Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen?

Tilburg university 2014

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen?

Masterscriptie Rechtsgeleerdheid, accent Strafrecht In het openbaar te verdedigen ten overstaan van de examencommissie van de faculteit rechtswetenschappen aan de Universiteit van Tilburg

Marjolein Nijboer Studentennummer: S750259 Tilburg university 2014


Inhoudsopgave Voorwoord

3

Lijst van gebruikte afkortingen

4

Inleiding

5

1. Terreinverkenning: handhaving van zware milieucriminaliteit in de Nederlandse afvalsector 1.1 Wat wordt verstaan onder zware milieucriminaliteit?

8

1.2 Zware milieucriminaliteit in de afvalsector

10

1.2.1 Criminaliteit bij afvalstromen, de algemene context, de handelsketen en actoren

10

1.2.2 Wettelijke regelgeving

12

1.2.3 Toezicht en handhaving

13

1.2.4 Geconstateerde criminaliteit

16

1.2.5 Gelegenheden en risicofactoren

17

1.2.6 Gevolgen

18

1.3 Tussenconclusie

18

2. Grip op milieucriminaliteit 2.1 De Europese wetgever en de wens tot een streng optreden tegen milieucriminaliteit

20

2.2 Handhavingsdoelen van het milieustrafrecht

22

2.3 Harmonisatie

22

2.4 Tussenconclusie

23

3. Strafrechtelijke sanctie-instrumenten 3.1 Hoofdstraffen

25

3.2 Bijkomende straffen

26

3.3 Maatregelen

29

3.4 Voorlopige maatregel en bijzondere voorwaarden

31

3.5 Tussenconclusie

32

1

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 4. Afschrikkend, doeltreffend en evenredig sanctioneren; het opmaken van de balans 4.1 Enkele algemene opmerkingen inzake handhaving door het Functioneel Parket

34

4.2 Daderschap

36

4.3 Sanctiemogelijkheden en hun toepassing in de praktijk van het milieustrafrecht

37

4.3.1 Vrijheidsbenemende straffen en taakstraffen

37

4.3.2 Vermogenssancties

39

4.3.3 Bedrijfssancties

42

4.3.4 Reparatoire sancties

45

4.3.5 Openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak

46

4.4 Tussenconclusie

48

5. Conclusie en aanbevelingen: sanctionering in de toekomst 5.1 Conclusie

49

5.2 Aanbevelingen

50

6. Literatuurlijst

53

7. Aangehaalde weten regelgeving

58

8. Aangehaalde jurisprudentie

59

9. Bijlagen

60

2

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie die is geschreven in het kader van de Master Rechtsgeleerdheid, accent Strafrecht aan de Universiteit van Tilburg. Met dit onderzoek sluit ik zes succesvolle en gezellige (deeltijd) studiejaren af. Tijdens het afronden van deze opleiding heb ik de kans gekregen al aan het werk te gaan bij het Functioneel Parket (Openbaar Ministerie), afdeling milieu in Rotterdam, waar ik ondersteunend werk verricht voor de officier van justitie. Een bijzonder werkgebied binnen het strafrecht en daarom ook vernieuwend. Er is binnen het Functioneel Parket behoefte aan een zoektocht naar de toepassing van andere, meer betekenisvolle straffen dan (heel vaak) de geldboete bij het bestraffen van milieudelicten. Het feit dat er nog weinig inzicht in deze problematiek bestaat, gaf mij de mogelijkheid om, naar ik hoop, een nuttige bijdrage te leveren aan een succesvolle (toekomstige) aanpak van deze problematiek. Mede dankzij de enthousiaste inzet van mijn collega’s heb ik een duidelijk beeld gekregen van de zware milieucriminaliteit en de problematiek binnen de stookoliebranche. Het meevaren met de waterpolitie tijdens controles in Moerdijk en de contacten met de rechercheurs van de Landelijke Eenheid waren erg leerzaam. Daarnaast heb ik door middel van interviews met deskundigen uit diverse vakgebieden veel kennis en meningen rondom mijn onderzoek kunnen vergaren. Hier heb ik veel van geleerd en leuke contacten door kunnen leggen. Mijn werkzaamheden bij het Functioneel Parket en de goede begeleiding hebben ervoor gezorgd dat het schrijven van deze scriptie vrij soepel verliep. Toch heeft het hele proces van afstuderen veel energie gekost. Ik ben dan ook blij, trost, maar bovenal opgelucht dat ik de uitkomst van het onderzoek nu aan u kan presenteren. Ter afronding wil ik graag nog een aantal mensen bedanken die hebben bijgedragen aan het leveren van dit eindresultaat. Het schrijven van deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder hun hulp. Allereerst wil ik mevrouw Buisman bedanken die als mijn begeleider namens de Universiteit van Tilburg heeft opgetreden. Zij heeft mij tijdens de gehele fase van het onderzoek met raad en daad bijgestaan. Mede door haar heldere feedback heeft ze me geholpen om op het rechte pad te blijven met mijn onderzoek. Daarnaast heb ik geweldige steun gehad van mijn collega’s van het Functioneel Parket. Ook de docenten aan de Universiteit van Tilburg mogen niet onvermeld blijven. Ik heb het als erg prettig en bijzonder ervaren dat menig docent bereid was tijd vrij te maken en nuttige tips en informatie te verstrekken. Tevens wil ik mijn familie en vrienden bedanken voor hun steun gedurende de gehele studieperiode, maar specifiek tijdens mijn afstuderen. In het bijzonder wil ik mijn ouders bedanken die het studeren aan de Universiteit van Tilburg mogelijk hebben gemaakt en mij daar ook altijd in hebben gesteund. En last but not least een woord van dank aan mijn man, Nathan, bij wie ik terecht kon met enthousiaste verhalen en kleine tegenslagen, en die daarnaast een kritische blik op mijn onderzoeksvraag en inhoudelijk stuk heeft geworpen. Ik hoop dat deze scriptie voor u als lezer even boeiend en leerzaam is als het onderzoek voor mij is geweest. Bij deze wens ik u dan ook veel leesplezier.

3

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Lijst van gebruikte afkortingen DCMR

Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond

EG-Verdrag

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

EVOA

Europese Verordening betreffende toezicht en controle op de Overbrenging van Afvalstoffen

FP

Functioneel Parket (onderdeel Openbaar Ministerie)

ILT

Inspectie Leefomgeving en Transport

LE

Landelijke Eenheid

MvA

Memorie van Antwoord

MvT

Memorie van Toelichting

OESO

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OM

Openbaar Ministerie

OvJ

Officier van Justitie

Sr

Wetboek van Strafrecht

Sv

Wetboek van Strafvordering

VWEU

Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie

WED

Wet op de economische delicten

Wm

Wet milieubeheer

4

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Inleiding

Strafrechtelijke handhaving van milieudelicten heeft onvoldoende afschrikkend effect.1 Dat is de mening van bedrijven werkzaam in de afvalsector. Het is een merkwaardige, maar bovenal teleurstellende conclusie, nu in Nederland het strafrecht als instrument voor milieubescherming steeds belangrijker is geworden. Doordat het milieustrafrecht een bijzonder rechtsgebied is dat specialistische kennis vereist, is de laatste jaren een aantal veranderingen doorgevoerd om de effectiviteit van het milieustrafrecht te verbeteren. Zo is het handhavingsapparaat onder andere uitgebreid met meer middelen, meer mankracht en een betere opleiding en organisatie bij de politie en het Openbaar Ministerie.2 In 2005 is het Functioneel Parket opgericht. Dit is een specialistisch, landelijk opererend onderdeel van het Openbaar Ministerie dat zich concentreert op de bestrijding van complexe milieucriminaliteit. Al deze activiteiten hebben geleid tot een stijging van het aantal milieustrafzaken bij de rechtbanken. De praktijk dat de huidige straftoemeting bij milieudelicten als onvoldoende afschrikwekkend wordt ervaren is, vanuit de visie van het Functioneel Parket, onwenselijk. 3 Strafrechtelijke onderzoeken op het gebied van milieu zijn zeer divers en tegelijkertijd is milieucriminaliteit een geval apart omdat milieucriminelen vaak “onder de radar” blijven of dergelijk illegaal gedrag plaatsvindt vanuit legale bedrijven tezamen met legale activiteiten. Het Functioneel Parket ziet milieucriminaliteit als ondermijnende criminaliteit. Dat wil zeggen een vorm van criminaliteit die zorgt voor een ‘deuk in de rechtsorde (Buruma)', die de fundamenten van onze samenleving aantast. Er wordt met vals spel grof geld verdiend en invloed verworven binnen verschillende maatschappelijke geledingen. De maatschappij is hiervan de dupe, want door het valse spel ontstaat concurrentievervalsing, wordt de integriteit van het maatschappelijke en economische stelsel aangetast en ontstaan er gevaren voor milieu en gezondheid. 4 Ondernemen gaat om geld verdienen en dat is goed. Maar dan moet het wel eerlijk. Vragen die spelen bij het Functioneel Parket zijn: Hoe kan je hier van overheidswege effectief op interveniëren? Schrikt strafrecht voldoende af? En is daarmee het probleem daadwerkelijk aangepakt? De Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht5 verplicht de lidstaten om in hun nationale wetgeving strafrechtelijke sancties op te nemen voor de in de richtlijn genoemde milieudelicten. Welke sancties dat precies zijn, wordt aan de lidstaten zelf overgelaten, maar de Europese Commissie stelt in ieder geval als voorwaarde dat ze afschrikkend, doeltreffend en evenredig zijn.6 De WED en het Wetboek van Strafrecht bevatten een breed scala aan 1

Van der Geest 2012, p. 28-31.

2

De Ridder, Schol & Struiksma 2009, p. 6 en 38.

3

Zie in dit verband Bergstra 2014. Bergstra verrichte onderzoek naar de effectiviteit van strafrechtelijke afdoening binnen de

afvalverwerkingsbranche. Rob de Rijck, Milieuofficier en Hoofd handhavingseenheid FP Rotterdam, bevestigd deze stelling in een interview van 7 januari 2014. Zie over de visie van het FP <www.om.nl/onderwerpen/milieucriminaliteit>. 4

<www.om.nl/onderwerpen/milieucriminaliteit>.

5

PbEU 2008, L 328/28.

6

Preambule richtlijnvoorstel, overweging 10. Deze reeks van drie termen is vanaf 1989 het Griekse-mais-arrest (HvJ EG 21

september 1989, C-68/88) de vaste ‘Europese’ uitdrukking van het karakter dat sancties op regelschendingen moet hebben.

5

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? sanctiemogelijkheden waaruit per casus geput kan worden teneinde te komen tot die meest effectieve sanctie. Echter, van deze sanctiemogelijkheden wordt in de huidige praktijk geen dan wel nauwelijks gebruik gemaakt.7 Vrijwel alle opgelegde sancties (strafbeschikkingen en vonnissen) betreffen geldboetes, en dan ook nog relatief lage geldboetes.8 Het probleem is dat veel milieudelicten in de bedrijfsmatige sfeer worden begaan, waardoor geldboetes vaak tot het (normale) bedrijfsrisico worden gerekend.9 Dat de diverse straffen en maatregelen uit de WED niet of nauwelijks lijken te worden toegepast, doet onvoldoende recht aan de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht.10 De strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit is gericht op betekenisvolle en effectieve handhaving. Het FP verstaat onder effectieve strafrechtelijke handhaving: zichtbaar (o.a. in de media), merkbaar (voelbaar in termen van vergelding, resultaatsgerichtheid en gericht op beheersing van de criminaliteit) en herkenbaar (handhaven op basis van reële, niet overtrokken verwachtingen). 11 Onlangs heeft het Functioneel Parket zelf onderzoek verricht naar de effectiviteit van bepaalde strafrechtelijke sancties bij het bevorderen van de regelnaleving in de afvaltransportbranche. Hieruit blijkt dat een gevangenisstraf of het openbaar maken van een sanctie als een zware straf wordt ervaren.12 Met het oog op de bescherming van het milieu is vanuit het Functioneel Parket behoefte ontstaan aan een zoektocht naar de toepassing van andere, meer betekenisvolle straffen dan de (lage) geldboete.13 Het FP wil bijvoorbeeld vaker bedrijven stilleggen of openbaarmaking van het vonnis vorderen. Negatieve publiciteit schrikt ondernemers namelijk wel af, blijkt uit de interviews van Bergstra. 14 Deze scriptie sluit aan bij de heersende vraagstukken binnen het Functioneel Parket en zal een kritische analyse van het sanctiestelsel van de WED omvatten. De analyse vindt plaats in het kader van een onderzoek naar de strafrechtelijke handhaving van zware milieucriminaliteit (binnen de afvalsector). Dit betekent dat de bestraffing van deze milieudelicten getoetst wordt aan de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht. Het doel van het onderzoek is inzicht verschaffen in de diverse straffen en maatregelen van de WED, om zo mogelijkheden te vinden om creatiever en ruimer Zie hierover Gritter, Knigge & Kwakman 2005, p. 57 en 224; uit wetenschappelijk onderzoek naar de straftoemeting van

7

milieudelicten over de periode 1994-2002 blijkt dat bij ongeveer 90% van deze strafzaken een geldboete wordt opgelegd en de bijkomende straffen en maatregelen waarin de WED voorziet zelden worden toegepast. Zie hierover Schoep en Schuyt 2009; onderzoek van het Kenniscentrum Milieu en Gezondheid, naar de strafrechtelijke

8

sanctionering van veel voorkomende milieudelicten door de vijf gerechtshoven in Nederland in de periode 2002-2007, laat een vergelijkbaar resultaat zien. Dit is tevens het laatste grote onderzoek dat is verricht naar de straftoemeting van milieudelicten in Nederland. 9

Van der Geest 2012, p. 30.

10

Kamerstukken II 1947/48, 603, 3, p. 15.

11

Openbaar Ministerie 2011: perspectief op 2015. Een zichtbaar, merkbaar en herkenbaar OM

<www.om.nl/algemene_onderdelen/uitgebreid_zoeken/@157875/zichtbaar-merkbaar>. 12

Bergstra 2014, p. 11-18. Uit onderzoek binnen de afvalverwerkingsbranche blijkt dat volgens de respondenten een

gevangenisstraf als sterk afschrikwekkend wordt ervaren. 13

Interview met Rob de Rijck, Milieuofficier en Hoofd handhavingseenheid FP Rotterdam, 7 januari 2014. "Als de gemiddelde

milieucrimineel zijn schouders ophaalt over een boete, dan moet het anders". 14

Zie hierover Bergstra 2014. Bergstra verrichte onderzoek naar de effectiviteit van strafrechtelijke afdoening binnen de

afvalverwerkingsbranche.

6

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? te straffen waarbij zal worden nagegaan welke (alternatieve) sanctiemogelijkheden de WED biedt om druk uit te oefenen op rechtspersonen en/of feitelijk leidinggevers (binnen de afvalsector) om hen tot naleving te dwingen en de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht te realiseren. Onder ruimer straffen wordt verstaan een onderzoek naar de strafmaxima, waarbij onder andere wordt gekeken naar het huidige boeteplafond voor rechtspersonen. Creatiever straffen betekent een onderzoek naar de mogelijkheden om naast de hoofdstraf vaker gebruik te maken van de bijkomende straffen of maatregelen. Het bepalen van een juiste straf en/of maatregel is en blijft uiteraard maatwerk. Het is echter moeilijk voorstelbaar dat in de meeste milieustrafzaken slechts een (relatief lage) geldboete passend zou zijn. Met dit onderzoek probeer ik daarom mogelijke knelpunten en kansen van een breder gebruik van het sanctiestelsel van de WED inzichtelijk te maken. Beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zal resulteren in een advies gericht aan het Functioneel Parket. Zij zullen de uitkomsten van het onderzoek kunnen raadplegen bij het opstellen van een vernieuwde sanctiestrategie voor de aanpak van zware milieucriminaliteit. Dit onderzoek richt zich tot de volgende probleemstelling:

“Kan het sanctiestelsel van de Wet Economische Delicten, bij de bestraffing van zware milieudelicten in de afvalsector, de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht realiseren? Zo ja, op welke wijze en zo nee, wat dient er dan gewijzigd te worden?” De vraagstelling heeft betrekking op het Nederlandse milieustrafrecht. Aan de hand van onderstaande deelvragen zal er onderzocht worden met welk(e) sanctie-instrument(en) van de WED de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht gerealiseerd kunnen worden. 1. Hoe is de handhaving van zware milieucriminaliteit geregeld? 2. Wat zijn de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht? 3. Hoe is het Nederlandse strafrechtelijk sanctiestelsel omtrent milieudelicten geregeld? 4. Met welke sanctie-instrumenten uit de WED kunnen de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht worden gerealiseerd? Wat zijn de voor- en nadelen van deze mogelijkheden? De indeling van deze scriptie ziet er als volgt uit: Allereerst zal in hoofdstuk één het onderwerp van zware milieucriminaliteit worden behandeld waarbij extra aandacht wordt besteed aan de problematiek in de Nederlandse afvalbranche. In het tweede hoofdstuk zullen de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht worden bestudeerd. Hierbij zal speciaal aandacht worden geschonken aan de toepasselijke Europese richtlijnen. In hoofdstuk drie zal een juridische beschrijving worden gegeven van het sanctiestelsel van de WED. In hoofdstuk vier wordt beoordeeld welke van de beschikbare strafrechtelijke sanctie-instrumenten toepasbaar zijn bij de aanpak van zware milieucriminaliteit. Hoofdstuk vijf omvat een conclusie van het gehele onderzoek, gevolgd door een antwoord op de onderzoeksvraag en aanbevelingen die uit dit onderzoek voortvloeien.

7

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Hoofdstuk 1 Terreinverkenning: handhaving van zware milieucriminaliteit in de Nederlandse afvalsector Centraal in dit onderzoek staat de vraag, of het sanctiestelsel van de WED de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht kan realiseren. Het onderzoek richt zich daarbij op de bestraffing van bedrijven in de afvalsector en in het bijzonder in de stookoliebranche. De afgelopen jaren zijn er diverse rapportages

verschenen

over

de

mogelijke

scheepsbrandstoffen, ook wel bunkerolie

bijmenging

genoemd. 15

van

gevaarlijke

afvalstoffen

in

Het vermoeden bestaat dat bepaalde

gevaarlijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijze worden verwerkt, maar in stookolie worden vermengd. Dit kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid en het milieu doordat deze afvalstoffen bij verbranding van scheepsbrandstoffen in de lucht terecht komen. Het overtreden van de regels omtrent de afvoer en verwerking van gevaarlijke afvalstoffen wordt gezien als zware milieucriminaliteit.16 Een onderzoek naar de wijze van bestraffing van deze vorm van milieucriminaliteit vereist allereerst een omschrijving van het begrip zware milieucriminaliteit. In § 1.1 ga ik hier op in en bespreek ik tevens enkele kenmerken van zware milieucriminaliteit. Daarnaast is het van belang om inzicht te verkrijgen in de branche waarbinnen deze vorm van zware milieucriminaliteit zich afspeelt. In § 1.2 zal ik daarom het terrein van onderzoek, de Nederlandse stookoliebranche, introduceren. In dit verband wordt in § 1.2.2 een uiteenzetting gegeven van de regelgeving die van toepassing is in de stookoliebranche. Vervolgens beschrijft § 1.2.3 de handhaving van deze regelgeving. Daarbij wordt stilgestaan bij de verhouding tussen het bestuurs- en strafrecht en de beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van milieuwetgeving. De paragrafen 1.2.4 en 1.2.5 vormen het theoretisch kader van het onderzoek. Daarbij wordt een beschrijving gegeven van de geconstateerde criminaliteit. Ook wordt gekeken naar gelegenheden en risicofactoren die van invloed zijn op regelnaleving. Tot slot zal in de daaropvolgende paragraaf de gevolgen van de geconstateerde criminaliteit worden nagegaan. Het hoofdstuk sluit af met een korte tussenconclusie (§ 1.3). 1.1 Wat wordt verstaan onder zware milieucriminaliteit? Er bestaat geen wettelijke definitie van het begrip zware milieucriminaliteit. 17 Ook in de literatuur is geen eenduidig antwoord te vinden op de vraag wat moet worden verstaan onder zware milieucriminaliteit. Wel is er door verschillende deskundigen geprobeerd om tot een definitie te komen. Dit heeft geresulteerd in diverse omschrijvingen van het begrip zware milieucriminaliteit.18 De verschillende benaderingen van het begrip zware milieucriminaliteit laten zich vooral verklaren door de vele betrokken instanties die allemaal vanuit een bepaald normatief karakter naar milieucriminaliteit kijken. Daarbij komt het probleem dat milieucriminaliteit moeilijk valt in te delen in het klassieke

15

Spapens e.a. 2013; Van Vugt & Boet 1994 en KLPD 2008.

16

Zie o.a. de website van het OM <www.om.nl/onderwerpen/milieucriminaliteit/bestrijding> en Spapens e.a. 2013, p. 56-58.

17

Kamerstukken II 1994/95, 22 343, 18 onder 2.1 en Dienst voor het strafrechtelijk beleid (België) via de website

<www.dsb-spc.be/web/index.php?option=com_content&task=view&id=59&Itemid=84&lang=dutch>. 18

Zie voor de discussie omtrent de definitie o.a. Kamerstukken II 1994/95, 22 343, 18 onder 2.1 en Van den Berg e.a. 1995, p.

21-30.

8

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? strafrechtelijke denkraam van “lichte” en “zware” criminaliteit, zoals bij commune delicten wel het geval is door het onderscheid in overtredingen en misdrijven. De Minister van Justitie heeft aangegeven dat het bovendien niet wenselijk is om een samenvattende omschrijving van het begrip zware milieucriminaliteit vast te stellen, omdat het gevaar zou bestaan dat tot nog toe onbekende vormen van zware milieucriminaliteit daarmee worden uitgesloten.19 Wel zijn er indicatoren opgesteld waarmee verschillende vormen van milieucriminaliteit kunnen worden onderscheiden en zo een hulpmiddel bieden voor een gerichte aanpak. Uit een schriftelijk overleg tussen de Tweede Kamer en het departement van Justitie blijkt dat de minister zware milieucriminaliteit beschrijft als criminaliteit met de volgende kenmerken: 

georganiseerd karakter;



betrokkenheid van meerdere bedrijven en personen;



systematisch en herhaaldelijk handelen in strijd met wetgeving;



op bovenregionaal en internationaal niveau;



vaak ingrijpende maatschappelijk schade (financieel, ontwrichting, moreel);



groot geldelijk gewin;



nogal eens gepaard gaande met geweldsdelicten. 20

Om het begrip zware milieucriminaliteit praktisch hanteerbaar te maken onderscheid de minister vervolgens een aantal bijzondere vormen van milieucriminaliteit: 

façadecriminaliteit: milieucriminaliteit achter de legale façade van milieubeleidsinstrumenten zoals

bedrijfsinterne

milieuzorgsystemen,

convenanten

met

brancheorganisaties,

gecertificeerde bedrijfsprocedures etc.; 

netwerkcriminaliteit: het beïnvloeden van overheidsbeleid door misdrijven als corruptie, oplichting en door het opbouwen en uitoefenen van druk op ambtenaren in diverse bilaterale contacten en in de lobbysfeer;



inrichtingencriminaliteit: milieucriminaliteit binnen een bedrijf of concern. Afhankelijk van de omvang van de criminaliteit en de organisatiegraad kan in dit verband ook gesproken worden van organisatiecriminaliteit;



stoffencriminaliteit: fraude op het gebied van afvalstoffen en milieugevaarlijke stoffen. Deze vorm van milieucriminaliteit beperkt zich doorgaans niet tot één bedrijf of concern, maar strekt zich uit over een gehele keten; van productie naar transport, opslag tot definitief gebruik, hergebruik, verwerking of verwijdering.21

19

Kamerstukken II 1994/95, 22 343, 18, p. 3.

20


21


9

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Voor de volledigheid kan nog opgemerkt worden dat de hierboven beschreven vormen van zware milieucriminaliteit veelal samengaan met ander straf- of civielrechtelijk onrechtmatig handelen zoals bijvoorbeeld valsheid in geschrift, fraude of misbruik van vennootschapsrecht. 22 A contrario kan men uit dit geheel opmaken dat lichte milieucriminaliteit zich het beste laat beschrijven als de weinig gecompliceerde en gemakkelijk te constateren milieudelicten, zoals geluidsoverlast en het te vroeg buitenzetten van vuilniszakken. Nu dit onderzoek is bedoeld als advies aan het Functioneel Parket (onderdeel van het Openbaar Ministerie) zal voor de definitie van het begrip zware milieucriminaliteit worden aangehaakt bij de door de minister beschreven kenmerken. Deze kenmerken van zware milieucriminaliteit zijn tevens vertaald in richtlijnen voor de handhaving door het Functioneel Parket. De beschreven definitie voldoet daardoor als uitgangspunt voor dit onderzoek. 1.2 Zware milieucriminaliteit in de afvalsector In de voorgaande paragraaf zijn enkele specifieke vormen van zware milieucriminaliteit beschreven die elk zeer eigen kenmerken hebben. Deze kenmerken zijn van belang om te bepalen op welke wijze de opsporing en bestraffing zo effectief mogelijk kan plaatsvinden. Milieucriminaliteit omvat veel verschillende soorten gedragingen. Een belangrijke categorie is het veroorzaken van vervuiling aan het land, het water en de lucht als een gevolg van illegale dumping of bijvoorbeeld het vermengen van afval met andere producten. Dit onderzoek richt haar pijlen op deze categorie van zware milieucriminaliteit binnen de afvalsector (stoffencriminaliteit). Meer specifiek zal er onderzoek worden verricht naar de wijze van sanctioneren van overtredingen van de geldende weten regelgeving binnen de stookolieketen. Als achtergrond informatie is gebruik gemaakt van recent onderzoek naar het bijmengen van gevaarlijke afvalstoffen in scheepsbrandstoffen in Nederland.23 Nu het begrip zware milieucriminaliteit is omschreven en afgebakend volgt hieronder een beschrijving van de handhaving van de weten regelgeving met betrekking tot de stookolieketen. 1.2.1 Criminaliteit bij afvalstromen, de algemene context, de handelsketen en actoren De term afval wordt omschreven als al het materiaal waarvan de houder ‘zich ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen’.24 Criminaliteit bij (internationale) afvalstromen bestaat uit het negeren van de weten regelgeving die waarborgt dat de verwerking van afvalstoffen op een verantwoorde wijze wordt uitgevoerd. Omdat verwerking van afval duur is, gaan bedrijven op zoek naar mogelijkheden om afval goedkoper te verwerken, bijvoorbeeld door het aan te bieden in landen waar de regelgeving minder streng is.25 Naleving brengt aanzienlijke kosten met zich mee, zodat veel geld kan worden verdiend

22

Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot (red.) 2013, p. 7

23

Spapens e.a. 2013.

24

HvJ EG 18 april 2002, nr. C-9/00 (Palin Granit); HvJ EG 18 december 1997, nr. C-129/96 (Inter-Environment Wallonie) en

HvJ 15 juni 2000, nr. C-418/97 (ARCO Chemie Nederland e.a.). 25

Zie bijvoorbeeld Hof Amsterdam 23 december 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BU9237 (Trafigura/Probo Koala).

10

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? met het overtreden van de regels.26 De problematiek in de stookolieketen betreft het onwenselijk wegmengen van gevaarlijke (chemische) afvalstoffen.27 Stookolie is de brandstof voor grote scheepsmotoren, doorgaans van zeeschepen. Het wordt gemaakt van een restproduct olie (residual fuel oil) dat overblijft aan het einde van het raffinageproces van ruwe olie. Om als brandstof te kunnen dienen wordt de residual fuel oil gemengd met bepaalde (neutraliserende) chemische mengsels (blends genoemd). Hierdoor ontstaat een voor grote scheepsmotoren bruikbare brandstof, te weten stookolie. De samenstelling van blends die gebruikt worden om stookolie te maken is zeer divers en niet aan regels gebonden. Er wordt niet getoetst of er ongewenste verontreinigingen dan wel schadelijke stoffen in de blendproducten of uiteindelijk in de stookolie aanwezig zijn. Dat er afvalstoffen in blends voorkomen wordt door de diverse spelers in de keten niet afgekeurd.28 Zolang een scheepsmotor er goed op loopt is het voor de handel niet relevant of en in hoeverre de verkregen stookolie gevaarlijke afvalstoffen bevat die niet voldoen aan de milieueisen. Er wordt in de markt voor stookolie enkel getoetst of de brandstof voldoet aan de productspecificaties. 29 Het afgeven van eerder ingenomen brandstof door een schip wordt aangeduid met de term debunkeren. De reden van debunkeren is meestal dat de ingenomen stookolie niet voldoet aan de productvereisten. De stookolie is, zoals dat dan heet, off-spec (off specifications). Off-spec stookolie zorgt vaak voor problemen in de tanks en de motoren van een zeeschip. Het afgeven van off-spec stookolie door een schip is naar de mening van het FP een handeling in de zin van ‘zich ontdoen van afvalstoffen’. De ingenomen brandstof voldoet niet aan het doel, namelijk brandstof voor het schip. Het schip wil er van af doordat de stookolie voor het schip geen waarde meer heeft en een last is geworden. Gevolg van het standpunt dat off-spec stookolie gezien moet worden als afvalstof op het moment dat een schip zich daarvan wilt ontdoen, is dat de stookolie moet worden afgegeven aan een erkende inzamelaar of afvalverwerker.30 Dat gebeurt nu juist niet. In de praktijk zien we dat dergelijke stookolie wordt afgegeven aan een bunkerleverancier die de stookolie, al dan niet na mengen (blenden), elders weer als product op de markt brengt. De stookoliebranche bestaat uit een keten waarin verschillende actoren een rol spelen. Allereerst zijn er de ontdoeners van oliehoudend afval. Dit zijn veelal de zeeschepen die zich willen ontdoen van een partij off-spec bunkerolie waardoor het zeeschip er niet op kan varen. Erkende inzamelaars houden zich vervolgens bezig met het ophalen van deze afvalstoffen. De ontdoeners betalen aan de inzamelaar voor hun werkzaamheden. Echter, er zijn ook handelaren actief binnen de stookolieketen die partijen oliehoudend afval inkopen en doorverkopen aan geïnteresseerde bewerkers. Deze handelaren betalen juist aan de ontdoener voor het afnemen van afvalstoffen. Daarnaast zijn er nog olieraffinaderijen die zelf stookolie produceren en zich tevens ontdoen van residual fuel oil. Transporteurs verzorgen vervolgens het afvaltransport naar een plaats waar het afval verder wordt

26

Van Duyne, Kouwenberg & Romeijn 1990, p. 101.

27

Spapens e.a. 2013, p. 108 en 117 en De Buck e.a. 2011, p. 21 en 28.

28

De Buck e.a. 2011, p. 9 en 68.

29

PbEG 1999, L 121.

30

Op grond van artikel 10.37 Wm en artikel 10.45 Wm.

11

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? bewerkt of verwerkt. Afvalverwijderaars dragen zorg voor het verwijderen van afvalstoffen. Dit gebeurt vaak door de afvalstoffen te verbranden of te storten. De bunkerleveranciers (makelaars) brengen vraag en aanbod bij elkaar. Zij kopen het product stookolie in en verkopen het als bunkerolie aan rederijen.31 Doordat verschillende actoren soms binnen één bedrijf zijn ondergebracht is de rolverdeling in de praktijk vaak complex en voor de handhavende instanties lastig te achterhalen. Zoals in § 1.2.5 nader zal blijken zien bedrijven vooral door de snelheid van de afvalstromen kansen om regelgeving te omzeilen waardoor ze uiteindelijk meer winst kunnen maken. 1.2.2 Wettelijke regelgeving De regelgeving die van toepassing is op de stookolieketen heeft een internationale en nationale component. Op nationaal niveau is de milieuwetgeving vastgelegd in de Wet milieubeheer (Wm). Deze wet stelt eisen aan het productieproces van stookolie. Het beschrijft wanneer een stof een afvalstof dan wel een (bij)product is, welke handelingen met afvalstoffen zijn toegestaan, of en hoe deze afvalstoffen verwerkt mogen worden en welke vergunning daarvoor vereist is. Ondanks de concrete regelgeving blijkt toepassing ervan in de praktijk een lastige opgave. 32 Volgens de wettelijke definitie is het aanmerken van een stof als afvalstof afhankelijk van hetgeen de houder van de stof er mee wil doen. Deze intentie van de houder leidt vaak tot juridische discussies, want marktpartijen hebben er baat bij een afvalstof als product te betitelen. 33 Immers, het aanmerken van een stof als afval is kostbaar en vereist bovendien vergunningen die nodig zijn voor onder meer het inzamelen en opslaan van de betreffende stof. Internationaal is afgesproken om afvalstoffen zoveel mogelijk te recyclen in de buurt van waar ze ontstaan. Deze afspraak

is

vastgelegd in het Verdrag van Bazel

en vertaald in het

nabijheidsbeginsel.34 Dit beginsel waarborgt het tegengaan van vervoer van afvalstoffen naar minder ontwikkelde landen, waar ze niet of op een onverantwoorde manier worden verwerkt. Het verdrag heeft geleid tot de Europese Verordening betreffende toezicht en controle op de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA), waarin regels worden gesteld waaraan het overbrengen van afvalstoffen moet voldoen.35 De regelgeving van de EVOA is afhankelijk van het soort afval, het beoogde gebruik, het land van verzending en het land van bestemming. Voor de overbrenging van afvalstoffen is doorgaans een kennisgeving (EVOA-beschikking) vereist.36 Daarnaast is in artikel 19 EVOA het verbod op

31

De Buck e.a. 2011, p. 48-52 en KLPD 2008, p. 30.

32

KLPD 2008, p. 64; Ter illustratie de casus Adafera: Er is een twee jaar durende strijd gevoerd over de inhoud van de

olietanker Adafera. In de casus ging het erom of de inhoud van 70.000 ton materiaal ter productie van stookolie (slurry), met een waarde van miljoenen euro’s, door VROM terecht als afvalstof werd bestempeld. De Raad van State heeft in 2010 beslist dat er inderdaad sprake was van een afvalstof. Zie voor de uitspraak RVS 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2723. 33

KLPD 2008, p. 37 en Van der Meijden 2010, p. 163-164.

34

PbEG 1991, L 78.

35

Verordening (EG)1013/2006 (EVOA).

36

Verordening (EG) 1013/2006 artikel 2 onder 35 (EVOA).

12

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? menging van afvalstoffen tijdens de overbrenging vastgelegd. Tot slot is uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen uit de Europese Unie naar niet-OESO landen37 verboden. Het Marpol-verdrag stelt op internationaal niveau eisen aan schepen en scheepsbrandstoffen. Waar de Wet milieubeheer voornamelijk het productieproces en de EVOA de stroom van afvalstoffen van en naar het proces (begin van de keten) controleert, controleert het Marpol-verdrag, door middel van een aantal eisen, de kwaliteit van stookolie als brandstofproduct (einde van de keten). 1.2.3 Toezicht en handhaving Hierboven is een algemene schets gegeven van de stookolieketen en de regelgeving die van toepassing is voor de verschillende partijen. De handhaving van deze regelgeving bestaat uit een combinatie van bestuurlijke en strafrechtelijke maatregelen. Nu dit onderzoek gericht is op de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit zal ik in deze paragraaf niet uitgebreid stilstaan bij de instanties die zich bezig houden met de bestuurlijke handhaving. In hoofdstuk twee komen de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht aan de orde. In aanloop naar deze bespreking is het wel noodzakelijk om kort een beeld te schetsen van de verhouding tussen het bestuurs- en strafrecht en de (overheids)instanties die zich bezighouden met de handhaving van bovengenoemde regelgeving. De handhaving van de milieuwetgeving ter zake van de stookolieketen is verdeeld over een scala aan (overheids)instanties. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is de instantie die door de Minister van Infrastructuur & Milieu is aangewezen als dé toezichthouder op de ketens van afvalstromen. Het toezicht op de stookolieketen richt zich primair op de naleving van de voorschriften uit de EVOA. De ILT-inspecteurs werken hierbij samen met een aantal andere organisaties, zoals de politie (LE), de douane en regionale milieudiensten (zoals DCMR). Overtredingen van de geldende weten regelgeving zijn strafbaar gesteld in de WED. Bij niet-naleving van de geldende weten regelgeving kan bestuurs- en strafrechtelijk worden opgetreden. De ILT houdt zich bezig met bestuursrechtelijke handhaving van de Wet milieubeheer en de EVOA. De handhavingsinstrumenten bestaan uit het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang en het intrekken van een toestemming. Strafrechtelijke handhaving vindt plaats onder leiding van het Functioneel Parket. In de volgende paragraaf wordt een chronologisch beeld geschetst van het landelijk beleid dat is gevoerd ten aanzien van de handhaving van de milieuwetgeving.

Verhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht Begin jaren tachtig werd Nederland opgeschrikt door de zogenaamde Uniser-affaire.38 Het afvalverwerkingsbedrijf Uniser pleegde op grote schaal en structureel zware milieudelicten, zoals het illegaal lozen en storten van afval en het vermengen van huishoudelijk afval met chemisch afval en afgewerkte olie. Deze affaire is een keerpunt geweest op het gebied van de handhaving van het 37

Het is van belang of een land al dan niet lid is van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)

en om wat voor stof het gaat, zie Verordening (EG)1013/2006 (EVOA) Bijlage V. 38

Rapport van VROM 1983.

13

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Nederlandse milieubeleid. Na analyse van deze affaire werd vastgesteld dat de milieuhandhaving voortaan gestructureerd zou moeten plaatsvinden. De verschillende instanties en overheden die belast zijn met de handhaving van het milieubeleid moeten meer samenwerken. Daarbij ontstond de vraag naar inzet van strafrechtelijke handhandhaving van milieucriminaliteit. 39 Het bijzondere aan de handhaving van milieucriminaliteit is dat de inzet van het strafrecht, anders dan bij commune criminaliteit, minder vanzelfsprekend was. Het strafrecht werd altijd gezien als een ‘ultimum remedium’ bij de handhaving van milieudelicten. 40 Uitgangspunt was dat het reguliere toezicht moest worden uitgevoerd door het openbaar bestuur. In 1975 kwam verandering in deze verhouding doordat de eerste milieuwetten onder de Wet Economische Delicten werden gebracht.41 Daarmee deed het strafrecht definitief zijn intrede in de handhaving van het milieurecht. Echter, twee jaar later bleek uit een rapport over de verhouding tussen justitie en bestuur dat het Openbaar Ministerie nauwelijks aandacht had voor milieuzaken vanwege de ultimum remedium gedachte. 42 Er werd besloten dat het strafrecht voortaan ingezet moest worden in situaties waarin: 

het bestuur niet kan of wil optreden;



de overtreding en/of de milieugevolgen onherstelbaar zijn;



personen zich verzetten tegen het toepassen van toezichtbevoegdheden.

In 1994 werd in de Leidraad Milieu tenslotte volledig afstand genomen van de ultimumremediumgedachte door de zinsnede ‘De bestuurlijke en strafrechtelijke rechtshandhaving zijn nevengeschikt en complementair, dat wil zeggen zij vullen elkaar aan’.43 Daarnaast bevatte de Leidraad de opsomming van een aantal gevallen waarin strafrechtelijk optreden in beginsel geboden is, namelijk: 

commune delicten met milieurelevantie;



opzettelijke overtreding van een kernvoorschrift;



opzettelijke overtreding van een administratief voorschrift ten behoeve van toezicht of tijdig optreden door het bevoegd gezag;



opzettelijk handelen zonder vergunning;



recidive;



(dreigende) milieuschade van enige betekenis;



economisch voordeel of concurrentievervalsing van enige betekenis .44

39


40


41

Kamerstukken II 1988/89, 21 087, 3 en Struiksma, De Ridder & Winter 2007, p. 19.

42

In 1977 bracht het ‘Interdepartementaal overleg over de handhaving van het milieurecht’ een rapport uit over de verhouding

tussen justitie en bestuur. Zie hiervoor Kamerstukken II 1977/78, 14315, 4, p. 14-16. 43

Openbaar Ministerie, Leidraad Milieu 1994, p. 27.

44

Openbaar Ministerie, Leidraad Milieu 1994, p. 12 en 13.

14

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Deze trend werd gevolgd door het Openbaar Ministerie waardoor strafrechtelijke handhaving zelfs eerder regel werd dan uitzondering. Het OM raakte er van overtuigd dat alleen strafrechtelijke handhaving normbevestigend kan werken. Om gericht te kunnen handhaven is een stelsel van kernbepalingen uit het milieurecht opgesteld. Bij overtreding van een kernbepaling dient strafrechtelijk te worden opgetreden, tenzij de overtreding niet doelbewust is begaan, én een kennelijk incident

betreft, én gering van omvang is, én sprake is van een overigens goed nalevende overtreder die onverwijld afdoende maatregelen heeft getroffen.45 Bij overtredingen die niet tot de kernbepalingen horen wordt niet vervolgd, tenzij er sprake is van een van de volgende omstandigheden: 

directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole; of



de handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling; of



er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt; of



de overtreding komt reeds op een zodanig grote schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, terwijl er geen bestuurlijk bevoegd gezag is dat doeltreffend kan optreden; of



internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden; of



er is sprake van een voortdurende overtreding, waarbij onder voortdurend wordt verstaan ‘herhaald’ of ‘voortgezet’; of



er is sprake van een overtreding waarbij hercontrole door het bestuur illusoir is .46

Samengevat is toepassing van het strafrecht geboden zodra er sprake is van (de dreiging van) ernstige ontwrichting en/of stelselmatige recidive en/of het bestuur niet kan of wil optreden. Naast deze criteria heeft het Openbaar Ministerie ook zelf de taak om ernstige problemen op de kaart te zetten en een signaal af te geven. Geconcludeerd kan worden dat de systematiek van de huidige Aanwijzing handhaving milieurecht ertoe leidt dat vrijwel altijd strafrechtelijk tegen overtreding van milieuwet- en regelgeving moet worden opgetreden.

45

Aanwijzing handhaving milieurecht (2010A004).

46


15

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Strafrechtelijke handhaving anno 2014 In de Aanwijzing handhaving milieurecht van het Openbaar Ministerie worden het bestuursrecht en het strafrecht nog steeds gezien als gelijkwaardige systemen, maar wel met eigen aandachtsgebieden. 47 De taak van het Functioneel Parket is gericht op ketenhandhaving en op (middel)zware milieucriminaliteit. Nadrukkelijker dan in het verleden zet het Openbaar Ministerie zich anno 2014 in voor het ongedaan maken van nadelige gevolgen van overtredingen voor het milieu of de volksgezondheid, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel en het bevorderen van een betere interne of externe controle op de naleving van milieuwet- en regelgeving door bedrijven. Voor een effectieve strafrechtelijke handhaving probeert het Functioneel Parket zich zo goed mogelijk te oriënteren op zijn omgeving. Alleen als het FP zicht heeft op de aard en omvang van de milieuhandhavingsproblematiek kan het de juiste keuze maken ten aanzien van de vervolging. Die kennis is ook van belang om op de terechtzitting aan de rechter te kunnen uitleggen waarom het OM gekozen heeft een bepaalde zaak aan te brengen en de gevorderde straf nodig is. Het Functioneel Parket zoekt momenteel naar mogelijkheden om de inzet van het strafrecht tegen zware milieucriminaliteit zo goed mogelijk af te stemmen op de houding en/of instelling van de verdachte en diens motieven om zo de beoogde normbevestiging te kunnen realiseren. Bedrijven die met het oog op winstvoordeel doelbewust milieuvoorschriften schenden vragen om een andere aanpak dan bedrijven die van goede wil zijn, maar onvoldoende aandacht hebben voor de naleving van milieuvoorschriften.48 1.2.4 Geconstateerde criminaliteit De wijze waarop de weten regelgeving in de afvalsector wordt gehandhaafd, bepaalt in zekere mate de omvang van de criminaliteit die zich voordoet. 49 Het naleven van de regels kost (veel) geld en dus kan er aanzienlijke winst worden gemaakt door de regels te ontduiken. Immers, het (laten) wegmengen van gevaarlijk afval is voordeliger dan het op voorgeschreven wijze ontdoen ervan. Ook de omgang met de afvalstromen kent vaak een crimineel karakter in de vorm van sluikhandel. Afvalstoffen worden al bij de ontdoener aangemerkt als product en kunnen op deze wijze zonder EVOA-beschikking internationaal worden overgebracht. Er wordt zo veel mogelijk geprobeerd controle door de (overheids)instanties te vermijden, onder andere door documenten van ladingen te vervalsen en door bepaalde routes en vertrekhavens te kiezen. Voor het overtreden van de regels van de Wet milieubeheer en de EVOA plegen bedrijven op diverse plaatsen in de stookolieketen vaak ook commune delicten zoals valsheid in geschrift en oplichting. 50 De verdachten zijn veelal legale bedrijven, of individuen die bedrijfsmatig handelen in afvalstoffen. Samengevat bestaat de geconstateerde criminaliteit binnen de stookolieketen hoofdzakelijk uit het zonder vergunning inzamelen en verwerken (vermenging) van afval en verboden overbrenging van afvalstoffen (zonder

47


48


49

Functioneel Parket, Strategische Blik op Milieucriminaliteit 2011, p. 4.

50

Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot (red.) 2013, p. 7 en artikel 225 Sr (valsheid in geschrift) en artikel 326 Sr (oplichting).

16

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? EVOA-beschikking). Bovendien wordt er veelal gebruik gemaakt van onvolledige en onjuiste gegevens op ladingsdocumenten (valsheid) waardoor er valsheid in geschrift wordt gepleegd. 1.2.5 Gelegenheden en risicofactoren Volgens Bruinsma is in de afvalsector sprake van een criminogene gelegenheidsstructuur voor het plegen van milieuovertredingen.51 Onder een criminogene gelegenheidsstructuur verstaat hij een

conglomeraat van condities dat faciliterend werkt voor het plegen van crimineel gedrag op het terrein van het milieu.52 De politieacademie heeft voor het onderzoek Nederlands Dreigingsbeeld 2012 een overzicht van potentiele criminaliteitsrelevante factoren opgesteld. 53 Er worden hoofdzakelijk factoren gesignaleerd die het ontstaan van criminaliteit bevorderen. De economische factor is voor de daders waarschijnlijk het meest bepalend.54 In § 1.2.1 bleek al dat bedrijven in de afvalsector betaald krijgen voor het verwerken van afval nog voordat de verwerking daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Op deze manier is er sprake van baten die voor de kosten uitgaan. Er is dus een zekere druk tot ontduiking van de regels: bedrijven willen immers winst maken en legale afvalverwerking brengt hoge kosten met zich mee. Door deze manier van vooruitbetalen wordt het zeer verleidelijk om het afval tegen zo laag mogelijke kosten te verwerken. Volgens Huisman is dit een kenmerk van de markt waarin afvalverwerkende bedrijven actief zijn. 55 Bovendien nodigt de complexe weten regelgeving uit tot het opzoeken van grenzen. Definitieproblemen zorgen ervoor dat er veelal discussie ontstaat over de vraag of een stof een afvalstof is of een (bij)product. De beperkte transparantie in de keten, (door de snelheid van afvalstromen, schaalvergrotingen en het achterhouden van eindbestemmingen), de moeizame internationale samenwerking en informatie-uitwisseling, de lage prioriteit van de aanpak van

milieucriminaliteit

en

de

economische

situatie

van

bedrijven

zijn

tevens

bepalende

gelegenheidsfactoren.56 De oliemaatschappijen en –handelaren maken op jaarbasis omzetten van honderden miljarden euro's. Ze hebben dan ook een financieel sterke positie in de markt. Tot slot zijn er ook knelpunten te benoemen die te maken hebben met de handhaving en toezicht, zoals de beperkte capaciteit, de versnippering van toezicht en handhaving, een tekort aan kennis en deskundigheid en conflicterende belangen van overheidsinstanties. 57 Tevens kunnen zeer grote bedrijven een onevenredige invloed op het beleid krijgen door afspraken en contracten tussen overheid en het bedrijfsleven.58 Al deze factoren bieden ruime gelegenheid tot het plegen van criminaliteit binnen de afvalsector.

51

Kamerstukken II 1995/96, 24 072, 18 onder 2.7.6.

52

Bruinsma 1996, p. 278.

53

KLPD 2012, p. 77-78 en 113-114.

54

De Rijck 2013, p. 16 en Faber 2013, p. 59 onder 2.1.

55

Huisman 2001, p. 432.

56

KLPD 2012, p. 57.

57

Functioneel Parket, Strategische Blik op Milieucriminaliteit 2011, p. 17-20.

58

Van Vugt & Boet 1994, p. 55 en Huisman 2001, p. 422-425 en p. 438.

17

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 1.2.6 Gevolgen De gevolgen van criminaliteit met (internationale) afvalstromen zijn ernstig, wat ook de reden is dat de bestrijding van deze vorm van criminaliteit belangrijk wordt geacht binnen het geheel van de aanpak van milieucriminaliteit.59 De gevolgen zijn merkbaar voor de economie en de werkgelegenheid: bedrijven die legaal handelen kunnen niet winstgevend draaien indien een groot deel van de handel illegaal bewerkt of verwerkt wordt dan wel naar het buitenland verdwijnt. 60 Ook is er sprake van kartelvorming. Inzamelaars van scheepsafvalstoffen maken illegale prijsafspraken en drijven de prijs verder op.61 Dit werkt het niet-naleven van vergunningsvoorwaarden voor het ontvangen en verwerken van afvalstoffen nog verder in de hand. Daarnaast komen bij de verbranding van vervuilde stookolie giftige stoffen in de lucht terecht, hetgeen gevaar kan opleveren voor de volksgezondheid en het milieu. Ook is het gebruik van vervuilde stookolie niet zonder gevaar voor de bemanning van een zeeschip. Het grootste risico is wellicht dat de scheepsmotoren kunnen uitvallen door het gebruik van verkeerd samengestelde stookolie.62 Een stuurloos schip, als gevolg van stilgevallen motoren, kan in aanvaring komen met een ander schip of op de klippen lopen. De gevolgen van een schipbreuk veroorzaken vaak ernstige schade voor mens en milieu. Ook het productieproces van stookolie, waarbij giftige afvalstoffen ongecontroleerd gemengd worden (be- en verwerking met blends), brengt grote risico’s met zich mee. Illustratief zijn de ernstige ‘incidenten’ die zich hebben voorgedaan, waaronder de dodelijke slachtoffers door dump van giftig afval aan de Ivoorkust (Trafigura/Probo Koala).63 1.3 Tussenconclusie In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de handhaving van zware milieucriminaliteit. Gebleken is dat er geen wettelijke definitie bestaat voor het begrip zware milieucriminaliteit. Wel heeft de Minister van Justitie kenmerken vastgesteld waarmee hij zware criminaliteit beschrijft. Een bijzondere vorm van zware milieucriminaliteit is fraude op het gebied van afvalstoffen en milieugevaarlijke stoffen. Deze stoffencriminaliteit doet zich onder andere voor in de stookolieketen. De problematiek in de stookolieketen betreft het onwenselijk wegmengen van gevaarlijke (chemische) afvalstoffen in stookolie. Dit kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid en het milieu doordat deze afvalstoffen bij verbranding van scheepsbrandstoffen in de lucht terecht komen. De weten regelgeving in de stookolieketen is complex en de handhaving is versnipperd over diverse instanties. Het zijn onder andere deze factoren die een gelegenheidsstructuur creëren voor het plegen van milieuovertredingen. In de beginfase van de milieuwethandhaving lag het primaat bij het bestuur. Het strafrecht werd gezien als ultimum remedium. De aandacht voor milieuzaken bij het Openbaar Ministerie is in de loop van de tijd toegenomen. Anno 2014 worden het bestuursrecht en het strafrecht

59

Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot (red.) 2013, p. 5-6.

60

In het Nationaal Dreigingsbeeld 2008 zijn de gevolgen van criminaliteit met internationale afvalstromen voor de Nederlandse

samenleving besproken. KLPD 2008, p. 82-87. 61

Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot (red.) 2013, p. 7.

62

Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot (red.) 2013, p. 7.

63

Hof Amsterdam 23 december 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BU9237 (Trafigura/Probo Koala).

18

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? gezien als gelijkwaardige systemen, maar wel met eigen aandachtsgebieden. Het FP kiest voor een actieve rol in een beperkte categorie zaken. Uit het voorgaande blijkt dat in de stookolieketen veel gelegenheden voor regelovertreding aanwezig zijn. Om misbruik van de regels voor het illegaal wegmengen en overbrengen van gevaarlijke afvalstromen in de stookoliebranche voor te zijn, is de huidige strafrechtelijke handhaving gericht op actoren aan het begin van de stookolieketen. Gebleken is namelijk dat met de huidige wetgeving de aanpak van toezicht en opsporing het meest effectief is door het onderzoeken van samenwerkingsverbanden tussen ontdoeners van (oliehoudend en chemisch) afval, inzamelaars en be- en verwerkers die blends voor stookolie produceren. De ernst van de gevolgen die zich kunnen voordoen maakt dat de bestrijding van deze vorm van milieucriminaliteit belangrijk wordt geacht. De focus van het Functioneel Parket is momenteel gericht op het betekenisvol straffen van deze criminaliteit om zo de regelnaleving in de afvalbranche te kunnen bevorderen. In de volgende hoofdstukken zal hier nader onderzoek naar worden gedaan.

19

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Hoofdstuk 2 Grip op milieucriminaliteit. In het voorgaande hoofdstuk is het terrein van dit onderzoek geïntroduceerd. Daarbij is stilgestaan bij de omschrijving van het begrip zware milieucriminaliteit, de afvalsector en de stookoliebranche en de beleidsmatige discussie over de strafrechtelijke handhaving van milieuwetgeving. De verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving is van zodanig belang om te begrijpen waarom bij de handhaving van zware milieucriminaliteit is gekozen voor inzet van het strafrecht. Dit onderzoek is, als gezegd, bedoeld om inzicht te verschaffen in de diverse straffen en maatregelen van de WED, om zo te kunnen beoordelen welke strafrechtelijke sanctie-instrumenten effectief zijn bij de handhaving van zware milieucriminaliteit, specifiek binnen de afvalsector. Om te kunnen beoordelen of een sanctie-instrument effectief is moet eerst worden vastgesteld wat onder de term effectief wordt verstaan. In dit onderzoek beschouw ik een sanctie als effectief indien het gestelde handhavingsdoel wordt gehaald. Dit hoofdstuk bespreekt daarom de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht. Daarbij is van belang dat het Gemeenschapsrecht grote invloed heeft op het nationale milieurecht. Vooral op het gebied van de afvalsector. 64 Doordat het milieurecht een grensoverschrijdend karakter heeft zijn Europese richtlijnen van belang om milieuvervuiling tegen te gaan en de samenwerking tussen de verschillende lidstaten, waaronder Nederland, te bevorderen.65 In de volgende paragrafen zullen de eisen die de Europese Unie stelt aan de strafrechtelijke handhaving van ons nationale milieurecht aan bod komen. Daarbij zal ik tevens ingaan op de implementatie van deze Europese normen door de nationale wetgever. 2.1 De Europese wetgever en de wens tot een streng optreden tegen milieucriminaliteit Het milieustrafrecht is een bijzonder rechtsgebied. Overtredingen van het milieurecht zijn strafbaar gesteld als economisch delict en zijn onderdeel van het economisch strafrecht. Dit omdat milieudelicten veelal bedrijfsmatig worden begaan. 66 Daarnaast heeft het Nederlandse materiële milieurecht voor het grootste deel Europese regelgeving als bron.67 De Europese wetgever stelt door middel van richtlijnen en verordeningen normen vast en bepaalt welk beleid er door de lidstaten moet worden gevoerd.68 De lidstaten bepalen vervolgens zelf hoe zij handhaven en uitvoering geven aan de

64

Zie hiervoor ‘Handboek Implementatie milieubeleid EU in Nederland’, <www.eu-milieubeleid.nl/ch06.html#d0e13463>.

65

Van Ham 2007, p. 496.

66

Vgl. Hendriks & Wöretshofer 2002, p. 29.

67

Het internationaal recht heeft directe werking in het Nederlandse milieurecht door omzetting van de verdragsverplichtingen in

de nationale milieuwetgeving. Dit geldt ook voor het Europese milieurecht dat door omzetting van de EU-richtlijnen doorwerkt in de nationale milieuwetgeving. Zie hierover HvJ EG 5 juli 1964, 6/64 (Costa/ENEL) en HvJ EG 5 februari 1993, 26/62 (Van Gend en Loos). In 2007 werd getaxeerd dat 70% van de Nederlandse milieuwet- en regelgeving Europese wortels heeft. Zie hiervoor De Lange 2008, p. 41, onder verwijzing naar Douma e.a. 2007. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 zijn de bevoegdheden om invloed uit te oefenen op het nationale strafrecht nog meer uitgebreid. 68

Zie over de doorwerking van het Europees recht Kristen 2005, p. 20 en Buisman 2011, p. 138. Artikel 191 VWEU beschrijft

het beleid en de doelstellingen. De gedeelde bevoegdheid van de Europese Unie op het gebied van milieu is geregeld in artikel 2 jo. artikel 4 VWEU.

20

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? regels. Toch bestaat er een gemeenschappelijke Europese basis voor de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht in de verschillende aangesloten lidstaten. In dit verband is 'Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht' van belang. 69 De richtlijn is vastgesteld in 1998 met de totstandkoming van het verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht.70 De richtlijn is in het leven geroepen door de ontrust over het toenemende aantal milieudelicten, alsmede de ontoereikendheid van de bestaande sanctiesystemen.71 Het beoogt een volledige naleving van de milieuwetgeving te garanderen. In een begeleidend document van de Europese Commissie wordt de zorg over het probleem van de milieucriminaliteit verder uitgewerkt. 72 Hieronder zal blijken dat de Commissie dezelfde gelegenheden en risicofactoren beschrijft als die al eerder in het eerste hoofdstuk van dit onderzoek zijn vastgesteld. De Commissie beschrijft zware milieucriminaliteit als een misdaad die eerder de samenleving als geheel aantast dan individuen. 73 Bovendien neemt zij aan dat zware milieucriminaliteit de economische levensvatbaarheid van legale ondernemingen kan aantasten.74 De Commissie besteedt daarbij afzonderlijke aandacht aan de illegale handel in en dumping van afval. Over de omvang van zware milieucriminaliteit zegt zij dat wordt aangenomen dat het volume van de onbekende milieudelicten ‘extremely high’ is. Factoren die de criminaliteit bevorderen zijn volgens de Commissie vooral de groei in het volume van de internationale handel, de grote winsten van illegale activiteiten, de lage pakkans en onvoldoende strenge bestraffing.75 Volgens de Commissie moeten de lidstaten het beschreven probleem van de zware milieucriminaliteit bestrijden met strafrechtelijke sancties die ‘afschrikkend, doeltreffend en evenredig’ zijn.76 Het voorgaande maakt duidelijk dat de Europese Commissie sterk in het strafrecht gelooft als middel voor de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Het afschrikkende effect van de inzet van strafrechtelijke sancties verklaard zij door middel van vier factoren. Ten eerste benadrukt de Commissie de uitdrukking van maatschappelijke afkeuring die strafrechtelijke strafoplegging inhoudt. Ten tweede hebben bestuursrechtelijke (in de vorm van een dwangsom of de bestuurlijke boete) en andere financiële straffen niet altijd afschrikkend effect in die gevallen waarin de overtreder ofwel onvermogend, ofwel bijzonder vermogend is. In dergelijke gevallen kunnen gevangenisstraffen noodzakelijk zijn. Ten derde komen de krachtige dwangmiddelen die het strafrecht ter beschikking staan ten goede aan de doeltreffendheid van de procedures. En tot slot biedt het strafrechtelijk onderzoek een extra waarborg voor onpartijdigheid. Deze waarborg is gelegen in het feit dat het 69

PbEU 2008, L 328/28.

70

Verdrag van 4 november 1998, te vinden op de website van de Council of Europe onder nummer CETS 172.

71

PbEU 2008, L 328/28 onder 2 en 3 van de preambule.

72

PbEU 2008, L 328/28, accompanying document, Hfst. 1.1 t/m 1.4.

73

PbEU 2008, L 328/28, accompanying document, Hfst. 1.2.1.

74

PbEU 2008, L 328/28, accompanying document, Hfst. 1.2.2.

75

PbEU 2008, L 328/28, accompanying document, Hfst. 1.3.

76

Preambule richtlijnvoorstel, overweging 10. Deze reeks van drie termen is vanaf 1989 het Griekse-mais-arrest (HvJ EG 21

september 1989, C-68/88) de vaste ‘Europese’ uitdrukking van het karakter dat sancties op regelschendingen moet hebben.

21

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? gerechtelijk onderzoek wordt geleid door andere instanties dan de bestuurlijke instanties die onder andere de vergunning hebben verleend.77 2.2 Handhavingsdoelen van het milieustrafrecht Uit het voorgaande is gebleken dat de besproken richtlijn harmonisatie van de strafmaatregelen tegen milieucriminaliteit beoogt te bereiken met als uiteindelijk doel het garanderen van een doeltreffende bescherming van het milieu.78 De harmonisatie wordt bereikt door minimumvoorschriften op het terrein van het materiele strafrecht.79 De richtlijn moet worden gezien tegen de achtergrond van artikel 174 van het 'Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap' (EG-Verdrag). Hierin is geregeld dat het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bijdraagt tot het nastreven van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu en de volksgezondheid, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en samenwerking op internationaal niveau. 80 De ratio van de richtlijn is hierdoor begrijpelijk. Immers, indien niet alle lidstaten dezelfde regels omtrent de strafrechtelijke

handhaving

van

milieudelicten

hanteren,

kan

dit

als

gevolg

hebben

dat

milieucriminelen zich zullen vestigen in een Europese lidstaat waar de milieuwetgeving het minst streng is. De handhavingsdoelen van het milieustrafrecht worden beschreven in artikel 5 van de richtlijn.81 Deze bepaling verplicht de lidstaten overtredingen van Europese milieuregelgeving strafbaar te stellen onder bedreiging van afschrikkende, doeltreffende en evenredige strafrechtelijke sancties. Hierbij rijst wel direct de vraag hoe deze handhavingsdoelen het Nederlandse milieustrafrecht beïnvloeden. 2.3 Harmonisatie De lidstaten hebben zich hevig verzet tegen Europese invloed op het strafrecht, omdat voor hen het strafrecht juist hun soevereiniteit belichaamt.82 De richtlijn legt immers de lidstaten op om overtredingen van EU-regelgeving op milieugebied, als zij opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid worden begaan, strafbaar te stellen onder bedreiging met afschrikkende, doeltreffende en evenredige strafrechtelijke sancties. Het verzet van de lidstaten was vooral gericht op het voorstel tot harmonisatie van de strafhoogte voor de zware milieudelicten zoals beschreven in de toelichting op het

richtlijnvoorstel.83

Het

Hof

van

Justitie

heeft

uiteindelijk

beslist

dat

er

Europese

strafrechtbevoegdheden bestaan, zij het dat die geen betrekking hebben op de aard en de hoogte van

77

Te vinden in de toelichting op het richtlijnvoorstel, COM(2007)51 def., p. 2.

78

Zie over de harmonisatie van het strafrecht o.a. Ouwerkerk 2013, p. 2987-2989.

79

Op grond van artikel 83 VWEU kunnen gezamenlijke minimumvoorschriften worden vastgesteld op het terrein van het

materiele strafrecht. Er is dus sprake van minimumharmonisatie. Dit blijkt tevens uit artikel 193 VWEU die beschrijft dat lidstaten op het gebied van milieu verdergaande beschermingsmaatregelen kunnen treffen. 80

PbEG 2002, C 325/108.

81

PbEU 2008, L 328/28.

82

Verslag van de Commissie juridische zaken, amendementen 7, 8 en 32.

83


22

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? de straf.84 Dit neemt niet weg dat het Hof alsnog eisen kan stellen aan de door lidstaten op te leggen sancties. In bekende arresten als ‘Griekse mais’ en Spaanse aardbeien’ 85 geeft het Hof aan dat sancties afschrikkend, doeltreffend en evenredig moeten zijn en hoe deze criteria zich tot elkaar verhouden. Tevens staat in de toelichting op het commissievoorstel voor een Richtlijn ‘inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven’86 het volgende geschreven: De Gemeenschap beschikt niet per se over een

expliciete materiële bevoegdheid in strafzaken. De Gemeenschap kan echter, voor zover dat voor de verwezenlijking van haar doelstellingen noodzakelijk is, de lidstaten verplichten in strafsancties te voorzien. Ook wanneer het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk in sancties (of strafrechtelijke sancties) voorziet, kunnen de lidstaten verplicht worden passende stappen te nemen om het gemeenschapsrecht te handhaven. (…) Overeenkomstig haar beleid inzake milieudelicten is de Commissie van mening dat alleen strafrechtelijke sancties effectief genoeg zijn om het door de regels tegen vervuiling vanaf schepen beoogde effect te sorteren. Aangezien het gemeenschapsrecht rechtstreekse werking heeft en voorrang op het nationale recht,87 is naleving een juridische verplichting voor de lidstaten.88 2.4 Tussenconclusie Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de richtlijn blijkt het sterke geloof in het strafrecht. Het wordt gezien als effectief middel voor de bescherming van het milieu, als effectief middel voor de werking van het Gemeenschapsrecht en als uiting van soevereiniteit. Het Nederlandse wettelijke systeem is in grote lijnen in overeenstemming met de richtlijn. In de toelichting op de WED is opgenomen dat tegen overtredingen van milieuwetgeving afschrikkend, doeltreffend en evenredig moet worden opgetreden. Het volgende hoofdstuk beschrijft de specifieke kenmerken van de diverse sanctiemogelijkheden die de WED biedt om te voldoen aan de gestelde handhavingsdoelen. Tegen de achtergrond van de hier besproken handhavingsdoelen dient de verscheidenheid aan straffen en maatregelen die de rechter kan opleggen bij een veroordeling wegens het plegen van een milieudelict te worden gezien. In de Memorie van Toelichting bij de totstandkoming van de WED wordt de verscheidenheid aan sancties als volgt door de wetgever toegelicht: Ten aanzien van economische

delicten hebben de strafrechtspraak en de tuchtrechtspraak zowel tijdens de bezetting als daarna de beschikking gehad over een uitgebreid arsenaal van repressieve maatregelen. Deze ruime keuze heeft haar nut bewezen; zij biedt de gelegenheid de inbreuken op de regeling van het economische leven in hun verscheidenheid op de meest passende wijze te straffen, het daardoor behaalde voordeel teniet te doen en, waar mogelijk, het economisch schadelijk effect ongedaan te maken. 89 Gelet op de

84

HvJ EG 13 september 2005, C-176/03 (Commissie/Raad). Zie over deze uitspraak uitgebreid Borgers & Kooijmans 2008 p.

547-567 en HvJ EG 23 oktober 2007, C-440/05 (Commissie/Raad). 85

HvJ EG 21 september 1989, C-68/88 (Griekse-mais) en HvJ EG 9 december 1997, C-265/95 (Spaanse aardbeien).

86


87

HvJ EG 5 juli 1964, 6/64 (Costa/ENEL) en HvJ EG 5 februari 1993, 26/62 (Van Gend en Loos).

88

Vgl. Buisman 2011.

89

Kamerstukken II 1947/48, 603, 3, p. 15 (MvT).

23

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? bedoeling van de wetgever dient de verscheidenheid aan straffen en maatregelen, die de rechter thans kan opleggen bij een veroordeling wegens overtreding van milieuregelgeving, te worden toegepast. De invulling van de drie handhavingsdoelen in de strafrechtspraktijk zal in het vierde hoofdstuk aan de orde komen.

24

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Hoofdstuk 3 Specifieke kenmerken van het sanctiestelsel van de WED In hoofdstuk twee is vastgesteld dat volgens de Commissie de lidstaten het beschreven probleem van zware milieucriminaliteit moeten bestrijden met strafrechtelijke sancties die ‘afschrikkend, doeltreffend en evenredig’ zijn. Na deze bespreking van de handhavingsdoelen kan de centrale vraag van het onderzoek verder geoperationaliseerd worden tot het volgende: welke strafrechtelijke sanctie-

instrumenten zijn geschikt voor het afschrikkend, doeltreffend en evenredig handhaven van zware milieucriminaliteit binnen de afvalsector? Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden geeft dit hoofdstuk allereerst een overzicht van het huidige strafrechtelijke sanctiestelsel voor milieudelicten. Omdat de criminaliteit binnen de afvalbranche hoofdzakelijk is gericht op milieuovertredingen die via de WED strafbaar zijn gesteld, beperk ik me hieronder tot een beschrijving van de sancties uit de WED. De sanctie-instrumenten kunnen worden onderscheiden in hoofdstraffen, bijkomende straffen en maatregelen. In § 3.1 zullen allereerst de hoofdstraffen worden beschreven, gevolgd door een beschrijving van de bijkomende straffen in § 3.2 De maatregelen komen in § 3.3 aan de orde. In de bijlage is vervolgens een schema opgenomen waarin alle strafrechtelijke sanctie-instrumenten beknopt worden weergegeven. Na deze beschrijving van de diverse sancties kan in het hierop volgende hoofdstuk een nadere analyse van alle beschikbare strafrechtelijke sanctie-instrumenten worden uitgevoerd. 3.1 Hoofdstraffen De hoofdstraffen worden genoemd in artikel 6 WED en bestaan uit de vrijheidsbenemende straf, de taakstraf en de geldboete. Het artikel maakt, net als in het Wetboek van Strafrecht, een onderscheid naar strafmaxima voor misdrijven en overtredingen. Afwijkend is de verdere indeling van strafmaxima waarbij de misdrijven en overtredingen elk in twee groepen worden ingedeeld, een zware en een lichte groep.90 Cumulatie is mogelijk met andere hoofdstraffen, bijkomende straffen en/of maatregelen op grond van artikel 9 lid 3 jo. artikel 91 Sr. 91

Vrijheidsbenemende straf Op grond van artikel 6 WED kan een vrijheidsbenemende sanctie worden opgelegd. In geval van een misdrijf uit de zware categorie is de maximum op te leggen gevangenisstraf zes jaar. De meeste milieudelicten zijn door de wetgever onder deze bepaling gebracht met het oog op de mogelijkheid tot het toepassen van voorlopige hechtenis in geval van verdenking van ernstige milieucriminaliteit. 92 In geval van een zware overtreding is de maximum op te leggen termijn voor hechtenis 93 één jaar.

90

Kamerstukken II 1948/49, 603, 5, p. 7-8.

91

De WED beschrijft de mogelijkheid tot cumulatie per onderdeel en baseert de grondslag op artikel 9 lid 3 Sr.

92

Kamerstukken II 1992/93, 23 196, 3, p. 6-7 en 10-11 (MvT).

93

Bij hechtenis wordt de veroordeelde opgesloten in een huis van bewaring in plaats van een gevangenis. De hechtenis wordt

opgelegd bij overtredingen en indien geldboetes niet worden betaald of taakstraffen niet worden uitgevoerd. In de laatste twee situaties spreekt men van vervangende hechtenis.

25

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Doorgaans is de overtreder in milieuzaken een rechtspersoon, waardoor een vrijheidsbenemende sanctie zelden wordt toegepast.

Taakstraf In artikel 6 WED wordt ook de taakstraf genoemd. De taakstraf bestaat uit een werkstraf voor de maximale duur van 240 uur.94 In de praktijk wordt deze straf vrijwel nooit opgelegd aan rechtspersonen, omdat er wordt aangenomen dat de taakstraf slechts aan natuurlijke personen kan worden opgelegd.95 Echter, het wettelijk systeem sluit een taakstraf niet uit voor rechtspersonen.

Geldboete Naast de vrijheidsbenemende straf en de taakstraf biedt artikel 6 WED ook de mogelijkheid om een geldboete op te leggen. In geval van een misdrijf uit de zware categorie kan een maximale geldboete van de vijfde categorie (€ 81.000) worden opgelegd. Voor een zware overtreding is de maximum straf een geldboete van de vierde categorie (€ 20.250). Naast deze aangewezen categorieën bestaat de mogelijkheid om specifiek bij een veroordeling van een rechtspersoon een geldboete van een naast hogere categorie op te leggen.96 Door deze mogelijkheid tot afwijken van de aangewezen boete categorieën kan de maximale geldboete voor rechtspersonen oplopen tot € 810.000. Daarnaast kan de geldboete ook nog door samenloop van feiten worden verhoogd. Zoals in het eerste hoofdstuk is besproken gaan veel milieudelicten samen met het plegen van commune delicten, zoals valsheid in geschrift. Als de handeling(en) meerdere misdrijven opleveren bepaald artikel 57 Sr dat voor de diverse misdrijven één straf wordt opgelegd. Het maximum van de geldboete is dan het totaal van de hoogste straffen op de feiten gesteld. Uit diverse onderzoeken naar de straftoemeting bij milieudelicten blijkt dat er hoofdzakelijk geldboetes worden opgelegd en dat de bijkomende straffen en maatregelen zelden worden toegepast.97 3.2 Bijkomende straffen De bijkomende straffen worden genoemd in artikel 7 WED en zijn van toepassing op misdrijven en overtredingen. Deze ruime regeling wijkt af van de regeling in het Wetboek van Strafrecht waarbij een bijkomende straf slechts toepasbaar is indien de wet dat per delict bepaald. 98 Cumulatie is mogelijk met andere bijkomende straffen, hoofdstraffen en/of maatregelen. 99

94

Artikel 22c lid 2 jo. artikel 91 Sr.

95

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 2.e., p. 162.

96

Deze verhoging is mogelijk op grond van artikel 6 lid 1 WED jo. artikel 23 lid 7 Sr.

97

Zie o.a. Gritter, Knigge & Kwakman 2005, p. 57 en 224 en Schoep & Schuyt 2009.

98

Artikel 9 lid 5 Sr.

99

Dit volgt uit de aard van de bijkomende straffen. Zie hierover Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 1, p. 2506.

26

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Ontzetting van rechten Een veroordeelde kan tijdelijk worden ontzet uit een aantal rechten die in artikel 28 lid 1 Sr zijn genoemd. Dit is geregeld in artikel 7 sub a WED. Bij milieudelicten kan gedacht worden aan het beperken van de uitoefening van bepaalde beroepen. Een voorbeeld is te vinden in een uitspraak omtrent een inzamelaar van gevaarlijke afvalstoffen die gedurende langere tijd en stelselmatig de milieuvoorschriften overtrad. Behalve een geldboete vorderde de officier van justitie ook een voorwaardelijke ontzetting van het recht om een inrichting voor het opslaan en be- en verwerken van afvalstoffen krachtens de Wet milieubeheer in werking te hebben voor een bepaalde periode. De rechter volgde de officier van justitie niet in zijn eis tot ontzetting, omdat het bevoegd gezag ondanks diverse controles nimmer had ingegrepen. Wel werd een geldboete opgelegd. 100 De mogelijkheid tot ontzetting beperkt zich tot het beroep waarin het delict is begaan en kan gezien worden als bedrijfsstraf. Daarbij is het effect vergelijkbaar met een andere bijkomende straf die ik hieronder zal bespreken, de stillegging van de onderneming.

Stilleggen van de onderneming Op grond van artikel 7 sub c WED kan de onderneming van de veroordeelde waarin het delict is begaan, voor een periode van maximaal één jaar, geheel of gedeeltelijk, worden gesloten. Deze sanctie wordt ook wel beschouwd als een economische doodstraf. De gevolgen van een volledige stillegging van de onderneming kunnen zeer ingrijpend zijn voor werknemers, aandeelhouders en crediteuren van de onderneming. Gedeeltelijke stillegging zal doorgaans minder verstrekkende gevolgen hebben. Volgens de parlementaire geschiedenis is stillegging van de onderneming bijzonder geschikt voor calculerende daders die overtreding van milieuwetgeving als een gewoon bedrijfsrisico zien. Criteria die worden afgewogen bij het besluit tot stillegging van de onderneming zijn de duur, de frequentie, de aard en ernst van de strafbare feiten, alsmede de mate van recidive. 101 Vanwege de ingrijpende gevolgen zal het niet verbazen dat deze bijkomende straf niet vaak in geheel onvoorwaardelijke vorm en voor de maximale duur van een jaar wordt opgelegd. 102 Indien de rechter onvoorwaardelijke stillegging van de onderneming niet verantwoord acht, kan de rechter, buiten de onvoorwaardelijke stillegging, de onderneming krachtens artikel 8 sub b WED onder bewind stellen. 103 Deze maatregel is veel minder ingrijpend, omdat de onderneming niet hoeft te worden gesloten. Het onder bewind stellen van de onderneming komt in § 3.3 bij de bespreking van de maatregelen uitgebreid aan de orde.

100

Rb. Amsterdam 5 februari 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BH3561.

101


102

Zie Rb. Zutphen 23 januari 2012, ECLI:NL:RBZUT:2012:BV1595 in: M en R 2012/4, nr. 55 (m.nt. Van Ham).

103


27

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Verbeurdverklaring Voorwerpen die, kort gezegd, in verband staan met het delict kunnen door de overheid in beslag worden genomen. Deze afname van eigendom wordt aangeduid met de term ‘verbeurd verklaren’. Deze regeling is neergelegd in artikel 7 sub d en e WED jo. artikel 33a Sr. Een voorbeeld bij milieudelicten is de verbeurdverklaring van het schip de Otapan. De verdachte heeft bij werkzaamheden op het schip niet alle milieuregels nageleefd waardoor asbest vrij kwam. De gezondheid van werknemers werd in gevaar gebracht en er ontstond ernstig gevaar voor de omgeving. De rechtbank achtte een geldboete niet passend omdat de buitenlandse verdachte waarschijnlijk niet zou betalen.104

Ontzetting van ondernemingsrechten en/of ontzegging van voordelen Het bedrijfsleven is sterk afhankelijk van toestemmingen van de overheid. Een voorbeeld is de verstrekking van een milieuvergunning. Door de strafrechter kunnen, op grond van artikel 7 sub f WED, ondernemingsrechten en/of voordelen tijdelijk worden geblokkeerd. In tegenstelling tot de bestuursrechtelijke sanctie van het intrekken van een vergunning blijft de vergunning bij deze strafrechtelijke sanctie wel in stand. De veroordeelde mag er echter voor een aangewezen periode geen gebruik van maken. Gebeurt dit toch dan maakt hij zich schuldig aan het economische delict van artikel 33 WED. De maximale termijn van deze sanctie is twee jaar. Voor de volledigheid merk ik op dat deze regeling zich richt op de rechten en voordelen die een onderneming toekomen en niet moet worden verward met de ontzetting van rechten zoals beschreven in artikel 7 sub a WED.

Openbaarmaking rechterlijke uitspraak Bij een veroordeling vanwege milieudelicten kan de rechter, op grond van artikel 7 sub g WED, beslissen tot openbaarmaking van de uitspraak. Deze sanctie kan ook in het commune strafrecht worden opgelegd.105 Echter, bij commune strafbare feiten kan deze sanctie uitsluitend worden opgelegd, indien de strafbepaling in het Wetboek van Strafrecht dat zelf met zoveel woorden bepaalt. In tegenstelling tot deze beperking kan de openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak als bijkomende straf in de WED voor alle economische delicten worden opgelegd. Door deze vorm van bestraffing wordt de samenleving op de hoogte gesteld van het gepleegde strafbare feit. Voor de veroordeelde kan deze bijkomende straf (het zogenoemde naming and shaming) zeer belastend zijn. Tegelijkertijd kan van naming and shaming een preventieve werking uitgaan, aangezien er door de openbaarmaking een negatief beeld kan ontstaan van de onderneming. Openbaarmaking vindt doorgaans plaats door publicatie van een uittreksel van het vonnis in een dagblad of op internet.

104

Rb. Amsterdam 31 maart 2005, ECLI:NL:RBAMS:2005:AT2940.

105

Artikel 9 Sr.

28

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 3.3 Maatregelen De hiervoor beschreven hoofdstraffen en bijkomende straffen zijn, zoals de naam al aangeeft, bestraffende

sancties.

De

maatregelen

kunnen

worden

beschouwd

als

beveiligings-

en

herstelsancties.106 In artikel 8 WED worden de maatregelen genoemd die door de rechter kunnen worden opgelegd bij een veroordeling ter zake van economische delicten. Deze kunnen zowel bij misdrijven als bij overtredingen worden opgelegd. Het artikel beschrijft twee specifieke maatregelen die toebehoren aan de WED. Voor de toepassing van overige maatregelen verwijst het artikel naar de maatregelen genoemd in Titel IIA van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht. Cumulatie is mogelijk voor de twee maatregelen die toebehoren aan de WED. Cumulatie van maatregelen uit het Wetboek van Strafrecht is enkel mogelijk indien de maatregel dit regelt. Voor milieudelicten zijn niet alle maatregelen uit het Wetboek van Strafrecht van belang. De maatregelen ‘plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis’, ‘ter beschikkingstelling’, ‘ISD’ en de vrijheidsbeperkende maatregel worden zelden door de economische strafrechter opgelegd. Op het terrein van het economisch strafrecht zijn deze maatregelen, die zien op de geestelijke gesteldheid van de dader, van veel minder groot belang dan de maatregelen met een vermogensrechtelijk karakter. 107 Deze maatregelen zullen daarom niet worden besproken. Maatregelen overeenkomstig Titel IIA van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht: Voor zover hier van belang worden enkel de volgende maatregelen besproken: onttrekking aan het verkeer, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en vergoeding van de door het slachtoffer geleden schade.

Onttrekking aan het verkeer Op grond van artikel 36b, 36c en 36d Sr kunnen in beslag genomen voorwerpen, waarvan het ongecontroleerde bezit in strijd is met de wet of het algemeen belang, aan het verkeer worden onttrokken. In tegenstelling tot de verbeurdverklaring ziet deze regeling enkel op voorwerpen en niet ook op vorderingen. Bij milieudelicten kan gedacht worden aan het onttrekken van (milieu)gevaarlijke stoffen, zoals chemicaliën of vuurwerk.

Ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel Artikel 36e Sr bepaald dat een veroordeelde kan worden verplicht tot betaling van een geldbedrag aan de Staat ter ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel. De hoogte van het geldbedrag is niet gerelateerd aan de ernst van het delict en niet op leedtoevoeging gericht. Het is geheel gericht op financieel herstel in de rechtmatige toestand. Om te voorkomen dat verdachten hun crimineel vermogen in het buitenland onderbrengen kunnen de vonnissen strekkende tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel ook in het buitenland ten uitvoer worden gelegd. 108 Het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel staat anno 2014 hoog op de agenda van de Minister van 106

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 1, p. 203.

107


108

Kamerstukken II 1989/90, 21 504, 3, p. 64 (MvT).

29

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Justitie. Met de ‘Pluk-ze’-wetgeving beoogt de wetgever te komen tot een verdere verruiming van het instrumentarium om crimineel vermogen af te pakken. 109

Schadevergoeding Degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit, kan zich als benadeelde partij voegen in het strafproces.110 De officier van justitie kan in dat geval tijdens de terechtzitting namens het slachtoffer een eis tot schadevergoeding aan de rechter voorleggen. Voorwaarde is wel dat het een eenvoudig vast te stellen schade bedrag betreft. De rechter heeft naast de beslissing omtrent het toekennen van de vordering benadeelde partij ook de mogelijkheid om schadevergoeding toe te kennen in de vorm van een strafrechtelijke maatregel, de zogeheten schadevergoedingsmaatregel. 111 Groot voordeel is dat deze maatregel de veroordeelde verplicht een schadebedrag te betalen aan de overheid. De overheid keert het bedrag vervolgens uit aan het slachtoffer. Bovendien is als stok achter de deur een vervangende hechtenis gekoppeld aan de schadevergoedingsmaatregel voor het geval de veroordeelde de schadevergoeding niet betaald.112 Met deze regeling beoogt de overheid de strafrechtelijke positie van het slachtoffer te versterken door herstel van de rechtmatige toestand. 113 Er is geen vordering benadeelde partij nodig voor het opleggen van een schadevergoedingsmaatregel. De rechter kan de maatregel ambtshalve opleggen of na vordering door de officier. Uiteraard zal de rechter niet (snel) tot oplegging van de maatregel overgaan zonder dat blijkt dat het slachtoffer schadevergoeding wil. Maatregelen overeenkomstig artikel 8 WED:

Onderbewindstelling van de onderneming De eerder besproken bijkomende straf van gehele of gedeeltelijke stillegging is met name geschikt voor die personen die er een gewoonte van maken milieuvoorschriften te overtreden en niet zullen stoppen voordat het voor hen onmogelijk is om de voorschriften nog te overtreden. In sommige gevallen biedt deze sanctie geen passende oplossing. Immers, het kan voorkomen dat het niet mogelijk is om een onderneming stil te leggen, omdat het bedrijf een belangrijke maatschappelijke rol heeft in de samenleving ofwel dat de aanwezige gevaarlijke afvalstoffen niet onbeheerd kunnen worden achtergelaten. Artikel 8 sub b WED regelt om die reden dat een bewindvoerder kan worden aangesteld voor de onderneming van de veroordeelde, waar een milieudelict is begaan. Anders dan bij de stillegging kan de onderneming tijdens de periode van onderbewindstelling in bedrijf blijven. Echter, beheersbeslissingen kunnen alleen genomen worden met goedkeuring van de, door de rechter aangestelde, bewindvoerder. Een bewindvoerder kan in geval van een misdrijf voor ten hoogste drie jaar en in geval van een overtreding voor ten hoogste twee jaar worden aangesteld. Tot

109

Wet verruiming mogelijkheden voordeelontneming van 31 maart 2011, Stb. 2011, 171.

110

Op grond van artikel 51f lid 1 Sv.

111

Artikel 36f Sr.

112

Artikel 24c Sr is van overeenkomstige toepassing.

113


30

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? slot is bij oplegging van deze maatregel niet vereist dat de onderneming het eigendom is van de veroordeelde. Het is reeds voldoende dat de veroordeelde in de onderneming het bedrijf uitoefende.114 Hiermee worden juridische constructies waarbij het eigendom aan iemand anders wordt overgedragen tegengegaan.

Reparatio in integrum (herstelmaatregel) De rechter kan op grond van artikel 8 sub c WED de veroordeelde van een milieudelict dwingen de gevolgen die zijn handelingen hebben veroorzaakt ongedaan te maken. Hiermee is het karakter van deze maatregel reparatoir van aard. De kosten voor het reparatoir handelen komen in beginsel voor rekening van de veroordeelde. Vooral in gevallen van overtreding van milieuwetgeving is deze maatregel een passende sanctie. De vervuiler moet in die gevallen niet uitsluitend betalen, maar ook zelf opruimen.115 Bovendien geeft de tekst van artikel 8 WED geen beperkingen om ook aan een uitlokker, een medepleger of een medeplichtige een dergelijke maatregel op te leggen. 3.4 Voorlopige maatregel en bijzondere voorwaarden Naast de bovengenoemde straffen en maatregelen zijn er nog twee instrumenten die gebruikt kunnen worden voor het bereiken van de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht. Dat zijn de voorlopige maatregel en de bijzondere voorwaarde. Deze twee instrumenten worden hieronder besproken.

Voorlopige maatregel Zowel de officier van justitie als de rechter kunnen een voorlopige maatregel opleggen. 116 Dit is mogelijk als tegen de verdachte ernstige bezwaren bestaan en onmiddellijk ingrijpen vereist is. 117 De OvJ kan bevelen dat de verdachte zich onthoudt van bepaalde handelingen. Als voorbeeld kan dienen een geval waarbij gevaarlijke afvalstoffen werden ingezameld door een niet vergunde inzamelaar. De officier van justitie had het betrokken bedrijf via een voorlopige maatregel bevolen zich met onmiddellijke ingang te onthouden van doorverkoop van deze partij off-spec stookolie. Een onmiddellijk ingrijpen was vereist om zo zicht te houden op deze partij gevaarlijke afvalstoffen en om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen.118 De strafrechter kan daarnaast ook meer ingrijpende voorlopige maatregelen bevelen, zoals stillegging van de onderneming, onder bewindstelling van de onderneming, ontzetting uit bepaalde rechten en ontzegging van voordelen. Het verschil met de straffen en maatregelen bij een veroordeling is gelegen in de snelheid van handelen. Artikel 31 WED bepaalt dat na constatering van een overtreding de voorlopige maatregel direct ten uitvoer kan worden gelegd. Hierdoor kan worden voorkomen dat de (milieu)schade onherstelbare 114

HR 20 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF6244 onder verwijzing naar HR 20 mei 1947, NJ 1947, no. 365 en Kamerstukken II

1947/48, 603, 5, p. 13 (MvA II). 115

Rb. Roermond 30 juli 2003, ECLI:NL:RBROE:2003:AI0657 (r.o. 11.4.2).

116

Artikel 28 WED ziet op de bevoegdheid van de officier van justitie. Artikel 29 WED regelt de bevoegdheid van de rechter.

117

Kamerstukken II 1947/48, 603, nr. 3, p. 6 en 24. De ratio van de voorlopige maatregelen is allereerst het voorkomen of

wegnemen van ernstige verstoringen in het economische leven en in de tweede plaats de gedachte dat van een snelle en scherpe reactie een sterk afschrikwekkende, preventieve werking uitgaat op de calculerende dader. 118

Rb. Middelburg 17 oktober 2011, ECLI:NL:RBMID:2011:BV1739.

31

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? vormen aanneemt. Een veroordeling is dus niet vereist. Een voorlopige maatregel heeft een maximale geldigheidsduur van zes maanden.

Bijzondere voorwaarde Op grond van artikel 14a jo. 91 Sr heeft de rechter de mogelijkheid om bovengenoemde straffen en maatregelen voorwaardelijk op te leggen. Dat gebeurt onder de algemene voorwaarde dat een veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet schuldig maakt aan een strafbaar feit. Bij de toepassing van een voorwaardelijke straf kunnen bijzondere voorwaarden worden gesteld waaraan de veroordeelde tijdens de bepaalde proeftijd moet voldoen.119 Voorbeelden zijn het vergoeden van de schade en andere voorwaarden die het gedrag van de veroordeelde betreffen. Onder de laatst genoemde ‘gedragsvoorwaarden’ kunnen allerlei creatieve oplossingen gebracht worden. Deze restcategorie geeft de rechter de flexibiliteit die nodig is om de voorwaarden goed op de persoon van de veroordeelde af te stemmen.120 3.5 Tussenconclusie In dit hoofdstuk is aan de hand van de tekst van de WED, de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie nader stilgestaan bij de strafrechtelijke sanctie-instrumenten die toegepast kunnen worden bij milieuovertredingen. Op grond van artikel 5 WED dienen milieudelicten primair te worden bestraft met behulp van de sanctie-instrumenten van de WED bestaande uit de hoofdstraffen in artikel 6, de bijkomende straffen in artikel 7 en de maatregelen in artikel 8. In de bijlage is een schema opgenomen waarin alle strafrechtelijke sanctie-instrumenten beknopt worden weergegeven. Gelet op de verscheidenheid aan sancties en de ruime mogelijkheden tot het stellen van bijzondere voorwaarden kan worden geconcludeerd dat een rechter absoluut niet wordt beperkt in de keuze mogelijkheden die hem ter beschikking staan bij de straftoemeting van milieudelicten.

119

Artikel 14c lid 2 jo. 91 Sr.

120


32

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Hoofdstuk 4 Afschrikkend, doeltreffend en evenredig sanctioneren; het opmaken van de balans Dit deel van het onderzoek is gericht op de vraag welke van de beschikbare strafrechtelijke sanctieinstrumenten toepasbaar zijn bij de aanpak van zware milieucriminaliteit. Uit het voorgaande hoofdstuk kan geconcludeerd worden dat de WED beschikt over een verscheidenheid aan sancties en ruime mogelijkheden voor het toepassen van bijzondere voorwaarden. Men kan dus stellen dat een rechter absoluut niet wordt beperkt in de keuze mogelijkheden die hem ter beschikking staan bij de straftoemeting van milieudelicten. Toch worden er hoofdzakelijk geldboetes opgelegd. 121 Dit valt te verklaren doordat milieudelicten, maar zeker ook de (mogelijke) gevolgen voor de samenleving, in grote mate verschillen. Een gepaste straf vinden voor milieucriminaliteit is daardoor niet eenvoudig. De rechter is vrij in het opleggen van sancties, zo ook bij milieustrafzaken. De rechter houdt bij de sanctieoplegging rekening met de omstandigheden van het geval, de persoon van de dader en natuurlijk ook met (eventuele) schadegevolgen. Voor de dader en de maatschappij zal een passende bestraffing veel voordelen opleveren. Nu het milieustrafrecht voornamelijk is gericht op de bescherming van het milieu zal in dit hoofdstuk onderzocht worden of bij de strafvervolging (Functioneel Parket) en bij de straftoemeting (strafrechter) naast of in plaats van een geldboete vaker gekozen kan worden voor oplegging van een bijkomende straf of maatregel uit de WED of voor het stellen van bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke straf. Daarbij zijn twee factoren van belang. Allereerst moet onderzocht worden tegen wie een sanctie toegepast mag worden. Om deze vraag te beantwoorden ga ik in op het daderschap in algemene zin en op de specifieke situatie dat een rechtspersoon en/of de feitelijk leidinggevende van de rechtspersoon dader is. Vervolgens moet er worden nagegaan of de sancties specifieke praktische of theoretische beperkingen hebben bij het gebruik tegen overtredende rechtspersonen en/of de feitelijk leidinggevende van de rechtspersoon waardoor de toepasbaarheid vermindert. Ik beschouw sanctieinstrumenten toepasbaar indien ze juridisch mogelijk zijn en aan het gebruik daarvan geen zwaarwegende praktische of theoretische bezwaren kleven. Dit betekent dat de sanctie dient aan te sluiten bij de oorzaak van het nalevingsprobleem, gebruik maakt van de contextuele omstandigheden van het geval en gericht moet zijn op de juiste doelgroep(en). Daarbij wordt rekening gehouden met de eigenschappen van de diverse sancties (zie hoofdstuk drie) en de toepasbaarheid van de sanctie bij zowel rechtspersonen als de feitelijk leidinggevende van de rechtspersoon. De uitkomst van de analyse wordt in de bijlage schematisch weergegeven.

121

Schoep & Schuyt 2009.

33

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 4.1

Enkele

algemene

opmerkingen

inzake

handhaving

door

het

Functioneel

Parket

Richtlijn 2008/99/EG,122 zoals besproken in hoofdstuk twee, stelt bij de aanpak van zware milieucriminaliteit het strafrecht boven het bestuursrecht. Het Functioneel Parket, als onderdeel van het Openbaar Ministerie, is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving van milieuwet- en regelgeving in Nederland. Tot in de jaren ’80 was de handhaving voornamelijk gericht op het afschrikken en bestraffen van overtreders. Tegenwoordig is het bevorderen van naleving van regels aan het doel van handhaving toegevoegd.123 De mate van naleving van regelgeving wordt door verschillende handhavingsfactoren beïnvloed, waaronder de controlekans, de pakkans en de ernst van de sanctie.124 Dit onderzoek is beperkt tot een analyse van de sanctie-instrumenten uit de WED. De doelstelling van handhaven van milieuregelgeving is het bevorderen van normconform gedrag. Dit betekent dat bestaande overtredingen ongedaan worden gemaakt en er naar gestreefd moet worden dat toekomstige overtredingen worden voorkomen. Normconform gedrag kan er vervolgens aan bijdragen dat ook het achterliggende doel, namelijk milieubescherming, wordt behaald (schema 2).125 Schema 2:

Handhaving

Normconform gedrag

Milieubescherming

De Lange heeft bovenstaand schema verder uitgewerkt in de vorm van ‘de sanctieladder’ wat kan worden gebruikt als denkmodel bij het bepalen van een wenselijk strafdoel. 126 Het strafrecht is er volgens hem op gericht om de onderliggende rechtsgoederen, zoals het milieu, te beschermen. Daarbij moet de strafrechter zich allereerst de vraag stellen hoe de gevolgen van de inbreuk op het milieu kunnen worden hersteld. Indien herstel niet of slechts gedeeltelijk mogelijk is, moet er vervolgens bekeken worden of compensatie, in de vorm van schadevergoeding, mogelijk is. Als er na betaling van herstel en/of schadevergoeding nog onrechtmatig voordeel resteert, moet beoordeelt worden of dit voordeel kan worden ontnomen. Deze denkstappen moeten er idealiter toe leiden dat de

122

PbEU 2008, L 328/28.

123

Struiksma, de Ridder & Winter 2007, p. 29-32.

124

Vgl. Groenhuijsen & Kooijmans 2013, p. 26-27.

125

Struiksma, de Ridder & Winter 2007, p. 29-32.

126

De Lange 2009, p. 1.

34

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? inbreuk wordt geneutraliseerd. Echter, in de praktijk is herstel bij milieudelicten niet altijd mogelijk en zijn concrete slachtoffers vaak lastig aan te wijzen. De rechter moet bij het bepalen van de straf rekening houden met deze onvolkomenheden. Daarnaast zal hij de al eerder geformuleerde strafdoelen in ogenschouw moeten houden, namelijk het ongedaan maken van de gevolgen, het vergoeden van schade, het ontnemen van voordeel en het bestraffen van de overtreder. 127 In het milieustrafrecht in brede zin blijkt op basis van eerder onderzoek alleen de (lage)128 geldboete of het betalen van een transactiebedrag met regelmaat te worden opgelegd. In de praktijk wordt dan ook de vraag gesteld of de geldboetes voor milieudelicten niet te laag zijn in relatie tot de overtreding. 129 Een dergelijke sanctie heeft niet het beoogde afschrikkende effect bij de calculerende daders. Er moet beter gekeken worden naar het doel van het straffen; in het geval van bescherming is bijvoorbeeld tevens een herstelsanctie geboden. Van belang is telkens na te gaan welke doelstellingen worden nagestreefd met de sanctie. Een breder gebruik van de bestaande sanctie-instrumenten zou de effectiviteit van handhaving ten goede kunnen komen. Het idee daarbij is dat de sancties uit de WED cumulatief worden opgelegd, omdat met elke sanctie een ander strafdoel, zoals hierboven genoemd, wordt nagestreefd. Indien meerdere doelen worden nagestreefd, moeten ook meerdere sancties worden opgelegd. Overigens hoeft een grotere diversiteit in strafoplegging niet van de rechter afhankelijk te zijn. Het Functioneel Parket kan ook zelfstandig regelnaleving bevorderen door de kosten van regelovertreding te verhogen. Zo kan de officier ter terechtzitting een andere eis neerleggen dan de nu overheersende (lage) geldboete. Bij het formuleren van de eis geldt als uitgangspunt de calculerende crimineel die zijn positie en mogelijkheden afweegt. De Hoofdofficier van Justitie van het FP zegt hierover het volgende: Een straf moet recht doen aan de ernst van de feiten, aan de maatschappij en ook aan die

van de verdachte. We kunnen nooit overal tegelijk zijn, dus het is ook belangrijk dat het bewustzijn groeit dat bedrijven de regels moeten naleven. Dat helpt om de maatschappij beter te maken. Het bewustzijn dat je voor overtredingen flink gestraft kunt worden draagt hier aan bij. Het OM kiest zijn zaken zorgvuldig, we denken na over wat de rol van het strafrecht is, wat onze meerwaarde kan zijn, wat we kunnen bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en wat het effect is wat we willen bereiken. Je wilt zorgen dat regelovertreding in de afvaloliebranche niet meer, of in ieder geval minder plaats vindt. We willen datgene waar het criminelen om te doen is (geld) zoveel mogelijk afnemen.130 Een milieuofficier vult aan: we willen voor de toekomst in ieder geval geen lage geldboetes meer en een snellere doorloop van zaken. 131

127

De Lange 2009, p. 1.

128

Vgl. Bergstra 2014, p. 12 zijn geldboetes hoger dan 30.000 in de praktijk zeer uitzonderlijk.

129

Zie hierover Van Wingerde 2012. Van Wingerde behandelt a.d.h.v. interviews met actoren uit de afvalbranche de vraag hoe

effectief de sanctiemogelijkheden zijn in het vergroten van regelnaleving in de afvalbranche. 130

Interview met M. Bloos, Hoofdofficier van Justitie FP in: Van der Molen 2014, p. 29-31.

131

Interview met R. de Rijck, Milieuofficier en Hoofd handhavingseenheid FP Rotterdam, 31 maart 2014.

35

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 4.2 Daderschap Bij het bepalen van een passende sanctie is het van belang tegen wie de sanctie is gericht. Uit het legaliteitsbeginsel132 volgt dat de strafbaarstelling en de strafwetgeving bepalen wie de normadressaat van een strafbepaling is. Daarnaast zijn voor het milieustrafrecht ook de algemene beginselen inzake daderschap uit het Wetboek van Strafrecht relevant. 133 Naast degene die het feit zelf heeft gepleegd kunnen ook degenen die het feit doen plegen, medeplegen of uitlokken en de feitelijk leidinggevenden134

worden

aangemerkt

als

daders.

Omdat

veel

milieudelicten

in

ondernemingsverband worden gepleegd, is ook artikel 51 Sr hier van groot belang. Dit artikel beschrijft dat strafbare feiten niet alleen door natuurlijke personen, maar ook door rechtspersonen kunnen worden begaan.135 Wanneer een rechtspersoon een strafbaar feit begaat, kan strafvervolging worden ingesteld tegen de rechtspersoon zelf, maar ook tegen de opdrachtgever(s) en feitelijk leidinggevende(n).136 In het Slavenburg-arrest137 oordeelde de Hoge Raad dat er geen sprake hoeft te zijn van actieve betrokkenheid om de leidinggevende als dader in de zin van artikel 47 Sr aan te merken. Al deze natuurlijke personen en rechtspersonen kunnen op grond van artikel 47 en/of artikel 51 Sr onder omstandigheden worden aangemerkt als dader. Het is hierdoor mogelijk dat voor het schenden van één strafbaarstelling meerdere daders worden vervolgd en eventueel veroordeeld. Indien een rechtspersoon een overtreding begaat, is het daarom voor het OM, vooral ook met het oog op preventie, ook van belang om een goed beeld te krijgen van de rol van natuurlijke personen daarin. Echter, het is aan het Openbaar Ministerie om op grond van het opportuniteitsbeginsel 138 te bepalen tegen wie een vervolging wordt ingezet. Doordat de opsporing van complexe feiten als milieucriminaliteit al gauw een half jaar tot een jaar tijd in beslag neemt, is het vervolgen van de feitelijk leidinggevende, naast de rechtspersoon, door tijdsdruk minder praktisch toepasbaar voor iedere strafzaak.139 Een doelstelling van het Functioneel Parket is namelijk om zaken zo snel mogelijk af te doen en/of op zitting te krijgen.140 Bovendien maakt het verstrijken van tijd het lastig om een gedragsbeïnvloedend effect te bereiken. Een kind drie weken na het stelen van een snoepje daarvoor een tik geven, werkt niet corrigerend in de hersens van het kind en dat is bij criminelen (die handelen in naam van een onderneming) niet wezenlijk anders. Immers, door een lange tijdsverloop zal het afschrikwekkende effect van het strafrecht afnemen. 141 132

Artikel 1 Sr.

133

De artikelen 47 t/m 52 Sr inzake daderschap zijn ingevolge artikel 91 Sr ook van toepassing op feiten waarop in andere

(bijzondere) wetten straf is gesteld. 134

HR 24 mei 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT2918 onder verwijzing naar HR 23 februari 1954, NJ 1954, 378 (IJzerdraad).

135

Zie hierover HR 21 oktober 2003, NJB 2003, 153 met een uitgebreide uiteenzetting over de vraag wanneer een verboden

gedraging in redelijkheid aan een rechtspersoon kan worden toegerekend. 136

Mulder & Doorenbos 2002, p. 36-37.

137

HR 16 december 1986, NJ 1987, 321, m.nt. A.C. ’t Hart.

138

Artikel 167 Sv en artikel 242 Sv.

139

Enkel bij (zeer) ernstige milieuovertredingen zal het FP haar onderzoek tevens richten op de vervolging van feitelijk

leidinggevenden. 140

Interview met Rob de Rijck, Milieuofficier en Hoofd handhavingseenheid FP Rotterdam, 31 maart 2014.

141

Het afschrikkende effect van het strafrecht is volgens de afschrikkingstheorie het grootst als de straf zwaar is, met een grote

zekerheid wordt opgelegd en snel op het delict volgt. De afschrikkingstheorie is gebaseerd op de gedachte dat gedrag

36

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? 4.3 Sanctiemogelijkheden en hun toepassing in de praktijk van het milieustrafrecht Het sanctiearsenaal (straffen en maatregelen) waar het milieustrafrecht, middels de WED, over beschikt kan als volgt worden ingedeeld: 

vrijheidsbenemende straffen en taakstraffen;



vermogenssancties, waaronder geldboetes en voordeelsontneming;



bedrijfssancties, waaronder 

stillegging van de onderneming,



onderbewindstelling van de onderneming,



ontzetting van bepaalde rechten of voordelen;



reparatoire sancties die dwingen tot herstel;



openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.142

Onderstaande analyse bouwt voort op de theoretische behandeling van het sanctiearsenaal van de WED in hoofdstuk drie, waardoor de maatregelen van plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis (art. 37 Sr.), terbeschikkingstelling (art. 37a Sr.), ISD (art. 38m Sr.) en de vrijheidsbeperkende maatregel (art. 38v Sr.) buiten beschouwing worden gelaten. De voorlopige maatregel en de bijzondere voorwaarden worden ook niet besproken, omdat deze slechts instrumenten zijn om de bestaande sancties ten uitvoer te leggen. Na de bespreking van mogelijke knelpunten worden de sancties ingedeeld in een schaal van 1 tot en met 5 waarbij het cijfer 1 gelijk staat aan ‘praktisch toepasbaar’ en het cijfer 5 staat voor ‘minder, tot niet praktisch toepasbaar’. 4.3.1 Vrijheidsbenemende straffen en taakstraffen

Vrijheidsbenemende straf Doorgaans

is

de

overtreder

in

het

milieustrafrecht

een

rechtspersoon,

waardoor

een

vrijheidsbenemende sanctie slechts dan zou kunnen worden toegepast indien de zaak zich ertoe leent ook een vervolging van de feitelijk leidinggevende in te stellen. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de wetgever, in geval van verdenking van ernstige milieucriminaliteit, het van belang acht dat er voorlopige hechtenis kan worden toegepast. 143 Nu de memorie van toelichting spreekt over ‘ernstige milieucriminaliteit’ lijkt het er op aan te sturen bij dergelijke delicten tevens opsporingsonderzoek te verrichten naar het handelen van de feitelijk leidinggevende. Niet bij elke strafzaak, maar dus wel bij zeer ernstige overtredingen. Een voordeel is dat de sanctie niet meer kan worden weggeschreven als bedrijfsrisico voor de betreffende rechtspersoon, maar een daadwerkelijk persoonlijk risico oplevert voor de betrokken personen. Dit zorgt voor een grotere drijfveer bij de leidinggevende om de regels na

tot stand komt na afweging van de kosten en baten van gedragsalternatieven. De theorie stelt dat geen delicten worden gepleegd als de kosten van een straf hoger zijn dan de baten van het plegen van een delict. In dat geval laat iemand zich afschrikken door de straf; Wermink e.a. 2009, p. 212-213. 142

Zie voor een nadere toelichting op deze indeling o.a. Keulen 1995, p. 167-230; zie ook hfst. 3 voor nadere uitleg over deze

sanctiemogelijkheden. 143

Kamerstukken II 1992/93, 23 196, 3, p. 6-7 en 10-11 (MvT).

37

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? te leven wanneer hij uiteindelijk zelf voor fouten zal opdraaien. Gedurende een periode van twee weken tijdens de kerstdagen een gevangenisstraf uitzitten zal over het algemeen als vervelender worden ervaren dan het afschrijven van een geldboete van de winst van een onderneming.144 Een nadeel van het vervolgen van de feitelijk leidinggevende is echter dat het opsporingsonderzoek veel tijd in beslag neemt.145 Daarnaast brengt detentie een hoop kosten mee voor de Staat en zijn de gevolgen van de sanctie onomkeerbaar. Als een veroordeelde in hoger beroep alsnog wordt vrijgesproken, dan moet de Staat voor ieder jaar dat de betrokkene onterecht achter de tralies zat een bedrag vergoeden.146 Daarbij komt dat een ondernemer in die tussentijd mogelijk zijn bedrijf kwijt is en een werknemer zijn baan is kwijtgeraakt. 147 Bovendien kan de vraag gesteld worden of met de oplegging van een vrijheidsbenemende straf ook daadwerkelijk het strafdoel van de speciale preventie (het voorkomen dat de verdachte opnieuw een dergelijk strafbaar feit begaat) wordt gediend. Uit onderzoek van het WODC naar beter, anders en goedkoper straffen blijkt dat de kans op recidive na een korte gevangenisstraf (minder dan zes maanden) hoog is.148 Alles afwegend kan geconcludeerd worden dat een forse vrijheidsbenemende sanctie een goed alternatief kan zijn voor het afschrikken van feitelijk leidinggevenden. Een korte gevangenisstraf verminderd mogelijk niet de kans op recidive en is daardoor minder doeltreffend. Dit geldt ook ten aanzien van het strafdoel van generale preventie (het voorkomen dat anderen een dergelijk strafbaar feit begaan). Doordat de sanctie enkel kan worden toegepast bij feitelijk leidinggevende, detentie flinke kosten met zich mee brengt, maar uit onderzoek wel een afschrikwekkend effect blijkt beoordeel ik de praktische toepasbaarheid met een cijfer 2.

Taakstraf Een voordeel van de taakstraf, en meer in het bijzonder de werkstraf, is dat het een nuttig alternatief kan zijn voor een vrijheidsbenemende sanctie, omdat het een op geld waardeerbare meerwaarde oplevert ten opzichte van een vrijheidsstraf. Middels deze sanctie kan de veroorzaakte schade worden hersteld of een nuttige bijdrage aan de samenleving worden geleverd.149 De sanctie kan zowel bij rechtspersonen als bij feitelijk leidinggevenden worden toegepast. 150 Echter, in de praktijk wordt de werkstraf vrijwel enkel toegepast bij feitelijk leidinggevenden. Wat automatisch betekent dat de sanctie slechts voor die zaken toepasbaar is indien er sprake is van ernstige milieucriminaliteit en de overtreding zich ertoe leent ook de feitelijk leidinggevende te vervolgen. Echter, indien er daadwerkelijk sprake is van ernstige milieucriminaliteit, mogelijk zelfs in georganiseerd verband, zal een werkstraf niet snel voldoen aan de strafdoelen van speciale en generale preventie en lijkt een 144

Zie hierover Bergstra 2014, p. 15. Uit onderzoek binnen de afvalverwerkingsbranche blijkt dat volgens de respondenten een

gevangenisstraf als sterk afschrikwekkend wordt ervaren. 145

Zie hierover een eerdere opmerking in § 4.2.

146

Artikel 89 e.v. Sv.

147

Dit argument is slechts van kracht indien het wetsvoorstel voor dadelijke tenuitvoerlegging gevangenisstraffen wordt

aangenomen. 148

Wartna, Baas & Beenakkers 2004, p. 4.

149

Bröring e.a. 2012, p. 43.

150

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek 2.f, p. 162 onder verwijzing naar HR 13 november 2001, NJ 2002, 261.

38

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? forse vrijheidsbenemende sanctie eerder geboden. 151 Daarbij kent de toepassing van de taakstraf ook nog een juridische hobbel. Op grond van artikel 22b Sr kan een taakstraf niet worden opgelegd in geval van veroordeling voor een misdrijf indien aan de veroordeelde in de vijf jaren voorafgaand aan het gepleegde delict wegens een soortgelijk strafbaar feit een taakstraf is opgelegd welke reeds door de veroordeelde is verricht.152 Op grond van deze knelpunten beoordeel ik de praktische toepasbaarheid van deze sanctie met een cijfer 3. 4.3.2 Vermogenssancties Naast de geldboete kunnen ook de regelingen van het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel, de verbeurdverklaring en de onttrekking aan het verkeer van daarvoor vatbare voorwerpen het vermogen van de veroordeelde treffen. 153

Geldboete Zoals eerder is gebleken is de geldboete de meest opgelegde sanctie in het milieustrafrecht. De geldboete wordt als effectief beschouwd, omdat hiermee de financiële voordelen van het plegen van het delict worden geëlimineerd. In de praktijk wordt echter de vraag gesteld of de geldboetes voor milieudelicten niet te laag zijn in relatie tot de ernst van de overtreding. 154 Het WODC heeft onderzoek verricht naar de vraag hoe de hoogte van de geldboete in het strafrecht moet worden bepaald. 155 In het kader van de bestrijding van milieucriminaliteit zijn in het bijzonder relevant: de ernst van het feit, het profijt en de draagkracht van de dader. 156 Mede gelet op de generaal en speciaal preventieve werking van de sancties waarmee strafbare feiten worden bedreigd moet de hoogte van de geldboete (potentiële) daders ontmoedigen. Zware milieucriminaliteit dient daarom consequent te worden bedreigd met hoge geldboetes. De draagkracht van een onderneming is daarbij de bepalende factor bij de vraag of een geldboete voldoende afschrikkend effect heeft.157 Op grote ondernemingen zal een geldboete niet snel indruk maken. Om met het gebruik van de geldboete het gewenste afschrikkende effect te bereiken moet de hoogte van de geldboete minimaal worden vastgesteld op een bedrag dat de netto winst overstijgt.158 Het is tegen deze achtergrond dat er een wetsvoorstel is geïntroduceerd

151

Vgl. Groenhuijsen & Kooijmans 2013, p. 15 beschouwd de wetgever de taakstraf als een zwaardere sanctie dan de

geldboete en als een lichtere sanctie dan de gevangenisstraf en hechtenis. 152

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, p. 157, artikel 22b Sr.

153

Zie hierover Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 1, p. 193 en aantek. 1, 204.

154

Zie hierover ook Van Wingerde 2012, p. 173.

155

Bröring e.a. 2012 en Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VI, 77.

156

Bröring e.a. 2012, p. 27-36.

157

Zie hierover Bergstra 2014, p. 15. Uit onderzoek binnen de afvalverwerkingsbranche blijkt dat volgens de respondenten de

geldboetes voor afvalcriminaliteit te laag zijn en niet opwegen tegen de winstmarges die bij illegale handel in afval worden behaald. Bovendien kunnen bedrijven die een geldboete opgelegd krijgen gemakkelijk een nieuwe B.V. oprichten en op dezelfde wijze verder handelen. Hierdoor zijn vermogenssancties volgens de ondervraagden niet geschikt voor het creëren van een ‘schone afvalbranche’. 158

Recente zaken laten rechterlijke beslissingen zien waarvan te hopen valt dat ze een trend zullen inleiden. Rb. Rotterdam 3

december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9492 (Odfjell). In deze zaak werd een geldboete opgelegd van € 3.000.000,-.

39

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? waarmee, in het kader van een passende straf, de rechter in plaats van het maximum van de geldboete uit de zesde categorie, een geldboete kan opleggen die tien procent van de jaaromzet van de onderneming betreft.159 Een nadeel van het opleggen van hoge geldboetes aan rechtspersonen is dat ook andere bedrijven (afnemers) en personen, zoals aandeelhouders en werknemers, mogelijk gedupeerd raken.160 Bovendien is er veel kritiek op het voorstel om het huidige boeteplafond voor rechtspersonen te verhogen.161 Zo wijst Doorenbos erop dat de draagkracht van een rechtspersoon de geldboete niet buiten de marges kan laten treden die worden bepaald door de ernst van het strafbare feit.162 Los daarvan zijn er nog talloze vragen die leven na het lezen van het wetsvoorstel, zoals de omzet van welk jaar en gaat het om de omzet van de werkmaatschappij of om de omzet van het hele concern?163 Daarbij komt dat de rechtszekerheid mogelijk in het geding raakt doordat de geldboetes voor hetzelfde delict van dezelfde dader elk jaar door een andere omzet wezenlijk kunnen verschillen.164 De meer algemene vraag is dan ook of verhoging van het boeteplafond noodzakelijk is nu in het huidige sanctiestelsel de hoogste boetecategorie al speciaal bestemd is voor rechtspersonen, terwijl eerder is gebleken dat deze boetecategorie zelden wordt toegepast. Nog een stap verder gaat de vraag of de geldboete überhaupt wel een geschikte sanctie is voor rechtspersonen. De sanctie is niet gericht op resocialisatie van de dader of de bescherming van het milieu. Men zou zelfs kunnen redeneren dat met toepassing van een geldboete de indruk wordt gewekt dat regelovertreding is toegelaten indien men er de gangbare prijs voor betaald. 165 Om dit tegen te gaan zou het Functioneel Parket vaker gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om de geldboete te combineren met een bijkomende straf (art. 7 WED) of maatregel (art. 8 WED) waardoor sanctionering op maat toch mogelijk is.166 In het verleden zijn al enkele onderzoeken verricht naar de meer algemene vraag of het sanctiepakket voor rechtspersonen wel gevarieerd genoeg is. 167 Een toegevoegde waarde van de geldboete bij natuurlijke personen is dat evenredig aan de opgelegde boete een vervangende hechtenis kan worden uitgesproken. Dit is van grote meerwaarde

Rb. Zeeland-West-Brabant 21 maart 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:1911 (Dow Benelux). In deze zaak werd een geldboete opgelegd van € 1.800.000,-. Zie hierover ook Merckx 2003, p. 320. 159

Kamerstukken II 2013/13, 33685, 3, p. 7-8 (MvT wetsvoorstel verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-economische

criminaliteit). 160

Zie in dit verband Groenhuijsen & Kooijmans 2013, p. 61-62 en Gritter, Knigge & Kwakman 2005, p. 42.

161

Zie hierover o.a. Doorenbos 2014, p. 97-105 en Advies van het College van Procureurs- Generaal 2012, p. 1-6.

162

Doorenbos 2014, p. 99 onder verwijzing naar Mulder 1985, p. 211.

163

Interview met Jan Leliveld, advocaat bij Wladimiroff Advocaten te Den Haag tijdens de FP Academy op 5 juni 2014; hij

verwijst hierbij naar de Dow zaak waarbij de boete werd afgestemd op het concern, terwijl het strafbare feit slechts was begaan door één werkmaatschappij. 164

Vgl. Doorenbos 2014, p. 102.

165

Merckx 2003, p. 321.

166

Zie hierover Groenhuijsen & Kooijmans 2013, p. 68.

167

Zie hierover Doorenbos 2014, p. 105 onder verwijzing naar de NJV-preadviezen uit 2002 van De Hullu en Jansen, die beiden

opriepen tot het doorlichten van het sanctiepakket met het oog op de rechtspersoon. De vraag: ‘Dient het pakket mogelijke strafrechtelijke sancties voor de rechtspersoon te worden uitgebreid?’ werd door de NJV-vergadering met overgrote meerderheid bevestigend beantwoord.

40

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? voor de executie van de straf, aangezien uit de praktijk blijkt dat veroordeelden veelal pas hun geldboetes betalen op het moment dat de politie met een arrestatiebevel verschijnt. 168 Andere voordelen van het opleggen van een geldboete zijn de geringe administratiekosten en het feit dat er geen noodzaak bestaat tot inmenging in de interne bedrijfsstructuur van de onderneming indien de veroordeelde een rechtspersoon betreft. Nu dit onderzoek is gericht op het vinden van een ideale sanctie voor effectieve handhaving van zware milieucriminaliteit, beschouw ik de (kale) geldboete, ondanks het vele gebruik in de praktijk, vanwege de tot nu toe ‘lage’ geldboetes, als praktisch zeer toepasbaar (cijfer 1), maar in de huidige vorm minder effectief. Om te voldoen aan de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht zou de geldboete in de toekomst vaker moeten worden gecombineerd met de bijkomende straffen en/of maatregelen.

Ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel Met het plegen van milieudelicten worden vaak veel kosten bespaard. Het opleggen van de ontnemingsmaatregel kan de behaalde winst bij de veroordeelde wegnemen. Daarbij gaat de ontneming niet verder dan het afromen van de ongerechtvaardigde verrijking. Hierdoor verkeerd de veroordeelde achteraf niet in een slechtere positie dan het geval zou zijn geweest indien de veroordeelde direct legaal had gehandeld. Er gaan veel positieve geluiden rond over de ontnemingsmaatregel. Op de EU-conferentie in Brussel werd zelfs al de hoop uitgesproken om in de toekomst tot harmonisatie van wetgeving te komen. 169 Ook wordt er positief gesproken over de mogelijkheid van het teruggeven van crimineel vermogen aan de samenleving. Een voorbeeld hiervan is het beschikbaar maken van beslagen bedrijfsmiddelen voor starters op de arbeidsmarkt. De ontnemingsmaatregel lijkt effectief en praktisch toepasbaar door een aparte procedure. Het bezwaar dat aan de geldboete kleeft, namelijk de draagkracht van de veroordeelde, gaat niet op bij de ontnemingsmaatregel omdat de ontneming geen financiële verslechtering teweeg brengt. Daarom is deze maatregel zeer goed toepasbaar en beoordeel ik het met een cijfer 1.170

Verbeurdverklaring Het verbeurdverklaren van voorwerpen kan een goed alternatief zijn voor de geldboete, indien de draagkracht of persoonlijke omstandigheden van de veroordeelde de betaling van een hoge geldboete niet aannemelijk maken. Een voordeel van de verbeurdverklaring is dat met deze sanctie het marktevenwicht kan worden hersteld door voorwerpen uit het verkeer te halen. 171 De sanctie is bovendien snel uitvoerbaar. Maar er kleven ook enkele praktische nadelen aan deze sanctie. De toepasbaarheid is sterk afhankelijk van de situatie. Een voorbeeld bij milieudelicten is de verbeurdverklaring van een schip waarmee onrechtmatig afval werd ingezameld en toebehoorde aan

168

Vgl. Huidekoper 1975, p. 45 en uit eigen onderzoek in de systemen met zaakregistraties van het FP blijkt dit ook anno 2014

nog de dagelijkse gang van zaken. 169

EU-conferentie over ‘investeringen van criminele organisaties in Europa’ in Brussel. Terugkoppeling van J. Gerrits

medewerker FP Amsterdam. 170

Zie over de toepasbaarheid van de ontnemingsmaatregel ook Blomberg 2000, p. 158.

171

Merckx 2003, p. 354.

41

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? de verdachte.172 Een dergelijke verbeurdverklaring is op z’n zachtst uitgedrukt niet bepaald praktisch toepasbaar. Waar laat je bijvoorbeeld het schip nadat het eenmaal in beslag is genomen? Hoewel in het voorbeeld sprake was van een object met een positieve marktwaarde moet de Staat wel de opslagkosten van het verbeurdverklaarde voorwerp bekostigen.173 Doordat de toepasbaarheid van de sanctie sterk afhankelijk is van de marktwaarde en praktische opslagmogelijkheden van het voorwerp beoordeel ik de praktische toepasbaarheid met een cijfer 3.

Onttrekking aan het verkeer Deze maatregel heeft, in tegenstelling tot de bijkomende straf van verbeurdverklaring, geen bestraffend karakter. De toepassing van het onttrekken aan het verkeer van bijvoorbeeld gevaarlijke afvalstoffen, heeft enkel een beschermend en normbevestigend effect. Bij de vraag naar de praktische toepasbaarheid van deze sanctie spelen dezelfde vraagstukken als bij de verbeurdverklaring zoals, waar laat je tijdelijk de voorwerpen, wie draagt de kosten van de opslag, wie betaald de kosten voor vernietiging etc. Een verschil is dat de praktische toepasbaarheid bij de onttrekking aan het verkeer niet afhankelijk is van de positieve of negatieve marktwaarde van de voorwerpen. 174 Immers, de goederen worden in beginsel vernietigd en zo uit het vrije handelsverkeer gehouden. Bij onttrekking aan het verkeer komen de goederen ten bate van de Staat, maar ook de kosten voor de tenuitvoerlegging. Uitzondering hierop zijn de kosten van verhaal en de invorderingskosten. Deze komen wel voor rekening van de veroordeelde. 175 Toepassing van deze maatregel bij overtredingen met olieafvalstromen is daarom niet handig. Het verwerken van afval kost namelijk geld. Indien (gevaarlijk) afval wordt onttrokken aan het verkeer zal de Staat de verwerking van het afval moeten bekostigen wat uiteindelijk eerder een voordeel oplevert voor de veroordeelde doordat het afval bij hem wordt weggehaald.176 Dit valt te verklaren doordat de maatregel is gericht op herstel en geen bestraffend karakter heeft. De maatregel is uitermate geschikt voor bescherming van de maatschappij. Indien het de Staat is die het (gevaarlijk) afval zal verwerken/vernietigen dan kan de maatschappij er op vertrouwen dat het goed zal gebeuren. Toepassing van deze maatregel is daarom wel mogelijk, maar altijd aan te raden in combinatie met een (bestraffende) hoofdstraf. Om genoemde redenen beoordeel ik de praktische toepasbaarheid met een cijfer 5. 4.3.3 Bedrijfssancties Bedrijfssancties worden in de praktijk slechts bij hoge uitzondering toegepast. 177 Bovendien kunnen ze naar hun aard alleen worden toegepast bij de vervolging van rechtspersonen in verband met inrichtingsgebonden milieudelicten. 172

Rb. Amsterdam 31 maart 2005, ECLI:NL:RBAMS:2005:AT2940.

173

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, artikel 35 lid 2, p. 201.

174

Een grond voor de maatregel is het onttrekken aan het verkeer van voorwerpen in verband met de veiligheid. Je mocht de

voorwerpen al niet hebben, dus nu al helemaal niet, ondanks de eventuele positieve marktwaarde van de voorwerpen. Een voorbeeld is het onttrekken van drugs. 175

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, p. 206, artikel 36a Sr.

176

Interview met Luuk Boogert, Milieuofficier handhavingseenheid FP Rotterdam, 14 mei 2014.

177

Dit blijkt uit eigen analyse op basis van interne bedrijfsinformatie van het FP.

42

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Stillegging van de onderneming De meerwaarde van het toepassen van deze sanctie is gelegen in het feit dat het stelselmatig overtredingsgedrag, van een verdachte die geen bereidheid toont tot naleving, voor een bepaalde duur kan tegengaan. De sanctie lijkt dan ook uitermate geschikt voor die personen die er een gewoonte van maken milieuvoorschriften te overtreden en niet zullen stoppen voordat het voor hen onmogelijk is gemaakt om de voorschriften nog te overtreden. 178 Bovendien vervult de sanctie in de voorwaardelijke variant de functie van een flinke stok achter de deur. Dit komt doordat de stillegging van de onderneming als een zeer ingrijpende sanctie kan worden gezien. Uit onderstaande tabel blijkt dat rechters deze bijkomende straf slechts sporadisch opleggen. 179 Een reden hiervoor is waarschijnlijk het verstrekkende karakter van de sanctie. Tabel 1: 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

0,75

0,62

0,55

0,58

0,53

0,63

0,63

0,45

0,17

0,22

0,31

0,49

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

Bovenstaande cijfers kunnen worden verklaard doordat de sanctie van stillegging in veel gevallen geen passende oplossing biedt. Immers, een direct nadeel is dat de stillegging kan leiden tot een economische doodstraf voor het bedrijf waarbij ook andere personen betrokken zijn, in het bijzonder de werknemers, afnemers en leveranciers.180 Tegenover deze groep personen zal de sanctie veelal niet te verantwoorden zijn. Daarnaast worden ook rechtmatige handelingen van de onderneming tegengegaan. Bovendien kan het voorkomen dat het niet wenselijk is om een onderneming stil te leggen, omdat het bedrijf een belangrijke maatschappelijke rol heeft in de samenleving ofwel dat de aanwezige gevaarlijke afvalstoffen niet onbeheerd kunnen worden achtergelaten. 181 Een ander nadeel is het tijdsverloop van het onderzoek, waardoor stillegging van de onderneming uiteindelijk niet langer opportuun is. Bij het Openbaar Ministerie leeft tevens het gevoel dat rechters vaak bang zijn om de stillegging van een onderneming op te leggen. Er wordt gesproken over het feit dat het voor rechters eenvoudiger is om een junk te veroordelen dan een verdachte die verkeerd in het zelfde milieu, hoogopgeleid is en er netjes uitziet. Bovendien worstelen rechters met vragen als: wie is er verantwoordelijk voor de gevolgen van derden, zoals werkgelegenheid of in de situatie dat er zich een incident voordoet bij het stilgelegde bedrijf. Zo beschouwd kleven er flink wat haken en ogen aan de oplegging van deze sanctie. Toch zou deze sanctie vaker als stok achter de deur moeten worden toegepast. Door vaker de vorm van voorwaardelijke stillegging toe te passen wordt er voldaan aan de strafdoelen van generale en speciale preventie. Indien de gevolgen van de stillegging van de

178

Zie hierover Kamerstukken II 1947/48, 603, 3, p. 13 (MvT) en Rb. Rotterdam 27 juni 1988, M en R 1990, 80.

179

Deze tabel is ontleend aan Gritter 2009, p. 4.

180

Kamerstukken II 1947/48, 603, 4, p. 52 (MvA).

181

Zie in dit verband de vervolging tegen Spoorwegbeheerder ProRail n.a.v. een grote brand op rangeerterrein Kijfhoek. ProRail

zou hebben gehandeld in strijd met de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen en de milieuvergunning <www.rijnmond.nl/nieuws/2406-2014/spoorbeheerders-volgens-om-schuldig-aan-kijfhoekbrand>.

43

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? onderneming te fataal zijn kan tevens het onder bewind stellen van de onderneming een goed alternatief bieden.182 Maar ook deze sanctie, zal hieronder blijken, kent grote praktische nadelen. De praktische toepasbaarheid van de stillegging beoordeel ik met het cijfer 5.

Onderbewindstelling van de onderneming Indien bovengenoemde bezwaren ten aanzien van het productieproces of de werkgelegenheid zich voordoen bij de stillegging van de onderneming, kan de rechter de onderneming onder bewind stellen. Onderbewindstelling is tevens geschikt voor gevallen waarin het om maatschappelijke of economische redenen niet gewenst is om het bedrijf stil te leggen. De maatregel toont overeenkomsten met de stillegging van de onderneming, maar is minder ingrijpend, omdat het bedrijf niet hoeft te worden gesloten.183 De inkomsten uit de onder bewind gestelde onderneming worden verdeeld onder dezelfde personen als vóór de toepassing van de maatregel. 184 Een praktisch voordeel is dat bij oplegging van de maatregel de lasten van de onderneming, inclusief de kosten van de bewindvoering, voor rekening komen van de veroordeelde.185 De keerzijde is dat onderbewindstelling voor de veroordeelde een zeer kostbare aangelegenheid is. Dit levert tegelijkertijd een probleem indien de draagkracht van de veroordeelde niet toereikend genoeg is om de kosten van de bewindvoering te betalen. Redenen voor onderbewindstelling zijn volgens de toelichting hardnekkige recidive of overtreding van belangrijke economische voorschriften.186 Deze maatregel lijkt daarmee op het eerste oog uitermate geschikt te zijn voor zeer hardleerse recidivisten. Toch wordt er in de praktijk vrij weinig gebruik van gemaakt. Bestuursorganen zullen het doorgaans niet zo ver laten komen. Daarnaast vinden veel officieren de maatregel onbruikbaar door het ontbreken van richtlijnen voor de tenuitvoerlegging. Allereerst bestaat er geen aangewezen register met een overzicht van aangewezen bewindvoerders. Bovendien is het lastig om een goede bewindvoerder te vinden doordat deze verantwoordelijk wordt voor het handelen van de onderneming en dus bepaalde risico’s loopt. Daar komt nog bij dat het Openbaar Ministerie in zekere zin medeverantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering tijdens de onderbewindstelling. 187 Dit verklaart de terughoudendheid van het OM.188 Al met al is de praktische toepasbaarheid van deze maatregel dus gering en beoordeel ik het met een cijfer 4.

182


183


184


185


186


187

Er bestaat wellicht een mogelijkheid om de risico’s rondom aansprakelijkheid te omzeilen. De officier zou in zijn eis kunnen

vragen om de oplegging van de bijzondere voorwaarde dat verdachte zich civielrechtelijk onder bewind laat stellen. De civiele rechter beschikt namelijk, op grond van het Burgerlijk Wetboek, wel over een register met aangewezen bewindvoerders waarbij tevens de risicoaansprakelijkheid is geregeld. De reclassering moet dan toezicht houden op de uitvoering van de bijzondere voorwaarde. 188

Deze knelpunten kwamen ter sprake tijdens de workshop ‘Anders straffen’ op de FP Academy van 5 juni 2014.

44

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Ontzetting van (ondernemings)rechten of voordelen (artikel 7 sub a en sub f WED) De oplegging van deze sancties kan impliceren dat de veroordeelde wordt beperkt in de uitoefening van bepaalde beroepen of voor een bepaalde periode geen gebruik meer mag maken van de aan hem verleende vergunning of ontheffing. In de praktijk worden deze sancties zelden toegepast bij milieudelicten. Het effect van de ontzetting van ondernemingsrechten is vergelijkbaar met de stillegging van de onderneming. Ook het innemen van een vergunning houdt immers een economische doodstraf in.189 Naast het feit dat deze bijkomende straf erg ingrijpend is, bestaat er tevens terughoudendheid bij het Functioneel Parket om op de stoel van de bestuurlijke handhaver te gaan zitten.190 Uit een oogpunt van effectieve handhaving is dit enigszins teleurstellend, omdat de ontzetting van rechten een belangrijke aanvulling kan vormen op het bestuursrechtelijke instrumentarium. Via het bestuursrecht bestaat er enkel de mogelijkheid de vergunning definitief in te trekken. Een groot nadeel hiervan is dat de betrokken (rechts)persoon daarna simpelweg weer een nieuwe vergunning kan aanvragen. Een ander nadeel van de ontzetting van ondernemingsrechten is dat ook een tijdelijke ontzetting veelal zal afstuiten op het algemene belang dat gediend is bij de continuïteit van een onderneming. Een voordeel van deze sancties is dat het kan worden afgesteld op de dader.191 Daarnaast levert de toepassing van de ontzetting uit een bepaald beroep geen directe risico’s op voor het Openbaar Ministerie, zoals wel het geval is bij de ontzetting van rechten door het innemen van een vergunning en de stillegging of onderbewindstelling van de onderneming. Toch is ook de praktische toepasbaarheid van de ontzetting van rechten (art. 7 sub a WED), zoals het uitoefenen van bepaalde beroepen, gering. De sanctie kan enkel worden toegepast bij de veroordeling van feitelijk leidinggevenden en niet bij rechtspersonen.192 Zoals in § 4.2 besproken is het vervolgen van de feitelijk leidinggevende door tijdsdruk minder praktisch toepasbaar voor iedere strafzaak. Daarnaast zal er intensieve controle moeten worden uitgevoerd op de naleving van de ontzetting.193 Ik beoordeel de praktische toepasbaarheid van deze sancties daarom met het cijfer 4. 4.3.4 Reparatoire sancties De reparatoire sancties uit de WED verdienen bijzondere aandacht doordat het milieu doorgaans het meest gediend is met herstel in de rechtmatige toestand. Naast het straffen kunnen aan een voorwaardelijke veroordeling verschillende op herstel gerichte voorwaarden worden verbonden.194

189

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 2, p. 2506: ontzetting van rechten kan een gevolg hebben dat te vergelijken is

met het stilleggen van een onderneming. 190

Interview met Luuk Boogert, Milieuofficier handhavingseenheid FP Rotterdam, 14 mei 2014.

191

Vgl. Merckx 2003, p. 344.

192

Met toepassing van artikel 28 Sr kunnen veroordeelde natuurlijke personen worden ontzet uit bepaalde rechten.

193

Zie hierover Malsch e.a. 2009, p. 72-74.

194

Blomberg 2007, p. 187.

45

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Reparatio in integrum (herstelmaatregel) Deze maatregel kan door zijn herstelfunctie zeker in milieuzaken van groot belang zijn. 195 Een praktisch voordeel is dat bij deze maatregel de veroordeelde zelf de maatregelen moet treffen voor herstel en de kosten voor het reparatoir handelen in beginsel voor rekening van de veroordeelde komen.196 Tegelijkertijd schuilt hierin ook een groot nadeel. Het Functioneel Parket verplicht zichzelf tot controle na het opleggen van deze maatregel. Dergelijke controles zijn moeilijk in te passen in de bedrijfsvoering nu deze juist gericht is op snelle doorlooptijden. 197 Tot slot leent oplegging van de maatregel zich enkel voor die gevallen waar herstel nog mogelijk is. De maatregel lijkt dan ook het beste toepasbaar voor die gevallen die zich lenen tot herstel en ter ondersteuning van één van de hoofdstraffen.198 Om deze reden beoordeel ik de praktische toepasbaarheid van de maatregel met een cijfer 2.

Schadevergoeding De schadevergoedingsmaatregel wordt in de praktijk niet veel toegepast, omdat het bij milieudelicten lastig is de causaliteit van milieuschade aan te tonen en vast te stellen wie slachtoffer is. 199 Schadevergoeding vereist immers een fysiek slachtoffer. Mocht er in een specifieke zaak wel sprake zijn van duidelijk aan te wijzen slachtoffers, dan is deze maatregel effectief te noemen en praktisch toepasbaar. Door het opleggen van de maatregel wordt de veroordeelde verplicht een schadebedrag te betalen aan de overheid. De overheid keert het bedrag vervolgens uit aan het slachtoffer. 200 Bovendien is als stok achter de deur een vervangende hechtenis gekoppeld aan de schadevergoedingsmaatregel voor het geval de veroordeelde de schadevergoeding niet betaald. 201 De praktische toepasbaarheid van de schadevergoedingsmaatregel beoordeel ik dan ook met een cijfer 1. 4.3.5 Openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak De bijkomende straf van openbaarmaking heeft tot op heden niet of nauwelijks enige rol van betekenis in het sanctiearsenaal van de WED.202 Dit is opvallend aangezien het actief verspreiden van informatie over het nalevingsgedrag, naming and shaming, makkelijk toepasbaar lijkt en tevens lijkt te beantwoorden aan de strafdoelstellingen. Als voordelen van het openbaar maken van de rechterlijke uitspraak kunnen worden genoemd: een hoog afschrikkend effect, het waarschuwen van het publiek, het bevorderen van de individuele aansprakelijkheid en het uitoefenen van druk voor het doorvoeren

195

Blomberg ziet, uit de gedachte van milieubescherming, goede mogelijkheden voor het opleggen van een herstelplicht bij

milieudelicten. Blomberg 2000, p. 163. 196


197

Zie in dit verband de opmerking van een milieuofficier aan het einde van § 4.1.

198

Artikel 9 WED beschrijft dat de maatregel samen met straffen en met andere maatregelen kan worden opgelegd.

199

Zie over het causaal verband Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 7 en 9, p. 290-291.

200

Tekst & Commentaar Strafrecht 2012, aantek. 12, p. 296-297.

201

Artikel 24c Sr is van overeenkomstige toepassing.

202

Zie hierover Mulder & Doorenbos 2002, p. 95.

46

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? van herstructureringsmaatregelen in de onderneming. 203 Bovendien draagt de veroordeelde de kosten voor de publicatie van het vonnis. 204 Het afschrikkende effect van het openbaar maken van de rechterlijke uitspraak is gelegen in het feit dat de openbaarmaking reputatieschade teweeg kan brengen.205 Reputatieschade kan omschreven worden als de mate waarin een persoon of onderneming door zijn omgeving op lange termijn als een onbetrouwbare partner wordt gezien. 206 De sanctie lijkt bijzonder goed toepasbaar in combinatie met oplegging van de geldboete. Financieel kapitaal kan immers worden teruggewonnen, maar reputatieschade is niet zo gemakkelijk te herstellen. Door een dergelijke combinatie van sancties ontstaat uiteindelijk toch een voldoende afschrikkend effect. Bij de kracht van een reputatiesanctie moeten echter belangrijke kanttekeningen worden geplaatst. De dreiging van reputatieschade zal slechts preventief werken indien er een adequate en doeltreffende verspreiding plaatsvind van de rechterlijke uitspraak. Voor de verspreiding van informatie is het OM afhankelijk van intermediairs, zoals media en brancheorganisaties. Een nadeel is dat door contra-publiciteit (het verspreiden van positief nieuws door de veroordeelde onderneming die zijn standpunt belicht) een deel van het dreigende effect van reputatieschade kan worden tegengegaan. Andere nadelen zijn dat veel ondernemingen, zeker binnen de afvaloliebranche, geen rechtstreekse band hebben met individuele burgers. Ook de complexe aard van georganiseerde zware milieucriminaliteit zal door consumenten niet snel worden begrepen. Hierdoor is het van belang dat de branche zelf ook negatieve consequenties verbind aan regelovertreding wil de betreffende onderneming gevoelig zijn voor reputatieschade.207 Het is tevens van belang op te merken dat publiciteit ook nadeel kan opleveren voor andere bedrijven in de branche of juist een voordeel oplevert voor concurrenten.208 Tot slot kan de rechter aanleiding zien om openbaarmaking van de uitspraak niet op te leggen indien de verdachte vanwege de strafzaak al negatieve publiciteit heeft ondervonden. Gezien de vele voordelen beoordeel ik de praktische toepasbaarheid van deze sanctie met een cijfer 1. Volledigheidshalve is het in dit verband van belang tevens kort stil te staan bij de toepassing van de strafbeschikking.209 Indien het FP meer gebruik wilt maken van naming and shaming is het aan te bevelen ook de interne richtlijn Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties aan te passen.210 Deze richtlijn beschrijft dat indien besloten wordt tot een hoge of bijzondere transactie 211

203

Merckx 2003, p. 386.

204


205

Bergstra 2014, p. 16. Een respondent binnen de afvalverwerkingsbranche geeft aan: ‘ Op het moment dat een veroordeling in

het blad Afval staat, doen grote bedrijven geen zaken meer met je’. 206

Van Erp 2007, p. 82.

207

Zie over reputatieschade bij ondernemingen Van Erp 2007.

208

Merckx 2003, p. 386.

209

Wet OM-afdoening.

210

Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties (2008A021).

211

De transactie is een in de wet geregelde mogelijkheid om strafzaken zonder tussenkomst van de rechter af te doen. De

voorwaarden zijn in artikel 74 Sr en artikel 36 WED omschreven.

47

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? een persbericht in beginsel noodzakelijk is. 212 Een dergelijk persbericht compenseert het uitblijven van publiciteit naar aanleiding van een openbare behandeling ter terechtzitting en de preventieve werking die daarvan uit gaat. Het persbericht bevat in ieder geval de naam van de verdachte, de strafbare feiten en een summiere beschrijving van de reden waarom is gekozen voor het aanbieden van een transactie. Een belangrijk nadeel is dat de richtlijn een dergelijk persbericht bij transacties van minder dan € 50.000,- niet toestaat. Echter, het FP heeft veel transacties in milieuzaken en die zijn veelal ook onder de grens van € 50.000,- gelegen.213 Deze grens moet verlaagd worden zodat vaker een persbericht aan een transactie kan worden gekoppeld. Momenteel geldt slechts de uitzondering dat een voorgenomen transactie tussen de € 2.500 en € 50.000 die tevens een bijzondere transactie is, wél wordt begeleid met een persbericht.214 4.4 Tussenconclusie Dit hoofdstuk maakt duidelijk dat er een onmiskenbare behoefte is tot preventie, maar dat veel van de geboden preventieve middelen in de praktijk lastig toepasbaar zijn. Zoals beschreven in § 4.1 moet de economische strafrechter volgens de wetgever bij de strafoplegging de volgende vragen in gedachte nemen: hoe kunnen de gevolgen worden hersteld die door het delict zijn ontstaan, hoe kan de schade worden hersteld die door het delict is toegebracht, hoe kan het met het delict verkregen voordeel worden ontnomen en welke gevaren zijn er voor de volksgezondheid i.v.m. recidive en hoe kunnen deze gevaren zo doelmatig mogelijk worden ondervangen? 215 De huidige vorm van sanctioneren ziet op reactie (geldboete), terwijl van de bijkomende straffen en maatregelen als onderbewindstelling en ontzetting van rechten een duidelijke preventieve werking uitgaat. Het afschrikkende en preventieve effect van enkele van deze sancties wordt in ieder geval duidelijk onderkend. Gelet op het feit dat de bijkomende straffen en maatregelen zeer weinig worden opgelegd zou je daaruit kunnen afleiden dat het belang van deze sancties gering is.216 De afgenomen interviews spreken dit echter tegen. 217 In de praktijk worden een aantal van deze sancties gezien als een belangrijke ‘stok achter de deur’.

212

Interview met M. Bloos, Hoofdofficier van Justitie FP in: Van der Molen 2014, p. 29-31. “Een rechtsgang biedt anders meer

kans op negatieve publiciteit dan een transactie”. 213

Het gaat hierbij om kleinere milieudelicten, zoals overtreding van de EVOA etc.

214

Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties (2008A021).

215

Kamerstukken II 1947/48, 603, 3, p. 16.

216

Zie hierover ook Gritter, Knigge & Kwakman 2005, p. 57.

217

Zie hierover o.a. het interview met Rob de Rijck, Milieuofficier en Hoofd handhavingseenheid FP Rotterdam, 7 januari 2014

zoals opgenomen in de inleiding.

48

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Hoofdstuk 5 Conclusie en aanbevelingen: sanctionering in de toekomst Dit hoofdstuk vormt het slot van deze scriptie. In dit laatste hoofdstuk zullen de belangrijkste bevindingen van het onderzoek worden samengevat en zal aan de hand daarvan een antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag. 5.1 Conclusie De focus van het Functioneel Parket is momenteel gericht op het betekenisvol straffen van zware milieucriminaliteit om zo de regelnaleving, onder andere in de afvalbranche, te kunnen bevorderen. Het overkoepelende probleem voor een effectieve aanpak van zware milieucriminaliteit is het betrekkelijk lage afschrikkende effect dat overtreders ervaren door de tot nu toe opgelegde sancties. Milieucriminaliteit levert veel geld op, maar de relatief lage geldboetes schrikken bedrijven niet af. De criminele ‘verdienmogelijkheden’ kunnen niet gemakkelijk worden ingeperkt, blijkt uit § 1.2.5. Wel kan er anders worden gesanctioneerd waardoor er een afschrikkend effect ontstaat. Het Functioneel Parket gaat daarom zware milieucriminaliteit harder aanpakken met straffen die meer pijn doen. De straffen voor gesjoemel met (gevaarlijke) afvalstoffen wegen nu niet op tegen de grote winsten die ermee worden behaald. Om succesvol op te treden moet de sanctiestrategie voor milieudelicten worden aangepast. De gevolgen van het illegaal wegmengen van gevaarlijke afvalstoffen in stookolie zijn vaak ernstig, mede doordat het grote gevaren kan opleveren voor de volksgezondheid en het milieu als deze scheepsbrandstoffen in de lucht terecht komen. Echter, de gevolgen zijn vaak minder zichtbaar omdat ze ver weg op zee spelen. Een verklaring voor de relatief milde straffen lijkt dan ook te zijn gelegen in het feit dat de urgentie en ernst van zware milieucriminaliteit nog onvoldoende is doorgedrongen bij de rechterlijke macht waardoor straffen vaak laag uitpakken. Daarnaast lijkt het een ingebakken gewoonte van officieren om enkel een geldboete te eisen en bij hun vordering geen gebruik te maken van het uitgebreide sanctiestelsel van de WED. Het is overigens niet verwonderlijk dat de hoofdstraf veelal uit een geldboete bestaat, aangezien het Functioneel Parket bij milieudelicten over het algemeen de rechtspersoon vervolgt in plaats van de feitelijk leidinggevende. Met de strafrechtelijke handhavingsdoelen van milieucriminaliteit in het achterhoofd is in dit onderzoek gekeken naar de praktische toepasbaarheid van de diverse sancties uit de WED. Uit de analyse is naar voren gekomen dat de WED zowel voor natuurlijke als voor rechtspersonen voorziet in de mogelijkheid van alternatieve sancties. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kunnen enkele sancties doeltreffender zijn dan kale geldboetes of een gevangenisstraf. Denk hierbij aan de openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak, de herstelmaatregel, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel en de ontzetting van (ondernemings)rechten of voordelen.

49

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Ik kom toe aan het beantwoorden van de probleemstelling. De centrale vraag in dit onderzoek is:

“Kan het sanctiestelsel van de Wet Economische Delicten, bij de bestraffing van zware milieudelicten in de afvalsector, de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht realiseren? Zo ja, op welke wijze en zo nee, wat dient er dan gewijzigd te worden?” Doorgaans is een dergelijke vraag niet eenduidig te beantwoorden. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden dat in dit geval mijn bevindingen ook niet leiden tot één overkoepelende aanbeveling. Kort samengevat ben ik van mening dat het sanctiestelsel van de WED, bij de bestraffing van zware milieudelicten in de afvalsector, de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht kan realiseren. Een uitbreiding van het sanctiestelsel van de WED is niet noodzakelijk gebleken. Wel is een creatiever en ruimer gebruik van het sanctiestelsel noodzakelijk voor effectief optreden. Hiervoor dient het Functioneel Parket haar beleid aan te passen waarbij de opsporing vaker gericht is op het vervolgen van feitelijk leidinggevenden en daar waar mogelijk de hoofdstraf vaker wordt gecombineerd met bijkomende straffen en maatregelen. De geldboete hoeft vervolgens geen ultimum remedium te zijn. Bestraffing door middel van een (hoge) geldboete is praktisch zeer goed toepasbaar gebleken. Met het oog op de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht zou de geldboete vaker gecombineerd moeten worden met sancties die specifiek toegepast zijn op de overtreder. De bijkomende straffen en maatregelen uit de WED zijn, vanwege hun preventieve en afschrikkende effect, een belangrijke ‘stok achter de deur’ en vervullen daarmee een belangrijke functie in de strafrechtelijke handhaving van milieucriminaliteit. 5.2 Aanbevelingen In hoofdstuk twee is gebleken, dat bij de totstandkoming van de WED, de wetgever van oordeel was, dat het sanctiearsenaal van de WED de gelegenheid biedt de inbreuken op de regeling van het economische leven in hun verscheidenheid op de meest passende wijze te straffen, het daardoor behaalde voordeel teniet te doen en, waar mogelijk, het economisch schadelijk effect ongedaan te maken. Nu het milieustrafrecht vooral dient ter bescherming van het milieu, zou het daarom voor de hand liggen dat het Functioneel Parket haar straffenrepertoire gaat uitbreiden om zo milieucriminelen af te schrikken, de schade aan het milieu (zoveel mogelijk) ongedaan te maken en/of in de toekomst te voorkomen. Naarmate de overtreder calculerend is ingesteld, zal het accent meer moeten liggen bij ontmoediging, afstraffing en beperking van mogelijkheden om een illegale handelwijze voort te zetten. Ook bij recidive zal de reactie een sterker punitief karakter moeten krijgen. Anders straffen Om tot een effectieve sanctie te komen luidt mijn advies aan het FP om ruimer en creatiever gebruik te maken van het sanctiestelsel van de WED. Een eerste aanbeveling c.q. opmerking betreft een ruimer gebruik van de geldboete. Deze sanctie zou geen ultimum remedium moeten worden. Gebleken is namelijk dat de geldboete praktisch zeer goed toepasbaar is. Wel valt het aan te bevelen om bij de vervolging van rechtspersonen, ten aanzien van zware milieudelicten, af te stappen van de relatief lage boetebedragen en vaker gebruik te maken van de mogelijkheid een geldboete van een

50

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? naast hogere categorie (de zesde categorie) te vorderen. Recente zaken als Odfjell218 en Dow Benelux219 laten boetebedragen zien waarvan te hopen valt dat ze een trend zullen inleiden. Een tweede aanbeveling ligt in een creatieve wijze van straffen. Het FP is verantwoordelijk voor een efficiënte, effectieve, snelle en doeltreffende strafrechtspleging. En dat betekend dat ze moet differentiëren. Als andere sancties doeltreffender zijn dan, of in combinatie met, een geldboete dan moet je die toepassen. Te denken valt aan het vaker vorderen van een relatief hoge geldboete waarvan een deel voorwaardelijk in combinatie met bijzondere voorwaarden220 die speciaal zijn afgestemd op de verdachte. Hoe kan vervolgens deze wijze van anders straffen ook worden doorgevoerd in de uiteindelijke straftoemeting? Proeftuin Uit eigen praktijkervaring en bevestiging van collega’s blijkt dat de rechtbank als uitgangspunt voor de straftoemeting uitgaat van de eis van de officier van justitie. De officieren kunnen dus bij wijze van proeftuin een alternatieve sanctie eisen, waardoor de rechtbank gaat bewegen en een nieuwe trend ontstaat. Een goed alternatief en makkelijk toepasbaar is de sanctie van openbaarmaking van het vonnis. Om de beoogde handhavingsdoelen te kunnen realiseren, zal het FP de inzet van het strafrecht bij milieucriminaliteit wel zo goed mogelijk moeten afstemmen op de houding en de motieven van de verdachte. Een onderneming die met het oog op geldelijk gewin doelbewust milieuregelgeving aan zijn laars lapt of het bevoegd gezag tegenwerkt, vraagt om een andere strafoplegging dan een bedrijf dat, ondanks de goede wil, toch onvoldoende aandacht heeft voor de naleving van milieuwetgeving. Het strekt dan ook tot de aanbeveling dat het FP in grotere zaken betreffende zware milieucriminaliteit altijd strafmaatoverleg houdt. Ook voor de rechtbank is het bepalen van een juiste

straf en/of maatregel uiteraard maatwerk. In

verband met de

straftoemetingsvrijheid kan de strafrechter in de feiten en omstandigheden van het concrete geval aanleiding vinden om inderdaad te volstaan met oplegging van een kale geldboete. Het is echter moeilijk voorstelbaar dat in de meeste milieustrafzaken alleen een geldboete passend zou zijn. Met het oog op de bescherming van het milieu en strafdoelen als generale en speciale preventie strekt het tot de aanbeveling dat de strafrechter in milieustrafzaken naast of in plaats van een hoofdstraf vaker zou kiezen voor oplegging van één van de bijkomende straffen of maatregelen uit de WED of voor het stellen van bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke straf. Door middel van een proeftuin dwingt de officier de rechter na te denken over een alternatieve sanctie. Ook al ontvangt de officier ‘nee’ op zijn eis dan moet die afwijzing wel gemotiveerd worden door de rechtbank en komt de discussie over anders straffen alsnog op gang. Misschien moet het FP tevens de rechtbank steeds gaan vragen om hun straftoemeting te motiveren in het licht van de handhavingsdoelen van het milieustrafrecht. Hiermee kom ik tot mijn volgende aanbeveling.

218

Rb. Rotterdam 3 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9492. In deze zaak werd een geldboete opgelegd van

€ 3.000.000,-. 219

Rb. Zeeland-West-Brabant 21 maart 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:1911. In deze zaak werd een geldboete opgelegd van

€ 1.800.000,-. 220

Artikel 14c jo. 14a Sr.

51

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Gespecialiseerde rechtbanken Volgens de wetgever kan specialisatie van de rechterlijke macht een belangrijke bijdrage leveren aan een adequatere aanpak van milieucriminaliteit. 221 Momenteel mogen reguliere strafkamers onder voorwaarden222 ook economische delicten afhandelen. Dit doet afbreuk aan de bedoeling van de wetgever. Het instellen van gespecialiseerde rechtbanken vergroot het inzicht in juridische aspecten van

milieucriminaliteit

en

geeft

inzicht

in

de

maatschappelijke

urgentie

en

ernst

van

milieucriminaliteit.223 Het is mede daarom dat ik pleit voor invoering van gespecialiseerde milieurechtbanken. Vervolging feitelijk leidinggevenden Bovendien zou het Functioneel Parket in ernstige zaken standaard de feitelijk leidinggevende moeten vervolgen. In § 4.2 staat beschreven dat het vervolgen van feitelijk leidinggevenden in verband met de tijdsdruk niet in iedere strafzaak wenselijk is. Echter, het vervolgen van feitelijk leidinggevenden kan wel leiden tot een bredere toepassing van het sanctiestelsel van de WED. Een mogelijke oplossing is een vergelijkbare werkwijze als die van de Belastingdienst, waarbij het OM per jaar een signaal kan afgeven. Zo kan het FP bijvoorbeeld in 2015, voor de periode van één jaar, de opsporing en vervolging meer richten op de feitelijk leidinggevers. Herhaling Om tot een succesvolle afdoening te komen moet er naar mijn mening tevens focus komen op herhaling. Een combinatie van hoge geldboetes en een hoge pakkans is de sleutel tot succes. De politie zou na iedere eerste overtreding een week later bij hetzelfde bedrijf wederom een controle moeten uitvoeren. Daarnaast zou het FP bij iedere geconstateerde overtreding een signaal moeten afgeven aan de bedrijven die verantwoordelijk zijn voor het verstrekken van de ISO certificering aan de betrokkene. Op deze manier ontstaat er meer beweging in de branche wat mogelijk zorgt voor betere naleving van de milieuwet- en regelgeving. Mede hierom zou het interessant zijn om in een vervolgonderzoek ook te kijken naar de mate van recidive onder plegers van milieudelicten. Tot slot Het doel van deze scriptie is niet om milieustrafrechters te bekritiseren. In sommige situaties kunnen de concrete feiten en omstandigheden van het geval daadwerkelijk aanleiding geven om te volstaan met oplegging van een geldboete. Door te wijzen op de toepasbaarheid van alternatieve sanctiemogelijkheden probeert dit onderzoek vooral een discussie op gang te brengen over een afschrikkende, doeltreffende en evenredige sanctietoepassing voor zware milieucriminaliteit. Hierdoor worden het FP en de rechtbank wellicht meer geïnspireerd tot een breder gebruik in de praktijk van het sanctiestelsel van de WED.

221

Gritter, Knigge & Kwakman 2005, p. 140.

222

Dit is mogelijk indien het economische delict samenhangt met een commuun delict, zie art. 39 WED.

223

Functioneel Parket 2011, p. 29.

52


6. Literatuurlijst Van den Berg e.a. 1995 E. A. I. M. van den Berg (red.), De markt van misdaad en milieu. Deel 1, Den Haag: WODC 1995. Bergstra 2014 M.E. Bergstra, Milieustrafrecht: naar een breder gebruik van het sanctiearsenaal, Sanctierecht &

Compliance 2014, afl. 1, p. 11-18. Blomberg 2000 A.B. Blomberg, Integrale handhaving van het milieurecht. Een juridische studie over de handhaving

van milieurecht in de democratische rechtsstaat, (Diss.) Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2000. Blomberg 2007 A.B. Blomberg, ‘De plaats van het strafrecht bij integrale handhaving van het milieurecht’, in: M.J.C. Visser (red.), Milieustrafrecht, Onderzoek en aanbevelingen voor theorie en praktijk, Meppel: Boom Juridische Uitgevers 2007, p. 181-195. Borgers & Kooijmans 2008 M.J. Borgers & T. Kooijmans, ‘De reikwijdte van de bevoegdheid van de Gemeenschap op strafrechtelijk terrein’, DD 2008, afl. 5, p. 547-567. Bröring e.a. 2012 H.E. Bröring e.a., Referentiekader geldboetes, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde 2012. Bruinsma 1996 G.J.N. Bruinsma, Georganiseerde criminaliteit in Nederland, bijlage IX deelonderzoek II: Branches:

Enquêtecommissie opsporingsmethoden, Inzake Opsporing, Den Haag: SDU Uitgevers 1996. De Buck e.a. 2011 A. de Buck e.a., Rapport Blends in beeld. Een analyse van de bunkerolieketen, Delft: CE Delft (VROM-Inspectie) 2011. Buisman 2011 S.S. Buisman, ‘The influence of the European legislator on the national criminal law of Member States: it is all in the combination chosen’, Utrecht Law Review (7) 2011, afl. 3, p. 137-155.

53

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Doorenbos 2014 D.R. Doorenbos, ‘Beboeting van rechtspersonen’, Strafblad 2014, afl. 2, p. 97-105. Douma e.a. 2007 W. Th. Douma e.a., Pilot-Monitor EU-invloed, Den Haag: T.M.C. Asser Instituut 2007. Van Duyne, Kouwenberg & Romeijn 1990 P.C. van Duyne, R.F. Kouwenberg & G. Romeijn, Misdaadondernemingen. Ondernemende

misdadigers in Nederland, Den Haag: Gouda Quint (WODC) 1990. Van Erp 2007 J. van Erp, ‘De dreiging van negatieve publiciteit: is reputatieschade een alternatief voor handhaving?’, in: F. Leeuw (red.), Turven, tellen, toetsen, Over toezicht, inspectie, handhaving en

evaluatie en hun maatschappelijke betekenis in Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 79-91. Faber 2013 W. Faber, ‘Milieucriminaliteit: Wat schuift het? Een essay over milieucriminaliteit vanuit vier financieeleconomische perspectieven’, in: A. van Heel, A. Nieuwdorp & A. Vanlandschoot (red.),

Milieucriminaliteit, hoe en wat schuift het?!, (Congresbundel Politieacademie) 2013, p. 58-63. Functioneel Parket 2011 Functioneel Parket, Strategische Blik op Milieucriminaliteit, Den Haag: Functioneel Parket 2011. Van der Geest 2012 T. van der Geest, ‘Praten met de afvalbranche’, Opportuun 2012, nr. 10, p. 28-31 (Relatiemagazine van het OM). Groenhuijsen & Kooijmans 2013 M.S. Groenhuijsen en T. Kooijmans, Bestraffing in Nederland en België, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2013. Gritter, Knigge & Kwakman 2005 E. Gritter, G. Knigge en N.J.M. Kwakman, De WED op de helling. Een onderzoek naar de

wenselijkheid de Wet op de economische delicten te herzien, Den Haag: WODC 2005. Gritter 2009 E. Gritter, Stillegging onder spanning - Aspecten van legaliteit, rechtszekerheid en proportionaliteit

rondom de stillegging van de onderneming, Groningen: Universiteit Groningen 2009.

54

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Van Ham 2007 H.J.A. van Ham, ‘De invloed van Europa op de gemeengevaarlijke milieudelicten in het Wetboek van Strafrecht’, Strafblad 2007, afl. 5, p.496. Van Heel, Nieuwdorp & Vanlandschoot 2013 A. van Heel, A. Nieuwdorp & A. Vanlandschoot (red.), Milieucriminaliteit, hoe en wat schuift het?!, (Congresbundel Politieacademie) 2013. Hendriks & Wöretshofer 2002 L.E.M. Hendriks en J. Wöretshofer, Milieustrafrecht, Deventer: Kluwer 2002. Huidekoper 1975 P.A. Huidekoper, Hantering van het economisch strafrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 1975. Huisman 2001 W. Huisman, Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door

ondernemingen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2001. Keulen 1995 B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Arnhem: Gouda Quint 1995. KLPD 2008 Korps Landelijke Politiediensten, Criminaliteit bij internationale afvalstromen. Verslag van een

onderzoek voor het Nationaal Dreigingsbeeld criminaliteit met een georganiseerd karakter. Zoetermeer: KLPD, Dienst IPOL 2008. KLPD 2012 Korps Landelijke Politiediensten, Milieucriminaliteit in Nederland. Een inventarisatie voor het Nationaal

Dreigingsbeeld 2012, Zoetermeer: KLPD, Dienst IPOL 2012. Kristen 2005 F.G.H. Kristen, ‘Integrity on European Financial Markets: Backgrounds, Objectives, Reasons, Overall Contents and Implications of the Market Abuse Directive’, European Company Law (1) 2005, p. 13-21. De Lange 2008 A. de Lange, ‘De rechterlijke “macht” van Europa’, in: Ontwikkelingen in het Europees milieustrafrecht,

Verslag van 98e ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 12 december 2007, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2008.

55

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? De Lange 2009 A. de Lange, ‘De sanctieladder’, Milieu & Recht 2009/1, p. 1. Malsch e.a. 2009 M. Malsch e.a, Strafrechtelijke ontzetting uit beroep of ambt. Oplegging en naleving in de periode

1995-2008, Den Haag: WODC 2009. Van der Meijden 2010 D. van der Meijden, Vraagbaak milieubeheer, Den Haag: SDU Uitgevers 2010. Merckx 2003 D. Mercks, Sanctionering van economische criminaliteit, Apeldoorn: Maklu 2003. Mulder 1985 A. Mulder, ‘Beschouwingen over de geldboete’, in: J.P. Balkema (red.), Liber Amicorum Th.W. van

Veen, Arnhem: Gouda Quint 1985. Mulder & Doorenbos 2002 A. Mulder & D.R. Doorenbos, Schets van het economisch strafrecht, Deventer: Kluwer 2002. Van der Molen 2014 M. van der Molen, ‘Schikkingen doen geen pijn’, Opportuun 2014, afl. 3, p. 29-31 (Relatiemagazine van het OM). Openbaar Ministerie, Leidraad Milieu 1994 Openbaar Ministerie, Leidraad Milieu. Leidraad voor de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht, Den Haag: 1994. Ouwerkerk 2013 J.W. Ouwerkerk, 'Europeanisering van het Nederlandse strafrecht: Blessing in disguise', NJB 2013/2506, afl. 43, p. 2986-2993. De Ridder, Schol & Struiksma 2009 J. de Ridder, M.J. Schol en N. Struiksma, Grip op milieuzaken, Evaluatie van de strafrechtelijke

handhaving, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen Pro Facto 2009. De Rijck 2013 R. de Rijck, ‘In milieu valt veel te halen!’, in: A. van Heel, A. Nieuwdorp & A. Vanlandschoot (red.),

Milieucriminaliteit, hoe en wat schuift het?!, (Congresbundel Politieacademie) 2013, p. 16-17.

56

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Schoep & Schuyt 2009 G.K. Schoep en P.M. Schuyt, Straftoemeting in milieu- en gezondheidszaken, Nijmegen: Wolf Productions 2009. Spapens e.a. 2013 T. Spapens e.a., Vuile olie, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2013. Struiksma, De Ridder & Winter 2007 N. Struiksma, J. de Ridder & H.B. Winter, De effectiviteit van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke

handhaving van milieuwetgeving, Den Haag: WODC 2007. Tekst & Commentaar Strafrecht 2012 C.P.M. Cleiren (red), Tekst & Commentaar, Wetboek van Strafrecht, Deventer: Kluwer 2012. VROM 1983 VROM, Rapport van de onderzoekscommissie naar de bestuurlijke aspecten van de uitvoering van de

milieu- en andere relevante wetgeving bij Drisolco B.V., EMK, Uniser e.a. (voorzitter : F. Hellinga), Den Haag: VROM 1983. Van Vugt & Boet 1994 G.W.M. van Vugt & J.F. Boet, Zuiver handelen in een vuile context; Over (grensoverschrijdende) af-

valstromen, milieucriminaliteit en integer handelen in het openbaar bestuur, Arnhem: Gouda Quint 1994. Wartna, Baas & Beenakkers 2004 B.S.J. Wartna, N.J. Baas & E.M. Th. Beenakkers,

Beter, anders en goedkoper. Een

literatuurverkenning ten behoeve van het traject Modernisering Sanctietoepassing , Den Haag: WODC 2004. Wermink e.a. 2009 Wermink e.a., ‘Recidive na werkstraffen en na gevangenisstraffen. Een gematchte vergelijking’,

Tijdschrift voor Criminologie, 2009/3, afl. 51, p. 211-227. Van Wingerde 2012 C.G. van Wingerde, De afschrikking voorbij. Een empirische studie naar afschrikking, generale

preventie en regelnaleving in de Nederlandse afvalbranche, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012.

57


7. Aangehaalde weten regelgeving Regelgeving Europese Unie

- Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (PbEG 2002, C 325/108). - Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen ( PbEU 2006, L 190) (EVOA). - Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen (PbEG 1991, L 78). - Richtlijn 99/32/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen en tot wijziging van Richtlijn 93/12/EEG (PbEG 1999, L 121).

- Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht ( PbEU 2008, L 328/28). - Commissiedocument 92 van 2003, laatste definitieve versie. - Commissiedocument 51 van 2007, laatste definitieve versie. Regelgeving Nederland - Wet verruiming mogelijkheden voordeelontneming van 31 maart 2011, Stb. 2011, 171. - Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties (2008A021). - Aanwijzing handhaving milieurecht (2010A004). Parlementaire stukken Nederland

- Kamerstukken II 1947/48, 603, 3. - Kamerstukken II 1947/48, 603, 4. - Kamerstukken II 1947/48, 603, 5. - Kamerstukken II 1977/78, 14 315, 4. - Kamerstukken II 1980/81, 16 805, 2. - Kamerstukken II 1984/85, 18 603, 2. - Kamerstukken II 1988/89, 21 087, 3. - Kamerstukken II 1989/90, 21 345, 3. - Kamerstukken II 1989/90, 21 504, 3. - Kamerstukken II 1992/93, 23 196, 3. - Kamerstukken II 1993/94, 22 727, 11. - Kamerstukken II 1994/95, 22 343, 18. - Kamerstukken II 1995/96, 24 072, 18 - Kamerstukken II 2009/10, 32 319, 3. - Kamerstukken II 2011/12, 33 000 VI, 77.

- Kamerstukken II 2013/13, 33685, 3.

58


8. Aangehaalde jurisprudentie Hof van Justitie van de Europese Unie - HvJ EG 5 juli 1964, 6/64 (Costa/ENEL). - HvJ EG 21 september 1989, C-68/88 (Griekse-mais). - HvJ EG 5 februari 1993, 26/62 (Van Gend en Loos). - HvJ EG 9 december 1997, C-265/95 (Spaanse aardbeien). - HvJ EG 18 december 1997, C-129/96 (Inter-Environment Wallonie). - HvJ EG 15 juni 2000, C-418/97 (ARCO Chemie Nederland e.a.). - HvJ EG 18 april 2002, C-9/00 (Palin Granit). - HvJ EG 13 september 2005, C-176/03 (Commissie/Raad). - HvJ EG 23 oktober 2007, C-440/05 (Commissie/Raad). Hoge Raad - HR 23 februari 1954, NJ 1954, 378 (IJzerdraad). - HR 16 december 1986, NJ 1987, 321. - HR 20 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF6244. - HR 21 oktober 2003, NJB 2003, 153. - HR 24 mei 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT2918. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State - ABRvS 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2723. Gerechtshoven - Hof Amsterdam 23 december 2011, ECLI:NL:GHAMS:2011:BU9237 (Trafigura B.V./Probo Koala). Rechtbanken - Rb. Rotterdam 27 juni 1988, M en R 1990, 80. - Rb. Roermond 30 juli 2003, ECLI:NL:RBROE:2003:AI0657. - Rb. Amsterdam 31 maart 2005, ECLI:NL:RBAMS:2005:AT2940. - Rb. Amsterdam 5 februari 2009, ECLI:NL:RBAMS:2009:BH3561. - Rb. Middelburg 17 oktober 2011, ECLI:NL:RBMID:2011:BV1739. - Rb. Zutphen 23 januari 2012, ECLI:NL:RBZUT:2012:BV1595. - Rb. Rotterdam 3 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:9492. - Rb. Zeeland-West-Brabant 21 maart 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:1911.

59


9. Bijlage Bijlage 1: sancties WED

Hoofdstraffen: art. 6 WED - Gevangenis - Hechtenis - Taakstraf - Geldboete

Straffen

Bijkomende straffen: art. 7 WED - Ontzetting van rechten (art. 28 Sr.) - Stillegging van de onderneming - Verbeurdverklaring (art. 33a Sr.) - Ontzetting van ondernemingsrechten - Openbaarmaking vonnis

Sancties

Maatregelen: art. 8 WED - Onttrekking aan het verkeer (art. 36 b/c/d Sr.) - Ontnemingsmaatregel (art. 36e Sr.) - Schadevergoeding (art. 36f Sr.) - Plaatsing psychiatrisch ziekenhuis Maatregelen

(art. 37 Sr.) - Terbeschikkingstelling (art. 37a Sr.) - ISD (art. 38m Sr.) - Vrijheidsbeperkende maatregel (art. 38v Sr.) - Onderbewindstelling - Verrichten van prestaties

60

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen? Bijlage 2: schema praktische toepasbaarheid sancties Soort sanctie

Rechtspersoon

Natuurlijk

Schaal

Schaal

Schaal

Schaal

Schaal

persoon

1

2

3

4

5

Vrijheidsbenemende straffen en taakstraffen

Vrijheidsbenemende straf Taakstraf

X

X

X

X

X

Geldboete

X

X

X

Ontneming van het

X

X

X

Verbeurdverklaring

X

X

Onttrekking aan het

X

X

Vermogenssancties

wederrechtelijk verkregen voordeel

X X

verkeer Bedrijfssancties

Stillegging van de

X

X

onderneming Onderbewindstelling van

X

X

de onderneming Ontzetting van

X

X

X

Reparatio in integrum

X

X

Schadevergoeding

X

X

X

Openbaarmaking van de

X

X

X

(ondernemings)rechten of voordelen Reparatoire sancties

X

rechterlijke uitspraak *Schaal 1 t/m 5 geeft de praktische toepasbaarheid van de sanctie weer waarbij het cijfer 1 gelijk staat aan ‘praktisch toepasbaar’ en het cijfer 5 staat voor ‘minder, tot niet praktisch toepasbaar’.

61

Succesvol optreden tegen zware milieucriminaliteit: anders straffen?

Recommend Documents