Studium veřejných politik v komparativní perspektivě 1 Vilém Novotný

Vilém Novotný. Studium veřejných politik v komparativní perspektivě (STUDIE) ČLOVĚK – Časopis pro humanitní a společenské vědy č. 10 (25.3.2008)

Studium veřejných politik v komparativní perspektivě1 Vilém Novotný Vilém Novotný se narodil v r. 1979. Je doktorandem na Ústavu politologie FF UK, pracovníkem CESES UK FSV a vyučujícím na Katedře veřejné a sociální politiky ISS UK FSV. Věnuje se především studiu veřejných politik a veřejné správy, problematice imigrační politiky, komparativním přístupům v politické vědě a metodologii společenských věd obecně. Posudky: PhDr. Arnošt Veselý, Ph.D. (CESES UK FSV) Michel Perottino, Ph.D. (CEFRES a Katedra západoevropských studií IMS UK FSV)

Obsah: 1 2 3

Úvod ................................................................................................................................... 2 Několik poznámek k výchozím předpokladům.................................................................. 5 Nástin komparativní perspektivy studia veřejných politik................................................. 7 3.1. Studium veřejných politik ze strany „nabídky“ .............................................................. 7 3.1.1 Pozitivní vymezování studia veřejných politik .................................................. 8 3.1.2 Negativní vymezování studia veřejných politik............................................... 12 3.1.3 Vlivy internacionalizace na studium veřejných politik.................................... 14 3.2 Studium veřejných politik ze strany „poptávky“ ..................................................... 16 3.3 Významné politické události a studium veřejných politik ....................................... 18 3.3.1 Významné politické události s nepřímým vlivem............................................ 18 3.3.2 Významné politické události s přímým vlivem................................................ 20 4 Závěr................................................................................................................................. 21

Abstrakt: Studium dimenze policy (veřejných politik) si již našlo své místo na slunci i v ČR. Pro jeho další rozvoj je potřebné sledovat různé podobnosti, odlišnosti, sbíhání a rozbíhání mezi přístupy, který se vytvořily v jednotlivých zemích. Zdá se ale, že pro tento úkol nám zatím chybí potřebný srovnávací rámec. Cílem tohoto explorativního textu je proto načrtnutí jedné možné komparativní perspektivy, která by nám toto umožňovala. Ta je založená na metafoře modelu „nabídky“ kapacit a znalostí studia veřejných politik a „poptávky“ po nich ze strany vládních institucí. Předpokládá se, že pro rozvoj studia je potřebné příznivé propojení obou složek určitou specifickou politickou událostí. Následný text je rozdělen do dvou částí, ve kterých autor představuje výchozí předpoklady formulovaného nástinu a samotný návrh 1

Tento text vychází z původní verze, publikované v prosincové Politologické revue (viz Novotný, 2007), ale je výrazně přepracován podle autorova narůstajícího poznání dané problematiky, konzultací a připomínek, za které chce poděkovat oběma recenzentům, doc. Milanovi Znojovi, prof. Martinu Potůčkovi a Dr. Claire Madl. Zvláštní poděkování patří Janu Štěpánkovi za velmi pečlivé korektury textu a Jiřímu Koubkovi za věcné a podnětné poznámky. Text je výstupem z VZ MSM0021620841.

-1-


komparativního rámce za použití příkladů z americké, francouzské, německé a české konfigurace studia veřejných politik. Abstract: Study of public policy is today one of the most developing fields in social sciences in different countries. However, there is not to our disposition any comparative frame which could allow us to compare different national configurations of public policy study, and consequently, to provide some explanatory hints about their divergences and convergences, structuring, contextualization, and relations among American study of public policy and its European counterparts. The aim of this explorative text is to sketch a proposal of one possible comparative perspective which is based on “supply” and “demand” model metaphor. The “supply” represents internal structure of configuration of public policy study and its readiness to provide knowledge in and about public policy process. The “demand” addresses need of governmental institutions for this knowledge. To provide development of the study both parts need to be linked by some specific political event which could cause their positive conjuncture. The text is divided into two parts which are dealing with some preliminary assumptions of the sketch, and own presentation of proposed comparative perspective working with cases of American, French, German, and Czech configurations of public policy studies. Klíčová slova: Studium veřejných politik, policy, veřejná politika, analýza veřejných politik, policy analysis, komparace, USA, Francie, SRN, Česká republika.

1 Úvod Vědecký přístup k problematice policy (veřejným politikám), tj. stručně řečeno k procesům a výsledkům činnosti – nebo nečinnosti – státu (government), můžeme v prostředí kontinentální Evropy a anglosaského světa sledovat již od vzniku moderního státu v 17. století. Ve 20. století byl tento zájem ještě zvýšen tím, že stát započal přebírat různé působnosti v péči o své občany, jako např. sociální pojištění, veřejné zdravotnictví apod. Stát také začal ve stále větším množství používání k zajišťování těchto veřejných služeb a statků přerozdělování daňových výnosů. Tento trend byl ještě zrychlen po konci 2. světové války, kdy státní zásahy začínají výrazněji ovlivňovat hospodářskou politiku a boj s nezaměstnaností. Od 60. let 20. století se státní zásahy rozšiřují v oblastech boje proti chudobě, lidských práv, rasové diskriminace, životního prostředí, bydlení, zdravotnictví apod. (srov. např. John, 1998, s. 4). Od 70. let zase můžeme pozorovat tendenci k oslabování role státu v sociální a hospodářské oblasti apod. Studium veřejných politik je dnes pevnou součástí „západních“ sociálních věd a i v České republice se již stalo ukotvenou vědní oblastí s vlastními základními syntézami jednotlivých přístupů (Prorok, 1996, Fiala; Schubert, 2000, Colebatch, 2005, Potůček a kol., 2005), akreditovanými studijními programy, rostoucím objemem vědeckého výzkumu a na něj navazujících publikovaných odborných statí a monografií, vznikajícím odborným časopisem,2 rozvíjejícím se poradenstvím, a dokonce s prvními reflexemi vývoje jednotlivých přístupů 2

Central European Journal of Public Policy viz http://www.cejpp.eu

-2-


(Potůček, 2007). Na druhou stranu, přes tento pozoruhodný rozvoj je zajímavé, že některá místa zůstávají stále zcela nebo částečně nepokryta. Jedním z nich je srovnávání studia veřejných politik v jednotlivých národních státech. Česká odborná veřejnost je sice v základních obrysech obeznámena s americkými (Fiala; Schubert, 2000, Veselý, 2006), německými (Fiala 1995, Schubert; Blank, 2005) či francouzskými (Novotný, 2006) přístupy ke studiu veřejných politik, nicméně nějaké hlouběji a šířeji pojaté zpracování zde chybí. Toto opominutí není ale jen českou záležitostí. Můžeme se s ním setkat i v jiných zemích kontinentální Evropy. Podíváme-li se na některé německé a francouzské základní práce o studiu veřejných politik (viz např. Schubert, 1991, Fontaine, 1996, Smith, 1999, Muller; Surel, 1998, Hassenteufel; Smith, 2002, Schubert; Bandelow, 2003, Boussaguet; Jacquot; Ravinet, 2004, únorové monotematické číslo Revue française de science politique 2005, Schneider; Janning, 2006), zjistíme, že až na výjimky3 je pozornost věnována především popisu vývoje přístupů působících v dané zemi a amerického studia veřejných politik, které je nejdůležitějším referenčním rámcem a inovačním zdrojem v této oblasti. I když v posledním desetiletí zaznamenáváme výrazný posun k internacionalizaci v oblasti referencí (především k anglofonní literatuře) a objektu studia (mezinárodní, resp. nadnárodní procesy tvorby veřejných politik), můžeme konstatovat, že rozměr více než bilaterální komparace národních přístupů ke studiu veřejných politik zatím téměř chybí. Přitom větší pozornost ke srovnávání různých přístupů zabývajících se policy by mohla dobře posloužit k rozvinutí slibnějšího komparativního uvažování, které by lépe kontextualizovalo jednotlivé národní přístupy ke studiu veřejných politik a odkrývalo to, co mají společného či rozdílného. Tím by bylo možné lépe porozumět jejich vývoji a strukturaci a pokoušet se je vysvětlit. Cílem textu je představit jeden možný přístup, jak srovnávat jednotlivé národní přístupy ke studiu veřejných politik. Ty jsou zde konceptualizované jako konfigurace studia veřejných politik v dané zemi, což by nám mělo pomoci osvětlit jejich konvergence a divergence, a tak podpořit rozvoj našeho poznání v této problematice. V předkládaném textu jde proto především o prověření oprávněnosti a životaschopnosti předkládané konstrukce jako možného nástroje pro srovnávání jednotlivých národních konfigurací než o její odůvodněnost nebo důkladné testování. Uvedené ilustrační příklady by tak také měly být chápány. Bylo-li již řečeno, proč chceme srovnávat různé národní konfigurace studií veřejných politik, je vhodné ještě definovat, co budeme srovnávat. Proto je na místě osvětlení dvou základních pojmů, jejichž prostřednictvím bude uchopena problematika srovnávání přístupů ke studiu dimenze policy v jednotlivých zemích. Nejprve si ale dovolme malou odbočku k terminologickému exkurzu, který by osvětlil výběr pojmu studium veřejných politik. Toto sousloví se skládá ze dvou částí: studium a veřejné politiky. Začněme veřejnými politikami. Pro používání množného čísla se autor rozhodl pod vlivem francouzské inspirace,4 která tak elegantně řeší terminologický problém absence adekvátního pojmu pro policy v drtivé většině kontinentálních jazyků (viz např. Heidenheimer, 1986). Používání plurálu dle jeho názoru vystihuje šíři dimenze policy, tj. že se jedná o všechny procesy a výsledky činnosti nebo nečinnosti daného státu. Mezi dalšími výhodami spatřuje to, že umožňuje rozlišovat mezi veřejnou politikou jako vědní disciplínou a veřejnou politikou jako praxí. V následujícím textu tak používání termínů „policy“ a „veřejné politiky“ bude synonymické.

3 4

Viz např. monotematické číslo Revue française de science politique z února 2002. Lànalyse des politiques publiques (srov. např. Muller; Surel, 1998, Hassenteufel; Smith, 2002 apod.)

-3-


Termín studium je zde používán v jednotném čísle, protože se autor domnívá, že vědecký zájem o výše zmíněné výstupy a jejich důsledky, které existují v různých politických systémech a režimech, je přítomen téměř všude, ale liší se různými přístupy, sledovanými tématy a konstrukcí svého objektu. Autor je také názoru, že pojem „studium“ implicitně obsahuje nejen výzkum, analýzu a evaluaci, ale je i předpokladem návrhů na změnu a poradenství. Je možné jej považovat za střešní termín, který se snaží o celostní uchopení předmětu zájmu, policy, a o obsáhnutí všech jeho aspektů, jako je analýza, evaluace, predikce, poradenství apod. Jinými slovy řečeno, jedná se o skloubení složek, které jsou například méně hodnotově zatíženy, jako analýza, s těmi, které jsou hodnotově zatíženy více, jako evaluace a pozměňovací návrhy. Shrneme-li, tak při koncipování pojmu studium veřejných politik klade autor do centra zájmu objekt policy, tj. procesy a výsledky činnosti nebo nečinnosti státu (government) v konkrétních oblastech. Tento objekt se různým způsobem a z odlišných perspektivy snaží uchopit jednotlivé více či méně interdisciplinární přístupy. Zvolený termín vystihuje, dle jeho názoru, nejlépe pluralitu jednotlivých přístupů a centralitu studovaného objektu, tj. dimenze policy (veřejných politik). Do studia veřejných politik zařazuje jen ty přístupy, které se celostně snaží uchopit prolínání mezi politikou a veřejnou správou v politickém prostoru, skládajícím se z těžko přeložitelných dimenzí polity, politics a policy. Jedná se především o policy sciences a policy analysis (viz např. Hogwood; Gunn, 1984, s. 29, Ripley, 1985, s. 5, Veselý, 2006, s. 4–11). Toto vymezení umožňuje odlišovat tyto přístupy od těch, které se sice také zabývají problematikou policy, ale které se soustřeďují jen na jednu složku, jako např. správní věda (s americkou verzí ve formě public administration) na veřejnou správu nebo veřejné finance na veřejné rozpočty apod. Dále je potřebné uvést, že za volbou tohoto termínu nestojí autorova snaha rozvíjet argumentaci ve prospěch jednotlivého přístupu, jak to například činí Petr Fiala s Klausem Schubertem ve prospěch policy analysis (Fiala; Schubert, 2000) nebo Arnošt Veselý pro veřejnou politiku (Veselý, 2006). Nejde mu o vymezení určité disciplíny, ale o pokus komplexněji pracovat s polem všech přístupů a disciplín zabývajících se policy. Vzhledem k tomu, že cílem textu je předložit návrh srovnávací perspektivy studia veřejných politik v různých zemí, je potřebné pracovat s termínem, který by umožňoval uchopit strukturu jednotlivých přístupů v daných studiích a který by představoval určitou základní analytickou jednotku. Pro tento účel se jako příhodný jeví pojem „konfigurace“. Předkládané pojetí pracuje s pojetím „konfigurace“ následovně: autor předpokládá, že konkrétní podoba konfigurace je určena především dvěma složkami, tj. obsahem a strukturou. Obsah konfigurace je dán, jak již bylo dříve zmíněno, různými specifickými přístupy ke studiu policy, které existují v dané zemi. Na jejich utváření měla důležitý vliv tradiční přiřazování problematiky policy pod určité disciplíny, otevřenost vědecké komunity přejímání zahraničních přístupů v oblasti studia veřejných politik, ale i poptávka ze strany politických a správních kruhů po poradenství. Jedná se o proces prolínání domácích přístupů ke studiu činnosti státu, přístupů používaných v zahraničí a domácí poptávky. Struktura konfigurace je utvářena spory, tj. konfliktními tématy, které hrají konstitutivní roli pro vnímání problematiky policy, protože každý z přístupů se jimi musí více nebo méně zabývat. V předkládaném náčrtu komparativní perspektivy budeme pracovat s příklady čtyř národních konfigurací studia veřejných politik. Jedná se v první řadě o americké studium veřejných politik, protože se autor domnívá, že není možné při snaze o porozumění vývoji konfigurací studia veřejných politik vynechat „kolébku“ tohoto studia, která představuje největší a

-4-


nejrozvinutější konfiguraci a které udávalo a stále udává tón při studiu policy. Dalšími dvěma příklady jsou francouzská a německá konfigurace, které byly zvoleny pro svou důležitost a vliv, jež tyto země tradičně představují v sociálních vědách v kontinentální Evropě jako nejčastější vzory a referenční rámce. Všechny tři příklady sloužily a slouží jako možné inspirace a měřítka porovnání pro české studium veřejných politik (viz např. Fiala; Schubert, 2000; Novotný, 2006). Tím můžeme zároveň českou konfiguraci kontextualizovat do širšího rámce a poukázat na možné tendence v rozvoji českého studia veřejných politik. Samotná komparace je pojata především synchronně, protože se snaží postihnout působení jednotlivých zvolených faktorů (sporů) v daných konfiguracích, ale nechybí zde ani diachronní přesahy vztahující se k vývoji v dané konfiguraci. Následující text je rozdělen do několika částí. V první je stručně objasněno několik výchozích předpokladů, ze kterých vychází předkládaná konceptualizace komparativní perspektivy studia veřejných politik. V druhé části je rozebírána samotná konstrukce komparativní perspektivy. Předkládaná pohled pracuje s klíčovými tématy, která podle autora výrazně ovlivňují formovaní konfigurací studia veřejných politik, za pomoci metafory „nabídky“ a „poptávky“ propojených důležitými historickými událostmi. Na závěr je uvedeno krátké shrnutí.

2 Několik poznámek k výchozím předpokladům Autorův přístup ke konceptualizaci komparativní perspektivy studia veřejných politik vychází z několika základních předpokladů, které je vhodné na začátku ozřejmit, protože mohou čtenáři objasnit jeho přístup. Prvním, asi všeobecně sdíleným, předpokladem je představa o vzájemné propojenosti vědecké a společenské, resp. politické, dimenze. Jedná se o to, že existuje vzájemné ovlivňování mezi dosaženým vědeckým poznáním a jeho orientací na jedné straně a potřebami dané společnosti na straně druhé. Vztáhneme-li to na studium veřejných politik, pak jej můžeme považovat za excelentní příklad tohoto oboustranného prolínání, protože se snaží propojit metody a poznatky exaktních vědeckých přístupů s praktickými potřebami dané společnosti při hledání toho, jak řešit její problémy. Jinak řečeno, k osvětlení tohoto propojení může například velmi dobře posloužit deLeonem rozpracovaná myšlenka o existenci „nabídky“ (studium veřejné politiky jako oblast vědecké činnosti nabízející kapacity a řešení společenských problémů) a „poptávky“ (potřeba odborných informacích ze strany politických a správních kruhů pro řešení aktuálních společenských problémů) ve studiu veřejných politik (viz deLeon, 1988, cit. podle deLeon, 2006, s. 43). Z toho je možné odvodit obecné východisko, že rozvoj studia veřejných politik je velmi pravděpodobný v případě, že existuje velká poptávka ze strany politické a správní elity po jeho expertize. To nám může dokumentovat níže více rozebraný příklad rozvoje amerického studia veřejných politik za Johnsonových programů Velké společnosti (Great Society) a Války proti chudobě (War on Poverty) v 60. letech 20. století. Druhým předpokladem je to, že studium veřejných politik je determinováno objektem svého studia, tj. veřejnými politikami jako výstupy (output) a jejich důsledky (outcomes) daného politického systému, neboli procesy a výsledky činnosti nebo nečinnosti daného státu.

-5-


Formulováno jinými slovy, závislost podoby studia veřejných politik na objektu svého studia je dána převážně induktivním charakterem bádání, tj. odvozováním obecných závěrů z konkrétních pozorování. V praxi to znamená, že poznatky jsou získávány empirickoanalytickým zkoumáním zvolené veřejné politiky v kontextu daného národního státu. Takto nabyté vědomosti jsou následně syntetizovány do určitých teoretických konstrukcí, které mohou být testovány na jiných veřejných politikách nebo v rámci jiných národních států. Odkaz na systémovou teorii v sobě obsahuje i předpoklady porovnávání studia veřejných politik v jednotlivých zemích. Pokud objekt studia veřejných politik vymezuje samotné studium, pak tento objekt sám, jako výstup a jeho důsledky, závisí na nastavení konkrétního politického systému národního státu a jeho procesů tvorby veřejných politik. To nám může na jedné straně vysvětlovat jeho specifika, která se odrážejí v dané konfiguraci studia veřejných politik. Na druhé straně nám poskytuje podobnost politických systémů západních demokracií možnost vzájemné komparace a tvorby obecněji platných závěrů. Za ilustračním příklad může posloužit rozdílné vnímání role zájmových skupin v procesu tvorby veřejných politik mezi americkým pluralismem a evropským (neo)korporativismem. Třetí předpoklad se týká vlivu amerického studia veřejných politik na jeho evropské protějšky. Autorovým východiskem při promýšlení tohoto vztahu je to, že je nepopiratelné, že i přes pozoruhodný rozvoj studia veřejných politik v jiných částech světa v posledních dekádách je americké studium nejrozvinutější a nejvlivnější konfigurací, kterou si dnes již žádné národní studium nemůže dovolit opominout. Nicméně při uvažování o konceptualizaci vlivu amerického studia veřejných politik na jeho evropské protějšky je možné vycházet ze dvou základních, ale silně zjednodušených představ. První je možnost vykládat vývoj kontinentálních konfigurací jako fázové zpoždění za americkým vzorem, tj. že v USA vzniklé přístupy, disciplinární problémy a témata budou postupně přecházet do evropských a utvářet je. Tento „konvergenční“ pohled má své nepopiratelné kouzlo, ale opomíjí druhou výkladovou možnost, založenou na samostatném, autochtonním, vývoji jednotlivých národních konfigurací. Podle tohoto „divergenčního“ hlediska jsou národní konfigurace vymezovány především vlastní specifickou konstelací vědecké komunity a samotného předmětu studia. Cizí vlivy je zde možné pojímat pouze jako náhodné přesahy, jejichž životaschopnost je silně podmíněna náhodnou vstřícnou konstelací domácího prostředí. Je proto více než intuitivní záležitostí usuzovat, že realita bude asi někde uprostřed, tu s větším posunem k domácí tradici, tu k zahraničnímu importu/transferu. Autor se zde přiklání k názoru, že americké studium veřejných politik je možné považovat za dnes dominantní zdroj a referenční rámec ovlivňující evropská studia veřejných politik. Nicméně vliv amerických přístupů na evropské není možné považovat za pouhé jednostranné přebírání nebo vkládání do národních konfigurací, ale spíše za impulzy, které v interakci s domácími přístupy a podmínkami v jakémsi procesu domestikace, pro nějž je charakteristické vzájemné stýkání, potýkání a prolínání, formují danou národní konfiguraci. Utváření národních konfigurací může být vysvětleno specifickými souběhy mezi vnitřními (domácími) a vnějšími (zahraničními) faktory působícími v dané konfiguraci. To můžeme dokumentovat na příkladě pronikání „nového“ institucionalismu v jeho racionální5 verzi, která nalezla jen omezený ohlas mezi francouzskými badateli (Smith, 1999, s. 120, Hassenteufel; Smith, 2002, s. 54), ale která se úspěšně prosadila v německém prostředí, kde dokonce dokázala vytvořit důležité příspěvky, které zpětně ovlivnily americké studium, jako např. actor-centred 5

Autor má na mysli „rational-choice“.

-6-


institucionalismus Fritze Scharpfa (Scharpf, 1997).

3 Nástin komparativní perspektivy studia veřejných politik Předkládaný náčrt srovnávacího rámce, který by umožnil porovnávat jednotlivé národní konfigurace studia veřejných politik, vychází z představy vzájemné provázanosti vědecké komunity zabývající se studiem veřejných politik a politické a správní elity, která potřebuje tuto expertizu pro své rozhodování. Pro rozvoj studia veřejných politik je nutný příznivý souběh obou zmíněných složek, tj. studia veřejných politik vybaveného dostatečnými kapacitami a znalostmi, které mu umožní produkovat specifickou expertizu o daných problémech, a rozhodovatelů ve veřejných politikách, kteří potřebují (nebo se domnívají, že potřebují) tento typ informací pro svá rozhodnutí při řešení daného problému. Příznivá konjunktura vyžaduje určitý katalyzátor, jenž by příhodně propojil obě části. Ten může představovat jistá politická událost, která je oběma částem společná, která nejspíše přichází „zvenku“ a která výrazným způsobem mění status quo, tj. přináší nové problémy, jež je potřebné řešit. Takto koncipovaná událost má podobu hlavně hluboké krize národního státu, jako byla ve 20. století společenská krize konce 60. let a hospodářské krize 70. let. Výše uvedený způsob propojení například trefně vystihl Peter deLeon použitím metafory modelu „nabídky“ a „poptávky“ pro popis vývoje studia veřejných politik v USA (2006, s. 43–47). V tomto modelu představuje „nabídku“ připravenost badatelů v oblasti veřejných politik poskytnout k dispozici své schopnosti a znalosti při řešení společenských problémů. „Poptávka“ je prezentována potřebou expertních podkladů pro rozhodování ze strany politické a správní elity při řešení těchto problémů, tj. rostoucím požadavkem veřejných institucí na prakticky použitelné výsledky práce studia dané veřejné politiky. K propojení „poptávky“ a „nabídky“ dochází prostřednictvím specifických politických událostí. Ty tím, že mění status quo, a přináší tak nové problémy k řešení, poskytují badatelům ve veřejných politikách příznivé podmínky rozšiřování jejich odborných kapacit a znalostí (například vhodné objekty pro testování nebo vytváření teorií). Specifické politické události zároveň vytváří u politických kruhů a správních úřadů poptávku po poznatcích studia veřejných politik, které by pomohly nové problémy řešit. Autor je toho názoru, že tento model je dostatečně obecný na to, aby jej bylo možné použít i na popis studia veřejných politik v jiných zemích, a tak s ním pracovat jako se základem komparace. Následující komparační rámec je u každého tématu doplněn příklady z americké, francouzské, německé a české konfigurace. Ty je potřeba vnímat spíše jako hypotetické, ale nikoli zase jako nepodložené. Je proto opět dobré připomenout, že celý nástin je jen pokusem, který může být korigován, či zcela vyvrácen.

3.1. Studium veřejných politik ze strany „nabídky“ Rozeberme si nyní podrobněji stranu „nabídky“. Počátky současného vědeckého chápání studia veřejných politik se obecně kladou do Spojených států amerických 50. let 20. století a -7-


za jakýsi startovní bod je považován sborník Daniela Lernera a Harolda D. Lasswella The Policy Sciences z roku 1951 (Lerner a Lasswell, 1951). Tuto publikaci je třeba považovat spíše za určitý symbolický milník, protože je jistým završením tendencí, které směřovaly k novému uchopení problematiky policy. Nicméně začátek moderního vědeckého zájmu o veřejné politiky můžeme vystopovat minimálně do období utváření moderního státu v 17. století. Za předchůdce současného studia veřejných politik je v kontinentální Evropě obecně považován prakticky zaměřený vědecký přístup zformovaný pod označením Poliz(c)eywissenschaft. Tento přístup zde na dlouhou dobu ovlivnil právní a ekonomické pohledy na problematiku policy, které byly do 20. století dominantními přístupy ke studiu problematiky. V USA zase studium veřejných politik vychází z politické vědy a tamní obdoby správní vědy, public administration, která je, na rozdíl od právní orientace své evropské kolegyně, více zaměřena na management a organizaci. V této části se budeme podrobněji zabývat vybranými spornými tématy, která konstituovala konfiguraci studia veřejných politik v jednotlivých zemích. První dva okruhy témat je možné nazvat jako „vymezování se“ studia veřejných politik. První se týká „pozitivního“ vymezování (to, co studium veřejných politik je), které je zaměřeno „dovnitř“, metodologicky, protože se zabývá především možnostmi, orientací a způsobem práce studia. Druhý představují témata „negativního“ vymezování (to, co studium veřejných politik není) v rovině postavení a vztahů studia k jiným disciplínám zabývajícím se také alespoň částečně problematikou policy. Do dalšího okruhu jsou zahrnuta témata související s problematikou vlivů internacionalizace na studium veřejných politik, jako je proměna objektu studia a role jazyka jako prostředku komunikace.

3.1.1 Pozitivní vymezování studia veřejných politik Pozitivní vymezování přístupů studia veřejných politik (co je studium veřejných politik) představuje především metodologické spory, které vyplývají z Lasswellova původního programového designu „policy sciences of democracy“. Ten se snažil harmonicky propojit vědecký přístup a efektivní politické poradenství rozhodovatelům v procesu tvorby veřejných politik (Lasswell, 1951). V tomto okruhu se témata týkají možností, cílů, ambicí (schopnost přístupů přispět k řešení komplexních společenských problémů), orientace (mají se přístupy více soustředit na porozumění procesu tvorby veřejných politik (vědecký a méně hodnotový přístup), nebo se mají orientovat na zlepšování konkrétní politiky (poradenské a více hodnotové zaměření)) a způsobu práce (používání pozitivistické, kvantitativně orientované, nebo postpozitivistické, spíše kvalitativní, metodologie a jejích východisek) studia veřejných politik. Tyto spory se postupně objevovaly v americkém studiu veřejných politik, které lze podle nich periodizovat, ale můžeme se s nimi setkat také v evropských konfiguracích studia veřejných politik. Možnost komplexního plánování a rozhodování ve veřejných politikách První konfliktní téma, jehož vznik spadá do 50. a začátku 60. let 20. století, je možné charakterizovat jako spor mezi předpokládanou uskutečnitelností racionálního postupu při řešení veřejných problémů a rozhodování rozhodovatelů a skeptičtějším postojem ke komplexnímu plánování a rozhodováním. To poukazovalo na minimálně omezené fungování racionality v procesu tvorby veřejných politik. První pozici postulovali především představitelé rané správní vědy a public administration, jako např. Henri Fayol, Luther Gulick, Lyndal Urwick a další. Takto formulovaná východiska byla důležitým zdrojem

-8-


koncipování policy sciences. Druhou pozici vyjádřili představitelé pozdější správní vědy a public administration, jako Herbert Simon a v oblasti studia veřejných politik především Charles E. Lindblom (Hewlett; Ramesh, 2003, s. 166–73). Důsledky tohoto sporu jsou především v praktické rovině, protože se jedná o možnosti plánování a řízení komplexních a složitých společenských a politických procesů, které předpokládá Lasswellova idea. Klaus Schubert to trefně vystihl, když píše o sporu mezi holisticky orientovaným synoptickým směrem a individualisticky orientovaným inkrementalistickým směrem. Podle něj jde v tomto střetu zejména o postoj k plánovací euforii a k možnostem naplánování vysoce komplexních politických a společenských procesů. Zastánci holisticko-synoptické orientace, která navazuje na Lasswellovo pojetí policy sciences, jsou přesvědčeni o těchto možnostech. Opírají se o systémovou teorii, metodologickou orientaci na kvantitativní empiricko-statistické přístupy a podporu nakloněné politické elity (např. John F. Kennedy a Lyndon Johnson), která chtěla prosadit své vládní reformní plány proti komplexu zájmových skupin, jež jí to znesnadňovaly. Naproti tomu zastánci inkrementalisticko-individualistické orientace, jako např. Lindblom a Dahl, byli k těmto komplexním návrhům skeptičtí a pod vlivem své pluralistické orientace považovali za schůdnější a proveditelnější jednotlivá inkrementalistická rozhodnutí, zasazená do konkrétního případu a situace (Fiala a Schubert, 2000: s. 25–28; resp. Schubert, 1991: s. 20–23). V USA dochází k prosazení holisticky synoptického směru za prezidentování J. F. Kennedyho a L. Johnsona v podobě jejich programů Velké společnosti a Války proti chudobě na začátku 60. let 20. století. Neúspěchy těchto programů však vedly k vyprchání tohoto optimismu a vystřízlivění a hledání jiných možností, jak přistupovat ke komplexním plánovacím a rozhodovacím aktivitám v procesu tvorby veřejných politik (srov. např. deLeon, 2006). Ve francouzské konfiguraci nemůžeme mluvit o přílišném významu této linie v oblasti politické a správní praxe s ohledem na ústřední roli přiřazovanou státu a jeho orgánům při „modernizační misi“ po 2. světové válce, jak ji reformuloval např. Charles de Gaulle (viz např. existence Commissariat Général du Plan). Důležitá ale byla pro vznikající studium veřejných politik, protože jeho hlavní protagonisté, jako Michel Crozier a jeho Centre de sociologie des organisations (CSO) nebo představitelé Centre d`études et de recherches sur làménagement du territoire (CERAT), jako Lucien Nizard, Pierre Muller, Bruno Jobert a další, poukazovali na fragmentaci státu a malou racionalitu v chování především státních aktérů při řešení komplexních problémů (srov. např. Fontaine, 1996, a Smith, 1999). V německém případě se jedná zejména o neúspěch zamýšlených dlouhodobých celospolečenských reformních programů konce 60. a začátku 70. let, které silně ochladily počáteční nadšení pro tento směr přístupů studia veřejných politik a vrátily vědeckou komunitu ke střízlivějšímu uvažování o možnostech a limitech těchto přístupů (srov. např. Fiala, 1995, Bleek, 2001). V české konfiguraci se zdá, že toto sporné téma tvoří hlavní charakteristiku napětí mezi zastánci veřejné politiky (zejména CESES Martina Potůčka) a stoupenci policy analysis (brněnští politologové okolo Petra Fialy). Dlužno podotknout, že tento konflikt byl posílen diskreditací plánovacího systému z komunistického režimu a hayekovskou averzí k těmto aktivitám, přejatou rodící se českou pravicí v 90. letech. To můžeme přiblížit například poukazem na ostré spory o koncepci veřejného zájmu na české scéně. Orientace studia veřejných politik: proces a obsah Další důležité konfliktní téma vychází z vytyčené ambiciózní snahy o skloubení porozumění procesu tvorby veřejných politik (knowledge about policy process) a znalostí obsahu veřejných politik orientovaných na řešení problémů (knowledge of policy process), která postuluje úzkou spolupráci mezi odborníky na veřejné politiky a rozhodovateli (viz např.

-9-


Lasswell, 1951, s. 14). Pokud se začátkem 70. let 20. století ukázal předpoklad možností „snadného“ řešení rozsáhlých a komplexních společenských problémů jako nenaplněný, pak tento nesoulad začal být v 70. a 80. letech prohlubován rozšiřujícím se odstupem mezi vědeckým přístupem ke studiu veřejných politik a akutní potřebou řešení konkrétních problémů v daných veřejných politikách. První byl založený na pozitivistických ideálech vědy obsažených v behavioralismu a upřednostňoval porozumění procesu tvorby veřejných politik. Druhý vyjadřoval prudký nárůst poptávky po politickém poradenství v období společenskoekonomických krizí konce 60. a počátku 70. let. V praktické rovině můžeme mluvit o sporu mezi teorií a praxí (např. Schubert, 1991, s. 24). Ten spočívá v dichotomii začleňování policy analysis do nové, pozitivisticky formulované a trojdimenzionálně chápané politické vědy, která se orientuje na výzkum jednotlivých fází procesu tvorby veřejných politik a jejich porozumění, a, na druhé straně, vydělování se především deskriptivních a málo teoreticky zaměřených studií k různým konkrétním problémům z vědeckých standardů. Výše uvedené platí hlavně pro USA, kde můžeme mluvit o dlouhé tradici konkurence mezi státními, veřejnými a soukromými institucemi při poskytování expertních podkladů pro rozhodovatele v procesu tvorby veřejných politik. Zde je to také silně podpořeno pluralistickým nastavením amerického politického systému. Situace v kontinentální Evropě je však poněkud odlišná. V Evropě dlouhou dobu dominoval model centralizovaného národního státu, jehož veřejná správa byla téměř exkluzivním producentem odborných podkladů pro rozhodování ve veřejných politikách. Minimálně od konce 2. světové války však můžeme sledovat zrychlující se proces externalizace těchto expertních kapacit, daných zvětšujícím se rozsahem působností a aktivit státu a pronikáním myšlenek specializace a efektivnosti do organizace a činnosti veřejné správy. Spor mezi vědou a praxí můžeme položit do roviny konkurence mezi veřejnými (univerzity, výzkumná centra) a soukromými (auditorské a poradenské firmy, think-tanky, nadace, nevládní organizace apod.) subjekty, které poskytují podklady politickým a správním rozhodovatelům. Jedná se o strukturu institucí, které vypracovávají odborné podklady pro rozhodování ve veřejných politikách. Ve Francii si výzkumné státní orgány držely své výsostné postavení producentů podkladů pro rozhodování až do 80. let 20. století, což je dáno především zdejší silnou etatistickou tradicí, která vnímá stát jako hlavního nositele modernizačních myšlenek. Od 70. let můžeme sledovat počátky vytváření kapacit v této oblasti ve veřejných a zároveň státem financovaných akademických institucích (univerzity a instituty politických studií (IEP)), a především v síti výzkumných pracovišť (Centre National de Recherche Scientifique – CNRS).6 S prosazováním se „neoliberálního“ paradigmatu od 80. let však začínají do této oblasti vstupovat i soukromé poradenské a výzkumné subjekty, které sem přinášejí prvky tržní soutěže. Můžeme konstatovat, že orgány veřejné správy se proměňují z exkluzivních producentů expertních informací na zadavatele expertiz (srov. např. Fontaine, 1996, Smith, 1999, Hassenteufel; Smith, 2002). Obdobný vývoj proběhl i v Německu, kde od konce 60. let dochází k výraznějšímu zapojování akademických odborníků na veřejné politiky do procesu jejich tvorby a kde postupně vznikají centra výzkumu. Ta jsou umístněna především na veřejných univerzitách v Kostnici, Bochumi, Münsteru, Heidelbergu, Brémách apod. nebo ve výzkumných institucích jako Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Max-PlanckInstitut für Gesellschaftsforschung in Köln apod. I zde je možné zaznamenat stále silnější vstupování soukromých výzkumných institucí,7 nadací politických stran, poradenských a 6

Jako například Centre de sociologie des organisations (CSO), Centre d`études et de recherche sur làménagement du territoire (CERAT) apod. 7 Např. Institut pro výzkum veřejného mínění v Allensbachu apod.

- 10 -


auditorských firem do oblasti poskytování těchto „služeb“. Nicméně někteří autoři konstatují, že většina expertní praxe je dodnes prováděna hlavně veřejnými institucemi nebo osobami zaměstnanými ve veřejných službách (Schubert; Blank, 2005, s. 287). V českém studiu veřejných politik je tento spor zatím nevyjasněný, protože samotné studium nemá v akademickém prostředí ještě dostatečně vybudované kapacity a získané praktické zkušenosti. Česká konfigurace je typická také tím, že po roce 1989 došlo v ČR k výraznému omezení výzkumných kapacit veřejné správy a akademických institucí. Přesto poptávka po expertize s ohledem na transformační a integrační procesy zůstala a stoupá. Zde můžeme upozornit na to, že tento nesoulad ve velké míře využily organizace soukromého a nevládního sektoru, které se staly důležitými poskytovateli odborných podkladů pro rozhodovatele. Tento jev můžeme velmi dobře pozorovat například v oblasti koncepcí rozvoje krajů nebo čerpání evropských fondů. Autor se domnívá, že je spíše otázkou času, kdy bude téma „odbornosti“ otevřeno ze strany akademických institucí, které se do této oblasti budou pod tlakem omezování svých finančních zdrojů snažit proniknout. Metodologické přístupy ke studiu veřejných politik Třetí sporné téma můžeme považovat za vyústění předchozích dvou a většinou je charakterizováno jako pozitivismus vs postpozitivismus. Koncem 80. let 20. století začala zejména v USA sílit kritika dominantní orientace studia veřejných politik na fáze policy procesu a pozitivisticky laděnou kvalitativní metodologii. Tato kritika přicházela z několika směrů a odrážela rostoucí schopnost sebereflexe studia v tomto období. Jakýmsi leitmotivem kritických postojů bylo hodnocení toho, jak se podařilo, či spíše nepodařilo, naplňovat cíle policy sciences vytyčené na začátku 50. let, jenž se týkaly se spolupráce vědců a rozhodovatelů na prohlubování demokracie. Nejradikálnější útok přišel z řad zastánců postmodernismu, kteří volali po „argumentačním obratu“ ve studiu veřejných politik (viz např. Fischer; Foerster, 1993, Schön; Rein, 1994, Roe, 1994, Fischer, 2003). Stoupenci tohoto pohledu začali poukazovat na to, že problém nezájmu rozhodovatelů o výsledky práce badatelů v oblasti veřejných politik tkví v pozitivistickém nastavení přístupu ke studiu veřejných politik. To předpokládá například možnost celkového poznání pravdy, odfiltrování osobních postojů badatelů a hodnot ze studia vůbec a lpí na kvantitativní metodologii výzkumu. Studiu veřejných politik by podle nich prospěla větší pozornost věnovaná pluralitě postojů aktérů, jimi zastávaným hodnotám, argumentačním strategiím apod. Takovéto aktivity samozřejmě v sobě zahrnují větší používání kvalitativní metodologie a odstoupení od pozitivistického paradigmatu. Tento kritický proud zůstal asi nejradikálnějším, ale nebyl jediným. Kritika přišla i z druhé strany – v poukazování na to, že praktikované studium veřejných politik není dostatečně vědecké, tj. že není schopné vytvářet dostatečně přesvědčivé teorie, které by vysvětlovaly proces tvorby veřejných politik. Byla odsuzována především dominance nekauzálního výzkumu fází procesu tvorby veřejných politik (Dunn; Kelly, 1992, Sabatier, 1991 a 1999, apod.). Obecně můžeme za konečný výsledek těchto útoků považovat nahrazení dominantní orientace na fáze procesu tvorby veřejných politik pluralitou různých teoretických přístupů, které se snaží celistvě vysvětlit problematiku procesu, jako, mimo již zmíněný argumentační obrat, teorie racionální volby, advocacy coalition framework apod. (srov. např. John, 1998, Sabatier, 1999, apod.). Dále se jedná o větší důraz kladený na roli idejí a hodnot ve veřejných politikách. Podle autora je proto výstižnější mluvit o postpozitivistickém než o postmoderním období studia veřejných politik, které se vyznačuje spíše prvky inkorporace než revoluce. Načrtnou vliv tohoto sporu je v kontinentální Evropě poněkud obtížné. Z jedné strany zde existuje ve společenských vědách větší otevřenost otázkám idejí a hodnotám aktérů.

- 11 -


Připomeňme si například zájem francouzské sociologie o problematiku mentalit, resp. reprezentací. Na druhou stranu pozitivisticky založené přístupy jsou stále přítomny a nejen v oblasti studia veřejných politik jsou podporovány sílícími transfery z amerických sociálních věd. S trochou nadsázky je možné v tomto případě mluvit o návratu předválečných a válečných uprchlíků zpět do Evropy. Ve Francii můžeme spatřovat aspekty tohoto konfliktu nejprve asi v metodologických sporech o operacionalizaci proměnných mezi zástupci pařížského CSO a grenobelského CERATu (Smith, 1999, s. 118). Dnes však můžeme vidět prvky argumentačního obratu zakomponované do francouzských přístupů ke studiu veřejných politik (viz např. Boussaguet; Jacquot; Ravinet, 2004), čemuž napomáhala i typická francouzská vstřícnost k otázkám kognitivní dimenze. Další zajímavou paralelou je především zánik dominance grenobelského přístupu k celému studiu, což nám ve Francii dokumentuje ústup téměř hegemonické kognitivní orientace konce 80. a 90. let 20. století do plurality různých přístupů „politické analýzy veřejné akce“ (lànalyse politique de làction publique) (viz např. Boussaguet; Jacquot; Ravinet, 2004, únorové monotematické číslo Revue française de science politique 2005). Podobný trend můžeme pozorovat i v Německu, kde asi nedochází k takové transformaci přístupů studia veřejných politik, nicméně tendence k jejich pluralitě a zahrnování nových témat je zřejmá (srov. např. Schubert, Blank, 2005, s. 288–89). V české konfiguraci je metodologická diskuse zatím ve fázi zrodu a s ohledem na slabost vědeckého povědomí jsou metodologické problémy zatím raději přehlíženy. Je proto téměř předčasné hovořit o nějakých zásadních pnutích mezi zastánci pozitivismu a postpozitivismu, i když ty je dnes možné vycítit jak na sociologické, tak na politologické straně. Výhledově můžeme očekávat, že tento spor v nějaké formě propukne, ale pravděpodobně nebude přinášet nějaké výrazné změny, jako tomu bylo jinde v Evropě.

3.1.2 Negativní vymezování studia veřejných politik Druhá rovina sporných témat, která utváří konfiguraci studia veřejných politik, se týká „negativního“ vymezování studia, tj. vymezování se proti přístupům, které studiem veřejných politik nejsou. Jedná se o to, že studium veřejných politik, které vzniká relativně pozdě, se musí odlišit od ostatních disciplín a přístupů ve společenských vědách, které si již dříve přivlastnily oblast veřejných politik jako sféru svého zájmu. Studium veřejných politik můžeme chápat jako nový přístup, který novátorsky propojuje dimenzi politiky a správy a který nabízí praktické přístupy k řešení společenských problémů. Jinak řečeno, studium vyplňuje určitou „mezeru na trhu“, nicméně nevstupuje na nové území, ale snaží se zabrat již částečně „obsazený“ prostor, a proto se potřebuje vymezovat proti svým „konkurentům“. S jistým zjednodušením můžeme mluvit o vytyčování určité prostorové perspektivy. Ta se vztahuje k postavení studia vůči dalším společenským vědám, které se zabývají alespoň částečně problematikou policy, a k určení míry jeho autonomie buď jako samostatné disciplíny, nebo subdisciplíny nějakého staršího a rozvinutějšího oboru. Vymezování vůči jiným oborům První sporné téma můžeme koncipovat jako to, proti kterým disciplínám nebo přístupům cítily rodící přístupy studia veřejných politik potřebu se vymezovat. Jde hlavně o to, ze kterých disciplín, resp. přístupů, se studium veřejných politik oddělovalo nebo proti kterým bylo vědomě konstruováno. Jak již bylo dříve uvedeno, americké studium veřejných politik je jedním z dětí Merriamem proklamované „nové“ vědy o politice (Merriam, 1921 a 1926) a behaviorální „revoluce“ v amerických společenských vědách. Z toho vyplývá, že americké studium veřejných politik konceptualizované Lasswellovým programem policy sciences

- 12 -


(Lasswell, 1951) se muselo vymezovat proti „tradiční“ politické vědě, která se zaměřovala na popis fungování formálních politických institucí a na normativně orientované snahy o hledání nejlepšího státního uspořádání. Důležitější ale byla snaha o odlišení se od public administration, která se teprve před 2. světovou válkou vydělila z americké politické vědy a která si činila nároky na udávání tónu ve výzkumu a reorganizaci veřejné správy. Toho však chtěla dosáhnout bez zakomponování prvků politiky (politics) podle wilsonovské tradice (Allison, 2006). Vznikající studium veřejných politik se ve Francii také vymezovalo zejména proti správní vědě, která ale byla silně propojena veřejným právem a která dominovala do začátku 80. let 20. století v oblasti veřejných politik (Smith, 1999). Německé studium se začalo formovat od začátku 70. let jako rozšiřování působnosti tradiční politické vědy, která se zaměřovala na normativně-institucionální rámce politiky a byla nositelkou „demokratizační misi“ v podobě „Demokratiewissenschaft“, o problematiku dimenze policy a politického poradenství (srov. např. Bleek, 2001, s. 382–392). Zde je jen nutné upozornit, že tradiční německé společenské vědy byly zdiskreditovány nacistickým režimem a jejich poválečná obnova a rekonceptualizace probíhala především pod americkou kuratelou a vlivem. Situace v českém prostředí je poněkud nepřehledná, ale můžeme říci, že společenské vědy zabývající se politikou se zde vymezují hlavně vůči vědám humanitním, tj. především vůči historii a filozofii. Postavení studia veřejných politik mezi jinými disciplínami a přístupy Druhé sporné téma v této oblasti se týká určení míry autonomie přístupů, které tvoří konfiguraci studia veřejných politik, tj. zda je studium policy vnímáno jako samostatná disciplína, nebo spíše jako subdisciplína nějakého etablovanějšího a rozvinutějšího oboru, jako politická věda nebo sociologie. Jinými slovy, jedná se o to, zda dané konfiguraci bude dominovat studium veřejných politik jako samostatná, i když interdisciplinární a multimetodologická disciplína, jak se o to snažila Lasswellova koncepce policy sciences, nebo jestli bude tento směr výzkumu policy integrován jako subdisciplína již etablovaných společenskovědních disciplín. V americké konfiguraci můžeme sledovat zajímavý vývoj, protože studium veřejných politik bylo zpočátku, v 50. letech 20. století, formováno hlavně jako samostatná vědní disciplína v podobě Lasswellovské policy sciences. Ale již od konce 60. let je myšlenka studia dimenze policy inkorporována do politické vědy v podobě policy analysis (viz např. Renney, 1968). Zde je potřebné podotknout, že americká politická věda prodělala v 50. a 60. letech výraznou konceptuální proměnu, kterou způsobil úspěšný postup behavioralistické „vlny“, a stala se opravdu „novou“ politickou vědou, o kterou se snažil Merriamem. Její metodologické a konceptuální rozšíření mohlo oprávněně považovat studium policy, s ohledem na trojdimenzionální koncepci politiky (polity, politics a policy), za svou legitimní součást. Od 70. let je studium dimenze policy obecně přiřazováno spíše k politické vědě a přístup policy analysis se stává dominantním v americké konfiguraci studia (srov. např. Dunn; Kelly, 1992, McCool, 1995, apod.). Je ale zřejmé, že myšlenka policy sciences jako samostatné vědní disciplíny zcela nevymizela a zachovává si svou relevanci (viz např. deLeon, 2006). Ve vývoji francouzské konfigurace se můžeme setkat s oscilováním mezi sociologií (sociologie de làction publique), což je dáno především průkopnickými počiny Michela Croziera a vlivem jeho CSO, a politologií (analyse des politiques publiques), kterou zastupuje zejména přístup zformovaný grenobelským CERATem, jenž dominoval francouzskému studiu v 90. letech 20. století (viz Fontaine, 1996, Smith, 1999, Hassenteufel a Smith, 2002). V současné době je ražen určitý syntetický pokus ve formě „lànalyse politique de làction publique“ (viz např. Revue française de science politique, 2005). Shrneme-li, pak

- 13 -


francouzskou situaci asi nejlépe vystihuje Smithovo označení studia veřejných politik jako subdiscíplíny mezi politickou vědou a sociologií (1999). Naproti tomu německá konfigurace je ovládána koncepcí policy analysis (Politikfeldanalyse) jako integrální součásti politické vědy (srov. např. Fiala, 1995, Fiala; Schubert, 2000, Bleek, 2001). Česká konfigurace se podobá francouzské tím, že zde existují dva základní přístupy, které přiřazují studium veřejných politik více k sociologii, nebo je zahrnují do politologie. První přístup, koncipovaný Martinem Potůčkem jako veřejná politika, se považuje za samostatnou vědní disciplínu a odvolává se na americkou tradici public policy / policy sciences, ale ve své praxi více vychází z domácí tradice společenských výzkumů (srov. Potůček a kol., 2005, Potůček, 2007). Druhý přístup, formulovaný Petrem Fialou, resp. Klausem Schubertem jako policy analysis, je možné považovat za transfer německé Politikfeldanalyse, která se považuje za součást politické vědy (Fiala; Schubert, 2000).

3.1.3 Vlivy internacionalizace na studium veřejných politik Jako další důležitou oblast sporných témat, která utvářejí konfiguraci studia veřejných politik, je možné označit vlivy internacionalizace. Stále větší propojování národních států v mezinárodním systému dnes zasahuje téměř všechny složky společnosti, hospodářství, politiky, vědy apod., a není proto důvod považovat studium veřejných politik za výjimku. V rámci studia se zdá být důležité to, jak procesy internacionalizace působí na proměnu objektu jeho studia a jazyka jako prostředku komunikace. Proměna objektu studia veřejných politik Jak již bylo zmíněno výše, studium veřejných politik je vymezeno objektem svého studia, veřejnými politikami, a ten zase nastavením politického systému národního státu. Z toho vyplývá, že jakákoli proměna národního státu vyvolává změnu objektu studia, což zpětně vede k potřebě úpravy přístupů studia veřejných politik. Dlouhou dobu byla privilegovaným objektem studia veřejných politik jejich tvorba na úrovni národního státu. Důvodem bylo nejen to, že se jednalo o nejdůležitější úroveň rozhodování, ale také to, že tato instance mohla být nejlépe zdokumentována. Od 80. let 20. století však můžeme sledovat vlivem internacionalizace způsobenou transformaci tvorby veřejných politik v rámci národního státu. Ta znamená nejen rekonfiguraci národní úrovně tvorby policy, ale i přesun různých pravomocí a působností na nižší, regionální a místní úrovně (proces decentralizace), a na vyšší, mezinárodní úroveň (proces globalizace). Tím samozřejmě není řečeno, že důležitost roviny národního státu a zájem o ni přestávají existovat. Tato oblast si pro svou dobrou uchopitelnost zachovává významnou pozici, nicméně nehraje již dominantní roli v orientaci studia veřejných politik. Zájem studia se více posouvá jak k tvorbě veřejných politik na regionálním a místním stupni, tak především k dimenzi mezinárodní. Můžeme říci, že pro Spojené státy s jejich federálním uspořádáním a silnou tradicí územní samosprávy není regionální a místní úroveň ničím příliš novým. Důležitým vlivem internacionalizace se zdá být větší důležitost mezinárodní úrovně spojené s hospodářskou globalizací a problematikou bezpečnosti v podobě války proti terorismu po 11. září 2001. V kontinentální Evropě je situace zcela jiná. Zde můžeme od 80. let 20. století pozorovat výraznou proměnu národního státu a následně tvorby veřejných politik na národní úrovni pod tlakem zintenzivňujícího se procesu evropské integrace. Pro evropské studium veřejných politik je tato proměna objektu studia důležitá především v tom, že se vytváří nové privilegované úrovně studia, jako je regionální, ale hlavně evropská instance procesu tvorby

- 14 -


veřejných politik. Zvýšenou poptávku rozhodovatelů po specifické expertize, která se vztahuje k těmto oblastem, lze považovat za jeden z nejvýznamnějších impulzů, který dnes oživuje zájem o problematiku veřejných politik. Pole evropské integrace, ve všech jejích formách, se stává jednou z nejdůležitějších domén studia ve všech sledovaných evropských konfiguracích. Proces europeizace má i důležitý vliv na samotné studium veřejných politik. Europeizace dává vznik novému evropskému výzkumnému a akademickému prostoru, což je další výraznou kvalitativní změnou, která ovlivňuje přístupy studia veřejných politik. Konstituování evropské badatelské dimenze minimálně ve studiu veřejných politik výrazně narušuje hegemonii bilaterálních vztahů: evropský národní stát – USA tím, že otevírá multilaterální rozměr: národní stát – evropská úroveň – USA. To můžeme dokumentovat vzniklými evropskými vědeckými nadnárodními institucemi,8 vědeckými časopisy,9 výzkumnými programy,10 výzkumnou orientací apod. (srov. např. Boussaguet; Jacquot; Ravinet, 2004, Schubert; Bandelow, 2003, Potůček a kol., 2005). Jazyk jako prostředek komunikace Proces internacionalizace je možné proložit i do jiné, i když blízké roviny, kterou je používání jazyka jako prostředku komunikace. Jazyk nám na jedná straně umožňuje sdělovat zjištěné poznatky, ale na druhé straně nám vymezuje způsob, jakým je možné studovaný předmět uchopit a porozumět mu. Pro formování konkrétní národní konfigurace studia veřejných politik se zdá být důležité, jak se domácí badatelská komunita stavěla k angličtině. Ta představuje současnou „lingui francu“ společenských věd a jazyk, ve kterém je formulován současný nejdůležitější referenční rámec a zdroj transferů, americké studium veřejných politik. Dominance angličtiny určuje to, jak bude obecně předmětu studia veřejných politik porozuměno a jak bude tento objekt uchopen. To samozřejmě vylučuje do značné míry jiné pohledy, které byly artikulovány jinými jazyky a které se jaksi ztrácí „v překladu“. Jak již bylo výše zmíněno, studium veřejných politik se utvářelo zejména v rámci národního státu, který určoval jak objekt studia, tak jazyk vědecké komunikace. Jejich vzájemné propojení můžeme dokumentovat na vytvářeném odborném názvosloví, která např. v drtivé většině kontinentálních jazyků nemá odpovídající výraz pro policy nebo jiné anglické termíny (viz např. Heidenheimer, 1986). Vrátíme-li se k postoji dané badatelské komunity k angličtině, tak můžeme říci, že tento postoj souvisí se specifickým nastavením v domácí vědecké obci, jež je dáno především tradicí a vědeckou vyspělostí. Otevřenost nebo uzavřenost vůči přejímání angličtiny předznamenává potenciál různých přístupů v národních konfiguracích, jak dokážou souznít s globální anglofonní komunitou a prosadit se na mezinárodním poli. Francouzské studium veřejných politik si drželo až donedávna výrazný odstup od přejímání angličtiny (viz např. Smith, 1999, Hassenteufel; Smith, 2002), což můžeme vysvětlovat jak velkou autoreferenčností francouzských společenských věd, tak důležitostí role francouzštiny jako konstitutivního prvku francouzské identity. Naopak německá konfigurace měla podle všeho nejmenší problémy s angličtinou, protože v jejím případě můžeme pozorovat silný vliv a transfer amerických společenských věd po roce 1945. Tato komparativní „výhoda“ také může objasňovat asi nejsnazší pronikání německých příspěvků ke studiu veřejných politik na mezinárodní úroveň (viz např. actor-centred institucionalismus Fritze Scharpfa (Scharpf, 1997) nebo Sabatier, 1999). V českém studiu veřejných politik je pronikání angličtiny obecně sice jasným, ale v praxi ne příliš samozřejmým procesem, který naráží na tradiční vazbu na německé jazykové prostředí (viz např. Fiala; Schubert, 2000) nebo na místní nechuť 8

Například European Consortium for Political Research, Evropský institut ve Florencii apod. Například Journal of European Public Policy apod. 10 Například projekty výzkumných Rámcových programů, jako 6. rámcový program apod. 9

- 15 -


k používání cizích jazyků vůbec. Dobrý ilustračním příkladem obtížného slaďování českého a anglického odborného pojmosloví je nejednotný překlad základního anglického názvosloví v hlavních českých syntézách nebo bezradnost při takovémto úkolu (Prorok, 1996, Fiala; Schubert, 2000, Colebatch, 2005, Potůček a kol., 2005).

3.2 Studium veřejných politik ze strany „poptávky“ V této části stručně nastíníme „poptávkovou“ stranu, kterou představuje potřeba expertizy odborníků na veřejné politiky ze strany politických a správních elit při řešení společenských problémů. Jak bylo výše uvedeno, tato „poptávka“ znamená důležitý předpoklad rozvoje studia veřejných politik. Jde především o přítomnost proaktivní vládní politické a správní elity, která je schopna shromáždit dostatek politické vůle k aktivnímu pojetí fungování státu. Z toho vyplývají pokusy o prosazení systémových reforem a dlouhodobějších plánů vládních aktivit nejen na úrovni centrální vlády. Za druhý podstatný faktor můžeme považovat přítomnost určitého politického „podnikatele“ (enterpreneur), který působí jako spojka mezi odbornou komunitou a politicko-správní elitou. Tato osoba prosazuje bližší spolupráci institucí veřejné správy s odborníky na studium veřejných politik a dokáže pro tuto spolupráci zařídit vhodné podmínky v podobě politické a institucionální podpory, jako je vytvoření placených poradních sborů, komisí apod. Za touto snahou o lepší spolupráci s odbornou komunitou ze strany politické a správní elity můžeme spatřovat motivaci pro získání dostatečné odborné informační a argumentační báze, která by měla posloužit nejen jako uspokojivá síla neutralizující aktivity odpůrců plánovaných reformních kroků, ale i jako dostatečný potenciál pro provádění zamýšlených změn. Takovýto jev můžeme pokládat za výsledek postupujícího procesu externalizace kapacit pro tvorbu expertizy z orgánů veřejné správy, zejména ústředních správních úřadů, a můžeme jej považovat za typický v moderních liberálních demokraciích. Již dříve v tomto textu bylo zmíněno (viz oddíl 3.1.1.), že tento proces prolamuje monopol veřejné správy v této oblasti tím, že postupně vytváří a přesouvá kapacity schopné vytvářet požadovanou expertizu nejprve na veřejné akademické a výzkumné instituce v podobě univerzit a výzkumných ústavů a dále pak do soukromé sféry think-tanků, poradenských a auditorských společností. Tím dochází k pluralitě produkce expertizy požadované pro řešení společenských problémů a soutěži mezi jednotlivými návrhy, které budou orgány veřejné správy vybrány a použity. Orgány veřejné é správy se tím posouvají z role monopolního producenta expertizy v oblasti veřejných politik spíše do pozice jejího zadavatele. Podíváme-li se na politický vývoj ve sledovaných národních státech, můžeme zde nalézt případy, kdy byly u moci proaktivně orientované vlády, které podpořily rozvoj studia veřejných politik. Ve Spojených státech můžeme mluvit především o období, kdy byli v prezidentském úřadě Franklin D. Roosevelt (1933–1945), John F. Kennedy (1961–1963) a Lyndon B. Johnson (1963–1969). Tito prezidenti iniciovali dalekosáhlé reformní programy jako New Deal v 30. letech a Velká společnost a Válka proti chudobě v letech šedesátých. Jako typický příklad osobnosti vnášející inovační postupy vytvořené v oblasti studia veřejných politik do politické a správní praxe je možné jmenovat Roberta McNamaru, který působil na ministerstvu obrany během mandátů Kennedyho a Johnsona, a který úspěšně prosadil zavedení systému Programmed Planning and Budget Systém (PPBS) do americké veřejné správy.

- 16 -


Ve Francii můžeme spatřovat důležitý proaktivní přístup politické elity po 2. světové válce, kdy budování poválečné republiky, zpočátku směřované Charlesem de Gaullem, vyžadovalo novou formulaci „modernizační mise“ francouzského státu. Nositelem této myšlenky měli být generalisticky zaměření státní úředníci vycházející z nově založené Ecole nationale d’administration (ENA) a pro přípravu kandidátů zakládané sítě Institutes d’études politiques (IEP) (Smith, 1999, s. 113). Nicméně francouzská centralistická tradice politiky a veřejné správy nebyla až do 80. let 20 století příliš otevřena externalizaci expertizy ve veřejných politikách a centrální orgány státní správy příliš nevyužívaly vytvářejících se badatelských kapacit ve vznikajících veřejných výzkumných institucích, jako Crozierovo pařížské CSO nebo CERAT v Grenoblu. Výjimku představovala především Plánovací komise (Commissariat Général du Plan), která s nastupující hospodářskou krizí na počátku 70. let začala aktivněji spolupracovat s těmito institucemi, zejména s CERAT (srov. částečně s Fontaine, 1996, s. 482, a Smith, 1999, s. 113–119). Ve Spolkové republice Německo se zájem politické elity o aktivnější přístup k veřejným politikám začal měnit po vstupu sociálních demokratů do spolkové vlády v roce 1966. Tehdy nově jmenovaný ministr hospodářství, hamburský národohospodář Karl Schiller, začal vnášet prvky plánování do tržního hospodářství. Posílení poptávky po policy expertize přinesla první poválečná vládní koalice vedená sociálními demokraty v roce 1969. Vláda Willyho Branta přišla s plány ambiciózních a dlouhodobých reformních změn na společenských, správních, politických a jiných úrovních nesených myšlenkou „zvědečtění politiky“. Hospodářská krize po ropných šocích v roce 1974 ale donutila vládu opustit tyto plány a věnovat svou pozornost aktuálním hospodářským problémům s pomocí implementačního a evaluačního výzkumu. Jako příklad promotora zapojování sociálních vědců do poradenských struktur vlády je možné jmenovat šéfa kabinetu Willyho Branta a spolkového ministra pro zvláštní úkoly Horsta Ehmkeho, který stál například za vznikem Projektgruppe Regierungs- und Vervaltungsreform (1969–1972), v níž působili Renate Mayntz a Fritz W. Scharpf (Bleek, 2001, s. 384 a 393– 95). V Česku můžeme nalézt politickou podporu reformních pokusů, které se snažily nalézt řešení zhoršující se hospodářské situace režimu, již v období komunistického režimu v 60. letech minulého století11 a v 80. letech 20 století za působení premiéra Lubomíra Štrougala.12 Po roce 1989 můžeme mluvit o demontáži výzkumných kapacit centrálních správních úřadů a akademických institucí za premiérování Václava Klause (1992–1997). Obrat v postoji k využívání expertizy v oblasti veřejných politik nastal až příchodem sociálnědemokratických vlád pod vedením Miloše Zemana a Vladimíra Špidly, během nichž začaly být alespoň částečně rekonstruovány expertní kapacity centrálních správních úřadů a akademických institucí.13 Jako příklady důležitých „spojek“, které propojovaly politickou a vědeckou oblast, je možné uvést Otu Šika v 60. letech, Valtra Komárka v 80. letech a Martina Potůčka na přelomu tisíciletí (srov. částečně s Potůček, 2007).

11

Např. práce Šikovy komise na návrhu ekonomické reformy, výzkumy Machoninova týmu československé společnosti apod. (viz Potůček, 2007) 12 Viz např. činnost Prognostického ústavu Československé akademie věd pod vedením Valtra Komárka nebo výzkumných projektů pod vedením Yvonne Streckové týkajících se oblasti rozvoje člověka či prognostické aktivity Miloše Zemana a dalších. 13 Viz např. vznik Centra pro ekonomické a sociální strategie (CESES) UK FSV v roce 2000.

- 17 -


3.3 Významné politické události a studium veřejných politik Jak již bylo výše zmíněno, významné politické události propojují „nabídku“ studia veřejných politik s „poptávkou“ rozhodovatelů z řad politických a správních kruhů. Jsou výrazným předpokladem rozvoje studia veřejných politik, protože stimulují jak nabídkovou, tak poptávkovou část, a tím i růst poznání v dané oblasti a jeho kapacity s institucionálním zázemím. Významné politické události zejména představují hluboké krize národního státu měnící status quo, jež kladou před politickou a správní elitu nové výzvy ve formě hledání řešení nových společenských problémů. Tyto události jsou provázeny selháním dosavadních osvědčených přístupů k řešení problémů a akutní potřebou rozhodovatelů najít nějaké nové. Ve 20. a 21. století můžeme určit několik takových událostí, které více nebo méně působily ve všech sledovaných konfiguracích studia veřejných politik. To nám umožní srovnávání jejich vlivu na rozvoj daného studia. Z analytického pohledu můžeme specifické politické události rozlišovat na nepřímé, které stimulovaly pouze „nabídku“, nebo „poptávku“, a přímé, které příznivě propojily obě složky.

3.3.1 Významné politické události s nepřímým vlivem Za první nepřímou politickou událost, která vytvářela předpoklady pro současné studium veřejných politik, můžeme považovat 1. světovou válku. Ta znamenala, především v kontinentální Evropě jako hlavním bojišti, do té doby nevídanou mobilizaci společnosti a ekonomiky pro válečné účely. Válka také dosud nevídaným rozsahem zasáhla do života obyčejných lidí. Tyto zážitky hluboce ovlivnily mentalitu samotných lidí v nahlížení na schopnosti a možnosti techniky a státu usměrňovat chod hospodářství a společnosti za pomoci vědeckých poznatků. Pro společenské vědy přinesla především rozvoj kvantitativních metod v ekonomii a psychologii (Lasswell, 1951, s. 5). Také se objevilo nové nahlížení na roli státu v ekonomice, které formuloval John Maynard Keynes. Pro studium veřejných politik byly důležité její důsledky, mezi které můžeme řadit vznik tzv. chicagské školy pod vedením Charlese E. Merriama ve 20. letech 20. století na Chicagské univerzitě, což přinášelo důležitou změnu pohledu na vědecké zkoumání politiky, resp. policy (Merriam, 1921 a 1926). Nový směr, pojmenovaný později jako behavioralismus, se velmi kriticky stavěl k tehdy dominantním „tradičním“ deskriptivním přístupům zkoumání politiky. Ty byly založeny na právních rozborech formálních institucí a normativním hledání nejlepší vlády politickou filozofií. Místo toho byl prosazován obrat ke studiu „reálné“ politiky, tj. politiky takové, jaká ve skutečnosti je. Zaměřoval se na problematiku politického života a politického chování (reálné politické moci) s pomocí aplikace empirismu a pozitivismu, využívajících kvantitativních výzkumných metod převzatých z jiných vědních oborů jako sociologie, statistika apod. Nové uchopení problematiky přinášelo praktické recepty pro řešení aktuálních společenských problémů. Druhou významnou událostí byla velká hospodářská krize, která výrazně zasáhla jak USA, tak Evropu. Hospodářská krize ukázala limity koncepce státu podle klasického liberalismu s jeho nechutí ke státním intervencím do národního hospodářství při řešení hospodářských a následných sociálních krizí. Reformní úsilí prezidenta Franklina D. Roosevelta, nejlépe prezentované programy New Dealu, začalo uplatňovat „korekční“ státní zásahy do

- 18 -


ekonomiky. Ale především svými prvními pokusy o ucelené plánování otevřelo dveře výraznější participaci sociálních vědců na chodu federální mašinerie. Hospodářská krize, která přešla hlavně v Evropě i v krizi politickou, měla z pohledu studia veřejných politik i jeden zajímavý následek. Došlo k nezanedbatelnému propojení evropských a amerických společenských věd prostřednictvím mnoha významných evropských, zejména germanofonních, vědců, kteří prchali do USA z rasových nebo politických důvodů před nastupujícím fašismem a nacismem. Evropští uprchlíci, jako např. Lazarsfeld, Deutsch a další, výrazně obohatili americké společenské vědy poznatky evropských společenských věd (zejména sociologie) a výrazně tak ovlivnili nastupující „behavioralistickou náladu“ v amerických společenských vědách (srov. např. Dahl, 1961, s. 764). Další událost představovala 2. světová válka, která byla úzce spojena s totální mobilizací všech hospodářských a lidských zdrojů pro válečné účely a která ukázala úspěšné propojení politiky a vědy ve formě koncipování a prosazování vědeckých poznatků prostřednictvím plánování veřejných zásahů do ekonomického a společenského života. Znamenala také do té doby nebývalé zapojení sociálních vědců do podpory válečného úsilí, což umožnilo ukázat schopnost sociálních věd zaměřit se na analýzu veřejných problémů a přispět k plánování jejich řešení. Ve své podstatě umožnila sociálním vědcům na jedné straně testování teoretických koncepcí nového přístupu v politické praxi, jako například vládní vojenské programy. Na druhé straně tato účast na reálné politice dovolila vědcům získat důležité poznatky o fungování státního aparátu (srov. např. Lasswell, 1951, Dahl, 1961, DeLeon, 2006). Za poslední nepřímou politickou událost je možné považovat poválečnou rekonstrukci, která se týkala především kontinentální Evropy. Pokud ve Spojených státech mohla být pociťována malá aktivita na straně poptávky, daná nejspíše touhou poválečné společnosti po návratu k „normalitě“ (deLeon, 2006, s. 44), pak toto rozhodně neplatí pro kontinentální Evropu. Zdejší zdevastovaná země volala po budování nového politického systému, jako např. budování poválečné francouzské republiky nebo obnova poválečného Německa v zónách obsazených západními spojenci. Za klíčový prvek zde můžeme považovat formování nové státní konfigurace – welfare state. Můžeme zjednodušeně říci, že vůdčí roli sehrála myšlenka, že pokud se osvědčilo spojení veřejných zásahů a vědeckých poznatků pro válečné účely, tak proč by toho nebylo možné využít i pro účely mírové při řízení a řešení problémů nově budovaného společenského a státního uspořádání, které by zabránilo katastrofám typy velké hospodářské krize nebo světové války. Jednalo se o propojení politické vize sociálně spravedlivější a demokratičtější společnosti s vědeckým poznáním, které, v případě behavioralismu, mělo být nástrojem pro její uskutečňování. Je určitým paradoxem, že nastupující studená válka přinesla dlouhé období stability západních demokracií, během nějž mohlo být přistoupeno k uskutečňování tohoto programu. Je proto nutné mít stále na mysli vzájemnou konceptuální propojenost studia veřejných politik a welfare state. Důležitý je také demokratický prvek obsažený v základech nově budovaných režimů, který např. v SRN proměnil politickou vědu do role „Demokratiewissenschaft“ (srov. např. Fiala, 1991 a 1995) nebo vedl k založení nové elitní školy Ecole nationale d’administration (ENA) pro elitní generality ve veřejné správě (Smith, 1999, s. 113). Dlužno je jen podotknout, že poválečná obnova a „zlatých třicet let“ se nesly především v duchu této nové správní elity, formované hlavně právem a ekonomií.

- 19 -


3.3.2 Významné politické události s přímým vlivem Z pohledu současného studia veřejných politik můžeme za první „přímé“ významné politické události, které vedly k rozvoji studia veřejných politik, tj. obsahovaly uspokojivou nabídku vědecké expertizy a dostatečnou poptávku rozhodovatelů po ní, považovat Johnsonovu Válku proti chudobě (The War on Poverty). Americká společnost ukolébaná zdáním poválečného splnění „amerického snu“ začala být od začátku 60. let 20. století čím dál více znepokojována informacemi o „druhé Americe“, která neznala poválečný blahobyt a utápěla se v chudobě. Tento neklid dále vzrůstal pod tlakem hnutí za občanská práva, poukazujícího na různé formy diskriminace. Tyto nálady byly převzaty i novým politickým stylem, který slavil v podání Johna F. Kennedyho a Lyndona Johnsona úspěch. Politická poptávka po vědecké expertize sloužící k řešení aktuálních společenských problémů byla ve více než dostatečné míře přítomna. Tato příležitost byla výrazně využita sociálními vědci, kteří, opírajíce se o své vzrůstající metodologické znalosti, se cítili dostatečně připraveni, aby tuto výzvu přijali a přinesli očekávaná „jednoduchá“ řešení těchto rozsáhlých a komplexních problémů. I přes dosažení důležitého pokroku v oblasti statistických a evaluačních měření však nebyla naplněna optimistická očekávání vkládaná do schopností společenských věd, resp. studia veřejných politik, při řešení závažných a komplexních společenských problémů. Výstižně charakterizuje výsledek Války proti chudobě ve vědecké komunitě deLeon jako „desetiletí pokusů, omylů a frustrace, které by byly obhajitelné, pokud by deset let práce a milióny dolarů přinesly nějakou postřehnutelnou, nebo alespoň faktickou úlevu“ (deLeon 1988, s. 61, cit. podle deLeon, 2006, s. 44). Další důležitou událostí, zejména pro Evropu, byla společenská krize konce 60. let 20. století, která vyústila v občanské nepokoje v roce 1968. Předcházena hospodářským oslabením, které předznamenávalo konec „zlatých třiceti let“ hospodářského růstu a prosperity s minimální nezaměstnaností, dolehla téměř stejně na všechny sledované země. Společenskou krizi konce 60. let můžeme považovat za vyjádření nespokojenosti a rostoucího rozhořčení kvůli slibům poválečné rekonstrukce a budování welfare state, které se ukázaly být nenaplňovány zejména v oblasti sociální politiky, lidských práv, rasové diskriminace a životního prostředí. Výrazná mobilizace obyvatelstva proti převládajícímu pořádku byla také důležitým impulzem pro studium veřejných politik, především v kontinentální Evropě. Zde se začala více rýsovat kritická role společenskovědního výzkumu a otevírat možnost větší účasti odborníků na formulování a plánování dalekosáhlých a dlouhodobých vládních celospolečenských reformních aktivit a opatření (srov. např. Smith, 1999, a Bleek, 2001). Tento reformní rozlet však byl přerušen energetickou a následnou hospodářskou krizí po ropných šocích započatých v roce 1973. Vládní úsilí o dlouhodobé a zásadní společenské reformy bylo odkloněno k řešení akutních problémů, jako energetická soběstačnost, hospodářská krize, rostoucí nezaměstnanost a inflace apod., vyžadujících především restrukturalizaci hospodářské základny. Odborníci na veřejné politiky byli sice schopni vypracovat množství technických návrhů řešení, ale ty se příliš neshodovaly s potřebami politického rozhodování. Tento rozpor začal čím dál více odkrývat rostoucí odcizení mezi odborníky ve veřejných politikách a politickými rozhodovateli, což určovalo výrazné limity původního optimismu stoupenců studia veřejných politik při řešení komplexních společenských problémů. To, že se nepovedlo najít konsenzus mezi odborníky na veřejné politiky a politickými a správními rozhodovateli, ukazovalo také na to, že se nedařilo naplňovat jeden z hlavních cílů studia veřejných politik, tj. přinášet kvalifikované a použitelné informace pro rozhodovatele, a přispívat tak k rozvíjení demokratických ideálů a občanů. S

- 20 -


deLeonem můžeme konstatovat, že slib daný studiem veřejných politik v této oblasti nebyl naplněn (deLeon, 2006, s. 47). Nicméně od 80. let 20. století začaly přicházet nové impulzy, které výrazně podpořily rozvoj studia veřejných politik. Rostoucí vzájemné propojení a závislost národních států s sebou přinášel jev nazývaný internacionalizace. Tento proces začal vyvíjet vzrůstající tlak na transformaci role a působností národního státu. Zjednodušeně řečeno, v tomto případě můžeme uvažovat o dichotomii orientace studia veřejných politik na národní vs nadnárodní (resp. regionální) úroveň. Na jedné straně zde vzrůstající globalizace, která je vyjádřena stále větším volným pohybem kapitálu, zboží, služeb a osob, tak jako přenášením výrobních kapacit, omezuje tradiční operační prostor národních států. Na druhé straně je potřebné uvést evropský integrační proces, europeizaci, který je vhodnější označovat jako nadnárodní než mezinárodní, zhmotněný v praktické rovině Evropskou unií. Tento proces hluboce ovlivňuje především kontinentální Evropu, ale přeneseně i anglosaský svět. Nicméně vycházíme-li z předpokladu, že studium veřejných politik se soustředilo především na úroveň národního státu, pak nadnárodní konstrukce Evropské unie představuje výrazný kvalitativní přelom. A to nejen tím, že se zde vytváří nový privilegovaný objekt studia, ale i širokým záběrem evropské integrace, jež v sobě zahrnuje také vznik evropského vědeckého a akademického prostoru. To je opět výraznou kvalitativní změnou, která ovlivňuje vědecké přístupy. Jak již bylo uvedeno dříve, proces evropské integrace se stává jednou z nejdůležitějších oblastí studia ve všech sledovaných evropských konfiguracích a zdá se, že je dalším silným impulzem, po už zmíněné krizi konce 60. a začátku 70. let, pro zájem o studium veřejných politik. Za poslední politickou událost výrazně ovlivňující rozvoj studia veřejných politik je možné považovat „válku proti terorismu“ akcelerovanou po teroristických útocích na New Yorku 11. září 2001. Zvýšený zájem o expertizu především v oblasti bezpečnostní politiky, ale také integrace cizinců, migrace apod. představují další významné podněty pro rozvoj studia veřejných politik.

4 Závěr Předložený náčrt komparativní perspektivy konfigurací studia veřejných politik byl rozvrhnut zejména na základě metafory modelu „nabídky“ a „poptávky“, kde k rozvoji studia dochází příznivou konjunkturou obou složek během významné politické události v podobě krize národního státu. „Nabídková“ strana modelu byla rozdělena do tří okruhů sporných témat, která formují danou konfiguraci studia veřejných politik. Jednalo se o „pozitivní“ vymezování studia veřejných politik, které zahrnovalo spory o možnosti komplexního plánování a rozhodování ve veřejných politikách, o vědeckou, nebo poradenskou orientaci studia (konkurence v oblasti poskytování expertizy) a o metodologické přístupy ke studiu (pozitivismus vs postpozitivismus a dominance určitého přístupu v dané konfiguraci). Druhým okruhem bylo „negativní“ vymezování studia veřejných politik, kde šlo o vymezování se proti ostatním společenskovědním disciplínám a určení míry autonomie studia (disciplína vs subdisciplína). Poslední okruh byl věnován působení internacionalizace na studium veřejných politik v podobě proměny objektu jeho studia (přesun zájmu na regionální, ale především nadnárodní a mezinárodní úrovně tvorby veřejných politik) a jazyka jako prostředku komunikace (pronikání angličtiny a prosazování se národních přístupů na

- 21 -


mezinárodním poli). „Poptávková“ strana sledovala přítomnost proaktivní politické a správní elity snažící se o prosazení významných reformních počinů a politického „podnikatele“ (enterpreneur), který usiloval o větší zapojení odborníků na veřejné politiky do procesu jejich tvorby na vládní úrovni. Mezi významné politické události bylo započítáno devět případů, které byly z analytických důvodů rozděleny na nepřímé (1. světová válka, velká hospodářská krize, 2. světová válka a poválečná rekonstrukce) a přímé (Válka proti chudobě, společenská krize konce 60. let 20. století, hospodářská krize 70. let 20. století, internacionalizace a válka proti terorismu), během nichž docházelo ke vzniku příhodných předpokladů pro rozvoj studia veřejných politik nebo k rozvoji samému. Uvedené příklady nám ukázaly, že se všemi zvolenými faktory se můžeme ve větší nebo menší míře setkávat ve všech sledovaných konfiguracích studia veřejných politik (USA, Francie, SRN a ČR). Můžeme v nich najít prvky, které nám mohou charakterizovat určitou konfiguraci, jako například francouzské a české usazování studia veřejných politik mezi politickou vědu a sociologii a jasnou dominanci policy analysis v německém případě. Také můžeme pozorovat výraznější konvergenční tendence v současném studiu veřejných politik, jako je například dominance angličtiny jako komunikačního prostředku, přesun pozornosti na mezinárodní úroveň tvorby politik, zahrnování studia do politické vědy, pluralita přístupů v rámci studia, návrat hodnotového rozměru, rostoucí konkurence mezi veřejnými a soukromými poskytovateli expertizy, externalizace výzkumných kapacit z orgánů veřejné správy, větší střízlivost k možnostem plánování a řešení komplexních společenských problémů apod. Lze samozřejmě objevit i další shody a rozdíly, ale to prozatím nechávám na čtenáři a dalšímu výzkumu. Zvídavému čtenáři také jistě neušlo, že autor, v porovnání se předchozím textem (Novotný, 2007), některé závěry změnil, přeformuloval nebo opustil. To považujme za důkaz vývoje jeho poznání a snahy o ohlášené další promýšlení, testování a upřesňování závěrů. Je potřebné ještě jednou zopakovat, že výše načrtnutá konstrukce komparativní perspektivy představuje pouze nástin jednoho možného přístupu, jak uchopit srovnávání jednotlivých konfigurací studia veřejných politik. Je patrné, že se jedná jen o začátek úsilí vedoucího k dostatečné konceptualizaci této problematiky, jejímu porozumění a snad i vysvětlení. To vše si ale vyžaduje další zkoumání, promýšlení a prodiskutovávání.

Literatura ALLISON, Graham. 2006. Emergence of Schools of Public Policy : Reflections by a Founding Dean. In Moran, Michel; Rein, Martin; Goodin, Robert E. (ed.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford : Oxford University Press, 2006, s. 58–79. ISBN 0-19926928-9. COLEBATCH, H. K. 2005. Úvod do policy. Brno : Barrister & Principal, 2005. ISBN 8086598-79-9. BLEEK, Wilhelm. 2001. Geschichte der Politikwissenschaft in Deutschland. München : Verlag C. H. Beck, 2001. ISBN 3-406-47173-0. BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie; RAVINET, Pauline (ed.). 2004. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Presses de Sciences Po, 2004. ISBN 2-7246-0948-4. DAHL, Robert A. 1961. The Behavioral Approach in Political Science : Epithaph for a Monument to a Successful Protest. The American Political Science Review. Prosinec 1961, roč. 55, č. 4, s. 763–772. ISSN 0003-0554.

- 22 -


DeLeon, Peter. 2006. The Historical Roots of the Field. In Moran, Michel; Rein, Martin; Goodin, Robert E. (ed.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford : Oxford University Press, 2006, s. 39–57. ISBN 0-19-926928-9. DUNN, William; KELLY, Rita Mae. 1992. Introduction : Advances in Policy Studies. In DUNN, William; KELLY, Rita Mae (ed.). Advances in Policy Studies Since 1950 – Policy Studies Review Annual. Piscataway (N. J.) : Transition Publisher, 1992. ISBN 0-88738-421-8. FIALA, Petr. 1991. Německá politologie : Tradice, vývoj, současnost. Bochum a Brno : RuhrUniversität Bochum a Filozofická fakulta Masarykovy univerzity, 1991. ISBN není uvedeno. FIALA, Petr. 1995. Německá politologie. Brno : Centrum pro studium demokracie a kultury, 1995. ISBN 80-85959-06-2. FIALA, Petr; SCHUBERT, Klaus. 2000. Moderní analýza politiky. Úvod do teorií a metod policy analysis. Brno: Barrister & Principal, 2000. ISBN 80-85947-50-0. FISCHER, Frank. 2003. Reframing Public Policy : Discoursive Politics and Deliberative Practices. New York : Oxford University Press, 2003. ISBN 0-19-924264-X. FISCHER, Frank; FORESTER, John (ed.). 1993. The Argumentative Turn in Public Analysis and Planning. Durham a London : Duke University Press, 1993. ISBN 0-8223-1372-3. FONTAINE, Joseph. 1996. Public policy analysis in France: Transformation and Theory. Journal of European Public Policy. 1996, roč. 3, č. 3, str. 481–498. ISSN 1350-1763. HEIDENHEIMER, Arnold J. 1986. Politics, Policy and Policey as Concepts in English and Continental Languages : An Attempt to Explain Divergences. The Review of Politics. Zima 1986, roč. 48, č. 1., s. 3–30. ISSN 0034-6705. HASSENTEUFEL, Patrick; SMITH, Andy. 2002. Lànalyse des politiques publiques „à la française“. Revue française de science politique. Leden 2002, roč. 52, č. 1, str. 53–73. ISSN 0035-2950. HOGWOOD, Brian W.; GUNN, Lewis A. 1984. Policy Analysis for the Real World. New York : Oxford University Press, 1984. ISBN 0-19-876184-8. HOWLETT, Michael; RAMESH, M. 2003. Studying Public Policy : Policy Cycles and Policy Subsystems. 2. vydání. Don Mills (Ont.) : Oxford University Press, 2003. ISBN 0-19-5417941. JOHN, Peter. 1998. Analysing Public Policy. London : Pinter, 1998. ISBN 1-85567-587-0. LASSWELL, Harold D. 1951. The Policy Orientation. In LERNER, Daniel; LASSWELL, Harold D. (ed.). The Policy Sciences. Stanford (Cal.) : Stanford University Press, 1951. s. 3– 15. ISBN není uvedeno. McCOOL, Daniel C. 1995. Public Policy Theories, Models, and Concepts : An Anthology. Englewood Cliffs (N.J.) : Prentice Hall, 1995. ISBN 0-13-737867-X. MERRIAM, Charles E. 1921. The Present State of the Study of Politics. The American Political Science Review. Květen 1921, roč. 15, č. 2, s. 173–185. ISSN 0003-0554. MERRIAM, Charles E. 1926. Progress in Political Research. The American Political Science Review. Únor 1926, roč. 20, č. 1, s. 1–13. ISSN 0003-0554. MULLER, Pierre; SUREL, Yves. 1998. Lànalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien, 1998. ISBN 2-7076-0668-5. NOVOTNÝ, Vilém. 2007. Nástin komparativního rámce pro studium veřejných politik na příkladech USA, Francie, SRN a ČR. Politologická revue. Prosinec 2007, roč. 13, č. 2, s. 143–154. ISSN 1211-0353. NOVOTNÝ, Vilém. 2006. Francouzská tradice studia veřejných politik : Možné inspirace. In Němec, Jan; Šůstková, Markéta (ed.). III. Kongres českých politologů, Olomouc 8.–10. 9. 2006. Praha, Olomouc : Česká společnost pro politické vědy, 2006, s. 896–906. ISBN 97880-902176-0-7. POTŮČEK, Martin a kol. 2005. Veřejná politika. Praha : SLON, 2005. ISBN 80-86429-50-4.

- 23 -


POTŮČEK, Martin. 2007. Czech Public Policy as a Scientific Discipline and Object of Research. Central European Journal of Public Policy [online]. Říjen 2007, roč. 1, č. 1 [cit. 2008-02-20]. Dostupný z WWW: . ISSN 1802-4866. PROROK, Vladimír. 1996. Tvorba rozhodování a analýza v politice. Praha : VŠ, 1996. ISBN 80-7079-091-1. RENNEY, Austin (ed.). 1968. Political Science and Public Policy. Chicago : Markham Publishing Company, 1968. ISBN není uvedeno. REVUE FRANÇAISE DE SCIENCE POLITIQUE. 2002. Monočíslo Les approches nationales des politiques publiques. Únor 2002, roč. 52, č. 1, str. 3–74. ISSN 0035-2950. REVUE FRANÇAISE DE SCIENCE POLITIQUE. 2005. Monočíslo Lànalyse politique de làction publique : confrontation des approches, des concepts et des méthodes. Únor 2005, roč. 55, č. 1, str. 5–187. ISSN 0035-2950. RIPLEY, Randal B. 1985. Policy Analysis in Policy Science. Chicago : Nelson Hall Publishers, 1985. ISBN 0-8304-1058-9. ROE, Emery. 1994. Narrative Policy Analysis : Theory and Practice. Durham a London : Duke University Press, 1994. ISBN 0-8223-1513-0. SABATIER, Paul. 1991. Toward Better Theories of the Policy Process. PS: Political Science and Politics. Červen 1991, roč. 24, č. 2, s. 147–156. ISSN 1049-0965. SABATIER, Paul (ed.). 1999. Theories of the Policy Process. Boulder (Col.) : Westview Press, 1999. ISBN 0-8133-9986-6. SMITH, Andy. 1999. Public Policy Analysis in Contemporary France : Academic Approaches, Questions and Debates. Public Administration. 1999, roč. 77, č. 1, str. 111–131. ISSN 0033-3298. SCHARPF, Fritz W. 1997. Games Real Actors Play : Actor-Centred Insitutionalism in Policy Research. Boulder (Col.) : Westview Press, 1997. ISBN 0-8133-9968-8. SCHNEIDER, Volker; JANNING, Frank. 2006. Politikfeldanalyse : Akteure, Diskurse und Netzwerke in der öffentlichen Politik. Wiesbaden : VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2006. ISBN 3-531-14549-5. SCHÖN, Donald A., REIN, Martin. 1994. Frame Reflection : Toward the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York : Basic Books, 1994. ISBN 0-465-025506-4. SCHUBERT, Klaus. 1991. Politikfeldanalyse. Opladen : Leske + Budrick, 1991. ISBN 38100-0882-6. SCHUBERT, Klaus; BANDELOW, Nils C. (ed.). 2003. Lehrbuch der Politikfeldanalyse. München a Sien : Oldenbourg, 2003. ISBN 3-486-27284-5. SCHUBERT, Klaus; BLANK, Florian. 2005. Výzkum politického pole ve Spolkové republice Německo : přijetí a stav výzkumu. Politologický časopis. 2005, roč. 12, č. 3, s. 284–293. ISSN 1211-3247. VESELÝ, Arnošt. 2006. Veřejná politika a policy analysis. Pražské sociálně vědní studie. Řada Veřejná politika a prognostika, č. 15. Praha : UK FSV a FF, 2006. ISSN 1801-5999.

- 24 -

Studium veřejných politik v komparativní perspektivě 1 Vilém Novotný

Recommend Documents