épült. Magyarországon a kehidai oklevél (1232) az első dokumentuma a nemesség vármegyei önkormányzatának. Az európai államok többségében a nemesi területi önkormányzat hasonló szinten valósult meg (grófság, tartomány), amelynek kisebb egységei (járás, kerület) is létrejöttek.2
1. számú kép: a kehidai oklevél3 A polgári forradalom győzelme után a politikai állam az önkormányzatokra is kiterjesztette az állami főhatalmat. Az önkormányzat igazságszolgáltatási és katonai védelmi funkcióit a központi államhatalom vette át, a népképviseleti alapon választott önkormányzat feladatai a helyileg ellátandó közfeladatokra korlátozódtak. E feladatok állami támogatása alapozta meg a kormány felügyeletének kiterjesztését az önkormányzatokra. 2.1. A hivatali működés átalakulása a feudalizmus végén A hivatali átalakulás a feudalizmus utolsó századában a feudális állami és társadalmi rend keretében maradt. Mária Terézia államában az állami bürokráciába is ugyanaz a nemesség került, amely az országot és a megyéket irányította. Magyarországon minden megyében volt néhány vezető család, részben ius gladii-vel rendelkező birtokos nemes családok, ezek adták a megyék vezető tisztviselőit, s többnyire közülük kerültek ki a dikasztériumokat vezető s főispánokat adó főrangú családok mellett a dikasztériumok többi tisztségviselői is. A Mária Terézia idejében megnőtt hivatali apparátus másokat, nem magyarokat is alkalmazott a dikasztériumok körében, sőt nemegyszer innen indultak el a nagy karrierek. A Harruckern bárók után így jutnak előre a Grassalkovichok, részben a Festetichek s más főúri családok alapítói. 2 3
Szigeti Ernő: Község, város, jogállás. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002. (14. oldal) http://mult-kor.hu/cikk.php?id=25757&pIdx=2&print=1 8
II. József azonban előbbre lépett, s 1785-ben megengedte, hogy nem nemes is vállalhasson hivatalt, de az uralkodó halálával a régi rend ismét visszaállt. II. József halála után a bürokratikus rendszer további „építése” is megtorpant. Utódai is a feudális abszolutizmus fenntartásának hívei voltak, de kénytelenek voltak engedményeket tenni a már-már felkelésbe lendülő rendeknek s így közvetve a rendi igazgatásnak. A közigazgatási apparátus fejlesztése azonban csak ideig-óráig akadt meg. Sem a közigazgatási feladatok, sem a bírósági ügyek száma nem csökkent a magyar feudalizmus utolsó fél századában. Mivel pedig az államgépezet a magyar nemesség számára elhelyezkedési lehetőséget, állandó fizetést és nyugdíjat biztosított, ennek fejlesztése ellen nem tiltakozott, s még az oppozíció is csak arra vigyázott, hogy a magyar kormányszervek jogi függetlensége maradjon meg, s az országgyűlések, a vármegyék alkotmányt és a rendi előjogokat „oltalmazó” szerepe továbbra is csorbítatlan legyen. Sem a munkálatokból, sem a három évtizeddel később kiküldött újabb reformbizottságok műveleteiből nem lett törvény, s ez utóbbiak csak néhány kérdésben haladtak túl a kilencvenes évek reformkövetelésein. Legfeljebb egyes megyéknek a tervezetekre tett véleményei tartalmaztak előremutatóbb követeléseket. Mindezekben a javaslatokban az állami igazgatás sok vonatkozásban szerepelt, de nem volt a javaslatok között olyan, amely kifejezetten a kérdéssel átfogó módon foglalkozott volna. Ha újabb törvények nem is szabályozták a közigazgatás működését és ügyvitelét, de ügyintézés korszerűbbé tétele fokozatosan megvalósult a vármegyei közigazgatásban is. A XIX. század első felében egymásután jelennek meg az ügyintézést elősegítő kézikönyvek, s egymásután készülnek megyei szabályzatok, amelyek a megyei belső szervezetet és eljárást szabályozzák. Zemplén megye 1814-ben már rendszabályt alkot a vármegye belső szervezetésről. Győr megyének 1815-ben egy számos kérdés rendezését felölelő statutuma a peres eljárás mellett a gyűlésekről, a panaszbeadványokról, a rablások meggátlásairól, a pásztoroktól, a marhalegeltetésekről, a zálogkiváltásról, a cselédek szegődéséről, a cigányokról egyaránt tartalmazott szabályozást. Zala megye ez időben a községi rendtartást, a megyei tisztválasztást és a nemesek összeírását szabályozta. Tolna megye számos szabályrendeletében a vármegyei hajdúkról, a csavargókról, a cigányokról és kóborlókkal való eljárásról, az összeírások felterjesztésének szabályozásáról, a pénztári kezelésről, a névtelen levelekről és a sürgönyök felhasználásáról találunk rendezést. E rendszertelen szabályozások is mutatják a közigazgatás problémáink növekedését és a működés és ügyvitel előre meghatározott rendjét. Sokkal előre mutatóbb Heves megye 1831. évből kelt instrukciója, mely „a magistratualis tisztviselő urak és vármegye 9
szolgálatjában levő személyek hivatalos foglalatosságát” öleli fel. 1836-ban Borsod megye is készített szervezeti és eljárási szabályzatot. Most már a vezető Pest megye is akcióba kezd, és bizottságot küld ki a közigazgatási rendszer szabályozására. A küldöttség munkáját Nyári Pál vármegyei főjegyző vezetésével végezte, és az egész vármegyei szervezetet felölelő tervezetet 1840-ben nyomtatásban is kiadták. E javaslat kétségkívül hatással volt Zemplén megye 1841. évi instuctiójára. Hasonlóan részletes Szabolcs megye 1846-ben készült rendszabálya, mely nemcsak a szervezetet s a hatáskört, hanem a működési és eljárási szabályokat is tartalmazta. Mindezek megteremtették az alapot arra, hogy még a feudális korszak utolsó évtizedeiben maga a közigazgatás, a közigazgatási ügyintézés a törvényhatóságokban is korszerűbbé váljék, mivel a szabad királyi városok a feudalizmus utolsó évszázadában ügyvitelük korszerűsítésében a vármegyéket általában megelőzték.4 2.2. A polgári közigazgatás megalapozása A magyar közigazgatás fejlődésének egyik lényeges mérföldköve az 1848-as polgári átalakulás volt. Az új közigazgatás szervezésének előkészítését a 40-es évek elején a centralisták és municipalisták (a megyék önkormányzatának meghagyásáért harcoló ellenzék) vitái ideológiailag egyaránt elvégezték. A vita lényege az volt, hogy a jövendő „reform” alapja egy olyan európai szintű „jogállam” legyen-e, mely népképviseleti alapon parlamentáris módon szervezett központi kormányra épül, vagy az új állami szervezet döntő faktora továbbra is a vármegye maradjon, mely a Habsburg-abszolutizmus elleni ellenállásban, a nemesség érdekeinek képviseletében a feudalizmus utolsó századaiban a legszilárdabb bázisnak mutatkozott. A centralisták, kiknek soraiban a polgári jogállam európai kitekintésű ideológusai Eötvös József, Szalay László, Csengery Antal, Trefort Ágoston, Lukács Móric s egy időben Kemény Zsigmond küzdöttek, több tanulmányban, rögiratban, különösen pedig az 1844-től szerkesztésükben megjelent Pesti Hírlap hasábjain fejtették ki elgondolásaikat az új jogállamról, ebben az emberi és polgári jogok érvényesüléséről s ennek jogi biztosítékairól, az állam szervezetéről s benne a központi és helyi szervek jogairól. A jogállamban a központi kormány a partikuláris előjogokat felszámolja, és egységes igazgatásit valósít meg, s a nép önkormányzat elsősorban a szabad községekben 4
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (75-77.o.)
10
érvényesül. A centralisták tanulmányozták Európa XIX. századi jogállamainak szervezetét, s ezekből azokat az intézményeket kívánták átvenni, amelyek – meggyőződésük szerint – Magyarországon leginkább megvalósíthatók. Noha liberális elképzeléseikhez nem egy vonatkozásban demokratikus (pl. választójog) igények is kapcsolódtak, elutasították a forradalmat. Ezzel szemben a „magyar glóbusz” municipális őrei, akik vezérüknek Kossuth Lajost tekintették, a megye elsődleges voltát s annak eddig a törvényhozásban, a közigazgatásban és a bíráskodásban egyaránt jelentős szerepét az új államban is meg akarták őrizni. Az 1840-es években a politikai életben élre törő magyar nemesi ellenzéknek elméletileg ellentétes erői azonban időnként kompromisszumra léptek. 1848. március 15-én, Pesten is kitört forradalom hatására a pozsonyi országgyűlés nem egészen két hét alatt a polgári átalakulás megalapozásának munkája mellett jelentős részben átalakította az eddig feudális állami szervezetet polgári szervezetté. Az átalakítás munkája a nemzeti önállóság jelentős kiépítésével járt együtt, mert a király, a feudális állam legfőbb hűbérura ezen túl, mint alkotmányos monarchia kényszerült kormányozni, s az alkotmányt a közép-európai nagy Habsburg-birodalom többi országának is kénytelen volt megadni. Ez az uralkodótól való függés bizonyos lazulásához, Magyarországon a nemzeti önállóság biztosításához is vezetett. A nemzeti önállóság azon biztosítéka, hogy az eddig csak a királytól függő s a valóságban egyedül neki felelős dikaszteriális kormányszervet a független felelős magyar minisztérium váltotta fel, egyrészt az új állam legfőbb kormányzati szervének létrehozását, másrészt a parlamenti felelősség kimondásával a nemzeti törekvések respektálását jelentette. Az 1848. évi III. törvénycikk a kornak megfelelő, a kinevezés és a felmentés tekintetében elsősorban a királytól függő, minden más vonatkozásban a parlamentnek felelős minisztériumot létesített. A király kezét is megkötötte a parlamentarizmus azon ki nem mondott, de valójában érvényesülő szabályával, hogy kormányt csak olyan parlamenti pártból vagy csoportosulásból nevezhet ki, amely mögött az országgyűlés többsége áll. A közigazgatás legfőbb vezetése ezen túl a kormány kezében volt, a királynak az 1848. III. törvénycikk 7.§-ában fenntartott ügyek mindössze a főbb kinevezésekre és főkegyúri jog kinevezési jogosítványaira vonatkoztak. A kegyelmezés joga, a nemességnek, a főnemesi és egyéb címeknek, a rendjeleknek, a kitüntetéseknek adományozása volt csupán az uralkodónak fenntartva, mindez azonban „mindig az illető felelős magyar miniszter ellenjegyzése mellett” volt gyakorolható. A felelős kormány, melynek létrehozása a centralisták régi törekvését valósította meg, egy elnökből s „ha az maga tárcát nem vállal, kívüle még nyolc miniszterből” állt. Saját 11
ügyintézésének módját a minisztérium maga határozta meg. A kormány tanácsülésben határozott melyen a király vagy helyette a nádor, ezek távollétében a miniszterelnök elnökölt. A miniszterek azonban a tárcájuk körébe tartozó kérdéseket miniszteri rendelettel is szabályozhatták, melynek aláírásával egyben felelősséget is vállaltak. A közigazgatás irányítását ellátó szervnek ilyen felállításánál a centralizmus és municipalizmus harca főleg a helyi önkormányzatok, elsősorban a vármegyék szervezetének és hatáskörének megállapításában nyilvánult meg. A vármegyék továbbra is megőrizte a feudális vonásokat. Területét, mely a nemesi birtokos családok municipiumaként alakult és fejlődött, amely tehát nem a népnek, illetve a nép közvetlen alsó szervezeteinek képviselete volt, az 1848-as törvényhozás átmentette, s mint láni fogjuk később is lényegében megtartotta. Önkormányzata a vármegyei nemesség önkormányzata volt, s bár most névleg az egész nép önkormányzatává vált, benne a népi önkormányzat elsorvadt, mer hiányoztak azok a feltételek, amelyek a valódi önkormányzati élethez szükségesek.5 2.3. Az Önkényuralom változtatásai A szabadságharc bukását követő önkényuralom alapvető
változásokat jelentett
Magyarország egész közigazgatási struktúrájában. A levert szabadságharc jogcímet adott az ausztriai birodalmi központosítás számára százados törekvésének megvalósítására. Magyarország állami önállóságát elveszítette, s Ferenc József, mint osztrák császár a fegyver jogán meghódított államot – tartományokra szétdarabolva – beiktatta az ausztriai birodalomba. A Sylvester-pátens szerint az ausztriai birodalomban a császárt a törvényhozásban a birodalmi tanács, a végrehajtásban a miniszterek s az azoknak alárendelt hatóságok támogatják, egyben parancsait végrehajtják. Az összes koronatartomány egységes alapelveken épül fel, a miniszterek a legalsó hivatalnokokig közvetlenül vagy közvetve a végrehajtó hatalom legfőbb birtokosának a császárnak felelősek. Az országos hatóságok tanácsokként kollegiális szervezetben is működhetnek, a közvetlen cselekvést azonban egyedi szervek látják el. Már itt érvényesült a polgári korszak vívmányainak tekintett alapelv: a bíráskodás elválasztása a közigazgatástól.
5
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (79-82.o.)
12
A
magyar
királyságnak,
mint
koronatartománynak
szervezetét
ezen
alapelvek
figyelembevételével többször is szabályozták. A neoabszolutizmus első éveiben véglegesnek tekintett alapelv szerint a koronatartomány legfőbb kormányzó hatósága a helytartóság lett, amely egy „bürokrata alkirályból”, a helytartóból min elnökből, 5 alelnökből, a megfelelő számú tanácsosokból és alsóbb személyzetből állott. A helytartóság hatásköre az egész polgári közigazgatásra kiterjedt. Körébe tartozott a rendészet, a vallás- és a közoktatásügy, a földművelési, kereskedelmi és ipari igazgatás, valamint az építésügy. A magyar királyságot öt kerületre osztották, amelyek központja Budán, Pozsonyban, Sopronban, Kassán és Nagyváradon volt. A kerületek élén egy-egy alelnök, más néven kerületi főispán állott, akihez megfelelő személyzet tartozott. A kerületek mindegyike 7-10 megyére, az anyaország egész területe 43 megyére oszlott, s a kisebb megyéket ésszerűen összevonták (Tornát Abaújjal, Ugocsát Bereggel, a 16 szepesi várost bekebelezték Szepes megyébe), a túl nagy megyéket (Pest, Nyitra, Bihar) szétválasztották. A megyék élére megyefőnököket, főispánokat állítottak, kik politikai (belügyi), igazságügyi és adóügyi közigazgatási teendőket láttak el. A megyefőnök hatóság alá rendelték a járásokat az élükre állított cs. királyi szolgabírákkal. A 43 megyei hatóság területe 244 járásra oszlott, s ez a legtöbb helyen megfelelt a feudális járási beosztásnak. A közigazgatási gépezet legalsó, de egyúttal egyik legfontosabb szerve a község. A községi törvényben a sokat hangoztatott szabadságot a községeknek a felsőbb hatóságokkal szemben való teljes alárendeltsége hiábavalóvá tette.6 2.4. A kiegyezéskori végrehajtó hatalom 1867-ben a király az 1848-asnál valamivel nagyobb jogkört kapott a minisztérium kinevezésében. Míg az áprilisi törvények szerint csak erősítette a miniszterelnök személyi javaslatait, addig 1867 után már ő nevezte ki az előterjesztett minisztereket. Abban ugyan semmilyen törvény nem korlátozta a királyt, hogy kit nevezhet ki kormányfővé, de a kormány országgyűlési felelőssége folytán természetesen csak akkor lehetőtett működőképes a végrehajtó hatalom, ha a képviselőház többségi pártjának egyik politikusa kapta a megbízást. Ugyanakkor a miniszterelnöknek bírnia kellett a korona bizalmát.
6
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (88-91.o.)
13
A kormány a kiegyezéskor az 1848-as törvényekben meghatározott nyolc minisztériummal alakul meg, majd a „kis kiegyezés” után a horvát ügyek minisztériumával bővült. A politikai elitet az 1840-es évektől foglalkoztatta, hogy a polgári alkotmányos államrendszerben miképpen osszák meg a hatalmi jogosítványokat a helyi, illetve középszintű önkormányzati-igazgatási szervezetek (községek, városok, megyék), valamint a központi kormányzat között. Az előbbiekre 1848 előtt az önálló magyar államiság védbástyájaként tekintettek – főleg a vármegyékre – hiszen az abszolutisztikus és birodalmi központosító törekvésekkel szemben ezek mentették át a (rendi) nemzet viszonylagos önállóságát. A közigazgatás intézményrendszerének átalakítása alapvetően a központosítás jegyében ment végbe. A „köztörvényhatóság rendezéséről” szóló 1870. évi XLII. törvénycikk életbe lépése után a vármegyei és városi önkormányzatok sokat veszítettek évszázados jelentőségükből, bár az állam továbbra is viszonylag kevés területet igazgatott saját szervezettel (pl. az adó-, a tan-, az építés- és a postaügyet). A központosításnak kétségtelenül voltak előnyei a modernizáció szempontjából. Az átláthatóbb és hatékonyabb igazgatás érdekében egységesítették az ország közigazgatási beosztását. Ésszerűsítették a megyehatárokat, felszámolták a megyerendszerből kilógó, rendi eredetű autonómiákat. A hajdúk, a jászok és a kunok kerületeit, a székelyek és szászok székeit, valamint a szepesi 16 várost betagolták a megyék területébe. 1873-ban jutott el végre a megvalósulásig a főváros egyesítése, amely már a reformkor óta napirenden volt. Buda és Pest jogi egyesítése fontos lépés volt afelé, hogy a Magyar Királyság magához méltónak tartott fővárost kapjon. Az egymást követő kormányok a Fővárosi Közmunkák Tanácsán keresztül irányították azt a hatalmas arányú városfejlesztést, amelynek eredményeképpen a székesfőváros a század végére milliós világvárossá az ország büszkeségévé vált. A főváros a többi törvényhatóságétól eltérő igazgatási szerkezetet kapott. Élén nem főispán, hanem főpolgármester állt, akit a kormányzat három jelöltje közül választottak.7
7
Fónagy Zoltán: Modernizáció és polgárosodás 1849-1914. Csokonai Kiadó, Debrecen 2001. (75-78. o.) 14
2. számú kép: Magyarország vármegyéi8 3. A polgári magyar állam kiépülése 3.1. A dualista államrend Az 1867. évi kiegyezés nyugati típusú alkotmányos monarchia kiépítését kezdte meg a Habsburgok uralta országokban, amely kompatibilis államrendszer kialakítását jelentette a nyugati államokkal. Rendeződnek a térség konfliktusai, ami megnyugtató a nemzetközi tőkebefektetés és a vállalkozók számára. A következő évben megkötötték a horvát-magyar kiegyezést is. A politikai képviseleti rendszer is a nyugati mintájú többpártrendszert követte. A különbség Nyugat-Európa modern többpártrendszereitől: míg azok az ipari forradalom nyomán kibontakozó társadalmi feszültségek megoldási programjai köré csoportosulnak konzervatívokra, liberálisokra – majd radikálisokra-szocialistákra -, addig Magyarországon a politikai pártállás igazi vízválasztója az Ausztriához fűződő viszony, az ún. „közjogi kérdés”. Ez a pártosulás a kiegyezés pillanatában okkal tette fel a kérdést: Ausztriával vagy anélkül? Először reálisan fogalmazta meg a magyarság érdekeit a közép-kelet-európai térségben, később azonban, amikor az ipari forradalom és a liberális gazdálkodás kezdte átgyúrni a térség munkaszervezetét, és kezdte átrétegezni a társadalmat, új szociális 8
http://hu.wikipedia.org/w/index.php?title=F%C3%A1jl:Kingdom_of_Hungary_counties_1768x1168.png&fi letimestamp=20060430220954
15
feszültségeket, új feltörekvő erőket termelt ki – akkor már nem volt képes a politikába beépíteni a társadalom valós problémáit. 3.2. A dualizmus időszakának területi beosztása A kiegyezést követően 1870/71-ben szabályozták átfogó jelleggel a vármegyei, járási és községi közigazgatást. A kiegyezés időszakában elfogadott 1870. XLII. törvénycikket, és a községekről szóló 1871. XVIII. törvénycikket a Szapáry Gyula nevével fémjelzett 1886-os közigazgatási reform helyezte hatályon kívül. Az 1886-os törvényalkotás 1950-ig meghatározta a középszintű közigazgatás kereteit. Az 1886. XXI. törvénycikk 2. §-a szerint a törvényhatóság önkormányzati feladatai mellett ellátja az állami közigazgatás közvetítését és egyéb országos, közérdekű ügyekkel foglalkozhat. Az 1886 XXI törvénycikk szerint a vármegye járásokra tagolódik, a nagyobb járások pedig kerületekre. A járásnak nem voltak részei, hanem azzal megegyező jogállást élveztek a rendezett tanácsú városok, amelyek élén a vármegyei törvényhatósági bizottság által választott polgármester állt. Az egyes vármegyéken belül a járások területi beosztása, székhelyük megállapítása a vármegye hatáskörébe tartozott, azt szabályrendelettel állapította meg. Az ország legjelentősebb városai törvényhatósági jogú városi rangot kaptak, s a vármegyékkel azonos jogállást élveztek. A törvényhatósági jogú városok élére – hasonlóan a vármegyékhez – a kormány nevezett ki főispánt. A rendezett tanácsú (megyei) városok önkormányzatiságát jelentősen korlátozta az, hogy a város első emberét nem a városi polgárok, hanem a vármegyei törvényhatósági bizottság választotta, mivel a rendezett tanácsú (megyei) városok polgármestere főszolgabírói jogállást élvezett, s így a vármegye kültisztviselője volt ő is. A rendszerben igazgatásilag élesen elkülönült a város és vonzáskörzete. Az 1886. évi községi törvény (XXII. törvénycikk) a kisközségek hatékony működése érdekében széles körű térszerkezet alakítása jogokat biztosított az államigazgatásnak. Így a körjegyzőségek felbontása, illetve a körjegyzőségből való kilépés, s a más körjegyzőségbe történő átlépés tekintetében a törvényhatóság (vármegye) részére előírta, hogy a kérelem jóváhagyása során mérlegelje annak az igazgatás és a községi kötelező feladatok végrehajtására gyakorolt hatását is. Szintén lehetővé tette a törvény, hogy a kisközség külön kör alakítása nélkül nagyközséggel is szövetkezhessen, amelyet – a belügyminiszter előtt megfellebbezhető – törvényhatósági jóváhagyó határozathoz kötött. Az összeépült
16
községek tekintetében lehetővé tette, hogy a községek folyamodására a belügyminiszter elrendelhesse azok egyesítését is.9 3.3. Területi Igazgatási szervezet A nyugat-európai normák szerint alakult a polgár és az állam viszonya, mivel az állam igazgatását a már az 1850-es években bevezetett közvetlen és közvetett adókból, „közteherviselésből” a megyei, illetve városi adminisztrációt, a helyi szolgáltatásokat a különböző lokális adókból tartották fenn. De utóbbiakat az államnak a központi költségvetési pénzből rendszeresen ki kellett egészíteni. A
polgári
államszervezet
kiépítése
magával
hozza
az
állami
adminisztráció
szakszerűsödését. Nemcsak a végrehajtó hatalom központi, de helyi szerveiben is. A megye, mint a „nemzeti politika” fellegvára, látszólag sértetlenül éli túl a neoabszolutizmus korát. Részben korszerűsödik, az önkormányzatot a legnagyobb adófizetők (virilisták) és a választott tisztviselők képezik. A megyei adminisztrációban hagyományosan a vidék birtokos társadalmának elszegényedő tagjai kerülnek túlsúlyba. Olyanok, kiknek családjai a jobbágyfelszabadítás károsultjai, akik képtelenek az aprózódó nemesi földbirtokból megélni. Ők a helyi politikai életben oly nagy szerepet kapó „dzsentrik”, akik a családjukban évszázada öröklött vezetői funkcionáriusi szokásokat, magatartásformákat továbbörökítik a polgári államrendszerben. A kormány 1867 után a megye élére kinevezett főispán közvetlen igazgatása alá rendelte az adófelügyelőt, a tanfelügyelőt, a postaigazgatót, a megyei építési hivatalt és a királyi ügyészt. Erősítette, duzzasztotta a felvilágosult abszolutizmus korában kialakuló, a hozzáértéséből, képzettségéből élő polgári tisztviselő középosztályt. Így formálódik a magyar társadalom új elitje, a hivatalnok-tisztviselői középosztály. A helyi társadalmak most válnak „teljes társadalommá”. Egy társaságot képezve, össze is házasodva, kezdetben még elismerve az állandóan származására és történeti előjogaira hivatkozó nemesi családok maguknak tulajdonított felsőbbségét, de fokozatosan gyúrva át a társadalom mélyén a kis közösségeket a polgári életnormák irányába.10
Területi egység
Állami
Megyei, Kerületi, Vidéki
Városi, Községi
9
Összesen
Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása az elmélet és gyakorlat tükrében. Eötvös Kiadó, 2009. (90-91.o) 10
Glatz Ferenc: A magyarok krónikája. Magyar Könyvklub, 1997. (436-437. o.) 17
Magyarország
8852
6497
10744
26093
Erdély
1888
1288
2034
5210
112
13
39
164
1445
335
525
2325
2048
-
-
2045
14345
8153
13342
35840
Fiume város és környéke Horvát – Szlavón Dalmátroszág Határőrvidék Magyar Birodalom Összesen
1. számú táblázat: Közhivatalnokok száma a kiegyezést követő 1869. évi népszámlálás szerint11 Szakdolgozatom 4. fejezetében az önkormányzatok felépítésére térek rá, bemutatva a helyi önkormányzatok pilléreit, illetve az önkormányzatok testületi szerveit, az állam és szakigazgatás viszonyát, majd a vármegyéket, városokat és községeket mutatom be. Ezután az önkormányzatok vezetőinek feladat és hatásköreit tekintem át, valamint a törvényhatóságok szervezeti szempontok szerinti összehasonlítását végzem el. A fejezet végén az állami és megyei tisztviselőket mutatom be. 4. Az önkormányzatok felépítése
Hajdan a köznemesség a megyei közgyűlésen választotta meg küldötteit az országgyűlésbe. A közgyűlés követi utasításokkal látta el a képviselőket, akik beszámoltak munkájukról, további utasításokat kértek, esetleg leköszöntek megbízatásukról súlyos nézeteltérés esetén. A nemesi vármegye a törvényhozás olyan súlyú szereplőjévé vált, hogy még a népképviseleti rendszerre való áttérés után is hatottak a megyével kapcsolatos illúziók. Az 1848-as forradalom kimondta a népképviselet elvét az önkormányzatokra is, de megvalósítására akkor nem került sor. A kiegyezést követően törvényhozás alapján rendelkezés történt az önkormányzatok vonatkozásában az alábbiak szerint: az 1870. XLII. törvénycikk a törvényhatóságokról, majd az azt felváltó 1886. XXI. törvénycikk, illetőleg az 1871.XVIII. törvénycikk a
11
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (203.o.)
18
községek rendezéséről rendelkezett, amelyet az 1886. XXII. törvénycikk követett, a porosz rendszert vezette be Magyarországon. A helyi önkormányzati szervezetnek középfokon két pillére volt: a vármegye és a törvényhatósági jogú város, melyeket közös néven törvényhatóságoknak neveztek. Alsó szinten a községek működtek. A vármegye legfontosabb testületi szerve a törvényhatósági bizottság volt, melynek felét választották, másik felét a virilizmus elvén a legtöbb adót fizető polgárok töltötték be választás nélkül. A virilisták arányát az 1929. XXX. törvénycikk csökkentette 2/5-re. A törvényhatósági bizottság vitatta meg a vármegye költségvetését, a tisztviselőket választotta, szabályrendelet alkotási joga volt. A megye másik fontos testületi szerve a közigazgatási bizottság volt, melyet az 1876.VI. törvénycikk. hívott életre. Mindkét testület élén a főispán állt. A vármegye első tisztviselője az alispán, helyettese a vármegyei főjegyző. A megyén belül megmaradt a sokszor 30-40 községet is magába foglaló járás. A járások tisztviselőit is a megyei főhatósági bizottság választotta, s osztotta be az egyes járásokba. A járás vezető tisztviselője a főszolgabíró volt. A törvényhatósági jogú város nem tartozott a megye fennhatósága alá, de hatásköre megegyezett a megyéével, melyet az 1886. XXI. törvénycikk a törvényhatóságokról állapított meg: saját belügyeiben önállóan intézkedik, közvetíti az állami közigazgatást és politikai ügyekkel is foglalkozhat. Első tisztviselője a polgármester, fontos szerve a városi tanács. Budapest a székesfőváros rangját viselte, élén a főpolgármester állt, első tisztviselője a polgármester, akit a törvényhatósági bizottság választott a kerületek élére állítandó kerületi elöljárókkal egyetemben. A törvényhatóságok élén a kormány megbízottja a főispán állt. akit a király nevezett ki a belügyminiszter előterjesztése alapján. A főispán sohasem lett az önkormányzat tisztviselője, ő az állami felügyeletet látta el. Ő erősítette meg a törvényhatóság vagyonjogi döntéseit, valamint felfüggeszthette az önkormányzat határozatait, tisztviselőit.
19
Magyarország közigazgatása a polgári korban
Budapest székesfőváros
Szabad királyi városok =>Törvényhatósági jogú városok
Vármegyék
nagyobb mezővárosok => Rendezett tanácsú városok => Megyei városok (1929-től)
Nagyközségek
Járások
Körjegyzőségek
Kisközségek
1. számú ábra: Magyarország közigazgatása a polgári korban12
A közigazgatás legkisebb egységei a községek voltak. Az első községi törvény, az 1871.XVIII. törvénycikk, majd reformja, az 1886. XXII. törvénycikk nagyfokú gyámkodást biztosított a megye részére a községek felett. A törvény a községek 3 típusát különböztette meg: kisközség, nagyközség, rendezett tanácsú város. A község saját belügyeiben határozhatott, szabályrendeletet alkothatott, rendelkezett a község vagyona felett, községi adót vethetett ki. Közvetlen felügyeletét a főszolgabíró gyakorolta. Legfőbb szerve: a községi képviselő-testület, mely összetételében 1945-ig megtartotta a virilizmust: felerészben közvetlenül a legtöbb adót fizetők töltötték be a tagsági helyeket. A rendezett tanácsú város első tisztviselője a polgármester volt, a többi településen a községi bíró volt az első ember. Az adminisztrációt a községi jegyző vezette, akit a főszolgabíró javaslatára a helyi képviselő-testület választott.13
12
Magyary Zoltán: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a Tatai járás közigazgatásáról (Kiss Istvánnal közösen) Budapest, 1939 (14. o) 13
Glatz Ferenc: A magyarok krónikája. Magyar Könyvklub, 1997. (451. o.)
20
4.1. Az általános és a szakigazgatás viszonya A közigazgatással szemben támasztott követelmények elkerülhetetlenné tették a megfelelő szervezetrendszer kialakítását. A központi igazgatási szervek mellett sor került az önkormányzatok és az állami szervek párhuzamos kiépítésére. A kormánynak alárendelt hatékony területi igazgatási rendszerekben többfokozatúság figyelhető meg. A magyar fejlődésben a megye–járás–község modell
honosodott
meg. A területrendezési
problémákat éppen a szakszerűség igénye miatt a tárgyi szempontok szerinti elhatárolás kérdései
váltották
fel.
A
közigazgatás
összefogásának
(centralizáció)
és
a
szakpartikularizmus elvének konkurálása a központosítás térhódításához vezetett. A különböző igazgatási területekre szakosított szerveket többnyire az általános közigazgatási hivatalokba olvasztották be, vagy azoknak rendelték alá (decentralizáció), s egyes feladatokra többfokozatú hivatali szervezetben működő osztályokat hoztak létre (dekoncentráció). Tehát az önkormányzati szervek, mint általános hatáskörű közigazgatási szervek elláthattak szakfeladatokat, de a kormányzat ezeket el is vonhatta és a területre kihelyezett állami szakigazgatási (dekoncentrált) szervekre telepíthette. Ebből a szervezési elvből következett az a helytelen felfogás, amely az önkormányzati és az állami igazgatási szervezet párhuzamba állításával megkettőzte a közigazgatást. Tulajdonképpen itt nincs másról szó, mint az egységes közigazgatásról, amely az említett szervezési elvek kombinációját tartalmazta.
4.2. A vármegyék Az 1870. XLII. törvénycikk a köztörvényhatóságok rendezéséről, valamint az 1886. évi törvények a középszintű igazgatás szerveiként a törvényhatóságot: a vármegyét és a törvényhatósági jogú várost (thj) jelölték meg. A közigazgatás alsó fokán a községi törvények értelmében a fokozatonként elkülönülő községek helyezkedtek el. A megyei önkormányzat működését az 1870. évi szabályozás mind a szabályrendeletalkotás, mind a jogalkalmazás terén alig korlátozta, mivel a kormány beavatkozásának csupán az érdekeltek fellebbezése esetén volt helye, kormányzati jóváhagyást pedig – eltekintve a hivatalszervezéstől – csak a pénzügyeket érintő határozatok igényeltek. A törvényhatóságok szervezete lényegében a cenzusos országgyűlési választójogon és a virilizmuson alapuló törvényhatósági képviseletből, s a választott szakképzettség elsajátítására kezdetben nem kötelezett tisztviselőkből állt. Az 1886. évi törvény a megye hatáskörét belügyeinek önálló intézésére, az állami közigazgatás közvetítésére, a politikai 21
ügykörre szorította. A megye testületi szervét, a törvényhatósági bizottságot továbbra is a választott és kinevezett tagok alkották fele-fele arányban. A választójogi novella nyomán viszont a feltételeket súlyosbították. A nyers virilizmus intézménye a legtöbb adót fizetők kijelölt összességét jelentette. A közgyűlés kompetenciájába a vármegyei költségvetés megvitatása, a tisztségviselők megválasztása, a szabályrendelet-alkotás tartozott. A törvényhatóságok élén a kormány megbízottjaként működő, de az uralkodó által kinevezett főispán korlátlan jogkört kapott. Ha a főispán valamely közgyűlési határozatot törvénybe vagy miniszteri rendeletbe ütközőnek, esetleg az állam érdekeit sértőnek vélt, elrendelhette annak felülvizsgálatra történő felterjesztését. Az ilyen határozat csak a miniszteri jóváhagyás után vált végrehajthatóvá. Amennyiben a törvényhatóság első tisztviselőjének, az alispánnak az intézkedése vitatható volt, a főispán a kivételes jogkör alapján elrendelte a más irányú végrehajtást, az esetleges ellenszegülő tisztviselőket pedig felfüggesztette. Az ilyen eljárások ellen kaptak panaszjogot (garanciális panasz) a törvényhatóságok. A törvényhatóság első tisztviselője az alispán volt, aki a vármegyei közigazgatást vezette, s eljárt minden olyan ügyben, amit nem utaltak más szerv hatáskörébe. A belső tisztviselői körbe tartoztak még a főjegyző, a tiszti főügyész, az árvaszéki elnök, továbbá az állami szakigazgatás beosztott tisztviselői. A megye külső tisztviselői voltak a főszolgabírók. A szolgabírák a járásban teljesítettek szolgálatot. A főszolgabíró a községek felügyeletét, irányítását látta el, hatósági jogkörben az első fokú fórum volt. A vármegyék működésében jelentős szerepet játszott az 1876-ban életre hívott közigazgatási bizottságok, melyek biztosították az önkormányzati igazgatás és a kihelyezett állami szakigazgatási (dekoncentrált) szervek közötti koordinációt. Felügyeleti, fegyelmi és közigazgatási fellebbviteli jogkört gyakoroltak. E fórumok elnöki tisztét a főispánok látták el. A közigazgatási bizottság az önkormányzati közigazgatás vezető tisztviselőit, az állami szakigazgatás tisztviselőit (adófelügyelő, tanfelügyelő, az államépítészeti hivatal főnöke stb.) és a törvényhatósági közgyűlés által választott, delegált tagokat fogta össze. Havonként ülésezett, a közigazgatási ágak vezetői itt mutatták be jelentéseiket. Fegyelmi hatóságként saját tagjait érintően első fokon, míg a tisztviselők, alkalmazottak esetében másodfokon ítélkezett. A fellebbvitelt – törvények alapján – plénumon és albizottságokban (pl. közegészségügyi, gyámügyi, adóügyi, iparügyi stb.) végezte. 4.3. A városok 22
A városokat csupán polgári kori törvényhatósági keretben és községi fokozatban ismerték el a törvények. A törvényhatósági jogú város szerepköre a megyééhez volt hasonló: elsőés másodfokon látta el a közigazgatás intézését. Testületi szerve a városi tanács, első tisztviselője a polgármester volt. Vezető tisztviselői a polgármester helyettese, a főjegyző, a tanácsnokok, az árvaszéki elnök, a tiszti ügyész. A városi igazgatásra jellemző az ügyosztályrendszer: a tisztviselőket ügyosztályban, az egy-egy közigazgatási ágazatot vagy szakjellegű funkciót vezető tisztviselő köré csoportosították. Általános a pénzügyi, katonai, oktatási, mérnöki, egészségügyi stb. ügyosztály. A városoknak – szemben a megyével – jelentős magánvagyonuk volt, továbbá a közvetett államadókra is vethettek ki pótadót, saját terrénumukon illetékeket, helypénzeket, vámokat szedhettek, s végül az állam által igénybe nem vett területeken új adókat vezethettek be. 4.4. A községek A községek jogállásuk szerint három kategóriába sorolhatók. Az elsőfokú bírói joghatósággal felruházott mezővárosok utódai, a rendezett tanácsú városok közvetlenül a megye alá tartoztak. A törvényhozás a külön községi jegyzőt tartó, de rendezett tanáccsal nem bíró mezővárosokat, falvakat nagyközségekké; a közös jegyzőt tartó helységeket pedig kisközséggé minősítette. A kis- és nagyközségek a járási szervezet részét képezték, a megyével a főszolgabíró révén álltak kapcsolatban. A községi képviselő-testület (rendezett tanácsú városnál városi tanács) végrehajtó szerve az elöljáróság volt, amely szervezetileg egyedi tisztviselők (bíró, jegyző, esküdtek, közgyám, orvos) gyűjtőfogalma, így külön hatáskörrel nem rendelkezett. A képviselő-testületnek megközelítően az volt a funkciója, ami a törvényhatósági bizottságnak a törvényhatóságokban. A rendezett tanácsú városok a törvényhatósági jogú városok szervezetével voltak párhuzamba állíthatók: elsőfokú igazgatási, gazdálkodási jogkört kaptak. A városok fejlesztéséről szóló törvény (1912) alapján minden község a rendezett tanácsú város, segélyezésben részesülhetett, ha felvette a magasabb fokozatú szervezetet és feladatkört. A magyar polgári állam szervezete a hatalommegosztás jegyében, az európai modellel megegyező módon épült ki a 19. század végére. A 20. századra már nem az elválasztás, hanem a hatalomkoncentráció megakadályozásának elméleti megalapozása maradt. Ilyen feladat volt a törvényhozásnak a Monarchiával szembeni önállóságának biztosítása, továbbá – a közigazgatás és az igazságszolgáltatás elválasztásával – az önállósult, független bírói hatalom és a közigazgatás bírói kontrolljának megvalósítása. Az utóbbi két évszázad – mely a hatalmi ágak szétválasztása és a hatalomkoncentráció jegyében telt – 23
minden ellentmondásossága ellenére is példaértékű. Bibó István értékelését kölcsönözve: ”az
egész
nyugati
kultúrkör
egyik
legnagyobb
és
legmaradandóbb
értékű
társadalomszervezési tevékenysége” zajlott ekkor Magyarországon.14
4.5. Feladat- és hatáskörök
4.5.1. Főispán Galántai József leírja, hogy a polgári korban a kormányzat olyan embereket kívánt a megyék élére állítani, akik alkalmasak a megyei nemesség megnyerésére és a kedvező légkör kialakítására.15 A főispáni tisztség és viselője a mindenkori államhatalmi rendszer képviselője és politikájának exponense volt a megyei életben. Ez jellemezte a feudalizmus időszakát, de az 1848-as törvények sem változtattak a főispáni tisztség tartalmán. A főispáni státusz jogkörét rendezték az 1861. és 1865. évi hivatali utasítások, majd az 1867. évi kiegyezés után az 1870. évi XLII. törvénycikk, az 1886. évi XXI. törvénycikk, majd az 1929. évi XXX. törvénycikk.
3. számú kép: Rajner Pál Magyarország egyik legismertebb főispánja16 A megyei önkormányzat első választott tisztviselője az alispán volt, de az államhatalmat a főispán képviselte, akit a belügyminiszter javaslata alapján az uralkodó, illetve a Horthykorszakban a kormányzó nevezett ki, 1945 után pedig a kormány, illetve a köztársasági elnök. A mindenkori kormányzat a főispán útján ellenőrizte a megyei önkormányzat 14
http://www.rubicon.hu/magyar/oldalak/a_polgari_allamszervezet_kiepulese_magyarorszagon/ Galántai József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867-1918.. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1985. (51. oldal) 15
16
http://hu.wikipedia.org/wiki/Rajner_P%C3%A1l
24
működését és a közigazgatást végző megyei tisztikar tevékenységét. Személye felette állt a megyei önkormányzat szervezetének, és mint a kormány helyi megbízottja, elsősorban az állam politikai programjának megvalósításán őrködött. Jogkörét az önkormányzat, valamint a kormányrendeletek végrehajtásának ellenőrzésében semmi sem korlátozta. Az államhatalom centralizációjának erősödésével 1886-tól, a közigazgatási bizottság megalakulását követően, valamennyi államigazgatási szervezetet ellenőrizhette, mivel ő volt az előbb említett bizottság elnöke. A bizottság ülésein valamennyi fontos állami hivatal beszámolt működéséről, és ennek alapján a főispán olyan kötelező rendelkezéseket adhatott ki a hivatalok számára, amelyeknek végrehajtása a kormány intencióit szolgálta. Ez alól egyedül az igazságügyi szervezet volt kivétel. A főispán nem foglalkozott közigazgatási szak- és részletkérdésekkel, ez az alispán feladata volt, akit ilyen vonatkozásban beszámolási kötelezettség terhelt, de ha valamely ügyet érintett a politika, arról a főispánnak tudnia kellett. Az állami centralizmus akarata az első világháború idején és az azt követő időszakban egyre erőteljesebben érvényesült. Az 1929. évi XXX. törvénycikk a főispánt teljes mértékű felügyeleti joggal ruházta fel. Hatáskörének bővülését jelezte, hogy ő nevezte ki a törvényhatósági főorvost, a járási orvosokat, a megyei levéltárost, a számvevőségek és a vármegyei kezelőszemélyzet tagjait. A főispáni befolyás súlyát növelte a megye területén található karhatalom (csendőrség, katonaság) feletti rendelkezési jog. Ennek különös jelentősége volt az egyesülési és gyülekezési jog, valamint a politikai és szociális jellegű mozgalmak ellenőrzése terén. A megyei közgyűlés előkészítő testületeként működő kisgyűlésnek is a főispán volt az elnöke. A kisgyűlés határozta meg a közgyűlések tárgysorozatát, így nagy befolyása volt a döntés előkészítésben.17 4.5.2. A megyei törvényhatóság A megyei törvényhatóság működésének alapelveit az 1870. évi XLII. törvénycikk. (A köztörvényhatóságok rendezéséről) állapította meg, amelynek 18. paragrafusa értelmében „a törvényhatóság egyetemét a bizottság képviseli, s amennyiben a törvény kivételesen másként nem intézkedik, a hatósági jogokat a törvényhatósága nevében a bizottság gyakorolja”. A bizottság működését fennállása során többször szabályozták, 1886-ban a XXI. törvénycikk, 1929-ben a XXX. törvénycikk megalkotásával. 1945-ben a 14. és a 1030. ME számú rendelet alapján szervezték újjá. Megszüntetéséről a törvényhatóságot,
17
http://www.bekes-archiv.hu/id-169-iv_b_401_bekes_varmegye_foispanjanak.html 25
mint intézményt felszámoló 1949. évi alkotmány és az 1950. évi első tanácstörvény rendelkezett. A törvényhatósági bizottság a megye legtöbb adót fizető polgáraiból (virilisták), választott tagokból, vezető tisztviselőkből (alispán, főszolgabírók, polgármesterek és más, a törvényben megnevezett tisztségviselőkből) állt. 1945-től a bizottság tagjait az egyes pártok delegálták. A bizottság jogkörét és feladatait a fent említett törvények figyelembe vételével alkotott vármegyei szabályrendelet írta elő. A bizottság részben közgyűlés, részben bizottság és választmány formában működött. A közgyűléseken a főispán elnökletével a bizottság hatáskörébe utalt ügyekben döntöttek, és erről jegyzőkönyvet vezettek. Minden jelentősebb városi és községi ügyben a bizottság jóváhagyására volt szükség. A megye és a városok vezető tisztviselőit is a közgyűlés választotta meg. A soron lévő feladatok operatív intézésére a közgyűlés bizottságokat választott (vasúti, épület és fogház, székházbővítési, kórházi, közegészségügyi, közművelődési), amelyek munkájukról, időről időre számot adtak a törvényhatóság közgyűlése előtt.18 4.5.3. Alispán Az alispán feladatait és hatáskörét az 1870. évi XLII. törvénycikk, az 1874. évi XXXIV. törvénycikk, az 1886. évi XXI. törvénycikk, az 1929. évi XXX. törvénycikk, valamint az ezek végrehajtási utasításai (kapcsolódó rendeletek) alapján készült vármegyei szabályrendelet határozta meg. 1945-ben az Ideiglenes Nemzeti Kormány 14/1945. ME számú, és az ezt kiegészítő 1030/1945. ME számú rendelete meghagyta az alispán korábbi ügykörét. Az alispán a vármegyei törvényhatóság első választott tisztviselője volt. Az 1886. évi XXI. törvénycikk 68. paragrafusa értelmében „vezeti a vármegye nevében a közigazgatást, intézkedik minden ügyben, mely a közgyűlés, törvényhatósági kisgyűlés, közigazgatási bizottság és albizottságai, vagy az egyes községek hatásköréhez utasítva nincs”. Az alispán kettős feladatot látott el. Egyrészt intézte a megyei önkormányzat által ráruházott ügyeket, másrészt végrehajtotta a kormány rendeleteit. Teendőinek ellátásáról és a vármegye általános állapotáról a közigazgatási bizottságnak havonta, a vármegyei bizottságnak pedig közgyűlésenként tartozott jelentést tenni.
18
http://www.bekes-archiv.hu/id-170-iv_b_402_bekes_varmegye.html
26
4. számú kép: Szombathelyi Antal (1803-1862), alispán, Országgyűlési képviselő, kormánybiztos.19 Békés vármegye 1898-ban jóváhagyott szabályrendelete értelmében az alispán hatásköre az egyes közigazgatási ágak szerint a következő volt: I. Népességi ügyekben gondoskodott 1895-ig az egyházi anyakönyvek, 1895-től az állami anyakönyvek másodpéldányainak a vármegyei levéltár részére történő beszolgáltatásáról, a törvényesen el nem ismert szekták ügyeiről. Engedélyezte a névváltoztatási kérelmeket. Eljárt a honosítási, visszahonosítási és kivándorlási ügyekben. II. Közegészségügy területén
felügyelte
az
1876.
évi
XIV.
törvénycikk
rendelkezéseinek és a közegészségügyi szabályoknak pontos végrehajtását. III. Állategészségügy területén az 1876. évi XIV. törvénycikk és az ugyanezen évi 40000. számú földművelésügyi rendelet értelmében járt el. IV. Halászati ügyekben az 1888. évi XIX. törvénycikk, valamint az annak végrehajtására vonatkozó 1889. évi 5000. számú földművelésügyi rendelet értelmében rendelkezett. V. Községi ügyekben az 1886. évi XXII. évi községi törvény paragrafusai szerint intézkedett. VI. Rendészeti (kihágási) ügyekben az 1880. évi XXXVII. törvénycikk értelmében másodfokú hatóságként járt el. Véleményezte az útlevél ügyeket. Felügyelte a vármegye területén működő egyesületeket az 1875. évi 1508. elnöki számú BM rendelet szem előtt tartásával. Szükség esetén rendőri és katonai karhatalmat 19
http://www.europeana.eu/portal/record/09408/6D8AF489C187FD78D40BA7B6D99203DA335C414A.htm
27
vehetett igénybe. Kiadta a házaló könyveket az 1875. évi XXIX. törvénycikk alapján és felügyelte a vásártartási jogokat. VII. Vízrendészeti ügyekben az 1885. évi XXXIII. törvénycikk szerint járt el. VIII. Közlekedési ügyek területén az 1890. évi I. törvénycikk, az ez alapján kiadott miniszteri rendeletek, valamint a vármegyei szabályrendeletek értelmében intézkedett. IX. Nyomdák alapítása és politikai tartalmú lapok kiadása ügyében az 1848. évi XVIII. törvénycikk szerint intézkedett. X. Katonai ügyekben az 1889. évi VI. törvénycikk jelölte ki hatáskörét. Az alispán polgári elnöke volt az újoncállító és az állandó sorozó bizottságnak. Intézte a katonai elszállásolási és a mozgósítási ügyeket. XI. Vadászterületek ügyében az 1883. évi XX. törvénycikk alapján járt el. XII. Adóügyekben az 1883. évi XLIV. törvénycikk által előírtak teljesítését felügyelte. XIII. Ipar- és cselédügyekben fellebbezés esetén másodfokú hatóságként működött. XIV. A vármegyei pénzkezelés alispáni ellenőrzése az 1886. évi XXI. törvénycikk alapján történt. Teendőit
részletesen
a
vármegyei
szabályrendeletek
írták
elő.
Feladatainak
végrehajtásában a központi tisztviselők és a járási főszolgabírók segítették.20 Az alispán helyettese a vármegyei főjegyző.
5. számú kép: Bodoky Zoltán, vármegyei főjegyző. Békés megye 21
20
http://www.bekes-archiv.hu/id-176-iv_b_407_bekes_varmegye_alispanjanak.html http://bekes.archivportal.hu/index.php?action=gallery&gallery_action=show_object&type=cms_image&ob ject_id=5480 21
28
4.5.4. Főszolgabíró A főszolgabírónak, mint a vármegye külső tisztviselőjének hatáskörét több törvénycikk szabályozta. (1870. XLII. törvénycikk, 1886. XXI. törvénycikk, 1929. XXX. törvénycikk.) A törvénycikkek szerint a főszolgabíró a járás első tisztviselője volt. Az 1886. évi XX. törvénycikk 71. paragrafusa értelmében „Felügyel a hatósága alá tartozó községekre, és gyakorolja azokat a jogokat és teljesíti azokat a kötelességeket, melyeket a törvény és a szabályrendeletek reá ruháznak.”. Az utasításokat közvetlenül az alispántól kapta, és közvetlen érintkezésben volt vele. A községek is a főszolgabíró közvetítésével tartották a kapcsolatot a megye első tisztviselőjével. Hatáskörét a törvénycikkek közvetlen intenciói alapján a megyei közgyűlés szabályrendeletben írta elő.
6. számú kép: Krasznay Péter főszolgabíró. Kemecse22 A vármegyei felügyeleti és ellenőrző hatáskör döntő szerepet juttatott a főszolgabíróknak a községi képviselő-testületek megválasztásában, határozataik véleményezésében, az elöljárók választásában, a tisztviselők munkájának ellenőrzésében. Igazgatási téren is széles hatásköre volt. Anyakönyvi ügyekben elsőfokú hatósági jogkörrel bírt. Rendészeti téren a községek elsőfokú rendőrhatósága volt. Hatósága alá tartozott a csendőrség, rendeletei végrehajtásához ők adták a karhatalmat. A gyülekezési jog és az egyesületi ügyekben döntő szereppel rendelkezett. Engedélyével lehetett politikai gyűléseket tartani. A külföldiek letelepedésével kapcsolatos ügyek is a főszolgabíró hatáskörébe tartoztak, hasonlóképpen a rendőri felügyelet alá helyezés, internálás, sajtórendészeti ügyek, mozik játszási engedélyének megadása. Közlekedési (helyi járatú gépjármű vállalkozások engedélyezése, községi használatú utak felügyelete) és tűzrendészeti ügyekben is széles hatáskörrel rendelkezett. Hozzá tartozott a lőfegyver 22
http://kemecseonline.hu/gallery/main.php?g2_itemId=67
29
vásárlás ellenőrzése, színielőadások, táncmulatságok, záróra hosszabbítás engedélyezése. A közegészségügy terén az egészségügyi rendszabályok betartását ellenőrizte. Ellenőrzése alá tartozott a községi adókezelés. Hatáskörébe tartozott az iparengedélyek, iparigazolványok kiadása, a segéd- és tanoncügyek felügyelete, az ipartestületek, ipartelepek ellenőrzése, az ipari és kereskedelmi vonatkozású kihágások retorziója. A főszolgabírói ellenőrzés kiterjedt az állattenyésztés, állategészségügy, húsforgalmazás, erdők, vizek felügyeletének területére is. Mezei rendészeti hatóságként hozzá tartoztak a mezőőri ügyek. Döntési joga volt a munkaadók és a gazdasági cselédek vitás ügyeiben. A mezőgazdasági munkástoborzás, valamint a gazdasági cselédek lakásviszonyainak ellenőrzése is őt illette. A vallás- és közoktatási ügyekben engedélyével zajlottak le a vallásfelekezetekből történő áttérések, a vegyes házasságoknál a reverzális megadása, a párbér behajtása, a tankötelesek nyilvántartása, az iskolai mulasztások megtorlása. Katonai ügyekben feladatai közé tartozott a sorozások előkészítése, az állítási lajstromok felfektetése, a felmentések elbírálása, a hadirokkantak ellátásának véleményezése. A járás vezetője látta el a kihágási bíráskodást is. Széleskörű hatáskörének ellátásában a főszolgabíró helyettese a szolgabíró volt, előadói a megyei fogalmazók és a közigazgatási gyakornokok, akik a kezelőszemélyzettel együtt látták el feladataikat. A főszolgabírói hivatalhoz tartoztak szakközegként a járási tiszti orvos, a járási állatorvos, a gazdasági felügyelő, a szociális gondozó és a testnevelési felügyelő. A járási főszolgabírói hatáskört vette át kissé megváltozott tartalommal a második világháború után a járási főjegyző. Jogkörét és az elnevezés módosítását az 1945. évi 1030. ME számú rendelet tette közzé. Eszerint első fokon általános közigazgatási ügyekben, másodfokon építési, ipari, kihágási ügyekben járt el. Az új körülményeknek megfelelően már nemcsak az alispánnak tartozott jelentéstétellel, hanem a megye politikai vezetőjével, a főispánnal is szorosabb kapcsolatban állt. Közvetlenül is kapott utasításokat tőle, és a végrehajtott intézkedésekkel kapcsolatos referátumokat közvetlenül a főispánnak tartozott eljuttatni. Politikai és pártszervezési ügyekben a belügyminisztériumnak közvetlenül is jelentett. A főjegyzői hivatal apparátusa is átesett bizonyos változásokon. A főjegyző helyettese és előadói az 1947. évi 8450. számú kormányrendelet alapján a járási jegyző, a fogalmazó és a gyakornokok voltak. A szakelőadók az illetékes szakhivatalt képviselték a járás apparátusában, és munkájukat a főjegyző intenciói alapján végezték. Megmaradt a tiszti 30
orvosi és a szociális felügyelői poszt, a tűzrendészeti felügyelőség 1948-ig, a tűzoltóság államosításáig. A gazdasági felügyelőség vezetőjét az 1945. évi 3327. FM számú rendelet alapján a földművelésügyi miniszter nevezte ki. Új feladatkörként jelentkezett a járási termelési biztosság, amelynek vezetője a mezőgazdasági munkák megszervezése terén volt a járási főjegyző szakközege, az 1945. évi 22 500. FM számú rendelet értelmében. Az ország közigazgatási szervezetében az 1949. évi XX. törvénycikk nyomán jelentős változás következett be a tanácsrendszer bevezetésével. A járási főjegyzőségek 1950. augusztus 15ig működtek, majd az 1950. évi 144. MT számú rendelet utasítása szerint átadták helyüket a járási tanácsoknak.23 4.6. A törvényhatóságok szervezeti szempontok szerinti összehasonlítása Budapest székesfővárosban a kormányhatalom képviselője a főpolgármester, akit a belügyminiszter előterjesztésére az államfő nevez ki. Más törvényhatóságokban (vármegyei és városi törvényhatóság) a törvényhatóság élén a főispán áll, akit az államfő nevez ki a belügyminiszter ellenjegyzésével. A főpolgármester éppúgy, mint a főispán nem a törvényhatóság tisztviselője, hanem a minisztérium képviselője és bizalmi ember volt. Főhivatása a törvényhatóság területén folyó közigazgatás ellenőrzése. Míg a főispán felügyeleti joga elvileg a kormányhatósági szervek működésére is kiterjed, a főpolgármesternek ilyen irányú ellenőrzési joga nincsen. Budapesten a polgármesteren, továbbá az alpolgármesteren, árvaszéki elnökön és a tiszti főügyészen kívül, akiket hat évre választanak, a többi tisztviselőt részben életfogytiglan választják, részben kinevezik. A választás joga kisebb részben a főpolgármestert, legnagyobbrészt a polgármestert illeti meg. A legalsóbb fizetési osztályba tartozó állást betöltő tisztviselőket, továbbá a tiszti és kerületi orvosokat és a számvevőség legtöbb tagját a főpolgármester nevezi ki, a tiszti főorvost a törvényhatósági bizottság választja, az állatorvosokat pedig a polgármester nevezi ki. A többi törvényhatóságban a törvényhatóság első tisztviselőjét (alispán, polgármester) 10 évre választja a törvényhatósági bizottság. A többi tisztviselőt (főjegyző, árvaszéki elnök, tiszti főügyész, aljegyzők, alügyészek, főszolgabírók, szolgabírák) ugyancsak a törvényhatósági bizottság, de életfogytiglan választják meg. Magasabb állás eléréséhez újabb választás szükséges. 23
http://www.bekes-archiv.hu/id-216-iv_b_434_battonyai_jaras.html
31
A főispán nevezi ki életfogytiglan szóló hatállyal a törvényhatósági főorvost, levéltárost és allevéltárosi, a járási orvosokat, a törvényhatósági jogú és megyei városi számvevőségek egész személyzetét és a vármegyei kezelőszemélyzet tagjait. A vármegyékben a tisztviselők állami rendszerű fizetési osztályokba voltak sorolva, a fizetésüket az államkincstár viselte. Budapest és a többi törvényhatósági város tisztviselői javadalmazásának terhét az illető város viselte, de a tisztviselők fizetése kisebb összegű nem lehetett, mint a megfelelő állású állami, illetőleg vármegyei tisztviselőké. Budapesten kerületi közigazgatási szervek (elöljáróságok) is voltak, ilyenek vidéki törvényhatósági városokban kisebb területi kiterjedésüknél fogva nincsenek. A vármegye ellenben vidéki kerületi jellegénél fogva szintén ismerte a perifériális közigazgatási beosztást, a járások formájában, melyeknek élén a főszolgabíró állt. Budapesten a törvényhatósági bizottság választott tagjainak megbízatása hat évre szólt, másutt a virilisták és az érdekképviseleti kiküldötteké 5 évre, az összes választók által megválasztott bizottsági tagoké pedig 10 évre, 5 évenként váltakozó választással. Budapesten az összes választók közül való választás az arányos képviseleti rendszer szerint történt, a többi törvényhatóságban a választókerületekre eső megfelelő számú bizottsági tagok a többségi elv szerint kerültek választásra.24
4.7. Állami és megyei tisztviselők Az állami bürokrácia a századvégi magyar társadalom egyik leggyorsabban gyarapodó rétege: a kiegyezés körüli években 30 ezer főt számlát, a századfordulón 77 ezer, s 1910ben már 96 ezer fő tartozott hozzá, melynek valamivel több mint a harmada volt tisztviselő. A közhivatalnokok státuszát a képesítési és a nyugdíjjogosultságról intézkedő jogszabályok írták körül. 1883. és az 1885. évi jogi rendelkezések megkülönböztetés nélkül szóltak a miniszteriális és a vármegyei alkalmazottakról. Ugyanakkor a képesítési normák érvényesítésénél és a hivatalnoki illetmények meghatározásánál két külön csoportként kezelték őket.
24
Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Felelős kiadó a Szerző. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940. (522-524. o.)
32
Az állami alkalmazottak fizetési osztályokba sorolását már 1893-ben törvényben rögzítették. Ezt csak 1904-ben követi a megyei hivatalnokok illetményének rendezése. A magasan képzett miniszteriális szakapparátus modern bürokrataréteget képezett a századforduló időszakában, tehát ők nem a földbirtokos történelmi középosztályból kerültek ki. A megyei közigazgatás tisztviselői ugyanakkor dzsentrit testesítették meg: az alispánok, a szolgabírák és társai 70-80%-ban a tényleges, vagy volt birtokos nemesség köréből kerültek ki. A közalkalmazotti státusz megbecsültségének két forrása volt: a velejáró hatalmi pozíció, amely megyei szinten a nemesi hivatalviselés történelmi hagyományain nyugodott. A presztízs másik nem kevésbé fontos biztosítéka az egzisztenciális védettség törvényi garanciája, az 1885-től intézményesülő nyugdíjjogosultság, ami hosszú évtizedekre társadalmi kiváltságként illette meg az állami alkalmazottakat. a tisztviselő középosztályt éppúgy, mint a kispolgárság soraiba tartozó altiszteket.25 Szakdolgozatom
második
felében
egy
konkrét
gyakorlati
példát
használva
Hódmezővásárhely város polgári korban működő önkormányzatát mutatom be részletesen. Választásom azért esett erre a városra, mivel viszonylag jelentős szakirodalom maradt fenn az utókor számára, melynek segítségével részletesen tudom áttekinteni a közigazgatás, beleértve az önkormányzat jellemzőit.
25
Glatz Ferenc: A magyarok krónikája Magyar Könyvklub, 1997. (477. o.)
33
5. Hódmezővásárhely közigazgatása 1873 után Hódmezővásárhely a polgári korban az önálló törvényhatósági jog elnyerésével kiszakadt a vármegye kötelékéből. Az önkormányzati szervek körében igény merült fel a korszerű reformokra, különösen a városok kezdtek szervezkedni, mivel a lakosság szaporodása és a gazdasági fejlődés kihatással volt a szervezetük és intézményeik növekedésére. Széli Kálmán belügyminiszter javaslata „a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről" és az 1901. XX. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről végrehajtása széleskörű lehetőséget adott a belügyminisztériumnak az ügyviteli szabályzatok kidolgozására. Ebből azonban a városok keveset profitálhattak. Főleg a megyék vették hasznát. Már 1886-ban felmerült egy önálló városi törvény meghozatalának igénye. Maguk a városok siettek a kormány segítségére, csupán abból a megfontolásból is, hogy ha maguk készítik elő a városi törvénytervezetet, az jobban szolgálja a városok érdekeit. Ezért a városok kongresszusa megbízásából Harrer Ferenc városi tanácsjegyző készített egy városi törvénytervezetet. A Harrer féle tervezetből nem lett törvény, de a kormány belátta a városok fejlődéséhez fűződő érdekeket, s a képviselőházhoz javaslatot terjesztett a városok fejlesztéséről. Egy szerényebb keretekben mozgó fejlesztési törvény született, az 1912. LVIII. törvénycikk, mely rögzítette a városok állami segélyezését, rendezte a városi tisztviselők státuszát. 5.1. A városigazgatós szervezete Hódmezővásárhely jogállását a többi önálló törvényhatósági jogú városhoz hasonlóan az 1870. XLII. törvénycikk a köztörvényhatóságok rendezéséről határozta meg. A város 1873-ban nyerte el az önálló törvényhatósági jogot, amely az új városszervezet közigazgatási kereteit is megszabta. A hivatalok és a tisztviselők száma megnövekedett, az újonnan kialakított apparátus fenntartása jelentős összegeket emésztett fel. Ugyanakkor az ügyintézés nehézkessé és bürokratikussá vált. A város közigazgatása a szervezési szabályrendeletek előírásai alapján működött. Az 1874-ben már másodszor kiadott 34
szabályzat részletesen kitért az önkormányzati jog gyakorlásának minden lényeges mozzanatára. Hódmezővásárhely saját hatóságát a törvényhatósági bizottság, a polgármester, a tanács, a rendőrkapitány és az árvaszék útján gyakorolta. Legfőbb önkormányzati szerve a törvényhatósági bizottság volt, amely jogait a képviselőkből álló közgyűlésen keresztül érvényesítette. A közgyűlésnek a lakosság képviseletében joga volt ügyrendjének megállapítására, szabályrendeletek alkotására. Megállapította a választókerületeket, kölcsönöket vehetett fel, illetve a törzsvagyon szerzése és elidegenítése, új községi adónemek bevezetése szintén jogában állt. Tisztviselőket, választmányokat, bizottságokat választhatott, tisztviselőit ellenőrizte, fizetésüket szabályozta, új hivatali állásokat szervezhetett. A közgyűlés országos politikai kérdéseket is tárgyalhatott, feliratot intézhetett az országgyűléshez. Az önkormányzat és közigazgatás költségeit maga állapította meg, és gondoskodott annak fedezetéről. A kormányzattal közvetlenül érintkezett, ugyanakkor közvetítette az állami közigazgatás feladatait. A kormány felügyeleti jogából azonban számtalan korlátozás is következett. Miniszteri jóváhagyás kellett jelentősebb értékű törzsvagyon elidegenítéséhez, nagyobb kölcsönök felvételéhez, a községi vagyon bérbeadásához, jelentősebb beruházások megvalósításához, és a középületek emeléséhez. A törvényhatóság élén a kormány által megbízott főispán állt. A főispánt, mint az önkormányzat szervezetén kívül álló személyt, a belügyminiszter előterjesztésére a király nevezte ki és mozdította el. Nem tisztviselő, hanem a kormány bizalmi embere volt a törvényhatóságban. Bár nem bírt jelentős közigazgatási intézkedési jogkörrel, felügyeleti vonatkozásban széles hatáskörrel rendelkezett. Ellenőrizte az önkormányzatot és felügyelt arra, hogy a kormányrendeleteket szabályszerűen hajtsák végre. Jogában állt a vétkes vagy hanyag tisztviselőkkel szemben eljárni, fegyelmi vizsgálatot indítani, és bármikor betekinteni a törvényhatóság ügyvitelébe. A közigazgatás szabályszerű menetét, a hivatalok működését a számon kérő széken keresztül ellenőrizte. A törvényhatósági bizottság állandó és ideiglenes szakbizottságokat alakíthatott. A közgyűlés a szakbizottságokat három évre választotta. Mindegyik élére elnököt választottak, a tagok száma bizottságonként eltérő volt. A szakbizottságok véleményüket külön jelentésbe foglalva terjesztették a közgyűlés elé, jogukban állt egy-egy ügy megoldásához szakértőket is igénybe venni. 35
Hódmezővásárhelyen 1873-ban 7 szakbizottságot alakítottak: 1. gazdászati-, 2. építészeti és szabályozási-, 3. közegészségügyi-, 4. pénzügyi-, 5. jogi-, 6. közművelődési és oktatási-, 7. rendőri és katonai szakbizottságok. Később ezek száma újabbakkal bővült. Életre hívták a ló avató-, bor ellenőrző-, számbíráló-, statisztikai-, szegényügyi-, lótenyésztési-, színügyi-, és nyugdíjügyi bizottságokat. Ezen kívül ún. ad hoc bizottságokat is alakítottak egy-egy kérdés megoldására abban az esetben, hogyha az adott kérdésre a fenti bizottságok megnyugtató választ nem tudtak adni, vagy amennyiben a kérdés nem tartozott a hatáskörük alá. A törvényhatóság szervei közé tartoztak az ún. alkotmányjogi funkcióban működő választmányok.
Az
igazoló
választmány
feladata
a
törvényhatósági
bizottság
megalakulásával kapcsolatos teendők ellátása (törvényhatósági választók névjegyzékének, a legtöbb adót fizetők névjegyzékének összeállítása stb.). A
központi
választmány
az
országgyűlési
képviselőválasztások
előkészítésével,
szervezésével foglalkozott, összeállította a képviselőválasztók névjegyzékét. A kijelölő választmány javasolta a törvényhatósági bizottság hatáskörébe tartozó állásokra pályázók közül a legalkalmasabbnak ítélt személyeket. A törvényhatósági bizottságot fele részben választott képviselők, fele részben pedig a legtöbb adót fizető „virilis" képviselők alkották. A legtöbb adót fizetők névjegyzékét az
36
adóhivatalok hivatalos kimutatásai alapján állították össze. Az értelmiségiek adóját kétszeresen számították be. A törvényhatósági bizottságban hivataluknál fogva részt vettek: a polgármester, a jegyző, a tanácsnokok, a rendőrkapitány, a tiszti ügyész, az árvaszéki elnök és ülnök, a pénztárnok, a főorvos, a főmérnök, a közgyám, a számvevő és a levéltárnok. A törvényhatósági bizottság elnöke mindenkor a főispán volt. A
képviselők
számát
a
lakosság
lélekszámához
igazodva
állapították
meg.
Hódmezővásárhelyen 196 és 240 között mozgott a képviselők száma:
Év
Lakosság száma
Képviselők
Választói
(fő)
száma (fő)
kerületek
1873
49153 (1869-ben)
196
I-VII.
1880
52424
208
I-VII.
1890
55475
220
I-VIII.
1900
60883
240
I-VIII.
2. számú táblázat: Képviselők számának alakulása 1873-1900 között26 A városi tanács a polgármester elnöklete alatt működött és a közigazgatási, valamint gazdasági ügyeket intézte. Mint a város törvényhatóságának végrehajtó közege állami és önkormányzati feladatokat egyaránt megoldott, de önálló közigazgatási hatóságként is működött azokban az ügyekben, melyeket a törvények és szabályrendeletek a hatáskörébe utaltak. Tagjai a városvezető tisztviselői voltak: a négy tanácsnok, a rendőrkapitány, a tiszti főügyész és a főjegyző. A hatáskörébe tartozó ügyeket Hódmezővásárhelyen a tanács részint a hetente kétszer tartott nyilvános ülésein, részint ülésen kívül intézte el. A tanácsülés elé kerültek a más hatóságoknak fenn nem tartott, érdemleges intézkedést igénylő köz- és magánügyek, a törvényhatóság vagyonát, gazdálkodását érintő kérdések, a közgyűlés elé terjesztendő 26
http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovasarhely_tortenete_ II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
37
javaslatok, a kormány részéről a tanács hatáskörébe tartozó ügyekben kívánt véleményadás stb. Általában a tanácsülésen kívül intézték el a város jogait, érdekeit nem érintő kisebb jelentőségű folyó ügyeket. Az előadói rendszer bevezetésével egy időben 1885-től tértek át az ügyosztály rendszer bevezetésére. Az 1886. évi szervezési szabályrendeletben a következő hat ügyosztály szerepel: 1. Háztartási, gazdasági és közművelődési ügyosztály 2. Pénzügyi és javadalomkezelési ügyosztály 3. Rendészeti ügyosztály 4. Jogügyi osztály 5. Közigazgatási és katonai ügyosztály 6. Adóügyi osztály A tanács hatáskörébe utalt és a tanácskozáson eldöntendő ügyeket az ügyosztályokon készítették
elő.
Mindegyik
ügyosztálynak
elnöke
(valamelyik
tanácsnok,
vagy
szaktisztviselő), jegyzője és szaktisztviselőkből, segéd- és kezelőszemélyzetből álló tagjai voltak. A szabályrendelet részletesen leírta az egyes ügyosztályok hatáskörét és feladatait. Az ügyosztályok átszervezésére, átcsoportosítására ritkán került sor. 1904-ben a számon kérő szék javaslatára az első ügyosztálynál tapasztalt munkatorlódás miatt a magánépítkezési, valamint utcaszabályozási, földmérési, telekfelosztási ügyeket a 2. ügyosztályhoz, a színházi és vízi ügyeket az 5. ügyosztályhoz, az útügyeket pedig a 3. ügyosztályhoz helyezték át a túlterhelt 1. ügyosztály tehermentesítése céljából. Sor került a szervezési szabályrendelet átdolgozására is. 1913-ban annyi változás történt, hogy a rendészeti és közegészségügyi ügyosztály helyébe került a műszaki és építkezési ügyosztály. A magánépítkezésekkel és a városrendezésekkel kapcsolatos ügyek szaporodásával vált szükségessé ennek a teljesen új ügyosztálynak a felállítása. A katonai ügyosztály hatáskörét a közjótékonysági ügyekkel bővítették. Az érdemi ügyintézés a tanács mellett működő hivatalokra és előadókra hárult. Az ügyosztályvezetők egyúttal a hozzájuk tartozó hivatalok vezetői is voltak. Az adóügyi osztály vezetője pl. mint adóügyi tanácsnok az adóhivatalt is irányította. A műszaki és építkezési ügyosztályt vezető főmérnök egyben a mérnöki hivatal élén állt.
38
Hódmezővásárhelyen a tanács mellett az alábbi hivatalok működtek: a polgármesteri hivatal, a kapitányi hivatal, az ügyészség, a főjegyző és a tanácsjegyző hivatala, a mérnöki hivatal, a számvevő hivatal, a kamarási hivatal, a házipénztár, a városi adóhivatal, a tiszti főorvos és a levéltár. Az egyes hivatalok hatáskörét, feladatait, a hivatali személyzet létszámát a szervezési szabályrendeletek ismertették. Mindezeket a hivatalokat kiegészítette az iktató és kiadó hivatal, a kézbesítői hivatal, melyekre a főjegyző ügyelt. Hódmezővásárhelyen a törvényhatósági jogú városi közigazgatás egyszerre gyakorolta az első- és másodfokú funkciókat, így lényegesen szakszerűbb intézkedésekre nyílt lehetőség, mint a községi szintű igazgatás esetében. Az önálló törvényhatósági jogú városok hatáskörébe tartoztak a községi utak, iskolák, kórházak, a tűzrendészet és a szegényügy. Ezen túl ellátták a piaci, vásári, építészeti, közegészségügyi rendészetet, eljártak a gazdák és cselédek közötti szolgálati viszonyból származó ügyekben. Külön árvaszék keretében gyakorolták a gyámhatóságot. Az iskolák feletti felügyeletet a községi iskolaszék gyakorolta. Feladata volt a tanintézetek felügyelete, felszerelésének ellenőrzése, az iskoláztatás, a mulasztások figyelemmel kísérése stb. 1895-től működött az anyakönyvvezetői hivatal. A közigazgatás személyzetét három fő csoportba osztották. Az első csoportba tartoztak a főfoglalkozású, zömmel felsőfokú, középiskolai vagy más megfelelő szakképzettséggel rendelkező tisztviselők. A polgármestert, a jegyzőket, a tanácsnokokat, az ügyészeket, pénztárnokokat, árvaszéki elnököt és ülnököt, a községi bírót, az alkapitányt, a kamarást, a rendőrbiztosokat, a közgyámot és a leltár biztost tisztújítások alkalmával 6 évi időtartamra választották. A rendőrfőkapitányt, a levéltárnokot, az orvosokat, a mérnököket, a főszámvevőt, az alszámvevőket, a kül és belterületi úti biztosokat a főispán, az anyakönyvvezetőket a belügyminiszter nevezte ki. A segéd- és kezelőszemélyzetet a közgyűlés választotta élethossziglan. Idetartoztak a fogalmazók, segédfogalmazók, iktatók, kiadók, pénztári tisztek, adótisztek, írnokok, a rendőrhadnagy, a tűzoltóparancsnok, az építkezési felügyelő, a kórházi gondnok, és a tanács által választott szeretetházi gondnok. A szülésznőket, mint az egészségügyi személyzethez tartozókat nem választották, hanem a főispán nevezte ki. A szerződéses személyzetet a szerződés szerinti fizetéssel és időtartamra alkalmazta a város: a kistói kertészt, a téglamestert, a fürdőgondnokot, a kéményseprőt, a toronyóra 39
felügyelőt, a gyepmestert. Korábban idetartoztak: a vízipuska felügyelő, a mérnöki hivatalnál alkalmazott két kőműves, két ács és egy kövező munkás. Később a századforduló
után
a
csőszöket,
utászokat,
felügyelőket,
fuvarosokat
az
ún.
szegődményesek között találjuk. A legnagyobb létszámban a szolgákat, városi cselédeket találjuk, kik közé a rendőr altisztek (őrmester, káplár, szakaszvezetők), lovas- és gyalog közrendőrök, tűzoltók, adóvégrehajtók, rakpartdíj szedő, szállásolási szolga, dobos, kézbesítők, kocsisok, hivatalszolgák, udvaros, kórházi szolgák és ápolók, vámőrök, toronyőrök tartoztak. Hódmezővásárhelyen a tisztviselők minősítése ügyében a közgyűlés 1902-ben olyan határozatot fogadott el, hogy a tanácsnokoknak jogi végzettséggel, a fogalmazóknak pedig főgimnáziumi, vagy fő reáliskolai végzettséggel kell rendelkezniük. A rendőrség tisztviselőinek minősítésével kapcsolatban a közgyűlés kimondta, hogy az alkapitánytól is meg kell követelni a jogvégzettséget, a rendőrbiztosoktól pedig az érettségi bizonyítványt.
Közigazgatási alkalmazottak
1874
1887
1892
1901
Tisztviselők
38
45
49
55
Kezelő- és segédszemélyzet
29
40
77
90
Szolgák
112
179
137
145
Szerződöttek
-
16
92
7
Szegődményesek
-
-
-
109
179
280
355
406
Összesen * Orvosokkal együtt
3. számú táblázat: Hódmezővásárhely közigazgatási alkalmazottainak létszám változása27 A szemkórházban 1901-ben már alorvos is működött. A könyvelők és anyakönyvvezetők alkalmazásával 190 l-re a tisztviselők száma elérte az 55 főt. 27
http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovasarhely_tortenete_ II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
40
Nagyobb mérvű növekedés a segéd- és kezelőszemélyzet létszámában következett be az 1886. évi XXI. törvénycikk megjelenése után. A századfordulót követően már inkább a létszám csökkentésére törekedtek. 1886 és 1892 között a fogalmazók és az írnokok száma emelkedett a kétszeresére, s hasonlóképpen nőtt az adóhivatali számtisztek, valamint az adóvégrehajtók száma. Ez utóbbiak a szolgák kategóriából kerültek 1892-ben a segédszemélyzet kategóriájába. Ugyanezekben az években jelentősen megemelkedett a szolgák létszáma: növekedett a rendőrök és tűzoltók száma is, de leginkább a hivatalszolgák (18 fővel), a külterületi kézbesítők (7 fővel), valamint az egészségügy területén dolgozó fertőtlenítők (4 fő) alkalmazásával emelték meg az e kategóriába tartozók létszámát. 1908-ban összesen 407 személy állt a város szolgálatában. Ezzel a létszámmal Budapest, Temesvár, Pozsony, Szeged, Arad, Kecskemét után a 7. helyen állt Hódmezővásárhely a magyar városok között. A nagy terület és a jelentős népesség közigazgatásának vitelére Vásárhely kénytelen volt sok tisztviselőt és alkalmazottat tartani. Ezzel a létszámmal felülmúlta a jóval gazdagabb Debrecent, megelőzte Kolozsvárt, Kassát, Győrt és Székesfehérvárt. Összességében megállapítottam, hogy a városi tisztviselők és alkalmazottak száma az önálló törvényhatósági jog elnyerése és ezzel összefüggésben a közigazgatás, valamint az önkormányzat feladatainak szaporodása és a nagy népességszám következtében jelentősen megemelkedett. Ennek az lett a következménye, hogy a városnak egyre nagyobb összegeket kellett fordítani a közigazgatás fenntartására és működtetésére. A közigazgatás egyszerűbbé és olcsóbbá tételét hivatalba lépésekor szinte minden polgármester hangoztatta. Az egyes ügyosztályok, hivatalok személyi ellátottsága és az elvégzendő feladat mennyisége nem mindig állt arányban egymással. Mindezt többször is szóvá tették a helyi sajtóban, követelve a létszám leépítését illetve átcsoportosítását. 1889ben arról számol be a közigazgatásról szóló cikk írója, hogy a hivataloknál személyzet szaporításra került sor, melynek oka, hogy a meglévő személyzet nem győzte a munkát. így került sor a rendőrség írnoki állományának, a tűzoltóság személyzetének és az adóhivatal személyzetének növelésére. A rendőrség a város irányítása alatt állt, és abban a korszakban nem is került sor annak államosítására. A rendőrség azonban sem létszámát, sem szervezettségét tekintve nem felelt meg az elvárásoknak. A kapitányi hivatal a város kül- és belterületének személy- és vagyonbiztonsága feletti felügyeleten kívül eljárt a gazda és cselédügyekben, a kihágási ügyekben, felügyelt a 41
tűzoltóságra, eljárt iparügyekben, stb. A rendőrkapitány egyben a rendészeti ügyosztály vezetője is volt. Mindezek jelentős adminisztrációval jártak, ami indokolttá tette az írnoki állomány bővítését. 1909-ben lépéseket tettek a város szervezeti szabályrendeletének átdolgozására. A legfontosabb feladatnak a nagy tisztviselői létszám csökkentését, a közigazgatási ügymenet gyorsítását és javítását tartották. A bürokratikus és nehézkes ügyvitel egyik forrása, hogy az 1886. évi XXI. törvénycikk óta a törvényhozás nem rendezte a törvényhatóságok ügyét. A korabeli helyi lap cikkírója szerint rosszul javadalmazzák a tisztviselőket és városunk egyike azoknak, ahol a közigazgatási szolgálat a legmagasabb összegbe kerül. A vármegyék és községek részére a kormány 1902-ben egységes ügyviteli utasítást bocsájtott ki, melynek célja az adminisztráció csökkentése és egyszerűsítése. A város szabályrendeletei a 25 év előttihez képest a számvitelt és a pénztári ellenőrzést kivéve alig változtak. A városok, mint autonóm testületek, ügykezelésüket részben a régi gyakorlat, részben más városok szervezetéből átvett példák nyomán önmaguk állapították meg. Mivel új városi törvényekre nem volt kilátás, a közigazgatás javításáról az önkormányzat keretében kellett gondoskodni. Mindezt a szervezeti szabályrendelet módosításával és az ügykezelési rendszer egyszerűsítésével lehetett csak megoldani. Az új szervezési szabályrendelet többszöri átdolgozás és kiegészítés után 1913-ban jelent meg nyomtatásban. A korszak végéig ezután jelentősebb módosítás nem történt. Hódmezővásárhelyen az állami és a törvényhatósági közigazgatási szervezet területi koordinációjára hozták létre 1876-ban a közigazgatási bizottságokat. Látszólag a törvényhatóságok új szerve lett, de valójában a főispán elnöklete alatt és a benne résztvevő állami hivatalnokok útján a kormány eszközévé vált. A törvényhatóság területén az egész közigazgatás felügyeletét és ellenőrzését ellátta. Itt nem a kormány, hanem az önkormányzat engedett át hatásköréből. Hódmezővásárhelyen 1876. okt. 5-én alakult meg a közigazgatási bizottság Dani Ferenc főispán elnökletével. Tagjai voltak: a polgármester, a főügyész, az alügyész, az árvaszéki elnök, a tiszti főorvos, a királyi adófelügyelő, a városi főmérnök, mint miniszteri megbízott, a királyi ügyész, a királyi tanfelügyelő, a királyi postaigazgatóság megbízottja és 10 törvényhatósági bizottsági tag, valamint a főjegyző és a jegyzőkönyvvezető. A bizottság hatáskörébe tartozott a koordináció mellett az adóügyek jelentős része, a
42
közlekedési, építészeti, gyámsági, gondnoksági ügyek mellett a tanfelügyelet, a postafelügyelet és az egészségügy, valamint a közrendészet felügyelete. A kormányhoz való viszony tekintetében a közigazgatási bizottság végrehajtatta a miniszteri
rendeleteket
és
utasításokat,
és
azok
végrehajtását
ellenőrizte.
A
törvényhatóságot illetően pedig a közgyűlés által alkotott szabályrendeleteket és határozatokat vizsgálta felül és ellenőrizte. Az 1876. VI. törvénycikk (a közigazgatási bizottságról) alapján a közigazgatási bizottság háromféle hatáskörrel rendelkezett: gyakorolta a felügyeleti, a fegyelmi és a közigazgatási fellebbviteli jogkört. A közigazgatási bizottság ennek megfelelően különféle bizottságokat, választmányokat hozott létre, így a fegyelmi választmányt, a gyámügyi küldöttséget, a gazdasági albizottságot, adóügyi bizottságot, büntetőügyi küldöttséget stb. A gazdasági albizottságot az 1913. évi X. törvénycikk alapján szervezték meg. 5.2. A külterület közigazgatása Hódmezővásárhely 132 ezer holdas határában a tanyai lakosok a város lakosságának több mint 1/3-át tették ki. 1848 és 1869 között rohamosan szaporodott a tanyai lakosság száma, míg 1848-ban 6,52, addig 1869-ben már 37,3 volt a százalékos arányuk. Ez a szám 1910-re megközelítette a 40%-ot. A nagy távolságok nehezítették a közigazgatás működését. A külterület közigazgatását kezdetben a városból intézték, később egyre égetőbb szükségként merült fel a külterületi közigazgatási tevékenység kiépítése. 1874-1877 között ismét felállították a tanyakapitányságokat: 40 belső tanyai és 16 pusztai tanyakapitányt fogadott fel a város. A határának déli részén fekvő ún. réti földek, Sziget, Gorzsa, Szikáncs, Nagyrét, Kopáncs az önálló törvényhatósági jog elnyerésekor és a városnak a megye területéből való kiváláskor, 1873-ban külön közösségként a megyénél maradtak. Ezek a területek korábban Vásárhely határához tartoztak, amit bizonyít az a tény is, hogy 1874-ben Gorzsa és Nagyrét bizonyos adótartozásait még a városon követelték az adóhatóságok. Először 1876-ban történt változás a fenti területek hovatartozását illetően. Matók Béla városi ügyész Gorzsa és a Szikáncsi puszták községesítése ellen foglalt állást. Gorzsa adóközség közgyűlése pedig 1876. június 6-án mondta ki Hódmezővásárhely város törvényhatóságához való csatlakozási szándékát.90 1878 májusában Gorzsa városunkhoz csatolása ügyében egyezség jött létre, mely okmányt elküldték a területet birtokló gr. Károlyi család képviselőinek is.
43
Az 1881. LXIII. törvénycikk Gorzsát, Szikáncs, Sziget, Kopáncs és Nagyrét pusztákat Csongrád megyéből Hódmezővásárhely város törvényhatósága alá helyezték. E területek bekapcsolása a közigazgatás költségeit is növelte, melynek egyenes következménye volt, hogy a város közgyűlése 1882-ben kérte a belügyminisztert, hogy e területek birtokosait a többi városi lakossal egyenlő mértékben és birtokaik arányában kötelezze a közigazgatás költségeinek viselésére. Az 1881. LXIII. törvénycikk értelmében az idecsatolt területeken lakók közül is választottak törvényhatósági bizottsági tagokat. Gorzsa idecsatolásával az 1880. évi népszámlálás adatai alapján 12 fővel emelkedett a törvényhatósági bizottság tagjainak száma. A várostól északkeletre fekvő, és tanyák által mindinkább megrakott pusztai határrész lakossága esett legtávolabb a városközponttól. A pusztai közigazgatás a nagy távolságok miatt megoldhatatlannak látszó nehézségekbe ütközött. Orosháza - lényegesen közelebb lévén ehhez a területhez - közigazgatásilag könnyebben el tudta volna látni az itt élő tanyai lakosságot. A pusztaiak elszakadási törekvéseit és Orosházához való csatlakozási szándékait azonban a törvényhatóság kategorikusan elutasította. A belügyminiszter felszólította a hódmezővásárhelyi tanácsot, hogy rendezze a pusztai közigazgatást, különösen a közegészségügyi szolgálatot. Szükségesnek ítélte egy pusztai orvosi állás és egy pusztai kapitányság felállítását is. A belügyminiszter kérésének megfelelően a pusztai közigazgatási központ ideiglenes jelleggel 1892. május 8-án kezdte meg működését az orosházi-sámsoni út mentén a Kokovay Mátyás tanyáján bérelt helyiségekben. A közigazgatási központ működési területe a földvári határig terjedt, onnan befelé pedig magába foglalta Kútvölgy, Szekér, Pősahalom, Kápolna-halom, Fecskés, Sóstó, Csárpatelek, Nagybogárzd, Kisbogárzó, Mózeshalom, Czinkus, Aranyad, Kardoskút, Peczerczéshát, Hatablaki kápolna, Barackos, Aranyad-halom, Nagytatársánc, Szöllős, Tanyaszél, Hegyes- és Száraz-éri dűlőket, melyek a központtól 10-14 km-re estek. A központ végleges elhelyezését illetően többféle nézet és érdek ütközött össze. A Kardoskútiak 1893-ban Kardoskút közelében a peczerczésháti dűlőben akartak közigazgatási központot, de kérésüket a törvényhatóság elutasította. 1896. szeptember hónapban a közgyűlés a Sámson-orosházi úttól Földvárszöllős, Tótkomlós határáig terjedő határrészt a hódmezővásárhelyi II. sz. anyakönyvi kerületévé nyilvánította.
44
A pusztai közigazgatás továbbfejlesztésére, újabb külterületi központok létesítésére már csak a két világháború közé eső évtizedekben kerülhetett sor.28
6. Összefoglalás
A Habsburg-birodalom átalakulása dualista szerkezetű alkotmányos monarchiává az 1848ban kezdődött közép-európai polgári forradalom egyik záró aktusa volt. Ennek a folyamatnak az eseménysorában fontos történelmi mozzanatnak tekinthető az osztrákmagyar kiegyezés. A polgári forradalom lezáródása után a Habsburg-monarchiában nem azonosítható egyszerűen az osztrák –magyar kiegyezéssel. A kiegyezés ugyanis magában foglalta azokat az alapvető fontosságú társadalmi és politikai változásokat és folyamatokat is, amelyek a birodalomban részben előbb, részben valamivel később végbementek. Ilyen volt az alkotmányos rendszer kialakítása, a nemzetiségi kérdések szabályozása, a polgári jogrendszer kiépítése, illetve a közigazgatás szabályozása is.
A kiegyezés szerint
Magyarországnak az örökös tartományokhoz való viszonya a teljes egyenjogúságon alapult. A fentiek a gyakorlatban azt jelentették, hogy a két államrész külön országgyűléssel és kormánnyal rendelkezett, amelyek kapcsolata a közös ügyek együttes intézésére szorítkozott.
Nem volt ez másképp a közigazgatás szabályozásában sem.
Magyarország önállóan dönthetett arról, hogy milyen formában hozza létre és működtesse az önkormányzatait.29 Magyarország a törvény biztosította lehetőségek figyelembevételével létre is hozta a vármegyéket, városokat és községeket, élükre vezetőket nevezett ki, meghatározta a feladat
28
http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovasarhely_tortenete_ II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm 29
Galántai József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867-1918.. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1985. (50. oldal)
45
és hatásköröket illetve működtette az önkormányzatokat, tehát változott a korábban létrehozott közigazgatási szervezet. Az 1886. XXI. törvénycikk módosította ugyan az önkormányzati törvényeket, jelentősebb változtatásokat azonban nem tett. Gyökeres reform helyett kiterjesztette a belügyminiszter hatáskörét a törvényhatóságok eljárásainak, belső ügyvitelének és pénzkezelésének bármikor történő megvizsgálására. A legnagyobb változást a főispáni hatáskör kibővítése jelentette. A városok nehezményezték, hogy az állam helyett számos közigazgatási, sőt bíráskodási feladatot is el kell végezniük. A magyar közigazgatási reform alapja a központosítás továbbvitele maradt, anélkül, hogy a közigazgatás egész szervezetén, vagy működésén - a korábbiakhoz képest - érdemleges javítást kíséreltek volna meg. Míg a főispáni jogkört kiterjesztették, az önkormányzati jogkört nem erősítették meg. Az állami felügyelet szükségképp határt szabott az önkormányzat szabadságának. A felügyeleti jog bármilyen határozat felterjesztését elrendelhette. Szakdolgozatomban az
önkormányzatok
működését
kutattam
a
polgári korban
Magyarországon. Szakdolgozatom első felében azokat a történelmi előzményeket mutattam be, amelyek a dualista államrend és a polgári magyar állam kialakulásához vezetett. Részletesen bemutattam az önkormányzatok felépítését és ismertettem azokat a feladat és hatásköröket, amelyek segítségével az önkormányzatokat hatékonyan tudták azok vezetői irányítani. Kitértem azokra a jogszabályokra, amelyek szabályozták a feladat és hatásköröket. A továbbiakban a törvényhatóságok szervezeti szempontok szerinti összehasonlítást végeztem, és bemutattam Budapest székesfőváros és a vármegyék kapcsolatát. Részletesen írtam az önkormányzati vezetők státuszáról és feladataikról, majd rátértem az állami és megyei tisztviselők ismertetésére. Szakdolgozatom bevezetésében kérdéseket fogalmaztam meg, amelyekre választ kerestem. Dolgozatomban bemutattam, hogy milyen történelmi előzmények vezettek a polgári korban létrejött önkormányzatok működéséhez. Bemutattam, hogy hogyan épült fel abban a korban az önkormányzat, kik voltak annak a vezetői és milyen feladat és hatáskörrel rendelkeztek. Bemutattam, hogy a gyakorlatban hogyan valósultak meg a jogalkotók azon
46
szándéka, hogy a törvények segítségével hatékonyan tudják az önkormányzatokat működtetni. Szakdolgozatom második felében Hódmezővásárhely város polgári korban működtetett önkormányzatát mutattam be a gyakorlatban részletesen. A gyakorlati bemutatás során a városigazgatás szervezeti felépítése mellett a szakbizottságokat, és a képviselőket is áttekintettem. Az ügyosztályok ismertetése után a közigazgatásban részt vevőket mutattam be, majd Hódmezővásárhely külterületének közigazgatását tekintettem át a gyakorlatban.
Szakdolgozatomat Deák Ferencnek, a haza bölcsének egy idézetével fejezem be, amely véleményem szerint a mai korban is irányt mutathat a közigazgatás, ezen belül az önkormányzatok hatékony működése érdekében. „Az embereket puszta eszközöknek soha ne tekintsd, bármilyen alant álljanak is. Tiszteld mindenkiben az emberi méltóságot.” (Deák Ferenc)
47
Irodalomjegyzék Agg Zoltán: Mi lesz veled vármegye? Hogyan tovább városfejlesztés? Megyei Önkormányzat Közigazgatási és Informatikai Szolgáltató Iroda, Veszprém, 1991. Burget Lajos – Erdős Ferenc: Politikai kislexikon. Ifjúsági Lapkiadó Vállalat, Budapest, 1966. Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2008. Fónagy Zoltán: Modernizáció és polgárosodás 1849-1914. Csokonai Kiadó, Debrecen 2001. Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása az elmélet és gyakorlat tükrében. Eötvös Kiadó, Budapest, 2009. Horváth Csaba: Történelem „mindenkinek” II. a koraújkor és a polgári forradalom. Prezident Bt., Pécs, 1994. 48
Galántai József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867-1918.. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1985. Gergely András szerkesztésében: Magyarország története a 19. században. Osiris Kiadó, Budapest, 2005. Glatz Ferenc: A magyarok krónikája. Magyar Könyvklub, Budapest, 1997. Kajtár István: Magyar városi önkormányzatok (1848-1918). akadémiai Kiadó, Budapest, 1992. Lőrincz Lajos: Közigazgatási jog. Hvgorac Kiadó, Budapest, 2007. Magyary Zoltán: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a Tatai járás közigazgatásáról (Kiss Istvánnal közösen) Budapest,1939. Pölöskei Ferenc: A dualista Magyarország államrendszere és továbbélése. MTA Történettudományi Intézet- Országos Pedagógiai Intézet. Budapest, 1987. Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Dialog Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2009. Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. Somogyi Éva: Kormányzati rendszer a dualista Habsburg Monarchiában. Budapest, 1996. Szigeti Ernő: Község, város, jogállás. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002. Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Felelős kiadó a Szerző. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940.
49
Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. Internetes források:
1. http://mult-kor.hu/cikk.php?id=25757&pIdx=2&print=1 2. http://hu.wikipedia.org/w/index.php?title=F%C3%A1jl:Kingdom_of_Hungary_cou nties_1768x1168.png&filetimestamp=20060430220954 3. http://www.rubicon.hu/magyar/oldalak/a_polgari_allamszervezet_kiepulese_magya rorszagon/ 4. http://hu.wikipedia.org/wiki/Rajner_P%C3%A1l 5. http://www.bekes-archiv.hu/id-169-iv_b_401_bekes_varmegye_foispanjanak.html 6. http://www.bekes-archiv.hu/id-170-iv_b_402_bekes_varmegye.html 7. http://www.europeana.eu/portal/record/09408/6D8AF489C187FD78D40BA7B6D9 9203DA335C414A.html 8. http://www.bekes-archiv.hu/id-176-iv_b_407_bekes_varmegye_alispanjanak.html
9. http://bekes.archivportal.hu/index.php?action=gallery&gallery_action=show_object &type=cms_image&object_id=5480 10. http://kemecseonline.hu/gallery/main.php?g2_itemId=67 11. http://www.bekes-archiv.hu/id-216-iv_b_434_battonyai_jaras.html 12. http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodm ezovasarhely_tortenete_II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
50
Jogszabályjegyzék
1. 1848. évi III. törvénycikk független magyar felelős ministerium alakításáról 1. 1848. évi XVIII. törvénycikk sajtótörvény 2. 1870. évi XLII. törvénycikk a köztörvényhatóságok rendezéséről 3. 1871. évi XVIII. törvénycikk a községek rendezéséről 4. 1874. évi XXXIV. törvénycikk az ügyvédi rendtartás tárgyában 5. 1875. évi XXIX. törvénycikk a kereset-adóról 6. 1875. évi 1508. Elnöki számú BM rendelet 7. 1876. évi VI. törvénycikk a közigazgatási bizottságról 8. 1876. évi XIV. törvénycikk a közegészségügy rendezéséről 9. 1880. évi XXXVII. törvénycikk a magyar büntető-törvénykönyvek (1878.V. törvénycikk és 1879. XL. törvénycikk) életbeléptetéséről 10. 1881. LXIII. törvénycikk némely törvényhatóságok határának egyes községek és puszták átcsatolása által való kiigazításáról, s az ezzel kapcsolatos intézkedésekről 11. 1883. évi XX. törvénycikk a vadászatról 12. 1883. évi XLIV. törvénycikk a közadók kezeléséről 51
13. 1885. évi XXIII. törvénycikk a vízjogról 14. 1886. évi XXI. törvénycikk a törvényhatóságokról 15. 1886. évi XXII. törvénycikk a községekről 16. 1888. évi XIX. törvénycikk a halászatról 17. 1888. évi 40000. számú földművelésügyi rendelet 18. 1889. évi VI. törvénycikk a véderőről 19. 1889. évi 5000. számú földművelésügyi rendelet 20. 1890. évi I. törvénycikk a közutakról és vámokról 21. 1901. XX. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről 22. 1912. LVIII. törvénycikk a városok fejlesztéséről 23. 1913. évi X. törvénycikk az osztatlan közös legelőkről
Hivatkozási jegyzék
6. oldal Pölöskei Ferenc: A dualista Magyarország államrendszere és továbbélése. MTA Történettudományi Intézet- Országos Pedagógiai Intézet. Budapest, 1987. (5. oldal)
7. oldal Szigeti Ernő: Község, város, jogállás. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002. (14. oldal)
http://mult-kor.hu/cikk.php?id=25757&pIdx=2&print=1
9. oldal Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (75-77.o.)
12. oldal
52
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (79-82.o.)
13. oldal Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (88-91.o.)
14. oldal Fónagy Zoltán: Modernizáció és polgárosodás 1849-1914. Csokonai Kiadó, Debrecen 2001. (75-78. o.)
http://hu.wikipedia.org/w/index.php?title=F%C3%A1jl:Kingdom_of_Hungary_counties_1 768x1168.png&filetimestamp=20060430220954
16. oldal Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása az elmélet és gyakorlat tükrében. Eötvös Kiadó, 2009. (90-91.o) 17. oldal Glatz Ferenc: A magyarok krónikája. Magyar Könyvklub, 1997. (436-437. o.) Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a Tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémia Kiadó, Budapest 1976. (203.o.)
19. oldal Magyary Zoltán: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a Tatai járás közigazgatásáról (Kiss Istvánnal közösen) Budapest,1939 (14. o)
20. oldal Glatz Ferenc: A magyarok krónikája. Magyar Könyvklub, 1997. (451. o.)
23. oldal http://www.rubicon.hu/magyar/oldalak/a_polgari_allamszervezet_kiepulese_magyarorszag on/
53
Galántai József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867-1918.. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1985. (51. oldal)
24 oldal http://hu.wikipedia.org/wiki/Rajner_P%C3%A1l
25. oldal http://www.bekes-archiv.hu/id-169-iv_b_401_bekes_varmegye_foispanjanak.html
http://www.bekes-archiv.hu/id-170-iv_b_402_bekes_varmegye.html
26. oldal http://www.europeana.eu/portal/record/09408/6D8AF489C187FD78D40BA7B6D99203D A335C414A.html
28. oldal http://www.bekes-archiv.hu/id-176-iv_b_407_bekes_varmegye_alispanjanak.html
http://bekes.archivportal.hu/index.php?action=gallery&gallery_action=show_object&type =cms_image&object_id=5480
29. oldal http://kemecseonline.hu/gallery/main.php?g2_itemId=67
31. oldal http://www.bekes-archiv.hu/id-216-iv_b_434_battonyai_jaras.html
32. oldal Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Felelős kiadó a Szerző. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940. (522-524. o.)
33. oldal Glatz Ferenc: A magyarok krónikája Magyar Könyvklub, 1997. (477. o.)
54
37. oldal http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovas arhely_tortenete_II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
40. oldal http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovas arhely_tortenete_II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
44. oldal http://www.sulinet.hu/oroksegtar/data/telepulesek_ertekei/hodmezovasarhely/hodmezovas arhely_tortenete_II/pages/008_a_dualizmus_kora_III.htm
45. oldal Galántai József: A Habsburg-monarchia alkonya. Osztrák-magyar dualizmus 1867-1918.. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1985. (50. oldal)
Mellékletek
Magyarország a dualizmus korában
55
Kiegyezés kori metszet Budapestről
Budapest székesfőváros 1873-ban 56
Budapest 1873.
57
Budapest 1873.
A dualizmus fellendülése a leglátványosabb eredményeket Budapesten érte el. Lakosainak száma hatalmas mértékben növekedett. A XX. század elejére megközelítette az egymillió főt.
Polgárok a dualizmus korában Pesten 58
Választási menet vidéken
59
Dualizmus kori falu
Szegődményesek
Szerződöttek 1901
1892
Szolgák
1887 1874 Kezelő- és segédszemélyzet
Tisztviselők 0
20
40
60
80
100 120 140 160 180
1. számú diagram: Közigazgatási alkalmazottak létszámváltozása Hódmezővásárhelyen
60
