Subsidies in Hoogezand- Sappemeer

juridisch en bestuurskundig onderzoek advies onderwijs

Concept-rapport tbv Ommelander Rekenkamer

Subsidies in HoogezandSappemeer

Groningen, december 2014

SUBSIDIES IN HOOGEZAND-SAPPEMEER

Inhoud

1. INLEIDING ..................................................................................................................................... 1 1.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 1 1.2 ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................................... 1 1.3 UITWERKING ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................. 2 1.3.1. Kaders en doelen............................................................................................................ 2 1.3.2. Reality check (uitvoering)............................................................................................... 2 1.3.3. Effectiviteit ..................................................................................................................... 2 1.3.4. Sturing door de raad ...................................................................................................... 3 1.3.5. Vergelijking .................................................................................................................... 3 1.4 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 3

2. KADERS EN DOELEN ...................................................................................................................... 5 2.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 5 2.2 DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT............................................................................................... 5 2.3 GEMEENTELIJKE VERORDENINGEN EN BESLUITEN ................................................................................ 6 2.3.1. Inleiding ......................................................................................................................... 6 2.3.2. Algemene Subsidieverordening 2013 ............................................................................. 6 2.3.3. Overige subsidieregelingen ............................................................................................ 7 2.3.4. Verdelingsbesluit............................................................................................................ 8 2.3.5. Procesbeschrijving ......................................................................................................... 9 2.3.6. Weergave van de juridische en beleidsmatige kaders ................................................... 9 2.4 MAATSCHAPPELIJKE DOELEN ........................................................................................................ 10 2.5 BEOORDELING .......................................................................................................................... 11

3. REALITY CHECK (UITVOERING) .................................................................................................... 13 3.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 13 3.2 OMVANG EN SAMENSTELLING VAN SUBSIDIES .................................................................................. 14 3.3 SUBSIDIEPROCES ....................................................................................................................... 15 3.3.1. Algemeen ..................................................................................................................... 15 3.3.2. Subsidieaanvraag......................................................................................................... 16 3.3.3. Subsidieverlening ......................................................................................................... 18 3.3.4. Verantwoording, vaststelling en controle .................................................................... 19 3.4 BEOORDELING .......................................................................................................................... 20

4. EFFECTIVITEIT VAN SUBSIDIES ..................................................................................................... 22 4.1 4.2 4.3

INLEIDING ................................................................................................................................ 22 EFFECTIVITEIT VAN SUBSIDIES IN HET ALGEMEEN .............................................................................. 23 GEMEENTE HOOGEZAND- SAPPEMEER........................................................................................... 24


4.4

BEOORDELING .......................................................................................................................... 26

5. STURING DOOR DE RAAD ............................................................................................................ 27 5.1 5.2 5.3 5.4

INLEIDING ................................................................................................................................ 27 STURINGSMOGELIJKHEDEN .......................................................................................................... 27 STURING IN DE PRAKTIJK ............................................................................................................. 29 BEOORDELING .......................................................................................................................... 31

6. VERGELIJKING GEMEENTEN ........................................................................................................ 32 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

INLEIDING ................................................................................................................................ 32 KADERS EN DOELEN.................................................................................................................... 32 REALITY CHECK .......................................................................................................................... 32 EFFECTIVITEIT ........................................................................................................................... 33 STURING .................................................................................................................................. 33 CONCLUSIE ............................................................................................................................... 34

7. ANALYSE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................................... 35 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

INLEIDING ................................................................................................................................ 35 KADERS EN DOELEN.................................................................................................................... 35 REALITY CHECK (UITVOERING) ...................................................................................................... 36 EFFECTIVITEIT ........................................................................................................................... 39 STURING .................................................................................................................................. 39 EINDCONCLUSIE ........................................................................................................................ 40 AANBEVELINGEN ....................................................................................................................... 40

BIJLAGE 1: ONDERZOEKSMETHODEN .............................................................................................. 42 BIJLAGE 2: MAATSCHAPPELIJKE DOELEN ......................................................................................... 44


1

Inleiding

1.1

Inleiding Met het verstrekken van subsidies zijn grote maatschappelijke, politieke en financiële belangen gemoeid. Door het verstrekken van subsidies kan de gemeente HoogezandSappemeer instellingen en organisaties stimuleren bepaalde activiteiten te verrichten zodat gemeentelijke beleidsdoelen worden behaald. Hierbij is vrijwel altijd sprake van een wederkerig belang. De gemeente wil namelijk bepaalde doelen behalen, terwijl de instelling haar activiteiten graag wil uitvoeren. Subsidies richten zich vaak op organisaties in het sociale domein, zoals zorgen welzijnsinstellingen. Zoals bekend, doen zich juist in dit domein grote ontwikkelingen voor. Gemeenten krijgen nieuwe taken en verantwoordelijkheden, ze moeten meer gaan doen met minder geld. Naast de decentralisaties zet de voortdurende economische tegenwind de gemeentelijke financiën onder druk, terwijl het beroep op allerlei door de gemeente gefinancierde maatschappelijke voorzieningen toeneemt. In deze dynamiek moeten gemeenteraden invulling geven aan hun eigen rol en kaders nader bepalen. In de gemeenteraden van Hoogezand-Sappemeer en Slochteren bestond de wens om onderzoek te doen naar subsidies, zo is de Ommelander Rekenkamer gebleken. Het voorliggende rapport is het uitvloeisel daarvan. In de volgende paragraaf worden de onderzoeksvragen toegelicht. Het onderzoek is uitgevoerd in zowel de gemeente HoogezandSappemeer als de gemeente Slochteren. Dit rapport richt zich uitsluitend op de gemeente Hoogezand-Sappemeer, waarbij in hoofdstuk 6 wel een vergelijking wordt gemaakt tussen beide gemeenten.

1.2

Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe kan de invulling en uitvoering van het subsidie-proces door de gemeente Hoogezand-Sappemeer worden beoordeeld en zijn de gestelde beleidsdoelen gerealiseerd?

1


Deze vraag valt uiteen in een aantal deelvragen binnen vijf thema’s: I. II. III. IV. V.

1.3 1.3.1.

Kaders en doelen Reality check (uitvoering) Effectiviteit Sturing door de gemeenteraad Vergelijking

Uitwerking onderzoeksvragen Kaders en doelen In het kader van onderzoeksvraag 1 en 2 zijn de kaders van de gemeente bestudeerd. In het kader van onderzoeksvraag 3 is beschreven wat de gemeentelijke visie is ten aanzien van subsidiëring, wat de maatschappelijke doelen zijn en wat de relatie is tussen subsidieverstrekking en het daaraan ten grondslag liggende beleid en de maatschappelijke doelen. We onderscheiden in het kader van dit onderzoeksthema de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat zijn de (gemeentelijke) kaders voor het subsidieproces? 2. Hoe kan het gemeentelijk kader ten aanzien van subsidies (beleidskader, processen (de werkwijze), procedures (voorschriften)en verordeningen worden beoordeeld? Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 2.

1.3.2.

Reality check (uitvoering) De kern van het onderzoek is het tweede thema: de reality check. Hierbij gaat het om de uitvoering van het subsidieproces en er wordt bekeken in hoeverre dit overeenkomt met de beleidsmatige en juridische kaders. We onderscheiden in dit kader de volgende onderzoeksvragen: 3. Wat is de omvang en samenstelling van subsidies die in 2013 zijn verstrekt? 4. Reality check van een aantal subsidiedossiers o Zijn de subsidies rechtmatig verleend? o Sluiten subsidieafspraken en voorwaarden aan bij beleidsdoelen? o Worden doelen van subsidies vertaald naar meetbare prestatieafspraken? o Hoe zijn deze prestatieafspraken tot stand gekomen? o Leggen subsidieontvangers verantwoording af over de geleverde prestaties? o Vindt er evaluatie plaats? o Hoe hebben subsidieontvangers het subsidietraject ervaren? In hoofdstuk 3 worden deze vragen beantwoord.

1.3.3.

Effectiviteit De effectiviteit van een subsidie kan worden omschreven als de mate waarin de prestaties van een gesubsidieerde organisatie bijdragen aan de verwezenlijking van de doeleinden van de subsidieverstrekker. Daarbij is het van belang dat er bijvoorbeeld maatschappelijke doelen worden geformuleerd en dienen subsidies hierop aan te sluiten. Dit In het kader van dit onderzoek zijn niet de effecten van subsidies onderzocht maar is onderzocht in hoeverre de gemeente voldoet aan randvoorwaarden om effectmetingen uit te voeren en hoe dat kan worden verbeterd. We onderscheiden in dit kader de volgende onderzoeksvragen:

2


5. Hoe is de relatie tussen subsidieverstrekking en maatschappelijke doelen? o Zijn er maatschappelijke doelen van subsidies geformuleerd? o Sluit het subsidiebeleid aan op deze maatschappelijke doelen? o Is er in de subsidieregeling een heldere koppeling tussen subsidievertrekking en beoogde doelstelling? 6. Voldoen de subsidies aan de randvoorwaarden die het mogelijk maken om effecten te meten? Op deze vragen wordt ingegaan in hoofdstuk 4. 1.3.4.

Sturing door de raad De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het door de raad vastgestelde beleid, binnen de in de Awb en door de raad, in onder meer de subsidieverordening en deelverordeningen en algemene beleidsuitspraken, vastgestelde kaders. We onderscheiden in dit kader de volgende onderzoeksvragen: 7. Op welke wijze stelt de raad kaders met betrekking tot het subsidiebeleid? 8. Hoe wordt de raad geïnformeerd over het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan? 9. Hoe beoordeelt de raad deze informatievoorziening? 10. Op welke wijze oefent de raad de controlerende en bijsturende rol uit? Deze vragen komen aan de orde in hoofdstuk 5.

1.3.5.

Vergelijking Behalve in de gemeente Hoogezand-Sappemeer is tegelijkertijd ook onderzoek over hetzelfde onderwerp uitgevoerd in de gemeente Slochteren. Doordat het onderzoek in twee gemeenten is uitgevoerd, kan een vergelijking worden gemaakt tussen het beleid en de uitvoering in deze twee gemeenten. Er is hierbij gekeken naar zaken die opvallen, best practices en leermogelijkheden. We onderscheiden in dit kader de volgende onderzoeksvraag: 11. Wat zijn opvallende verschillen tussen de gemeente Hoogezand-Sappemeer en de gemeente Slochteren in de invulling en uitvoering van het subsidiebeleid en wat kunnen de gemeenten van elkaar leren? In hoofdstuk 6 wordt hierop ingegaan.

1.4

Leeswijzer In de onderstaande hoofstukken wordt ingegaan op de verschillende thema’s. De eerste hoofdstukken zijn beschrijvend van aard. In het slothoofdstuk wordt het subsidiebeleid en de uitvoering ervan worden geanalyseerd en beoordeeld. In hoofdstuk 2 worden de kaders en doelen van de subsidiebeleid beschreven. In hoofdstuk 3 wordt in het kader van de reality check de uitvoering van het subsidiebeleid beschreven. Hierbij wordt ook ingegaan op de bestudeerde cases en de ervaringen van subsidie- ontvan-

3


gers. In hoofdstuk 4 wordt effectiviteit van subsidies beschreven en in hoofdstuk 5 wordt de sturing door de raad in beeld gebracht. In hoofdstuk 6 vindt een vergelijking plaats tussen de gemeenten Slochteren en Hoogezand-Sappemeer. In hoofdstuk 7 volgen de conclusies en aanbevelingen. Elk hoofdstuk begint met de normen die de rekenkamercommissie heeft onderscheiden over het betreffende thema. Vervolgens vindt een beschrijving van de praktijk plaats, waarna het hoofdstuk wordt afgesloten met een toetsing van de praktijk aan de normen (beoordeling).

4


2

Kaders en doelen

2.1

Inleiding Subsidieverstrekking vindt plaats binnen juridische en beleidsmatige kaders. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke juridische kaders en beleidskaders van toepassing zijn op subsidieverstrekking door de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Aan de wettelijke en beleidsmatige kaders kan een aantal normen worden gesteld waaraan deze kaders zouden moeten voldoen. Gemeenten hebben een grote mate van vrijheid voor de invulling van hun beleid en kaders, zolang het maar binnen de kaders van de Awb past. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan de orde:  Wat zijn de (gemeentelijke) kaders voor het subsidieproces?  Hoe kan het gemeentelijk kader ten aanzien van subsidies (beleidskader, processen (de werkwijze), procedures (voorschriften)en verordeningen worden beoordeeld We onderscheiden over het juridische en beleidsmatige kader daarom de volgende normen:  De lokale subsidieverordeningen zijn niet in strijd met de Awb.  Interne werkprocessen zijn actueel (toegespitst op vigerende weten regelgeving).  Het subsidieplafond is vastgesteld door de raad en voldoet aan de vereisten van afdeling 4.2.2 van de Awb.

2.2

De Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) laat het college veel ruimte in de wijze waarop hij het subsidiebeleid en het proces van subsidieverstrekking vorm geeft. Desalniettemin stelt de Awb een aantal dwingende regels waaraan het subsidieproces dient te voldoen. De belangrijkste hiervan is dat subsidieverstrekkingen gebaseerd moeten zijn op een wettelijke grondslag, zodat duidelijk is voor welke activiteiten een aanvrager wel subsidie kan krijgen en voor welke activiteiten niet (art. 4:23 lid 1 Awb). Dit betekent dat in de subsidieverordening van een gemeente moet zijn aangegeven voor welke activiteiten subsidie verstrekt kan worden. Daarnaast zijn er nog diverse andere juridische kaders die voortvloeien uit de Awb. Bijvoorbeeld dat de juiste gegevens bij een subsidieaanvraag beschikbaar moeten worden gesteld (artikel 4:2 Awb), subsidiebeschikkingen goed gemotiveerd moeten worden (omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt, art. 4:30 Awb) en bij intrek-

5


king of wijziging van de subsidieverlening of –vaststelling moet worden voldaan aan de in de Awb genoemde eisen (afdeling 4.2.6 van de Awb). De juridische kaders liggen aan de basis van het eerste thema en worden bekeken aan de hand van een normenkader.

2.3 2.3.1.

Gemeentelijke verordeningen en besluiten Inleiding In het proces van subsidieverstrekking kunnen drie belangrijke momenten worden onderscheiden: 1.

2.

3.

Subsidieaanvraag – De aanvraag wordt gedaan door een organisatie die subsidie wenst te ontvangen. In de aanvraag maakt de organisatie kenbaar voor welke activiteit(en) een subsidie wordt aangevraagd en welke kosten daarmee gemoeid gaan; Subsidieverlening – Deze beschikking gaat vooraf aan de te subsidiëren activiteit en geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen. Op basis hiervan kan een betaling of voorschot worden uitgekeerd; Subsidievaststelling – In deze beschikking wordt vastgesteld of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Bij deze afrekening wordt het exacte subsidiebedrag bepaald.

Onder het overkoepelende begrip subsidieverstrekking vallen zowel de subsidieverlening als de subsidievaststelling. In de lokale subsidieverordeningen zijn aanvullende en concretere eisen gesteld aan subsidieaanvraag, -verlening en subsidievaststelling. De kaders voor de subsidieverstrekking bestaan uit de Algemene Subsidieverordening 2013 en uit een aantal nader gestelde regels. Deze worden in de volgende paragrafen beschreven. 2.3.2.

Algemene Subsidieverordening 2013 De Algemene Subsidieverordening (ASV) is vastgesteld in 2013. Volgens art. 2 lid 1 ASV kunnen voor de volgende beleidsterreinen subsidies worden verstrekt:  Veiligheid en bereikbaarheid  Economische zaken en onderwijs  Cultuur en recreatie  Maatschappelijke participatie  Wonen en milieu De ASV maakt onderscheid tussen jaarlijkse en eenmalige subsidies: Artikel 1 a. Jaarlijkse subsidie: subsidie die per (boek)jaar of voor een bepaald aantal boekjaren aan een instelling voor een periode van maximaal vier jaar wordt verstrekt. b. Eenmalige subsidie: subsidie ten behoeve van bijzondere incidentele projecten of activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager en waarvoor het college slechts voor een van tevoren bepaalde tijd van maximaal vier jaar subsidie wil verstrekken. De vereisten die gelden voor het subsidieverstrekkingstraject zijn in de onderstaande tabel weergegeven.

6


TABEL 2.1: EISEN SUBSIDIETRAJECT Aanvraag Aanvragen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening (Art. 6 ASV):  Jaarlijkse subsidie: voor 30 september in het jaar voorafgaand aan jaar/jaren waarop subs. betrekking heeft  Eenmalige subsidie (waaronder waarderingssubsidies): 8 weken voor aanvang activiteit De juiste gegevens worden bij een subsidieaanvraag door de aanvrager beschikbaar gesteld (art. 4:2 Awb/Art. 5 ASV):  Jaarlijkse en eenmalige subsidie: Met behulp van vastgesteld aanvraagformulier Een beschrijving van activiteiten Doelstellingen en resultaten die daarmee worden nagestreefd en hoe de activiteiten aan dat doel bijdragen (in bijzonder in welke mate activiteiten gericht zijn op gemeente/ingezetenen en op de door gemeente vastgestelde doelen/beleidsterreinen Begroting en dekkingsplan (andere subsidies/vergoedingen)  Jaarlijkse subsidie: stand van egalisatiereserve op moment van aanvraag Rechtspersoon & eerste aanvraag: oprichtingsakte, statuten, jaarverslag, jaarrekening en balans van voorgaande jaar.

Verlening

Verantwoording

Vaststelling

NB: college kan andere dan, of slechts enkele van, bovenstaande gegevens verlangen indien die voor het nemen van beslissing op aanvraag noodzakelijk/voldoende zijn. Verleningen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening (art. 7 ASV):  Jaarlijkse subsidie: uiterlijk 30 december van het jaar waarin de aanvraag is ingediend.  Eenmalige subsidie: binnen 8 weken na ontvangst volledige aanvraag. De aanvraag tot vaststelling voldoet aan de in de ASV (art. 15-17 ASV) gestelde eisen:  Tot 5.000 euro: Direct vastgesteld. Ambtshalve vastgesteld binnen 13 weken, na de dag waarop de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht. Hierbij ‘kan het college de aanvrager verplichten om op door haar aangegeven wijze aan te tonen dat activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt, zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen’.  Vanaf 5.000 tot 50.000 euro: Uiterlijk 13 weken na de dag waarop de activiteiten zijn verricht aanvraag tot vaststelling indienen bij college. Aanvraag bevat inhoudelijk verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht. College kan bepalen dat andere gegevens en bescheiden worden overgelegd.  Vanaf 50.000 euro: Eenmalige subsidie: uiterlijk 13 weken na de dag waarop de activiteiten verricht zijn. Jaarlijkse subsidie: uiterlijk voor 1 april na afloop kalenderjaar/3 maanden na subsidietijdvak, tenzij andere afspraken gemaakt Aanvraag: - inhoudelijk verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht - overzicht van activiteiten en financieel verslag/jaarrekening - balans van het afgelopen subsidietijdvak. College kan bepalen dat andere gegevens en bescheiden worden overlegd. Vaststellingen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening:  College kan direct vaststellen igv art. 15 ASV of andere cat.  Binnen 13 weken na de dag van ontvangst van de aanvraag tot subsidievaststelling (kan langer, moet worden aangegeven) NB: als aanvraag niet tijdig is ontvangen, verstuurd college eenmalig rappel (art. 18 lid 4 ASV). Als niet binnen twee weken daarna ontvangen, dan binnen zes weken na rappel ambtshalve vaststelling.

2.3.3.

Overige subsidieregelingen Volgens art. 2 lid 2 ASV kunnen door het college nadere regels worden gesteld, waarin de te subsidiëren activiteiten, de doelgroepen en de verdeling van de subsidie per beleidsterrein worden omschreven. De volgende nadere subsidieregelingen zijn opgesteld: •

Subsidieregeling Deskundigheidsbevordering vrijwilligers wijkcentra

7


• • • • • • • • • • •

Subsidieregeling Jeugd- en Jongerenwerk Subsidieregeling Jeugdsport Subsidieregeling Kunst en Cultuur Subsidieregeling Natuur en Milieu Educatie (NME) Subsidieregeling Ouderen Subsidieregeling Regulier peuterspeelzaalwerk Subsidieregeling Sociaal cultureel werk Subsidieregeling Sportstimulering Subsidieregeling Welzijnswerk etnische groeperingen Subsidieregeling Wijkbudgetten aandachtswijken Subsidieregeling Woonconsumenten

De subsidieregelingen zijn op dezelfde wijze opgebouwd. Elke subsidieregeling bestaat uit de volgende elementen: TABEL 2.2 ELEMENTEN SUBSIDIEREGELING -

Begripsomschrijvingen Doelstelling Doelgroep Activiteiten/kosten die voor subsidie in aamerking komen (summier behalve bij sociaal cultureel werk) (Berekening van subsidie en verdeling van) subsidieplafond Weigeringsgronden Overleggen stukken voor vaststelling Hardheidsclausule Slotbepalingen

De meeste elementen zijn vrij summier omschreven. Sommige regelingen geven wel een uitgebreide omschrijving van kosten die voor subsidie in aanmerking komen. Daarbij betreft het dan een beschrijving van de percentages van de kosten die worden gesubsidieerd. Ter illustratie art. 4 lid 1 uit de Subsidieregeling Welzijnswerk etnische groeperingen: 1.a. Een subsidie van 100% van de geaccepteerde kosten wordt verleend voor: -de personeelskosten; -de organisatiekosten; -de huisvestingskosten; -voorlichting; -educatieve activiteiten; b. Een subsidie van 90% van de geaccepteerde kosten wordt verleend voor jeugdactiviteiten; c. Een subsidie van 80% van de geaccepteerde kosten wordt verleend voor cultureel-religieuze activiteiten tot een maximum van € 1.135,-; d. Een subsidie van 70% van de geaccepteerde kosten wordt verleend voor: - recreatieve activiteiten; - sport en spel, met dien verstande dat alleen de kosten van toernooien en speldag voor subsidiëring in aanmerking komen. e. Een subsidie van maximaal € 311,- voor de reiskosten van excursies met een duidelijk educatief doel.

2.3.4.

Verdelingsbesluit In Hoogezand-Sappemeer wordt jaarlijks het Verdelingsbesluit vastgesteld door het college. Hierin worden de jaarlijkse subsidies verdeeld en wordt per beleidsterrein het subsidiepla-

8


fond vastgesteld. Wat er overblijft na de jaarlijkse subsidies (subsidieplafond – jaarlijkse subsidies) is beschikbaar voor de eenmalige subsidies.De subsidies en subsidieplafonds zijn niet terug te vinden in de programmabegroting. De subsidieplafonds voor 2013 luidden als volgt: TABEL 2.3: SUBSIDIEPLAFONDS 2013

TERREIN Jeugdsport Sportstimulering Amateurkunst Cultuur Jeugd- en jongerenwerk Ouderen Maatschappelijke participatie en ondersteuning Welzijnswerk etnische groeperingen Woonconsumenten Monumenten Lokale omroep Wijkbudgetten (per wijk vastgesteld) totaal Deskundigenheidsbevordering Regulier peuterspeelzaalwerk Onderwijsachterstandenbeleid Stichting natuur en milieueducatie Totaal

SUBSIDIEPLAFOND € 34.887 € 23.515 € 32.720 € 6.730 € 30.000 € 25.007 € 16.490 € 52.850 € 32.275 € 69.323 € 21.764 € 215.005 € 10.149 € 191.961 € 690.698 € 154.384 € 1.607.758

Er is geen subsidieplafond vastgesteld voor Biblionet en Kwartier. 2.3.5.

Procesbeschrijving Er is een Procesbeschrijving Subsidies aanwezig in de gemeente Hoogezand – Sappemeer. Dit is een document van twintig pagina’s waarin de interne processchema’s en werkprocessen zijn beschreven voor subsidieverlening en – verstrekking op het vlak van welzijn en sociaal culturele zaken. Het document dateert uit februari 2011 en is derhalve opgesteld voor de invoering van de ASV 2013. De procesbeschrijving is niet geactualiseerd na deze invoering. Er wordt bijvoorbeeld nog gesproken van ‘incidentele subsidies’; terminologie uit de oude Algemene subsidieverordening welzijn Hoogezand-Sappemeer. Ook wordt er in de procesbeschrijving verwezen naar artikelen uit deze oude verordening.

2.3.6.

Weergave van de juridische en beleidsmatige kaders De hierboven beschreven juridische kaders vormen, samen met de beleidsmatige kaders, het speelveld voor de subsidieverstrekking. In het onderstaande figuur zijn de juridische en beleidsmatige kaders weergegeven in hun onderlinge verband.

9


FIGUUR 2.1 WEERGAVE VAN DE JURIDISCHE EN BELEIDSMATIGE KADERS

Kader

Bevoegd gezag

interne werkproces

BeleidsDocumenten, Verdelingsbesluit

Programma begroting, jaarrekening en raads-

programma

Awb ASV Aanvullende regels en aanvraagformulieren Uitvoering

Beleidsmatige kaders

Wetgever Raad College College en ambtelijke dienst

Het bovenstaande figuur laat de samenhang van de juridische en beleidsmatige kaders zien. Als basis geldt de Awb waarbij de wetgever het bevoegde gezag is. Deze is donker grijs weergegeven. Op de Awb kan de gemeente (raad of college) geen invloed uitoefenen. De ruimte die de Awb laat kan wel door de raad worden ingevuld. Dat is in de gemeente Hoogezand-Sappemeer gedaan door het vaststellen van de ASV. Daarnaast kan de raad beleidsmatige kaders stellen in de programmabegroting, jaarrekening en raadsprogramma. In het figuur is dit met de kleur oranje weergegeven. Het college dient bij de uitvoering binnen deze kaders te blijven. De kaders van het gemeentelijke Welzijnsbeleid zijn vastgelegd in een aantal beleidsnota’s:  het Coalitieakkoord “Solidair en Uitdagend” 2010-2014;  de nota “De Burgers in de Benen”;  Integraal Jeugdbeleid 2011-2014;  Op eigen benen. Houtskoolschets voor een toekomstbestendig fundament voor het sociale domein 2013;  “Samen aanpakken” in Gorecht-West. Het college kan op grond van de ASV invulling geven aan de uitvoering. Daartoe kan het college nadere regels en aanvraagformulieren vaststellen. Ook stelt het college het Verdelingsbesluit met daarin het subsidieplafond per beleidsterrein. Daarnaast kan het college beleidsdocumenten opstellen voor specifieke onderwerpen. De raad kan op zijn beurt invloed uitoefenen op de inhoud van deze beleidskaders. In het figuur is dit met de kleur blauw weergegeven. Voor de feitelijke uitvoering kan het college (en de ambtelijke dienst) een procesbeschrijving opstellen ten behoeve van het interne werkproces. De raad speelt hierbij geen rol.

2.4

Maatschappelijke doelen Met betrekking tot het subsidiebeleid zijn de maatschappelijke doelen van HoogezandSappemeer vastgelegd in de nadere subsidieregelingen. In alle regelingen staat het maat-

10


schappelijke doel in de aanhef van de nadere regels. In een aantal van de regelingen zijn de maatschappelijke doelen in een apart artikel benoemd (zie bijlage II). In de programmabegroting staan ook maatschappelijke doelen omschreven. Daarbij is telkens een onderscheid gemaakt tussen ‘Wat willen we bereiken’ en ‘Wat gaan we daarvoor doen’. De maatschappelijke doelen zijn per productgroep omschreven. Ter illustratie de tekst bij ‘sociaal cultureel werk, inclusief vrijwilligerswerk’ waarbij ook de rol van enkele subsidieontvangende instellingen aan de orde komen: Wat willen we bereiken? • Met het vernieuwen van het vrijwilligerswerk willen we bijdragen aan een civil society, een samenleving voor en door burgers. Een samenleving waarin burgers (jong en oud) niet alleen hun eigen meedoen vormgeven, maar ook bijdragen aan het meedoen van kwetsbare groepen. Het Steunpunt Vrijwilligerswerk van Kwartier Zorg & Welzijn werkt aan een toename van het aantal vrijwilligers, specifiek het aantal jongere (allochtone) vrijwilligers tot 35 jaar, naast de inzet van meer ouderen en het aantal vrijwilligers in de zorg. Daarnaast zetten we in op het bredere terrein van het vrijwilliger zijn. De samenleving nu en in de toekomst vraagt om meer inzet van vrijwilligers. Dit geldt voor zowel jongeren, allochtonen als ouderen. Wat gaan we daarvoor doen? • In de jaarlijkse uitvoeringsovereenkomst tussen de gemeente en Kwartier Zorg & Welzijn nemen we specifieke afspraken op. • Bij ‘vernieuwing vrijwilligerswerk’ speelt het Steunpunt Vrijwilligerswerk een belangrijke rol als makelaar tussen vraag en aanbod, in het benutten van vindplaatsen voor vrijwilligerswerk en in de samenwerking met diverse (vrijwilligers)organisaties. Met vernieuwing vrijwilligerswerk bedoelen we dat tegenwoordig het vrijwilligerswerk veel breder wordt gezien dan vroeger. Het traditionele vrijwilligerswerk was om vanuit je eigen bevlogenheid iets te doen voor je (directe) omgeving. Tegenwoordig kan vrijwilligerswerk ook worden uitgevoerd als opstap naar een (betaalde) baan en het kan zelfs een verplichtend karakter krijgen (sociale activering) aangezien van mensen verwacht wordt dat ze iets terugdoen voor de lokale gemeenschap. Vrijwilligerswerk, sociaal cultureel werk en de WWB worden daarbij met elkaar verbonden. Voorwaarde is wel dat vrijwilligerswerk niet zorgt voor verdringing van betaald werk en dat er voldoende aandacht is voor scholing en begeleiding van vrijwilligers. • Het Steunpunt vrijwilligerswerk van Kwartier Zorg & Welzijn is de schakel in het werven en bemiddelen van vrijwilligers. Het steunpunt zet voor 2013 in op het werven van jonge allochtone vrijwilligers en ouderen. • Het Steunpunt vrijwilligerswerk is de spil in het uitvoeren van maatschappelijke stages en werkt daarbij nauw samen met het voortgezet onderwijs. Het steunpunt is daarom aanwezig in de wijk Gorecht-West en is actief op de zaken die met vrijwilligers hebben te doen.

2.5

Beoordeling In paragraaf 2.1 zijn normen opgenomen die gesteld kunnen worden aan de juridische en beleidsmatige kaders. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. Daarbij is uitgegaan van een driepuntsschaal: positief (+), neutraal (+/-) en negatief (-). NORM

De lokale subsidieverordeningen zijn niet in strijd met de Awb.

BEOORDELING

+

11

TOELICHTING


Interne werkprocessen zijn actueel (toegespitst op vigerende weten regelgeving).

-

Het subsidieplafond is vastgesteld door het college

+

12

De interne werkprocedure die de gemeente hanteert is niet meer actueel. De terminologie is nog afkomstig uit de oude ASV en er wordt ook verwezen naar artikelen uit de oude verordening.


3

Reality check (uitvoering)

3.1

Inleiding De reality check heeft betrekking op de uitvoering van het subsidieproces. Hierbij is in beeld gebracht wat de omvang (qua aantal en bedrag) en de samenstelling (qua soort subsidies) van het totaal aantal subsidies in 2013 is geweest. Daarnaast is het verloop van de subsidieprocedure bekeken. Concreet komen de volgende deelvragen in dit hoofdstuk aan de orde:  

Wat is de omvang en samenstelling van subsidies die in 2013 zijn verstrekt? Reality check van een aantal subsidiedossiers: o Zijn de subsidies rechtmatig verleend? o Sluiten subsidieafspraken en voorwaarden aan bij beleidsdoelen? o Worden doelen van subsidies vertaald naar meetbare prestatieafspraken? o Hoe zijn deze prestatieafspraken tot stand gekomen? o Leggen subsidieontvangers verantwoording af over de geleverde prestaties? o Vindt er evaluatie plaats? o Hoe hebben subsidieontvangers het subsidietraject ervaren?

In het kader van de reality check stellen we aan de uitvoering de volgende normen:  de totale omvang van verleende subsidies is inzichtelijk  Interne procedures en werkprocessen worden nageleefd  Aanvragen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de verordening.  De juiste gegevens worden bij een subsidieaanvraag door de aanvrager beschikbaar gesteld (art. 4:2 Awb).  Verleningen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening  Subsidieverstrekkingen zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag.  Subsidiebesluiten berusten op een deugdelijke motivering zoals vereist volgens art. 3:46 ev. Awb. In ieder geval is het vereist een omschrijving op te nemen van de activiteiten waarvoor subsidie verstrekt wordt (art. 4:30 Awb)  De aan de subsidieontvanger (met het oog op een doelmatig en rechtmatig subsidiebeleid of voor het doel van de subsidie) opgelegde verplichtingen voldoen aan art. 4:37 – 4:41 Awb.

13


     

3.2

Indien een subsidie is geweigerd is dit gebaseerd op de in art. 4:35 Awb genoemde situaties of art. 3.3 van de Verordening genoemde situaties. Een subsidie is geweigerd als door verstrekking het subsidieplafond zou worden overschreden (art. 4:25 Awb). De aanvraag tot vaststelling voldoet aan de in de art. 5.1 van de verordening gestelde eisen. In de verantwoording van de subsidie wordt ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt bij de verlening van de subsidie. Vaststellingen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd.

Omvang en samenstelling van subsidies In de ASV wordt onderscheid gemaakt tussen jaarsubsidies en eenmalige subsidies. In de onderstaande tabel zijn de verstrekte subsidiebedragen per type subsidie weergegeven. In totaal gaat het om bij de jaarsubsidies op een bedrag van € 4.268.608 en bij de eenmalige subsidies om ruim € 17.000. TABEL 3.1: OMVANG EN SAMENSTELLING SUBSIDIES (GERANGSCHIKT OP GROOTTE) TYPE SUBSIDIE

AANTAL

BEDRAG 2013

Kwartier Zorg en Welzijn Stichting Biblionet Onderwijsachterstandenbeleid Wijkbudgetten Regulier Peuterspeelzaalwerk Stichting Natuur en Milieueducatie Monumenten Welzijnswerk Etnische Groeperingen Jeugdsport Woonconsumenten Jeugd- en Jongerenwerk Ouderen Amateurkunst Lokale omroep Maatschappelijke participatie en ondersteuning Deskundigheidsbevordering Cultuur Totaal jaarlijkse subsidies

1 1 6 7 1 1 ? 5 28 11 17 3 14 1 8 8 2 ?

€ 1.794.377 € 911.770 € 690.988 € 215.005 € 191.961 € 154.384 € 69.323 € 45.400 € 34.786 € 31.000 € 30.000 € 24.162 € 22.500 € 21.764 € 16.490 € 10.148 € 4.550 € 4.268.608

Sportstimulering Kunst & Cultuur Totaal eenmalige subsidies Totaal subsidies

14 6 22

€ 6.228 € 10.950 € 17.178 € 4.285.786

14


Het overzicht is opgesteld aan de hand van het Verdelingsbesluit. Er is geen volledig overzicht beschikbaar in de gemeente van alle subsidies. Niet alle bedragen zijn inzichtelijk. In de begroting is wel opgenomen welke bedragen zijn begroot voor de verschillende onderwerpen, zoals bijvoorbeeld cultuur, maar zijn de bedragen niet gespecificeerd naar subsidierelaties of types. De jaarrekening bevat geen hoofdstuk over subsidies maar geeft voor bepaalde projecten en organisaties geen duidelijkheid over de verleende subsidie. Bij grote subsidies (Kwartier en Biblionet) is er een budgetovereenkomst die voor vier jaar geldt. Ook bij deze subsidie geldt echter dat de subsidie per jaar wordt aangevraagd. In de budgetovereenkomst staat in grote lijnen vastgelegd welke maatschappelijke opgaven er worden neergelegd bij de subsidiepartner. Per jaar wordt vervolgens gekeken welk bedrag nodig is en subsidie aangevraagd. Subsidieplafonds Op basis van artikel 4:22 van de Awb en artikel 4 lid1 ASV kan het college jaarlijks- na vaststelling door de raad van de begroting- subsidieplafonds vaststellen. Dit is gebeurd in het Verdelingsbesluit 2013. Verkapte subsidies Naast de subsidies die onder de bovenstaande Suranti betaalt jaarlijks € 1 huur voor het categorieën vallen, heeft de gemeente nog enke- pand waarin zij zijn gehuisvest aan de gele financiële banden met organisaties die niet meente. Dit gebouw is in de jaren ’70 speciworden gezien als subsidie in de zin van de Awb. aal door de gemeente gebouwd naar de Hierbij gaat het om het bieden van huisvesting wensen van Suranti. tegen een niet-marktconform tarief. In dit onderzoek is gebleken dat hiervan in ieder geval sprake is bij Suranti en de Bibliotheek. De Bibliotheek zal binnenkort verhuizen en dat daarmee ook een einde komt aan de bestaande regeling. Deze indirecte financiële bijdragen van de gemeente aan gesubsidieerde instellingen zijn niet transparant.

3.3 3.3.1.

Subsidieproces Algemeen Het subsidieproces is beschreven in de procesbeschrijving. Deze procesbeschrijving is echter, zoals aangegeven, verouderd. Uit de interviews blijkt dat deze niet wordt gebruikt. De subsidieaanvragen worden verzameld door een subsidiemedewerker. Wanneer deze medewerker van oordeel is dat met de aanvraag niet voldaan wordt aan de vereisten van de ASV of de nadere regels, wordt aan de aanvrager om aanvulling gevraagd. Vervolgens wordt de subsidieaanvraag naar de juiste beleidsmedewerker doorgezet. De subsidiemedewerker dient ervoor te zorgen dat de termijnen niet worden overschreden. De termijnen worden in de gaten gehouden via het programma Corsa. De subsidiemedewerker geeft aan de beleidsambtenaren door wanneer een termijn bijna verloopt of koppelt de beleidsambtenaren zelf aan het systeem zodat zij automatisch een melding krijgen bij dreiging van verstrijking van een termijn. Volgens de gesprekspartners is er weinig veranderd in het subsidietraject door invoering van de ASV in 2013. Ook de subsidieontvangers geven aan dat zij geen verschil hebben ervaren in de behandeling van hun subsidieaanvraag na de invoering van de ASV 2013. De subsidies worden wel op basis van de ASV 2013 en de nadere subsidieregelingen verleend volgens de beschikkingsbrief, maar uit de gevoerde gesprekken blijkt dat er weinig wordt gekeken naar

15


de regels van de ASV en de nadere subsidieregelingen. Uit een interview is gebleken dat de betreffende nadere Subsidieregeling niet werd toegepast bij de verlening van subsidie, waardoor er in een van de bestudeerde cases een hoger bedrag is verleend dan waar de organisatie volgens de nadere Subsidieregeling formeel recht op had. Over subsidies met een wettelijke grondslag moet eens per vijf jaar een verslag worden gepubliceerd waarin de effectiviteit in de praktijk staan beschreven (artikel 4:24 Awb). In Hoogezand-Sappemeer heeft de evaluatie niet plaatsgevonden. Van die verplichting kan afgeweken worden, mits dat expliciet gebeurt. Ook dat is niet gebeurd. De geïnterviewde subsidieontvangers zijn over het algemeen (zeer) positief over het subsidietraject. Zij vinden dat ze wel aan veel regels moeten voldoen, maar zien de noodzaak van deze regels in en ervaren ze daarom niet als vervelend. Door diverse subsidieontvangers is de betrokkenheid van de gemeente geroemd en in het bijzonder de betrokkenheid van de portefeuillehouder. Zij is de laatste jaren aanwezig geweest bij diverse evenementen en zorgt er op die wijze voor dat de organisaties zich gewaardeerd voelen. Verder zijn de lijnen met de beleidsambtenaren kort en informeel en dat wordt door de subsidieontvangers als bijzonder prettig ervaren. 3.3.2.

Subsidieaanvraag Het proces van subsidieverlening wordt geïnitieerd door belanghebbende aan de hand van een aanvraag. De gemeente heeft de volgende aanvraagformulieren opgesteld:  Aanvraagformulier Subsidie Amateurkunst  Aanvraagformulier Subsidie Jeugdsport  Aanvraagformulier Subsidie Deze formulieren zijn bedoeld om die gegevens te krijgen die nodig zijn voor een goede beoordeling van subsidieaanvragen. Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat het gebruik van deze formulieren niet verplicht is. Indien een organisatie subsidie aanvraagt zonder het formulier wordt deze aanvraag wel in behandeling genomen. In de subsidieaanvraag van Wijkbudget Woldwijk wordt verwezen naar het jaarprogramma. Het jaarprogramma is een rij met tien kostenposten (zoals jongerenwerk, communicatie, soc.cult.activiteiten), met daarachter het bedrag dat daarvoor nodig is. Er wordt geen relatie gelegd met maatschappelijke doelen en ook worden er geen concrete activiteiten aan de subsidies verbonden. Het jaarprogramma wordt door Platform Woldwijk zelf vastgesteld. Besluitvorming over de besteding vindt, op basis van het jaarprogramma, plaats in een zogenaamde wijkteamvergadering, waarin de woningcorporaties, een vertegenwoordiging uit het platform en de gemeente zitting hebben. Hoe het budget wordt besteed mag door het Platform Woldwijk zelf worden bepaald, zolang het maar besteed wordt aan leefbaarheid in de wijk. Deze werkwijze is een bewuste keuze van de gemeente.

Uit de bestudeerde cases blijkt dat de aanvraagformulieren niet altijd volledig worden ingevuld en dat de toelichting veelal summier is. Zo wordt in de aanvraagformulieren concreet gevraagd om een activiteitenplan1, hetgeen in het aanvraagformulier wordt omschreven als “een omschrijving van de activiteit waarvoor subsidie wordt aangevraagd, zoals de aard van de activiteit, de doelstelling, doelgroep, aantal deelnemers/bezoekers, plaats van de activiteit, duur van de activiteit, hoe vaak de activiteit plaats vindt et cetera.”

1

De term ‘activiteitenplan’ komt overigens niet voor in de ASV 2013.

16


In de meeste van de bestudeerde cases komen niet al deze elementen aan de orde. Zo wordt er bijvoorbeeld verwezen naar de summiere toelichting bij de begroting of wordt meer in het algemeen omschreven wat voor soort activiteiten er zullen plaatsvinden. Door vrijwel geen enkele van de onderzochte subsidieontvangers wordt een koppeling gemaakt met maatschappelijke doelen. Anders is dit bij de grote subsidie die is onderzocht: Biblionet. Met deze organisatie zijn heldere afspraken gemaakt in de Budgetovereenkomst 2012-2015 die de gemeente heeft afgesloten. Hoewel deze overeenkomst afgesloten is voor meerdere jaren, wordt de subsidie wel per jaar verstrekt en wordt er ook jaarlijks een uitvoeringsovereenkomst opgesteld. Door het opstellen van een activiteitenplan waarbij de producten van Biblionet worden gekoppeld aan de maatschappelijke effecten, ontstaat meer inzicht in de subsidie(relatie) en de subsidiëring van producten en projecten. In het activiteitenplan is per kernfunctie (informatie, educatie, lezen, cultuur en ontmoeting) aangegeven wat het maatschappelijke effect, de gemeentelijke doelen uit het Collegeprogramma, de beoogde resultaten, de producten/diensten en resultaatindicatoren zijn en met welke organisatie moet worden samengewerkt. Ter illustratie het schema van de kernfunctie informatie: Maatschappelijk effect

Gemeentelijke beleidsdoelen uit het Collegeprogramma

Beoogde resultaten

Producten/diensten

Resultaatindicatoren

Organisaties waarmee moet worden samengewerkt

De burgers in HS hebben voldoende kennis en informatie om zelfredzaam en onafhankelijk in de samenleving te kunnen participeren Burgerparticipatie komt mede tot stand doordat de openbare kosteloze informatievoorziening (in de bibliotheek) optimaal is. De bibliotheek is een innovatieve ondernemende instelling die met landelijke trends meegaat, dan wel voorop loopt in digitale ontwikkelingen -verhoogde zelfredzaamheid -burgers kunnen de weg vinden in de huidige (kennis) maatschappij en hebben gemakkelijk toegang tot (digitale) informatie -burgers kunnen kennisnemen van de nieuwste innovatieve ontwikkelingen -verbetering leefbaarheid -hechtere sociale samenwerkingsverbanden -raadpleegfunctie en vraagbemiddeling (fysiek/digitaal) -uitleenfunctie informatie -toegang tot collectie Nederlandse bibliotheken -exploitatie website (www.mijneigenbibliotheek.nl) -63.700 uitleningen informatie -9.640 leners -130.000 opgevraagde Internet pagina’s -30.0000 unieke bezoekers van de website -uitkomsten klanttevredenheidsonderzoek -geleverde collecties aan doelgroepen (bijv. diverse tehuizen) Basisscholen, VO scholen, maatschappelijke organisaties

Ook met Kwartier is er een basisovereenkomst 2012-2015 afgesloten. Per jaar wordt er een uitvoeringsovereenkomst opgesteld waarin de activiteiten op hoofdlijnen worden omschreven. (zie verder paragraaf. 4.3).

17


Uit de interviews blijkt dat een aantal weken voor het verstrijken van de subsidieaanvraagtermijn een brief wordt gestuurd aan de vaste subsidieontvangers om hen te wijzen op de naderende sluitingsdatum. In een van de onderzochte cases bleek de aanvraagtermijn voor subsidie met drie weken overschreden te zijn. De betreffende beleidsambtenaar heeft aangegeven dat er naar deze subsidieontvanger is gebeld om te vragen of er nog een subsidie zou worden aangevraagd, hetgeen inderdaad is gebeurd. De ASV biedt hier geen regeling voor. De geïnterviewde subsidieontvangers geven wel aan dat er de laatste jaren meer nadruk wordt uiterste indieningsdatum voor een jaarlijkse subsidie. Verlening van een subsidie door de gemeente kan meer opleveren voor een organisatie dan alleen het bedrag dat de gemeente verstrekt, zo wordt door gesprekspartners binnen en buiten de gemeente aangegeven. Het feit dat de gemeente subsidie verstrekt aan een organisatie, geeft volgens hen een vorm van ‘gezag’ aan het betreffende evenement of organisatie, zodat het makkelijker wordt voor de organisatie om ook elders fondsen en subsidies te verkrijgen. 3.3.3.

Subsidieverlening De subsidie kan worden verleend of geweigerd. In alle onderzochte cases is dit binnen de daarvoor geldende termijn gebeurd. Opvallend is wel dat in een van de onderzochte cases de subsidie is aangevraagd toen de oude subsidieverordening nog gold, terwijl de subsidie verleend is onder de ASV 2013. Uit het dossier blijkt niet waarom daarvoor is gekozen en de beleidsambtenaar die deze aanvraag heeft behandeld werkt inmiddels niet meer bij de gemeente. Voor het verlenen van een subsidie wordt bij op één na alle onderzochte cases een vast briefformat gebruikt, waarin de volgende kopjes staan:  Wettelijke grondslag  Motivering  Verantwoording en verplichtingen  Betaling In de onderzochte cases blijkt dat de toelichting onder de kopjes ‘wettelijke grondslag’ en ‘motivering’ summier is. De motivering is in de onderzochte gevallen steeds een citaat van het doel uit de nadere Subsidieregeling (zie tabel 2.5). Er wordt niet aangegeven voor welke activiteiten de subsidie verleend wordt. Onder het kopje ‘verantwoording en verplichtingen’ wordt gevraagd een inhoudelijk verslag van gerealiseerde activiteiten in te sturen voor een bepaalde datum, ook bij subsidies onder de € 5.000. Er worden geen voorwaarden gesteld aan de verlening van de subsidie. Ook worden er geen doelen gesteld. Door de subsidieontvangers wordt de verleningsbrief als duidelijk ervaren, wel vond een aantal subsidieontvangers de toon van de brief wat te formeel vinden. Aan de verlening van de subsidies aan Kwartier en Biblionet zijn wel voorwaarden verbonden. Er wordt in de verleningsbrief aan Kwartier verwezen naar de voorwaarden in de basisovereenkomst en de uitvoeringsovereenkomst. In de verleningsbrief aan Biblionet wordt er verwezen naar de basisovereenkomst en het activiteitenplan. De uitvoeringsovereenkomst en het activiteitenplan zijn door het college goedgekeurd. Op één na zijn de subsidiebedragen die in de onderzochte dossiers zijn aangevraagd ook verleend. In een case werd er € 12.000 euro meer subsidie aangevraagd dan oorspronkelijk was voorzien in de meerjarenbegroting. Dit is door de gemeente afgewezen, omdat de organisatie dit ontstane tekort volgens de gemeente in de eigen exploitatie kon dekken.

18


Weigering Een subsidie wordt volgens gesprekspartners alleen afgewezen wanneer het subsidieplafond is bereikt. Een van de onderzochte cases betrof een afwijzing. In de weigeringsbrief is de afwijzing duidelijk gemotiveerd en wordt een heldere toelichting gegeven op het subsidieplafond. In totaal zijn er in 2013 zeven subsidieaanvragen afgewezen, allemaal omdat het subsidieplafond was overschreden. 3.3.4.

Verantwoording, vaststelling en controle Het sluitstuk van het subsidieverleningstraject is de vaststelling van de subsidie. Een subsidieontvanger dient de aanvraag ter vaststelling in en levert daarbij verantwoording aan. Op grond hiervan stelt de gemeente de subsidie definitief vast. Uit gesprekken blijkt dat subsidieontvangers vaak om een verantwoording wordt gevraagd voordat een subsidie wordt vastgesteld, ook bij subsidies lager dan € 5.000. Volgens art. 15 lid 1 ASV worden subsidies tot € 5.000 direct of ambtshalve binnen 13 weken vastgesteld en is verantwoording daarvoor dus in principe niet nodig. De directe vaststelling is in de bestudeerde casus alleen geconstateerd bij de subsidieverstrekking uit het Instrumentenfonds. De overige subsidieontvangers dienden wel verantwoording afleggen. De grens van € 5.000 wordt door ambtelijke gesprekspartners hoog bevonden. Zij geven aan daarom altijd om enige vorm van verantwoording te vragen. Art. 15 lid 2 ASV biedt daarvoor de mogelijkheid:

1.

Subsidies tot 5.000 euro worden door het college:

a.

direct vastgesteld of

b. ambtshalve vastgesteld binnen 13 weken, na de dag waarop de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht. 2. Bij een ambtshalve vaststelling als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, kan het college de aanvrager verplichten om op de door haar aangegeven wijze aan te tonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie wordt verstrekt, zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen, verbonden aan de subsidie. Op bestuurlijk niveau wordt de grens van € 5.000 daarentegen eerder te laag dan te hoog geacht, omdat vertrouwen de basis wordt geacht voor de subsidierelatie. Hoewel verantwoording voor een subsidie onder de € 5.000 in principe dus niet nodig is, geeft een gesprekspartner aan dat een ander criterium wordt gebruikt om te bepalen of verantwoording nodig is of niet. Wanneer een beleidsambtenaar een initiatief waardeert, kan er een waarderingssubsidie (een vorm van een eenmalige subsidie) worden verleend. Hier is geen toetsingskader voor opgesteld. De waarderingssubsidie wordt gezien als een subsidievorm waarbij verantwoording niet nodig is. De gemeente heeft de volgende verantwoordingsformulieren opgesteld:  Afrekening Subsidie Amateurkunst  Afrekening Subsidie Jeugdsport  Afrekening Subsidie

19


Gebruik van deze formulieren is niet verplicht; wanneer een aanvraag tot definitieve vaststelling wordt gedaan zonder gebruik van het formulier wordt deze ook in behandeling genomen. Uit de dossierstudie blijkt dat de formulieren door geen enkele organisatie volledig worden ingevuld. De vaststellingsaanvraag van Biblionet is vergezeld van jaarstukken over 2013. Deze jaarstukken zijn erg uitgebreid, het is echter niet mogelijk de relevante informatie voor de gemeente Hoogezand- Sappemeer eruit te halen, omdat het informatie van de hele organisatie betreft. De financiële gegevens zijn wel beschikbaar per gemeente. Echter, gegevens over het aantal uitleningen en bezoekers zijn niet terug te vinden per gemeente. De jaarstukken van Kwartier zijn wel gericht op de gemeente Hoogezand- Sappemeer. De koppelingen met subsidiedoelen wordt niet rechtstreeks gemaakt, maar zijn wel terug te vinden in het verslag. De controle achteraf door de gemeente is beperkt, omdat de geleverde stukken summiere informatie bevatten. Aan de andere kant zijn er vooraf, bij de subsidieverlening, ook geen (specifieke en meetbare) doelen en activiteiten vastgesteld. Het is daardoor ook lastig om achteraf een controle op doelen en activiteiten uit te voeren. Er is een standaard vaststellingsbrief. In deze brief staan de volgende kopjes:  Wettelijke grondslag  Motivering  Betaling De motivering in de brieven is summier. Het betreft in de meeste gevallen een variant op dit tekstdeel: ‘Uw aanvraag is volledig en ik kan daarom een besluit nemen. Op basis van de door u ingediende gegevens, stel ik vast dat de subsidie terecht is verleend’. In alle gevallen van de casestudy is sprake van een tijdige vaststelling. In een van de cases is gevraagd om uitstel door de organisatie, omdat het vanwege reorganisatie niet mogelijk was de stukken voor 1 april aan te leveren. Het uitstel is verleend door de gemeente. Art. 17 lid 1 onder b ASV biedt de mogelijkheid hiertoe.

3.4

Beoordeling In paragraaf 3.1 zijn de normen opgenomen die gesteld kunnen worden aan de uitvoering van het subsidiebeleid. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. NORM

De omvang van de verleende subsidies is inzichtelijk. De met de subsidieverstrekking gemoeide uitgaven blijven binnen de daarvoor gestelde kaders, hetgeen ook inhoudt dat subsidieplafonds en volumes niet worden overschreven. Interne procedures en werkprocessen worden nageleefd.

BEOORDELING

-

TOELICHTING

Er is geen totaaloverzicht van (de kosten voor) subsidies beschikbaar.

+

-

20

De op schrift gestelde werkprocessen zijn deels onbekend en worden niet gehanteerd.


Aanvragen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de verordening. De juiste gegevens worden bij een subsidieaanvraag door de aanvrager beschikbaar gesteld (art. 4:2 Awb).

-

Niet alle aanvragen zijn tijdig ingediend.

-

Niet alle aanvragen hebben een activiteitenplan of leggen een koppeling tussen de activiteiten en door de gemeente vastgestelde doelen.

Verleningen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening. Subsidieverstrekkingen zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag. Subsidiebesluiten berusten op een deugdelijke motivering zoals vereist volgens art. 3:46 ev. Awb. In ieder geval is het vereist een omschrijving op te nemen van de activiteiten waarvoor subsidie verstrekt wordt (art. 4:30 Awb). De aan de subsidieontvanger (met het oog op een doelmatig en rechtmatig subsidiebeleid of voor het doel van de subsidie) opgelegde verplichtingen voldoen aan art. 4:37 – 4:41 Awb. Indien een subsidie is geweigerd is dit gebaseerd op de in art. 4:35 Awb genoemde situaties of art. 3.3 van de Verordening genoemde situaties. Een subsidie is geweigerd als door verstrekking het subsidieplafond zou worden overschreden (art. 4:25 Awb). De aanvraag tot vaststelling voldoet aan de in de ASV (art. 15-17) gestelde eisen.

+

In de verantwoording van de subsidie wordt ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt bij de verlening van de subsidie. Vaststellingen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd.

+ -

Niet alle subsidiebesluiten bevatten omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie verstrekt .

+

+

+

+/-

-

Bij niet alle subsidies wordt een koppeling met doelen gemaakt. Bij de grote subsidies gebeurt dit wel. Bij niet alle subsidies is er sprake van verantwoording waarbij wordt ingegaan op afspraken bij de verlening van de subsidie.

+

=

21

Bij niet alle subsidies is er inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd.


4

Effectiviteit van subsidies

4.1

Inleiding Een subsidie is een beleidsinstrument. Het is een middel om een bepaald doel van de verstrekker van die subsidie te verwezenlijken. De veronderstelling dat het verstrekken van een subsidie bijdraagt aan het verwezenlijken van één of meer doelen van de verstrekker is de basis voor iedere subsidieverstrekking. Om zich te kunnen verantwoorden (naar subsidieverstrekkers) moeten (subsidie ontvangende) organisaties in toenemende mate hun prestaties inzichtelijk maken en duidelijk maken wat de meerwaarde is van hun werk. Het begrip effectiviteit speelt daarbij een belangrijke rol. De effectiviteit van een subsidie kan worden omschreven als de mate waarin de prestaties van een gesubsidieerde organisatie bijdragen aan de verwezenlijking van de doeleinden van de subsidieverstrekker. In dit kader komen in dit hoofdstuk de volgende onderzoeksvragen aan de orde: 



Hoe is de relatie tussen subsidieverstrekking en maatschappelijke doelen? o Zijn er maatschappelijke doelen van subsidies geformuleerd? o Sluit het subsidiebeleid aan op deze maatschappelijke doelen? o Is er in de subsidieregeling een heldere koppeling tussen subsidievertrekking en beoogde doelstelling? Voldoen de subsidies aan de randvoorwaarden die het mogelijk maken om effecten te meten?

Hierbij heeft de rekenkamercommissie de volgende normen onderscheiden:  Prestaties zijn specifiek en meetbaar  Er is een relatie gelegd tussen de te leveren prestaties en de beoogde doelen.  Beoogde beleidsdoelen zijn specifiek en meetbaar.  Indien mogelijk heeft een subsidie de vorm van een outcomesubsidie.  Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd.

22


4.2

Effectiviteit van subsidies in het algemeen De mate waarin uitspraken kunnen worden gedaan over de effectiviteit van subsidies is onder andere afhankelijk van het type subsidie dat verstrekt wordt. Grofweg kunnen drie typen subsidies worden onderscheiden, te weten input-, output- en outcomesubsidies. De verschillende typen hebben een verschillende focus. Inputsubsidie In het verleden werden instellingen en organisaties doorgaans gesubsidieerd omdat beleidsvoerders (overheden) het werk van de betreffende organisatie belangrijk achtten. Een subsidie was in die context een financiële bijdrage aan een instelling met een eigen doelstelling en een eigen beleid. Het doel van de beleidsvoerder is dan “organisatie X in staat stellen om zijn eigen doeleinden te verwezenlijken”. De subsidieverlener vertrouwde erop dat de gesubsidieerde instelling bijdragen levert die passen bij de belangen die de beleidsvoerder wil behartigen. Dit kan worden aangeduid als inputsubsidiëring. Bij deze vorm van subsidiëring kan de effectiviteit lastig inzichtelijk worden gemaakt, omdat er geen concrete koppeling is tussen de subsidie en de activiteiten die de subsidieontvangende organisatie hiermee ontplooit, laat staan dat er een koppeling is tussen de subsidie en de gemeentelijke doelen die daarmee bereikt dienen te worden. Outputsubsidie Sinds het begin van deze eeuw heeft inputsubsidiëring in Nederland steeds meer plaats gemaakt voor outputsubsidiëring. Hierbij wordt subsidie beschikbaar gesteld om bepaalde specifieke prestaties van de te subsidiëren instelling mogelijk te maken. Vaak krijgt een subsidiebeschikking daarmee ogenschijnlijk de vorm van een contract: in ruil voor de financiering dient de gesubsidieerde instelling bepaalde specifiek omschreven prestaties te leveren die passen in het beleid van subsidieverstrekker. Door prestaties nauwkeurig te omschrijven en vast te leggen weet de subsidieontvanger wat van hem verwacht wordt en weet de verstrekker wat hij mag verwachten. Deze verzakelijking van de subsidierelatie werd gezien als hét middel om meer inzicht te krijgen in de effectiviteit van subsidies. Wat bij deze systematiek ontbreekt, is een focus op een beargumenteerde en bewezen koppeling tussen de prestaties van de subsidieontvanger en de beoogde doelen van de subsidieverstrekker. Het is dan bijvoorbeeld niet voldoende onderbouwd wat het causale verband zou zijn tussen bepaalde activiteiten in een buurthuis en de mate van sociale samenhang in een woonwijk. Dit maakt het lastig om de effectiviteit van deze vorm van subsidiëring vast te stellen. Outcomesubsidie De laatste jaren is bij subsidierelaties steeds meer een focus op outcome komen te liggen. Daarbij gaat het om de mate waarin de beoogde doelen daadwerkelijk bereikt worden als gevolg van de geleverde prestaties. De koppeling tussen de prestaties van de organisatie die subsidie ontvangt en de doelen die de verstrekker daarmee wenst te bereiken staat hierbij centraal.

23


FIGUUR 4.1: VERSCHILLENDE TYPEN SUBSIDIEVERSTREKKING

Focus op

Input

•bijdrage om doelen van de instelling te realiseren

Focus op

Focus op

Output

Outcome

•bijdrage om specifieke prestaties te realiseren

•bijdrage om doelen van de verstrekker te realiseren

De focus op outcome, en daarmee op de doelen die de subsidieverstrekker wil realiseren, dient op verschillende momenten in het subsidietraject aan de orde te komen, namelijk in de subsidieverordening, bij de subsidieaanvraag, bij de verleningsbeschikking en bij de vaststelling van de subsidie. Er zijn diverse handreikingen opgesteld om effectmeting van subsidies te bevorderen. Voorbeelden hiervan zijn handreikingen van de Algemene Rekenkamer, de Randstedelijke Rekenkamer en de VNG. Ook Pro Facto, het externe onderzoeksbureau dat betrokken was bij de uitvoering van dit onderzoek, heeft in eerdere rekenkameronderzoeken onder de noemer ‘evalueren om te leren’ aanbevelingen opgesteld om het inzicht in de effectiviteit van subsidies te vergroten. Enkele terugkerende kernbegrippen bij deze handreikingen zijn het reconstrueren van het beleidskader, regelmatige evaluatie, focus op doelen en een adequate verantwoording, niet alleen gericht op verrichte activiteiten maar juist ook op doelbereiking. Niet alleen doelen maar ook activiteiten zijn onderdeel van een subsidieverstrekking. De koppeling tussen de activiteiten en de doelen is van belang. Er moet duidelijk worden aangegeven hoe de activiteiten bijdragen aan het realiseren van het doel. Dit is aan te merken als de beleidstheorie. Aan elke afzonderlijke subsidie zou dus een beleidstheorie ten grondslag moeten liggen.

4.3

Gemeente Hoogezand- Sappemeer In Hoogezand-Sappemeer gaat het in de meeste onderzochte cases om inputsubsidies. Er wordt door de gemeente in de verlening wel een koppeling gelegd met het achterliggende beoogde doel, maar dit gebeurt op een dermate summiere wijze dat er geen concrete doelen en prestaties worden afgesproken waar de gemeente naar terug kan grijpen wanneer de besteding van de subsidie gecontroleerd wordt. Er vindt derhalve geen toetsing achteraf plaats of doelen zijn gerealiseerd. Bij subsidies onder de € 5.000 is een dergelijke toetsing volgens de ASV ook niet nodig; deze subsidies kunnen direct worden vastgesteld. De ASV biedt echter wel de mogelijkheid om toch verantwoordingsdocumenten te vragen. Er wordt vaak gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. In de verleningsbrief wordt dan gevraagd om verantwoording en derhalve dienen organisaties deze verantwoording aan te leveren alvorens de gemeente tot vaststelling overgaat. Ook bij de verleende subsidies tussen € 5.000 en € 50.000 euro vindt niet altijd een duidelijke controle plaats. Bovenstaande geldt niet voor de onderzochte subsidie boven de € 50.000. Daarbij is duidelijk welke diensten en producten er geleverd dienen, te worden en welk bedragen daar tegenover staan. Dit staat beschreven in de uitvoeringsovereenkomst of het activiteitenplan. Bij Biblionet is niet vast komen staan dat achteraf wordt gecontroleerd of voldaan is aan het

24


activiteitenplan. De jaarstukken zijn algemeen en niet specifiek op Hoogezand- Sappemeer gericht, waardoor het onduidelijk is of de activiteiten ook daadwerkelijk zijn verricht. De grootste subsidie die de gemeente versterkt is aan Kwartier Zorg en Welzijn (€ 1.794.377). Hoewel deze subsidie niet als expliciete case study is geselecteerd2, zijn wel beschikkingen in het kader van deze subsidie bestudeerd. Hieruit blijkt dat in deze subsidierelatie duidelijk een ontwikkeling gaande is richting outcomesubsidie. Zo is in de uitvoeringsovereenkomst voor de zes beleidsthema’s (jeugd, zorg, ouderen, wijk- en buurtwerk, vrijwilligers en algemeen) steeds onderscheid gemaakt tussen doel, resultaat en activiteit, waarbij ook indicatoren zijn opgenomen hoe de resultaten gemeten kunnen worden. Een voorbeeld van het onderdeel jeugd: DOEL Voorkomen en/of tegengaan van jongerenoverlast

RESULTATEN Het jongerenwerk participeert in de gemeentelijke integrale groepsaanpak om jongerenoverlast te voorkomen of tegen te gaan. Indicatoren: - aantal meldingen jeugdoverlast - overlastrapportages politie

ACTIVITEITEN Opsomming van 12 activiteiten, waaronder: - wekelijks contact met hanggroepen - buurtoverleggen - periodiek straatwerk

De doelen en indicatoren zijn niet meetbaar gemaakt, bijvoorbeeld betreffende het aantal meldingen van jeugdoverlast. Dat geldt voor de meeste beleidsthema’s. In een enkel geval zijn er wel meetbare resultaten benoemd (beleidsterrein zorg: 20 buurtconflicten zijn opgelost/gede-escaleerd). De doelen zijn niet altijd gericht op outcome maar soms op output (zoals: een steunpunt Zorg en Overlast). In het activiteitenplan van Biblionet zijn wel concrete resultaatindicatoren opgenomen zoals het aantal leners, uitleningen en opgevraagde internetpagina’s (zie paragraaf 3.3.2). Tevens wordt er per kernfunctie een koppeling met de gemeentelijke beleidsdoelen gelegd. Hierbij kan derhalve gesproken worden van een outcome subsidie. De nieuwe ASV is onder meer bedoeld om subsidies meer concreet te kunnen koppelen aan doelen, maar om een aantal redenen is dit volgens de beleidsambtenaren nog niet doorgezet wat betreft de subsidies zonder uitvoeringsovereenkomst:  De voornaamste reden is dat er bezuinigd diende te worden. Gesprekspartners geven aan dat zij bestaande relaties niet wilden professionaliseren, terwijl tegelijkertijd ook nog gekort werd op de subsidies. Dan zou een organisatie meer moeten leveren voor minder geld.  Er is vertrouwen in de organisaties. Er is veel informeel contact met organisaties en met de meeste organisaties is een jarenlange subsidieband.  De meeste organisaties zijn kleine niet-professionele organisaties en deze organisaties zijn niet allemaal even goed in staat om een goede verantwoording te overleggen en administratie bij te houden.

2

De case study’s zijn geselecteerd aan de hand van het bij aanvang van het onderzoek door de gemeente aangeleverde subsidie-overzicht. Hierop stond de subsidie van Kwartier Zorg & Welzijn niet vermeld.

25


4.4

Beoordeling In paragraaf 4.1 zijn de normen opgenomen die gesteld kunnen worden aan de randvoorwaarden voor het meten van effecten van subsidies. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. NORM

Prestaties zijn specifiek en meetbaar

BEOORDELING

-

Er is een relatie gelegd tussen de te leveren prestaties en de beoogde doelen. Beoogde beleidsdoelen zijn specifiek en meetbaar.

+/-

Indien mogelijk heeft een subsidie de vorm van een outcomesubsidie.

+/-

Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd.

-

-

26

TOELICHTING

Er worden geen concrete prestaties afgesproken, dus niet specifiek en meetbaar. Bij de grote subsidies (Kwartier en Biblionet) is een dergelijke koppeling aanwezig, bij andere niet. Het is vaak wel mogelijk om de doelen meetbaar te maken, maar dat is nog niet gebeurd. Alleen de subsidies voor Kwartier en Biblionet vertonene duidelijke elementen van een outcomesubsidie. Effectmeting vindt niet plaats.


5

Sturing door de Raad

5.1

Inleiding De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het door de raad vastgestelde beleid, binnen de in de Awb en door de raad, in onder meer de subsidieverordening en deelverordeningen en algemene beleidsuitspraken, vastgestelde kaders. We onderscheiden in dit kader de volgende onderzoeksvragen:  Op welke wijze stelt de raad kaders met betrekking tot het subsidiebeleid?  Hoe wordt de raad geïnformeerd over het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan?  Hoe beoordeelt de raad deze informatievoorziening?  Op welke wijze oefent de raad de controlerende en bijsturende rol uit? In dit hoofdstuk komende de volgende onderzoeksvragen aan de orde: 



Hoe is de relatie tussen subsidieverstrekking en maatschappelijke doelen? o Zijn er maatschappelijke doelen van subsidies geformuleerd? o Sluit het subsidiebeleid aan op deze maatschappelijke doelen? o Is er in de subsidieregeling een heldere koppeling tussen subsidievertrekking en beoogde doelstelling? Voldoen de subsidies in de gemeenten Hoogezand-Sappemeer aan de randvoorwaarden die het mogelijk maken om effecten te meten?

Hierbij heeft de rekenkamercommissie de volgende normen onderscheiden:  De gemeenteraad stelt kaders en doelen met betrekking tot het subsidiebeleid.  Het beleid van het college van B&W is overeenkomstig deze kaders.  De informatievoorziening aan de gemeenteraad is relevant, toegankelijk, begrijpelijk voor niet-ingewijden en informatief.  De gemeenteraad oefent invloed uit op het subsidiebeleid.

5.2

Sturingsmogelijkheden In hoofdstuk 2 is schematisch weergegeven welke kaders van belang zijn in het subsidiebeleid van Hoogezand-Sappemeer. Daarbij is onderscheid te maken tussen inhoudelijke en

27


financiële kaders (beleidsnota’s, programmabegroting) en specifieke subsidiekaders. Als het gaat om de inhoud staan de raad diverse middelen ter beschikking om invloed uit te oefenen. De raad kan bijvoorbeeld op ieder moment kaders stellen. De belangrijkste momenten waarop binnen een raadsperiode kaders worden gesteld zijn:  na de verkiezingen (agendabepaling op lange termijn en vaststellen van het raadsprogramma);  vaststellen van de programmabegroting en de jaarrekening;  beleids- en besluitvorming in de dagelijkse praktijk (agendabepaling op korte termijn en raadsstukken). De raad heeft verschillende instrumenten om kaders te stellen. De belangrijkste zijn het raadsprogramma, de uitwerking van dit inhoudelijk beleidskader in financiële termen in de vorm van een programmabegroting en een voorjaarsnota, kaderstellende beleidsnotities en verordeningen. Bij deze instrumenten zit de raad als bevoegd gezag aan het stuur en is dus in staat om zelf keuzes te maken. In het figuur is dit weergegeven met de kleur oranje. Het college moet binnen de door de raad aangegeven kaders blijven. De raad heeft ook een aantal instrumenten waarmee ze het college op ieder willekeurige moment kan bijsturen en richting kan geven. Dit betreft instrumenten die voortvloeien uit het dualisme, zoals het indienen van een motie, het recht van initiatief, het recht van amendement, het recht van interpellatie en het mondeling en schriftelijk vragenrecht. Het college is dan het bevoegde gezag dat aan het stuur zit, waarbij de raad kan worden beschouwd als ‘bijrijder’. Het kan aanwijzingen geven, de richting aangeven, etc, maar het is het college die de uitvoering bepaalt. Uiteindelijk is de raad het hoogste orgaan van de gemeente en kan het machtswoord spreken, maar dat gebeurt hoogstens in uitzonderlijke situaties. Dat betekent uiteraard niet dat het college zich niets gelegen laat liggen aan hetgeen de raad vindt. Een voorbeeld hiervan heeft zich voorgedaan in 2011. In maart 2011 heeft de raad bij de bespreking van de kadernota Perspectiefwissel, waarin mogelijke bezuinigingen werden beschreven, aangegeven dat de subsidie voor Humanitas – een van de mogelijke bezuinigingen – uitgezonderd zou moeten worden van bezuinigingen. Het college is hierin meegegaan. De kaderstellende rol van de raad is nauw verbonden met zijn controlerende rol. Wanneer heldere kaders worden gesteld, is het voor het college helder met welke opdracht en binnen welke randvoorwaarden het aan de slag dient te gaan. Heldere kaderstelling maakt controle achteraf ook makkelijker. De raad kan dan goed nagaan of het college conform de kaderstelling heeft geopereerd. Het bovenstaande stelt de raad dus in staat kaders te stellen en te controleren op de inhoudelijke en financiële kaders. In het onderstaande schema is de kaderstelling door de raad als bevoegd gezag in het oranje weergegeven. Dat is niet het onderwerp van dit onderzoek, dus we gaan in dit kader niet in op de vraag hoe daar sturing op heeft plaatsgevonden. De invloed van de raad op het specifieke onderwerp van dit onderzoek, subsidies, richt zich op het blauwe en lichtblauwe onderdeel van onderstaande schema. Daarmee kan de raad invloed uitoefenen op aspecten als:  omvang van subsidies (in totaal, door middel van subsidieplafonds, of in specifieke gevallen)  de hoogte van het mandaat voor het college incidentele subsidies (zoals in het geval van het accommodatiefonds)  de doelen waarvoor subsidies worden gegeven  de eisen of voorwaarden voor het aanvragen en/of verantwoorden van subsidies (regelarm of niet)

28




de verantwoording aan de raad over de uitvoering van het subsidiebeleid.

FIGUUR 5.1 WEERGAVE VAN DE JURIDISCHE EN BELEIDSMATIGE KADERS

Kader

Beleidsmatige kaders

interne werkproces

BeleidsDocumenten, Verdelingsbesluit

Programma begroting, jaarrekening en raads-

5.3

programma

Awb ASV Aanvullende regels en aanvraagformulieren Uitvoering

Bevoegd gezag Wetgever Raad College College en ambtelijke dienst

Sturing in de praktijk De mate waarin de raad daadwerkelijk stuurt, wordt bepaald door een viertal aspecten: doeleinden, informatie, beoordeling en beïnvloeding. Deze begrippen worden hieronder toegelicht en beschreven voor de situatie in Hoogezand-Sappemeer. Doeleinden Bij de doeleinden van sturing speelt de vraag: waarmee wil de raad zich wel of niet bezig houden als het gaat om subsidieverstrekking? Hierbij gaat het om de prioriteit van raadsleden voor het subsidiebeleid, welke onderwerpen ze daarbij van belang vinden en wat men wil bereiken. Tijdens het groepsgesprek met de volledige raad is aangegeven dat er weinig tot geen discussie is geweest bij het vaststellen van de ASV 2013. Wel heeft de raad het college in 2013 het kader van de kerntakendiscussie de opdracht gegeven om het subsidiebeleid te onderzoeken. De raad heeft voor de herijking van het subsidiebeleid een aantal kaders geformuleerd in een rapport3:      

3

Subsidie is een middel waarmee een doel wordt bereikt. Er moet een tegenprestatie voor de subsidie geleverd worden. Er wordt kritisch gekeken naar bevorderende subsidies zonder tegenprestatie. Er zijn geen instandhoudingsubsidies meer. Subsidie is geen vanzelfsprekendheid. De betaalbaarheid op individueel niveau wordt gewaarborgd door toegankelijkheid, waarbij het Stimuleringsfonds als huidig middel kan worden betrokken.

Kerntakendiscussie, onderdeel Sociaal Domein. Uitwerking stimuleringssubsidies, versie 15 augustus 2013, pag. 1.

29


De kerntakendiscussie was nodig in verband met bezuinigingen. De raad herinnert zich nog goed de discussie die is gevoerd over de scenario’s om te bezuinigen op subsidies. De volgende mogelijke scenario’s zijn besproken: 1) Ponds/ponds 50% 2) Stimuleringssubsidies integraal omzetten naar gebiedsbudgetten 3) Combinatiemodel Uiteindelijk is gekozen voor het ponds/ponds model, waarbij elke organisatie 50% minder subsidie kreeg. De raadsleden geven aan dat zij zich door de bezuinigingsronde pas bewust werden hoeveel subsidies er werden uitgegeven. De raad wil dat er een nieuw subsidiebeleid wordt opgesteld, dat zou voor de zomer van 2014 door het college worden geleverd, maar dat is tot op heden nog niet gebeurd. De raad is verdeeld als het gaat om effectiviteit bij subsidies. Er zijn raadsleden die graag meer inzicht in de effectiviteit van subsidies zouden hebben. Zij vinden dat subsidies gericht moeten zijn op outcome. Andere raadsleden vinden dat organisaties zelf mogen bepalen wat ze met het geld dat zij ontvangen van de gemeente doen en vinden dat een vaststelling met bijbehorende controle achteraf niet nodig is. Zij zijn derhalve tevreden met inputsubsidies. De meeste raadsleden zijn het wel eens wat betreft kleine bedragen. Men vindt het niet nodig om voor een subsidie van € 500 verantwoording te vragen aan een organisatie; aan de ene kant omdat het niet efficiënt is voor de gemeente om een beleidsambtenaar daar uren in te laten steken, aan de andere kant omdat de organisatie daar niet mee belasten. Informatie Voor een goede sturing is het van wezenlijk belang dat de raad over optimale informatie beschikt. Dit klinkt eenvoudiger dan het is omdat te weinig informatie leidt tot ongefundeerd oordelen maar te veel informatie kan niet worden ‘verwerkt’. Als ‘optimale informatie’ dient informatie te voldoen aan de volgende kenmerken:   

de informatie is relevant (bevat geen overbodige informatie); de informatie is toegankelijk en begrijpelijk voor niet-ingewijden; de informatie is informatief (geeft inzicht in de achtergrond).

Informatie komt bij de raad op vier verchpillende manieren. Door middel van de mondelinge bestuurlijke rapportage, schriftelijke bestuurlijke rapportage, de begroting en de jaarrekening, Dit zijn de formele wegen van informatievoorziening. De raad heeft daarnaast andere wegen om aan informatie te komen. Onder andere openbare bronnen of contacten met subsidie ontvangende instellingen zijn aangegeven als alternatieve informatie bronnen. Uit de begroting blijkt echter dat subsidies hierin geen apart onderdeel vormen. Uit de begroting is niet af te leiden voor welke bedragen er subsidie worden verstrekt. Een overzicht van het subsidiebeleid in de vorm van doelstellingen, gesubsidieerde instellingen en budgeten ontbreekt. Een aantal raadsleden vindt een dergelijk overzicht wel wenselijk. Het niveau van informatie is daarbij ook van belang. Er is met de raad wel afgesproken dat de verslagen wat beknopter mogen, om te voorkomen dat ambtenaren tekst overschrijven uit de begroting. Daarom wordt gewerkt met de stoplicht-methode. Een aantal raadsleden heeft aangegeven dat zij het prettig zouden vinden als de raad eenmaal per jaar het subsidiebeleid bespreekt en de effecten van subsidies bekijkt.

30


Oordeelsvorming Bij oordeelsvorming gaat het over de manier waarop de raad een oordeel moet of kan vormen. Dit aspect is de schakel tussen informatie en beïnvloeding. Op basis van de beschikbare informatie oordeelt de raad aan de hand van impliciete of expliciete maatstaven of het nodig is te interveniëren in subsidieverstrekking. Zoals hierboven weergegeven is de informatievoorziening voornamelijk op grote lijnen en komen de uitgekeerde bedragen niet duidelijk in de jaarrekening terug. Er wordt geen overzicht geleverd van de verleende subsidies. Subsidies zijn wel uitgebreid aan de orde gekomen toen het ging om concrete bezuinigingen. Beïnvloeding De sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad met betrekking tot subsidieverstrekking zijn divers. De raad kan in diverse fasen invloed uitoefenen op de besluitvorming, zowel proactief (kaderstellen) als reactief (controleren). Door de programmabegroting en specifieke beleidsplannen vast te stellen stelt de raad de kaders vast die betrekking hebben op de doelen en de financiële middelen. Door de ASV en Subsidieregelingen vast te stellen, bepaalt de raad ook de systematiek van subsidieverlening. Toen er een keuze moest worden gemaakt over de manier van bezuinigen, is de raad hier bij betrokken geweest. Daarmee is ook invloed uitgeoefend op het subsidiebeleid

5.4

Beoordeling In paragraaf 5.1 zijn de normen opgenomen die gesteld kunnen worden aan de sturing door de gemeenteraad. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. NORM

De gemeenteraad stelt kaders en doelen met betrekking tot het subsidiebeleid. Het beleid van het college van B&W is overeenkomstig deze kaders. De informatievoorziening aan de gemeenteraad is relevant, toegankelijk, begrijpelijk voor niet-ingewijden en informatief. Indien nodig oefent de gemeenteraad invloed uit op het subsidiebeleid.

BEOORDELING

TOELICHTING

+

+ +/-

Een overzicht van het subsidiebeleid in de vorm van doelstellingen, gesubsidieerde instellingen en budgeten ontbreekt.

+/-

Bij het opstellen van de ASV 2013 heeft de raad geen invloed uitgeoefend. Wel heeft de raad invloed uitgeoefend op de wijze van bezuinigen.

31


6

Vergelijking gemeenten

6.1

Inleiding De Ommelander Rekenkamer is de gezamenlijke rekenkamer van de gemeente HoogezandSappemeer en de gemeente Slochteren. Doordat het onderzoek in twee gemeenten is uitgevoerd, kan een vergelijking worden gemaakt tussen het beleid en de uitvoering in deze twee gemeenten. Hierbij wordt gekeken naar zaken die opvallen, best practices en leermogelijkheden. Concreet komt de volgende deelvraag in dit hoofdstuk aan de orde: 

Wat zijn opvallende verschillen tussen de gemeente Slochteren en de gemeente Hoogezand-Sappemeer in de invulling en uitvoering van het subsidiebeleid en wat kunnen de gemeenten van elkaar leren?

In de onderstaande paragraafindeling zal worden aangesloten bij de deelthema’s van het onderzoek. Alleen de belangrijkste overeenkomsten en verschillen worden in de onderstaande paragrafen besproken, omdat de gemeente op die punten van elkaar kunnen leren.

6.2

Kaders en doelen De wettelijke en beleidsmatige kaders van beide gemeenten zijn in hoofdstuk 2 getoetst aan een aantal normen. Beide gemeenten hebben hun subsidiebeleid en –kaders goed op orde. Wat betreft de interne werkprocessen viel op dat beide gemeenten geen actuele interne procedurebeschrijvingen hebben. In de gemeente Slochteren is de (concept) procesbeschrijving door de praktijk achterhaald en in de gemeente Hoogezand-Sappemeer is de procesbeschrijving verouderd doordat deze niet is aangepast aan de nieuwe subsidieverordening.

6.3

Reality check In hoofdstuk 3 is de omvang en samenstelling van subsidies en het verloop van de subsidieprocedure (voor zover mogelijk) in beeld gebracht. Bij de reality check is gebleken dat de omvang en samenstelling van de verleende subsidies in zowel de gemeente Slochteren als in de gemeente Hoogezand-Sappemeer niet inzichtelijk is. Uiteindelijk is gereconstrueerd dat

32


in 2013 in Slochteren voor een bedrag van € 358.355 aan subsidies is verleend en in Hoogezand-Sappemeer voor € 4.285.786. Dit verschil is aanzienlijk en niet te verklaren door de verschillen in omvang van de twee gemeenten. Overigens is daarbij niet het subsidiebedrag van Hoogezand-Sappemeer hoog te noemen, maar dat van Slochteren (heel) laag. Interne procedures en werkprocessen worden in geen van de gemeenten nageleefd. In de gemeente Slochteren gebeurt dit niet omdat de (concept) procesbeschrijving door de praktijk is achterhaald. De betrokken ambtenaren werken wel op dezelfde wijze, grotendeels conform de procesbeschrijving. Het verschil tussen de gemeenten is dat in de gemeente Slochteren de werkwijze van de procesbeschrijving grotendeels wordt gevolgd. In de gemeente Hoogezand-Sappemeer heeft men de procesbeschrijving losgelaten en heeft men eigen werkwijzen ontwikkeld. De subsidieverlening dient te berusten op een deugdelijke motivering. In beide gemeenten blijkt dit niet het geval optimaal te zijn. In de gemeente Slochteren is de onderbouwing van de verlening summier en in de gemeente Hoogezand-Sappemeer ontbreekt de onderbouwing veelal. De verleningen geschieden in Hoogezand- Sappemeer wel tijdig. In Slochteren is dit niet altijd het geval.

6.4

Effectiviteit In beide gemeenten is gekeken naar de effectiviteit van subsidies en of wordt voldaan aan de randvoorwaarden die het mogelijk maken om effecten te meten. Als beide gemeenten worden vergeleken, blijkt de gemeente Hoogezand-Sappemeer verder te zijn met het creeren van de vereiste randvoorwaarden en het meten van effectiviteit dan de gemeente Slochteren. In de gemeente Hoogezand-Sappemeer wordt effectmeting op bestuurlijk niveau van belang geacht en bij de grote subsidies (waar effectmeting in feite het meest van belang is), zijn duidelijke stappen gemaakt om te voldoen aan de randvoorwaarden voor effectmeting. In de gemeente Slochteren blijkt effectmeting nog in de kinderschoenen te staan. Er zijn nog geen (meetbare) beleidsdoelen en maatschappelijke effecten geformuleerd en een duidelijke koppeling tussen de te verrichten activiteiten en de beleidsdoelen ontbreekt. De subsidies zijn nog grotendeels aan te merken als inputsubsidies en ten dele als outputsubsidies. Hierdoor is niet vast te stellen of een subsidie bijdraagt aan de gemeentelijke doelen, oftewel, of de subsidie effectief is.

6.5

Sturing In hoofdstuk 5 is de sturing door de gemeenteraad onderzocht. De kaderstellende en controlerende rol van de raad is nader bekeken. Hierbij is nagegaan of het college bij de uitvoering van het door de raad vastgestelde beleid, binnen de in de Awb en door de raad, in onder meer de subsidieverordening en deelverordeningen en algemene beleidsuitspraken, vastgestelde kaders is gebleven. Dit blijkt in beide gemeenten goed te gaan. De gemeenteraden hebben kaders gesteld met betrekking tot het subsidiebeleid en het beleid van de colleges is overeenkomstig deze kaders. Voor wat betreft de informatievoorziening door het college blijkt dat deze in beide gemeenten niet altijd voldoet aan de wensen van de raad. Een overzicht van subsidies ontbreekt bijvoorbeeld in beide gemeenten. In de gemeente Slochteren heeft de gemeenteraad wel de wens uitgesproken uitgebreider en frequenter

33


informatie te ontvangen over (verleende) subsidies. In de gemeente Hoogezand-Sappemeer heeft de raad zich niet eenduidig uitgesproken over de informatievoorziening. Slechts een aantal raadsleden geeft aan behoefte te hebben aan een frequenter overzicht van subsidies en het jaarlijks bespreken van het subsidiebeleid. De raad kan invloed uitoefenen op het subsidiebeleid. In de gemeente Slochteren doet de raad dit en grijpt de raad soms zelfs bij concrete dossiers in. In de gemeente HoogezandSappemeer is de raad betrokken geweest bij de keuze voor een concrete invulling van de bezuinigingen.

6.6

Conclusie Uit de vergelijking van het subsidieproces in beide gemeenten blijkt dat beide gemeenten met betrekking tot bepaalde aspecten vrij informeel handelen en vertrouwen hebben in de subsidieontvangende instellingen/de subsidieontvangers. De gemeenten kunnen op bepaalde aspecten wel van elkaar leren. Voor wat betreft effectiviteit en het creëren van randvoorwaarden voor effectmeting kunnen de gemeenten gezamenlijk stappen maken. De gemeente Hoogezand-Sappemeer heeft hierin reeds belangrijke eerste stappen gezet, vooral in de subsidierelatie van Kwartier Zorg en Welzijn. Dit is een organisatie die ook van de gemeente Slochteren subsidie ontvangt. Er zou dus een gezamenlijke werkwijze kunnen worden ontwikkeld, aansluitend bij de stappen die de gemeente Hoogezand-Sappemeer al heeft gezet.

34


7

Analyse, conclusies en aanbevelingen

7.1

Inleiding De centrale onderzoeksvraag luidde als volgt: Hoe kan de invulling en uitvoering van het subsidieproces door de gemeente Hoogezand - Sappemeer worden beoordeeld en zijn de gestelde beleidsdoelen gerealiseerd? In dit onderzoek zijn vijf inhoudelijke thema’s onderscheiden, te weten: I. Kaders en doelen II. Reality check (uitvoering) III. Effectiviteit IV. Sturing door de gemeenteraad V. Vergelijking In de volgende paragrafen worden per thema de deelvragen geformuleerd en de praktijk beschreven en getoetst aan de normen.

7.2

Kaders en doelen Deelvragen 1. Wat zijn de (gemeentelijke) kaders voor het subsidieproces? 2. Hoe kan het gemeentelijk kader ten aanzien van subsidies (beleidskader, processen (de werkwijze), procedures (voorschriften)en verordeningen worden beoordeeld?

De rekenkamercommissie heeft normen gesteld aan de praktijk van (de uitvoering van het subsidiebeleid. De wijze waarop de normen in de praktijk gerealiseerd worden is beoordeeld in de volgende tabel. Daarbij is uitgegaan van een driepuntsschaal: positief (+), neutraal (+/-) en negatief (-). NORM

De lokale subsidieverordeningen zijn niet in strijd met de Awb.

BEOORDELING

+

35

TOELICHTING


Interne werkprocessen zijn actueel (toegespitst op vigerende weten regelgeving).

-

Het subsidieplafond is vastgesteld door het college

+

De interne werkprocedure die de gemeente hanteert is niet meer actueel. De terminologie is nog afkomstig uit de oude ASV en er wordt ook verwezen naar artikelen uit de oude verordening.

De gemeentelijke kaders bestaan uit de Algemene Subsidieverordening 2013 en een twaalftal aanvullende Subsidieregelingen. Deze Subsidieregelingen zijn gericht op bepaalde beleidsvelden en bevatten het doel van het betreffende beleidsveld. De regels en procedures zijn niet in de strijd met de Awb. De procesbeschrijving is niet aangepast aan de nieuwe ASV.

7.3

Reality check (uitvoering) Deelvragen 3. Wat is de omvang en samenstelling van subsidies die in 2013 zijn verstrekt? 4. Reality check van een aantal subsidiedossiers o Zijn de subsidies rechtmatig verleend? o Sluiten subsidieafspraken en voorwaarden aan bij beleidsdoelen? o Worden doelen van subsidies vertaald naar meetbare prestatieafspraken? o Hoe zijn deze prestatieafspraken tot stand gekomen? o Leggen subsidieontvangers verantwoording af over de geleverde prestaties? o Vindt er evaluatie plaats? o Hoe hebben subsidieontvangers het subsidietraject ervaren? NORM

De omvang van de verleende subsidies is inzichtelijk. De met de subsidieverstrekking gemoeide uitgaven blijven binnen de daarvoor gestelde kaders, hetgeen ook inhoudt dat subsidieplafonds en volumes niet worden overschreven. Interne procedures en werkprocessen worden nageleefd.

BEOORDELING

-

TOELICHTING

Er is geen totaaloverzicht van (de kosten voor) subsidies beschikbaar.

+

-

Aanvragen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de verordening. De juiste gegevens worden bij een subsidieaanvraag door de aanvrager beschikbaar gesteld (art. 4:2 Awb).

-

Verleningen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening. Subsidieverstrekkingen zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag.

+

-

+

36

De op schrift gestelde werkprocessen zijn deels onbekend en worden niet gehanteerd. Niet alle aanvragen zijn tijdig ingediend.

Niet alle aanvragen hebben een activiteitenplan of leggen een koppeling tussen de activiteiten en door de gemeente vastgestelde doelen.


Subsidiebesluiten berusten op een deugdelijke motivering zoals vereist volgens art. 3:46 ev. Awb. In ieder geval is het vereist een omschrijving op te nemen van de activiteiten waarvoor subsidie verstrekt wordt (art. 4:30 Awb). De aan de subsidieontvanger (met het oog op een doelmatig en rechtmatig subsidiebeleid of voor het doel van de subsidie) opgelegde verplichtingen voldoen aan art. 4:37 – 4:41 Awb. Indien een subsidie is geweigerd is dit gebaseerd op de in art. 4:35 Awb genoemde situaties of art. 3.3 van de Verordening genoemde situaties. Een subsidie is geweigerd als door verstrekking het subsidieplafond zou worden overschreden (art. 4:25 Awb). De aanvraag tot vaststelling voldoet aan de in de ASV (art. 15-17) gestelde eisen. In de verantwoording van de subsidie wordt ingegaan op de afspraken die zijn gemaakt bij de verlening van de subsidie. Vaststellingen geschieden tijdig en overeenkomstig de gestelde termijnen van de Verordening Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd.

-

Niet alle subsidiebesluiten bevatten omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie verstrekt .

+

+

+

+/-

-

Bij niet alle subsidies wordt een koppeling met doelen gemaakt. Bij de grote subsidies gebeurt dit wel. Bij niet alle subsidies is er sprake van verantwoording waarbij wordt ingegaan op afspraken bij de verlening van de subsidie.

+

=

Bij niet alle subsidies is er inzicht in de mate waarin de te leveren prestaties zijn geleverd.

In 2013 is € 4.285.786 aan subsidies verstrekt. Deze informatie staat voor een deel, waar het de jaarlijkse subsidies betreft, in het Verdelingsbesluit 2013. De eenmalige subsidies staan daar niet in, maar de informatie daarover is in het kader van dit onderzoek verstrekt. Ook de subsidie voor Kwartier staan daar niet in. Binnen de organisatie is duidelijk wie voor welke subsidieaanvraag verantwoordelijk is. De aanvraag wordt doorgezet naar de juiste beleidsambtenaar door de subsidiemedewerker. De subsidiemedewerker bewaakt tevens de termijnen. In de relatie met subsidieontvangende organisaties is de gemeente coulant en dienstverlenend. Er wordt niet altijd strikt de hand gehouden aan specifieke regels die gelden bij bijvoorbeeld het aanvragen van een subsidie en er is begrip voor eventuele problemen bij organisaties om bijvoorbeeld op tijd een aanvraag in te dienen. Er wordt sterk uitgegaan van vertrouwen, hetgeen zowel in de verlening als in verantwoording en vaststelling tot uitdrukking komt in relatief weinig formele voorwaarden, verantwoording en controle. De gesprekspartners vinden dat de subsidie ontvangende vrijwilligersorganisaties niet te veel belast dienen te worden met vragen vanuit de gemeente. Te veel van de organisaties vragen

37


kan belemmerend werken. De organisatie moeten doen waar zij goed in zijn en dat is niet een administratie bijhouden, maar dingen organiseren, aldus gesprekspartners. Daarnaast wilden gesprekspartners de bestaande relaties niet professionaliseren terwijl er ook bezuinigd moest worden. Er zou dan meer worden gevraagd van organisaties, terwijl zij minder geld zouden ontvangen. De lijnen tussen de gemeente en de organisaties zijn kort. Met veel van de subsidieontvangers is een jarenlange subsidierelatie. Hierdoor hoeft een instelling bij de aanvraag niet altijd goed aan te geven dat wordt voldaan aan bepaalde eisen, omdat de medewerker van de gemeente wel weet of het vertrouwen heeft dat er de facto wel aan de eisen wordt voldaan. Een strengere toets op een aanvraag zal dus waarschijnlijk niet leiden tot een andere uitkomst, maar zou de aanvrager wel meer tijd kosten. Als het gaat om de verantwoording speelt iets soortgelijks: de beleidsambtenaren van de gemeente zeggen een goed beeld te hebben van de wijze waarop de organisatie het afgelopen jaar heeft gefunctioneerd, waardoor een uitgebreide controle en verantwoording bij de vaststelling van een subsidie niet nodig wordt geacht. De klantgerichte houding gaat al met al niet ten koste van de rechtmatigheid. Opvallend hierbij is wel dat, hoewel volgens de ASV in veel gevallen geen verantwoording hoeft te worden afgelegd en de subsidie direct kan worden vastgesteld, de medewerkers van de gemeente er toch vaak voor kiezen om altijd enige vorm van verantwoording te vragen (ook al is die verantwoording nog zo summier). Aan de ene kant is er derhalve een houding waarbij men vindt dat er niet te veel van een niet-professionele organisatie kan worden verwacht op het administratieve gebied, terwijl aan de andere kant wel verantwoording wordt verwacht, waar dit niet nodig is volgens de ASV. Dat de controle en verantwoording algemeen van aard zijn komt ook doordat de afspraken die met subsidie-ontvangende organisaties bij de verlening worden gemaakt algemeen van aard zijn en niet vertaald naar meetbare prestatieafspraken. Er is geen koppeling met doelen of beoogde maatschappelijke effecten. Ook de onderbouwing van de benodigde financiele bijdrage in het kader van de subsidie is niet altijd duidelijk. Het is niet altijd duidelijk waarom precies het gevraagde bedrag nodig is. Er is wel altijd een (summiere) begroting toegevoegd, maar een koppeling met activiteiten of prestaties mist vaak. Bij grotere subsidies wordt er wel een duidelijkere koppeling gemaakt met maatschappelijke effecten en gemeentelijke beleidsdoelen. Of daadwerkelijk wordt gecontroleerd of aan deze doelen wordt voldaan is uit dit onderzoek niet duidelijk geworden. De nieuwe ASV is onder meer bedoeld om subsidies meer concreet te kunnen koppelen aan doelen, maar om een aantal redenen is dit nog niet doorgezet:  Bezuinigingen: beleidsambtenaren wilden relaties niet professionaliseren terwijl tegelijkertijd werd gekort op subsidies.  Vertrouwen in de organisaties: er is veel informeel contact met organisaties en met de meeste organisaties is een jarenlange subsidieband.  Kleine niet-professionele organisaties: daarvan kan niet worden verwacht dat zij goed in staat zijn om een goede verantwoording te overleggen en administratie bij te houden. Over subsidies met een wettelijke grondslag moet eens per vijf jaar een verslag worden gepubliceerd waarin de effectiviteit in de praktijk staan beschreven (artikel 4:24 Awb). In Hoogezand-Sappemeer heeft de evaluatie niet plaatsgevonden. Van die verplichting kan afgeweken worden, mits dat expliciet gebeurt. Ook dat is niet gebeurd.

38


7.4

Effectiviteit Deelvragen 5. Hoe is de relatie tussen subsidieverstrekking en maatschappelijke doelen? o Zijn er maatschappelijke doelen van subsidies geformuleerd? o Sluit het subsidiebeleid aan op deze maatschappelijke doelen? o Is er in de subsidieregeling een heldere koppeling tussen subsidievertrekking en beoogde doelstelling? 6. Voldoen de subsidies in de gemeenten Hoogezand-Sappemeer aan de randvoorwaarden die het mogelijk maken om effecten te meten? NORM

BEOORDELING

Prestaties zijn specifiek en meetbaar Er is een relatie gelegd tussen de te leveren prestaties en de beoogde doelen. Beoogde beleidsdoelen zijn specifiek en meetbaar.

+/-

Indien mogelijk heeft een subsidie de vorm van een outcomesubsidie.

+/-

Er is bij de gemeente en de subsidieontvangende instelling inzicht in de mate waarin de beleidsdoelen zijn gerealiseerd.

-

-

TOELICHTING

Er worden geen concrete Bij de grote subsidies (Kwartier en Biblionet) is een dergelijke koppeling aanwezig, bij andere niet. Het is vaak wel mogelijk om de doelen meetbaar te maken, maar dat is nog niet gebeurd. Alleen de subsidies voor Kwartier en Biblionet vertonene duidelijke elementen van een outcomesubsidie. Effectmeting vindt niet plaats.

Onderwerp van dit onderzoek is ook in hoeverre de subsidieverstrekking in HoogezandSappemeer voldoet aan de in hoofdstuk 4 beschreven randvoorwaarden voor effectmeting van subsidies. Het algemene beeld is dat er geen duidelijke koppeling is tussen subsidies, doelen en activiteiten en de gemeente niet voldoet aan de randvoorwaarden die gesteld kunnen worden aan het meten van effecten van subsidies. Het is echter een onderwerp dat zeker op bestuurlijk niveau wel van belang wordt geacht en juist bij de grote subsidies (waar effectmeting in feite het meest van belang is), zijn al wel duidelijke stappen gemaakt om te voldoen aan de randvoorwaarden voor effectmeting. Ook daarin zijn verdere stappen echter nog nodig.

7.5

Sturing Deelvragen 7. Op welke wijze stelt de raad kaders met betrekking tot het subsidiebeleid? 8. Hoe wordt de raad geïnformeerd over het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan? 9. Hoe beoordeelt de raad deze informatievoorziening? 10. Op welke wijze oefent de raad de controlerende en bijsturende rol uit? NORM

De gemeenteraad stelt kaders en doelen met betrekking tot het subsidiebeleid.

BEOORDELING

+

39

TOELICHTING


Het beleid van het college van B&W is overeenkomstig deze kaders. De informatievoorziening aan de gemeenteraad is relevant, toegankelijk, begrijpelijk voor niet-ingewijden en informatief. Indien nodig oefent de gemeenteraad invloed uit op het subsidiebeleid.

+ +/-

Een overzicht van het subsidiebeleid in de vorm van doelstellingen, gesubsidieerde instellingen en budgeten ontbreekt.

+/-

Bij het opstellen van de ASV 2013 heeft de raad geen invloed uitgeoefend. Wel heeft de raad invloed uitgeoefend op de wijze van bezuinigen.

De gemeenteraad heeft inhoudelijke kaders gesteld in de ASV 2013 en in nadere Subsidieregelingen. Hierin staan ook doelen van de subsidies. De ASV 2013 is geen punt van discussie geweest. De gemeenteraad herinnert het zich als een hamerstuk. Waar het derhalve ging om het stellen van kaders heeft de gemeenteraad hier niet veel aandacht aan besteed. Echter, toen er bezuinigd moest worden op concrete subsidies heeft dit wel een levendige discussie opgeleverd. De informatievoorziening van het college aan de over subsidies gebeurt via de algemene instrumenten daartoe, zoals de begroting, jaarrekening en burap. Er vindt geen afzonderlijke informatievoorziening over subsidies aan de raad plaats. Hieraan heeft de raad wel behoefte, bijvoorbeeld in de vorm van een jaarlijks overzicht van de verstrekte subsidies binnen de verschillende fondsen plus de structurele subsidies in het kader van de verordening, maar heeft hier nooit om gevraagd. Het college valt hierin dus geen verwijten te maken.

7.6

Eindconclusie Het subsidieproces in Hoogezand-Sappemeer kent een vrij informeel karakter, niet regelgericht maar vooral gebaseerd op korte lijnen en kennis van de gemeente en aanvragers. Er wordt uitgegaan van vertrouwen en er is coulance als een aanvrager interne problemen heeft waardoor niet aan alle eisen direct kan worden voldaan. Opvallend afwijkend in dit op vertrouwen gebaseerde systeem is dat er toch altijd, ook wanneer dat niet nodig is volgens de ASV, om verantwoording wordt gevraagd. Een informeel, op vertrouwen gebaseerd systeem is niet verkeerd, de kracht van een gemeente met de omvang van Hoogezand-Sappemeer is ook dat er geen sprake is van sterke juridificatie. Als gaat het om een koppeling tussen (de omvang van) een subsidie en prestatieafspraken en beoogde (maatschappelijke) doelen is er bij de gemeente nog wel duidelijk een stap te maken.

7.7

Aanbevelingen Op grond van het voorgaande komen Pro Facto en de Ommelander Rekenkamer tot de volgende aanbevelingen: Aanbevelingen voor het college 1. Richt een (actueel en online beschikbaar) subsidieregister in waarin een overzicht wordt gegeven van alle verleende subsidies binnen de verschillende fondsen in een jaar (hoogte subsidie, ontvanger, beleidsterrein).

40


2. Leg de interne werkprocessen rond subsidieverstrekking zodanig vast dat deze transparant, traceerbaar, duidelijk en actueel zijn en werk conform deze interne werkprocessen. 3. Geef vervolg aan het ingezette proces om het inzicht in de effectiviteit van de grootste structurele subsidies (bijvoorbeeld > € 50.000) te vergroten door hiervoor maatschappelijke doelen te formuleren, ze vorm te geven als outcomesubsidies en de mate van realisatie van de maatschappelijke doelen te meten. De wijze waarop de subsidierelatie met Kwartier en Zorg en Welzijn recent vorm wordt gegeven kan hiervoor als basis dienen. Aanbeveling voor de raad 4. Neem beslissingen en onderbouw keuzes over het subsidiebeleid op grond van de mate van effectiviteit van een subsidie.

41


Bijlage 1: Onderzoeksmethoden

Voor het beantwoorden van de verschillende onderzoeksvragen zijn de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd. Documentstudie Bij de documentstudie zijn alle relevante documenten zoals de subsidieverordeningen en andere in dit kader relevante beleidsstukken, jaarrekeningen en begrotingen bestudeerd. Ook raadsstukken en -verslagen uit 2013 zijn bestudeerd. Dossierstudie Om een verdiepend inzicht te krijgen in de praktijk van de subsidieverstrekking, zijn in de gemeente Hoogezand-Sappemeer zes subsidiedossiers uit 2013 bestudeerd. Bij deze selectie is, buiten grootte, tevens rekening gehouden met meerdere beleidsterreinen en is ook een afwijzing geselecteerd. De dossiers zijn bestudeerd aan de hand van een checklist. Aandachtspunten daarbij waren onder andere de formele vereisten van de subsidieaanvraag (bijvoorbeeld tijdigheid indiening), prestatieafspraken en of er wordt voldaan aan de randvoorwaarden voor het bepalen van de effectiviteit van de subsidie.

GESELECTEERDE CASES

Biblionet Instrumentenfonds POSO Stichting BroodNodig Stichting Lokale Omroep Stichting Suranti Vereniging Dorpsbelangen Kropswolde Wijkbudget Woldwijk

Interviews Bij de gemeente zijn er interviews gehouden met de portefeuillehouder in het college en met (beleids-)ambtenaren die zich met subsidieverstrekkingen bezighouden. Tijdens de interviews is ook aandacht besteed aan de praktijk van subsidieverstrekking en bovenstaande vragen. De dossiers van de dossierstudie zijn ook doorgenomen met de behandelend ambtenaren, teneinde in te kunnen gaan op ontbrekende onderdelen uit de dossiers en om achtergrondinformatie te kunnen verzamelen.

42


GEINTERVIEWDEN

Mevrouw Gopal (wethouder) De heer Hermans (beleidsmedewerker) De heer Oudekerk (beleidsmedewerker) Mevrouw Kammenga (beleidsmedewerker) Mevrouw Slofstra (medewerker subsidies)

Telefonische interviews In het kader van de reality check zijn telefonische interviews gehouden met de aanvragers van de zes subsidiedossiers. De interviews zijn gehouden aan de hand van een itemlijst, waarin de ervaringen van de aanvrager centraal staan. Aspecten die daarbij zijn besproken zijn bijvoorbeeld de duidelijkheid van de informatievoorziening, de gehanteerde termijnen en de bejegening. Naam Mevrouw Mug De heer Pathuis Mevrouw van der Tuin De heer van der Wiel De heer Luiken De heer Cruz Mevrouw Toppers Maters Mevrouw Kok

Organisatie Biblionet Juliana Fanfarekorps POSO Stichting BroodNodig Stichting Lokale Omroep Stichting Suranti Vereniging Dorpsbelangen Kropswolde Wijkbudget Woldwijk

Groepsgesprek raadsleden Om de oordelen en ervaringen van raadsleden te vernemen op het gebied van het subsidiebeleid, is aan het eind van het onderzoek met hen een groepsgesprek gehouden. Op dat moment was de informatie uit het documenten dossieronderzoek en de interviews bekend en zijn de raadsleden gericht bevraagd in hoeverre zij sturing (kunnen) uitoefenen op het subsidiebeleid. Analyse De documentanalyse en informatie die verzameld worden door middel van interviews zijn geanalyseerd en geïnterpreteerd. De bevindingen zijn daarom meer dan een optelsom van datgene wat gesprekspartners zeggen of wat uit dossiers en documenten blijkt.

43


Bijlage 2: Maatschappelijke doelen

MAATSCHAPPELIJKE DOELEN

REGELING Subsidieregeling deskundigheidsbevordering vrijwilligers wijkcentra Subsidieregeling Jeugd- en Jongerenwerk

Subsidieregeling Jeugdsport Subsidieregeling Kunst en Cultuur Subsidieregeling Natuur en Milieu Educatie (NME)

DOEL dat de bewoners gebruik kunnen maken van goed functionerende wijkcentra en dorpshuizen. dat kinderen en jongeren in de gemeente Hoogezand-Sappemeer prettig en onbelemmerd kunnen opgroeien tot volwassenen en in een aantrekkelijke gemeente kunnen wonen, werken, recreëren en leven Doelstelling volgens art. 2: Kinderen en jongeren in de gemeente moeten kunnen spelen, sporten, uitgaan, recreëren en zich cultureel ontplooien. De jeugd moet plezierig kunnen wonen, leren en werken in Hoogezand-Sappemeer en ze moeten mee kunnen praten en beslissen. te bevorderen dat jongeren deelnemen aan sport in georganiseerd verband. de culturele infrastructuur optimaal te houden en de deelname van bewoners aan culturele activiteiten te verhogen. natuur en milieueducatie te stimuleren, de kinderboerderij(en) en dierenweides in stand te houden en bij werk- leerplekken begeleiding te bieden aan mensen met een geringe kans op de arbeidsmarkt.

44


Subsidieregeling Onderwijsachterstandenbeleid

Subsidieregeling Ouderen

Subsidieregeling Regulier Peuterspeelzaalwerk

Subsidieregeling Sociaal Cultureel Werk Subsidieregeling Sportstimulering Subsidieregeling Welzijnswerk Etnische Groeperingen Subsidieregeling Wijkbudgetten Aandachtswijken Subsidieregeling Woonconsumenten

dat kinderen zich kunnen ontwikkelen tot zelfstandige, gezonde en gelukkige volwassenen Doelstelling volgens art. 2: Het stimuleren van ontwikkelingskansen en bestrijden van taal- en ontwikkelingsachterstanden bij de 2- en 3-jarigen in de gemeente, zodat zij een goede start kunnen maken op het basisonderwijs. In de nota Integraal Jeugd Beleid 2011-2014 heeft de gemeente de volgende doelstelling geformuleerd voor het onderwijsachterstandenbeleid: 1. In 2013 volgt 85 % van de doelgroepkinderen een VVE programma op een voorschoolse voorziening (peuterspeelzaalwerk / kinderdagverblijf); Hierbij hanteren we de volgende definitie van doelgroepkinderen: kinderen met een leerlinggewicht; risicokinderen conform de definitie van de JGZ; kinderen met een gesignaleerde taal- of ontwikkelingsachterstand. De GGD bepaalt op het consultatiebureau of een kind onder deze definitie valt. In de toelichting staat een uitleg wat hieronder wordt verstaan. dat ouderen langer zelfstandig kunnen wonen en maatschappelijke participatie van ouderen en hun belangenbehartiging te bevorderen. dat het gewenst is dat kinderen zich kunnen ontwikkelen tot zelfstandige, gezonde en gelukkige volwassenen Doelstelling volgens art. 2: Het stimuleren van ontwikkelingskansen van de 2- en 3-jarigen in de gemeente, zodat zij een goede start kunnen maken op het basisonderwijs. dat het gewenst is de leefbaarheid te verhogen met name in de aandachtswijken. dat het gewenst is te bevorderen dat alle inwoners naar eigen keuze, vaardigheid en interesse op een verantwoorde wijze sport beoefenen of op andere wijze bij sport betrokken zijn. dat het gewenst is te stimuleren dat allochtonen in de gelegenheid te worden gesteld optimaal te participeren in de samenleving. dat het gewenst is om de leefbaarheid in de aandachtswijken Woldwijck, Gorecht West, Spoorstraat Kieldiep, Noorderpark, Margrietpark, Boswijk en het dorp Foxhol extra te bevorderen. dat het gewenst is te stimuleren de positie op wijkniveau van woonconsumentenorganisaties, die betrokken zijn bij het gemeentelijk beleid op het gebied van de volkshuisvesting en het wijkbeheer, te versterken.

45

Subsidies in Hoogezand- Sappemeer

Recommend Documents