Studijní materiály k e-learningovému kurzu
VZDĚLÁVÁNÍ VEDOUCÍCH ÚŘEDNÍKŮ – OBECNÁ ČÁST
1
1. Úvod do managementu ve veřejné správě.............................................................................. 7 1.0 Cíl kapitoly...................................................................................................................... 7 1.1 Management jako vědní disciplína.................................................................................. 7 1.1.0 Úvod ......................................................................................................................... 7 1.1.1 Klasický management .............................................................................................. 7 1.1.2 Management „manažerské revoluce“....................................................................... 8 1.1.3 Postmoderní management ........................................................................................ 8 1.2 Předpoklady pro řízení .................................................................................................... 8 1.2.0 Úvod ......................................................................................................................... 8 1.2.1 Předpoklady a úspěšnost řízení ................................................................................ 9 1.2.2 Rozhodování............................................................................................................. 9 1.2.3 Ovlivňování............................................................................................................ 14 1.2.4 Organizování .......................................................................................................... 15 1.3 Aplikace managementu ve veřejné správě .................................................................... 18 1.3.0 Úvod ....................................................................................................................... 18 1.3.1 Aplikace managementu ve veřejné správě ............................................................. 18 1.4 Nové trendy v řízení organizací veřejné správy............................................................ 19 1.4.0 Úvod ....................................................................................................................... 19 1.4.1 New Public Management ....................................................................................... 19 1.4.2 Obsah pojmu New Public Management................................................................. 20 1.4.3 Dvě roviny New Public Mangementu.................................................................... 21 1.4.4 Nutné a volitelné podmínky New Public Managementu ....................................... 22 1.4.5 Přínos New Public Managementu .......................................................................... 23 2. Základní nástroje managementu veřejné správy ................................................................. 25 2.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................... 25 2.1 Úvod do managementu, řízení a správy ......................................................................... 25 2.1.1 Management, řízení, správa ................................................................................... 25 2.2 Vymezení poslání, funkcí a cílů obcí a krajů ........................................................... 26 2.2.0 Úvod ....................................................................................................................... 26 2.2.1 Působnost ............................................................................................................... 27 2.2.2 Funkce .................................................................................................................... 30 2.2.3 Cíle ......................................................................................................................... 31 2.2.4 Efektivní dosahování cílů, cyklus manažerské práce, role manažera .................... 32 2.3 Strategické plánování .................................................................................................... 36 2.3.0 Úvod ....................................................................................................................... 36 2.3.1 Obecně.................................................................................................................... 36 2.3.2 Prognóza................................................................................................................. 38 2.3.3 Koncepční dokumenty............................................................................................ 40 2.3.4 Plán......................................................................................................................... 42 2.3.5 Operativní řízení..................................................................................................... 43 2.3.6 SWOT analýza ....................................................................................................... 44 2.4 Organizování ................................................................................................................. 46 2.4.0 Úvod ....................................................................................................................... 46 2.4.1 Obecný postup při vytváření organizační struktury konkrétního subjektu ............ 47 2.4.2 Vertikální a horizontální dělba práce ve veřejné správě ........................................ 48 2.4.3 Dělba práce mezi profesionálními pracovníky veřejné správy a zastupiteli .......... 48 3. Regionální a municipální politika ....................................................................................... 49 3.0 Cíl kapitoly..................................................................................................................... 49 2
3.1 Teoretické základy regionální politiky a úloha veřejného a soukromého sektoru........ 49 3.1.0 Úvod ....................................................................................................................... 49 3.1.1 Praktický význam regionální politiky, konvergence a divergence regionálního rozvoje.............................................................................................................................. 49 3.1.2 Přehled hlavních teoretických konceptů regionálního rozvoje .............................. 50 3.1.3 Úloha veřejného a soukromého sektoru v regionálním rozvoji, koncept publicprivate partnership (PPP) ................................................................................................. 53 3.1.4 Hodnocení kvality podnikatelského prostředí jako vstupní informační báze realizace regionální politiky ............................................................................................. 54 3.1.5 Vybrané nástroje regionálního rozvoje v zemích EU ............................................ 56 3.2 Systémové nástroje řízení municipální politiky ............................................................ 57 3.2.0 Úvod ....................................................................................................................... 57 3.2.1 Strategické nástroje řízení rozvoje obce................................................................. 57 3.2.2 Strategický plán rozvoje obce ................................................................................ 58 3.2.3 Rozpočtový výhled obce ........................................................................................ 59 3.2.4 Rozpočet obce ........................................................................................................ 60 3.2.5 Možnosti ovlivnění příjmů ze strany obce ............................................................. 62 3.3 Podpora rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vybrané součásti regionální politiky .............................................................................................................................................. 63 3.3.0 Úvod ....................................................................................................................... 63 3.3.1 Význam a postavení cestovního ruchu v regionálním rozvoji ............................... 64 3.3.2 Základní nástroje podpory rozvoje cestovního ruchu a rekreace v ČR.................. 65 3.3.3 Hodnocení územních předpokladů rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vstupní informační báze realizace regionální politiky v dané oblasti .............................. 66 3.3.4 Úloha veřejného a soukromého sektoru v rozvoji cestovního ruchu, strategické plány rozvoje cestovního ruchu........................................................................................ 67 4. Tvorba a hodnocení projektů ve veřejném sektoru ............................................................. 68 4.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................... 68 4.1 Projektový přístup a stanovení cílů veřejných projektů ................................................ 68 4.1.1 Projektový přístup .................................................................................................. 68 4.1.2 Stanovení cílů veřejných projektů.......................................................................... 71 4.1.3 Neefektivnost v činnosti územních samospráv ...................................................... 72 4.2 Hodnocení projektů metodami ekonomické analýzy .................................................... 74 4.2.0 Úvod ....................................................................................................................... 74 4.2.1 Podstata ekonomického hodnocení ........................................................................ 74 4.2.2 Praktické použití..................................................................................................... 74 4.2.3 Odborné versus politické rozhodování? ................................................................. 76 4.2.4 Rozhodovací procedura.......................................................................................... 76 4.2.5 Oceňování netržních položek ................................................................................. 79 4.2.6 Poznámka k typům užitků a nákladů...................................................................... 81 4.2.7 Problém toku nákladů či užitků v čase................................................................... 82 4.2.8 Pravidla výběru projektů ........................................................................................ 83 4.2.9 Výběr vhodného typu ekonomické analýzy a váha jejich výsledků ...................... 84 5. Komunikace s veřejností (public relations a marketing ve veřejném sektoru) ................... 86 5.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................... 86 5.1 Marketing obecně.......................................................................................................... 86 5.1.0 Úvod ....................................................................................................................... 86 5.1.1 Definice marketingu ............................................................................................... 86 5.1.2 Podstata a význam marketingu u neziskových organizací ..................................... 88 5.2 Marketingový přístup ve veřejné správě ....................................................................... 90
3
5.3 Potřeby a informace ...................................................................................................... 91 5.3.0 Úvod ....................................................................................................................... 91 5.3.1 Potřeby občana a veřejné správy............................................................................ 92 5.3.2 Požadavky na informace ........................................................................................ 93 5.3.3 Dostatek informací znamená spokojenost.............................................................. 95 5.4 Předpoklady tvorby a prezentace informací veřejné správy ......................................... 95 5.4.0 Úvod ....................................................................................................................... 95 5.4.1 Vybavenost informačními a komunikačními technologiemi ................................. 96 5.4.2 Pochopení procesů územní samosprávy a státní správy......................................... 97 5.4.3 Iniciování a realizace motivačních projektů na úrovni státu a i na úrovni regionů 98 5.5 Využívání komunikačních nástrojů............................................................................... 98 5.5.0 Úvod ....................................................................................................................... 98 5.5.1 Zkušenosti s využíváním komunikačních nástrojů vybranými cílovými skupinami občanů .............................................................................................................................. 99 5.6 Lobbování a public relations ....................................................................................... 100 5.6.0 Úvod ..................................................................................................................... 100 5.6.1 Lobbování - lobbista, lobby ................................................................................. 100 5.6.2 Taktiky lobbování ................................................................................................ 101 5.6.3 Specifická technika zájmových skupin v USA - dopisní kampaně...................... 101 5.6.4 Zásady úspěšného lobbování................................................................................ 102 5.6.5 Public relations..................................................................................................... 104 6. Vedení pracovních týmů - komunikace a motivace .......................................................... 107 6.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................. 107 6.1 Komunikativní dovednosti při práci s lidmi ve veřejné správě................................... 107 6.1.0 Úvod ..................................................................................................................... 107 6.1.1 Aktivní naslouchání.............................................................................................. 107 6.1.2 Technika kladení otázek....................................................................................... 108 6.1.3 Technika telefonování .......................................................................................... 111 6.1.4 Umění přesvědčovat............................................................................................. 113 6.1.5 Přímé jednání........................................................................................................ 115 6.2 Motivace v kontextu pracovních vztahů ..................................................................... 116 6.2.0 Úvod ..................................................................................................................... 116 6.2.1 Motivace............................................................................................................... 116 6.2.2 Potřeby ................................................................................................................. 117 6.2.3 Postoje .................................................................................................................. 117 6.2.4 Zájmy ................................................................................................................... 118 6.2.5 Hodnoty................................................................................................................ 118 6.3 Týmová spolupráce ..................................................................................................... 119 6.3.0 Úvod ..................................................................................................................... 119 6.3.1 Zásady práce s lidmi............................................................................................. 119 6.3.2 Psychologické, sociální a zdravotní důsledky nezaměstnanosti .......................... 120 7. Informační management ve veřejné správě....................................................................... 122 7.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................. 122 7.1 Informační systémy ve veřejné správě ........................................................................ 122 7.1.0 Úvod ...................................................................................................................... 122 7.1.1 Co to jsou data, informace, znalosti ..................................................................... 122 7.2 Co je to informační systém a technologie ................................................................... 125 7.2.0 Úvod ..................................................................................................................... 125 7.2.1 Informační systém ................................................................................................ 125 7.2.2 Informační technologie ........................................................................................ 126
4
7.2.3 Životní cyklus IS/IT ............................................................................................. 128 7.3 Informační systémy veřejné správy............................................................................. 130 7.3.0 Úvod ..................................................................................................................... 130 7.3.1 Informační systémy veřejné správy...................................................................... 130 7.3.2 Informační systémy územní samosprávy ............................................................. 130 7.4 Typizované informační systémy veřejné správy......................................................... 131 7.4.0 Úvod ..................................................................................................................... 131 7.4.1 Vnitřní informační systém.................................................................................... 132 7.4.2 Geografický informační systém ........................................................................... 132 7.4.3 Manažerský informační systém............................................................................ 134 7.4.4 Finanční informační systém ................................................................................. 134 7.4.5 Kancelářský informační systém ........................................................................... 135 7.4.6 Elektronická výměna dat...................................................................................... 135 7.5 Legislativa informačních systémů ve veřejné správě.................................................. 136 7.5.0 Úvod ..................................................................................................................... 136 7.5.1 Zákon o informačních systémech ve veřejné správě............................................ 136 7.5.2 Zákon o ochraně osobních údajů.......................................................................... 137 7.5.3 Zákon o svobodném přístupu k informacím ........................................................ 138 7.5.4 Zákon o elektronickém podpisu ........................................................................... 139 7.6 Fenomén internetu v české veřejné správě.................................................................. 140 7.6.0 Úvod ..................................................................................................................... 140 7.6.1 Fenomén internetu v české veřejné správě........................................................... 140 7.6.2 Informační zdroje ................................................................................................. 143 8. Regionální a strukturální politika EU................................................................................ 144 8.0 Cíl kapitoly.................................................................................................................. 144 8.1 Vývoj, hlavní principy, legislativní a institucionální zabezpečení.............................. 144 8.1.0 Úvod ..................................................................................................................... 144 8.1.1 Vývoj regionální a strukturální politiky ............................................................... 144 8.1.2 Hlavní principy strukturální a regionální politiky v EU ...................................... 145 8.1.3 Legislativní a institucionální zabezpečení strukturální a regionální politiky....... 147 8.2 Strukturální fondy a další fondy a instituce financující strukturální a regionální politik ............................................................................................................................................ 147 8.2.0 Úvod ..................................................................................................................... 147 8.2.1 Strukturální fondy ................................................................................................ 148 8.2.2 Další fondy a instituce využívané pro financování rozvoje regionů .................... 148 8.3 Regionální členění EU a hlavní cíle politiky EU ........................................................ 149 8.3.0 Úvod ..................................................................................................................... 149 8.3.1 Regionální členění EU ......................................................................................... 150 8.3.2 Priority strukturální a regionální politiky EU - hlavní cíle .................................. 152 8.4 Iniciativy Evropského společenství, přeshraniční spolupráce v EU ........................... 154 8.4.0 Úvod ..................................................................................................................... 154 8.4.1 Iniciativy Evropského společenství...................................................................... 155 8.4.2 Přeshraniční spolupráce v EU .............................................................................. 156 8.5 Česká republika a strukturální politika EU ................................................................. 157 8.5.0 Úvod ..................................................................................................................... 157 8.5.1 Předstrukturální fondy.......................................................................................... 158 8.5.2 Program PHARE .................................................................................................. 159 8.5.3 Strukturální fondy a Kohezní fond....................................................................... 160 9. Kontrola ve veřejné správě................................................................................................ 162 9.0 Cíl kapitoly................................................................................................................... 162
5
9.1 Řízení (management) a kontrola ................................................................................. 162 9.1.0 Úvod ..................................................................................................................... 162 9.1.1 Řízení (management) a kontrola .......................................................................... 162 9.2 Pojetí a druhy kontroly................................................................................................ 165 9.2.0 Úvod ..................................................................................................................... 165 9.2.1 Pojetí kontroly ...................................................................................................... 166 9.2.2 Druhy kontrol ....................................................................................................... 167 9.3 Kontrolní systém v ČR a kompetence jeho prvků....................................................... 170 9.3.0 Úvod ..................................................................................................................... 170 9.3.1 Kontrolní systém .................................................................................................. 170 9.3.2 Instituce vytvářející základ kontrolního systému ČR .......................................... 170 9.3.3 Vybrané instituce státní inspekce, dozoru, kontroly a zkušebnictví .................... 173 9.3.4 Kontrolní subsystémy s územním charakterem ................................................... 176 9.4 Finanční kontrola, přezkoumání hospodaření a interní audit...................................... 181 9.4.0 Úvod ..................................................................................................................... 181 9.4.1 Finanční kontrola ve veřejné správě..................................................................... 181 9.4.2 Přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (DSO) a Regionálních rad regionů soudržnosti ..................................................... 184 9.4.3 Interní audit .......................................................................................................... 186 10. Finance územní samosprávy ........................................................................................... 188 10.0 Cíl kapitoly................................................................................................................ 188 10.1 Role rozpočtu územních samosprávných celků při realizaci veřejných politik a financování veřejných statků.............................................................................................. 188 10.1.0 Úvod ................................................................................................................... 188 10.1.1 Pohled na roviny rozpočtu obcí a na aspekty rozpočtové politiky..................... 188 10.1.2 Členění a financování veřejných statků ............................................................. 190 10.1.3 Pojetí rozpočtu obcí a krajů................................................................................ 192 10.2 Inovace rozpočtové politiky ...................................................................................... 194 10.2.0 Úvod ................................................................................................................... 194 10.2.1 Základní funkce rozpočtu................................................................................... 194 10.2.2 Agregátní fiskální disciplína .............................................................................. 194 10.2.3 Alokační efektivnost .......................................................................................... 195 10.2.4 Provozní efektivnost........................................................................................... 196 10.2.5 Reforma veřejných rozpočtů .............................................................................. 196 10.3 Fiskální decentralizace a požadavky na finanční systém ÚSC ................................. 198 10.3.0 Úvod ................................................................................................................... 198 10.3.1 Rozpočtová soustava ČR.................................................................................... 198 10.3.2 Evropská charta místní samosprávy................................................................... 200 10.3.3 Evropská charta regionální samosprávy............................................................. 201 10.4 Příjmy a výdaje rozpočtu územních samosprávných celků....................................... 202 10.4.0 Úvod ................................................................................................................... 202 10.4.1 Příjmy rozpočtu ÚSC ......................................................................................... 202 10.4.2 Rozpočtové určení daní...................................................................................... 203 10.4.3 Výdaje z rozpočtu ÚSC...................................................................................... 204 10.5 Rozpočtový proces územních samosprávných celků ................................................ 205 10.5.0 Úvod ................................................................................................................... 205 10.5.1 Rozpočtový proces územních samosprávných celků ......................................... 206 10.5.2 Rozdělení daní.................................................................................................... 210
6
1. Úvod do managementu ve veřejné správě 1.0 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je uvést čtenáře do problematiky managementu tak, aby porozuměl základním souvislostem a aby rovněž dokázal pochopit hlavní specifika aplikace managementu ve veřejné správě. V kapitole je ve velmi stručné podobě prezentován vývoj myšlenkových proudů managementu v průběhu dvacátého století. Dále jsou rozebrány předpoklady pro řídící práci, zejména pro zvládnutí tří činností, které jsou pro úspěšné řízení klíčové – rozhodování, ovlivňování a organizování. Kapitola je uzavřena představením přístupu New Public Management, což je koncepce, která při řízení ve veřejné správě došla v aplikaci manažerských přístupů patrně nejdál a je velmi inspirativní i dnes.
1.1 Management jako vědní disciplína 1.1.0 Úvod Moderní management se rozvíjí od počátku dvacátého století. Poznatky čerpá jednak z manažerské praxe, z teoretických disciplín pak zejména ze sociologie, psychologie, ekonomie a dalších společenských věd. Přínosem je rovněž aplikace poznatků z kybernetiky, teorie systémů i dalších formálních disciplín. Současná literatura zpravidla rozlišuje dále uvedené tři etapy vývoje managementu a v rámci nich jednotlivé myšlenkové proudy.
1.1.1 Klasický management Jako odraz potřeby kvalifikovaného řízení stále větších a složitějších podniků se na počátku dvacátého století konstituují první systematické teorie. Současná literatura je zpravidla označuje jako klasické školy. Je to: škola vědeckého řízení, jejímž zakladatelem byl F. W. Taylor, vyznačující se technokratickým přístupem k řízení, škola lidských vztahů, jejímž protagonistou byl E. Mayo, zaměřená na lidskou stránku řízení, škola správního řízení, reprezentovaná H. Fayolem, orientovaná na principy řízení podniku jako celku, škola byrokratického řízení, spjatá se jménem M. Webera. Otázka k samostatné úvaze První systematické teorie managementu se vytvářejí na počátku dvacátého století pro potřeby zejména průmyslových podniků. Co je z těchto poznatků ještě využitelné v současné době v organizacích veřejné správy?
7
1.1.2 Management „manažerské revoluce“ Ve čtvrté dekádě dvacátého století (po odeznění velké hospodářské krize) se ve vyspělých zemích začíná velmi výrazně prosazovat trend k vytváření velkých korporací s vlastnictvím rozptýleným mezi velký počet akcionářů. Dochází k oddělování funkce vlastnění a řízení. Řízení těchto korporací se dostává do rukou profesionálů, kteří získávají oproti rozptýleným vlastníkům značnou faktickou moc. Tato změna bývá označována jako tzv. manažerská revoluce. Vysoké nároky na profesionální řídící pracovníky stojící v čele korporací jsou výzvou pro rozvoj teorie řízení. Vznikají další myšlenkové proudy. Literatura je strukturalizuje do pěti přístupů. Jsou to: procesní přístupy, navazující zejména na školu správního řízení, psychologicko-sociální přístupy, navazující především na školu lidských vztahů, systémové přístupy, opírající se o teorii systémů a kybernetiku, kvantitativní přístupy, opírající se o aplikovanou matematiku, zejména tzv. operační analýzu, empirické přístupy, vycházející především ze zobecňování zkušeností řídící praxe.
1.1.3 Postmoderní management Nástup třetí etapy, který v našem rozdělení klademe do poloviny sedmdesátých let, otevírá období akcelerace četnosti a hloubky probíhajících změn. Hovoří se o nástupu věku diskontinuity, tj. zásadních a těžko předvídatelných zlomových přeměn, které zasahují rozsáhlé oblasti nejen ekonomických, ale v podstatě veškerých společenských aktivit. Mnohočetnost, zejména však častá rozpornost a protisměrnost dílčích vývojových procesů je vnímána jako prostředí turbulence a chaosu. Dalším významným jevem je globalizace. Nástup globální konkurence i globální spolupráce je iniciován trendem ke stále se rozšiřující dělbě práce a k využívání komparativních výhod podnikání v různých lokalitách. Ke světově známým autorům manažerské literatury z tohoto období patří P. F. Drucker, T. J. Peters, R. H. Waterman, P. M. Senge, M. Hammer, J. Champy, Ch. Handy a další. Z řady dílčích přístupů a metod, které se v této době objevují a získávají značnou popularitu lze jmenovat např. procesní management, benchmarking, reengineering, coaching, total quality management, management znalostí apod.
1.2 Předpoklady pro řízení 1.2.0 Úvod Je nesporné, že management jako praktická řídící činnost v organizacích podnikatelského i nepodnikatelského zaměření je v současné době ve značné míře ovlivněn teorií řízení, tedy 8
managementem co by vědou. Přesto lze říci, že se toto řízení, byť ve značné míře sofistikované, neobejde bez té složky, kterou je možno pojmenovat jako „umění řídit“.
1.2.1 Předpoklady a úspěšnost řízení Předpoklady pro řídící práci Umění řídit úzce souvisí s osobností manažera a s jeho předpoklady pro řídící práci. Tyto předpoklady zahrnují: odborné znalosti o - objektu řízení - managementu praktické dovednosti sociální zralost - charakterové vlastnosti - charisma Část z těchto předpokladů je podmíněna vrozenými vlastnostmi či vlastnostmi získanými v útlém věku, významnou roli sehrávají pracovní i celkové životní zkušenosti, nesporný díl však představuje specializované manažerské vzdělávání, opírající se teoretické poznatky managementu a zobecnění řídící praxe. Úspěšnost řízení Úspěšnost řízení závisí na celé řadě faktorů. Klíčovou pozici však zaujímají tři faktory. Je to: schopnost manažera správně rozhodnout, schopnost manažera dosáhnout toho, aby jeho spolupracovníci toto rozhodnutí naplnili, uspořádání prostředí, ve kterém řídící činnost probíhá. Jedná se tedy o problematiku rozhodování, ovlivňování a problematiku organizování disponibilních lidských a dalších zdrojů. Daným tematickým okruhům je věnována pozornost v následujících článcích této kapitoly.
1.2.2 Rozhodování Rozhodování je volbou mezi více variantami představujícími cesty k dosažení určitého cíle. Toto vymezení nepochybně vystihuje podstatu rozhodování, ovšem směřuje až k samotnému
9
závěru rozhodovacího procesu. Rozhodovací proces je však širší. Sestává ze šesti fází, a to z fáze: definování (D), analyzování (A), generování (G), klasifikace (K), hodnocení (H), rozhodování, včetně procesu stanovování samotných kritérií pro rozhodování. Někteří autoři považují proces stanovení kritérií dokonce za samostatnou fázi rozhodovacího procesu (R). Jak je naznačeno na níže uvedeném obrázku, první trojice fází rozhodovacího procesu představuje oblast rozšiřování daného řešení a předpokládá divergentní myšlení. Pro takové myšlení je typický tvůrčí přístup, vedoucí k narůstání objemu informací a košatění nových myšlenek. Druhá trojice fází rozhodovacího procesu představuje naopak oblast zužování, opírající se o myšlení konvergentní. Na rozdíl od předchozího případu zde kreativita nesehrává klíčovou roli. Konvergentní myšlení je založeno na sledování daných postupů, s cílem dospět k jednoznačnému závěru - rozhodnutí. Obrázek 1.1 Divergentní a konvergentní myšlení
Otázka k samostatné úvaze Rozhodování je volbou mezi více variantami představujícími cesty k dosažení určitého cíle. Nutnou podmínkou pro úspěšné rozhodnutí je, aby byla vytvořena množina kvalitních variant, obsahující i netradiční možnosti řešení. K tomu je zapotřebí tvůrčího myšlení. Které metody podporující tvůrčí myšlení znáte a jaké jsou, dle Vašeho názoru, možnosti jejich uplatnění v praxi?
10
A. Fáze definování Východiskem rozhodovacího procesu je definování cíle. Správné definování cíle je nutnou (nikoliv však postačující) podmínkou pro to, aby celý rozhodovací proces vyústil do správného rozhodnutí. Při formulaci cíle je třeba mít na paměti, že cíl musí být: 1. stanoven s ohledem na současný stav a budoucí vývoj daného objektu a prostředí, ve kterém působí, 2. orientován správným směrem, 3. dostatečně ambiciózní, aby dokázal využít disponibilní zdroje, 4. reálný, aby se zabránilo riziku nepříznivé situace vzniklé jeho nesplněním. Doposud jsme hovořili o cíli v singuláru. V organizacích, co by složitých systémech, se však při rozhodování často setkáváme ne pouze s jedním, ale s více cíli. Tyto cíle mohou být, obecně vzato, v hierarchických vztazích nebo vztazích rovnocenných. Pro cíle v hierarchických vztazích platí, že naplňování cíle hierarchicky nižšího je příčinou naplňování cíle hierarchicky vyššího. Pro cíle v rovnocenných vztazích platí, že dvojice těchto cílů mohou být vzájemně ve vztahu: 1. komplementárním, což znamená, že naplňování jednoho cíle přispívá též k naplňování druhého cíle, 2. konkurujícím, kdy naplňování jednoho cíle působí proti naplňování druhého cíle, 3. neutrálním, kdy naplňování jednoho cíle nemá žádný vliv na naplňování druhého cíle. B. Fáze analyzování Má-li být rozhodnutí opravdu kvalitní, není vhodné spěchat. Běžný zvyk svádí k tomu, aby rozhodovatel již v této fázi intuitivně směřoval ke konkrétní představě, jak rozhodne. Ovšem tato představa zatím není podložena dostatečnou analýzou potřebných informací a je jednovariantní. Je málo pravděpodobné, že to, co rozhodovatele napadne jako první, bude tím nejlepším řešením. Proto je třeba nejprve shromáždit a vyhodnotit informace potřebné pro řešení problému, neboť informace sehrávají v rozhodovacím procesu klíčovou úlohu. V dané fázi se jedná zejména o to, aby: a) bylo zajištěno efektivní získávání informací, b) byl určen vhodný rozsah informací, c) byla provedena správná interpretace získaných informací.
11
C. Fáze generování variant Účelem fáze generování je nalezení co nejširší palety variant, jak dosáhnout cíle, resp. jak vyřešit problém. Jde o překonání zvyku spokojit se s jednovariantním řešením, nebo pracovat sice s více variantami, které však představují pouze drobné modifikace toho, co nás napadlo jako první. Je třeba důsledně trvat na zpracování většího počtu zásadně odlišných variant. Nutno mít totiž na paměti, že rozhodnutí stojící v samotném závěru rozhodovacího procesu není ničím jiným než výběrem z variant, které jsou v této fázi generovány. Varianta, která v této fázi nebude vytvořena (objevena), nemůže být ani vybrána. Pro generování variant lze využít metody sloužící k podpoře kreativity. Jsou to metody: a) systematicko-analytické (např. morfologická analýza), b) stimulující intuici (např. brainstorming a jeho modifikace). D. Fáze klasifikace V doposud popsaných třech fázích rozhodovacího procesu šlo o rozšiřování, či snad lépe řečeno košatění dané problematiky, podmíněné divergentním myšlením. Počínaje fází klasifikace dochází ke zužování, k využívání toho co bylo vytvořeno, s cílem dospět ke konečnému jednoznačnému řešení. Zde nachází uplatnění, jak již bylo výše zmíněno, konvergentní myšlení. Fázi klasifikace, ve které je tříděno to, co bylo vytvořeno, můžeme chápat jako „vytřídění“, tedy redukci počtu, nebo „utřídění“, čili seskupování podle podobnosti. Oba tyto významy nalézají v dané fázi rozhodovacího procesu svoje uplatnění. Náměty získané cestou brainstormingu, resp. jiným způsobem, je po jejich vytřídění a utřídění třeba zpravidla dovést do úrovně propracovaných návrhů řešení, představujících varianty chování, které je možno podrobit hodnocení. E. Fáze hodnocení Fázi hodnocení je vhodné rozdělit na tři dílčí fáze. V rámci první z nich jde o předběžné hodnocení, často ještě bez explicitní formulace kritéria. V rámci druhé dílčí fáze jde o hodnocení rizika. Konečně v rámci třetí dílčí fáze jde o jemné hodnocení na základě explicitně formulovaných kritérií, s využitím formalizovaných technik rozhodovací analýzy. Předběžné hodnocení Jde především o posouzení variant z hlediska jejich realizovatelnosti. V souboru variant je třeba nalézt ty, které jsou variantami nepřípustnými, protože nejsou schopny naplnit cíl, nebo překračují určité omezující podmínky. Dobrou pomůckou, kterou je možno využít pro odhalení slabin posuzovaných řešení, je jedna z heuristických technik, známá pod názvem metoda ďáblova advokáta, kdy jeden či více členů týmu programově hledají argumenty proti posuzované variantě.
12
Hodnocení rizika Každé rozhodování je v manažerské praxi zatížené rizikem neúspěchu. V dané dílčí fázi jde zejména o to, aby se prověřilo, zda rizikové faktory nemohou způsobit nejen nedosažení cíle, ale zda nemohou mít pro rozhodovatele další negativní, popř. přímo katastrofální důsledky. Pokud by takové riziko existovalo, byť by jeho pravděpodobnost nebyla velká, je třeba takovou variantu vyloučit jako nepřípustnou. Hodnocení prostřednictvím technik a pravidel rozhodovací analýzy Varianty, které prošly sítem první a druhé dílčí fáze hodnocení, je třeba podrobit hodnocení prostřednictvím technik a pravidel rozhodovací analýzy. Jedná se o jednokriteriální či vícekriteriální rozhodování za podmínek: a) jistoty, b) rizika, c) nejistoty. Výsledkem daného hodnocení je doporučení té z množiny variant, která se jeví jako nejlepší při současném zohlednění efektivnosti dosažení cíle a pravděpodobnosti, že daného cíle bude dosaženo. Otázka k samostatné úvaze Nedílnou součástí praxe rozhodování je nepochybně riziko. Jak byste riziko definovali? Jak je třeba s rizikem při rozhodování pracovat? F. Fáze rozhodování Jedná se o vlastní akt rozhodnutí. Rozhodovatel doporučenou variantu buď příjme, nebo odmítne a vybere jinou z variant, popřípadě může rozhodnout jinak, mimo rámec zpracovaných variant. To činí v rámci své pravomoci a nese za to svou odpovědnost. Závěrem dlužno poznamenat, že u závažných rozhodnutí strategického významu probíhá (resp. měl by probíhat) rozhodovací proces s explicitně strukturovanými fázemi a s metodickou podporou, tak jak bylo výše uvedeno. Dochází rovněž k tomu, že přípravné fáze rozhodnutí, tj. fáze 1 až 5, zajišťuje tým odborníků, odpovědný za kvalifikovanou přípravu rozhodnutí, nikoliv však za vlastní rozhodovací akt. Rozhodovatel - jednotlivec či orgán vybavený rozhodovacími kompetencemi, který nejen že může, ale v řadě případů musí rozhodnout, vystupuje až ve fázi 6. Vědomí smyslu a důležitosti jednotlivých fází rozhodovacího procesu by však mělo rozhodovatele doprovázet i tam, kde z důvodů menší závažnosti rozhodnutí, resp. z důvodů časových či kapacitních limitů, je nucen se obejít bez podpory odborného týmu a celý rozhodovací proces, spíše implicitně vnímaný, realizuje sám.
13
1.2.3 Ovlivňování Není sporu o tom, že správné rozhodnutí je pro efektivní řízení podmínkou nutnou. Pokud je rozhodnuto špatně, tedy když je zvolen nesprávný cíl, resp. špatná cesta k jeho dosažení, budou se všechny následné kroky, byť správně realizované, ubírat nesprávným směrem. Dlužno však připomenout, že správné rozhodnutí není pro efektivní řízení podmínkou postačující. Dosažení cíle není totiž zpravidla realizováno tím, kdo rozhodl, tedy vedoucím, ale jeho spolupracovníky. Úspěšnost řídící práce vedoucího není proto podmíněna pouze správným rozhodnutím, ale též schopností vést svoje spolupracovníky k tomu, aby toto rozhodnutí efektivně realizovali. Je tedy zcela přirozené, že po rozhodnutí následuje ovlivňování, jehož zvládnutí je pro manažera neméně důležité jako rozhodování. Doby, kdy za jediný způsob ovlivňování bylo považováno přikazování (viz Fayolovy prvky správy), jsou samozřejmě nenávratně pryč. V soudobém managementu nejde ve většině případů o to, aby podřízení byli vedeni k pouhé poslušnosti. Klíčem k úspěchu je, aby byli získáni pro tvůrčí a iniciativní plnění vytýčených rozhodnutí. A to samozřejmě není snadné. Styly vedení S problematikou ovlivňování úzce souvisí styl vedení. V literatuře se obvykle setkáváme se třemi základními typy stylu vedení. Je to styl: Autokratický styl vedení Pro autokratický styl vedení je typické, že vedoucí rozhoduje sám a svá rozhodnutí sděluje formou příkazů. Komunikace je jednoduchá a jednoznačná: shora dolů příkazy, zespodu nahoru hlášení o jejich plnění. Existuje tvrdá disciplína, podřízení mají minimální a zcela přesně vymezenou autonomii pro vlastní rozhodování. Motivace je založena na autoritě. Vedle očekávání odměn za splnění příkazů figuruje výrazně i hrozba trestů za jejich nesplnění. Jedná se často o podmínky jednoduché práce vykonávané málo kvalifikovanými pracovníky, kde existuje na straně vedoucího výrazná kvalifikační převaha, výrazná převaha znalostí co, proč a jak má být vykonáváno. Daný styl je rovněž nezbytným v krizových situacích, kde záchrana lidských životů či velkých materiálních hodnot závisí na rychlém a plně koordinovaném zásahu. Participativní styl vedení Je založen na tom, že vedoucí zpravidla formuluje úkoly a postupy jejich řešení za účasti svých spolupracovníků. Tato kooperace obvykle spočívá v tom, že vedoucí předloží problém, shromažďuje návrhy na jeho řešení a následně sám rozhodne. Komunikace je oproti předchozímu stylu složitější. Autonomii pro vlastní rozhodování spolupracovníků vedoucí vymezuje relativně šířejí. Motivace je založena především na očekávání odměn a na aktivní spoluúčasti na přípravě rozhodnutí. Participativní styl vedení dosahuje v současnosti značné míry uplatnění. Jedná se o podmínky složitější tvůrčí práce, vykonávané kvalifikovanými pracovníky. Na straně vedoucího existuje převaha kvalifikace a s ní souvisejících znalostí týkajících se věcí celkových. Ve věcech dílčích, které souvisí s činností jednotlivých pracovníků, tato převaha už zpravidla neexistuje.
14
Liberální styl vedení U liberálního stylu vedení jde o relativně velkou autonomii spolupracovníků. Vedoucí rozhoduje pouze o základních cílech a o těch záležitostech, které se týkají koordinace řízeného kolektivu jako celku. Nicméně i tato rozhodnutí obvykle se svými spolupracovníky ve fázi přípravy projednává. Vše ostatní je svěřováno těm, kteří dané úkoly vykonávají. Hlavní role vedoucího spočívá v podpoře práce spolupracovníků cestou předávání či zprostředkovávání důležitých informací, pomoci při překonávání překážek, které přesahují jejich možnosti, a zprostředkovávání vazeb mezi partnery. Jde zpravidla o vedení kolektivů vysoce kvalifikovaných specializovaných pracovníků vykonávajících vysoce tvůrčí práci. Převaha kvalifikace a s ní souvisejících znalostí, jak tuto práci realizovat, je jednoznačně na straně výkonných pracovníků. Vzhledem k tomu, že práce tohoto charakteru se začíná významně rozšiřovat, neboť se stává klíčovým faktorem efektivnosti organizací, lze očekávat i významné rozšiřování liberálního stylu vedení. Tradiční pohled „nadřízený nařizuje, podřízený poslouchá“ se v soudobém managementu zásadně mění. Činnost vedoucího i všech ostatních zúčastněných osob začíná být chápána jako proces neustále se vyvíjejícího vyjednávání, ve kterém rozhodující roli sehrává sledování individuálních, resp. skupinových zájmů. V dané souvislosti se stále častěji setkáváme s pojmy konkurenčního a kooperativního chování. Cílem přitom je vyhnout se pokud možno „nulovému výsledku“ (tj. stavu, kdy jeden ze subjektů získá a druhý ztrácí), ale dosáhnout tzv. „win-win“ situace (tj. aby získal každý). Hovoříme-li o komunikaci, jednání a vyjednávání, nemusí jít nutně pouze o vztahy mezi zaměstnanci dané organizace, nýbrž též o vztahy vůči lidem vně organizace, tedy vztahy vůči obchodním partnerům, klientům, občanům apod.
1.2.4 Organizování Řídící činnost probíhá v prostředí, které je určitým způsobem zorganizováno. V terminologii teorie systémů je organizování možno chápat jako vytváření struktury systému, tedy jako definování prvků systému a zejména vztahů mezi těmito prvky. Struktura systému předurčuje chování systému, které představuje určitý pohyb v rámci ní. Podstata procesu organizování v podniku, tedy procesu vytváření, upřesňování či přetváření struktury systému jeho řízení, spočívá v definování: a) činností a sekvenčních, dále též informačních či hmotně-energetických vztahů mezi nimi, což vede k definování procesní struktury, b) funkčních či pracovních míst a mocenských, dále též informačních a hmotně-energetických vztahů mezi nimi, což vede k definování útvarové struktury. Otázka k samostatné úvaze Jaký je vztah mezi strukturou a funkcí systému? Co je to procesní struktura a co je to útvarová struktura organizace? Jaký je mezi nimi vztah?
15
Stupeň organizovanosti Pro úspěšnou řídící práci je velmi důležitý vztah mezi strukturou a funkcí, tedy proporce mezi tím, co je dopředu již relativně stabilně upraveno, a tím, co je ponecháno bezprostřední řídící činnosti vedoucího. Tato proporce bývá označována jako stupeň organizovanosti. Pokud je stupeň organizovanosti nepřiměřeně nízký, musí se vedoucí pracovník stále znovu a znovu zabývat řešením velkého množství problémů, většinou operativního charakteru. To odčerpává jeho čas a energii. V lepším případě mu nezbývá prostor pro koncepční práci, která by zcela nepochybně měla tvořit těžiště jeho činnosti, v horším případě se dostává do takového přetížení, kdy se mu řízení zcela vymyká z rukou. Naproti tomu nepřiměřeně vysoký stupeň organizovanosti vyplývá ze snahy toho dopředu upravit a standardizovat co nejvíce. Vybudování velmi podrobné a propracované struktury je značně časově náročnou a nákladnou záležitostí, přičemž výsledný produkt v podobě rigidního uspořádání bude činnost vedoucího spíše znesnadňovat, než aby mu pomáhal. Nepřiměřeně vysoký stupeň organizovanosti, obrážející se v nepřiměřeně rozsáhlém a tím pádem nepřehledném souboru pravidel determinujících chování celého systému, bude pro vedoucího spíše přítěží či překážkou než oporou v jeho práci. Řídící činnost může v takových podmínkách snadno zdegenerovat na kličkování mezi předpisy. Celý systém se stává těžkopádným až strnulým, neschopným reagovat na měnící se podmínky. Obrázek 1.2 Stupně organizovanosti
Je tedy zřejmé, že optimální stupeň organizovanosti se nalézá mezi oběma zmíněnými extrémy, jak je naznačeno na uvedeném obrázku. Obecně je možno říci, že organizovat je třeba to, co je podstatné, konkrétně vyjádřitelné (strukturovatelné, 16
algoritmizovatelné), relativně stabilní, resp. často se opakující. Takto koncipovaná struktura vytváří rámec, který efektivně usměrňuje chování systému, „automatizuje“ realizaci mnoha činností, a tím pádem odbřemeňuje vedoucího od celé řady řídících zásahů, na straně druhé nebrání vedoucímu pracovníkovi v jeho řídící práci ani žádoucímu vývoji dané organizace. Otázka k samostatné úvaze Co je to stupeň organizovanosti? Jaké jsou negativní důsledky nedostatečného, či naopak nadměrného stupně organizovanosti? Každá organizace realizuje určité funkce, jimiž je naplňováno její poslání a je dán smysl její existence. Realizace uvedených funkcí je podmíněna tím, že se v dané organizaci provádí velké množství zpravidla značně složitě propojených činností, směřujících ke společnému cíli. Množina těchto činností a sekvenčních, informačních či hmotně-energetických vztahů mezi nimi představuje, jak už bylo výše zmíněno, procesní strukturu organizace. Principiálně vzato, procesní struktura je primární, útvarová struktura je sekundární. Určující jsou činnosti a vztahy mezi nimi, následné pak je zajištění realizace těchto činností, tedy jejich přiřazení funkčním či pracovním místům, což vede k vytváření či změnám útvarové struktury. Má-li tedy být prováděna reorganizace, nestačí se zabývat pouze útvarovou strukturou, na což se v nejednom případě praxe omezuje, nýbrž je potřeba hledat východisko v analýze vztahů funkcí dané organizace s její procesní strukturou a pokračovat pak následně v analýze vztahů procesní struktury a struktury útvarové. Seskupování pracovních míst Jednotlivé činnosti, prvky procesní struktury, se tedy přiřazují jednotlivým pracovním místům, tato pracovní místa seskupují do útvarů a útvary nižší se seskupují do útvarů vyšších. Obecně lze říci, že toto seskupování se děje na základě dvou principů, a to principu funkční specializace a principu předmětné specializace. Podle principu funkční specializace se vytváří organizační struktura tak, že se do jejích jednotlivých útvarů seskupují činnosti dle míry podobnosti té které činnosti, bez ohledu na charakter či určení výsledku této činnosti (tj. výrobku nebo služby). Hlavním cílem je zhromadnění provádění činností za účelem zvýšení produktivity a kvality práce. Podle principu předmětné specializace se vytváří co nejmenší relativně samostatné subsystémy, sloužící k produkci výrobků nebo poskytování služeb určitého charakteru nebo určitého určení. Hlavním cílem je zjednodušení řízení a zvýšení zainteresovanosti na výsledném produktu či službě v důsledku snížení kooperace a s ním souvisejícím snížením počtu meziútvarových bariér. Platí, že konkrétní organizační struktury jsou dány kombinací uvedených dvou základních principů. Otázka k samostatné úvaze Konkrétní organizační struktury bývají zpravidla výsledkem kombinace dvou základních principů seskupování činností do útvarů – principu funkční specializace a principu předmětné
17
specializace. Čím jsou tyto principy charakteristické? Zamyslete se nad tím, jaká kombinace těchto principů je uplatněna ve vaší organizaci.
1.3 Aplikace managementu ve veřejné správě 1.3.0 Úvod Je pravda, že vznik moderního managementu byl iniciován prudkým rozmachem podnikání, a to zejména v oblasti průmyslu. Rozvíjející se poznatková báze managementu však postupně začala nalézat stále větší uplatnění i mimo oblast svého vzniku. Ukázalo se, že základní principy, přístupy a metody managementu nejsou vázány na podniky, ale jsou aplikovatelné pro řídící činnost obecně, bez ohledu na to, v jaké organizaci probíhá. To lze dokumentovat úspěšnými a v současné době již zcela běžnými aplikacemi managementu do oblasti nepodnikatelských subjektů, a to zejména institucí veřejné správy.
1.3.1 Aplikace managementu ve veřejné správě I dnes často setkat s názorem, že řízení ve veřejné správě je velice specifické a že se při něm manažerských přístupů nedá příliš využívat. Při bližším pohledu a analýze se ovšem spíše ukazuje, že management ve veřejné správě nepracuje ani se zcela jinými metodami či nástroji řízení, ani v něm nedochází k nějakému odlišnému rozhodovacímu cyklu. Aplikuje se zde stejné kritérium ekonomické racionality, velící volit levnější cestu ke stejnému efektu, resp. takovou variantu, která při stejných nákladech přináší vyšší užitek. Řídící pracovníci zde čelí více méně ve stejné míře nejistotě a rizikům jako manažeři v podnikové sféře. Existují tedy opravdu nějaká specifika řízení ve veřejné správě? Je pravdou, že volení funkcionáři a úředníci nejsou vystaveni osudovým majetkovým důsledkům špatného investičního rozhodnutí, nezkrachují, ani se nestanou doživotními dlužníky, jako tomu může být u soukromých podnikatelů. Snad „jen“ riskují kariéru, prestiž a své postavení. Tato skutečnost bývá někdy uváděna jako hlavní příčina dosahování celkově nižší efektivnosti ve veřejném sektoru, častých případů plýtvání, špatné koordinace a převažování osobních zájmů nad zájmem veřejným. Rozhodně nelze tvrdit, že tyto jevy neexistují. Rozdílná zainteresovanost zde jistě hraje svoji roli. Avšak zdaleka nejde o příčinu jedinou. Vždyť ani profesionální manažeři soukromých firem zpravidla nerozhodují bezprostředně o svých aktivech. Existují i jiné faktory objektivně komplikující rozhodování o výdajích. Zdá se, že tím hlavním z nich je nejednoznačnost kritéria, podle kterého bývají konkrétní rozhodnutí hodnocena jako úspěšná. V případě hospodaření v rámci tržního prostředí je toto kritérium většinou jasně definované a prokazatelné. Náklady a výnosy (resp. užitky) jednotlivých variant jsou sice předem obtížně předvídatelné, ale zpětně je lze dostatečně čitelně získat a vyhodnotit. Při rozhodování o výběru mezi různými variantami rozpočtových výdajů je nejistota úplně stejná, avšak ani zpětně 18
nejsou informace o „ceně“ vstupů a výstupů dostatečné. Do hodnocení jednotlivých variant se promítají politické aspekty a nejrůznější zájmy. Čistě ekonomické aspekty rozhodnutí jsou až sekundární, převládá potřeba zohledňovat politické a sociální aspekty daných rozhodnutí, nezbytnost zachování legality a demokratičnosti samotného procesu přijímání rozhodnutí apod. Manažeři soukromých společností navíc obhajují svá rozhodnutí pouze vůči relativně omezené skupině subjektů - vlastníkům, akcionářům. Nikdo po nich nechce, aby svým rozhodnutím uspokojili co nejširší spektrum mnohdy zcela protikladných zájmů, jako je tomu v souvislosti s rozhodováním v sektoru veřejném. To vše by vytvářelo z rozhodování ve veřejném sektoru složitý proces i v situaci, kdybychom se nemuseli potýkat s důsledky celkové stagnace růstu ekonomiky a s tím souvisejícími omezeními veřejných příjmů. Čím méně prostředků zbývá k rozdělení, tím větší je odpovědnost za jejich efektivní využití. Tím obtížnější je přijetí správných rozhodnutí, neboť se zmenšuje manévrovací prostor. Dopady případných nesprávných rozhodnutí jsou tvrdší, náklady ušlé příležitosti vyšší. Roste i polická odpovědnost těch, kteří o těchto prostředcích rozhodují.
1.4 Nové trendy v řízení organizací veřejné správy 1.4.0 Úvod Současné řízení organizací veřejné správy se mění na celém světě, nikoliv pouze v České republice. Důvody změn v řízení organizací veřejné správy jsou různé, jejich kořeny jsou však jednotné. Spočívají ve změně hodnot, které odmítají zbytečný centralismus, byrokracii a autoritářské a povýšené vystupování vůči občanům, kteří žijí v demokratickém společenském systému. Jako reakce na tyto změny vznikl a ve vyspělých demokratických zemích také byl prosazován koncept tzv. „New Public Managementu“, a to pod heslem „šetřit a současně zvyšovat efektivnost“.
1.4.1 New Public Management New Public Management - jinými slovy řečeno „na službu orientované řízení organizací veřejné správy“ – se stal heslem a nástrojem řízení správy věcí veřejných 90. let 20. století. Je založen na myšlence „štíhlého státu“. K jeho první realizaci došlo ve velkém stylu na Novém Zélandu. Pojem „New Public Management“ lze volně přeložit jako „nové řízení organizací veřejné správy“. Protože však jde o ustálené označení teoretického modelu řízení, který se v zahraniční literatuře z angličtiny nepřekládá, bude v dalším textu použito jeho původní znění, tj. New Public Management (dále rovněž jako NPM). New Public Management představuje ryze teoretický model řízení organizací veřejné správy. Jistě ho nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou organizaci veřejné správy kdekoliv na světě. 19
Autoři tohoto modelu jej sami prezentují jen jako mozaiku nástrojů, které lze použít na vybranou organizaci za splnění jistých podmínek. Tyto podmínky, jako např. orientace na zákazníka a kvalitu poskytnuté služby ve veřejné správě, jsou zatím v České republice splněny pouze v malé míře. Vzhledem k dokončování reformy veřejné správy a vstupu České republiky do Evropské unie je však rozhodně přínosné, inspirativní a účelné se s tímto modelem seznámit, protože New Public Management může představovat budoucnost veřejné správy. To platí i přesto, že přístup NPM již není ve své „extrémní“ poloze zcela bez výhrad přijímán. Posledním trendem je v této oblasti tzv. „good governance“ - přístup, který oproti manažerským pravomocem akcentuje spíše kooperaci subjektů, spolupráci při identifikování priorit apod.
1.4.2 Obsah pojmu New Public Management Přístup New Public Managementu obsahuje celou řadu nových trendů v řízení organizací veřejné správy. K nejpodstatnějším z nich patří: Dynamická organizace a její služby představuje skutečnost, že politické instance, tj. exekutiva, legislativa a voliči, neřídí už činnost správy prostřednictvím detailního rozpisu finančních a osobních prostředků (na vstupu), ale nově prostřednictvím definování výkonů a služeb, kterých má být dosaženo (na výstupu), a jejich žádoucího působení (tzv. outcome). Zjednodušeně by se dalo říct, že řízení probíhá prostřednictvím stanovení cílů. Delegování výkonných pravomocí Delegování výkonných pravomocí na regionální a lokální úroveň organizací veřejné správy slouží ke zvýšení motivace pracovníků, vedoucí k aktivitě a kreativitě. Globální rozpočet Spočívá v tom, že pro předem definovaný výkon, resp. službu je k dispozici pevně stanovená finanční částka. Odpovědná politická instance dá k dispozici celkový rozpočet, s nímž musí veřejná správa nebo její jednotlivá pracoviště, resp. oddělení vyjít a přitom co nejefektivněji plnit předepsané úkoly. Na rozdíl od běžného rozpočtu neobsahuje globální rozpočet jednotlivé položky, ale smluvní částku. Controlling Předpokládá existenci interních nebo nezávislých vnějších grémií, která pravidelně prověřují služby organizací veřejné správy a jejich působení, a navrhují, pokud je to nutné, možná zlepšení. Controlling je vlastně součástí řízení a jeho obsahem jsou formulace cílů, plánování a řízení. Orientuje se na proces, tj. ve všech fázích poskytování veřejných služeb shromažďuje data, zpracovává je a interpretuje je povolaným pro potřeby podpory řízení. Proces controllingu v podstatě tvoří následujících pět fází – definování cílů, plánování, kontrola (stavu „má být – je“), analýza odchylek od žádoucího stavu a z toho vyvozená nápravná opatření.
20
Benchmarking Představuje metodu, která umožňuje podat informace o kvalitě činnosti na základě srovnání služby takové správní jednotky s jinou jí odpovídající jednotkou či soukromým podnikáním, která určitou službu poskytuje nejlépe. V nauce podnikového hospodářství představuje benchmarking metodu, která umožňuje srovnat určitou oblast s jinou, jí podobnou oblastí. Přitom má být pro každou z dotyčných oblastí prostřednictvím křížových srovnání vybrána ta momentálně nejlepší oblast. Tímto způsobem se přijde na to, jak má být příslušný úkol co nejlépe proveden. Benchmarking představuje tedy orientační veličinu, kterou se měří kvalita poskytnuté služby. Jak bylo už výše řečeno, NPM usiluje o delegování zodpovědnosti na nižší (regionální - kantonální a lokální) úrovně řízení a o řízení prostřednictvím stanovení cílů a působením služeb, nikoliv už prostřednictvím prostředků. Složitý, hierarchický státní aparát by se s jeho pomocí měl stát méně komplikovaným, průhlednějším a přitom by měl profitovat ze zkušeností podnikového hospodářství. Navíc NPM usiluje o zavedení prvku soutěže do veřejných služeb, a tím pádem o změnu „správy vrchnosti v produktivní dům služeb, který se bude honosit spokojenými zákazníky,“ což v konečném důsledku povede ke změně vztahů mezi politikou, veřejnou správou a společností. Elementem soutěže je např. vyhlašování veřejných zakázek, resp. grantů na poskytnutí určité veřejné služby, které vytvoří mezi zadavatelem (orgán veřejné správy) a poskytovatelem (zisková či nezisková organizace) této služby smluvní vztah.
1.4.3 Dvě roviny New Public Mangementu S ohledem na výše zmíněné nové trendy v řízení organizací veřejné správy je možné určit základní elementy NPM, tedy takové ukazatele, které jsou specifické pro tento druh reformy veřejné správy. Na základě státně politického významu NPM je možné tyto elementy rozlišit ve dvou rovinách, a to v rovině cílů a v rovině prostředků. Typickými cíli NPM jsou: Orientace na vliv či dopad poskytnuté služby, s čímž souvisí odmítnutí řízení vstupu, důraz na stanovování cílů a kontrolu poskytovaných služeb. Orientace na zákazníka s její filozofií podpory služeb organizací veřejné správy (produktů), které se zaměřují více než dosud na konkrétní potřeby uživatelů z řad občanů (zákazníků), a sledování spokojenosti občanů s poskytnutými službami. Orientace na náklady spojené s činností veřejné správy, a to prostřednictvím sloučení odpovědností za poskytnutou službu a rozpočet. Orientace na produkt založená na filozofii produkování veřejných statků. Veřejným statkem se rozumí takový statek či služba, jehož spotřeba je tzv. „nerivalitní“, tj. spotřeba statku či služby jednou osobou nesnižuje jeho dostupnost komukoliv jinému. Druhou klíčovou vlastností veřejného statku je skutečnost, že je v zásadě velmi obtížné až nemožné vyloučit jednotlivce z využívání tohoto statku či služby. Příkladem takového statku, resp. služby budiž veřejné osvětlení.
21
Typickými prostředky, s jejichž pomocí NPM dosahuje svých cílů: náhrada pravidel a ustanovení zakázkami a smlouvami, oddělení strategických a operativních kompetencí, tj. rozhodování o tom, co „je úkolem“ a „jak bude úkol splněn“, delegování zodpovědnosti do popředí, aby se tím zvětšil prostor pro iniciativu a kreativitu zaměstnanců veřejné správy, organizace, resp. uspořádání veřejné správy v duchu modelu koncernu s decentralizovanými, autonomními správními jednotkami, smlouvy o provedení práce, resp. pracovní zakázky a sestavování globálního rozpočtu, vytvoření motivačního systému ke zvýšení pracovní výkonnosti úředníků, zavedení prvků soutěže do veřejné správy. Výše uvedené členění na cíle a prostředky NPM má ozřejmit, že mluví-li se o NPM, pak jde o dvojí pohled na jeho realizaci: o filozofii, která usiluje o změnu mentality veřejné správy, a o soubor nástrojů, které se snaží o revitalizaci správních procesů. Filozofie se pokouší do veřejné správy vnést podnikatelské myšlení soukromého sektoru a tím v ní uvést do pohybu tržní logiku. Soubor nástrojů usiluje oproti tomu zase o takovou změnu stávajících systémových zákonitostí, která by v rámci veřejné správy umožnila podnikatelské jednání. NPM musí být tedy rozvíjen současně jako soubor nástrojů i jako filozofie organizací veřejné správy, protože jedině tak se dají rozpoznat státně politické implikace nové formy řízení. V ideální podobě filozofie NPM vše nahrává tomu, aby do organizací veřejné správy byly spolu s tržní logikou přejaty i ekonomické zájmové struktury. Myšlenka efektivnosti se svým hlavním kritériem optimálního vztahu nákladů a užitků patří k hospodářskému úsilí o maximalizaci zisku. Tržní element NPM tím pádem vyžaduje postupný vývoj od unaveného úředníka ve státní službě k typu „homo ekonomicus“. To se odráží zvláště u obou cílů orientace na náklady a na produkt. Tento vývoj je typickými prostředky, které NPM používá, ještě podporován. Soubor nástrojů NPM, odvozených z podnikového hospodářství, tedy předpokládá, že politické cíle (které vždy obsahují element obecného blaha) jsou předem dány a veřejná správa je jen řídí. Veřejná správa je z tohoto úhlu pohledu apolitická a usilovat o obecné blaho už není její úlohou. Správa se podle těchto komponentů NPM omezí jen na efektivnost v různých podobách a bude posuzována měřitelnými ukazateli její účinnosti. Odměněn bude ten, kdo je podle ekonomických kritérií úspěšný.
1.4.4 Nutné a volitelné podmínky New Public Managementu Na základě paralely kamenolomu by se mohlo zdát, že si lze libovolně vybrat ty podmínky, resp. prostředky NPM, které mají být právě použity. Ve skutečnosti tomu však tak není. Reforma veřejné správy, která by chtěla využívat samořídící dynamiky NPM, musí alespoň v minimální míře splnit vybrané podmínky nového modelu řízení. V rámci modelu NPM proto lze definovat nutné a volitelné podmínky řízení. Nutné podmínky NPM jsou:
22
vztah „zadavatel – vykonavatel“ mezi správním celkem a úřadem, orientace na produkt a na zákazníka při činnosti veřejné správy, smlouvy o provedení práce, resp. pracovní zakázky a globální rozpočet, controlling prostřednictvím indikátorů účinnosti poskytovaných služeb, trhu blízké motivační systémy. Předpokladem pro splnění nutných podmínek NPM je existence dvoustranných občanských aktivit, které povedou na jedné straně ke vzniku a rozvoji občanských sdružení nabízejících veřejné služby, a na straně druhé pak budou samy veřejné služby poptávat. Přestože v České republice již existuje rozsáhlé množství občanských aktivit, jsou stále jednostranné - veřejné služby totiž více poptávají, než nabízejí. Předním poskytovatelem veřejných služeb je stále stát, územní samosprávné celky a jimi zřizované organizace. Výše uvedené nutné podmínky NPM proto v České republice nemohou být splněny, aplikovatelnost NPM je tedy v současnosti minimální. Lze však předpokládat, že s ukončením reformy veřejné správy a se vstupem ČR do EU se situace změní ve prospěch zavádění prvků NPM. Volitelné podmínky NPM jsou: důraz na právní úpravu ve vztahu „stát – občan“ (zde je deregulace nutná jen v interních vztazích veřejné správy), striktní oddělení strategie a operativy, resp. politiky a výkonných činností, model koncernu s nízkou hierarchií, zavedení prvků soutěže do veřejné správy nebo mezi ni a soukromý sektor, vytvoření ekonomických podnětů pro jednotlivce - zaměstnance, náhrada statutu zaměstnance státní služby soukromoprávním pracovním vztahem (nebo veřejnoprávním vztahem). New Public Management by se tedy měl využívat ne jako integrovaný systém, ale jako soubor systémových nástrojů, z něhož se podle potřeby vyberou ty nejvhodnější, tak aby se dosáhlo požadovaného výsledku. Při řešení problémů musí být splněny alespoň ty nejnutnější podmínky NPM, které je nutno přizpůsobit jedinečnostem státního uspořádání a zohlednit státoprávní požadavky a přednosti existující podoby veřejné správy. Jen tak může NPM mít očekávaný přínos.
1.4.5 Přínos New Public Managementu Využití některých prostředků NPM má několikerý významný přínos pro obyvatele dané země, její vládu a parlament, veřejnou správu a její zaměstnance i spolupracovníky. Takovým přínosem může být: Pro obyvatele: - kompetentní služby, které budou poskytovány rychle, partnersky a nekomplikovaně - přiblížení se veřejné správě a její větší transparentnost - otevřenost vůči jejich problémům a potřebám Pro parlament: - více prostoru pro řešení politických problémů
23
-
méně detailních otázek lepší rozhodovací, řídící a kontrolní nástroje
Pro vládu: - větší prostor pro samotné vládnutí a vedení - méně správních úkolů Pro veřejnou správu: - více možností, jak reagovat na změny rychle a efektivně, jak se chovat hospodárně a úsporně a jak poskytovat své služby v souladu s potřebami obyvatelstva Pro její zaměstnance a spolupracovníky: - větší samostatnost a více vlastní iniciativy - více zodpovědnosti - motivace díky lepší rozpoznatelnosti kvality poskytnuté služby - více uznání v práci i na veřejnosti Na službu orientované řízení organizací veřejné správy není tedy jen jakýmsi opatřením, které se zavede a hned přinese kýžené úspěchy. Je to dlouhotrvající proces, jehož úspěšnost závisí na tom, jestli jsou všichni zúčastnění připraveni promítnout do svého jednání drobné a nepatrné kroky vedoucí ke změně. Jde vlastně o změnu kultury, která sice jednou začne, ale nikdy nekončí.
24
2. Základní nástroje managementu veřejné správy 2.0 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je v návaznosti na kapitolu první seznámit podrobněji s těmi základními nástroji managementu (nejen) veřejné správy, které nejsou samostatně popsány v dalších kapitolách této publikace nebo nejsou samostatným předmětem vybraného modulu zvláštní části vzdělávání. Jedná se o plánování a organizování a s tím související stanovování cílů organizace, případně její části (nikoliv stanovování cílů veřejných projektů, což je předmětem kapitoly č. 3). Další nástroje managementu jsou podrobněji popsány v těchto kapitolách: rozhodování v kapitole č. 1, vedení lidí v kapitole č. 6, kontrola v kapitole č. 9 a finance ÚSC v kapitole č. 10 (částečně v kapitole č. 3). Personalistice, jako specifické části řízení je věnován samostatný předmět modulu zvláštní části tohoto typu vzdělávání. Teoretickým východiskem jsou, mimo informací z první kapitoly, poznatky z teorie institucionální ekonomie o provázanosti poslání, funkcí a cílů organizací (konkrétně územních samosprávných celků) se základními nástroji managementu.
2.1 Úvod do managementu, řízení a správy 2.1.1 Management, řízení, správa Management1 označuje široké spektrum činností, které jsou v jeho rámci vykonávány a vždy by vykonávány měly být. Existuje řada definic managementu zdůrazňujících jeho různé aspekty (organizace, plánování, vedení, vytváření prostředí apod.), přičemž v nejobecnější podobě jde o „systém a metody řízení podniku, vedení“2. Management můžeme také vymezit jako „proces tvorby a udržování prostředí, ve kterém jednotlivci pracují společně ve skupinách a účinně dosahují vybraných cílů“3. Konkrétní činnosti, které naplňují pojem management, jsou plánování a organizování (definování účelu a cílů), řízení a rozhodování (včetně koordinace), vedení a řízení lidí (lidské zdroje), informování a komunikace, monitorování a kontrola, případně také i reprezentování. Uvedené činnosti pocházejí ze základních koncepcí managementu firem, jsou však plně uplatnitelné i v managementu územní správy, v celé veřejné sféře obecně. Důležité je, aby si každý manažer všechny výše uvedené činnosti uvědomil a vykonával je. Management je uceleným souborem aktivit, jejichž realizace v praxi napomáhá kvalitnímu chodu organizace a dosahování jejích cílů. Management může být v případě důrazu na nástroje řízení chápán jako „ucelený soubor ověřených přístupů, názorů, zkušeností, doporučení a metod, které subjekty managementu užívají …“4. Ve spojení s managementem je často užíváno pojmu řízení. Ačkoliv českému pojmu řízení odpovídá mezinárodně užívané označení management, tak z hlediska obsahového nelze tyto dvě slova zcela ztotožnit. „Řízení je v širším pojetí lidskou aktivitou spojenou s ovládáním věcných systémů, usměrňováním smíšených systémů a směrováním a ovlivňováním společenských systémů“5. V tomto pojetí jde o obsahově bohatší termín než management, neboť management se týká výhradně řízení na úrovni organizací, institucí, zájmových skupin 1
Manus = ruka, managio = ovládání, správa, vedení (lat.). Kraus, J., Petráčková, V. a kol. Akademický slovník cizích slov, Praha: Academia, 1995, s. 477. 3 Koontz, H., Weihrich, H.: Management. Praha: Victoria Publishing, 1993, s. 16. 4 Vodáček, L., Vodáčková, O.: Management. Teorie a praxe v informační společnosti. Praha: Management Press, 2001, s. 16. 5 Vágner, I.: Systém managementu. Brno: Masarykova univerzita, 2007, s. 49-50. 2
25
a jednotlivců. V kontextu managementu může být řízení vymezeno jako „cílevědomá lidská činnost, která směřuje k dosažení žádoucího stavu vhodnými opatřeními“6. V dalším textu bude navzdory zmíněné odlišnosti užíváno českého ekvivalentu řízení. Do oblasti managementu veřejné správy pronikají manažerské praktiky, které jsou již s určitou tradicí a zkušeností uplatňovány v soukromé sféře. V oblasti výkonu managementu obcí a krajů však existuje mnohem větší vázanost právem, z čehož vyplývá větší omezenost v rozhodování, neboť je nutné respektovat a plnit povinnosti a zásady veřejné správy, respektovat volené orgány apod. Upraveno je postavení a organizace daných územních jednotek, práva a povinnosti jejich zaměstnanců, finanční a majetkové hospodaření atd. Hughes7 rozlišuje pojmy správa a řízení, kdy veřejná správa je „činnost služby veřejnosti a veřejní úředníci uskutečňují politiku definovanou někým jiným. (Veřejná správa) zahrnuje postupy převádějící politiky v akce a běh úřadu. Řízení veřejné správy zahrnuje správu, ale také její organizaci, aby dosáhla cílů s maximální účinností, stejně jako neoddělitelnou odpovědnost za výsledky.“ Nemec a Wright8 jako základní rozdíly managementu ve veřejné správě a soukromé sféře uvádí: Veřejné organizace působí na základě politických potřeb (absence ziskového motivu). Veřejným organizacím chybí systém měření výkonnosti. Rozdílné právní prostředí (v soukromém sektoru říkají zákony manažerům jen to, co nesmějí dělat; v sektoru veřejném říkají zákony, co mohou dělat).
2.2 Vymezení poslání, funkcí a cílů obcí a krajů 2.2.0 Úvod Poslání má proti vizi zcela konkrétní charakter ve vztahu k důvodům, proč byla daná organizace zřízena. U obcí a krajů je poslání determinováno příslušnými zákony a jak pracovníci samosprávy, tak státní správy by si poslání obce či kraje měli být permanentně vědomi a nedopouštěli se tak mnohdy zcela fatálních odchylek od poslání a tím i od zákona. Takováto odchylka znamená mnohdy zadlužení obce, přijetí veřejné zakázky bez akceptace zákona o veřejných zakázkách apod. Z poslání pak vychází i funkce, prostřednictvím kterých je poslání realizováno a úředníci i zastupitelé by měli mít jasno v tom, které funkce zabezpečují (primární, sekundární, řídící), protože jim jsou zcela specificky přiřazeny cíle, prostřednictvím kterých obec či kraj zabezpečují a kultivují svoje poslání. Provázanost poslání, funkcí a cílů má tedy zcela evidentní charakter a jeho „pevnost“ je nástrojem pro dosahování efektivnosti a hospodárnosti při výkonu veřejné správy na úrovni ÚSC.
6
Hrabalová, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 22. Hughes, O.: Public management and public administration: Introduction. Citováno z Nemec, J., Wright, G.: Management veřejné správy, teorie a praxe. Praha: Ekopress, 2003, s. 15. 8 Nemec, J., Wright, G.: Management veřejné správy, teorie a praxe. Praha: Ekopress, 2003, s. 25. 7
26
2.2.1 Působnost Působnost obce a kraje je podrobně vymezeno zákony (v platném znění) č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Poslání obce Úkolem obce, která je základním územním samosprávným celkem, vlastní majetek a vystupuje v právních vztazích svým jménem, je především: péče o všestranný rozvoj svého území, péče o potřeby svých občanů a ochrana veřejného zájmu při plnění daného poslání. Určujícím východiskem českého obecního zřízení je tzv. smíšený systém, kdy obce jako jednotky místní samosprávy vykonávají vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou (určitý díl místní státní správy). Podle § 8 zákona o obcích platí tzv. obecná zákonná preference samostatné působnosti, tj. pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost. Působnost obce Samostatnou působností je působnost samosprávná, zakotvená v právu na samosprávu a v ústavním ustanovení, podle kterého je obec samostatně spravována zastupitelstvem. Právě do této samostatné (samosprávné) působnosti smí stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Aktuální česká zákonná úprava (§ 35 zákona o obcích) obecně vymezuje samostatnou působnost takto: (1) Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. (2) Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi pečuje o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. (3) Při výkonu samostatné působnosti se obec řídí:
27
a) při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem, b) v ostatních záležitostech též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Rozsah samostatné působnosti obce je zároveň rozsah, v jakém lze konat místní referendum jako jediný projev přímé demokracie, jehož obecnou zákonnou úpravu dosud zná český právní řád (viz ustanovení zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zák. č. 169/2008 Sb.). Mezi nedílné součásti samostatné působnosti obce jako samosprávné veřejnoprávní korporace dále patří i právo mít majetek a hospodařit s ním (z čehož ovšem na straně druhé logicky vyplývá, že stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně). Nutno dodat, že ačkoliv se v této oblasti pohybuje obec především ve sféře práva soukromého, zakotvuje zde již zákon o obcích (obecní zřízení) i některá veřejnoprávní omezení (např. zákaz, až na výjimky stanovené v zákoně, ručit za závazky fyzických osob a právnických osob) a povinnosti (např. zveřejnit záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky). S ekonomickou autonomií obecní (místní) samosprávy ovšem souvisí i povinnost všech obcí zajistit přezkoumání hospodaření obce vždy za uplynulý kalendářní rok. Jinak sestavování rozpočtu a závěrečného účtu obce a hospodaření s prostředky tohoto rozpočtu se dále řídí zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zák. č. 227/2009. Obce mohou při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat. Spolupráce mezi obcemi se uskutečňuje zejména na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu, na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, nebo zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona dvěma nebo více obcemi. Obce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů. Na spolupráci mezi obcemi nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Přenesená působnost obcí je oproti tomu svou podstatou dekoncentrovaná státní správa svěřená obcím zákony na základě ustanovení čl. 105 Ústavy České republiky (Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon); jde tedy o nepřímou místní státní správu. Obec tudíž vystupuje při výkonu přenesené působnosti obdobně jako čistě výkonné orgány státu (klasické orgány státní správy), její činnost má standardně podzákonný, výkonný a nařizovací charakter. V přenesené působnosti tak obec podle platných zákonů vlastně pomáhá státu ve výkonu jeho působnosti a pravomoci, přičemž v míře stanovené zákony se musí řídit nejen právními předpisy, ale též usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. Je přitom zvláště důležité zdůraznit aktuální rozlišení tří stupňů přenesené působnosti na výkon v základním rozsahu, v rozsahu pověřeného obecního úřadu a v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Obce s pověřeným obecním úřadem stanovuje v příloze č. 1 zákon č. 314/2002 Sb. Obce s rozšířenou působností určuje zmíněný zákon č. 314/2002 Sb. v příloze č. 2. Zákon umožňuje obcím právě v oblasti přenesené působnosti uzavírat mezi sebou veřejnoprávní smlouvy, na jejichž základě mohou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), a současně obsahuje obranné mechanismy pro případ, že obce neplní své povinnosti při výkonu přenesené působnosti.
28
Metodickou a odbornou pomoc ve věcech přenesené působnosti vykonává vůči orgánům obcí krajský úřad. Složitost systému zvyšuje společná úprava jednotlivých oblastí v samostatné i přenesené působnosti či dokonce prolínání a překrývání (Příkladem může být situace, kdy obec pořizuje územně-plánovací dokumentaci v přenesené působnosti, nicméně zadání či přijetí této dokumentace orgány obce je činností v působnosti samostatné (viz § 6 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu). Obvyklým modelem je, že vedle povinného zajištění přenesené působnosti v určité oblasti dává zákon obci možnost rozvinout danou oblast v rámci působnosti samostatné. Výkon přenesené působnosti, kdy byly obci svěřeny vybrané činnosti státní správy, je převážně správního charakteru a vedle kancelářských prostor a jejich vybavení obvykle neklade zvýšené nároky na majetek obce. V souvislosti s činnostmi obce přímo upravenými zákonem je nezbytné rozlišit povinnosti a možnosti, přičemž hranice mezi závazností řady činností je stanovena velmi prostupně. Nároky na existenci majetku a jeho správu tak s sebou nese zřízení obecní knihovny, zřízení jednotky dobrovolných hasičů Zde je třeba odlišit sbor dobrovolných hasičů jako občanské sdružení a zájmovou organizaci od zásahové hasičské jednotky, která v jeho rámci působí a která je majetkově a provozně zabezpečována obcí.) zřízení škol a školských zařízení, zařízení v sociální oblasti či jiných. Jejich zřízení s sebou přináší řadu obligatorních prvků, které obec musí naplnit.9 Rozsah potřebného majetku závisí na rozsahu aktivit a služeb, které chce obec zajišťovat. Bližší upřesnění samosprávné činnosti řeší koncepční dokumenty obce. Poslání kraje Úkolem kraje, který je vyšším územním společenstvím občanů, vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývajících, je především: péče o všestranný rozvoj svého území, péče o potřeby svých občanů a při plnění tohoto poslání chrání veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných předpisech. Působnost kraje Zákonem je konkretizována (obdobně jako u obce) činnost v rovině samostatné působnosti kraje a přenesené působnosti kraje. Samostatná působnost kraje Do samostatné působnosti kraje patří zejména komplexní územní rozvoj, vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, především o uspokojování potřeby ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Při zabezpečování tohoto poslání kraj spolupracuje s obcemi, aniž by zasahoval do jejich působnosti. 9
Např. dle § 29 odst. 1 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, musí obec v souvislosti s majetkem zabezpečit materiální a finanční potřeby jednotky sboru dobrovolných hasičů obce a požární ochrany a zabezpečit výstavbu a údržbu objektů požární ochrany a požárně bezpečnostních zařízení.
29
Přenesená působnost kraje V přenesené působnosti vykonává kraj na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon. Realizace poslání a z něj odvozených cílů je zabezpečována u obcí a krajů stejně jako u každé jiné organizace s využitím principů modelu „vstup-výstup“.
Obrázek 2.1 Model vstupů a výstupů do a ze systému
1. Vstupy: lidské, kapitálové, manažerské, technologické, veřejná volba.
2.2.2 Funkce Poslání obce a kraje je naplňováno ve fázi realizačního procesu prostřednictvím funkcí a jimi vymezenými činnostmi. Jejich výsledkem je produkce statků – u obcí a krajů především produkce veřejných služeb – a vytváření podmínek pro produkci těchto služeb. Funkce, které prostřednictvím svých činností naplňují vlastní poslání organizace, se nazývají primárními (hlavními) funkcemi. Funkce, které prostřednictvím svých činností vytvářejí podmínky pro plnění primárních funkcí, se nazývají sekundární (zabezpečovací) funkce. Samostatně působí funkce řídící, které většinou zabezpečují současně funkce primární. Funkce primární Funkce primární jsou u organizací profesně jasně vymezených dobře definovatelné (př. nemocnice – lékaři, školy – učitelé, divadlo – herci atd.). V tomto případě může jít o organizace zřízené obcí či krajem (příspěvkové organizace, organizační složky, s. r. o. apod.). U obcí a krajů je definice primárních funkcí dána zabezpečením konkrétního poslání (v samostatné či přenesené působnosti): sociální služby, životní prostředí, regionální rozvoj, stavební úřad, matrika, odpadové hospodářství, krizové řízení atd. Funkce sekundární
30
Funkce sekundární jsou v organizaci typu obce a kraje obdobné jako v každé jiné organizaci či podniku, to znamená, že zabezpečují například hospodaření, správu úřadu (nikoliv výkony státní správy), personalistiku, vnitřní kontrolu, vnitřní audit, provoz informačních sítí a technologií apod. Funkce řídící Funkce řídící jsou na úrovni obce a kraje zákonem přesně specifikovány. Jde o starostu, místostarosty, hejtmana, náměstky hejtmana, ale i tajemníka a ředitele krajského úřadu (zabezpečují především realizaci státní správy, tj. přenesené působnosti). U specifických organizací uvedených výše jde pak v nemocnicích například o ředitele nemocnice, primáře, u školského zařízení o ředitele školy a jeho zástupce, v divadle o ředitele divadla a režiséry apod. Otázka k samostatné úvaze Zamyslete se a určete, jakou funkci zabezpečujete výkonem svěřených činností jako zaměstnanec ÚSC: primární, sekundární, řídící.
2.2.3 Cíle Cíle jsou odvozeny především od poslání organizace (viz obrázek 2.1), dále od stavu, kterého má být v určitém období dosaženo, od funkce, která cíl zabezpečuje, od vertikálního organizačního členění (top-management, úseky, odbory, oddělení, referáty atd.) a také od cílů vstupních požadavků skupin podílejících se na vlastní existenci organizace. Protože obce a kraje jsou organizace podléhající procesu veřejné volby, jsou cíle někdy krátkodobě, jindy dlouhodobě, ovlivňovány politickým zaměřením voleného zastupitelstva, které může být v ČR každé čtyři roky zcela nebo mírně odlišné. Toho si musí být vědomi především pracovníci, kteří zabezpečují výkon řídících funkcí. Výkon primárních a hlavně sekundárních funkcí by neměl být ovlivňován filozofií momentálního politického portfolia zastupitelstva. Teorie vymezuje cíle podle následujících kritérií: Kritérium funkce - cíle primárních funkcí (a následně dle jednotlivých funkcí; např. vedoucí stavebního úřadu, vedoucí sociálního odboru, vedoucí živnostenského odboru, vedoucí správního odboru atd.), - cíle sekundárních funkcí (a následně dle jednotlivých funkcí; např. vedoucí finančního odboru, vnitřního auditu, správce sítě atd.), - cíle řídících funkcí (a následně dle jednotlivých funkcí; př. hejtman, starosta, náměstek hejtmana, místostarosta, ředitel úřadu, tajemník atd.). Kritérium času - cíle dlouhodobé (10 - 15 let - strategie, vize), - cíle střednědobé (3 - 10 let - koncepce),
31
-
cíle krátkodobé (do 3 let – například rozpočet obce či kraje), cíle operativní.
Kritérium adresnosti - cíle organizace (obce, kraje), - cíle úseku náměstka (místostarosty), případně cíle zřízené příspěvkové organizace nebo organizační složky, - cíle odboru, - v rámci odboru cíle oddělení, - cíle pracovníků. Kritérium vstupních požadavků, které prezentují - zaměstnanci, - uživatelé služeb, klienti, - dodavatelé, - stát, - územní samosprávný celek, - občané a jejich veřejný zájem. Otázka k samostatné úvaze Zamyslete se. Jako pracovník ÚSC si stanovujete, případně jsou vám nadřízeným pracovníkem stanovovány, cíle: dlouhodobé, střednědobé, krátkodobé, operativní. Konkretizujte je a uveďte kritéria pro jejich měření.
2.2.4 Efektivní dosahování cílů, cyklus manažerské práce, role manažera Efektivní dosahování cílů organizace vyžaduje, aby každý řídící pracovník (u ÚSC je definice řídícího - vedoucího pracovníka vymezena v zákoně č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků) opakovaně prováděl několik typů činností. Je to rozhodování, plánování, organizování, vedení lidí a kontrolování. Činnosti v tomto výčtu uvedené navazují logicky jedna na druhou a tvoří relativně uzavřený cyklus manažerské práce. Z nich plánování a organizování jsou dále podrobněji rozpracovány v této kapitole, rozhodování v 1. kapitole, vedení lidí v 6. kapitole a kontrola v kapitole deváté. Při hodnocení průběhu různých jevů a procesů se pro posouzení vztahů mezi vstupy, výstupy, jejich velikostí, strukturou a také cílů s nimi spojených užívá pojmů účelnost, účinnost, a efektivita. S těmito pojmy pracuje i zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který v § 4 uvádí, že hlavními cíli finanční kontroly zajištění ochrany nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky (odst. 1 písm. c), hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy (odst. 1 písm. d). Zákon dle § 2 rozumí hospodárností takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů; efektivností takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění; účelností takové použití veřejných prostředků, které
32
zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Zákon dále odkazuje na to, že pokud nejsou kritéria pro hodnocení uvedených veličin stanovena předpisy či normami, je jejich definování v kompetenci vedoucího daného orgánu veřejné správy na základě objektivně zjištěných skutečností. Z hlediska teoretického účelnost (usefulness) určité činnosti vypovídá při jistém zjednodušení o tom, zda zvolené cíle odráží skutečné potřeby, zda stanovené cíle skutečně plní svůj účel, zda je třeba vůbec o daný cíl usilovat apod. Mohli bychom ji přirovnat i k potřebnosti určité činnosti. Účelnost je základním předpokladem smysluplnosti účinnosti. V případě plnění cílů obcí vychází hodnocení účelnosti vynaložených prostředků či užití majetku především z programových dokumentů obce, kdy obec čelící omezenému množství zdrojů musí zvolit prioritní oblasti a cíle, do nichž bude alokovat zdroje. Účinnost (effectiveness)10 je významnou vlastností řízené činnosti a řeší otázku, „do jaké míry projekt, program atd. dosáhly daných cílů bez ohledu na zdroje, kterých je k dosažení tohoto cíle potřeba. Účinnost je konfrontace stanovených cílů a záměrů s dosaženými výsledky ve vazbě na užité prostředky. Kritérium účinnosti sleduje, zda bylo danou činností dosaženo žádoucích efektů.“ Jako účinnost také označujeme „míru, v jaké organizace dosáhla předem stanovených cílů“11. Účinnost vychází z faktu, že každá cílevědomá aktivita směřuje k dosažení předem stanovených cílů. Hodnocení účinnosti musí být založeno na existenci „komparační báze“, jinými slovy musí existovat kvantitativně vyjádřené alternativy k dosažení cílů. Srovnání s alternativami může potom po přihlédnutí ke specifikům dané situace vyústit ve volbu účinnější z nich. V případě obcí a zajišťování služeb pro občany často alternativy nejsou a obec volí jediný dostupný způsob nebo jsou tyto alternativy kvalitativně obtížně srovnatelné. Efektivita (efficiency), resp. efektivnost, zachycuje vztah mezi nejmenším (optimálním) množstvím vstupů, kterého je třeba k dosažení určitého cíle, a skutečně užitým množstvím vstupů. Efektivita řeší otázku, zda je cílů dosaženo nejlepším možným způsobem (porovnání vstupů s výstupy). Můžeme rozlišit produkční efektivitu (production efficiency), tj. dosažení co největších výstupů při stanovené úrovni vstupů, či nákladovou efektivitu (cost efficiency), tj. dosažení srovnatelné úrovně výstupů s co nejnižšími vstupy. Efektivita může mít více dimenzí než jen stránku ekonomickou (finanční, nákladovou). Z organizačního hlediska můžeme při jistém zjednodušení charakterizovat „požadavek efektivnosti jako dosažení cíle či výkonu v co nejkratším časovém intervalu. … Obecně tak lze princip efektivity charakterizovat jako úsilí dosáhnout co nejvyššího výkonu s vynaložením co nejmenšího úsilí (finančního, časového, lidského potenciálu atd.)“12. Lze doplnit vymezení pojmu hospodárnost, kterým rozumíme minimalizaci nákladů na dosahování daného výsledku“, což můžeme ztotožnit s výše uvedenou nákladovou efektivitou. Při tomto pojetí je tedy pojem efektivnost a hospodárnost do značné míry synonymní. Pro praktickou aplikaci je nezbytné identifikovat jednotlivé faktory ovlivňující alokaci zdrojů. Z hlediska vztahu k subjektu usilujícímu o efektivnost lze rozlišit faktory vnější a vnitřní. Vnější faktory nemohou být subjekty ovlivněny. V případě obcí sem lze zařadit zejména zákonem stanovené fiskální vazby, systém výkaznictví, kontrolní mechanismy nebo dotační pravidla a další. Vnitřní faktory může subjekt ovlivnit, především uplatněním odpovídajícího systému řízení. V 10 V češtině existuje terminologická nejednotnost daná nepřesným překladem anglických slov. Velmi často se pojmy effectiveness i efficiency překládají jako efektivita (je ovšem pravda, že běžné anglické slovníky nečiní mezi těmito slovy téměř žádný rozdíl). 11 Winkler, J.: Ekonomika a společnost. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 123. 12 Čechák, V.: K problematice efektivnosti v oblasti veřejné správy. In Veřejná ekonomika a správa 2005, Ostrava: Ekonomická fakulta VŠB-TU Ostrava, 2005, s. 2.
33
případě obcí zde působí nejvýrazněji racionální a efektivní struktura činností a kvalifikace a iniciativa pracovníků. Právě volba vhodného přístupu k řízení finančního a majetkového hospodaření obce, související s informovaností, kvalifikací a iniciativou příslušných pracovníků a představitelů obcí, je velmi významná. Jednu z důležitých cest, jak zefektivnit alokaci zdrojů v obci, lze vidět v aplikaci systému ekonomických ukazatelů do mikroúrovně a hledání souvislostí mezi jednotlivými složkami ekonomického systému. Při komplexním pohledu lze rozlišit tři skupiny faktorů ovlivňujících úroveň efektivnosti veřejného sektoru13: a) Faktory související s věcnou stránkou, institucionální a organizační strukturou veřejného, resp. neziskového sektoru v daném regionu a interakcí mezi tímto sektorem a veřejnou správou. b) Faktory spočívající v uspořádání finančních toků v rámci veřejných financí, zejména na úrovni místních financí a způsobů financování jednotlivých činností zabezpečovaných veřejným sektorem. c) Faktory vážící se na organizační kulturu a možnosti rozhodování managementu uvnitř jednotlivých institucí. Plánování Plánování zahrnuje určování cílů, strategie a tvorbu dílčích plánů pro koordinaci jednotlivých aktivit organizace. V případě organizací veřejné správy jako jsou obce a kraje je stanovování cílů – dosažení žádoucího stavu, politickou záležitostí v kompetenci členů zastupitelstva a rady. K tomu by následně měli úředníci připravit možné varianty řešení s respektováním kritéria společenské efektivnosti, o kterých rozhodnou politici s využitím principů veřejné volby. Organizování Organizování určuje a zabezpečuje všechno, co je potřeba k tomu, aby bylo dosaženo stanovených cílů. Vedení lidí Vedení lidí souvisí s organizováním. Každá organizace snažící se dosáhnout svých cílů je tvořena lidmi (zaměstnanci a volení zastupitelé, kteří mohou do cyklu manažerské práce vstupovat). Vedení pak spočívá především v motivování lidí k výkonu, používání účinné komunikace mezi nimi, řízení a řešení konfliktů, rozhodování, vyjednávání. Kontrolování Kontrolování spočívá v tom, že v průběhu prací na úkolech manažeři (vedoucí pracovníci) musí sledovat chování v organizaci a srovnávat toto chování s předpokládanými cíli. 13
Malý, I., Sivák, R. a kol: Rozvoj veřejného sektoru v ČR a SR. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 9.
34
Jestliže při tom vyhodnotí významné odchylky od předpokládaného stavu, musí korigovat chování organizace (podrobněji v kapitole 9). Role manažera Názorně je provázanost prvků, které vstupují do manažerského cyklu, uvedena na obrázku 2.2, který by se měl stát pro každého vedoucího pracovníka obce a kraje základní pomůckou v zvládání procesu řízení. Realizace uvedených činností zabezpečuje každý manažer formou určitých rolí, které se od něj v procesu dosahování cílů v organizaci očekávají. Jde o roli interpersonální, informační a rozhodovací. Interpersonální role Vztahuje se ke kontaktům manažera s druhými lidmi. V některých případech také plní reprezentanta organizace (starosta, hejtman). Má řadu rutinních povinností vyplývajících z faktu, že stojí v čele organizace. Dále plní roli vedoucího, při níž odpovídá za motivaci, přípravu a vedení podřízených. V kontaktech s druhými lidmi plní také roli prostředníka mezi organizací a druhými lidmi (veřejností). Vytváří si vlastní síť vnějších kontaktů, které přináší organizaci podporu a prospěch. Informační role V informační roli plní manažer v první řadě roli příjemce informací. Řídící pracovník by měl být nervovým centrem organizace, kde se sbíhají všechny důležité a dostupné informace pro rozhodování, pro zajištění cílů. Důležitá je role zprostředkovatele, kdy přenáší faktické nebo hodnotící informace z jedné části organizace do druhé, nebo z vnějšího prostředí dovnitř. Manažer rovněž hovoří jménem organizace. Pronáší různá důležitá sdělení, poskytuje rozhovory a plní tak mnohdy i roli mluvčího. Rozhodovací role Patří k podstatě řídící práce. Ať se manažer nachází na jakémkoliv stupni řízení, ať se zabývá jakoukoliv řídící funkcí, vždy se liší od svých podřízených tím, že provádí rozhodnutí. Vybírá například příležitosti pro uskutečňování projektů a plánů obce a kraje. Plní tak roli odpovědného projektanta. Rozhoduje o úpravách činností a cílů, když se organizaci nedaří. Plní tak roli korektora. Často se manažer nachází v roli „přidělovatele“ zdrojů, kdy rozhoduje o tom, kdo z podřízených útvarů a jaké zdroje obdrží. V neposlední řadě reprezentuje obec a kraj při různých konfliktních, politických jednáních, kdy musí rychle rozhodovat o věcech, které ovlivňují budoucnost obce, kraje. V uvedené situaci jedná v roli vyjednavače.
35
Obrázek 2.2 Cyklus manažerské práce
Cíle obce a kraje jsou obvykle obsaženy ve strategickém plánu (podrobněji viz kapitola 3.2), koncepčních rozvojových materiálech, případně pro krátkodobé období v rozpočtu obce a kraje, a jimi zřízených organizací. Otázka k samostatné úvaze Vžijte se do role starosty, který na jednání s dodavatelem rekonstrukce budovy městského úřadu má podle požadavků dodavatele odsouhlasit vícepráce ve výši cca 5 mil. Kč. Pokud nedojde k odsouhlasení na probíhajícím jednání, dodavatel hrozí zastavením stavby. Můžete jako TOP manažer města za těchto podmínek rozhodnout a vícepráce odsouhlasit? Když ne, tak sdělte proč. Když ano, tak sdělte následky svého rozhodnutí.
2.3 Strategické plánování 2.3.0 Úvod K tomu, aby byl proces realizace poslání úspěšně završen, musí management organizace využívat soustavu nástrojů řízení, které může cílevědomě uplatnit jen tehdy, pokud je zformoval a precizoval pomocí plánovacího procesu. Ten se jeví ze zkušeností managementu všech typů organizací jako klíčový faktor pro úspěšnou realizaci poslání.
2.3.1 Obecně Strategické plánování (z řeckého „strategos“, tj. obecný) můžeme označit jako proces zahrnující výběr cílů (na základě analýzy minulého vývoje, současné situace a možných 36
vývojových trendů), úkolů a činností potřebných k jejich dosažení. Nároky na strategické plánování ovlivňuje plánování v podmínkách neurčitosti a nutnost flexibility a reakce na změny. Strategické plánování je klíčovým nástrojem veřejných politik a podporuje efektivní využívání zdrojů. Slouží jako rámec pro tvorbu konsenzu a východisko pro spolupráci. Strategické plánování je součástí koncepčního řízení rozvoje. Proces koncepčního řízení rozvoje je procesem interaktivním, vyvíjí se a každá strana má šance specifikovat své záměry a nástroje, kterými bude další změny ovlivňovat. V rámci tohoto procesu dochází k iniciaci tvorby strategických dokumentů (koncepcí), k realizaci strategických cílů stanovených v různých typech koncepcí, k průběžné aktualizaci a přizpůsobování se změnám. Berman Group, která v 90. letech realizovala strategické plány v řadě českých měst ke strategickému plánování uvádí14: „Strategické plánování je systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet v celé společnosti široký konsenzus na společné vizi pro lepší ekonomickou budoucnost. Jedná se o tvořivý proces, který určí kritické oblasti a nalezne shodu na důvěryhodných záměrech, cílech a strategiích, které, pokud budou naplněny, pomohou řešit situaci v těchto kritických oblastech. Strategické plánování je rovněž účinným nástrojem, jak spojit za společným cílem rozhodující představitele podniků a veřejné správy k vytvoření veřejně soukromého partnerství, které zlepší místní podnikatelské prostředí a konkurenceschopnost města. Strategické plánování se od jiných forem plánování odlišuje v první řadě aktivní spoluúčastí aktérů, která je integrální součástí procesu. V současných podmínkách je prioritou především ekonomický rozvoj, ale svou povahou se proces hodí i k dalším účelům.“ V České republice vedle sebe souběžně běží dva způsoby dlouhodobého plánování, jejichž výsledkem jsou strategické dokumenty a územně plánovací dokumenty, zatímco v zahraničí tvoří tento proces často jeden celek. Tyto přístupy vytváří komplexní pohled na řízení rozvoje. Každý ze zmíněných přístupů má své silné stránky i omezení. K usměrňování udržitelného rozvoje území jsou strategické dokumenty aktivními nástroji veřejné správy (stanovují priority z hlediska času a financování), územně plánovací dokumenty jsou regulačními nástroji veřejné správy (stanovují regulativy pro veškeré rozhodování v území). Je třeba usilovat o jejich koordinaci a sbližování v podobě konzistentních cílů bez negací. Proces koncepčního řízení rozvoje je interaktivní a vyvíjí se a každá strana má šance specifikovat své záměry a nástroje, kterými bude další změny ovlivňovat. Současná právní úprava v ČR, upravující výše uvedené dva základní způsoby strategického plánování, je nevyvážená. Právní závaznost mají dle stavebního zákona (do 31. 12. 2006 zákon č. 50/1976 Sb., od 1. 1. 2007 zákon č. 183/2006 Sb.) územně plánovací dokumenty. Oproti tomu strategické dokumenty na úrovni regionů jsou zmíněny pouze okrajově v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje (Program rozvoje kraje v § 9 a 10), případně v Usnesení vlády č.560/2006 Sb., o Strategii regionálního rozvoje ČR (Strategie rozvoje). Tuto problematiku je třeba legislativně dořešit na centrální úrovni. Vzhledem k tomu, že do činností územních samosprávných celků nevstupují zcela zákonitosti trhu (s výjimkou zřizovaných organizací podle obchodního zákoníku), nabývají tyto nástroje řízení na mimořádném významu. Nepůsobí zde totiž automatická zpětnovazební informace o volbě produkovaného užitku i vynaložených nákladech, kterou získává podnikatelský subjekt automaticky prostřednictvím trhu, Některé procesy plánování jsou silně determinovány rozhodnutími na centrální úrovni, ať již z důvodů koncepčních, finančních, či legislativních. Co pokazí centrum, to ostatní úrovně těžko napraví, aniž by došlo k dezintegraci systému. V případě organizací veřejné správy jako jsou obce a kraje je stanovování cílů – dosažení 14
Strategické plánování a ekonomický rozvoj. In Moderní obec 3/1999
37
žádoucího stavu, politickou záležitostí v kompetenci členů zastupitelstva a rady. K tomu by následně měli úředníci připravit možné varianty řešení s respektováním kritéria společenské efektivnosti, o kterých rozhodnou politici s využitím principů veřejné volby. Otázka k samostatné úvaze Zamyslete se a podrobte kritice momentální situaci stavu reformy veřejné správy, ve které mají rozhodující slovo ústřední orgány státní správy, z pohledu vašeho profesního postavení, které zastáváte na úrovni obce - kraje. Zda výkon činností, které zabezpečujete, by neměl vykonávat příkladně kraj či naopak obec. Pokud takové náměty máte, sdělte je vašemu nadřízenému a odvolejte se na poznatky zjištěné studiem vzdělávacího programu vedoucích úředníků ÚSC.
2.3.2 Prognóza Prognóza je předpověď pravděpodobného vývoje řízeného subjektu. Je to spíše nástroj poznání než nástroj řízení. Může však sehrát i roli nástroje řízení, pokud je cíleně do procesu řízení obce či kraje prognóza zařazena. Pomocí prognostických činností se poznává, jak se pravděpodobně bude vyvíjet objekt, který je řízen. Podstata prognózování Podstata prognózování spočívá v tom, že pomocí specifických prognostických metod: se popíše předmětný objekt a jeho stav, vymezí se faktory, které v minulosti ovlivnily vývoj tohoto objektu (např. faktory demografické, vědeckotechnické, ekonomické, sociální apod.), předvídá se pravděpodobný vývoj těchto faktorů do budoucna a odhaduje se, které faktory již nebudou do budoucna působit, a naopak, které nové faktory vstoupí do hry a jak se budou vyvíjet, z odhadnutého vývoje těchto faktorů se prognózuje pravděpodobný vývoj předmětného objektu. Prognóza je tedy odhad pravděpodobného vývoje a zpracovává se obvykle variantně. Podstata variant spočívá v tom, že se uvažují varianty různého vývoje předmětných faktorů, odhaduje se míra jejich pravděpodobnosti a tedy i míra pravděpodobnosti variant vývoje (jestliže se faktor „a“ bude vyvíjet způsobem „x“, bude to mít vliv na vývoj předmětného objektu „1“ atd.). Obvyklými metodami v prognózování jsou statistické metody korelace či extrapolace. Prognostická práce vyžaduje tvůrčí, invenční myšlení. Prognóza neobsahuje rozhodnutí, prognóza vytváří podklady pro rozhodnutí.
38
Dílčí prognózy Struktura prognózy je odvozená od toho, o čem se prognózuje, tedy od typů objektu prognózování. Ve veřejné správě se zřejmě bude jednat o dvě základní skupiny dílčích prognóz, a to: Skupina prognóz, které se týkají pravděpodobného vývoje potřeb, za jejichž uspokojování je z hlediska dělby kompetenčně odpovědný příslušný subjekt veřejné správy (ústřední státní správa, určitý typ územní veřejné správy). Obvykle se hovoří o skupině prognóz primárních funkcí, to je těch, kvůli kterým příslušný subjekt veřejné správy existuje. Skupina prognóz, tzv. sekundárních, tj. zabezpečovacích funkcí. Obvykle se jedná o prognózy finančních příležitostí, prognózy personálního vývoje, prognózy provozně technických kapacit. Výsledky těchto prognóz, tedy prognóz sekundárních funkcí mívají obvykle při tvorbě komplexní prognózy úlohu korigujících činitelů ve vztahu k prognózám primárních funkcí. Buď otevírají další možnosti, nebo působí jako retardující činitelé. Tedy otevírají buď další rozvojové příležitosti, nebo otevírají rozvojová rizika. Územní veřejná správa vykonává v území kompetence samosprávné a kompetence výkonu státní správy. Prognostické práce se v území vztahují k samosprávným kompetencím. Prognostické práce, které se vztahují k výkonu státní správy, jsou záležitostí ústřední státní správy, což vyplývá ze samotné podstaty státní správy. Při zpracování prognóz se doporučuje následující pracovní postup: 1. 2. 3. 4. 5.
Definovat strukturu prognóz. Definovat faktory, které jsou relevantní k vývoji objektu prognózování. Prognózovat vliv těchto faktorů na pravděpodobný vývoj objektu prognózování. Zpracovat varianty prognóz systémem „co se stane, když se stane“. Provést konfrontaci dílčích prognóz ve snaze získat ne prostou syntézu prognóz, ale kvalitativně nový nástroj, který již zohledňuje vzájemné vazebnosti. 6. Jednotlivé varianty ocenit ve smyslu odhadu míry pravděpodobnosti, velikosti rozvojových příležitostí a rozvojových rizik.
Pracovní postup je ovlivněn i časovým horizontem, pro který se prognóza jako nástroj poznání provádí. Z hlediska časového horizontu se prognózy člení na krátkodobé (1-3 roky), střednědobé (4-10 let) a dlouhodobé (až na 20 let). To je období, pro které se dá ještě reálně odhadnout pravděpodobný vývoj zvláště s ohledem na demografický vývoj a vývoj vědy a techniky. Jedna z významných vlastností prognóz je jejich permanence, tj. jejich neustálé posouvání v čase. Jednotlivé postupové kroky se tedy realizují soustavně; jedná se o nepřetržitý proces. Mezi základní podmínky kvality prognostických činností patří: Informace a informační systém. V místě, kde se prognózuje, musí být vytvořena neustále se doplňující databáze a soubor různých informací, které pak zpracováváme
39
při tvorbě prognóz. Při dnešní úrovni informační techniky není již problém v pracnosti, ale ve zdrojích a věrohodnosti. Zvolené organizační místo pro tvorbu prognóz. Buď se prognózy provádí v instituci, která sama o sobě prognózuje, nebo se tyto práce zadávají do profesionálních institucí na zakázku, nebo dochází ke kombinaci obou způsobů. Každý z těchto způsobů má své výhody a nevýhody. Pokud se prognózy realizují v instituci, musí být pro tuto práci vytvořen pracovníkům časový prostor pro to, aby se mohli práci trvale věnovat, dělat ji profesionálně. Tato podmínka platí především pro syntetizátory, kteří zároveň koordinují v instituci prognostické práce mezi těmi, kteří v odborných útvarech zpracovávají dílčí prognózy nebo alespoň podklady pro tyto dílčí prognózy. Pracovní prognostický tým by měl být složen interdisciplinárně; tedy z odborníků různých oborů a přitom z lidí, kteří jsou svými vlastnostmi schopni týmové práce. Mají tedy schopnost učit se od druhých, schopnost druhým naslouchat. Otázka k samostatné úvaze Zamyslete se a zvažte, zda je na vašem ÚSC realizována prognostická činnost. A pokud ano, zda se této činnosti zúčastňujete, a pokud ne, najděte a sumarizujte příčiny této absence, které následně sdělte svému vedoucímu. Pro tvorbu prognóz je zpracována řada exaktních, zvláště statistických metod a tzv. heuristických metod, ve kterých jsou zjišťována stanoviska expertů i laiků (brainstorming, různé dotazníkové systémy atd.) a statistické metody korelace či extrapolace.
2.3.3 Koncepční dokumenty Koncepční, resp. strategické dokumenty jsou vnějším projevem strategického plánování. Členění, význam a obsah strategických dokumentů vychází nejčastěji ze zažité praxe. Při přípravě strategických dokumentů bývá využíváno buď tzv. expertního, nebo komunitního přístupu. Expertní tvorba strategií představuje relativně uzavřený proces, který je založen především na participaci významných představitelů daného města či regionu (tzv. politických, ekonomických a společenských elit). Komunitní přístup naopak staví na otevřeném přístupu k plánování všem subjektům v rámci dané komunity, které se mohou zúčastnit všech fází přípravy dokumentu. Zapojována je i široká veřejnost. Česká právní úprava se nevěnuje nijak významně vymezení struktury, obsahu ani procesu vytváření strategických dokumentů regionálního rozvoje. V zákoně o obcích a v zákoně o krajích nalezneme až ve výčtu pravomocí zastupitelstva zmínku o tom, že zastupitelstvo schvaluje program rozvoje. Praktickým důsledkem absence systémové úpravy v zákoně je častý výskyt „nesystémových“ strategických dokumentů, což s sebou nese obtížnou možnost jejich vzájemné věcné i časové „prostupnosti“ jak v rovině horizontální (orientující možnosti a potřeby vzájemné spolupráce mezi svazky/sdruženími obcí nebo mezi kraji či regiony), tak i
40
v rovině vertikální, kdy je žádoucí provázanost potřeb a cílů mezi subjekty hierarchicky různých úrovní územních celků. Z hlediska obecnosti a účelu je možno rozlišit následující typy koncepčních dokumentů s ohledem na jejich věcný a zejména časový aspekt: Strategie Program Plán Strategie je dlouhodobý koncepční dokument, který určuje základní linie rozvoje daného subjektu, resp. území pro něž daný subjekt strategii vytváří a to ve všech základních tématických oblastech a na dlouhé období („kam jdeme“). Program je střednědobý dokument. Vychází a navazuje na strategii a ve střednědobém horizontu vytyčuje opatření, která bude subjekt realizovat, aby dosáhl strategických cílů. Plán je krátkodobý dokument prováděcího charakteru a v pravém slova smyslu již nejde o strategický dokument. Je však nezbytným návazným dokumentem na strategii, neboť konkretizuje vybraná opatření ve formě projektů či aktivit. Obsahuje již harmonogram a stanovuje způsob financování jednotlivých aktivit a projektů spolu s jejich rámcovými rozpočty. V současnosti má strategický charakter také řada dokumentů, vytvořených v procesu strategického plánování v rámci regionální politiky ČR, věcně zaměřených na precizaci podmínek, spojených s čerpáním finančních prostředků z evropských fondů (např. regionální a odvětvové/tématické operační programy). Tyto dokumenty by měly být svým obsahem sladěny se strategickými dokumenty na národní, regionální či lokální úrovni. Koncepce určuje základní cíle řízeného subjektu a hlavní způsoby jejich dosažení. Výsledkem dílčí fáze koncipování je část fáze předvídání, která se věnuje vytváření koncepcí. Koncepce se od prognózy liší tím, že již vytyčuje konkrétní hlavní cíle a konkrétní způsoby jejich dosažení. Odpovědnost za plnění jednotlivých cílů je personálně i časově stanovena méně přesně než v plánu. Koncepce se považuje za základní nástroj řízení. Struktura koncepce do určité míry kopíruje strukturu prognóz, ale je podrobnější. Na rozdíl od prognózy je velmi náročná na vzájemnou provázanost jednotlivých cílů a jejich časového určení, výrazně respektuje vzájemnou podmíněnost dosažení jednotlivých cílů obsahově i časově. Struktura koncepce, tedy soustava dílčích koncepcí, je vyvolaná charakterem objektu, pro který je koncepce vytvářená. Chybou ovšem je, když celková koncepce (např. koncepce rozvoje města) je vytvořena tak, že jsou vedle sebe, na stejné úrovni významnosti, seřazeny jednotlivé koncepce, ve kterých je vytýčena celá soustava cílů bez toho, že jejich dosažení je vzájemně provázáno. Toto nebezpečí lze snížit především tím, že je použita metoda hlavního článku. Cestou zhodnocení rozvojových příležitostí a rozvojových rizik lze s určitou mírou pravděpodobnosti stanovit pro určitý prostor a pro určitý čas cíl, který bude-li dosažen, otevře hlavní prostor pro dosažení dalších cílů. Jsou to právě varianty hlavních cílů, které musí být vyhodnocovány v procesu rozhodování o přijaté variantě koncepce.
41
Nechť už se jedná o jakoukoliv koncepci, je významné, aby byla připravená ve variantní podobě, přičemž je důležité, aby byla propracována kritéria pro vyhodnocení variant a každá varianta vyhodnocena podle shodné soustavy kritérií. Z organizačního hlediska se ukázalo jako efektivní, aby v organizační struktuře řízení určitého subjektu (ať už je to instituce, orgán veřejné správy nebo jiný subjekt) existoval organizační útvar, který ve vztahu ke všem prvkům organizační struktury řízení plní úlohu metodiky, organizátora, koordinátora a případně i syntetizátora prognostických a koncepčních prací.
2.3.4 Plán Dílčí fáze prognózování a koncipování se vztahuje především k dlouhodobějšímu časovému horizontu. Dílčí fáze plánování se vztahuje spíše ke kratšímu časovému horizontu, obvykle horizontu 1-3 let. Vyplývá to ze samé podstaty obsahu plánování, jejímž výsledkem je základní nástroj řízení, a tím je plán. Zatímco koncepce stanovuje základní cíle a základní způsob jejich dosažení (tzv. základní trajektorii), plán odpovídá na otázky co, kdo, kdy, kde a jak dělá, aby koncepčních cílů bylo dosaženo způsobem, který stanovila koncepce. Zatímco koncepce sleduje hlavní cíle a hlavní způsoby jejich dosažení, plán si ze své vlastní podstaty říká o podrobnosti. A právě u plánu je důležité, aby byl komplexní a konzistentní, a to jak z hlediska svého obsahu, tak z hlediska času i prostoru. Proto je velmi důležitou záležitostí sama struktura plánu a vazba mezi plány, které stanovují úkoly v rámci plnění primárních funkcí a v plnění sekundárních, zabezpečovacích funkcí, ať už se jedná o personální, materiálně technické (logistické) nebo finanční zabezpečení. Plán právě pro svoji konkrétnost a podrobnost je náročný na co nejpřesnější vyjadřovací jazyk, kterým je soustava ukazatelů. Všude, kde je to jenom trochu možné, se usiluje o vytvoření konkrétních kvantifikovaných ukazatelů (mimo jiné už i proto, že se tím umožňuje lepší kontrola). Zatímco při zpracovávání koncepcí se považuje za významné před rozhodováním zpracovávat koncepce ve variantách, plán, který z koncepce vychází a je vlastně nástrojem zajištění její realizace, nemá smysl zpracovávat variantně. Závěrem k fázi předvídání jedna zajímavá personální zkušenost. Ukazuje se, že ti pracovníci, kteří jsou úspěšní v prognostické a do určité míry i koncepční činnosti, obvykle nebývají dobrými plánovači. A naopak. Dobří plánovači nebývají dobrými prognostiky a konceptory. Je to proto, že každá z těchto fází vyžaduje jiný typ myšlení. Prognostická činnost je svým způsobem na hranici „science fiction“. Koncepční činnost je velmi náročná na schopnost invenčního, inovačního myšlení. Náročná na hledání nového způsobu uspokojování potřeb. Plánovací činnost vyžaduje přesné, konkrétní myšlení. Vymýšlení nového způsobu uspokojování potřeb je vlastně nežádoucí s výjimkou případu, kdy v samotném procesu plánování se z různých
42
důvodů zjistí, že koncepce je chybná. Pak je ovšem nutno se vrátit k propracování a přijetí jiné varianty koncepce. Otázky k samostatné úvaze Plán odpovídá na otázky co, kdo, kdy, kde a jak dělá. Zamyslete se a napište si příklad z výkonu vám svěřené funkce: co konkrétně plánujete, kdo realizuje činnost zahrnutou do plánu (můžete to být i vy sám), kdy máte plánem vytýčenou činnost (i) vykonat (opakovaně, jednorázově), kde se činnost realizuje, a jaké jsou předpoklady k jejímu zabezpečení. A ještě si dodejte jednu otázku a odpověď: kdo a kdy plánem stanovenou činnost kontroluje.
2.3.5 Operativní řízení V procesu této fáze plánování již vlastně dochází k tzv. změně stavu. K vlastní realizaci úkolů stanovených plánem, např. změna odborného profilu školy byla provedena; vyhláška měnící způsob odpadového hospodářství byla vydána; systém vybavenosti výkonu veřejné správy potřebnými informacemi byl vytvořen; bylo zahájeno zasíťování technologické zóny; byl zahájen provoz místního kanálu kabelové televize jako základního nástroje informovanosti občanů; byl vyhlášen program pro podporu aktivit nestátních neziskových organizací směřující k využití volného času dětí a mládeže; byl připraven soubor programů pro spolupráci s podnikateli regionu formou PPP (Public Private Partnership) atd. Čas věnovaný kvalifikovanému plánování se vyplatí mimo jiné v relativní snadnosti fáze operativního plánování. Jsou-li zpracovány vzájemně věcně, časově i odpovědnostně odladěné odpovědi na otázky co, kdo, kdy, kde a jak udělá, aby cíle (úkolu) bylo dosaženo, pak už jde „jenom“ o to sledovat v řídící práci, zda řízená činnost probíhá dle plánu. • Zkušenosti ovšem praví, že ne vše je efektivní do detailu naplánovat a že v reálném životě dochází k celé řadě změn oproti původním předpokladům. Kvalita činnosti řídícího pracovníka ve fázi operativního řízení se právě projevuje v jeho schopnosti rychlé reakce na takové změny. Rychlost a kvalita této reakce je závislá především na schopnosti předvídat, co všechno se může stát, a na zpracování něčeho, co se obvykle nazývá krizovým řízením. Jednoduše řečeno jde o to, mít připravené scénáře způsobu řešení předvídatelných situací na téma „co se stane, když se stane“. Řízení vůbec je náročné na koordinační činnost a ve fázi operativního řízení jde o náročnou operativní koordinační činnost. Kvalita operativního řízení v podstatě závisí na kvalitě plánu, kvalitě krizových scénářů a schopnosti kvalifikované improvizace. Spoléhat se pouze na schopnosti improvizace znamená neřídit, ale být vlečený vývojem situace. Většina obcí a krajů v České republice se dostává postupně na úroveň, která nástroj plánování používá v procesu dosahování poslání a cílů obdobně jako jiné organizace veřejného sektoru, tedy zcela permanentně s cílem zajištění kultivace rozvoje
43
organizace směrem k vyšší efektivnosti a dosažení maximálních užitků. Jeden z možných modelů procesu řízení rozvoje obce s využitím základních nástrojů managementu je uveden na obrázku 2.3. Do modelu vstupuje rozpočet, koncepce, strategický plán, demografická analýza, SWOT analýza, finanční plán s využitím odhadů daňových výnosů, ale také kontrola a interní, případně i externí, audit.
Obrázek 2.3 Řízení plánovacího procesu rozvoje obce či kraje
Otázka k samostatné úvaze Prostudujte obrázek 2.3 Řízení plánovacího procesu rozvoje obce či kraje a zjistěte, které z uvedených činností vykonáváte v rámci svého funkčního zařazení. S využitím dosavadního poznání ze studia problematiky managementu zhodnoťte, zda je uvedená schéma (činnosti a procesy) dostačující pro kvalitu a komplexnost plánovacího procesu.
2.3.6 SWOT analýza Z jednotlivých fází strategického plánu rozvoje se pro úspěch organizace jeví jako nejdůležitější dobře realizovaná SWOT analýza. Tím nejsou potlačovány ostatní fáze rozvojového plánu organizace, jen je brán v úvahu předpoklad, že tyto fáze jsou podrobovány dostatečným rozborům v jiných kapitolách této publikace.
44
Z předcházejícího textu vyplývá, že nelze začít s plánováním, aniž jsou dokonale prozkoumány vnitřní i vnější faktory působící na činnost organizace. Jako nástroj k takovému zkoumání slouží jednoznačně SWOT analýza (zkratka pro Strenghts - silné stránky, Weaknesses - slabé stránky, Opportunitis - příležitosti a Threats - hrozby). Příležitosti a hrozby Příležitosti a hrozby vymezují vnější prostředí, vnější faktory efektivnosti každé organizace veřejného sektoru (obce i kraje), kterými jsou: Politické uspořádání společnosti a s tím související působení veřejné volby a veřejné kontroly při rozhodování o struktuře a financování veřejného sektoru (obcí a krajů). Fungování tržního sektoru tím, že plátce daní vytváří atmosféru efektivnosti, výší vyprodukovaných daňových výnosů reguluje financování veřejných služeb. Mnohdy také ziskový sektor realizuje statky spadající do veřejného sektoru (školy, zdravotnická zařízení, odpadové hospodářství, sociální služby apod.), a tím vytváří konkurenční prostředí stejně jako výkonem profesí, které obdobně jako v organizacích veřejného sektoru zajišťují výkon sekundární funkce. Konkurenční prostředí uvnitř veřejného sektoru by měla smysluplně vytvářet veřejná správa (tedy obce či kraje), která veřejný sektor řídí (příkladně školy, nemocnice, kulturní zařízení, sociální služby atd.). Financování odvětví a organizací veřejného sektoru podle jeho výkonů a užitků (řetězec: výkon – kvalita výkonu - užitek - náklad, jako základ rozhodování o financování veřejného sektoru a jeho organizací). V zásadě jde o nalezení vhodného kritéria pro efektivní alokaci veřejných prostředků na realizaci poslání jednotlivých odvětví a organizací veřejného sektoru, včetně obcí a krajů. Silné a slabé stránky Silné a slabé stránky vymezují vnitřní faktory efektivnosti organizace (obce či kraje), kterými jsou: Věda a technika - využití poznatků např. z vědních oborů veřejná ekonomie, management, informační systémy, statistika atd., ale také z oborů technických, například v infrastrukturním rozvoji obcí a krajů, ve zdravotnictví, životním prostředí, armádě, policii. Struktura veškerých činností v organizacích - primární, sekundární a řídící funkce. Uplatnění všech forem dělby práce (horizontální a vertikální) - uvnitř organizace, mezi organizacemi (např. dobrovolné svazky obcí), mezi regiony, mezi obcemi a kraji, mezi odvětvími, přeshraniční dělba práce, dělba států, obcí a krajů uvnitř EU. Kvalifikace pracovníků - na tento faktor je veřejný sektor takřka bytostně vázán ve všech odvětvích a organizacích včetně ÚSC, pro které ze zákona existuje povinný systém celoživotního vzdělávání. Iniciativa pracovníků - objektivní předpoklad u pracovníků působících ve veřejném sektoru. Do toho faktoru je vhodné zařadit i etiku v činnosti všech pracovníků státní správy, obcí a krajů. Systém řízení jako kardinální faktor efektivnosti každé organizace veřejného sektoru, každé obce, každého kraje.
45
Seznam příležitostí většinou obsahuje dostupné finanční zdroje, zájem veřejnosti, případně vymezeného segmentu společnosti a s tím související například podněty ke zlepšení kvality služeb, podněty k mezinárodní spolupráci a především výsledky rozboru politického ovzduší. Seznam hrozeb obsahuje například výsledky průzkumu z konkurenčního prostředí uvnitř vybraného segmentu realizace poslání organizace, hrozbu omezenosti financování připravovaných projektů z veřejných financí, ale také od nadnárodních organizací, nedostatek invencí a s tím souvisejících inovačních procesů v oblasti zájmů, negativní rozvojové procesy národní ekonomiky (makro a mikro ekonomické procesy národního hospodářství) apod. Obce a kraje, které nejsou schopny využít metody SWOT analýzy pro tvorbu svých strategických plánů, nemohou ve své činnosti hodnotně a efektivně uspokojovat zájmy občanů, svých voličů. Neboť v zásadě neví, jak realizovat své poslání. Při tvorbě SWOT analýzy je především zapotřebí umět zhodnotit programy, které organizace realizuje v tom daném období. Jde o hodnocení programového portfolia obce či kraje. Důležitá v tomto směru je i role politiků, pro které úředník připravuje návrhy variant možných řešení. Protože samotný rozbor výhod a nevýhod jednotlivých variant bez možnosti respektování kritéria společenské efektivnosti nemusí vést k racionálnímu politickému rozhodování. Otázka k samostatné úvaze SWOT analýza představuje základní podklad pro jakékoliv rozvojové aktivity obce a kraje. Tento dokument by měl být permanentně novelizován, zpřesňován, aktualizován. Měly by být do něj promítnuto zhodnocení výkonu činností, které obec či kraj zabezpečují ve své samostatné působnosti (viz zákon o obcích) a to včetně posouzení možného spojení formou dobrovolného svazku obcí pro zabezpečení těchto činností. Důležitým prvkem tohoto dokumentu musí být i posouzení provázanosti daných činností s rozvojovými aktivitami kraje, do jehož území je obec začleněna. Prověřte, zda váš ÚSC má SWOT analýzu zpracovánu a kdy proběhla její poslední aktualizace. Svoje poznatky můžete zapracovat do závěrečné práce.
2.4 Organizování 2.4.0 Úvod První kapitola učebnice je věnována teoretickým základům managementu, a to včetně problematiky organizování. Proto jsou do této druhé kapitoly promítnuty jen tři poznatky k fázi organizování, které mají vazbu na problematiku veřejné správy. Jde o poznatky: 1. K osvědčenému obecnému postupu při vytváření organizační struktury konkrétního subjektu. 2. K horizontální a vertikální dělbě práce ve veřejné správě. 3. K dělbě práce mezi profesionálními pracovníky veřejné správy a volenými zastupiteli.
46
2.4.1 Obecný postup při vytváření organizační struktury konkrétního subjektu Doporučuje se následující postup: 1. Vymezit poslání konkrétního subjektu. Jinými slovy jasně vyjádřit, proč existuje, jakou potřebu uspokojuje. 2. Z definovaného poslání odvodit primární (základní) funkce tohoto subjektu (obec, nemocnice, vysoká škola, apod.). Tím je vytvořen i předpoklad pro vymezení základních - výkonných činností (léčebný proces, výuka, zajištění agendy občanských průkazů, zajištění agendy dopravy atd.). Jedná se o činnosti, které realizují vymezené poslání a cíle. 3. Vymezit výkonné činnosti sekundárních, zabezpečovacích funkcí (interní audit, finance, rozpočty, účetnictví, správa majetku). 4. Podle příbuznosti obsahu výkonných činností sdružit tyto výkonné činnosti do organizačních útvarů (klinika, katedra, útvar evidence obyvatelstva, personální útvar, útvar investiční výstavby atd.). 5. Přiřadit k jednotlivým výkonným činnostem řídící činnosti. Od těchto činností jsou pak odvozeny činnosti v řízení. Při vymezování řídících činností se postupuje dle fází řízení. Bere se ovšem do úvahy význam určité výkonné činnosti. 6. Přiřadit řídící činnosti a činnosti v řízení do jednotlivých útvarů, a to nejdříve do útvarů, které již byly vytvořeny jako útvary výkonných činností, nebo vytvořit podle zvolených principů dělby práce specializované řídící útvary (plánovací, kontrolní apod.). 7. Vytvořit na takto zkonstruovaném organizačním modelu informační model, který sděluje, ze kterého útvaru do kterého útvaru plynou jednotlivé typy informací a doklady. 8. Určit rozhodovací místa, tj. ve kterém útvaru který pracovník o čem rozhoduje. S tímto krokem bývá spojen i tzv. kompetenční řád. Tj. jsou jednotlivým pracovníkům vymezeny kompetence, tedy práva a povinnosti. Jedná se o tzv. řídící pracovníky. 9. Promítnout do rozhodovacích míst povinnosti vyplývající ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Tímto postupem je vytvořen základ dobře zpracovaného organizačního řádu, na který pak může navazovat pracovní řád, vymezující všem pracovníkům jejich pracovní náplně. Z výsledků tohoto postupu je pak možno vytvořit např.: informační systém organizace (slouží dobře i pro jeho počítačovou realizaci), projekt prognózování a plánování, projekt kontrolního systému a oběhu dokladů apod. Otázka k samostatné úvaze Ověřte, zda existuje ve vaší organizaci norma pro oběh dokladů. Pokud ano, ověřte, zda odpovídá zásadám zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Výsledky svého průzkumu, sdělte svému nadřízenému.
47
2.4.2 Vertikální a horizontální dělba práce ve veřejné správě V odborné literatuře se lze dočíst, proč a jak se vyvinula veřejná správa ve dvou liniích, a to v linii státní správy a v linii samosprávy. I když se s postupující demokratizací prosazuje tendence ke kompetenčnímu posilování samosprávy, i v demokratické společnosti nejvyšší zastupitelské sbory cestou přijímání zákonů rozhodují o tom, které činnosti budou vykonávány v linii státní správy. Jsou to obvykle činnosti, ve kterých má společnost zájem, aby byly vykonávány na celém území příslušného státního útvaru stejně. Pokud jde o horizontální dělbu práce, tj. dělbu práce mezi jednotlivými stupni veřejné správy, tam se ukazuje jako objektivní provést dělbu práce v souladu s tímto poznatkem: rozhodovat, a tedy i vykonávat určité činnosti je dobré na tom stupni veřejné správy, který může být o tom, o čem rozhoduje objektivně nejlépe informován a který má na dobrém rozhodnutí největší zájem. To se ovšem týká samosprávných rozhodnutí. Ve výkonu státní správy vstupuje do hry několik dalších kritérií, mezi něž patří kvalifikace úředníků, náklady na výkon státní správy, vzdálenost místa, kde se vykonává státní správa, od sídla obyvatel, kteří přicházejí do kontaktu s místem, kde se vykonává příslušná státní správa atd.
2.4.3 Dělba práce mezi profesionálními pracovníky veřejné správy a zastupiteli Obecně platí, že základním předpokladem kvalitního rozhodování zastupitelských sborů je kvalifikovaná, vysoce odborná příprava tohoto rozhodování profesionálními úředníky. Ve výkonu státní správy jsou přijaté zákony závazné jak pro úředníky, tak i pro zastupitele, a je věcí profesní cti úředníků podat případný výklad dikce zákona a podzákonných norem a v případě konfliktu stát na straně zákona. Ve výkonu samosprávných kompetencí omezit případné nebezpečí negativních lobistických zájmů variantním zpracováním podkladů pro rozhodování zastupitelských sborů s objektivním vyhodnocením všech hmotných i nehmotných nákladů a užitků každé varianty podle jednotné soustavy kritérií. Otázka k samostatné úvaze Je všeobecně známo, že zastupitelé ne vždy dosahují profesních znalostí z dané oblasti veřejné správy jako profesionální úředníci, který výkon státní správy zabezpečují v dlouhém časovém horizontu, který přesahuje čtyřleté časové období obecních a krajských voleb. Zamyslete se nad tímto problémem a napište krátkou esej (cca 20 řádků) na toto téma.
48
3. Regionální a municipální politika 3.0 Cíl kapitoly Poskytnout základní teoretické a praktické informace nezbytné pro pochopení logických základů regionální politiky včetně aplikace nástrojů podpory regionálního rozvoje (na příkladě cestovního ruchu a rekreace) a rovněž popis odpovídající role hlavních aktérů při jejím praktickém uplatnění.
3.1 Teoretické základy regionální politiky a úloha veřejného a soukromého sektoru 3.1.0 Úvod Regionální politika je činnost, jejímž cílem je především harmonizace územních podmínek rozvoje, přičemž její klíčovou součástí je ekonomický rozvoj, který úzce souvisí s rozvojem sociálním, infrastrukturním a v neposlední řadě též environmentálním. Aby mohla být vytvořena účinná koncepce regionální politiky a vhodně aplikovány příslušné nástroje, je potřebné znát alespoň základy jednotlivých konceptů regionálního rozvoje. A nejen to. Za naprosto nezbytnou je třeba považovat spolupráci veřejného a soukromého sektoru (včetně konceptu public-private partnership resp. PPP, která je klíčová v ekonomické i infrastrukturní oblasti).
3.1.1 Praktický význam regionální politiky, konvergence a divergence regionálního rozvoje Regionální politika je různými autory pojímána odlišně v závislosti na rozvojových strukturách dané země a na účelu jejího vymezení. Obecně je regionální politika v Evropě chápána jako „činnost, jejímž úkolem je přispívat ke snižování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a zabezpečení jejich harmonického rozvoje“. Cílem regionální politiky je, aby regiony měly stejné šance a možnosti, aby jejich demografický, hospodářský a přírodní potenciál byl plnohodnotně využit. Přístup k této problematice vychází z poznání, že samotné tržní prostředí mnohdy nestačí k tomu, aby byl zaručen vyvážený ekonomický rozvoj na celém území státu.“ Strategie regionálního rozvoje ČR pro léta 2007 – 2013 v pojmové části (s. 6) definuje regionální politiku jako „soubor intervencí, zaměřených podle konkrétní situace státu a jeho regionů a podle očekávaných vývojových tendencí, na podporu opatření vedoucích k růstu ekonomických aktivit a lepšímu územnímu rozložení v území a k rozvoji infrastruktury“. Základní podmínkou je jasné definování priorit a koncentrace prostředků na tyto priority.“ Regionální politika využívá při realizaci svých cílů různých postupů vůči jednotlivým regionům. Základním motivem je plné využití všech výrobních faktorů, zejména pracovní síly, a z toho plynoucí ekonomický růst. Neméně důležité je optimální rozmístění firem. Ve svých počátcích se regionální politika snažila o přesun pracovních sil z regionů s vysokou nezaměstnaností do míst s převahou nabídky pracovních sil, v současnosti převládá opačná strategie: tj. motivace pohybu práce za pracovníky. Vysoce urbanizované oblasti se naopak potýkají s náklady přelidnění a je třeba optimalizovat velikost sídel a ekonomických aktivit. Zvyšuje se důraz na ekologické aspekty regionální politiky (území není možné rozvíjet na 49
úkor životního prostředí). Svou roli při rozhodování hrají i sociální a politické motivy, i když jejich význam je nižší. Praktický význam regionální politiky lze spatřovat především v harmonizaci územních podmínek společenského rozvoje. Jako jeho prioritní komponenta je všeobecně vnímán ekonomický rozvoj, který úzce souvisí s komponentou sociálního i infrastrukturního rozvoje. V posledním období nabývá stále větší význam i environmentální komponenta společenského rozvoje, která je s předchozími komponentami spojena řadou obousměrných vazeb. V podmínkách tržní ekonomiky je oprávněnost regionální politiky obvykle zdůvodňována faktem, že jejím charakteristickým rysem je nerovnovážný rozvoj, který se kromě jednotlivých systémových složek ekonomiky přirozeně projevuje i územně. Na tomto místě je ovšem nutné zdůraznit, že hlavním cílem regionální politiky v podmínkách tržní ekonomiky není absolutní vyrovnání ekonomické úrovně regionů (i když EU princip vyrovnávání ekonomické úrovně regionů významně podporuje), která je přirozeným důsledkem přírodně, polohově a hierarchií socioekonomických systémů podmíněné diferenciace prostoru, ale pouze podpora maximálního využívání disponibilní nabídky územních zdrojů, přičemž úroveň společenského rozvoje jednotlivých regionů je účelné chápat ve smyslu všech výše uvedených hlavních komponent. Uvedené pojetí respektuje pluralitu preferencí člověka a různorodost jejich hierarchií (např. pro některé skupiny obyvatelstva ve vyspělých západoevropských zemích již není nejvyšší prioritou hmotná spotřeba, ale kvalita života, zahrnující i kvalitu životního prostředí) a v této souvislosti je stále větší význam přisuzován zavádění konceptu udržitelného rozvoje. Celkově však nepochybně stále převažuje preference spotřeby v intencích tzv. konzumní společnosti a v souladu s tím je úspěšnost regionální politiky primárně vnímána v kontextu základních tendencí ekonomického rozvoje. Skutečnost, zda převažuje konvergence, tj. sbližování v ekonomické úrovni, či divergence, tj. prohlubování rozdílů v ekonomické úrovni, si tedy uchovává svůj zásadní význam. K tomu je ovšem nutné poznamenat, že citlivost na rozdíly v ekonomické úrovni je v různých zemích různá, a nelze tak stanovit jednoznačnou hranici únosné regionální diferenciace v ekonomické úrovni, při jejímž překročení by zvýšení míry intervence do regionálního rozvoje bylo všeobecně považováno za nezbytné. Z pohledu současné podoby EU lze konstatovat, že na úrovni jednotlivých zemí se v dosavadním vývoji prosazovaly spíše tendence ke konvergenci, zatímco na úrovní regionů (za základní jednotku regionálního členění, rozhodující z hlediska adresování dotací ze strukturálních fondů, je v EU považována úroveň NUTS 2) se prosazovaly spíše divergenční tendence.
3.1.2 Přehled hlavních teoretických konceptů regionálního rozvoje Pro vytvoření prakticky účinné koncepce regionální politiky a optimální výběr a aplikaci příslušných nástrojů je účelné disponovat alespoň základními znalostmi o jednotlivých teoriích, resp. konceptech regionálního rozvoje. V tomto směru je pozornost soustředěna na
50
hlavní teoretické směry, jejichž odlišnost je dána zejména volbou výchozí ekonomické školy. (podrobněji viz publikace Blažek, J., Uhlíř, D. Teorie regionálního rozvoje, UK Praha 2002). Za nejstarší lze považovat regionální teorie vycházející z neoklasické ekonomické školy, jejímž významným paradigmatem je automatické obnovování ekonomické rovnováhy a tím i vyrovnávání ekonomické úrovně regionů. V souladu s tímto předpokladem považují neoklasické teorie regionálního rozvoje koncepčně orientovanou regionální politiku za málo účelnou. Z příslušných teorií je potřebné uvést zejména lokalizační teorie usilující o vysvětlení prostorového rozložení ekonomiky (např. Weber, Christaller, Isard) a sektorové teorie cílené na objasnění mobility základních faktorů ekonomického růstu – kapitálu, pracovní síly a technického pokroku považovaného za exogenní proměnnou (viz produkční funkce). Z hlediska praktických doporučení pro realizaci regionální politiky si tyto teorie lze přiblížit imperativem „dělníci za prací“. O překonání omezení vyplývajících ze značných teoretických zjednodušení obecně příznačných pro neoklasickou školu (zejména předpokladu dokonalé konkurence a klesajících výnosů z rozsahu a rovněž zanedbání institucionálních faktorů) se v dalším vývoji pokusili protagonisté tzv. neoliberálních teorií regionálního rozvoje (zavedený předpoklad nedokonalé konkurence a rostoucích výnosů z rozsahu ve vazbě na koncept vnějších a vnitřních úspor), v jejichž rámci se dostaly do popředí tzv. nová ekonomická geografie (Krugman, Porter) a nová teorie růstu (označované též jako teorie endogenního růstu, pro kterou jsou charakteristické určité formy přelévání ekonomických efektů zajišťující individuální a společenskou návratnost vynaložených investic – Lucas, Romer). Z hlediska praktických doporučení pro realizaci regionální politiky neoliberální teorie doporučují decentralizaci intervenčních zásahů na regiony a jejich věcnou orientaci na stimulaci rozvoje malých a středních podniků (MSP), přičemž ohledně její celkové účelnosti prezentují vesměs podobná stanoviska jako neoklasické teorie, na které navazují. Celkově lze konstatovat, že neoklasické, resp. neoliberální teorie fungují spíše v dlouhodobém časovém horizontu (určitý soulad těchto teorií z reálným vývojem dokládá v rámci EU dokumentovaný přesun kapitálu z rozvinutých do méně rozvinutých regionů, který je ovšem omezen především na tradiční a kvalifikačně méně náročné výroby). Druhou hlavní skupinu představují teorie vycházející z poptávkově orientované keynesiánské ekonomické školy, které lze z regionálního pohledu blíže identifikovat jako teorie typu jádro – periférie. Tyto teorie na rozdíl od neoklasických teorií zdůrazňují nerovnoměrnost regionálního rozvoje i v dlouhodobém časovém horizontu a z toho vyvozují nezbytnost intervenčních zásahů. Jejich reprezentantem je např. Harrod-Domarův růstový model, teorie exportní základny zdůrazňující klíčovou roli externí poptávky po zboží na rozvoj regionů (North), teorie růstových pólů resp. teorie polarizovaného rozvoje vycházející z rozhodující role klíčových odvětví v regionálním růstu, která vede k přirozenému posilování pozice dominantních regionů prostřednictvím kumulativních mechanizmů, jejichž součástí je i šíření pozitivních či negativních efektů do jejich okolí (Perroux, Boudeville, Friedmann), teorie kumulovaných příčin projevujících se v regionálním rozvoji v kontextu posloupností vývojových fází selekce – expanze úspěšných regionů – difúze/integrace (Myrdal) a
51
teorie nerovnoměrného rozvoje, za jejíž největší přínos lze považovat rozpracování mechanizmů šíření ekonomického růstu z rozvojových pólů do okolí (Hirschman). Konkrétní aplikace těchto teorií (z nichž se uplatnila zejména teorie pólů rozvoje) dominujících zvláště v 60. letech minulého století však byla doprovázena řadou negativních jevů, generovaných zejména vysokou náročností na veřejné finanční zdroje a demotivujícími účinky na zaostávající regiony. Z těchto důvodů tyto teorie postupně ztratily své dominantní postavení jako výchozí teoretické základny regionálních politik. Z praktického pohledu si lze tyto teorie přiblížit z nich odvozeným imperativem „práce za dělníky“. Z méně významných skupin teorií je možné uvést strukturalistické teorie, mezi které patří jak neomarxisticky orientované (např. Hollandova teorie mezoekonomiky), tak i politicky nevyprofilované teorie zdůrazňující rozhodující rozvojovou roli společenských struktur (např. teorie výrobních a teorie ziskových cyklů). Další skupiny pak představují regulační teorie, jejichž ústřední myšlenkou je předpoklad o překonávání krizových jevů adaptací existujících struktur a institucionálních forem (např. teorie flexibilní specializace), kriticko-realistické teorie (např. teorie územních děleb práce zdůrazňující význam hierarchické podnikové struktury na regionální rozvoj – Massey), a institucionální teorie zohledňující význam institucí a institucionálních praktik pro regionální rozvoj (např. teorie výrobních okrsků, teorie učících se regionů). Z hlediska tvorby koncepcí regionální politiky je významné i obecné členění teorií regionálního rozvoje na teorie exogenního (vnějšího) a endogenního (vnitřního) rozvoje. První skupina zahrnuje teorie vycházející z premise, že pro pozitivní rozvoj regionů je nejvýznamnější rozvojové využití externích faktorů. Druhá skupina pak považuje za významnější aktivaci vnitřních faktorů, za jejichž hlavní složku jsou všeobecně považovány lidské zdroje. S určitým zjednodušením lze konstatovat, že praktický orientovaný výběr z obou skupin teorií je ve významné míře determinován dosaženým stupněm ekonomického rozvoje (např. pro rozvoj postkomunistických zemí s nedostatkem vlastního kapitálu je nepochybně vysoce aktuální schopnost přilákání zahraničního kapitálu, tj. primární pozornost je třeba věnovat exogenním faktorům regionálního rozvoje). Ačkoliv teoretický vývoj v dané oblasti nebyl zdaleka ukončen, lze vysledovat převládající skepsi ohledně vytvoření všeobecně platné teorie regionálního rozvoje a tím podmíněnou výzkumnou koncentraci na jednoznačné vysvětlení hlavních procesů spjatých s regionálním rozvojem v podmínkách globalizované ekonomiky. Za hlavní praktický přínos dosavadních teorií tak lze považovat především definování souboru nástrojů na podporu regionálního rozvoje a jejich verifikaci na příkladě stimulace rozvoje problémových regionů. Zřetelná rozpornost původních představ a dosažených výsledků ovšem upozorňuje na nebezpečí mechanického či uniformního přejímání teoretických konceptů bez jejich hlubšího pochopení (což je zřejmě všeobecný problém aplikace ekonomických teorií vůbec). Závažným problémem je rovněž optimální rozdělení veřejných prostředků mezi programy podporující rozvoj problémových regionů (cílených na zmírnění regionálních rozdílů v ekonomické úrovni) a programy podporující celkovou konkurenceschopnost národní ekonomiky, jejichž nedílnou součástí je i prostorová stránky jejich aplikace. V této souvislosti lze pokládat za výstižný závěr, že je-li nerovnoměrný vývoj průvodním jevem růstu, je efektivnější než rovnováha ve stagnaci (Davin).
52
3.1.3 Úloha veřejného a soukromého sektoru v regionálním rozvoji, koncept publicprivate partnership (PPP) Při realizaci regionální politiky spojené s výběrem a programovou implementací odpovídajících nástrojů hraje klíčovou roli koordinace a spolupráce rozhodujících aktérů. Prioritní otázkou je zejména spolupráce veřejné správy a soukromé sféry, spojená s aplikací konceptu public-private partnership (PPP), jehož hlavním záměrem je hledání cesty či způsobu zvýšení efektivity veřejného sektoru prostřednictvím společných projektů se ziskovým i neziskovým soukromým sektorem.. Z hlediska výše uvedených hlavních komponent společenského rozvoje je tato spolupráce klíčová především v ekonomické a dále i infrastrukturní oblasti. Zde je potřebné zdůraznit, že v tržní ekonomice o úspěšnosti ekonomického rozvoje logicky rozhodují aktivity soukromé sféry. Jednou z úloh veřejné správy, tj. státní správy a samosprávy, je v tomto kontextu vhodně napomáhat realizaci soukromých záměrů (a co nejméně přitom narušovat princip svobodné konkurence) a účelně zabezpečovat jejich soulad s platnými právními normami. V tomto směru ovšem nejde pouze o maximální efektivnost úředních postupů s důrazem na optimální vynakládání veřejných prostředků, ale i o určitou iniciační úlohu veřejné správy, orientovanou na zlepšování kvality podnikatelského prostředí a účelnou stimulaci rozvětvené spolupráce v souladu s konceptem PPP (v této souvislosti lze např. uvést, že součástí realizace regionální politiky v zemích EU je i určitá koordinační role územní a profesní samosprávy, cílená na stimulaci spolupráce soukromých subjektů). Pokud jde o sociální komponentu, je úloha veřejné správy z důvodu potřeby zabezpečovat všeobecnou dostupnost tzv. veřejných statků, u kterých nelze aplikovat „vylučovací princip“ jako v případě tržních statků (např. zdravotní péče), nezastupitelná. Charakteristickým rysem současného vývoje je však postupný narůst vícezdrojového zabezpečování těchto statků (např. veřejné a soukromé školy). Původně veřejné statky jsou tak postupně ve stále větší míře transformovány na statky smíšené. V souladu s tímto procesem se zvyšuje i potenciální význam uplatňování konceptu PPP v rámci rozvoje sociální komponenty. Zcela zásadní roli pak hraje veřejná správa v případě environmentální komponenty, kde je garantem všeobecně akceptované nutnosti internalizace negativních externalit environmentální povahy do nákladů původců (většinou soukromé subjekty) jako zcela zásadního předpokladu prosazování konceptu udržitelného rozvoje. Uplatňování konceptu PPP zde nutně nabývá výrazně selektivního charakteru, kdy spolupráce veřejného a soukromého sektoru v uplatňování legislativně zabezpečeného regulačního rámce je účelně orientována na ekonomická odvětví s největším potenciálem tvorby negativních (ale i pozitivních) externalit. Otázka k samostatné úvaze Pokuste se zamyslet nad otázkou spolupráce veřejného a soukromého sektoru v rámci agendy, které se věnujete. Kolikrát resp. jak často jste podobnou spolupráci realizovali? A jsou
53
případy, kdy se Vám s odstupem času zdá, že taková spolupráce byla možná a Vy jste ji nevyužili?
3.1.4 Hodnocení kvality podnikatelského prostředí jako vstupní informační báze realizace regionální politiky Základním předpokladem pro stanovení ekonomicky efektivní koncepce regionální politiky je analýza potenciálních potřeb soukromé sféry, obsahující i informační bázi pro specifikaci konkrétních cílů orientovaných na podporu regionálního rozvoje. Logickým základem této analýzy je vyhodnocení kvality podnikatelského prostředí způsobem respektujícím preference podnikatelských subjektů. Vhodným teoretickým rámcem pro aplikaci tohoto přístupu jsou moderní koncepty lokalizačních teorií. Faktory determinující regionální kvalitu podnikatelského prostředí Za hlavní skupiny faktorů determinujících regionální kvalitu podnikatelského prostředí z pohledu podnikatelských subjektů (potenciálních investorů) jsou obvykle považovány: 1. Obchodní faktory V rámci skupiny obchodních faktorů hrají nejvýznamnější roli: faktor blízkosti hlavních trhů (zohledňující proporcionální význam zahraniční a domácí poptávky na pozadí ekonomicky nazíraného významu vzdálenosti), faktor koncentrace významných firem (poskytující výchozí informace o disponibilním potenciálu organizace ekonomiky na bázi hnacích firem), faktor přítomnosti zahraničních firem (v této souvislosti je zdůrazňován demonstrační efekt lokalizace významných investorů zvyšující investiční atraktivitu regionu) a faktor podpůrných služeb (interpretující dostupnost poradenských, reklamních, projekčních, zprostředkovatelských a dalších podnikatelských služeb, významnou zejména pro MSP). 2. Infrastrukturní faktory V rámci skupiny infrastrukturních faktorů jde především o: faktor kvality silničních a železničních komunikací, faktor blízkosti větších letišť a faktor kvality rozvoje telekomunikačních a informačních technologií (zprostředkovávajících významné informace o existujících podmínkách zapojení podnikatelských subjektů do globální ekonomiky).
54
3. Pracovní faktory Ze skupiny pracovních faktorů lze považovat za nejvýznamnější: faktor všeobecné dostupnosti pracovních sil a faktor kvality pracovních sil (poskytujících základní informace o kvantitativní a kvalitativní úrovni nabídky pracovních sil) a dále faktor flexibility pracovních sil (indikátor adaptability pracovních sil na měnící se podmínky na trhu práce). 4. Lokální faktory Skupinu lokálních faktorů reprezentuje: faktor podnikatelské a znalostní báze (interpretující přítomnost rozhodujících komponent, např. kvalitní nabídky rozvojových ploch pro investory či institucionální báze pro rozvoj znalostní ekonomiky - VŠ, faktor asistence veřejné správy poskytující orientační informaci o potenciálních možnostech podpory rozvojových záměrů ze strany obcí, indikovaných např. na základě srovnání úrovně daňových příjmů). 5. Cenové faktory Skupinu cenových faktorů pak tvoří: faktor ceny práce (posuzovaný na základě průměrných hodnot zjištěných v rámci odpovídajících souborů podnikatelských subjektů), faktor ceny pozemků (např. průměrná nabídková cena pozemků v průmyslových zónách) a faktor ceny pronájmu kancelářských prostor (aktuální průměrné ceny nabídky kancelářských prostor). 6. Environmentální faktory Skupinu environmentálních faktorů pak tvoří: faktor urbanistické a přírodní atraktivity území (vyjádřený na základě disponibilních informací o úrovni odpovídající nabídky a poptávky v kontextu rozvoje cestovního ruchu a rekreace a ve vazbě na regionální image) a faktor environmentální kvality území (interpretace na základě ukazatelů hygienické kvality životního prostředí). Tyto faktory lze dále specifikovat např. podle rozvojově nejvýznamnějších odvětvových skupin národního hospodářství. Celkové vyhodnocení kvality podnikatelského prostředí přirozeně vyžaduje mít k dispozici relevantní odhady vah jednotlivých faktorů, které lze odvodit z odpovídajících podnikatelských preferencí, zjišťovaných renomovanými zahraničními institucemi (např. PriceWaterhouseCoopers, Netherlands Economic Institute, Ernst and Young atd., běžně publikovaných institucemi EU např. v rámci studií Regional development). Regionální hodnocení kvality podnikatelského prostředí by mělo logicky vycházet z úrovně elementárních socio-geografických regionů (v jejichž rámci je uzavřena rozhodující část nodálních procesů, resp. procesů mobility, zejména dojížďka do zaměstnání a do škol), kterou
55
v našich podmínkách přibližně představují obvody pověřených obcí III. stupně. Návazným krokem je provedení odpovídajících agregací na krajské úrovni, představující střední (mezoekonomickou) regionální úroveň. Hodnocení kvality podnikatelského prostředí na této úrovni by ovšem mělo být doplněno o další faktory, které není účelné vzhledem k širším prostorovým souvislostem formování územní dělby práce zkoumat na úrovni elementárních regionů, zejména strukturální charakteristiky ekonomiky (zvláště z pohledu zastoupení tzv. ekonomicky citlivých odvětví jako je zemědělství, těžební, hutnické a některá další odvětví zpracovatelského průmyslu). Pro následnou kvalitní analýzu SWOT, (tj. analýzu silných a slabých stránek a rozvojových příležitostí a ohrožení) je potřebné mít k dispozici odpovídající údaje za celou republiku a v některých směrech i za širší ekonomický prostor (EU). Vytýčení hlavních priorit regionální politiky pak (zjednodušeně řečeno) musí respektovat celkovou komparativní pozici jednotlivých regionů a jejich strukturální přednosti a nedostatky, přičemž jejím hlavním leitmotivem by na úrovni krajů neměla být neefektivní snaha o systematické odstraňování ekonomických rozdílů v rámci přirozeným způsobem vytvořené hierarchizované struktury elementárních regionů, nýbrž posilování celkové konkurenceschopnosti s akcentem na podporu šíření pozitivních efektů do periferních regionů (podpora vytváření územního systému pólů a os ekonomického rozvoje ve vazbě na historicky vzniklý polycentrický systém osídlení). Za korespondující hlavní cíl státní regionální politiky lze v tomto duchu pokládat selektivní podporu dlouhodobě zaostávajících regionů (krajů).
3.1.5 Vybrané nástroje regionálního rozvoje v zemích EU Z vybraných přímých nástrojů podpory ekonomického rozvoje s výrazným, i když různě intenzivním důrazem na regionální aspekty se v zemích EU prosazují především systémová podpora investic – investiční pobídky (týkající se ve významné míře velkých podniků) a podpora MSP. Pokud jde o první oblast, byl v ČR přijat standardní zákon o investičních pobídkách, který koresponduje s adekvátními systémy podpory uplatňovanými v zemích EU. Jeho významnou součástí je podpora výstavby průmyslových zón, které v současnosti více méně pokrývají celé území republiky. V tomto směru tedy již není základní otázkou jejich kvantitativní rozvoj, ale územní a účelová (strategické zóny) optimalizace jejich rozvoje ve vazbě na potřebnou optimalizaci celého systému investičních pobídek. Rozhodování o alokaci veřejných prostředků do dalšího rozvoje průmyslových zón by mělo vycházet z vyhodnocení jejich kvality podle hlavních ukazatelů determinujících jejich atraktivitu pro investory (velikost a vlastnické poměry, vybavenost infrastrukturou, dopravní napojení a uživatelské stimuly a bariéry jejich využívání). Pokud jde o druhou oblast, lze konstatovat, že systém trpěl nejen relativně malým objemem vkládaných prostředků, ale i jistou absencí účelného směrování podpor na bázi kritérií efektivnosti (pro období 2007 - 2013 jsou však v tomto ohledu k dispozici poměrně značné prostředky z fondů EU). Mezi priority potřebné restrukturalizace systému podpory MSP lze pokládat především stimulaci spolupráce s velkými firmami (zejména firmami v zahraničním vlastnictví, působícími v oblasti automobilového a elektrotechnického průmyslu), podporu vytváření územních odvětvových clusterů, podporu exportních aktivit MSP (s
56
důrazem na přeshraniční spolupráci s MSP v členských zemích EU) a rovněž podporu rozvoje MSP působících v oblasti produktivních služeb. Specifickou a proto do určité míry samostatnou otázkou, které je věnována pozornost v další části, je podpora rozvoje MSP působících v oblasti cestovního ruchu a rekreace. K výše uvedeným nástrojům je potřebné poznamenat, že podpora MSP je v EU (na rozdíl od investičních pobídek kritizovaných z pohledu narušování svobodného tržního prostředí) vzhledem k jejich objektivním nevýhodám ve srovnání s velkými firmami považována za relativně bezproblémovou oblast veřejné podpory ekonomického rozvoje. Ze širšího pohledu na vývoj regionální politiky uplatňované v zemích EU lze závěrem konstatovat, že jeho charakteristickým rysem je její provazování s ostatními politikami, při současném zohledňování regionální dimenze v rámci sektorových politik. V souladu s tím se zvyšuje důraz na koncepční ukotvení regionální politiky cestou vypracovávání strategií regionálního rozvoje a na kriteriální roli základních principů sledujících dosažení vyšší efektivity regionální politiky (v případě regionální politiky EU jde zejména o původní principy koncentrace, partnerství, programování, adicionality a princip monitorování a vyhodnocování).
3.2 Systémové nástroje řízení municipální politiky 3.2.0 Úvod Mezi nástroje řízení municipální politiky patří zejména strategický plán rozvoje obce, rozpočtový výhled a rozpočet obce. Podstatou tvorby strategického plánu je vymezení základních priorit rozvoje obce, definování cílů rozvoje a jednotlivých opatření vedoucích k jejich naplnění. Finanční pozici obce pak zobrazují další dva nástroje, tedy rozpočtový výhled a rozpočet obce. Rozpočtový výhled zobrazuje předpokládané finanční toky v závislosti na realizaci strategického plánu, vychází z jeho cílů a priorit a vypovídá též o možnostech jejich dosažitelnosti. Rozpočet je pak krátkodobým nástrojem řízení obce, je obrazem finančního hospodaření obce za kalendářní rok. Obdobně nástroje lze aplikovat i v případě krajů.
3.2.1 Strategické nástroje řízení rozvoje obce Hlavním posláním měst a obcí je zabezpečit samosprávu a služby občanům, kteří na jejich území žijí. Samospráva je zajišťována prostřednictvím zvolených zastupitelstev oprávněných svobodně rozhodovat o místních záležitostech s ohledem na potřeby a hodnoty občanů. Tímto rozhodovacím procesem jsou vytvářeny a realizovány územní politiky, které reagují na problémy rozvoje různých oblastí života obce či města a snaží se vhodnými opatřeními tyto problémy řešit. Tuto politiku tedy lze chápat jako způsob činnosti či činnost, která se vztahuje k určitému problému nebo souboru problémů týkajících se rozvoje města či obce. Jedná se o rozhodování politických autorit o tvorbě a realizaci dlouhodobých záměrů činností k dosažení vytyčených cílů rozvoje. 57
Mezi nástroje, které umožňují či usnadňují tvorbu, realizaci a vyhodnocování místních politik, patří zejména: 1. strategický plán rozvoje obce, 2. rozpočtový výhled a 3. rozpočet obce.
Na úrovni obcí jsou využívány další nástroje, které umožňují řídit rozvoj obce (uvedené v kapitolách 1 a 2) a dále obecně závazné předpisy vydávané obcemi, nástroje územního plánování, cenové mapy stavebních pozemků, či plány prodeje majetku a plány investic.
3.2.2 Strategický plán rozvoje obce Role strategického plánu Role strategického plánu spočívá zejména v tom, že pomáhá systematicky organizovat a řídit změny v obci. Podstatou tvorby tohoto dokumentu je: 1. 2. 3.
vymezení základních priorit rozvoje obce či města, definování cílů rozvoje a definování jednotlivých opatření vedoucí k jejich naplnění.
Tyto aktivity se dějí zejména proto, aby omezené zdroje, kterými obce disponují, byly užity co nejefektivněji. Přínos strategického plánu Přínos strategického plánu lze spatřovat zejména v tom, že umožňuje dosažení konsensu o budoucím vývoji obce a pomáhá spojit k dosažení společného cíle rozhodující představitele soukromého a veřejného sektoru, díky jejich zapojení do procesu jeho tvorby, přijímání a realizace. Tento rozvojový dokument bývá nazýván také programem rozvoje obce (tento pojem používá zákon č. 218/2000 Sb., o obcích), či strategií rozvoje obce. Strategické plánování Strategické plánování je dlouhodobým procesem, jehož základními fázemi jsou: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
příprava procesu strategického plánování, vytvoření veřejně-soukromého partnerství, analýza současné situace obce (SWOT analýza), vymezení problémových oblastí, formulace vize rozvoje obce, definice cílů rozvoje obce a opatření vedoucích k jejich naplnění, sestavení a přijetí strategického plánu, realizace strategického plánu, hodnocení plnění strategického plánu a jeho aktualizace,
58
9.
kontrola plánovacího procesu.
Příklad: Formulace a implementace strategie Vize: „Naše město poskytuje kvalitní veřejné služby a provádí excelentní vedení......“ Strategický cíl: čisté město/region Cíl: zvýšení čistoty místní řeky Strategie: snížení znečištění a čištění odpadních vod Úkol: vybudování čističky odpadních vod Kontrola: pravidelné testování odpadních vod Odměna: možnost koupání v řece, lovu ryb a rozvoj cestovního ruchu.
3.2.3 Rozpočtový výhled obce Na strategický plán úzce navazují další dva nástroje řízení, které jsou na obecní úrovni používány – jedná se o rozpočtový výhled a rozpočet obce. Oba tyto nástroje zobrazují finanční pozici obce, jsou tedy finančním zobrazením opatření obsažených ve strategickém plánu. Na druhou stranu umožňují na základě analýzy údajů obsažených v jejich plnění hodnotit realizaci strategického plánu. Rozpočtový výhled by měl zabezpečit dlouhodobě vyrovnané hospodaření obce a koordinovat z tohoto pohledu i investiční aktivity obce. Měl by především zobrazovat předpokládané finanční toky v závislosti na realizaci strategického plánu rozvoje obce, vycházet z cílů a priorit obsažených ve strategickém plánu a na druhou stranu by měl vypovídat o tom, zda a za jakých podmínek jsou při současné hospodářské situaci obce tyto cíle dosažitelné. Umožňuje tedy rychlou orientaci ve financování rozvoje obce, vypovídá o jejích budoucích potřebách a zdrojích jejich krytí. Rozpočtový výhled je vymezen v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v zákoně č. 250/2000 Sb. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků na období 2 až 5 let následujících po roce, na který je sestaven roční rozpočet. Zákon neudává, jak a v jaké struktuře je třeba rozpočtový výhled sestavovat. Rozpočtový výhled je sestavován v menší míře podrobnosti než roční rozpočet a obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobých závazcích a pohledávkách a o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. To umožňuje jednotlivým obcím, přizpůsobit si jeho strukturu tak, aby bylo dosaženo co nejvyšší možné přesnosti při odhadu budoucího vývoje hospodaření s ohledem na znalosti dosavadního hospodaření subjektu. Rozpočtový výhled je vhodné zpracovávat variantně. Variantnost zpracování umožní určitým způsobem eliminovat vliv nejistoty budoucího vývoje, a naopak identifikovat případná rizika v hospodaření subjektu, který výhled sestavuje. Stejně tak lze variantnosti využívat při rozhodování o možném dluhovém financování rozvoje obce, kdy se obec rozhoduje, jakou výši a formu zadlužení zvolí, přičemž srovnává náklady, přínosy a rizikovost jednotlivých variant. Pouze výběr z většího počtu variant a možnost vzájemného srovnání může vést k volbě skutečně dobrého plánu.
59
Rozpočtový výhled by měl být sestavován jak pro kapitálovou část rozpočtu, ve které by se měly odrážet zamýšlené investice ve vazbě na současný majetek obce, tak i pro běžnou část rozpočtu, neboť právě přebytek běžného rozpočtu může být použit pro financování investičních potřeb obce. Naopak do běžného rozpočtu by se měly promítnout předpokládané provozní nároky, které dokončené investice vyvolají. Proč sestavovat výhled pro tyto dvě části rozpočtu odděleně, plyne právě z charakteru peněžních operací. Běžná část rozpočtového výhledu v sobě zachycuje především peněžní operace, které mají opakující se charakter, a to jak na straně příjmů, tak na straně výdajů. Naopak v kapitálové části rozpočtového výhledu jsou zachyceny jednak kapitálové příjmy, které jsou pouze jednorázovým příjmem rozpočtu a v podstatě znamenají, že obec upřednostňuje možnost získání jednorázového příjmu z majetku, který vlastní, před jeho dlouhodobým užíváním a z tohoto užívání plynoucími výnosy. Proti kapitálovým příjmům stojí kapitálové výdaje zobrazující peněžní prostředky vložené do rozvoje obce, přičemž daná investice se zpravidla realizuje po dobu delší než jeden rozpočtový rok. Průběžná kontrola a monitoring naplňování ukazatelů obsažených v rozpočtovém výhledu jsou jedním ze základních předpokladů, aby rozpočtový výhled plnil svou roli při řízení obce. Zejména v případech, kdy dojde k významným změnám ve vnitřních či vnějších faktorech, které hospodaření obce determinují. Jinak by k vyhodnocování plnění rozpočtového výhledu mělo docházet alespoň jednou ročně, nejlépe souběžně s vyhodnocením plnění ročního rozpočtu. Tomu odpovídá i posuvný způsob sestavování rozpočtových výhledů, kdy ze současného rozpočtového výhledu se vychází při sestavování rozpočtu na příští rok, a naopak rozpočtový výhled se zpřesňuje a je sestavován i pro další období. Dalším požadavkem, který by měl rozpočtový výhled splňovat, aby mohl být nástrojem řízení obce, je jeho srozumitelnost. Rozpočtový výhled by měl být z toho pohledu sestavován ve dvou částech. V části finanční, která by obsahovala vlastní finanční tabulku, a v části politické, v níž by byly jasně definovány cíle, které jsou v rozpočtovém výhledu obsaženy a odpovědnost za jejich plnění a dále předpoklady o budoucím vývoji, z nichž se při jeho sestavování vycházelo. Jedině tak může rozpočtový výhled sloužit jako podklad pro rozhodování a jedině tak může být kontrolováno jeho naplňování.
3.2.4 Rozpočet obce Rozpočet obce je zobrazením finančního hospodaření obce či města na daný kalendářní rok. Je tedy krátkodobým nástrojem řízení. Základní typy peněžních operací, které jsou v rozpočtu obsaženy, jsou: 1. příjmy, 2. výdaje, 3. financování.
Rovnice, která pro rozpočtové hospodaření platí, je:
60
příjmy – výdaje = ( - ) financování
Financování vypovídá o způsobu užití prostředků v případě přebytku rozpočtu a v případě deficitního rozpočtu o způsobu krytí tohoto deficitu.
Pro klasifikaci peněžních operací obsažených v rozpočtu je používána rozpočtová skladba – vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb. Ta povinně pro obce člení operace z hlediska jejich ekonomického charakteru (druhové členění), účelu použití (odvětvové třídění) a pro potřeby vyloučení převodů peněžních prostředků uvnitř jednotky, za kterou se výkaz o plnění veřejných rozpočtů sestavuje, slouží konsolidační členění. Některé obce dále používají členění dle kapitol, kapitolní (odpovědní) členění, které zohledňuje odpovědnost a působnost subjektu, který s rozpočtovými prostředky hospodaří. Stejně jako u rozpočtového výhledu i rozpočet můžeme hodnotit v jeho kapitálové a běžné části, které se liší charakterem operací v nich zachycených.
Otázka k samostatné úvaze Pokuste se formulovat rozdíl mezi situací, kdy obce financují rozpočtový deficit z naspořených prostředků na bankovním účtu anebo přijetím dlouhodobého úvěru od banky. Dokázali byste obdobný příklad najít i pro rozpočtový přebytek? Jak může být tento využit, aby byl ekonomicky rozdílně vnímán? Řešení ... Řešení ... Pokud je deficit financován rozpočtovými prostředky na bankovním účtu, nepředstavuje to pro obec do budoucna žádné závazky a riziko. Naopak, pokud se obec rozhodne financovat deficitní rozpočet přijetím úvěru, měla by vždy zvážit, zda je schopna daný závazek splatit, jaké budou náklady dluhového financování, a to jak přímé (ve formě úroků) tak i nepřímé, neboť bude muset vytvářet zdroje na splacení úvěru, a to může znamenat omezení některých jejích činností. V případě rozpočtového přebytku obec může prostředky spořit na svém bankovním účtu. Rozpočtový přebytek však může být i vynucený např. v případě, že obec musí v daném roce uhradit splátku úvěru či emise obligací a prostředky pro tuto operaci vytváří právě v současném rozpočtu (například tím, že prodává majetek čí tím, že omezí kapitálové výdaje). Příjmy rozpočtu Příjmy rozpočtu se dle ekonomického charakteru operace člení na: 1.
2.
Daňové příjmy Jedná se o svěřené či sdílené daně a místní, správní a ostatní poplatky daňového charakteru, které do rozpočtu obce plynou, Nedaňové příjmy
61
Patří sem příjmy z vlastní činnosti obce – uživatelské poplatky za služby, které obec poskytuje, ale i například přijaté úroky, dividendy, přijaté sankční platby či vratky transferů, 3.
Kapitálové příjmy Realizuje obec prodejem dlouhodobého majetku, může se jednat i o peněžní dary investičního charakteru,
4.
Přijaté transfery Řadíme sem především přijaté prostředky od jiných veřejných rozpočtů.
Výdaje rozpočtu Výdaje rozpočtu se dle ekonomického charakteru operace člení na: 1.
Běžné výdaje Jedná se o výdaje na běžnou činnost obce. 2. Kapitálové výdaje Výdaje na pořízení dlouhodobého majetku obce, může se jednat i o poskytnuté prostředky (půjčky nebo transfery) na pořízení dlouhodobého majetku jiným subjektům. Největší omezení rozpočtu spočívá v jeho krátkodobosti, neboť řada procesů, které mají dopady do ekonomické situace obce, jsou dlouhodobějšího charakteru, a rozpočet je tedy nemůže dostatečně zachytit. Dále je třeba si uvědomit, že rozpočet zobrazuje pouze finanční toky obce, nevypovídá o stavu jejího majetku, závazcích a pohledávkách. Tyto informace jsou zachyceny v účetnictví obce. Otázka k samostatné úvaze Uveďte dopady úspěšné realizace municipálního projektu, jehož důsledkem je vznik firmy ve formě spol. s. r. o. generující 100 tis. Kč zisku ročně a zaměstnávající 2 zaměstnance, na obecní rozpočet.
3.2.5 Možnosti ovlivnění příjmů ze strany obce Realizace municipálních politik se projevuje jak na výdajové, tak na příjmové straně rozpočtu a rozpočtového výhledu. Významnou otázkou pro motivaci obce pečovat o svůj rozvoj a usilovat o efektivní vynakládání svých prostředků je schopnost úspěšnou realizací politik ovlivnit výši svých příjmů. Nejvýznamnější podíl na celkových obecních příjmech mají v současné době daňové příjmy. Současné daňové určení je však založeno zejména na principu solidarity. Obce mohou svou aktivitou ovlivnit:
62
1. Výnos daně z nemovitostí, který je 100 % příjmem rozpočtu obce, na jejímž území se nemovitost nachází – jedná se však o výnos relativně malý a v čase stabilní. 2. Výnos daně z příjmu právnických osob, kdy je poplatníkem sama obec. Tato daň se však ve stejné výši projeví ve výdajích ( v rozpočtové nebo ve vedlejší hospodářské činnosti obce), nejedná se tedy o faktický daňový příjem. 3. 30 % výnosu daně z příjmu fyzických osob samostatně výdělečně činných, který zůstává obci, kde má podnikající fyzická osoba bydliště. 4. 1,5 % výnosu daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti, který je mezi obce přerozdělován na základě poměru počtu zaměstnanců v obci k součtu počtu zaměstnanců ve všech obcích.
U ostatních daňových výnosů plyne do rozpočtů obcí stanovené procento tohoto výnosu (21,4 %), které se mezi jednotlivé obce přerozděluje na základě počtu obyvatel obce, přepočítacího koeficientu postupného přechodu, (který zohledňuje velikost obce danou počtem obyvatel obce) a katastrální výměry obce. Jedná se o daň z přidané hodnoty, daň z příjmu fyzických osob vybíranou srážkou, 60 % výnosu daně z příjmu fyzických osob samostatně výdělečně činných, daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a daň z příjmu právnických osob – podnikatelů. Příjmy z těchto daňových výnosů představují většinou méně jak 20 % daňových příjmů obcí.
Dále mohou obce samozřejmě ovlivnit své nedaňové a kapitálové příjmy, které se však na celkových příjmech obcí podílejí většinou méně než dvaceti procenty.
Z výše uvedeného vyplývá, že snaha obce o realizaci rozvojových aktivit na svém území se na výši jejích příjmů v současném systému financování územních rozpočtů projevuje jen velmi zprostředkovaně.
3.3 Podpora rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vybrané součásti regionální politiky 3.3.0 Úvod Významnou roli v otázce regionálního rozvoje sehrává též cestovní ruch. Jde o odvětví prokazující v posledních letech v ČR jistou dynamiku, odvětví projevující se multiplikačním efektem a generující velký počet nových pracovních míst. Jednotlivé regiony mají různou schopnost využívat potenciál cestovního ruchu, hovoří se o tzv. turistické atraktivitě oblastí, mezi hodnotící kritéria patří především přírodní a kulturně-historické předpoklady, hodnocení silných a slabých stránek a celkové hodnocení atraktivity území. Důležitým faktorem rozvoje cestovního ruchu je také spolupráce subjektů veřejného a soukromého sektoru.
63
3.3.1 Význam a postavení cestovního ruchu v regionálním rozvoji Ve světě i v České republice je považován cestovní ruch za odvětví budoucnosti s ohledem na multiplikační efekt doprovázející jeho rozvoj. Často bývá označován za nejvýznamnější odvětví, ve kterém vzniká nejvíce pracovních příležitostí. Mimo zaměstnanosti ovlivňuje podstatným způsobem dalších zhruba pět oblastí: podílí se na tvorbě hrubého domácího produktu, pozitivně ovlivňuje platební bilanci státu, tvoří příjmy státního rozpočtu, má vliv na příjmy místních rozpočtů a jeho rozvoj podporuje investiční aktivity. Z toho všeho vyplývá i význam cestovního ruchu pro rozvoj regionů. Pro posouzení skutečného významu a přínosu cestovního ruchu v národním a regionálním měřítku, je nutné vybrat a analyzovat relevantní významové ukazatele. Za nejdůležitější je přitom nutné považovat následující zdroje a informace: Měření významu cestovního ruchu v národním hospodářství - základním nástrojem měření ekonomického významu cestovního ruchu je tzv. Satelitní účet cestovního ruchu. Kromě nejžádanější informace o podílu cestovního ruchu na hrubém domácím produktu, obsahuje i řadu dalších podrobných informací (o zaměstnanosti cestovního ruchu, spotřebě domácího a příjezdového cestovního ruchu, význam jednotlivých odvětví z hlediska cestovního ruchu). Více informací na http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/metodika_tabulky_satelitniho_uctu_cestovniho_r uchu/$File/metod_tsa.pdf Základní charakteristiky světového a evropského mezinárodního cestovního ruchu (ekonomický význam, zahraniční příjezdy a výjezdy, příjmy a výdaje z mezinárodního turismu). Více informací na http://www.unwto.org/facts/eng/pdf/ highlights/UNWTO_Highlights09_en_HR.pdf Základní charakteristiky cestovního ruchu ČR (vývoj a současný stav ubytovací infrastruktury, výkony v ubytovacích zařízeních cestovního ruchu – domácí a zahraniční hosté a přenocování, mezikrajská diferenciace). Konkrétní datové zdroje o cestovním ruchu naleznete na stránkách ČSÚ (http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/cru_cr) Základní charakteristiky o chování návštěvníků v turistických regionech ČR (geografická, demografická a socioekonomická struktura návštěvnosti, preferované aktivity v rámci pobytu v destinaci, důvod návštěvy, způsob dopravy, typ ubytování, spokojenost s návštěvnou, výdaje během pobytu, atd.) Více informací na http://www.czechtourism.cz/profil-navstevniku-v-turistickych-regionech-cr/
64
3.3.2 Základní nástroje podpory rozvoje cestovního ruchu a rekreace v ČR V letech 2005 - 2007 bylo v rámci státní i regionální politiky cestovního ruchu zpracováno několik zásadních strategických a programových dokumentů, obsahujících (navrhujících) systémové využití základních nástrojů pro podporu cestovního ruchu v České republice. Jsou to především následující programové dokumenty: 1) Koncepce státní politiky cestovního ruchu v České republice na léta 2007-2013 (priority Konkurenceschopnost národních a regionálních produktů cestovního ruchu, Rozšiřování a zkvalitňování infrastruktury a služeb cestovního ruchu, Marketing cestovního ruchu a rozvoj lidských zdrojů, Vytváření organizačních struktur cestovního ruchu). 2) Regionální operační programy regionů NUTS II České republiky na léta 2007 – 2013 (podpora cestovního ruchu v rámci prioritních os, resp. priority Cestovní ruch). ▪
Příklad Prioritní osa: Rozvoj udržitelného cestovního ruchu v Regionálním operačním programu NUTS II Jihovýchod –
Oblast podpory Rozvoj infrastruktury pro cestovní ruch (podpora investičních projektů zaměřené zejména na kongresovou, lázeňskou, městskou a kulturní turistiku, cykloturistiku, vodní a venkovskou turistiku a vinařskou turistiku; památky regionálního významu a jejich zpřístupnění pro potřeby cestovního ruchu; rozvoj kapacit malých a středních podnikatelů působících v cestovním ruchu; rozvoj turistických stezek, infrastruktury rekreační plavby, hippostezek, cyklotras a naučných stezek včetně doprovodné infrastruktury; zkvalitnění přístupových komunikací k turistickým objektům a atraktivitám).
–
Oblast podpory Rozvoj služeb v cestovním ruchu (podpora aktivit zaměřených na marketingovou podporu rozvoje cestovního ruchu na místní či regionální úrovni, a to zejména na: tvorbu koncepčních a strategických dokumentů pro oblast cestovního ruchu; tvorbu, podporu a propagaci specifických produktů v CR; organizaci a řízení cestovního ruchu; rozvoj místních či regionálních informačních systémů cestovního ruchu, rozvoj místních či regionálních systémů informování turistů; podporu marketingových a informačních nástrojů v cestovním ruchu; zkvalitnění a zintenzivnění marketingových a propagačních aktivit zaměřených na propagaci regionu).
3) Program rozvoje venkova ČR na léta 2007-2013 (MZ ČR) ▪
Opatření III. 1.3 Podpora cestovního ruchu (opatření rozvíjí aktivity zaměřené na diverzifikaci venkovské ekonomiky rozvojem cestovního ruchu, zejména ve spojení s využitím přírodního a kulturního dědictví oblasti).
4) Integrovaný operační program (IOP) pro období 2007-2013 (MMR ČR)
65
▪
Prioritní osa 4: Národní podpora cestovního ruchu (podporované aktivity: zavedení národního informačního a rezervačního systému - zavádění a informační podpora národních a mezinárodních standardů ve službách CR - podpora marketingu na národní úrovni a tvorby zdrojových databází - prezentace a propagace kulturního a přírodního bohatství, kulturního průmyslu a služeb s využitím pro cestovní ruch na národní úrovni - podpora prezentace ČR jako destinace CR).
5) Cestovní ruch v aktualizovaných Programech rozvoje krajů ČR (příklad Aktualizovaný Program rozvoje Jihomoravského kraje). 6) Aktualizované Strategie a programy rozvoje cestovního ruchu krajů ČR na léta 2005 – 2012 ▪ ▪
Příklad: Program rozvoje cestovního ruchu Libereckého kraje pro období 2007-2013 Priority: Organizační struktura cestovního ruchu, lidské zdroje - Podpora marketingu a produktů v cestovním ruchu - Podpora budování základní a doprovodné infrastruktury a služeb cestovního ruchu.
7) Interreg a příhraniční regiony ČR (rozvoj cestovního ruchu v rámci Společných programových dokumentů česko-rakouského, česko-bavorského, česko-polského a česko-slovenského příhraničí na léta 2007-2013).
3.3.3 Hodnocení územních předpokladů rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vstupní informační báze realizace regionální politiky v dané oblasti Pro posouzení vzájemných diferenciací v turistické atraktivitě mezi kraji, resp. turistickými regiony a oblastmi je potřebné použití rozhodujících, resp. disponibilních srovnávacích ukazatelů. Mezi ně patří především následující hodnotící kritéria: hodnocení přírodních (NP, CHKO, přírodní parky, potenciální rekreační plochy) a kulturně-historických (památky UNESCO, MPR a MPZ, hrady, zámky, církevní památky) předpokladů cestovního ruchu (demonstrativní ukázka za „malé“ okresy ČR), celkové hodnocení turistické atraktivity území jako aritmetický průměr ukazatelů za přírodní předpoklady, kulturně-historické předpoklady, ubytování a návštěvnost. (ukázka za „malé“ okresy ČR), hodnocení silných a slabých stránek cestovního ruchu (ukázka turistický region jižní Morava).
66
Otázka k samostatné úvaze Zamyslete se nad identifikací přírodních a kulturně-historických předpokladů cestovního ruchu ve Vašem regionu. Jaké jsou silné a slabé stránky cestovního ruchu ve Vašem regionu? Je možné na základě předchozích úvah označit tento region za turisticky atraktivní a pokud ne, bylo by možné to nějak změnit.
3.3.4 Úloha veřejného a soukromého sektoru v rozvoji cestovního ruchu, strategické plány rozvoje cestovního ruchu Hlavní úkoly a činnosti veřejné správy v podpoře cestovního ruchu (města, obce, sdružení, venkovské mikroregiony, Euroregiony) – management a marketing cestovního ruchu (reklama, propagace, informační úloha TIC). Aktivity podnikatelské sféry (podnikatelské projekty). Vzájemná spolupráce veřejného a soukromého sektoru (organizace a řízení cestovního ruchu v regionech, organizační turistická struktura, destinační management a jeho úkoly).
67
4. Tvorba a hodnocení projektů ve veřejném sektoru 4.0 Cíl kapitoly Projektový přístup při naplňování funkcí veřejné správy je považován za jednu z podmínek dosažení vyšší míry efektivnosti při vynakládání veřejných finančních prostředků. Tento učební text provádí čtenáře ve velmi redukované podobě vybranými problémovými oblastmi souvisejícími s tvorbou, hodnocením a výběrem veřejných projektů. Předpokládáme, že se všemi z těchto činností se mohou vedoucí úředníci setkat buď jako aktivní vykonavatelé, či jako zadavatelé. S ohledem na nezbytné omezení rozsahu je naším cílem především orientovat účastníky vzdělávání, naznačit základní souvislosti a motivovat je k podrobnějšímu studiu za pomoci doporučených pramenů. S jejich pomocí by měli zvládnout metodiku tvorby projektů, seznámit se s významem, základní logikou a strukturou projektů a osvojit si základní metodiku hodnocení a výběru projektů.
4.1 Projektový přístup a stanovení cílů veřejných projektů 4.1.1 Projektový přístup Co vlastně rozumíme pod pojmem „projektový přístup“? V této část je popisována jeho podstata a význam. Je potřeba si rovněž upřesnit, s jakými projekty se v této souvislosti v prostředí veřejné správy setkáváme. Většina čtenářů patrně shledá, že obsah tohoto pojmu je širší než co pod tímto pojmem rozumí obecná čeština. Projektový přístup (k veřejným výdajům) se snaží sledovat účel, cíle a finální efekty vynakládání prostředků. Právě k nim jsou pak vztaženy odpovídající náklady. Otázka k samostatné úvaze Pro lepší pochopení je na tomto místě dobré, aby se čtenář zamyslel nad tím, do jaké míry odpovídá tato definice současné převládající praxi, resp. zda by čtenář dokázal formulovat vlastními slovy případný alternativní přístup… Řešení ... Řešení ... V současnosti je stále mnohem častější, že se rozpočet váže k provozním potřebám institucí, resp. tedy k jejich nákladům. Logika je poměrně prostá a přitom v podstatě správná: v situaci, kdy lze jen těžko vyjádřit cíl či finální efekt, spoléháme se prostě na to, že když nějaká instituce řádně a dlouhodobě funguje, plní své poslání a přináší „nějaké“ užitky... Cílem pak je, dosáhnout maximální hospodárnosti, resp. stavu, kdy instituce ještě (relativně bez problémů) řádně funguje při co nejnižších nákladech. Problém je v tom, že v takovém uspořádání dochází jednak k plýtvání s veřejnými prostředky (utrácí se často jen proto, aby byly rozpočtové prostředky přiznány i v příštím období) a jednak se instituce stávají chronicky nevýkonnými.
68
Při rozhodování o drtivé většině celkového objemu veřejných prostředků se u nás tedy (zatím) většinou uplatňuje resortní a institucionální přístup. Cílem tohoto přístupu je zjednodušeně vyjádřeno „profinancovat“ chod konkrétních organizací a institucí, které mají za úkol vykonávat potřebné činnosti. Pod pojmem projekt pak v této situaci bývá chápána především konkrétní rozvojová aktivita, něco nového. V případě tzv. tvrdých projektů se jedná většinou o investice (stavba komunikace, nákup přístrojů aj.), v případě měkkých projektů se jedná většinou o financování veřejných služeb nebo o vytvoření nové organizační struktury. Projektový přístup ve veřejných financích je naproti tomu potřeba chápat jako alternativní způsob hospodaření s veřejnými prostředky. Veřejný projekt lze obecně chápat jako „systémový návrh alokace veřejných zdrojů, který má (zpravidla) charakter investiční akce“ (OCHRANA, 2004:). Otázka k samostatné úvaze Uveďte si sami pro sebe alespoň tři různé konkrétní příklady „veřejných projektů“, o jejichž uskutečnění se v poslední době jednalo v České republice, resp. vašem městě či obci. Jak probíhalo rozhodování? Byla veřejnost přímo zapojena do rozhodování, resp. byla alespoň úplně informována o nákladech, důsledcích programů a existujících variantách? V tomto smyslu je význam pojmu projekt podstatně širší. Můžeme sem zahrnout v podstatě jakékoliv aktivity, činnosti či úkoly probíhající, resp. plněné v rámci veřejného sektoru, při kterých jsou použity veřejné výdaje. Mohou být jednorázové, ale i opakované až rutinní. Mohou se týkat financování investic, ale i běžného provozu nějakého zařízení. Na jedné straně může jít o zajištění výstavby čističky odpadních vod, na straně druhé o zajišťování provozu plaveckého bazénu. Může jít o rozhodnutí postavit silnici, snížit kriminalitu, zavést nový policejní informační systém, zvýšit počet míst v družině pro žáky základních škol či sestavení rozpočtu na fungování nějakého úřadu. Konkrétní projekt má veřejný charakter, pokud splňuje alespoň jednu ze tří podmínek: 1. důležitá část zdrojů jeho realizace pochází z přímého nebo nepřímého veřejného financování (pokud je financován např. ze státního rozpočtu nebo z daňových úlev), 2. k jeho realizaci jsou využity jiné nástroje hospodářské politiky (např. státní regulace cen, znárodnění...), 3. jsou s ním spojeny významné externality (zejména dopady změn právní úpravy - viz zákaz výroby freonů, odstraňování překážek pro vstup na trh apod.). Specifickou variantou veřejného projektu jsou projekty PPP (public private partnership – partnerství soukromého a veřejného sektoru). Těmto projektům se v současnosti přikládá velký význam, protože představují alternativu klasickým veřejným projektům. Tyto projekty jsou v současnosti v ČR spíše v počátečním stádiu, nicméně v zahraničí již existuje řada příkladů využití.
69
Projekty jsou mezi širokou obcí úředníků veřejné správy vnímány nejčastěji jako „stroj na peníze“. Většina z nich se s projektovým financováním setkala právě v souvislosti se zpracováváním a předkládáním žádostí o prostředky z předstrukturálních fondů EU a obdobných grantů. Na tom samosebou není nic špatného. Jen je tím poněkud zastřena základní funkce projektového přístupu: důslednou orientací na cíl a účel dosahovat vyšší míry efektivnosti při využívání (pokud možno) co největšího procenta veřejných rozpočtů. Projekt, tak jak ho chápe EU, není náhodným rozhodnutím zpracovat jakýkoliv problém nebo nápad. Je součástí cílevědomého programovacího procesu ve smyslu komplexního řešení regionálních priorit od vytýčených programů reagujících na stěžejní problémy zemědělství a venkovského prostoru přes opatření k jejich řešení vyúsťujících do návrhů projektů provázaných přes společné cíle, priority a kritéria s programy, které byly projednány a odsouhlaseny vládou ČR a Evropskou komisí. V rámci operativy jsou realizována konkrétní opatření k plnění priorit vytýčených programů, a to formou projektů. Na této úrovni dochází k realizaci projektů, čerpání finančních zdrojů a hodnocení dopadů. Projekty v tom pojetí, jak budou připravovány v praxi, mají jiný charakter než ty, jejichž základ tvoří pouze technická dokumentace nebo prováděcí projekt ve smyslu organizačně metodického návodu realizace technického zadání, případně softwarového a hardwarového zabezpečení. Podle EU má projekt podstatně rozsáhlejší záběr, a to od přípravy záměru až po jeho realizaci; v zásadě se týká celé akce, jejíž cíl musí být srozumitelně a jednoznačně zadán. Jasný, výstižně popsaný záměr, jeho srozumitelná formulace a konkrétní, kvantifikovatelný, věcně a časově kontrolovatelný cíl jsou předpokladem úspěchu projektu. Fondy jsou jedním z hlavních nástrojů poli-tiky hospodářské a sociální soudržnosti Evropské unie (EU). V období 2007 – 2013 získává Česká republika možnost čerpat z těchto fondů prostředky v celkovém objemu 26,7 mld. €. Navíc musí přidat přibližně 4,71mld. € z národních zdrojů na spolufinancování, protože EU financuje maximálně 85 % způsobilých výdajů projektu. Projekty mohou předkládat obce, kraje, ministerstva, podnikatelé, vlastníci dopravní infrastruktury, neziskové organizace, školy, výzkumná centra a další. Prostředky jsou rozděleny do tří fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF), Evropského sociálního fondu (ESF) (tyto dva fondy patří mezi strukturální fondy) a Fondu soudržnosti (FS). Projekty spolufinancované z fondů EU jsou realizovány prostřednictvím tematických a regionálních operačních programů. V období 2007-2013 bude v České republice využíváno 26 operačních programů. Projděte si dostupné informace o práci s projekty, jak jsou zpracovány na internetových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj: http://www.strukturalni-fondy.cz/, http://www.mmr.cz/.
70
4.1.2 Stanovení cílů veřejných projektů Co vzít v úvahu, abychom se pokud možno vyhnuli špatně anebo nesprávně stanoveným cílům? Jak s cíli při jejich stanovení pracovat, abychom zajistili co možná nejlepší úroveň celého rozhodovacího procesu? Prvním z klíčových momentů uplatňování projektového přístupu je formulace očekávání, kterých má být prostřednictvím projektu dosaženo. Vyjádření účelu vynakládání prostředků, resp. cílů, kterých má být dosaženo, je těžší, než by se na první pohled mohlo zdát. Řada veřejných statků a služeb poskytovaných občanům veřejnou správou má nehmotných charakter a extrémně obtížně se dají kvantifikovat užitky, které přinášejí. Cíle projektů by naproti tomu měly být stanoveny maximálně konkrétně a měl by se dát kvantifikovat stupeň jejich dosažení. Otázka k samostatné úvaze Pokuste se na tomto místě zformulovat zcela konkrétně účel (jeden či více), který má kupříkladu právě odbor (oddělení, pracoviště) ve kterém působíte. Pozor, nejde o to, abyste citovali organizační řád, vyhlášku či zákon. Představte si místo toho hypotetickou situaci, že se po vás chce, abyste formulovali výkonové ukazatele, podle kterých byste mohli být financováni. Případně, že máte svému nadřízenému nabídnout sadu ukazatelů, na kterých by byla závislá výše pohyblivé složky vaší mzdy, jako vedoucího pracovníka odpovídajícího za co nejlepší fungování svého pracoviště. Řešení ... Řešení ... Patrně jste zjistili, že se vůbec nejedná o snadnou otázku. Problémů je mnoho, kupříkladu obtížná měřitelnost výstupů, jejich mnohočetnost apod. Mnohdy se množství a kvalita výstupů rovněž odvíjí relativně nezávisle na pracovním výkonu a přínosu vedoucího. Preciznějšímu vymezení cílů pomáhá, pokud jsou při identifikaci problému nalezeny odpovědi na tyto otázky: Co je příčinou daného stavu? (Jednorázová živelní pohroma, dlouhodobé zanedbávání, nedostupnost finančních prostředků, nedostatečná kvalifikace pracovníků, špatná motivace…?). Jaké jsou jeho důsledky? (Hrozí akutní „katastrofa“, rozsáhlá škoda, silné znepokojení a nespokojenost občanů, právní postih ze strany státních orgánů, náhrada škody soukromým subjektům…?). Jaká je jeho tendence? (Zlepšuje se, zhoršuje či zůstává stejný?). Je potřebné danou problémovou situaci řešit? Nelze předpokládat, že se automaticky upraví? Výsledkem takové analýzy bývá celý soubor cílů, který je třeba zpravidla dále vymezit a precizovat. Je to významné zejména z důvodů vyhodnocování úspěšnosti rozhodnutí. Právě zde zpravidla dochází k největším praktickým obtížím. -
Definujeme cíl jako kvantitativní a kvalitativní cílový stav. Například – rozšířit dostupnou kapacitu bezbariérových bytů dané velikosti a vybavenosti o 15 %. Stanovíme kritéria měření cíle. Většinou je to problém u aktivit typu zvýšení bezpečnosti v obci, zlepšení dopravní obslužnosti apod. Provedeme verifikaci cílů, tj. klademe si otázku, zda budeme na konci schopni stanovit, nakolik bylo cíle dosaženo.
71
-
Provedeme hierarchizaci cílů, tj. určujeme, na které organizační úrovni budou jednotlivé cíle plněny. Stanovíme priority jednotlivých cílů. Prověříme, zda jsou cíle adekvátní, tj. zda odpovídají problémové situaci, očekáváním a zda svými důsledky uspokojují relevantní zájmové skupiny, popřípadě dokonce veřejný zájem. Určíme, jakými prostředky budou jednotlivé cíle realizovány. V tomto kroku hledáme způsob, jak vzájemně propojit cíle na jednotlivých hierarchických úrovních. Provádíme koordinaci jednotlivých cílů (zde bývá rozlišován horizontální a vertikální aspekt – časové a organizační hledisko).
Velmi užitečná je tzv. zpětná kontrola žádoucích vlastností definovaných cílů. Především jde o to, zda: Jsou cíle relevantní? Vztahují se k problému, ovlivní ho nějak? Nejsou cíle redundantní, nadbytečné? Opravdu jsou nutné? Jsou cíle verifikovatelné? Dá se jejich dosažení ověřit a vyhodnotit? Jsou cíle kvantifikovatelné? Navazují na sebe? Jsou kompatibilní? Byla každému cíli přiřazena priorita? Jsou cíle reálné z hlediska zdrojů, času a prostředků? Jasně a zřetelně formulované? Byly zahrnuty všechny do patřičného realizačního dokumentu?
4.1.3 Neefektivnost v činnosti územních samospráv Pro větší názornost uvádíme typická „úzká místa“, resp. oblasti, ze kterých pramení neefektivnost v činnosti územních samospráv nejčastěji. Lze je obecně zařadit do tří skupin: 1. Za cíl bylo stanoveno něco, co by bylo vhodnější nechat zajišťovat jinou úrovní veřejné správy, anebo dokonce jenom soukromým sektorem: Regionální (místní) úroveň byla chybně určena pro rozhodování o alokaci zdrojů na produkci takových statků a služeb, jejichž užitky buď výrazně přesahují území regionální jurisdikce, anebo mají naopak výrazně lokální povahu; oba případy vyvolávají obecně tendenci k zabezpečování jiné (zpravidla nižší) úrovně nabídky oproti optimu. Regionální (místní) úroveň samosprávy je při rozhodování o alokaci zdrojů vázána centrální direktivou zajišťující jednotnou celonárodní úroveň zabezpečení danou službou, přičemž úroveň regionální poptávky je výrazně jiná; zde jde o klasický rozpor hodnot – co má být cílem – uspokojení toho, co lidé daného regionu chtějí, nebo co je (možná) ve společném centrálním zájmu? Analogií je, že region vůbec nerozhoduje a otázka je přímo řešená centrem. (Ne)poskytování určitých služeb uvnitř regionu s sebou nese (pozitivní, negativní) externality – nekompenzované dopady na jiné regiony; míra
72
závažnosti této poruchy je závislá na velikosti transakčních nákladů na vyjednávání o případných kompenzacích mezi regiony. Sem lze zařadit i případy, kdy na region má výrazné efekty utlumení činností, které jsou jinak zcela nepochybně správně v jurisdikci centra (obrana) a které z hlediska úzce resortního pomáhají nastolit vyšší úroveň efektivnosti vynaložených zdrojů. Čistý celospolečenský efekt však může paradoxně klesnout. 2. K zajištění cílů jsou nevhodně nastaveny nebo se nesprávně pracuje se zdroji. Zde jde především o otázky souladnosti cílů se zdroji – finančními, hmotnými, lidskými: Odpovědnost přenesená na region není doprovázena dostatečnými pravomocemi a zdroji – vede často k pasivitě až rezignaci zejména na úroveň služeb. V podmínkách rozpočtového omezení typického pro instituce veřejného sektoru (je na jedné straně „tvrdé“ z hlediska absolutní výše nákladů, na straně druhé je „měkké“ z pohledu konfrontace s vyprodukovanými užitky) sice dochází k vysoké míře hospodárnosti, ale slabé kvalitě výstupu. (méně často) Relativní, případně momentální hojnost zdrojů vede k plýtvání. Nastavená pravidla financování mohou působit distorzivně a vést k dlouhodobě neúnosným modelům chování (financování běžných výdajů z výnosů privatizace, zadlužování obcí). Nastavená pravidla financování nepodporují vlastní iniciativu při zajišťování rozpočtových a mimorozpočtových příjmů. Kapacity v daném regionu jsou nedostatečné – řešení si vyžaduje vysoké investice, na které disponibilní zdroje nedostačují; míra naplnění cíle je tedy relativně nízká (poněkud cynicky by se ovšem dalo poznamenat, že ani výdaje nebudou vysoké, takže úroveň efektivnosti nemusí být příliš nízká). Rozmístění kapacit v prostoru neodpovídá potřebám (poptávce). Regionální autorita nedokáže stanovit odpovídající mechanismus, kterým by z nabídky institucí vybírala ty, které zadané úkoly dokáží zajistit nejefektivnějším způsobem. 3. Na zajištění cílů nedostatečně participují subjekty, které se podílejí na jejich realizaci, anebo jsou jimi dotčeny jako příjemci služeb. Neexistuje dostatečný kontrolní mechanismus schopný ex post kontroly vynaložených prostředků, hodnocení nákladové efektivnosti apod. Plýtvání nastává na mikroúrovni u výkonných institucí. Režim fungování (zejména způsob financování) vede organizace k „perverznímu“ chování (např. maximalizují výstupy bez ohledu na potřebnost, nedostatečně přizpůsobují strukturu svých výstupů potřebě, plýtvají prostředky na konci rozpočtového období, aby o ně „nepřišly“ apod.). Ze strany uživatelů dochází ke zneužívání služeb, jsou čerpány v nadměrném množství, dochází k morálnímu hazardu. Lidé neví, že nějaké služby mohou být poskytovány – kapacity existují, ale nesetkávají se s poptávkou.
73
4.2 Hodnocení projektů metodami ekonomické analýzy 4.2.0 Úvod Optimální rozhodnutí o tom, který projekt má být vybrán, se neobejde bez ekonomického ohodnocení. Při něm dochází k porovnávání vstupů a výstupů různých variant a alternativ. To v procesu veřejné volby umožňuje lepší posouzení, zda je daný efekt žádoucí, či zda by nebylo lepší uvažovat o změně v alokaci zdrojů. Existuje zde celá řada metod postupů. Metodologii ekonomického hodnocení a výběru projektů se blíže věnuje tato část.
4.2.1 Podstata ekonomického hodnocení Podstatou ekonomického přístupu k analýze a hodnocení je použití kritéria racionality jednání zúčastněných subjektů ve smyslu představy, že racionální činnost spočívá v efektivním využití omezených zdrojů za účelem maximálního dosažení cílů, resp. žádoucích užitků. Metody ekonomického hodnocení si kladou za cíl měřitelně prokázat, jaké jsou užitky a náklady různých variant rozhodnutí a na základě toho vybrat ty projekty nebo činnosti, které jsou schopné nejlépe přispět k růstu společenského blahobytu. Jinými slovy, ekonomické analýzy v pravém slova smyslu pracují jak s inputy (náklady), tak i outputy (důsledky) jednotlivých variantních programů a zabývají se volbou. Otázka k samostatné úvaze Uvažte, které informace bude potřebovat management soukromé firmy (např. papírny), budeli rozhodovat o uskutečnění výstavby čistírny odpadních vod. (Předpokládejme, že výstavba čističky v tomto případě není povinná, ale znečišťování je postihováno sankčními platbami apod.). Porovnejte to s případem, kdy o výstavbě čističky uvažuje sdružení obcí. Jaké další aspekty zde vstupují do hry? Lze říci, zda je u některého z těchto dvou subjektů vyšší pravděpodobnost, že se rozhodne pro výstavbu? Proč je tomu tak?
4.2.2 Praktické použití V praxi se jejich využíváním nesetkáváme příliš často. Důvodů je celá řada. Jedním z nich je poměrně široce rozšířené povědomí, že to prostě „nejde“. Pravda je nicméně taková, že zapojování metod ekonomické analýzy do rozhodování veřejné správy má ve světě již stoletou tradici. Historie analýzy veřejných projektů začíná na počátku našeho století. Roku 1902 vstoupil v USA v platnost zákon „River and Harbor Act", který poprvé upravil vyhodnocování nákladů a užitků říčních a přístavních zařízení projektovaných Sborem inženýrů. Tyto metody byly zobecněny v období „New Deal", v němž probíhaly rozsáhlé protikrizové veřejné práce, zvláště v oblasti vodohospodářských děl
74
s vícenásobnými cíli. V roce 1936 byl schválen „Flood Control Act" (zákon o zvládání povodní). Po druhé světové válce byly obecné zásady spojené s hodnocením projektů vodních nádrží zakotveny v „Zelené knize" vydané v roce 1950, zatímco univerzitní ekonomové se zabývali jejich standardizací a snahou dodat jim teoretické základy, které jim zatím chyběly. V průběhu 50. až 80. let vznikají v této oblasti četné práce, jejichž nejvýznamnějšími autory byli zejména R. Dorfman, O. Eckstein, J. Margolis, J. Krutilla a B. Weisbrod. Ve Velké Británii a ve Francii se obdobné studie rozvíjely po válce. Ve Velké Británii byly zaměřeny především na dopravu, urbanistiku a elektroenergetiku (práce Fostera a Baileyho, Mishana a Turveyho). Ve Francii se týkaly velkých energetických znárodněných podniků a dopravy. V 70. letech vzrostl zájem o problematiku externalit v důsledku narůstajících problémů s životním prostředím a jeho znečištěním. Práce francouzských autorů (Maurice Allais, F. Bessiere, M. Boiteux, H. Lévy-Lambert, S. C. Kolm, J. Lesourne, E. Malinvaud, J. C. Milleron, P. Massé) spojovaly nutnosti a způsoby teoretických analýz s praktickými hledisky. V roce 1961 byl ve Spojených státech na ministerstvu obrany vytvořen systém plánování-programování-rozpočtování (PPRS) jako postup hodnocení nákladů a výnosů a od roku 1965 byl platný pro všechna ministerstva. Oblast aplikace analýzy veřejných projektů se v historii rozšiřovala postupně. Nejprve se analýzy týkaly velkých veřejných investic, a to jednak do infrastruktury dopravy (mosty, kanály, přístavy, silnice, železnice, letiště), jednak do vodohospodářských zařízení sloužících současně pro energetiku, regulaci záplav a zavlažování. Poté se rozšířily na projekty ve výrobě energie, s ohledem na problémy veřejného financování, ale především na problémy zvyšujícího se výnosu a externalit. Následovaly projekty s výrazným charakterem externalit (životní prostředí, urbanismus) a projekty výrobního rázu v rozvojových zemích (s přihlédnutím k jejich strukturálním účinkům, ale také s ohledem na jejich výzvy k mezinárodnímu veřejnému financování (Světová banka atd.)). V nedávné době se studie rozšířily v rámci prací PPRS nebo RRV na veřejné netržní sektory (národní obrana, vzdělávání, zdravotnictví, soudnictví a policie). Otázka k samostatné úvaze Co mají společné odvětví, která uvádíme jako typické oblasti uplatnění metod ekonomické analýzy veřejných projektů?
75
4.2.3 Odborné versus politické rozhodování? Dalo by se namítnout, že v oblasti veřejné správy jde o rozhodnutí primárně „politická “, činěná volenými zástupci občanů a že stanoviska odborníků je nesmí nahrazovat. Tento argument má váhu. Požadavek vyšší míry uplatňování metod ekonomické analýzy při rozhodování mezi alternativními způsoby vynakládání veřejných prostředků však není snahou o odebírání pravomocí demokratickým institucím. Nejde o snahu nahradit jejich rozhodování nějakým technokratickým, více či méně direktivně prosazovaným rozhodnutím nezávislým na společenských preferencích. Smyslem a posláním ekonomických analýz je zvýšit míru informovanosti o daném předmětu rozhodnutí, o možných variantách a o jejich společenských nákladech a užitcích. Ve své podstatě se jedná o zkvalitnění předpokladů efektivního rozhodování ve veřejném sektoru, které sice samo o sobě nezaručuje výběr optimální varianty, ale snižuje nebezpečí zcela nesprávného či svévolného rozhodnutí. Provedení sebelepší „objektivní“ analýzy nesnímá z příslušných kompetentních orgánů odpovědnost za přijaté rozhodnutí. Analýza může posloužit především jako inspirace a argument chystaného nebo přijatého rozhodnutí. Slouží tím v podstatě jako nástroj doplňující standardní institucionální brzdy subjektivismu v politickém rozhodování známé z mnoha zemí, jako např. povinnost analyzovat dopady rozhodnutí, institut veřejných slyšení, apod. Bude-li trajektorie vývoje občanské společnosti v naší republice následovat vyspělé země, lze předvídat, že se postupně změní postoj veřejnosti k rozhodování orgánů veřejné správy. Logika přístupu, který je poměrně obvyklý zejména v anglosaských zemích, je následující: veřejné výdaje si vynucuje existenci veřejných příjmů na úkor soukromého sektoru; to mimo jiné snižuje jeho investiční možnosti, což má pochopitelně negativní dopad na rozvoj ekonomiky; je tedy zřejmé, že jestliže stát či jiná veřejná moc tyto prostředky podnikatelské sféře odčerpá, měla by je využít lépe a měla by mít v rukou důkazy, fakta, které to mohou potvrdit. Pokud veřejná moc nedokáže prokazovat efektivnost svých výdajů, bude narážet na stále vyšší míru neochoty podílet se na vytváření zdrojů. Ekonomické analýzy mohou sloužit jako argumenty pro získání podpory veřejnosti a jako důkazy o správnosti přijatého rozhodnutí. Je pochopitelné, že získání těchto „argumentů“ není zadarmo. Zpracování kvalitní ekonomické analýzy je dosti náročný počin jak co do kvalifikovanosti zpracovatelů, tak i co do množství potřebných informací. Je zřejmé, že širší využívání metod ekonomické analýzy bude ještě dlouho podmíněno dostupností externích finančních zdrojů (státní i soukromé granty, dotace, prostředky z mezinárodních rozvojových programů apod.).
4.2.4 Rozhodovací procedura Co vlastně představuje práce nad takovou typickou ekonomickou analýzou? Předpokládejme pro účely názornosti velmi zjednodušené zadání: obec připravuje svůj rozpočet a hodlá opřít
76
priority své investiční činnosti o ekonomickou analýzu, neboť poměr sil v zastupitelstvu signalizuje možnou patovou situaci. Vyhlašuje výběrové řízení na zpracování ekonomické analýzy, která by umožnila sestavit žebříček variant podle jejich čistého užitku pro obec. Výchozím krokem zpracovatele bude identifikace souboru možných variant. Podle něj bude volit typ použité analýzy. Obecně řečeno, klíčovým prvkem je souměřitelnost výstupů z jednotlivých variant. V praxi se nejčastěji používají tři metody jednokriteriálních analýz (metody ekonomické analýzy dělíme podle množství využitých kritérií hodnocení na jednokriteriální metody a vícekriteriální metody analýzy): analýza minimalizace nákladů (dále jako CMA), která uvažuje pouze náklady projektu (jeho inputy) v peněžních jednotkách. Ta je v praxi veřejné správy využívána nejčastěji. analýza efektivnosti nákladů (resp. nákladové efektivnosti, dále jako CEA,) a analýza nákladů a přínosů (resp. nákladů a přínosů nebo nákladů a užitku, dále jako CBA). V případě první jmenované metody (CMA) se důsledky programů (projektů) vůbec neuvažují, důležité je pak důsledné stanovení podmínek soutěže a srovnatelnosti projektů (programů) a to jak v oblasti časové (není možné touto metodou hodnotit a porovnávat program střednědobý a krátkodobý) tak v oblasti obsahové. Jinou investici budeme potřebovat na program výuky studentů ekonomie (kteří nepotřebují téměř žádné učební pomůcky) a studentů anorganické a organické chemie (jejichž výuka je založena na nákladných experimentech). U druhé jmenované metody (CEA) se důsledky programů měří v naturálních a fyzikálních jednotkách (např. ušetřených kilometrech cesty či hodinách volného času, případech správně stanovené diagnózy či počtu studentů). Využívá se jí zejména v případě, když se mezi sebou porovnávají varianty, které mají výstupy sice jiné kvantity, ale stejné povahy a navíc tyto výstupy pokládáme za žádoucí (tj. nesrovnáváme je s variantou „nedělat nic“). Můžeme se tím vyhnout obtížným technickým problémům spojeným s oceňováním některých výstupů. Typickými oblastmi, v nichž se tato metoda používá, jsou národní obrana, vnitřní bezpečnost, zdravotnictví, životní prostředí atd. CBA je naopak typická tím, že hodnocení důsledků programů se provádí v peněžních jednotkách, aby je bylo možno poměřovat s náklady. Teoreticky představuje nejširší formu analýz, která umožňuje zjistit, zda kladné důsledky programu vyrovnávají jeho náklady. Představuje základní metodou, jíž se při oceňování veřejných výdajů používá. Předpokladem pro její použití je možnost vyjádřit veškeré její náklady a užitky v penězích. Právě tento požadavek je zdrojem nejčastějších problémů vyskytujících se při jejím zpracování. Podrobnější představu o postupu zpracování analýzy nákladů a přínosů podává např. metodická příručka Ministerstva pro místní rozvoj (autor. P. Sieber), nebo Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů Evropské komise pro nové programové období 2007 – 2013, více viz http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd4_cost_cs.pdf . V roce 2008 vyšla pro zpracování CBA nová metodika EU, více viz http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf. Dalším krokem je identifikace pokud možno všech významných nákladů a užitků možných variant. Ty mohou mít peněžní i nepeněžní formu. Pokud jde o zpracování
77
analýzy nákladů a užitků, je třeba se pokusit o převedení všech na peněžní jednotky, resp. o jejich ocenění. U některých je to krajně obtížné, avšak mimořádně škodlivé může být vyloučení neměřitelných výnosů z analýzy. Analýza nákladů a přínosů je naopak typická tím, že hodnocení důsledků programů se provádí v peněžních jednotkách, aby je bylo možno poměřovat s náklady. Teoreticky představuje nejširší formu jednokriteriálních analýz, která umožňuje zjistit, zda kladné důsledky programu vyrovnávají jeho náklady. Představuje základní metodou, jíž se při oceňování veřejných výdajů používá. Předpokladem pro její použití je možnost vyjádřit veškeré její náklady a přínosy v penězích. Právě tento požadavek je zdrojem nejčastějších problémů vyskytujících se při jejím zpracování. Podrobnější představu o postupu zpracování analýzy nákladů a výnosů podává např. metodická příručka Ministerstva pro místní rozvoj (autor. P. Sieber) nebo Metodické pokyny pro proovedení analýzy nákladů a přínoů (Evropská komise) Dalším krokem je identifikace pokud možno všech významných nákladů a užitků možných variant. Ty mohou mít peněžní i nepeněžní formu. Pokud jde o zpracování analýzy nákladů a užitků, je třeba se pokusit o převedení všech na peněžní jednotky, resp. o jejich ocenění. U některých je to krajně obtížné, avšak mimořádně škodlivé může být vyloučení neměřitelných výnosů z analýzy. Oceňování nákladů a výnosů je klíčovým problémem (viz schéma 4.1) U každé položky je třeba nejprve posoudit, zda má svou tržní cenu či nikoliv. Pokud tržní cena položky existuje, je z poloviny vyhráno. Nezbývá pak totiž nic jiného, než se přesvědčit, že tato cena není nějak zásadně deformována (např. existencí monopolu). V případě, že tržní cena prokazatelně neodráží společenské náklady, dochází ke stanovení tzv. stínové ceny , tj. ceny ošetřené o tyto deformující vlivy. Pokud nelze na trhu najít cenu pro danou položku, lze ji pracovně ocenit prostřednictvím tržní ceny podobných komodit - substitutů, pokud existují. Problémy nastávají tam, kde neexistují ani substituty. Potom musí zpracovatel prokázat značnou dávku fantazie a vynalézavosti. Existuje řada vyzkoušených metod, které dokáží do určité míry „ocenit“ i tak extrémní případy, jako je volný čas či dokonce zdraví. Výsledky však mohou být sporné, což může být v přímém rozporu s účelem zadání analýzy. Metodické pokyny Evropské komise doporučují využití stínových cen.
78
Schéma 4.1
Na otázku, jak dalece usilovat o ocenění netržních položek, není snadná odpověď. Při rozhodování však mohou pomoci následující kritéria: 1. Je pravděpodobné, že shromáždění dalších informací o netržních položkách změní výsledek studie? 2. Můžeme si dovolit vynaložit náklady potřebné k získání těchto informací? 3. Jestliže netržní náklady a užitky oceníme, zvýší se tím kvalita našeho rozhodování? Ať už se rozhodneme pro ocenění problematických netržních položek, nebo usoudíme, že by to nebylo přínosem, vždy je nutné s nimi zacházet velmi opatrně, pečlivě zvážit jejich skutečnou hodnotu. Na otázku, jak dalece usilovat o ocenění netržních položek, není snadná odpověď. Při rozhodování však mohou pomoci následující kritéria: Je pravděpodobné, že shromáždění dalších informací o netržních položkách změní výsledek studie? Můžeme si dovolit vynaložit náklady potřebné k získání těchto informací? Jestliže netržní náklady a užitky oceníme, zvýší se tím kvalita našeho rozhodování?
4.2.5 Oceňování netržních položek Je samozřejmé, že se v mnohých projektech, zejména z oblasti zdravotnictví, bezpečnosti, životního prostředí a dalších vyskytnou mezi významnými užitky také zachráněné lidské životy. Pokud chceme použít analýzu nákladů a užitků, je nutné jejich hodnotu vyjádřit v peněžních jednotkách. Je to vůbec možné?
79
Většina lidí by souhlasila s tvrzením, že hodnota lidského života je nesrovnatelná s jakoukoliv jinou hodnotou. Na druhé straně existují limity, které omezují prostředky, jež lze vynaložit na snížení rizika smrti apod. Částka, která by se dala využít ke snížení pravděpodobnosti dopravních nehod, na snížení pravděpodobnosti, že někdo zemře na určitou chorobu, atd. není v podstatě nijak omezena. Je však třeba znovu připomenout, že jelikož jsou zdroje omezené, je nutné rozhodovat mezi různými způsoby použití, tedy například mezi záchranou lidských životů a vybudováním letiště či pomoci chudým. Cenu lidského života potom definujeme jako peněžní částku, kterou je společnost ochotna vynaložit na záchranu jednoho lidského života. Hodnotu života lze potom rozložit na dvě komponenty - ekonomickou a neekonomickou. Ekonomická složka je dána ztrátou produkce, které se vyhneme díky jednomu zachráněnému životu (či navrácenému zdraví). Mimoekonomické prvky takto ocenit nelze, proto se obvykle ponechávají stranou. Kromě uvedeného způsobu ocenění lidského života existuje ještě jedna nepřímá metoda, která zkoumá přirozenou potřebu žít déle. Vychází ze skutečnosti, že jedinci, jejichž zaměstnání je rizikové (představuje větší nebezpečí smrti než jiná zaměstnání), požadují obvykle finanční kompenzaci za podstoupené riziko. Proto si tato metoda při výpočtu hodnoty života všímá, jaký dodatečný příjem jedinec požaduje, jestliže se má podrobit většímu riziku smrti. Stejně tak je velmi obtížné ocenit škody na životním prostředí či jeho ochranu. Proto se v praxi používají tzv. mimotržní metody oceňování, které se dělí na metody založené na preferenčním přístupu a metody expertní. Mimotržní metody založené na preferencích je možné charakterizovat jako metody, které k určování ekonomických hodnot veřejných statků a služeb přistupují dvojím způsobem: prostřednictvím zjišťování ochoty jednotlivých lidí platit (WTP) za udržení či zlepšení veřejného statku či služby či prostřednictvím ochoty přijímat kompenzaci (WTO) při zhoršení podmínek pro poskytnutí veřejného statku či služby. Dělí se na metody vyjádřených preferencí (kdy je nejčastěji dotazníkovým šetřením zjištěna ochota jednotlivce platit za zlepšení kvality veřejného statku či služby (životního prostředí, zdravotní péče aj.) a na metody odhalených preferencí, které vycházejí ze skutečného chování jednotlivců na vybraných trzích (nejčastěji trh nemovitostí či trh práce). Mezi nejčastěji využívané metody vyjádřených preferencí patří kontingenční metoda či metoda hodnoty statistického života. Mezi metody odhalených preferencí pak hedonická metoda, metoda cestovních nákladů či metoda obranných výdajů (více viz Seják 2005). Metody založené na expertním (nepreferenčním) přístupu vycházejí z expertního určování hodnot veřejných statků či služeb (různých částí životního prostředí, hodnoty zdraví aj.), nebo nákladů a rizik spojených s externalitami (přes oportunitní náklady, alternativní náklady aj.). Mezi nejčastěji využívané pak patří Hessenská metoda, metoda defenzivních výdajů, metoda dávky-reakce, metody přístupu produkční funkce aj.
80
Otázka k samostatné úvaze Které z uvedených mimotržních metod jsou z Vašeho pohledu přesnější - expertní či založené na preferenčním přístupu? Vysvětlete proč? Nese využití mimotržních metod s sebou nějaká rizika při jejich využití v rámci ekonomické analýzy?
4.2.6 Poznámka k typům užitků a nákladů Nejvýznamnější dělení nákladů a užitků je na reálné a peněžní Za reálné užitky se považují ty, které získávají koneční uživatelé veřejného projektu. Odrážejí přírůstek blahobytu společnosti, který se porovnává s reálným nákladem převedení zdroje z jiného použití. Peněžní náklady a užitky vznikají v důsledku změn v relativních cenách, které se projevují při adaptaci ekonomiky na poskytované veřejné statky a na změny ve struktuře poptávky po zdrojích. Výsledkem je, že narůstají zisky nebo ztráty některých jednotlivců, které jsou však vyrovnávány ztrátami nebo zisky, jež pociťují ostatní. Neodrážejí čisté náklady nebo užitky pro společnost jako celek. Je nutné počítat s reálnými užitky a náklady, zatímco peněžní změny by neměly do hodnocení vstupovat. Výsledkem projektu stavby dálnice dojde jednak ke snížení přepravních nákladů (pohonné hmoty, čas) a jednak k relativnímu zvýšení pracovních příjmů stavebních dělníků účastnících se prací. První efekt představuje absolutní zvýšení blahobytu společnosti (se stejnými náklady je dosaženo vyššího užitku, resp. stejného užitku je dosaženo s nižšími náklady) a můžeme ho označit za reálný. Druhý případ je složitější. V souvislosti s projektem dojde ke zvýšení poptávky po práci stavebních dělníků, což povede ke zvýšení jejich mzdy, resp. důchodu. Pokud jde čistě o zvýšení relativní poptávky, kompenzované poklesem poptávky po jiných profesích nejde o čistý přínos pro společnost jako celek, neboť někde jinde dochází ke ztrátám. Jde tu o peněžní změnu, která by neměla do hodnocení projektu vstupovat. Pokud však má zvýšení poptávky za následek snížení nezaměstnanosti, pak lze uvažovat o reálném charakteru tohoto užitku. Pozor! Uvedený příklad bude platit, pokud v souvislosti s hodnocením projektu vycházíme z předpokladu, že koruna, o kterou se zvýšil důchod stavebnímu dělníkovi, má stejnou váhu jako koruna, o kterou bude chudší např. daňový poplatník. Pokud z nějakého důvodu pokládáme za prospěšné přiřadit získaným užitkům distribuční váhy, pak se uvedený peněžní dopad mění z pohledu společenského blahobytu v reálný a započítat bychom ho museli. Totéž by platilo i pro případy, kdy ke změnám, které kompenzují peněžní přínosy hodnoceného projektu, dochází mimo jurisdikci (oblast zájmů a pravomocí), v jejímž rámci projekt hodnotíme. Obecní radní si nechávají zpracovávat analýzu projektu, mezi jehož efekty patří i předpokládané zvýšení cen nemovitostí v majetku obce. Je zřejmé, že
81
zvýšení ceny je pouze relativní a místně zvýšená poptávka vyvolá někde jinde pokles. Z hlediska obce jakožto subjektu, který se rozhoduje o realizaci projektu, jsou však tyto ztráty nepodstatné. (Obdobně jako negativní externality pro soukromé výrobce.) Otázka k samostatné úvaze Stavba dálnice zvýšila cenu pozemků kolem ní. O který užitek se jedná? Reálný či peněžní? Měli bychom ho započítat do analýzy? Vysvětlete proč.
4.2.7 Problém toku nákladů či užitků v čase Dalším krokem ekonomické analýzy je aktualizace, nebo-li diskontování oceněných nákladů a užitků na současnou hodnotu. Potřebnost tohoto kroku vyplývá z faktu, že náklady a užitky, které určitý projekt přináší, jsou často časově rozloženy do několika let a nehodnotíme stejně užitek, který projekt přinese hned, a užitek, který přinese až za několik let. Přepočítáváme-li hodnotu nějakého budoucího nákladu či užitku do současnosti, musíme ji diskontovat prostřednictvím vzorce: PV = FV / (1+ i) n, kde FV je hodnota nákladu či užitku v budoucnu, PV je jeho hodnota dnes, i je použitá míra aktualizace a n je počet úrokovacích období. Stanovení míry aktualizace, resp. použité úrokové míry není úkol ani zdaleka jednoduchý, ale zato je velmi důležitý. Hodnocení projektů a jejich výběr (obzvláště projektů dlouhodobých) je vysoce citlivé na použitou diskontní sazbu. Zjednodušeně řečeno, čím nižší míru aktualizace (tzv. diskontní sazbu) při diskontování budoucích užitků zvolíme, tím relativně výhodnější se jeví dlouhodobé projekty, a naopak. Teoreticky lze argumentovat, že použitá úroková míra by měla co nejvěrněji kopírovat reálnou úrokovou sazbou na finančních trzích. V praxi se však většinou nemůžeme spokojit s chápáním úrokové sazby kapitálového trhu jako míry aktualizace. Tento fakt vyplývá z několika důvodů: 1. Neexistují lhůtní trhy pro všechny statky ve všech budoucích splatnostech. 2. Finanční trh, na kterém existuje lhůtní hodnotový trh, je nedokonalý především z důvodu intervence státu a veřejných financí. 3. Jednotlivé subjekty jsou ekonomicky krátkozraké a mají proto tendenci podceňovat budoucí potřeby. 4. Nejistota a z ní plynoucí rizika nejsou dostatečně brány v úvahu trhy omezenými na některé statky nebo služby. Existují tak důvody pro použití nižší „společenské“ sazby, než je sazba soukromá. Jestliže použijeme sazbu společenskou namísto sazby soukromé, získáme vyšší současnou hodnotu toků užitků, což nám umožní přijmout projekty, které bychom při použití soukromé úrokové sazby vyloučili.
82
4.2.8 Pravidla výběru projektů Jestliže byly oceněny (a v případě potřeby diskontovány) náklady a užitky všech variant, lze přistoupit k jejich uspořádání a výběru těch variant, které mají být realizovány. K tomu je nutné definovat pravidla, jimiž se lze při výběru řídit. Pravidla výběru projektů ovšem závisí jednak na charakteru projektu, jednak na tom, zda je objem prostředků vymezených na projekty pevně zadaný či nikoliv. V zásadě však můžeme použít buď pravidlo „aktualizované společenské bilance“, nebo pravidlo vnitřní míry výnosu. Fixní objem rozpočtu V podmínkách fixního objemu rozpočtu se pro výběr projektů nabízí tři pravidla: Pravidlo 1: – Seřadit projekty podle jejich poměru užitků a nákladů a vybírat je k realizaci postupně až do momentu, kdy zařazení dalšího projektu převýší rozpočtové omezení. Pravidlo 2: – Realizovat ty projekty, které jako celek zabezpečí největší čistý užitek při uvedeném rozpočtovém omezení. Pravidlo 3: – Minimalizovat nespotřebovanou částku rozpočtu. Mohou však být realizovány pouze projekty, jejichž podíl užitků a nákladů je vyšší než jedna. Je zřejmé, že pravidla 1 a 2 jsou lepší než pravidlo 3, neboť přinášejí větší užitek při nižších nákladech. Volba mezi pravidly 1 a 2 je obtížnější. Pravidlo 1 je rozumné, protože podle něj vybíráme projekty, které přinášejí největší přínos z koruny omezených zdrojů. Pravidlo 2 přináší největší čistý užitek. Dostane přednost, jestliže usilujeme o to, aby se z daného objemu rozpočtu vyčerpalo co nejvíce, tedy v případě, kdy považujeme nevyužité prostředky za bezcenné.
Variabilní objem rozpočtu V situaci variabilního objemu rozpočtu musíme opět porovnávat veřejné a soukromé použití zdrojů. Veřejný projekt by mělo smysl realizovat vždy, když z něj získaný užitek převyšuje jeho náklady (pochopitelně včetně nákladů ušlé příležitosti, tj. hypotetických výnosů vzniklých při alternativním použití zdrojů). Identifikace souboru možných projektů by měla být výchozím krokem každé analýzy veřejných projektů. Je patrné, že čím důkladněji bude prozkoumán okruh všech možných alternativních řešení, tím větší je pravděpodobnost, že bude vybrané řešení v dané situaci skutečně optimální.
83
Uvádíme základní typy analyzovaných projektů podle kritéria jejich vzájemného vztahu. Charakteristické rysy jednotlivých typů objasníme na příkladech. Příklady: Příkladem nezávislých a vzájemně se vylučujících projektů jsou obecně různé stavby na téže parcele nebo naopak různé alternativy pro umístění nějakého projektu (různé varianty dálnice). Volba mezi takovými projekty se provádí způsobem „všechno nebo nic“, neboť většinou není možné realizovat z každého jen část. Např. v sedmdesátých letech řešil nizozemský Ústřední plánovací úřad (politicky nezávislý ústřední orgán pro krátkodobé a dlouhodobé plánování) spolu se Správou civilního letectví otázku, zda a ve které lokalitě stavět druhé národní letiště, neboť se předpokládalo, že kapacita letiště v Amsterodamu bude brzy vyčerpána. Bylo studováno pět lokalit, které se mezi sebou lišily jak v nákladovosti, tak i v geografické poloze a tím i množství ušetřeného času. Tato studie je mimořádně poučná z hlediska metodologie provádění CBA. (Podrobnosti viz Bénard, 1991, str. 85 an.) Příkladem nezávislých, ale vzájemně se nevylučujících projektů jsou silnice, nemocnice, školy, nebo stavba, kterou lze modulovat v různém rozměru. Typickým příkladem jsou projekty z jednotlivých operačních programů, závisí jen na výši celkového rozpočtu operačního programu. Cílem je nalézt optimální kombinaci projektů nebo jejich optimální velikost odpovídající disponibilním zdrojům. Vzájemně závislé projekty (někdy též nazývané jako „hrozny projektů“) se vzájemně doplňují. Příkladem může být výstavba přehrady, která dovoluje současně zřízení hydroelektrárny, instalaci zařízení regulujících průtok řeky a síť zavlažovacích kanálů apod. V ČR je typickým přiklade projekt Čistá Svratka (čističky, regulace). Otázka k samostatné úvaze Proveďte výběr mezi sedmi možnými projekty. Projekty jsou nedělitelné a rozpočet je fixní ve výši 700 mil. Kč. Předpokládáme, že již známe náklady i výnosy (užitky). Aplikujte různá pravidla výběru a porovnejte výsledky.
4.2.9 Výběr vhodného typu ekonomické analýzy a váha jejich výsledků Co se týče výběru vhodného typu ekonomické analýzy, z hlediska uživatele je nejdůležitější zvážit, zda komplexnost analýz odpovídá šíři kladených otázek. Analýza nákladů a užitků a analýza nákladů a užitečnosti, poněvadž se dotýkají problému hodnocení výsledku, lépe odpovídají na otázku, zda stojí za to určitý projekt realizovat v porovnání s jinými programy. Naproti tomu analýza minimalizace nákladů a analýza nákladové efektivnosti tiše předpokládá, že realizovat určitý program stojí za to, abychom se jím zabývali a vybírá pouze jeho nejlepší alternativu.
84
Je potřebné dodat, že často před započetím zpracování studie analytici nemusí být schopní určit, kterého typu analýzy je nejvhodnější použít, neboť se v průběhu zpracování analýzy mohou objevit důvody, které povedou k přesvědčení, že bude lépe použít jiného typu analýzy. Například nemusí být předem známo, že ohodnocení ukáže, že přínosy dvou způsobů řešení problému (čili alternativ) jsou ekvivalentní, a proto je možné použít místo analýzy nákladové efektivnosti analýzu minimalizace nákladů. Při řešení zvlášť ožehavých problémů se někdy využívá zároveň více přístupů. (Např. Boyle používá ve svých hodnoceních intenzívní péče o novorozence analýzu nákladů a užitků společně s analýzou nákladů a užitečnosti, poněvadž každá z nich ukazuje jinou dimenzi hodnoty.) Závěrem je nutné konstatovat, že moc výše popsaných analytických technik by neměla být přeceňována. Žádný z uvedených přístupů nelze považovat za magickou formuli, jež by snad mohla nahradit nutnost rozhodnutí či zbavit rozhodovatele odpovědnosti za jeho rozhodnutí nebo rizika, které toto rozhodnutí s sebou nese. Na druhé straně každá z metod ekonomické analýzy je schopna přispět ke zvýšení kvality a důslednosti rozhodování. Posouzení, zda jsou faktory, které ekonomická analýza obsahuje, při rozhodování o realizaci konkrétního projektu dominantní záležitostí a zda limity ekonomického hodnocení v tom kterém konkrétním případě významně omezují či neomezují jeho užitečnost, zůstává v kompetenci konečného rozhodovatele. V tomto smyslu lze analýzu minimalizace nákladů, analýzu nákladové efektivnosti, analýzu nákladů a užitků a analýzu nákladů a užitečnosti považovat pouze za částečnou analýzu každé specifické volby.
85
5. Komunikace s veřejností (public relations a marketing ve veřejném sektoru) 5.0 Cíl kapitoly Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře se základními zákonitostmi marketingového přístupu ve veřejné správě, v jejichž jádru stojí nutnost znát potřeby a přání občanů i veřejné správy. Pod pojmem veřejná správa je zde míněna státní správa a samospráva, a to i s ohledem na přenesenou působnost, kterou bude samospráva vykonávat. Pro názornost jsou zde představeny výstupy a zkušenosti z projektu Komunikující město. Důraz je dále kladen na zdůvodnění významu komunikace veřejné správy s veřejností, tj. s občany, což je předpokladem kvalitní a v poslední době žádaných public relations. Závěrem je pak věnována pozornost významu, taktikám a zásadám lobbování.
5.1 Marketing obecně 5.1.0 Úvod Dříve než se budeme věnovat marketingovému přístupu ve veřejné správě, je nutné zaměřit pozornost na marketing obecně a jeho specifika ve veřejném sektoru, resp. veřejné správě. Marketing je bezesporu stěžejní metodou řízení v procesu výroby a distribuce. Má však významné postavení i v nevýrobní sféře, tj. ve veřejném sektoru, jak bude dále rozebráno. Obecné charakteristiky jsou stejné pro tržní (ziskový) i veřejný (neziskový) sektor.
5.1.1 Definice marketingu Je vyloučené najít jednoznačnou definici pro marketing. Existují snad stovky různých přístupů, které akcentují různé pohledy: marketing jako obchodní (a pro někoho možná i životní filozofie), marketing jako funkce v rámci organizace, marketing jako řešení problémů spojených s obchodem a službami, marketing jako nástroj strategie, marketing jako základní faktor v procesu realizace poslání, marketing jako oblast výzkumu. V literatuře a výuce se často setkáváme např. s následujícími definicemi marketingu: Chartered Institut of Marketing: “Marketing je součástí procesu řízení, zaměřenou na identifikaci, předvídání a uspokojování požadavků zákazníka (u ziskové organizace se doplňuje: s cílem vytvořit zisk).”
86
Philip Kotler: “Marketing je hledání a uspokojování potřeb způsobem, který přináší pozitivní hodnoty pro obě zúčastněné strany.” Peter Drucker: “Marketing je jako podnik viděný z hlediska jeho konečného výsledku, tj. z hlediska zákazníků.” Pojítkem všech definic, výše uvedených i dalších, je v každém případě zákazník, resp. jeho potřeby, na základě nichž se odvíjí výroba či poskytovaná služba. Marketingový mix Marketing také rozhodně neznamená pouze reklamu či prodej, jak se obecně předpokládá. Prodej je jednou ze základních složek tzv. marketingového mixu. Ten je v tržním (ziskovém) marketingu tvořen čtyřmi složkami (v zahraniční literatuře najdeme tzv. 4P). Patří do nich: Cena (Price) - odpovídá situaci na trhu, vyjadřuje poměr nabídky a poptávky po daném výrobku. Ve veřejném sektoru se pro ni hledají zdroje dotování, aby služby byly klientům dostupné, často se přitom jedná o zdroje z veřejných rozpočtů, tj. veřejné finance. Produkt (Product) - služba, produkt nebo program, který naplňuje potřeby zákazníků. Místo/distribuce (Place) - představuje fakt, že produkt, služba nebo program jsou zákazníkovi dostupné. Propagace (Promotion) – hledá cesty, jak oslovit vybrané cílové skupiny, ve veřejném sektoru případně i dárce. Ve veřejném sektoru se k nim připojují ještě: Cílová skupina/lidé (public/people) – představuje kromě prvotních zákazníků potenciální zdroje financí, tedy veřejnou správu, dárce, zaměstnance, dobrovolníky a ostatní veřejnost. Politika (politic) – představuje lobování či nátlakové skupiny neziskových organizací vedoucích např. ke kolektivním smlouvám. U tržních (ziskových) a organizací veřejného sektoru (neziskových organizací) můžeme pozorovat různé subjekty, s nimiž tyto organizace vstupují na trh, resp. do vzájemných vztahů. Nepřehledněji lze tuto odlišnost znázornit následujícím způsobem:
87
Schéma č. 1 – Interakce subjektů pro potřeby marketingu Tržní (ziskové) organizace
Organizace veřejného sektoru (neziskové organizace)
Rozdělení subjektů (organizací) pro aplikaci marketingu ve veřejném (neziskovém) sektoru: 1. Subjekty realizující výkon veřejné správy 2. Subjekty které realizují produkty a služby a) Veřejné finanční instituce (zdravotní pojišťovny, penzijní fondy, stavební spořitelny - vždy se státní účastí). b) Subjekty neziskového sektoru (vč. veřejného), které realizují veřejně, či vzájemně prospěšnou činnost. Předmětem dalšího výkladu jsou subjekty (organizace) uvedené pod bodem 2b. U subjektů pod bodem 1, se nepředpokládá použití marketingu (jde vždy o informační činnost či kampaň) a subjekty pod bodem 2a, realizují marketing stejně jako organizace tržní (ziskové).
5.1.2 Podstata a význam marketingu u neziskových organizací Existuje vůbec potřeba marketingu v organizacích veřejného sektoru, jejichž cílem není zisk, ale dosažení společensky a individuálně optimální spotřeby statků specifického typu? Odpověď na tuto otázku není jednoznačná a v odborné literatuře existují důvody pro i proti. Pokud se bere v úvahu širší pohled marketingu, jako systém všech podnikových činností, které jsou orientovány na “spotřebitele” a vycházejí z požadavků “spotřebitele”, pak existují pádné důvody pro účinnost marketingu v organizacích veřejného sektoru.
88
Argumenty a protiargumenty jsou spojeny především se dvěma základními problémovými okruhy: Problém existence nebo neexistence konkurenčního prostředí ve veřejném sektoru Příklad: Je možné uvést některé vybrané argumenty, které by mohly vznést odpůrci marketingového chápání organizací veřejného sektoru (neziskových organizací), na příkladu nemocnice: – – – – – – – –
marketing je spojen s neadekvátními náklady a působí na neefektivní zvýšení nákladů; marketingový průzkum pro nemocnici je pseudovědecký, protože spotřebitelé služby - nemocní - nemají preferenci v oblasti stanovení diagnózy, forem léčení; spotřeba zdravotnických služeb vyplývá ze specificky vynucené potřeby; jednotlivé pracovní procesy (prohlídky, operace) jsou jedinečné a specifické; pacienti v plné míře delegují zodpovědnost na odborníky; při rozhodování se o realizaci služeb nevystupují cenové motivy jako determinující; zdravotní služby nemají tržní charakter; rozhodnutí spotřebitelů se v těchto podmínkách nerealizují běžným způsobem, určeným zákony jejich hraničního užitku a ekonomické efektivnosti apod.
Tyto argumenty proti zavedení marketingu ve zdravotnictví mohou být s úspěchem negovány řadou argumentů pro zavedení, a to především ve fázi rozhodování o realizaci nové zdravotnické aktivity, pro kterou musí být proveden jak průzkum trhu, tak pravidla ekonomického chování a návratnosti, neboť zavedením financování provozu zdravotnických zařízení prostřednictvím zdravotních pojišťoven musí být akcent ekonomického efektu akceptován. U těch zdravotnických služeb, které mají převážně ambulantní charakter a jsou zprivatizovány a budou se nutně pohybovat v konkurenčním prostředí, musí pro jejich úspěšnost marketing fungovat bez výhrad. Jde například o stomatologii, praktické - rodinné lékaře, ortopédy, neurology, rehabilitační zařízení, optiky ad. Problematika obsahu poslání a cílů organizací veřejného sektoru (neziskových organizací), které se nezaměřují na tvorbu zisku a vyjádření efektivnosti jejich činnosti. Základním motivem druhé skupiny argumentů je představa obhájců nemožnosti zavádění a použití marketingu v organizacích veřejného sektoru (neziskových organizacích) o tom, že marketing může být užitečný jen tam, kde působí trh a zisk. Proti této teorii jsou dále uváděny základní vybrané momenty, které potvrzují účelnost a opodstatněnost realizace marketingových aktivit v organizacích veřejného sektoru (neziskových organizacích): 1. Organizace se dostávají do situace rostoucí soutěživosti o získání příjmů i klientů. Konkurence pro ně vzniká jak v organizacích veřejného sektoru, tak v privátních organizacích. 89
2. Veřejná kontrola činnosti neziskových organizací vyžaduje dosáhnutí komunikativního chování, efektivnosti v nákladové a řídící oblasti. 3. Rostoucí požadavky spotřebitelů vyžadují zvyšování kvalifikace a kvality dialogu, především v oblasti výměnných relací, která je základním úsekem hodnocení. 4. Nákladové omezení vyžaduje vyšší efektivnost využívání zdrojů, která se dá dosáhnout právě prostřednictvím vyššího stupně účasti spotřebitelů v procesu služeb. Tato skutečnost vytváří tlak na realizaci výchovy spotřebitele a celého okolí organizace ve prospěch racionální spotřeby. 5. Rostoucí profesionální úroveň pracovní síly vyžaduje vyšší úroveň managementu vnitropodnikových vztahů, tj. regulací nejen prostřednictvím peněžních vztahů. 6. Výsledky marketingového průzkumu jsou zásadním vstupem pro proces strategického managementu, identifikaci okolí, jeho požadavků, což je základním předpokladem pro zpracování cílů, rozpočtů a definic produktu organizace. 7. Nedostatek dotačních zdrojů libovolného charakteru vyžaduje rozvoj podnikatelské činnosti, jako doplňkového zdroje příjmů. Tyto činnosti fungují plně v podmínkách tržní regulace a vyžadují rozvoj marketingové činnosti organizací veřejného sektoru (neziskových organizací). Obr. Co představuje marketing v organizacích veřejného sektoru
5.2 Marketingový přístup ve veřejné správě Z hlediska marketingu je základním produktem veřejné správy vždy určité konkrétní území (obec, město, kraj, stát). Jádrem tohoto produktu jsou potom vlastnosti (hodnoty), které poskytuje, které od něj obyvatelé i návštěvníci očekávají, 90
kterými se dostalo do povědomí veřejnosti. Jde o to, zda je čisté, pohostinné, bezpečné, kulturní, podnikavé, svobodné, historické, moderní apod. Vlastní produkt vychází z nabídky konkrétních služeb, které je území schopno poskytnout. Jeho kvalitu vyjadřují konkrétní ukazatele vybavenosti, stavu technických sítí, úrovně životního prostředí, hodnocení hromadné dopravy. Mohou to být i údaje vypovídající o průměrných mzdách jednotlivých profesí, o stupni vzdělanosti a kvalifikovanosti obyvatelstva či o zapojení sledovaného území do mezinárodních projektů. Mohou to také být informace o historii a významných osobnostech, které zde žily a pracovaly. Design a styl obce či regionu se odráží v jeho urbanistickém pojetí a značka, to je především jeho jednotný vizuální styl užívaný k prezentaci území jako takového i k prezentaci služeb, které nabízí. Jednotný vizuální styl posiluje schopnost místních obyvatel identifikovat se s místem, návštěvníkům zase pomáhá odlišit jej a uvědomit si jeho specifika. Rozšířeným produktem potom mohou být případné výhody, které veřejná správa nabízí investorům, které považuje za strategicky významné pro dané území. Na schopnostech veřejné správy závisí, nakolik dokáže sladit očekávání významných cílových skupin s reálnou nabídkou území. Města a obce totiž neexistují ve vzduchoprázdnu, nacházejí se v konkurenčním prostředí, soupeří o návštěvníky (turisty) a ucházejí se o přízeň investorů s mnoha dalšími obcemi, městy či regiony. Proto by měla ve své činnosti využívat marketingového přístupu, sledovat své slabé a silné stránky, snažit se využívat příležitostí a eliminovat hrozby tržního prostředí. K tomu potřebují získávat i sdělovat informace.
5.3 Potřeby a informace 5.3.0 Úvod Veřejná správa je složitý organismus, jehož hlavním cílem je podporovat společné úsilí o rozvoj spravovaného území. Jestliže má management veřejné správy zájem uplatňovat principy marketingu a managementu, pak musí neustále zlepšovat komunikaci mezi občanem a veřejnou správou, musí pochopit základní potřeby občana a musí dokázat vysvětlit potřeby veřejné správy. Demokratizace veřejné správy velmi těsně souvisí s informatizací veřejné správy.
91
5.3.1 Potřeby občana a veřejné správy Ve společnosti, kde fungují samosprávné demokratické principy, se občan: a)
potřebuje orientovat ve městě i na radnici, znát úřední hodiny a vědět, kde který odbor sídlí, jakou linkou městské hromadné dopravy se tam dostane a jaké dokumenty musí mít s sebou, jestliže například potřebuje vystavit nový občanský průkaz, měl by rozumět fungování samosprávné demokracie, měl by znát a umět se orientovat v základních plánovacích dokumentech obce, města či regionu, jako jsou územní plán, rozpočet atd., měl by znát názory a cíle zastupitelů, které si zvolil, jejich vize a strategie, b) každý občan by měl také vědět, proč by měl dodržovat předpisy, vyhlášky a zákony, měl by si být vědom, že je součástí partnerského společenství, ve kterém se lidé musí umět vzájemně respektovat, pomáhat si a spolupracovat, c) očekává od veřejné správy určité služby (čistotu na ulicích, dopravní dostupnost svého bydliště, pracoviště atd., stejně jako bezpečnost a řadu dalších), d) a konečně, měl by mít možnost kontrolovat, zda je s obecním (veřejným) majetkem nakládáno hospodárně, zda nedochází k plýtvání veřejnými prostředky na zbytečné investice, zda jsou zákony a vyhlášky dodržovány. Jestliže občané pociťují výše uvedené potřeby, vznikají u nich požadavky na informace. Pokud některá z uvedených potřeb není pociťována, nevznikají bezprostřední požadavky na informace. Informace by však radnice měla poskytovat preventivně. Občan například nepociťuje potřebu znát rozvojové vize města či být seznámen s územním plánem, ta se objeví až v případě konkrétní životní situace, kdy se stane majitelem pozemku či rodinného domu. Podobně jako spotřebitel nepotřebuje a nezná nový prací prostředek, nový produkt banky či pojišťovny, dokud mu jej reklama náležitě nepředstaví. V případě veřejné správy je však pro obě strany užitečné, když občan veřejné správě důvěřuje a obrátí se na ni ještě dříve, než se rozhodne pro koupi pozemku nebo výstavbu rodinného domu či v případě, kdy uvažuje o možnostech podnikání. Veřejná správa jej však musí neustále ubezpečovat o tom, že je připravena naslouchat a zodpovědně poradit (tak jako jej Palmexman neustále ubezpečuje, že prádlo bude s novým práškem „ještě bělejší“). Veřejná správa by neměla podléhat svůdným praktikám reklamních agentur, musí se však sama naučit využívat všech postupů marketingové komunikace. Poptávku po demokracii musíme podporovat. Potřeby veřejné správy (úředníků i zastupitelů) se týkají managementu a spočívají především: a)
v koordinaci zájmů jednotlivců, skupin, resortů i procesů (i v koordinaci navzájem na sebe navazujících účelově využívaných ploch spravovaného území) prostřednictvím zákonů, vyhlášek i nepsaných pravidel. Je třeba zkoordinovat zájmy zahrádkářů, investorů, sportovních fanoušků, majitelů nemovitostí a mnoha dalších tak, aby nedocházelo ke konfliktům a výsledný efekt přispíval k hospodárnému rozvoji města, b) dobrý manager musí také dokázat motivovat úředníky, zastupitele i obyvatele města ke společnému úsilí, směřujícímu k naplňování společně uznávaných hodnot,
92
c) d)
to se neobejde bez systematické prezentace nejrůznějších informací, profesionalita představitelů veřejné správy do značné míry závisí také na jejich schopnostech monitorovat svoje aktivity, znát spravované území a umět se poučit z chyb a omylů.
Vzájemná výměna informací, komunikace mezi občanem a veřejnou správou vede k uspokojování potřeb na obou stranách.
5.3.2 Požadavky na informace Kvalita služeb poskytovaných v daném území závisí na kvalitě a standardizaci správních procesů, na standardizaci postupů a agend a na informovanosti o nich. Vytváření informačních a komunikačních systémů veřejné správy musí vycházet z hluboké znalosti správních procesů, ze zákona vycházejících postupů a agend. Musí také respektovat potřeby a očekávání občanů i veřejné správy a hledat, nacházet a odstraňovat slabá místa těchto systémů. Rozdělení informací Informace, bez kterých se management veřejné správy neobejde, můžeme rozdělit do několika skupin. Z hlediska obsahu to jsou: 1. Informace charakterizující spravované území či výsledky činnosti veřejné správy. Do této skupiny můžeme zařadit databáze: o kvalitě materiálního prostředí (přírodní prostředí a jeho vybavenost), o obecných rozvojových trendech, o obyvatelstvu, o jeho chování, spokojenosti, přáních a potřebách (tedy ne data, na která by se vztahovaly zákony č. 256/1992 Sb. a č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech, nejde totiž o osobní údaje, ale o obecné, agregované sociodemografické údaje, jak je například shromažďuje a zpracovává Český statistický úřad), o aktivitách, které v daném území probíhají, nejrůznější registry obyvatel, o jejich chování, spokojenosti, přáních a potřebách, na které se výše uvedená zákonná úprava ochrany dat vztahuje a které umožňují výkon státní správy. Všechny tyto údaje nám pomáhají zhodnotit silné a slabé stránky, příležitosti a hrozby, usnadňují koordinaci, rozhodování, dávají možnost argumentace a umožňují popis výchozího i dosaženého stavu obce, města či regionu.
93
2. Informace o hodnotách, vizích, plánech a preferencích. To jsou informace o sdílených společných hodnotách a o tom, proč a jakých výsledků chceme dosáhnout, tedy informace nezbytné pro motivaci. Může se jednat například o: etické kodexy (úředníka i politika), občanské charty, vize, strategie, preference. 3. Informace o postupech (o způsobech naplňování legislativy) a agendách. Jsou to informace o způsobech koordinace, které vytvářejí mantinely pro další rozvoj území. Jedná se vlastně o databáze návodů a postupů, které je třeba znát k vyřízení jednotlivých agend. Agendy přísluší do kompetence jednotlivých resortů, kde jsou odborníci na tu či onu oblast, kteří jsou za vytváření legislativních postupů zodpovědní, přísluší však také do kompetence územních samospráv. Standardizované informace o postupech a agendách vlastně představují standardizaci procesů - jde o to, aby občan v jakékoli obci mohl splnit povinnosti, které po něm správa při řešení nejrůznějších agend vyžaduje za stejných podmínek, aby nedocházelo k opomenutím, která by mohla občana poškodit nebo mu plnění zákonných povinností znesnadnit. Tím, že doposud byly tyto postupy v mnoha případech nejasné, mohlo se stát, že profesní či morální selhání mohla být přičítána na vrub zákonů. Informace o postupech a agendách tak v případě nespokojenosti klienta pomohou rozlišit zda došlo k tomu, že klient nepochopil či nebyl dokonale obeznámen s příslušným postupem, zda došlo k pochybení ze strany úředníka nebo jde o systémový nedostatek daného postupu. Kromě agend a postupů vycházejících ze zákonů a vyhlášek je proto třeba respektovat i pravidla obyčejné každodenní slušnosti. Nejde jen o převedení zákonů do srozumitelné řeči jasných postupů, jde i o systematické vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě a zlepšování komunikačních dovedností občanů. Toto je v současnosti realizováno velmi často. 4. Informace o službách poskytovaných veřejnou správou. Služby, které mají vést k řešení životních situací občanů, musí vycházet ze znalosti prvních tří výše uvedených skupin informací. Jejich klasifikací se nebudeme zabývat. Důležité pro tuto chvíli je uvědomit si, že jednou ze základních služeb veřejné správy je ucelená prezentace informací o území, vizích, pravidlech a poskytovaných službách, bez ohledu na organizační členění na státní správu a územní samosprávu, bez ohledu na to, zda je služba financována ministerstvem či z prostředků kraje nebo města (viz stránky http://www.komunikujici-mesto.cz/).
94
5.3.3 Dostatek informací znamená spokojenost Výzkumy realizované v letech 1990 - 1994 v rámci projektu Komunikující město ukázaly na určité obecné tendence ve vztazích mezi občanem a veřejnou správou. V roce 1990 u nás panovala averze vůči státní správě. Občané vkládali naděje ve volené samosprávné orgány. Tím se tehdy Česká republika odlišovala od stabilizovaných demokratických zemí v západní Evropě. Během dalších volebních období, se však situace diametrálně změnila. Současný velmi malý zájem občanů o práci zastupitelstev není povzbudivý. Demokracie a občanská společnost totiž selhávají, pokud se občané do veřejného dění nezapojí a pokud se o ně nebudou zajímat. Další výzkumy, kterými byly v rámci projektu Komunikující město realizovány v letech 1995 – 2000, oslovily na šestnáct tisíc občanů ve 44 městech a obcích České (37 míst) a Slovenské (7 míst) republiky, hledaly mimo jiné odpovědi na následující otázky: 1. Jak se občané cítí být informováni o práci obecního či městského úřadu? 2. Jaké jsou jejich osobní zkušenosti s prací úřadu? 3. Jak se občané cítí být informováni o práci obecního či městského zastupitelstva? 4. Jak jsou ochotni se zapojit do plánování rozvoje města či obce? 5. Jaké komunikační prostředky pro styk s úřadem preferují?
5.4 Předpoklady tvorby a prezentace informací veřejné správy 5.4.0 Úvod Uspokojování potřeb občana a veřejné správy znamená budování vzájemného vztahu. Proto potřeby občana i veřejné správy mohou být naplňovány pouze s ohledem na následující předpoklady, které umožní existenci a fungování informačních a komunikačních systémů veřejné správy: vybavenost informačními a komunikačními technologiemi, standardy a metodika pro zajištění kvality informací, standardy a metodika pro tvorbu a prezentaci informačních a komunikačních systémů (včetně zpětné vazby), pochopení procesů územní samosprávy a státní správy, personální zajištění informačních a komunikačních systémů včetně vzdělávání a kultivace dovedností týmové práce, iniciování a realizace motivačních projektů na úrovni státu i na úrovni regionů. V následujících článcích si uvedeme stručná zpřesnění a konkretizace těchto předpokladů. Domníváme se, že digitalizace procesů veřejné správy se nemůže obejít bez jejich důkladné analýzy, protože digitalizovaný chaos je mnohem horší než chaos nedigitalizovaný.
95
5.4.1 Vybavenost informačními a komunikačními technologiemi Z projektu komunikující město (1995-1997) vyplynulo, že vybavenost informačními technologiemi byla velmi různorodá. Ne všechny obce, respektive obecní úřady tehdy byly vybaveny elektronickou poštou, ne všichni představitelé obcí s ní uměli zacházet. Ukázalo se, že elektronickou poštou byly vybaveny především větší úřady. Z celkového počtu více než šesti tisíc obcí v České republice byla tehdy připojena na internet asi třetina. Větší úřady byly vybavovány technikou nesystematicky, ne všichni úředníci byli připojeni na internet či intranet, ne všichni měli k dispozici lepší operační systém než MS DOS. Vývoj těchto technologií jde však obrovským tempem kupředu, což se ukazuje v současnosti (rok 2010), kdy se vybavenost úřadů veřejné správy výpočetní technikou výrazně zvýšila. Důkazem je elektronická podatelna téměř v každé obci. Pokud jde o technologie, respektive aplikační software, pak využívání různých možností do značné míry závisí na metodické práci příslušného resortu. Standardy a metodika pro zajištění kvality informací: V této oblasti je třeba rozlišovat tvorbu standardů ve třech rovinách, a to pokud jde o: a) b)
vlastní tvorbu informačních databází, kompetence a způsoby aktualizace, zveřejňování a prezentace informací, c) zjišťování zpětné vazby.
Pokusy o zajištění standardů i metodiky jsou v současné době doménou především resortu Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí. Významný počin z hlediska standardizace popisů jednotlivých agend a postupů přinesl projekt Informační a komunikační systémy veřejné správy, který byl realizován v gesci Ministerstva vnitra České republiky. Významným krokem bylo především spuštění elektronického internetového Portálu veřejné správy. Z kvantitativního internetového výzkumu „Využívání informačních zdrojů“, realizovaného společností STEM v roce 2006, jednoznačně vyplynulo, že: „Více než polovina respondentů využívá internet k získávání informací z oblasti veřejné správy často nebo velmi často. Téměř každý pak využil toto médium k získání nějaké informace z veřejné správy.Nejčastěji vyhledávají internetem informace respondenti nad 35 let a respondenti s nejvyšším vzděláním.“
Více viz http://www.ebe.cz/ebe/firma.nsf/iboardvypisweb/22002ED510/$File/zzprava_ebe_2006.pdf. Dalším průlomovým krokem v rámci tzv. e-governmentu je další projekt Ministerstva vnitra „Czech Point“ – blíže viz http://www.czechpoint.cz/.
96
5.4.2 Pochopení procesů územní samosprávy a státní správy Při tvorbě informačních a komunikačních systémů je třeba mít na zřeteli skutečnost, že jde o dva základní typy procesů: procesy státní správy a procesy samosprávy. S ohledem na budování pozitivního vztahu mezi občanem a veřejnou správou je užitečné, aby občan: 1. Jako volič dokázal rozlišit výše uvedené typy procesů, aby se dokázal orientovat ve struktuře veřejné správy a věděl do čí kompetence ten který problém spadá, aby byl schopen rozlišit, zda je o něm rozhodováno na úrovni vlády či ministerstev a jeho řešení je financováno ze státního rozpočtu, nebo zda tento problém je plně v kompetenci místní územní samosprávy. 2. Jako zákazník nevnímal toto rozlišení negativně, aby se necítil bezradný v situaci, kdy se jeden vymlouvá na druhého.
Proto při poskytování informací prostřednictvím „komunikačních uzlů“ musíme na jedné straně dokázat rozlišit informace a postupy, které vychází z celostátně platné legislativy a informace a postupy závislé na rozhodnutí místních územních samospráv a na druhé straně musíme usilovat o jejich vzájemné propojení.
Cílem naší práce by mělo být dosažení větší provázanosti a srozumitelnosti postupů při výkonu veřejné správy a přeměna nesourodých a roztroušených dat ve smysluplné informace umožňující naplňování potřeb občanů i veřejné správy.
V organizačních řádech větších úřadů lze nalézt hned několik oddělení, která se specializují na práci s veřejností a vytváření databází. Zkušenosti ze zahraničí naznačují, že na úřadě vedle sebe existují: 1. Tisková a informační služba (zajišťuje styk s médii, vydává radniční zpravodaje, které se současně prezentují i v elektronické podobě na internetu, informuje i o organizacích městem zřizovaných). 2. Služby občanům (tato oddělení vytvářejí databáze událostí, poskytují informace o kultuře, sportu a dění ve městě i na radnici - například kde všude se konají vánoční trhy, jaké konference se na radnici připravují apod. a zřizují centra služeb občanům, vydávají také tištěné materiály o službách jednotlivých oddělení). 3. Oddělení statistiky (shromažďuje údaje o městě, vytváří ukazatele srovnatelné s ostatními evropskými městy). 4. Automatizované elektronické zpracování dat, informační a komunikační technologie (udržuje techniku, zajišťuje zpracování informací i metodiku a vyhodnocování zpětné vazby). 5. Koordinační a rozvojové oddělení, které připravuje nové projekty a uvádí je do života.
Kromě toho jednotlivá oddělení vytvářejí vlastní databáze a vydávají tištěné informace o svých agendách a postupech. Mnoho materiálů je k dispozici v centrech služeb zákazníkům, spolu s informačními materiály ministerstev, neziskových organizací, profesních sdružení či komor apod. Tvůrci (producenti), kteří jsou zároveň zprostředkovateli informací, tedy instituce veřejné správy na všech úrovních, se musí systematicky zabývat zpětnou vazbou. Výsledky, které získávají sledováním
97
zpětné vazby, se zpětně musí promítnout do popisů postupů a agend, do organizačních řádů i způsobů propagace jednotlivých okruhů informací.
Teprve analýza dotazů a stížností občanů (zákazníků) a sledování jejich osudů v mechanismu úřadu pomůže vychytat případná slabá místa vznikajících návodů a postupů. Systematicky sledovaná zpětná vazba umožní veřejné správě zasáhnout preventivně, předcházet nedorozuměním a vybudovat atmosféru vzájemné důvěry mezi správci a občany. Požadavky na personální zabezpečení tedy nesmí vycházet pouze z potřeby zajistit provoz informační databáze v elektronické podobě. Musí usnadňovat i ostatní možné způsoby prezentace a přenosu informací.
5.4.3 Iniciování a realizace motivačních projektů na úrovni státu a i na úrovni regionů Společné projekty musí zohlednit všechny typy výše uvedených okruhů informací. Musí respektovat výsledky analýz a hodnocení, musí obsahovat jasně stanovené cíle korespondující s cíli státní správy i územní samosprávy, musí respektovat legislativu a vysvětlit platná pravidla a postupy. Musí také naznačit výsledky, kterých má projekt pomoci dosáhnout. Je to právě dostatek smysluplných informací, který nám zajistí možnost strukturovat problém, jenž chceme pomocí projektu řešit. Máme-li dostatek informací, můžeme naplánovat jednoduché kroky vedoucí k dosažení vytčeného cíle. Výsledným efektem tvorby a poskytování informací je potom zapojení co největšího počtu osob i institucí do práce na společných produktech. Projekty propojí zúčastněné subjekty, tedy všechny, kteří se na tvorbě společných produktů i na jejich distribuci a užívání podílejí. K základním rozvojovým projektům veřejné správy můžeme zařadit tvorbu rozpočtu a také tvorbu a naplňování územního plánu. Kromě těchto dvou životně důležitých projektů, můžeme rozlišit následující typy projektů, k nimž si pro názornost hned uvedeme zahraniční příklady (projekty motivující zaměstnance veřejné správy k neustálému zlepšování služeb a občany ke spolupráci).
5.5 Využívání komunikačních nástrojů 5.5.0 Úvod Určité informace patří k určitému komunikačnímu nástroji a radnice si musí být vědoma, koho míní touto konkrétní informací oslovit a v jakých konkrétních podmínkách se adresát nachází. Například náhlé přeočkování psů a koček v malé obci nelze oznámit prostřednictvím místního zpravodaje, který vychází jednou za tři měsíce, ale nejlépe bude je vyhlásit místním rozhlasem nebo oznámit plakátem umístěným na známých místech (obchod, nákupní středisko, zastávka autobusu). Je dobré, když v takovýchto případech nedochází k častým 98
nebo unáhleným změnám zažitých komunikačních nástrojů a kontaktních míst, protože cílové skupiny jsou v tomto směru velmi konzervativní.
5.5.1 Zkušenosti s využíváním komunikačních nástrojů vybranými cílovými skupinami občanů Je třeba si čas od času ověřit, jakou konkrétní skupinu obyvatel tím kterým médiem oslovujeme, zda se konkrétní adresáti skutečně kryjí s cílovou skupinou, se kterou máme v úmyslu komunikovat. Obecně platí, že nejoblíbenějším a nejsledovanějším mediem je místní tiskovina, přesto se může stát, že v určité obci (městě) je tomu jinak. Ve Frenštátě pod Radhoštěm má radnice vlastní televizní vysílač, který pokrývá území celého města, městská televize je zde (narozdíl od ostatních českých měst) oblíbenější než místní tiskovina a je sledovaná jinou skupinou diváků. Města a obce nemají jednotný systém využívaných komunikačních nástrojů. To je třeba si na závěr jasně uvědomit, abychom se nedopouštěli zkreslených zobecnění. Využití odpovídajících komunikačních forem má svoje specifika především s ohledem na velikost města či obce a zvyklosti jednotlivých sociálně demografických skupin adresátů. Menší města a obce například často velmi postrádají fungující místní rozhlas. Přitom právě na něj jsou místní obyvatelé zvyklí a je tudíž v tomto prostředí mimořádně účinný. Obecně se ale z našich poznatků ukazuje jako nejvhodnější informační nástroj tisk. Jeho mimořádný význam pramení z jeho dostupnosti (zejména radniční tiskoviny bývají často bezplatně vhazovány až do poštovních m schránek), uchovatelnosti (tiskoviny je možno archivovat a vracet se k nim) a obecně uznávané serióznosti. Místní tisk si zachovává svůj význam i v konkurenci modernějších prostředků, jakým je například kabelová televize. U radničních tiskovin však také záleží na jejich obsahu, který může výrazně ovlivnit složení jejich čtenářů. Ověřili jsme si, že jsou radnice, které svými tiskovinami dokáží oslovit mladé lidi, místní podnikatele a vysokoškoláky, tedy ty nejaktivnější skupiny obyvatel. Naopak jiné radnice zaměřují své tiskoviny především na důchodce, kteří prostě čtou všechny reklamní materiály vhazované do schránek zdarma. Z dalších výzkumů také vyplynulo, že v komunikaci radnice s veřejností se u nás velmi často uplatňuje Lazarsfeldův dvoustupňový model. Klíčové osobnosti (názoroví vůdci - opinion leaders) předávají informace ze sdělovacích prostředků na pracovišti, v zájmových skupinách apod., včetně určité interpretace (viz Foret, M.: Jak komunikovat se zákazníkem. Praha, 2000, s. 17 nebo Foret, M.: Marketingová komunikace. Brno, 2003, s. 17-18).
99
5.6 Lobbování a public relations 5.6.0 Úvod V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie vzrůstá význam tzv. lobbování, tj. aktivit těch, kteří se v Bruselu snaží prosadit své obchodní a politické zájmy. V současnosti se odhaduje, že právě v Bruselu působí 14 000 lobbistů z různých oblastí. Co je skutečnou podstatou lobbování, jaká je jeho historie, jeho taktiky a zásady?
5.6.1 Lobbování - lobbista, lobby Lobbování má v různých národních tradicích různý význam, často hanlivý. V představách některých je lobbování spojeno s korupcí, nátlakem a poskytováním protislužeb. Na rozdíl od středoevropské nebo italské tradice je například anglosaské lobbování zcela legitimním prosazováním oprávněných zájmů. Pokud budeme tedy chápat lobování jako přesvědčování či vytváření vlivu na jednu nebo více osob, které mají o něčem rozhodnout, můžeme konstatovat, že se provádělo od nepaměti. Ale teprve ve 20. století se osamostatnilo jako oficiálně uznávaná praktika a oddělili se profesionálové, lobbisti, kteří se na takovou činnost specializují. Jedním z důvodů takové specializace je neustále rostoucí komplexnost parametrů rozhodovacího procesu a snaha najít objektivní popis jevu, který se má rozhodnutím ovlivnit (např. jaderná elektrárna). Lobbista má za úkol proniknout do podstaty problému a předložit ho ve srozumitelné formě těm, kteří mají rozhodnout. Lobbista tedy musí mít mimořádně dobré analytické a komunikační schopnosti, empatii a vizi, aby mohl odhadnout dlouhodobé důsledky různých variant rozhodnutí, na kterém se svou činností spoluúčastní. Jeho role je srovnatelná s rolí psychologa, právníka nebo jiného odborného konzultanta, který klientovi napomáhá najít nejvhodnější prezentaci rozhodnutí daného problému. Lobbování na rozdíl od těchto ustavených profesí dosud nevyžaduje oficiální kvalifikaci a jeho pravidla jsou ustavena jen rámcově. To vede pochopitelně k nelichotivým představám o činnosti, které podporují některé extrémní případy ovlivňování prováděné neprofesionálně, necitlivě a bez znalosti zvyků, obyčejů a celkové mentality daného prostředí. V mnoha případech díky lobbováni se zviditelní kauza, která by jinak zůstala bez povšimnutí (např. nerovné postavení žen), a zastaralé zákony se humanizují na podkladě vývoje přístupu k přečinu a možnosti převýchovy (např. trest smrti). Lobbování je nutné věcně popsat, pochopit jeho postupy a pravidla. Nutné je začít od historie. Již jsme konstatovali, že se jako oficiálně uznávaná praktika osamostatnilo ve 20. století, neřekli jsme si však, ve které zemi k tomu došlo. Bylo to ve Spojených státech amerických, a to v souvislosti s existencí i právním zakotvením – terminologicky správně označovaných – „zájmových skupin“ – či prostě „lobby“ . Dle výkladu americké ústavy je činnost zájmových skupin formou politického projevu, chráněného prvním dodatkem k ústavě z roku 1791. Další právní normou v uvedené oblasti byl zákon z roku 1946 o federální regulaci lobbistické činnosti, podle kterého se osoby nebo skupiny snažící se ovlivňovat zákonodárnou činnost musí registrovat u tajemníka Senátu a u tajemníka Sněmovny reprezentantů a každé čtvrtletí předkládat účetní zprávu. Činnost zájmových skupin 100
dle tohoto zákona je však regulována pouze ve federální oblasti. Další snahy o právní regulaci reprezentace zájmů se pohybovaly hlavně v oblasti snahy o zveřejňování jmen přispěvovatelů na účty lobbistů. Díky pochopitelnému odporu všech potencionálně dotčených organizací však takový zákon Kongresem neprošel.
5.6.2 Taktiky lobbování Právě ze Spojených států amerických pocházejí také tři základní taktiky lobbování: 1. Přímé lobování Taktika přímého lobbování je založena na přímém a v zásadě trvalém kontaktu lobbisty s činiteli státu. Lobbista přináší k problému další a další informace, které mají působit v zájmu jeho skupiny. V zásadě tuto činnost vykonávají členové center zájmových skupin na nejrůznějších mocenských úrovních. 1. Lobování od kořenů Zde je aktivita přenesena na řadové členy skupiny. Koná se běžně formou dopisních kampaní a protestů v koordinaci s lobováním v centru. Krajním příkladem jsou i nejrůznější demonstrace, protestní pochody apod. 2. Informační kampaně Informační kampaně jsou založeny na snaze zájmových skupin přesvědčit širokou veřejnost o správnosti svých cílů a užitečnosti své činnosti. Patří sem předplácení různých inzerátů, financování výzkumů na podporu argumentů, ale i třeba zveřejňování statistik hlasování v Kongresu.
5.6.3 Specifická technika zájmových skupin v USA - dopisní kampaně Jednou z nejfrekventovanějších technik v práci skupin organizovaných zájmů ve Spojených státech je pečlivé užívání dopisů, které jednak mobilizují přívržence a také získávají finanční příspěvky. Jak uvádí Wilson, “dopisy se sestavují doslova na míru, aby např. zapůsobily na občany státu Oregon, kteří patří k vyšším příjmovým skupinám, jsou členy Sierra Clubu, žijí poblíž řeky Columbia a vlastní motorové vozidlo s pohonem na čtyři kola, v důsledku čehož mohou mít zájem na zachování divoké přírody v nejbližším okolí” (Wilson, 1995:122). Příkladem kvalitní dopisní kampaně je práce organizace Common Cause, jejíž zakladatel John Gadaner se od roku 1970 obracel na adresáty s výzvou, aby se stali členy nové organizace a poslali finanční příspěvek. Získal takto dvě stě tisíc členů platících poplatek 15 dolarů ročně za „pouhé potěšení z členství” (Wilson, 1995:122).
101
Úspěšná dopisní kampaň Pro dokreslení se podívejme na malý návod na úspěšnou dopisní kampaň, jehož autorem je Wilson: Umísti na obálku nějaký trhák, aby dopis neskončil rovnou v koši. Je-li adresován černochovi, dej na obálku obrázek členů Ku Klux Klanu. Probuď emoce, nejlépe tak, že vylíčíš nebezpečí, které představuje nějaký ďábel. Pro ochránce životního prostředí bude tímto ďáblem nejspíš ministr vnitra James Watt, pro stoupence občanských práv a svobod někdejší čelný představitel organizace Moral Majority Jerry Falwell, pro konzervativce senátor Ted Kennedy. Měj za sebou nějaké slavné jméno, pro liberály je jím často senátor Kennedy, pro konzervativce Ronald Reagan. Napiš dopis tak, aby vyzněl osobně. Počítači se např. může dát pokyn, aby se jméno adresáta v textu několikrát opakovalo. Bude si myslet, že dopis byl napsán jen jemu osobně.
5.6.4 Zásady úspěšného lobbování Důležitým předpokladem úspěšného lobbování je přesné stanovení problému a cíle, kterého chceme dosáhnout. Například při lobbování v Bruselu, které začíná být stále aktuálnější, musí mít problém evropský rozměr a musí být důležitý pro více než jednu členskou zemi Evropské unie. Příkladem může být bezpečnost silničního provozu. Ta byla například vážným problémem v Irsku, kde se vzrůstajícím blahobytem došlo k prudkému nárůstu počtu automobilů, které jezdily na starých a nedostačujících silnicích. Růst automobilismu vedl k růstu nehodovosti. Spojeným úsilím neziskových iniciativ a také za pomoci EU se problém do velké míry podařilo zmírnit. Vzhledem k tomu, že veřejná správa, zvláště na úrovní krajů a obcí začíná stále častěji pověřovat výkonem veřejných služeb občanské, resp. neziskové organizace, může se nechat inspirovat čtyřmi zásadami úspěšného lobbování, které byly vypracovány právě pro potřeby neziskových organizací. Zásady úspěšného lobbování 1. Dobře definovaný a dobře zdokumentovaný problém s naznačenou možností řešení Neziskové organizace musí přesvědčit příslušné bruselské úředníky, že odkládání a neřešení problému povede k narůstající nespokojenosti občanů. Neziskové instituce musí vystupovat jako přesvědčiví obránci občanského a veřejného zájmu. Ve střední Evropě mohou neziskové organizace ve spolupráci s evropskými institucemi úspěšně lobbovat na národní úrovni a vystupovat tak jako ručitelé toho, že evropské zákony budou v nových členských zeních skutečně uplatňovány. Dobrým příkladem může být opět Irsko, kde byla místní národní
102
byrokracie odmítavá k jednáním s neziskovými organizacemi, což se však spoluprací s evropskými institucemi podařilo změnit. V současné době se česká administrativa často hájí tím, že přijímání určitých zákonů nebo zavádění nových administrativních pravidel je vyžadováno z Bruselu. V tom není osamocena, protože Brusel se stal v řadě jiných zemí obětním beránkem za viny, které často nezpůsobil. Neziskové organizace potřebují dobře znát specifické problémy a být v kontaktu s relevantními evropskými institucemi, aby mohly tyto mýty vyvracet. 2. Musí probíhat jak národní, tak na evropské úrovni Lobbující organizace musí mít problém dobře zdokumentovaný, aby byly schopny argumentovat vůči představitelům národní administrativy. Evropské instituce mohou být v řadě případů dobrým pomocníkem při vyvolávání změn na národní úrovni. Lobbování v Bruselu je zvláštní v tom, že zde působí instituce, které mají na stejné věci odlišný názor. Názor Evropského parlamentu a Evropské komise na azylovou problematiku se v některých ohledech může podstatně lišit. Musíme proto vědět, že určitých cílů lze snadněji dosáhnout v Evropském parlamentu a jiných v Evropské komisi. V obou případech je však nutné znát jednotlivé fáze legislativního procesu a začít lobbovat ve správný čas. Pokud začne lobbování v době, kdy Evropská komise pošle návrh nového zákona do parlamentu, je možné ještě řadu věcí změnit, ale nelze očekávat, že dojde k podstatným změnám. Evropský parlament hraje důležitou roli při sestavování rozpočtu Evropské unie, kdy má poslední slovo v oblasti nemandatorních výdajů. Tam patří také finanční podpora nevládním organizacím. Evropský parlament může, a již to v řadě případů učinil, zařadit do rozpočtu Evropské unie podporu neziskovým organizacím, které vykonávají důležitou činnost v rámci Evropské unie. Příkladem může být institucionální grant udělený Evropské radě pro uprchlíky a exulanty. V Evropském parlamentu jsou schránky se jménem každého poslance, které jejich asistenti denně vybírají. Doručení dokumentu, dopisu, informací do těchto schránek přímo v parlamentu je nejrychlejší komunikací s poslanci. V informačním středisku Evropského parlamentu v Bruselu je také možné získat publikaci se jmény a životopisem všech současných poslanců Evropského parlamentu. 3. Je třeba znát roli jednotlivých institucí a fáze legislativního procesu Stejně jako na národní úrovni je rychlost důležitým předpokladem úspěšného výsledku. Jak konkrétně lobbování vypadá a kdo ho vlastně provádí? V Bruselu má své sídlo značné množství evropských neziskových organizací. Tato sdružení monitorují dění v oblasti, která je důležitá pro jejich členy. Reagují jednak na změny v politice EU, například zpřísňování azylových zákonů či liberalizaci trhu s automobily a zároveň přicházejí s vlastní iniciativou. Evropské instituce při každé změně politiky konzultují občanská sdružení, odborové a družstevní svazy. Jednotlivé národní organizace mají jen
103
malou šanci efektivně lobbovat, pokud nebudou součástí širšího evropského sdružení. Prvním krokem tedy je zjištění, zda v dané oblasti již nějaké evropské sdružení působí a za jakých podmínek se mohu stát jeho členem. V případě, že v mé oblasti žádné takové sdružení nepracuje, je třeba ho ustavit ve spolupráci s kolegy z dalších zemí. Před novými členskými zeměmi stojí mnohdy odlišné problémy než před zeměmi současnými. Je proto pravděpodobné, že v budoucnosti bude v Bruselu působit řada sdružení, která budou zahrnovat neziskové organizace z nových členských zemí. V každém případě však při lobbování vždy musí jít o spolupráci mezi několika zeměmi. Jednotlivá organizace z jedné členské země bude mít jen velmi malé šance. 4. Pro úspěšný evropský lobbing je tedy na základě výše řečného potřeba spolupracovat s kolegy z ostatních současných i budoucích členských zemí Myšlenka těsné středoevropské spolupráce bude i v budoucnu pravděpodobně velmi důležitá.
5.6.5 Public relations Lobbování spolu s krizovou komunikací, s komunikací se sdělovacími prostředky (novináři), s organizováním událostí (výročí, oslavy), sponzoringem a dalšími nástroji patří do oblasti public relations (PR). Public relations jsou potom součástí řízení organizace. Napomáhají zlepšit komunikaci a zejména vztahy s veřejností (vnitřními i vnějšími). Jde o to, aby aktivní komunikace s veřejností předcházela vzájemným nedorozuměním a krizím. Význam public relations pro činnost a komunikaci veřejné správy s občany je tedy naprosto klíčový. Východiskem práce PR by mělo být vybudování jasné identity a co nejlepšího image jak samotného úřadu, tak i vlastního místa (obce, města, regionu). Existenci public relations v orgánech veřejné správy v rámci demokratické společnosti lze odůvodnit třemi hlavními tezemi: –
Demokratické vládě nejvíce prospívá volný, obousměrný tok myšlenek a přesných informací, kdy občané i orgány státní správy a samosprávy mohou přijímat kvalifikovaná rozhodnutí. – Demokratická vláda se musí zodpovídat ze své činnosti občanům. – Občané jakožto daňoví poplatníci mají právo na informace týkající se státní správy i samosprávy – ovšem s jistými výjimkami. Výjimky pro zcela otevřený tok informací vycházejí z takových faktorů, jako jsou záležitosti národní bezpečnosti, citlivé obchodní záležitosti a samozřejmě také občanská práva na soukromí a na spravedlivý soudní proces.
104
Pracovníci public relations pak často narážení na situace, kdy musí s právníky řešit nejasný vztah mezi právem veřejnosti na určitou informaci a zákonnou ochranou této informace na základě některé z výše uvedených výjimek. Přestože v jednotlivých systémech státní moci ve veřejné správě mohou fungovat odlišné public relations, resp. informační prostředí, existují čtyři základní strategické přístupy k praxi public relations ve veřejné správě obecně. V rámci těchto dvou přístupů se předpokládá dvousměrná komunikace, tzn. volný tok informací tam a zpět mezi orgány veřejné správy a občany. Tyto přístupy se zaměřují na cíle v oblasti politické komunikace, informačních služeb, pozitivního institucionálního image a generování veřejné zpětné vazby. Každý podnik či instituce totiž operuje na veřejnosti a dosažení jejich cílů závisí na postoji určitých částí veřejnosti. Koncern ČEZ, úřad města, univerzita, nemocnice, nadace... zkrátka všechny organizace bez ohledu na ziskovost či neziskovost komunikují s nejrůznějšími skupinami, či částmi veřejnosti: se zákazníky, se státními a samosprávnými institucemi, se svými akcionáři, dokonce i s vlastními zaměstnanci, jak už bylo výše zmíněno. A to vše proto, aby dosáhly svých cílů. A právě komplexní práce s veřejností, dnes skrytá pod hojně používanou anglickou zkratkou PR (Public Relations, čti „pí-ár“, public relation) je v současnosti alfou a omegou dlouhodobé existence jakékoliv organizace. Proč je kladen důraz na adjektivum „komplexní“? Protože PR není jen prací s veřejností, jde především získání o dobrého jména, reputace, věrohodnosti organizace. To je totiž přirozená základna pro to, aby okolí organizaci uznávalo, členové a aktivisté, dobrovolníci ji neutíkali, sdělovací prostředky a úřady ji brali vážně, sponzoři ji rádi dávali peníze a zákazníci se jí bez obav svěřovali. Prostě PR je souborem prostředků práce s veřejností k tomu, aby organizace mohla smysluplně existovat a účinně pracovat. Z výše uvedeného by se mohlo zdát, že Public Relations se rovná komunikace. I když je pravdivý slogan: „Kdo nekomunikuje, ten jakoby nežil!“, PR se s komunikací zdaleka nekryjí. Komunikace je přirozeným „pracovním nástrojem“ PR, ale v public relations zdaleka nejde jen o osobní komunikaci jednotlivého zástupce organizace s jednotlivým členem veřejnosti. Dalším pomýlením v souvislosti s PR je názor, že v éře hromadných sdělovacím prostředků představuje práce s veřejností pouze sdělování informací prostřednictvím těchto médií. Zdá se, že ideální by bylo mít tiskového mluvčího, který řekne vše, co bude veřejnost zajímat. Nebo dokonce - co my chceme, aby ji zajímalo. Tak pasivně a neúplně se však organizace chovat nemůže. Příklad: Vezměme si pro příklad obyčejnou rodinu někde v domku na kraji města. Tato rodina komunikuje hned s několika skupinami, s nimiž přirozeně chce být v dobrých vztazích. Jsou to jejich „cílové skupiny“: učitelé ve škole, místní obchod s potravinami, místní úřady, sousedé, vzdálenější příbuzní. A rodiče se snaží (a vychovávají k tomu i své děti), aby se všemi dobře vycházeli, zdravili známé, aby děti nedělaly učitelům lumpárny a dospělí dluhy v obchodě. S příbuznými je třeba se sejít alespoň občas a nedělat „zlou krev“. Se sousedy se zbytečně neškorpit, potřebujeme se přece navzájem. Před Vánocemi poslat pozdravy a dědečkovi
105
nechat k narozeninám např. zahrát písničku. Až se bude dcera vdávat, obejít známé se svatebními koláčky... Všechno to, a mnoho dalšího je intuitivní realizací zásad public relations: dávat o sobě vědět, preventivně zmírňovat možné konflikty, ve svém okolí vytvářet pochopení pro vlastní chování, udržet si důvěru „cílových skupin“.
106
6. Vedení pracovních týmů - komunikace a motivace 6.0 Cíl kapitoly Osvojit si základní komunikativní dovednosti pro efektivní spolupráci pracovních týmů a pro adekvátní komunikaci mezi občany a pracovníky veřejné správy. Získat poznatky o vedení pracovních týmů a o motivaci pracovníků veřejné správy. Porozumět důsledkům dlouhodobé nezaměstnanosti v územně samosprávných celcích.
6.1 Komunikativní dovednosti při práci s lidmi ve veřejné správě 6.1.0 Úvod Efektivní spolupráce pracovních týmů ve veřejné správě vyžaduje od každého pracovníka osvojení si základních komunikativních dovedností. Tyto dovednosti jsou významné i pro komunikaci mezi občanem a pracovníkem veřejné správy, umožňují lepší porozumění jejich potřebám. Patří mezi ně: aktivní naslouchání, technika kladení otázek, technika telefonování, umění přesvědčovat, přímé jednání.
6.1.1 Aktivní naslouchání Nasloucháním získáváme důležité informace, které nám partner sděluje mluveným slovem, ale také informace o jeho představách, pocitech, skrytých přáních, postojích. To nám pomáhá lépe partnerovi porozumět a vytvářet příznivou atmosféru pro jednání. Pravidla aktivního naslouchání: Hovoříte-li s někým, věnujte mu svou pozornost Během rozhovoru nedělejte jiné věci. Odpoutejte se od svých problémů a starostí a zcela se soustřeďte na to, co vám partner sděluje a jak to sděluje. Vzbuďte v partnerovi pocit, že se mu snažíte porozumět Dívejte se na partnera, udržujte s ním oční kontakt. Dávejte najevo, že nasloucháte, např. pokývnutím hlavy, přitakáním slovy „Ano“ - „Rozumím Vám“ - „Opravdu?“. Povzbuzujete tím partnera k dalšímu sdělení a také je to prostředek pro naslouchajícího k udržení pozornosti. Mluvte při tom co nejméně a vyvarujte se častého používání slova „já“. Sledujte neverbální komunikaci a porovnávejte ji, zda je v souladu se slovním sdělením. Projevujte zájem o to, co si partner myslí a co cítí
107
K rozvinutí dialogu používejte otevřené otázky. Například: „Co to pro vás znamená?“ - „Jaké to pro vás je...?“ - „Co máte na mysli, když říkáte...? ap. Nepoužívejte otázky sugestivní a uzavřené. Vyvarujte se dokončování vět za partnera. Přesvědčte se, zda jste správně porozuměli tomu, co vám partner sděluje Po delším nebo důležitém sdělení používejte kontrolní otázky typu: „Jestli tomu dobře rozumím, tak ...“ - „Myslíte si tedy, že ...“ - „Podle vás tedy ...“ Naslouchejte i tehdy, jste-li v opozici Přestože nesouhlasíte s partnerovým sdělením, aktivně naslouchejte, a tím mu dávejte najevo, že se umíte vžít do jeho situace a podívat se na problém z jeho strany. Ochota naslouchat je také projevem respektu vůči partnerovi. Aktivní naslouchání vyžaduje: oční kontakt, stejnou rovinu očí, otevřenou pozici v postoji těla, pokyvování hlavou, zvuky souhlasu (aha-aha, hm ...), reflexi pocitů, parafrázování (opakování partnerova sdělení vlastními slovy), kladení otevřených otázek, shrnutí, poděkování za důvěru. Vyvarovat se: skákání do řeči, projevování nesouhlasu, odcházení, dávání najevo netrpělivosti, udělování rad, uhýbání očima, netečnosti.
6.1.2 Technika kladení otázek K úspěšně vedenému rozhovoru patří i umění klást otázky. Vhodnými otázkami získáváme cenné informace, projevujeme zájem o to, co nám partner sděluje a usměrňujeme spád hovoru. Přehled základních druhů otázek: 1. Otevřené otázky předpokládají volnou, delší výpověď partnera,
108
poznáme je podle tázacího zájmena: co, kdo, kde, jak, kdy, proč, kolik, odkud, kam, který, pomáhají rozvíjet konverzaci a poskytují prostor pro názory druhého člověka, podněcují kreativní myšlení spolupracovníků, používáme je na začátku jednání. Příklady: „Kdy očekáváte, že se situace zlepší?“ - „Jak se vám podle vašeho názoru podařilo splnit hlavní úkoly?“ - „Co si myslíte o ...?“ Poznámka: Nikdy se neptáme zjišťovací otázkou typu: „Uděláte to?“ - „Půjdete s námi?“, „Líbí se vám?“, ale „Jak to uděláme?“ - „Co se vám líbí?“ - „Kdy půjdete s námi?“ 2. Uzavřené otázky vyžadují odpověď „ano“ nebo „ne“, slouží ke zjišťování konkrétních informací, urychlují rozhovor. Příklady: „Dostali jste naši zprávu včas?“ - „Je to tak?“ - „Souhlasíte se mnou?“ Poznámka: Příliš uzavřených otázek za sebou působí jako výslech, při kterém partner může zaujmout obrannou pozici a utlumit tím vzájemnou konverzaci. 3. Alternativní otázky nepředpokládají zamítavé stanovisko, dávají možnost výběru ze dvou alternativ, užíváme je v závěru jednání, kdy chceme, aby se partner jednoznačně vyjádřil. Příklady: „Vyhovuje Vám k jednání pondělí nebo čtvrtek?“ - „Myslíte si, že největším problémem vaší práce jsou mezilidské vztahy nebo nevyhovující pracovní prostředí?“ 4. Kontrolní otázky ověřují, zda jsme správně porozuměli tomu, co nám partner říká a tak včas odhalují možná nedorozumění, dáváme jimi najevo, že pozorně nasloucháme, v dialogu je pokládáme několikrát, zejména při obsažném a důležitém sdělení. Příklady: „Myslíte si tedy, že ...?“ - „Podle vás tedy ...?“ - „Jestli jsem vám dobře rozuměl, tak ...?“ 5. Sugestivní otázky mají za cíl ovlivnit našeho partnera v jeho stanovisku, používáme je, chceme-li získat partnera na svou stranu.
109
Příklady: „Určitě se mnou budete souhlasit v tom, že ...“; „Přece byste nechtěl, aby ...“; „Sám jistě nejlépe víte, že ...“ 6. Protiotázky poskytují možnost čelit námitkám. Příklady: „Chcete tím říci, že s námi nebudete dále jednat?“ - „Proč si myslíte, že ... je problémem?“ - „Co tím myslíte?“ 7. Rétorické otázky používáme je tehdy, chceme-li podnítit zájem partnera o danou službu či problém nebo ovlivnit diskusi; tázající si na ně odpoví většinou sám. Příklady: „Jistě vás zajímá, jaké výhody tímto krokem získáte? Například získáte ...“ „Položme si otázku, jak se dá tato informační technologie využít? Umožňuje ...“ 8. Motivační otázky působí na prestiž partnera, pomáhají navázat vztah. Příklady: „Jako zkušený pracovník jistě můžete posoudit ...?“ 9. Negativní otázky nepatří do dobré komunikace; chceme-li ovlivnit diskusi, neříkáme: „Nechcete se...?“ (V podvědomí je již odpověď NE.) Příklady:
Pra Pravidla při kladení otázek: Kladením otázek bychom neměli přivést partnera do rozpaků.
110
Otázkami partnera nezesměšňujeme a nedáváme mu najevo svoji převahu, například otázkami typu: „Vy to skutečně nevíte?“ - „To myslíte vážně?“ - „Jste vůbec solventní?“ Nepoužíváme otázky začínající slovem „PROČ“. Například: „Proč jste nenapsal?“ „Proč jste to udělala?“ - „Proč jste nás neinformoval?“ Uvedený typ otázek dostává partnera do obrany a nutí ho k obhajování a vysvětlování svého jednání. Pro efektivní komunikaci je vhodnější formulace: „Co vás vedlo k tomu, že jste to udělal/a tímto způsobem?“ Zvýšíme tím pravděpodobnost bohatší, informativnější odpovědi. Někdy je vhodné použít otázku místo příkazu. Otázka dává člověku pocit, že se může rozhodnout. Příklad: Nevhodné je chování vedoucího pracovníka, který „hodí“ sekretářce papír se slovy: „Do zítřka mi sepište výkaz výdajů!“ Lépe je: „Mohla byste mi do zítřka zpracovat ...?“ Je-li spolupracovnicí žena, nemělo by chybět slůvko „PROSÍM“, a to proto, že žena reaguje více citově.
6.1.3 Technika telefonování Mnoho pracovních záležitostí se ve veřejné správě vyřizuje telefonicky, i když osobní kontakt s občanem je v mnoha situacích nenahraditelný. Svým projevem v telefonu reprezentujeme svoji radnici, obec a volající ji také podle našeho chování posuzuje. Známé je rčení, že profesionál u telefonu má pro organizaci hodnotu rodinného stříbra. Zvládne mistrně i náročné telefonní situace. Začátek telefonického rozhovoru zahrnuje představení obou stran. První se ozývá volaný, který zvedá sluchátko během tří zvonění a představí se příjmením, názvem organizace, oddělením atd. Nepoužíváme slova: „haló“, „prosím“, „ano“ nebo dokonce rázné „slyším“. Následuje představení volajícího - příjmením, popřípadě názvem organizace nebo instituce, za niž jedná. Akademické tituly se přitom nepoužívají (s výjimkou lékařů) a neuvádí se ani funkce. Po představení se obě strany pozdraví, nejprve volající, pak volaný. Přepojuje-li hovor sekretářka, ohlašuje funkci a titul volajícího. Je slušností, aby se volající po přepojení sám ohlásil jménem a pozdravil. Vlastní průběh rozhovoru může začít, pokud se osoby znají, stručným společenským úvodem např. větou „Jak se máte?“ Odpovídáme krátce a slušné je zeptat se druhé strany totéž. Každý hovor začíná navázáním kontaktu, v další fázi se snažíme pochopit obsah telefonátu a na závěr nabídneme pomoc. Telefonní hovory by měly být věcné, stručné a krátké. Závažné skutečnosti vyplývající z telefonátu potvrdíme ihned dopisem nebo faxem. Telefonický hovor zakončíme shrnutím jeho výsledků. Hovor ukončuje volající, v pracovním vztahu pak osoba funkčně nebo věkově starší. Loučíme se pozdravem „Na shledanou“, nevhodné jsou slangové výrazy nebo vojenské pozdravy.
111
Hlavní zásady telefonování Základem vyjednávání po telefonu je správné načasování. Chceme-li projednat důležitou věc, zeptáme se nejprve, zda voláme ve vhodnou chvíli a nerušíme-li. Pokud někdo volá v době, kdy se nám to nehodí (porada, neodkladná práce, návštěva), vysvětlíme volajícímu, proč se mu nemůžeme věnovat. Zároveň ho požádáme o jméno a o telefonní číslo a nabídneme mu, že zavoláme sami. Při telefonátech do zahraničí je třeba počítat s posunem časového pásma. Nikdy nejednáme, nejsme-li dokonale připraveni. Před hovorem si zpracujeme seznam témat, o kterých chceme hovořit, návrhů, které chceme předložit, a cílů, kterých chceme dosáhnout. Bezprostředně před telefonátem se pokusíme představit si osobu, se kterou budeme jednat, pokud ji známe. Pokusíme se na ni „naladit“, na její způsob vyjadřování, jednání, gesta, která používá apod. I když se nevidíme, po telefonu se dobře pozná naše nálada. Odborníci tvrdí, že i tichý úsměv je slyšet. Úsměv zjemňuje hlas a osoba na druhé straně má dojem důvěrnosti a naší účasti na jejích zájmech. Do telefonu mluvíme klidně, vyrovnaně, s úsměvem v hlase, se snahou vyjít druhému vstříc. Mluvní tempo při vizuálním kontaktu je 225 slov za minutu. Při telefonickém rozhovoru mluvíme rychlostí 125 slov za minutu, tedy s poloviční rychlostí. Důležitá je při hovoru srozumitelnost, čas na vstřebávání myšlenek, ale současně i plynulost projevu a udržení zájmu naslouchajícího. Přemíru slov ze sluchátka regulujeme sérií otázek. Konverzaci zbrzdí dotazy, na něž je možné odpovídat pouze ano nebo ne (uzavřené otázky). Pokud chceme získat více informací, ptáme se otevřenými otázkami začínajícími slovy: co, kde, kdo, kdy, jak, který. Rozhovor udržíme pod kontrolou, klademe-li otázky v takovém pořadí, abychom co nejdříve zjistili, kvůli čemu člověk volá. Volajícímu dáme najevo, že ho skutečně posloucháme, například slovy: jistě, ano, samozřejmě. Je možné i prozradit, že si děláme poznámky, a tím dáváme najevo, jakou pozornost jeho slovům věnujeme. V průběhu hovoru používáme jméno partnera, nemluvíme anonymně. Nevyplňujeme slovy ticho v telefonu, obyčejně pak řekneme informaci nebo učiníme ústupek, který nelze vzít zpátky. Chceme-li vyřídit pro nás velmi důležitou záležitost, nevyřizujeme ji nikdy po telefonu. Do telefonu je snadné říci slovo „NE“, kdežto při jednání tváří v tvář je vyjádření ostrého nesouhlasu mnohem obtížnější. S mnohomluvným partnerem ukončíme hovor slovy: „Myslím, že už jsme si řekli všechno podstatné.“ Měli bychom mít také připravenou větu, jak hovor ukončíme, nechceme-li dále pokračovat.
112
V telefonickém hovoru neslibujeme nic, co nemůžeme splnit. Ohrožujeme tím důvěryhodnost firmy. Dbáme na správný výběr věcí, které chceme telefonicky projednat a pokud je to možné, vyhýbáme se složitým otázkám. Dnes je časté využívání mobilních telefonů, při jejichž provozu platí většina výše uvedených zásad. Uživatel mobilního telefonu by však měl dodržovat další pravidla společenské etikety a mentálně hygienické zásady: zapínat ho nanejvýš na 12 hodin denně, nebrat si ho ke stolu ani do postele, nenosit ho do kina, divadla, ani na setkání s přáteli, ve výjimečných případech, kdy není vyhnutí, stáhnout zvuk, vždy se při telefonování odebrat na místo, odkud nebudou rušeni ostatní. Zacházení s mobilním telefonem prozrazuje také některé osobnostní rysy. Člověk, který neudělá krok bez zapnutého mobilu, dává najevo (podobně jako u drog) nezvládnutí volby. Bývají to také lidé silně egocentricky založení. Předpokládají, že jim všichni chtějí neustále věnovat svou pozornost, a pokud s nimi nemohou být, budou jim alespoň telefonovat. Zakrývají tak svoji vnitřní prázdnotu, hledají neustále nové a nové podněty a odpoutávají se tak od svých starostí. Velká část hovorů by počkala i do zítřejšího dne, ale v dané chvíli nahrazuje akutní nedostatek lidské blízkosti. Mobilní telefon patří také k nezbytnému vybavení každého workoholika. Neustálé zvonění a vytáčení čísel ho zachraňuje před odpočinkem. Každý, kdo musí být neustále na příjmu, se dříve či později stává otrokem svého přístroje. Kdokoliv, kdo zná jeho číslo, může kontrolovat jeho čas, jeho život. Je to i jeden z faktorů, které přispívají k přepracovanosti a k psychickým poruchám, jako je deprese nebo hluboká úzkost. V neposlední řadě je mobilní telefon symbolem jistého postavení a nepostradatelnosti. Lidé jím svému okolí ukazují vlastní důležitost. Skutečné osobnosti však takovou rekvizitu nepotřebují.
6.1.4 Umění přesvědčovat Pro úspěšné jednání se spolupracovníky, pro prosazení často i nepopulárních opatření ve veřejné správě je potřebné si osvojit zásady umění přesvědčovat. V praxi znalost těchto zásad Vám může pomoci působit přesvědčivěji při jednání a výrazněji ovlivnit jeho průběh a výsledek. Shromážděte předem všechny argumenty. Jedním z nejdůležitějších předpokladů úspěchu je dobrá příprava na jednání. Shromážděte všechny možné argumenty, které mluví pro vaše stanovisko. Stejně důležité však je sesbírat pokud možno všechny protiargumenty, se kterými může přijít váš partner. Je dobře ještě před rozhovorem pohovořit o problému s nezaujatou třetí osobou. Často se nezaujatý partner dívá na problém úplně jinak než vy.
113
Zvolte vhodné prostředí pro rozhovor. V nepříznivých podmínkách bude pro vás obtížné prosadit svoje stanovisko a přesvědčit partnera. K nejdůležitějším faktorům prostředí patří světlo (partner nemá být oslněn) a teplota (ani příliš teplo ani příliš zima). Dále vhodný nábytek, zařízení a vybavení místnosti. V průběhu rozhovoru nemají vstupovat do místnosti pracovníci a pokud možno nemá ani zvonit telefon. Udělejte si na jednání čas. Jednání v časové tísni je špatné jednání. Nepodceňujte svého partnera! Dokáže zcela jistě rozpoznat, zda máte naspěch či nikoliv. Pokud zjistí, že máte naspěch, posílíte tím jeho pozici. Nevěnujete-li svému partnerovi dost času, snižujete tím jeho význam. Řekne-li někdo, že nemá čas, neznamená to nic jiného, než že jsou pro něj důležitější věci, kterým se chce věnovat. Posuďte sami, zda je dobré, aby váš partner získal takový dojem. Formulujte alternativy. Nabídněte svému partnerovi dvě reálné alternativy řešení. Máte-li jen jednu a vnucujete mu ji, jste v nevýhodě. Nemáte co nabídnout, když váš návrh odmítne. Jednejte tak, aby váš partner sám dospěl k vašemu řešení. Člověk se nechá snáze přesvědčit pomocí důvodů, které mu samy přišly na mysl, než pomocí těch, které přišly na mysl jiným. Snažte se proto naznačit návrh přijatelný pro obě strany, který by váš partner mohl přijmout za svůj. Použijte pomoci odborníků. Vaše šance na úspěch se mohou výrazně zvýšit, pokud se vám podaří podpořit vlastní návrh stanoviskem odborníků, které váš partner uznává. Naději na úspěch při jednání mohou zlepšit dokonce i citáty uznávaných osobností, které mluví ve váš prospěch. Motivujte svého partnera. Partnerovi v jednání naznačte, jak velkou k němu máte důvěru. Pokud jste vůči němu skeptický, pravděpodobně to z vás bude vyzařovat a to bohužel oslabuje vaši vyjednávací pozici. Promluvte s partnerem nejprve o jeho zálibách a úspěších. Pochvalte ho a ukažte mu, jak vám na něm záleží. Tím si vytváříte předpoklady pro pozdější úspěch v jednání. Vyjadřujte se pozitivně. Všechno co říkáte negativně, můžete také říkat pozitivně. Poloprázdná sklenice je přece ve skutečnosti sklenice napůl plná. Neříkejte: „Špatně jste mi porozuměl.“ Raději řekněte: „Určitě jsem se vyjádřil nejasně.“ Místo: „Další námitka k vašemu návrhu ...“ můžete říci: “Další otázka zní takto ...“ Aktivně naslouchejte. Aktivně naslouchat neznamená jen potřásat hlavou na znamení souhlasu. Do tohoto požadavku patří například i komentáře, kterými lze doplňovat vyjádření partnera v rozhovoru. Například: „Zcela správně.“ - „Také si to myslím.“ „Ano, to souhlasí.“ Také lze doporučit zopakování závěrečné části partnerova projevu, pokud chcete, aby partner v jednání pokračoval a svoje myšlenky rozvinul. Chcete-li získat skupinu, snažte se nejprve získat jednotlivce. Snažte se vstupovat do individuálních rozhovorů s těmi, kteří s vámi nesouhlasí. To je zvláště aktuální při jednání na poradách nebo při významných skupinových jednáních. Diferencujte svoje jednání podle typu člověka, kterého máte před sebou. Vyzařujte důvěru. Vaše jednání nebude přesvědčivé, pokud nebudete sám přesvědčen o správnosti svých návrhů a argumentů. Často nerozhoduje ani tak věcná podstata návrhu, který je předmětem jednání, jako spíše způsob, jakým je prezentován.
114
Dejte partnerovi pocit, že při jednání získal. Pokud jste při jednání dosáhl svého cíle, buďte velkorysý. Dejte partnerovi při jednání pocit, že i on získal. Je možné, že ten, kdo při jednání „prohraje“, bude příště silnější a vrátí vám všechno i s úroky. Dobré jednání by mělo skončit určitým úspěchem pro obě strany. Po jednání by nemělo být ani vítězů ani poražených.
6.1.5 Přímé jednání Asertivita nebo-li „přímé“, „dospělé“ jednání poskytuje možnosti, jak v mezilidských vztazích předcházet konfliktům a jak je řešit. Dává možnost autentičtějších mezilidských vztahů. Zvyšuje sebedůvěru u neprůbojných lidí, přičemž umožňuje zachovávat lidskou důstojnost pro sebe i pro druhé. Zahrnuje jak obsah, tak i formu jednání včetně mimoslovních projevů, jako jsou například gesta, mimika a hlas. Chování je více ve shodě s tím, co je sdělováno a je přiměřené situaci. Základem je určitá relaxovanost, schopnost snížit přílišné napětí. Název asertivita je obtížné přesně přeložit. Přibližně bychom mohli říci, že je to zdravé, přiměřené sebeprosazení. Nejednat na úkor druhých, ale také je nenechat jednat na svůj účet. Asertivní jednání se zpravidla definuje jako jednání, které není ani pasivní, ani agresivní, ani manipulativní. Pasivní jednání chutná hořce. Člověk, který ustupuje, pociťuje ztrátu vlastní hodnoty. Navíc je pasivní jednání neúčinné. Ústupem, vzdáním se toho, oč nám jde, sotva můžeme něčeho dosáhnout. Agresivní útok vyvolává u druhých lidí buď protiútok, nebo pasivitu. Ani jedno, ani druhé není v pracovním týmu, ani ve vztahu k partnerovi žádoucí. Pro týmovou spolupráci, ale i pro neformální skupinu nebo pro partnerskou dvojici je prospěšnější otevřená, přímá komunikace týkající se úkolů nebo problémů, které je potřebné řešit. Důležité je respektování práv a povinností účastníků dialogu. Manipulativní chování bývá velmi typické pro hysterické osobnosti. K manipulaci se dá použít pláč, křik, výčitky nebo moralizování, lichotky, sliby a mnoho jiných taktik. Oblíbeným trikem manipulace je činit druhého odpovědným za vývoj a řešení nějaké situace. Styl manipulace souvisí s typem osobnosti. Někdo používá manipulaci, při níž předstírá bezmocnost, druhý manipuluje agresivními postoji. Navozením pocitu důležitosti, viny nebo ohrožení se snaží donutit druhého, aby vyhověl. Jde o vítězství, ne o spolupráci. Asertivní jednání je interaktivní, protože předpokládá jak možnost vyjádřit vlastní myšlenky, pocity a potřeby, tak i možnost přijmout myšlenky, pocity a potřeby druhých. Mezi základní asertivní dovednosti patří: technika prosazování oprávněného požadavku, technika reagování na kritiku a technika navázání kontaktu. Používání asertivních technik vyžaduje důkladné seznámení se s nimi, nácvik, ale také přijetí filozofie asertivního, „přímého“ jednání s lidmi. Základ úspěšné komunikace s lidmi
115
spočívá podle humanistického psychologa C. K. Rogerse ve čtyřech klíčových schopnostech: rozumět sobě, mluvit pravdu, rozumět ostatním, respektovat ostatní.
6.2 Motivace v kontextu pracovních vztahů 6.2.0 Úvod Podmínkou úspěšné práce manažera ve veřejné správě je umět motivovat úředníky, zastupitele i obyvatele obcí a měst ke společnému úsilí o rozvoj spravovaného území.
6.2.1 Motivace Zkoumání motivace směřuje ke zjištění pohnutek, důvodů, psychologických příčin chování člověka. Proto je zcela chybná formulace „materiální versus morální motivace“, často se vyskytující v ekonomickém uvažování. Je důsledkem nesprávného ztotožňování vnějších stimulů, pobídek, odměn (tzv. incentiv) s motivy. Různé formy finančních odměn se totiž mohou, ale nemusejí stát motivy. Pobídka k výkonu nebo chování - incentiva může vést ke kladné, ale i záporné motivaci pracovníka. Účinek různých vnějších stimulů je u člověka nutně zprostředkován psychickou jedinečností lidské osobnosti, jejími city, názory, zájmy a snahami jedince. Záměna motivu za pouhou materiální pobídku prozrazuje zjednodušené a stále ještě rozšířené usuzování: materiální výhoda = motiv. V tomto pojetí se nedoceňuje osobnost jako subjekt činnosti, stranou zůstává odpovědnost a autoregulační schopnost jedince, k člověku se přistupuje zvenku. Až teprve to, co nabylo pro člověka subjektivní hodnotu (význam), jej podněcuje k činnosti. Úspěšný vedoucí pracovník umí svému pracovnímu týmu zadat úkol takovým způsobem, aby ponechal prostor aktivitě každého jednotlivce. Respektuje tzv. „subjektivní rozměr“ kolektivní pracovní činnosti, zahrnující osobní zkušenosti, potřeby, emoce a cíle jednotlivců. Podmínkou kladné pracovní motivace osobnosti je přijetí kolektivního pracovního úkolu za svůj vlastní. Teprve „zvnitřněný“ program plnění zadaného úkolu může být předpokladem individuální motivace a skupinové kooperace. Počínaje dospíváním člověk nevčlení do svého systému postojů, hodnot a přesvědčení zejména ty obsahy, které mu vnější prostředí vnucuje či diktuje. Těm se nanejvýš přizpůsobí. Ani lákavý stimul se nemusí stát motivem snažení, jestliže nedojde ke kladné odezvě ve struktuře osobnosti pracovníka, jestliže nevyvolá kladnou citovou odezvu a myšlenkovou aktivitu jedince. Mezi základní zdroje motivace řadíme: potřeby, postoje, zájmy a hodnoty.
116
6.2.2 Potřeby Mezi základní zdroje motivů patří potřeby, které energetizují, zaměřují (usměrňují) a udržují jednání člověka k dosažení cíle. Potřeba je pociťována jako nedostatek nebo nadbytek (biologický nebo sociální) určitých faktorů lidské existence. Potřeba aktivizuje člověka k odstranění negativně prožívaného stavu. V psychologickém pojetí vyjadřují potřeby vnitřní subjektivní stav jedince. V ekonomickém pojetí jsou často potřeby směšovány s prostředky uspokojení. Představitel humanistické psychologie A. H. Maslow vytvořil hierarchickou teorii potřeb. Teorie vychází z vertikálního uspořádání potřeb, od vývojově nižších k vyšším. V principu sice platí, že vývojově vyšší potřeby se aktivují, až když jsou trvale uspokojovány potřeby vývojově nižší, ale v životě jsme často svědky situací, kdy právě vyšší potřeby zabraňují saturaci potřeb základních. Maslowova hierarchie potřeb a) Tělesné (fyziologické) potřeby. Patří mezi ně potřeba jídla, tekutin, kyslíku, odpočinku a spánku, vyměšování, sexuální potřeba aj. Aktualizují se porušením vnitřní rovnováhy organismu. b) Potřeby bezpečí. Projevují se v situacích ztráty existenční jistoty, ztráty domova, soukromí a v situacích dalšího ohrožení jedince. c) Potřeby sounáležitosti a lásky. V raných fázích vývoje jedince se projevují potřebou kontaktní stimulace (hlazení) a laskání a v dalším vývoji přechází v potřeby společenského styku a uplatnění. d) Potřeby uznání. Projevují se touhou po uznání, obdivu, úctě i vážnosti, touhou mít prestiž, mít autoritu, mít úspěch. e) Potřeby seberealizace. Projevují se „chtěním sebeuplatnění“, a to jsou podle Maslowa sebeaktualizace, potřeby poznávací a estetické. Mezi znaky seberealizujících se jedinců řadí autor: adekvátnější vnímání reality, akceptování sebe sama i druhých lidí, akceptování přírody, dále uvádí přirozenost, spontaneitu, objektivitu, nezávislost na kultuře a prostředí, aktivní jednání a další. Naléhavost uspokojení jednotlivých potřeb (motivační účinnost) je ovšem proměnlivá. Neuspokojení tělesných potřeb vyvolává u člověka pocity strachu, smutku, hněvu a strádání, zatímco v oblasti vyšších potřeb je neuspokojení provázeno stavy neklidu, úzkosti, nespokojenosti a často i zoufalstvím.
6.2.3 Postoje Postoj představuje pohotovost člověka reagovat určitým způsobem na motivačně závažný podnět. Postoje se vytvářejí učením na základě opakované zkušenosti (např. opakované
117
zklamání se v lidech může podnítit vznik trvalého postoje nedůvěry k lidem). Postoje se mohou dále vytvářet nápodobou (např. vznik pozitivního postoje k náboženství u jedince v rodině s náboženským založením). Rozdílné postoje zaujímají lidé v náhle vzniklých životních situacích (havárie, požár). Většinou jeden postoj ovlivňuje i obsahuje více motivů současně. Například postoj k rodičům může zahrnovat motiv pečování, motiv sociálního kontaktu, ale například i motiv vlastnictví.
6.2.4 Zájmy Zájmy představují v motivační struktuře osobnosti trvalejší zaměření člověka na určitou oblast. Zájmy nás podněcují k činnosti a tím k uspokojování motivů. Jsou vázané na vývojové fáze člověka a aktualizují se vlivem stimulace z prostředí. Na rozdíl od potřeb jsou získanými motivačními dispozicemi. Zájmy člověka hodnotíme podle šíře, podle jejich rozmanitosti, hloubky, stálosti a aktivizujícího účinku. Význam zájmů v životě člověka je mnohostranný. Tvoří důležitou charakteristiku osobnosti. Obohacují naše prožívání, prostřednictvím zájmů prohlubujeme své znalosti, rozvíjíme dovednosti a schopnosti, získáváme širší rozhled. Bohatství získané zájmovou činností můžeme předat těm, které teprve vychováváme, svým dětem a vnukům. Zájmová činnost je v současné hektické době důležitá i pro relaxaci, formou aktivního odpočinku může sloužit k obnovení práceschopnosti organismu. V době přechodu člověka z aktivní pracovní činnosti do důchodu jsou zájmy potřebným geriatrikem, které pomáhá překonávat toto psychicky náročné období.
6.2.5 Hodnoty Hodnoty jsou důležitým činitelem motivačního zaměření osobnosti a uplatňují se jako regulátor lidského chování. Člověk si v průběhu svého života neustále vytváří a pozměňuje hodnotový systém (tzv. hodnotový žebříček), který ovlivňuje jeho chování a jednání. Hodnotová orientace jedince ukazuje, co člověk ve svém životě upřednostňuje, vypovídá o obsahu jeho života. Hodnotou může být práce, rodina, děti, vlastní zdraví, společenské povinnosti, výše materiální odměny atd. Vedoucí pracovníci by měli vědět, na kterém pořadí v hierarchii hodnot spolupracovníků stojí jejich pracovní úkoly, jejich pracovní tým, jak sami hodnotí své schopnosti a výkony. V ekonomickém způsobu myšlení se častěji uvažuje o významu pobídek, než o tom, jakou hodnotu představují pro pracovníky v dané oblasti. Zde však neplatí přímá úměra. Některé formy pobídek (incentiv) mohou vést ke snížení motivace, popřípadě k negativní pracovní motivaci. V rozporu s předpokladem, že zvýšení odměny povede ke zvýšení motivace, výsledky výzkumů potvrzují, že optimální výkony podáváme v pracích, které děláme rádi, kde je kladná (vnitřní) motivace. Některé formy pobídek mohou vést ke snížení motivace, případně i k negativní pracovní motivaci. Tezi, že incentiva vede všeobecně k aktivizaci jednání a
118
uspokojení vzniklé potřeby lze prokázat jen za jistých podmínek. Tento předpoklad platí jen pro zjednodušený vztah S-R (stimulus - reakce) a nepřihlíží k tomu, že vnější vlivy se lomí vnitřními podmínkami osobnosti. Zvýšení výkonu je u náročných úkolů možné docílit jen tehdy, jsou-li jedinci silně „vnitřně“ motivováni. A naopak se ukazuje, že vysoce motivovaní pracovníci zůstávají pod svou úrovní, jestliže se nesníží rozsah běžných incentiv na minimum. Ve shodě s obecnou teorií motivace lze zvyšování pracovní spokojenosti docílit zajištěním tří základních podmínek: 1. Pracovník má mít takový přehled o výsledcích své práce, aby mohl posoudit hodnotu dosaženého výsledku podle měřítek vlastního hodnotového standardu. 2. Pracovník má prožívat odpovědnost za výsledky své práce (aspekt osobní kontroly). 3. Pracovník musí chápat svou práci jako významnou. Tyto tři psychologické předpoklady pracovní spokojenosti nejsou zvnějška přímo přístupné a nejsou také přímo měnitelné (manipulovatelné). Mladá generace pracovníků prosazuje na celém světě větší potřebu samostatně si organizovat a kontrolovat svou práci, uplatňovat iniciativu, přejímat odpovědnost a respektovat vedoucího spíše v roli usměrňovatele, učitele a rádce.
6.3 Týmová spolupráce 6.3.0 Úvod Týmová spolupráce je ve veřejné správě, podobně jako v podnikové rovině, důležitou podmínkou úspěšného zvládání úkolů a problémů. V pracovním týmu lidé dobrovolně vstupují do vztahu vzájemné závislosti.
6.3.1 Zásady práce s lidmi Dobrý manažer by měl při vedení týmu dbát na tyto zásady práce s lidmi: Podporovat podřízení zájmů členů týmu potřebám celku. Podporovat atmosféru respektu k jednotlivci a k jeho názorům. Tolerovat rozdíly v názorech a vnímat je jako základ dynamiky spolupráce v týmu. Pečovat o to, aby každý člen týmu dostal příležitost vysvětlit své názory a aby každý člen se zajímal o názory druhých a snažil se jim porozumět. Hájit právo jedince a menšin a snažit se o to, aby ostatní členové týmu porozuměli a pečlivě zvážili odlišná stanoviska. Rozdíly v názorech členů týmu na splnění úkolu, vyřešení vzniklé situace brát zásadně jako věcný problém, který se musí řešit. Podporovat jednání, které se zříká personifikace (osobní napadání) a ve kterém se diskutuje o daném problému.
119
V praxi jsme porovnávali týmy jak ve výrobní, tak i v nevýrobní sféře. Dospěli jsme k závěrům, že dosahování úspěchů v týmu je podmíněno těmito aspekty: v týmu se musí lidé dobře znát, jeho velikost musí tak být přiměřená; role v týmu musí být rozdělené podle vlastností, schopností a dovedností jeho členů; tým má jasné, srozumitelné cíle, se kterými se jeho členové identifikují a které je tak dokáží motivovat; činnost týmu je vedena uznávanou autoritou (i neformální) nebo společným úsilím jeho členů; členové týmu mezi sebou otevřeně a přímo komunikují, vzájemně si důvěřují a jsou si jeden druhému oporou; z chyb a neúspěchů se tým spolupracovníků umí poučit; dobrý tým respektuje součinnost v dosahování výsledků, ve zdokonalování procesu spolupráce a v uspokojování individuálních potřeb svých členů.
6.3.2 Psychologické, sociální a zdravotní důsledky nezaměstnanosti Autoreflexe dlouhodobé nezaměstnanosti V České republice postupně v řadě obcí a regionů přibývá lidí, kteří dlouhodobě nenalézají na trhu práce uplatnění, a přitom by velká většina z nich pracovat chtěla. Stávají se po roce bez práce dlouhodobě nezaměstnanými (absolventi škol, kteří nenašli na trhu práce uplatnění, po šesti měsících). I když generalizace účinků dlouhodobé ztráty práce je obtížná (vzhledem k individuální podmíněnosti prožitků a důsledků nezaměstnanosti), pokusíme se zobecnit některé získané poznatky. 1. Prožívání ztráty práce je pro většinu lidí závažnou psychosociální zátěží, a to i za předpokladu, že pracovníci jsou o propuštění předem informováni. Dlouhodobá ztráta zaměstnání postihuje celou psychiku člověka. Chování lidí je často provázeno sociální izolovaností, uzavíráním do sebe a úbytkem sociálních kontaktů. 2. Zvládání situace ztráty práce je velmi individuální a je podmíněno: a) b) c) d) e) f) g)
odolností konkrétního člověka vůči psychické zátěži vůbec, věkem jedince, pohlavím, které má psychologický a sociální význam, dosaženou kvalifikací, finančními možnostmi nezaměstnaného, smysluplnou osobní aktivitou ve volném čase, délkou nezaměstnanosti.
Uvedli jsme důležité proměnné, které ovlivňují zvládání situace dlouhodobé ztráty práce. Do hry pochopitelně vystupují i zkušenosti jedince, jeho profesní rigidita či pružnost, sociální i emoční opora, regionální míra nezaměstnanosti, společenská stigmizace nezaměstnaných a další faktory. 1. Ve výzkumu jsme dále zjistili zhoršení zdravotního stavu dlouhodobě nezaměstnaných jedinců. Více než polovina dlouhodobě nezaměstnaných (53,9 %) v našem výzkumu (B. Buchtová a kol., 1999) uváděla subjektivní příznaky neurotických potíží, projevujících se úzkostí, vnitřním neklidem, podrážděností, bolestmi hlavy, nespavostí, zvýšenou únavou, žaludečními potížemi).
120
2. Závažným zjištěním byly negativní důsledky opakovaného neúspěchu při hledání práce pro osobní život, rodinu a zdraví. V České republice ve druhé polovině 90. let přibylo lidí, kteří dlouhodobě nenalézají na trhu práce uplatnění. Většina dotázaných lidí vypovídala o stavu bezmocnosti a o pocitu vyřazení ze společnosti. S touto frustrující zkušeností z opakovaného neúspěchu při hledání práce jednak sílí stres z finančního napětí, jednak se ztrácí životní orientace. 3. Důležitým faktorem výzkumu krátkodobé i dlouhodobé nezaměstnanosti byl ochranný vliv emoční a sociální opory. Většina dlouhodobě nezaměstnaných uváděla, že rodinné zázemí je pro ně hlavní životní oporou, která jim významně pomáhá překonávat obtížnou životní situaci. 4. Výzkum dlouhodobé ztráty práce prokázal negativní vliv nezaměstnaného jedince na rodinu. Nezaměstnaný člen rodiny téměř vždy ovlivní rodinné soužití. Dochází ke změnám personálních vztahů, změnám v distribuci domácích prací, změnám v postavení a statusu nezaměstnaného člena rodiny. 5. Ztráta práce je pro mnohé jedince zraňující zkušeností. Prozrazují to výpovědi znovuzaměstnaných, a to nezávisle na kvalitě nalezených zaměstnání. Někteří mluví o trvalých následcích – stigmatech, která jsou hluboce vryta do jejich vědomí. Pocit osobního neúspěchu přetrvává, vracejí se pochybnosti o vlastních schopnostech. Někteří popisují změny vlastního chování v důsledku přímé zkušenosti s nezaměstnaností.
121
7. Informační management ve veřejné správě 7.0 Cíl kapitoly Seznámit se s pojmy a praktickými ukázkami z oblasti řízení informací a procesů ve veřejné správě (informační management ve veřejné správě), získat orientaci v pojmech, které do tohoto oboru spadají: data, informace, znalosti, informační systém a technologie, životní cyklus IS/IT, informační systémy měst, obcí a krajů, typizované informační systémy – VIS, GIS, MIS, FIS, OIS, EDI, apod., legislativa IS/IT ve veřejné správě, internet, email, mobilní komunikace a další. Neméně významným cílem je ukázat některé zajímavé web stránky, jejichž obsah je průběžně aktualizován a které jsou doplňkovým informačním zdrojem této kapitoly.
7.1 Informační systémy ve veřejné správě 7.1.0 Úvod Oblast řízení informací ve veřejné správě s sebou přináší celou řadu nových pojmů. Pro snadnější orientaci v problematice je proto vhodné některé z těchto pojmů podrobněji vysvětlit. Nejprve se budeme zabývat často zaměňovanými pojmy informace a data. Zjistíte, že ačkoli v různých oborech neexistuje plná shoda nad obsahem těchto pojmů, v oblasti informačních systémů veřejné správy je vhodné mezi těmito pojmy rozlišovat.
7.1.1 Co to jsou data, informace, znalosti Současná manažerská a informatická literatura vcelku nejednoznačně vykládá pojem „informace“. Chápání obsahu tohoto pojmu závisí na manažerské či informatické škole, ze které čtenář čerpá. V soudobé odborné světové a české literatuře nalezneme několik odlišných škol. Souhrnně lze konstatovat, že tyto školy používají logický koncept, který je sjednocuje. Ten se skládá z pojmů: 1. data, 2. informace, 3. znalosti. Není jednoduché vysvětlit, co to je „informace“, bez znalosti souvislostí mezi pojmy „data“, „informace“ a „znalosti“. Ukazuje se, že pojem „informace“ je jakýmsi „terminologickým deštníkem“ zastřešujícím všechny prvky a procházejícím jakousi významovou inflací.
122
Pojem data se nejčastěji chápe jako zkratkové profesionální označení pro čísla, text, zvuk, obraz, popř. další smyslové vjemy (čich, hmat atd.). Z fyzikálního hlediska se data chápou jako určitá následnost znaků, resp. signálů. Informace lze chápat jako data, kterým jejich příjemce přisuzuje význam (informační obsah) na základě znalostí, kterými disponuje. Nositelem informace mohou být číselná data, text, zvuk, obraz, popř. další smyslové vjemy (čich, hmat atd.). Informace jsou totiž stavebními kameny pro znalosti. Znalosti („knowledge“) jsou proměnný systém se vzájemnou interakcí zkušeností, faktů, vztahů, hodnot, myšlenkových procesů a významů. V jiných disciplínách (např. informační inženýrství, kybernetika, teorie informace, informatika – výpočetní technika nebo marketing, sociologie, politologie apod.) může být pojem „informace“ chápán mírně odlišně. Nicméně logický koncept, ze kterého vychází mnozí světoví i čeští odborníci, zůstává společný a je v různých disciplínách různou měrou rozpracováván a zpřesňován.
Příklad: Pojem informace se často zaměňuje s pojmem data. Ve skutečnosti je však pojem data obecnější. Za data budeme považovat jakékoliv poznatky a fakta, tedy jakýkoliv zaznamenaný obraz objektů reálného světa. Teprve když však z dat vybereme ta, která potřebujeme a využijeme, stávají se z nich informace. Na otázku, zda záznam uložený ve formě souboru na disku představuje informace nebo data, bychom tedy měli odpovědět, že jde o data. Teprve v okamžiku, kdy tato data začneme zpracovávat a využívat je, stanou se z nich informace (Obr. 1).
123
Obr. 1 Jak se z dat stanou informace
Tento proces lze znázornit i na vertikálním vývojovém diagramu, který představuje rozhodovací proces na základě získané informace od získání dat až k provedení konkrétní akce (Obr. 2).
Obr. 2 Proces rozhodování na základě informací
Otázka k samostatné úvaze Pokuste se nalézt příklad obsahu pojmu data, informace a znalost z Vaší každodenní praxe. Využijte tabulky 7.1.
124
7.2 Co je to informační systém a technologie 7.2.0 Úvod Pro oblast řízení informací je klíčové dobré pochopení pojmu „informační systém“. Ten je obvykle pojímán jako počítačový program, spravující databáze a umožňující některé nadstavbové operace s nimi. Jak se dále dozvíme, tento pohled není zdaleka přesný, neboť informační systém zahrnuje například i neautomatizované (tedy „nepočítačové“) systémy.
7.2.1 Informační systém S rostoucím významem přibližování výpočetní techniky směrem k uživatelům došlo v průběhu 80. let k zavedení pojmu „informační systémy“. Tento pojem vymezil proces vzájemného působení několika subjektů při zprostředkování dat, informací a znalostí. Informační systém (IS) se definuje jako množina dat, interpretovaných jako informace, které spolu souvisí přesně vymezeným způsobem a vytvářejí jednotnou soustavu. Informační systém se skládá z prvků, které tvoří jeho obsah. Pokud je IS prvkem systému vyššího řádu, nazývá se subsystém. Pro IS operující ve veřejné správě tvoří prvky nejnižšího řádu data. Strukturou (architekturou) informačního systému pak rozumíme organizaci a vztahy mezi jeho jednotlivými prvky. Informační systém může být pojímán z různých pohledů. Informační systém můžeme pojímat například jako: a) b) c) d)
systém zpracování dat, systém pravidel a způsobu řízení v určité organizaci, jeden ze systém v každé organizaci, systém zahrnující aspekty více disciplín.
Z výše uvedeného je patrné, že informační systém je technologicky nezávislý. Proto je vhodné vnímat pojem „informační systém“ jako systému pravidel, předpis a způsob řízení v určité organizaci. Skládá-li se informační systém z jednotlivých fází, lze je vhodně podpořit pomocí informačních technologií. Stane-li se tak, hovoříme často o informačních systémech podpořených informačními technologiemi. Pro takový systém se ujala zkratka IS/IT nebo též ICT (Information and Communication Technology). Otázka k samostatné úvaze Pokuste se popsat informační systém vaší organizace. Vyjděte z uvedeného „širšího pojetí“.
125
7.2.2 Informační technologie Pojem vznikl v 50. letech v souvislosti se strojovým zpracováním. Dodnes označuje zařízení umožňující zpracování dat. Pojem „informační technologie“ zahrnuje všechny prostředky pro pořízení, uchování, zpracování, prezentaci a přenos dat. V současné době zahrnují IT (ICT) všechny fáze zpracování dat. Mnohdy se jedná o podporu jednoduchých úloh. Jinde je nutné při podpoře IS pomocí IT uplatnit projektový přístup a jemu odpovídající praktiky. Stále však platí, že IT se rozdělují na dvě základní části: Technické prostředky (HW) Programové prostředky (SW) Technické prostředky (HW) Technické prostředky (technická zařízení – HW: hardware) zahrnují všechny technické komponenty používané pro zpracování dat. K technickým prostředkům se řadí všechny technické prvky utvářející tzv. technologickou infrastrukturu. Ty se rozdělují na dvě základní oblasti: Aktivní prvky – např. server, pracovní stanice (PC), periférie (např. tiskárny, scanery, apod.), síťová karta, opakovač (repeater), koncentrátor/rozbočovač, přepínač, most (bridge), směrovač, brána (router, gateway) a další. Pasivní prvky – např. kabeláž (koaxiální kabel či kroucená dvojlinka různých topologií a technologií Nap. Token Ring, FDDI, Peer-To-Peer, strukturovaná kabeláž hvězdice.), zakončovače (terminátory), zásuvky (např. pro konektory RJ45), spojovací kabely (sériový či paralelní kabel - Laplink) a další. Programové prostředky (SW) Programové prostředky (programové vybavení – SW: software) zahrnují programy, tj. algoritmizované postupy vyjádřené ve formě srozumitelné pro HW. Na rozdíl od HW, který má vždy podobu fyzického produktu, nemá SW povahu fyzického produktu. K SW se řadí: Databázové systémy a jejich relační či objektové jazyky (např. MS SQL, Oracle, Informix, Sybase, GemStone apod.) Hovoříme-li o databázích či o databázových systémech, je vhodné si uvědomit, že tyto pojmy vznikly historicky a navazovaly na anglické termíny. Jednou z možností, jak přeložit anglický pojem „DATA BASE“, bylo české slovo „DATABÁZE“. Jiným možným překladem bylo „BÁZE DAT“ a třetí možností „DATOVÁ ZÁKLADNA“. Programovací prostředí (Delphi, C++, C#, Visual Basic, Java apod.). Operaní systémy (nap. OS Windows, OS Mac, OS Unix, OS Linux apod.). Komunikační prostředky (nap. email, browser-Netscape, Explorer, TCP/IP protokol – FTP, www apod.).
126
Multimediální systémy (např. systémy zpracovávající zvuk, text, grafiku, video). Desk top publishing systémy (nap. Corel Draw, Adobe Illustrator, Photoshop, Zoner, Calipso, Quark, Nisus apod.). Prezentační prostředky (např. Power Point, Zoner apod.). Specializované a do určité míry typizované informační systémy (nap. FIS, GIS, VIS, MIS apod.). Modelovacích nástroj systémového/softwarového inženýrství (tzv. CASE - zkratka „CASE“ označuje nástroje pro počítačem podporovaný inženýrský návrh systému/software (Computer Aided System/Software Engineering - nástroje: Paradigm Plus, FirstStep, case/4/0, System Engineer, Process Sourcer, SELECT System Engineer, Process Engineer, Object Manager apod.). A mnohé další. Otázka k samostatné úvaze Nalezněte součásti IS Vaší organizace, které by bylo možno zařadit mezi technické prostředky a mezi programové prostředky. Vyjděte z Vámi vypracovaného popisu IS z minulého studijního článku. Z výkladu pojmů „informační systém“ (IS) a „informační technologie“ (IT) je zřejmé, že v praxi oba pojmy vytváří složitou soustavu úloh. Rozhodne-li se orgán veřejné správy k informatizaci pomocí IS/IT, čeká jej cesta budování počítačového informačního systému. Vzájemná provázanost IS a IT musí být koncepčně vyřešena již před vlastním realizací. Počítačově orientovaný informační systém tedy zahrnuje: informační základnu, technické a programové prostředky, technologie a procedury (jazyky - lidský jazyk, formální jazyk), organizační metody (pracovní postupy a metody - algoritmy třídění dat apod.), pracovníky (specialisté – technicko-administrativní personál). Koncepce budování informačních systémů veřejné správy vymezuje informační systém jako funkční celek nebo jeho část zabezpečující cílevědomou a systematickou informační činnost. Každý informační systém zahrnuje uspořádané informace tak, aby bylo umožněno jejich zpracování a zpřístupnění, a nástroje umožňující provádění informačních činností. Otázka k samostatné úvaze Na základě definice počítačově orientovaného IS upravte Váš popis IS Vaší organizace. Informační činností (automatizovaně nebo jinými prostředky) se rozumí tvorba, získávání, shromažďování, ukládání na nosiče informací, uchovávání, používání, vyhledávání, úprava nebo pozměňování, předávání, šíření, zpřístupňování, výměna,
127
třídění nebo kombinování, blokování a likvidace informací ukládaných na hmotných nosičích technickými prostředky reprodukovatelným způsobem.
7.2.3 Životní cyklus IS/IT Životním cyklem informačního systému rozumíme celý proces, který začíná rozhodnutím o potřebě systému a končí výběrem dalšího nového systému. Životní cyklus informačního systému má svou ustálenou strukturu. Tato struktura je spíše souborem nepsaných zásad, které je nutno dodržet. Donedávna (do r. 2007) byl dokonce životní cyklus ISVS upraven příslušným Standardem. V současné době však již Standard není platný. Na informační systém veřejné správy je nyní kladen požadavek dlouhodobého řízení (který je dán vyhláškou č. 529/2006 Sb., o dlouhodobém řízení informačních systémů veřejné správy). Tato vyhláška každému správci ISVS dává za úkol vypracovat: 1. informační koncepci – upravuje dlouhodobé cíle a obecné principy při všech činnostech se všemi ISVS, 2. provozní dokumentaci – vychází z informační politiky daného úřadu. Dokumentaci tvoří tři součásti – bezpečnostní dokumentace IS, systémová a uživatelská příručka. Uvedené dokumenty mohou být sloučeny v jeden a stejně tak mohou být vytvořeny současně pro více informačních systémů. Otázka k samostatné úvaze Vysvětlete vlastními slovy, co rozumíte pod pojmem životní cyklus IS. Obvyklé kroky v rámci životního cyklu IS: 1. Identifikace potřeby IS/IT, formulování cílů V tomto kroku je nutno formulovat požadavky a cíl systému. Rozhodnutí o zavedení informačního systému musí být podepřeno analýzou a slouží k němu následující kritéria: kritérium účelnosti, kritérium finanční dostupnosti, kritérium realizovatelnosti v praxi. 2. Konkretizace požadavků na IS/IT V tomto kroku vzniká prvotní první plán IS/IT, je načrtnuta filosofie. Jako podklad k rozhodnutí je nutno zjistit stav úřadu, provést výběr modelu systému a otestování různých přístupů. Nezbytnou součástí je i kalkulace jednotlivých variant.
128
3. Hardwarová studie Obsahuje zjištění stavu existující výpočetní techniky na úřadu, požadavky na nákup dalších technologií nutných pro fungování IS/IT (síťové prvky, modemy, servery apod.). Studie měla zahrnovat představu HW požadavků nejen na zavedení systému, ale i na jeho hladký chod (morální zastarávání techniky). 4. Výběr software Výběr konkrétního software je klíčovým okamžikem životního cyklu. Nabídka systémů je v současné době poměrně pestrá, pro výběr systému je však nutno vycházet zejména z konkrétní představy úřadu. Zvolený systém musí splňovat přinejmenším všechny zákonem stanovené požadavky a vyhovovat standardům ISVS. 5. Testování, korekce IS 6. Zavádění systému do praxe, zaškolení pracovníků 7. Provoz a údržba systému Tato část životního cyklu informačního systému patří k nejnákladnějším. Údržba zejména zahrnuje modifikace systému nebo softwarového produktu a připojené dokumentace na základě zjištěných problémů, potřeby zdokonalení nebo adaptace na nové podmínky (ať už technického či legislativního rázu). Proces končí při vyřazení systému z používání. Většina těchto požadavků je v nějaké formě zakomponována do výše uvedené Vyhlášky. Dodržení sledovaných kroků a náležitostí je v současné české praxi na poli ISVS zajištěno prostřednictvím tzv. Atestace. Příslušnou atestaci (odvíjející se z platné vyhlášky) je si každý správce ISVS povinen zařídit sám na vlastní náklady u tzv. certifikovaných atestačních středisek. Jejich přehled je k dispozici na stránkách ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/). Otázka k samostatné úvaze Jste tajemníkem městského úřadu menšího města či obce. Pokuste se definovat požadavky na informační systém, který vaše město hodlá v nejbližší době zavést. Zvažte dvě varianty – obec již má IS (jde tedy o modernizaci) a obec IS zatím nemá. Vyjděte z podoby životního cyklu IS. Otázka k samostatné úvaze Jak ovlivní celý proces plánované zavedení státní pokladny?
129
7.3 Informační systémy veřejné správy 7.3.0 Úvod Informační systémy veřejné správy jsou souborem informačních systémů sloužících pro výkon veřejné správy včetně informačních systémů podle zvláštních zákonů. (Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákon.).
7.3.1 Informační systémy veřejné správy Vytvoření vzájemně komunikujících informačních systémů veřejné správy není pouze technický, ale především legislativní problém. Cílový stav, kdy dosavadní autonomní informační systémy veřejné správy jsou provázány do jednotné sítě, vyžaduje několik předpokladů. Například data obsahující osobní údaje musí být adekvátně legislativně i technicky chráněna proti zneužití. Musí také být zajištěn kontrolovaný přístup ke společně sdíleným údajům. Kvalitním informačním systémem veřejné správy disponují zejména skandinávské země, Velká Británie a Irsko. (Zde je přístup k tomuto systému umožněn různými podpůrnými prostředky, například je umožněn levnější telefonní styk se státním aparátem.) Z postkomunistických zemí je známý příklad Estonska, které během 90. let minulého století postupně elektronizovalo většinu komunikace občanů s veřejnou správou. Podobný režim je zaváděn i v dalších evropských zemích a je označován jako e-Government. Vytváření této infrastruktury se stalo jednou z priorit české vládní politiky. Informační činnosti státních orgánů se donedávna označovaly pojmem Státní informační systém. V roce 2000 byl tento pojem nahrazen pojmem Informační systém veřejné správy (ISVS). Po letech budování Státního informačního systému jako jednolitého celku, řízeného z jednoho centra a spojeného centrálními databázemi, byla nakonec zvolena realističtější koncepce. Jejím pilířem je systémově integrovat vytvořené systémy a omezit vytváření nových a následně provést redukci jejich datového obsahu tak, aby pokud možno data, která jsou veřejnou správou na občanech požadována, byla po nich žádána jen jednou. Otázky k samostatné úvaze 1. Vysvětlete v krátkosti, k čemu slouží informační systémy veřejné správy. 2. Pokuste se nalézt alespoň dvě výhody a dvě nevýhody dříve prosazovaného přístupu k informačním systémům veřejné správy (tzv. Státní informační systém). 3. Proč podle Vašeho názoru byla v ČR myšlenka jednotného informačního systému řízeného z jednoho centra opuštěna?
7.3.2 Informační systémy územní samosprávy Pojem informační systémy územní samosprávy v sobě zahrnuje zejména dva typy systémů:
130
a) informační systémy krajů b) informační systémy měst a obcí (ISMO). Informační systém města/obce Zobrazuje daný územní celek jako komplex jeho základních funkčních částí (subsystémů), které jsou dále členěny do dalších subsystémů a dále až na úroveň jednotlivých dat, které pak představují nejnižší rozlišovací úroveň systému. Základem každého ISMO jsou databáze, které jsou obvykle realizovány formou registrů. Tyto registry obsahují data o obyvatelích, fyzických a právnických osobách a nemovitostech, které jsou vztaženy k danému území. Registry jsou pak pomocí komunikační vrstvy propojeny s dalšími typizovanými subsystémy. Všechny tyto subsystémy jsou napojeny na jádro systému, které obvykle obsluhuje odborník – informatik (obvykle správce sítě). Informační systémy krajů a obcí Konkrétní struktura informačních systémů územní správy není v České republice zcela jednotná. Již od počátku 90. let byla samosprávným obcím dána volnost při formulování vlastní představy o vlastním informačním systému (tzv. informační systém měst a obcí - ISMO). V současné době existující typy územních IS - ISMO i IS krajů, tak nemají a ani v budoucnu nebudou mít zcela jednotnou podobu. Prakticky každý úřad je oprávněn k výběru vlastního informačního systému. Kvalita a komplexnost těchto systémů se proto v současné době na různých úřadech výrazně liší. Všechny tyto systémy by však měly splňovat vlastnosti obvykle kladené na informační systém, zejména pak dodržovat standardy ISVS a všechny další zákonné normy, které se dané problematiky týkají. (Zejména zákon 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů.). Otázka k samostatné úvaze Jaké jsou, podle Vašeho názoru, výhody přijímané přístupu, že obce a kraje mají možnost zvolit IS dle vlastního výběru. Přinesla by státní kontrola (příp. státní poskytování) nějaké výhody oproti stávajícímu stavu?
7.4 Typizované informační systémy veřejné správy 7.4.0 Úvod Ve veřejné správě se v posledních deseti letech ustálily různé typy informačních systémů, technologií a softwarových produktů předních českých i zahraničních společností. V této kapitole jsou představeny vybrané typizované IS/IT umožňující pracovníkům orgánů veřejné správy efektivněji vykonávat správní procesy (s cílem zavést procesní přístup).
131
7.4.1 Vnitřní informační systém Jedná se o počítačově orientovaný systém podporující procesy uvnitř orgánu veřejné správy specializovanými softwarovými produkty. Pro označení tohoto systému se ustálila zkratka VIS. (V současné době je zkratka VIS též používána pro označení Veřejných informačních služeb – toto označení se využívá ve Státní informační politice a v materiálech Ministerstva vnitra ČR). Rozumí se jím systém podporující správní úkony a procesy orgánů veřejné správy. Informační podpora vnitřních procesů se u jednotlivých VIS může lišit v závislosti na pozici, velikosti a charakteru orgánu veřejné správy (městské/obecní úřady, krajské úřady, centrální orgány). V praxi se setkáváme s různými procesy a funkcemi VIS. Nejčastěji se však jedná o: Registr obyvatel (ROB), registr nemovitostí (RN), registr územní identifikace (RÚI/ÚIR), registr ekonomických subjektů/činností (RES/Č). Evidence přijaté a vydané pošty (spisová služba - DMS). Oběh vnitřních dokumentů (příkazy, reporty a výkazy, nařízení apod.). Plánování a organizování času a úkolů. Skladové hospodářství (interní výkazy a sestavy). Personalistika a mzdy. VIS pojímají vedoucí pracovníci jako základ pro modulární (komplexní) informační systém na principech systémové integrace. Zavede-li orgán veřejné správy VIS, buduje se jednodušeji počítačová podpora vnější procesů (mezi orgány). V současné době se zavádí různé modely „e-businessu“ (elektronického obchodování, eGovernment). Modely „e-businessu“ se rozdělují do čtyř skupin: B2B, B2C, C2B, C2C. Označení těchto modelů vychází ze zkratek anglických termínů „Busines-to-Business“, „Business-to-Customer“, „Customer-to-Business“, „Customer-to-Customer“. České překlady těchto modelů se v řídící praxi příliš neujaly. Analogicky k uvedenému lze ve veřejné správě hovořit o modelech PA2PA, PA2C, C2PA, C2C: „Public Administration-to-Public Administration”, „Public administration-to-Citizen”, „Citizen-to-Public Administration”, „Citizen-to-Citizen”.. K zástupcům VIS patří produkt FENIX společnosti PVT a.s., popř. ADIS používaný na finančních úřadech. Otázky k samostatné úvaze 1. Co to je vnitřní informační systém a k čemu slouží? 2. Co rozumíte pod pojmem e-business?
7.4.2 Geografický informační systém V 50. letech v USA, Velké Británii a v dalších zemích začínají první pokusy automatizovat činnosti související s tematickým mapováním (armáda, společností těžících ropu a zajišťující
132
dopravu). Od té doby prošla automatizace činností tematického mapování velkým rozvojem, v jehož průběhu byly zformulovány mnohé principy, jak pracovat s prostorovou informací v tzv. „Geografickém Informačním Systému“. Zažitou zkratkou pro „Geografický Informační Systém” je zkratka GIS Geographical/ Geographic Information System. Takto označované systémy účelově spojují geografickou/grafickou informaci s popisnou informací. Grafická informace je v těchto systémech ukládána jako vektorový grafický soubor (např. ve formátu DGN, DXF apod.) nebo jako soubor s množinou bod, jejichž souřadnice jsou umístěny v relační databázi (např. MS SQL, Oracle). Zobrazení grafické informace u druhého typu se realizuje jako zobrazování spojnic mezi těmito body. Popisná informace se ukládá do obvyklé relační databáze. Spojením grafické informace s textovou vzniká informační systém vyšší kvality, který lze využít pro řešení úloh v oblasti geodézie a fotogrammetrie, krajinného plánování, geografie, dálkového průzkumu země, architektury krajiny apod. V GIS jsou uchovávány vektorové katastrální a technické mapy, mapy velkých měřítek, 3D modely povrchu země, vodorovné dopravní značení, vodní hospodářství, veřejná zeleň apod. Potřeby práce s geografickými/grafickými a popisnými informacemi v systémech GIS naplňuje software českých nebo zahraničních výrobců (např. MISYS, Topol, SmallWorld, URBAN, ARC/INFO, ESRI, MGE Intergraph, MicroStation, apod.). V současné době je již textová i grafická informace společně ukládána do databáze (informace nejsou drženy odděleně), tím se snižují nároky na údržbu provázanosti textové i grafické složky. Přednosti a zejména možnosti geografických informačních systémů v poslední době v České republice vystoupily do popředí. Hlavním důvodem pravděpodobně byly povodně v letech 1997 a 2002, které zvýraznily nutnost koordinace aktivit státu a územní správy při podobných záležitostech. Se systémy GIS je tak počítáno jako s jedním ze základních prvků pro krizové řízení. Pokud by jste chtěli získat představu o tom, jak vypadá a z čeho se skládá Geografický informační systém podívejte se například na tuto webovou stránku: http://www.gis.com/whatisgis/. Otázky k samostatné úvaze 1. Popište stručně geografický informační systém. 2. Jaký je rozdíl mezi GIS a klasickou mapou? 3. Jaký je dle Vašeho názoru vztah moderních komerčních nástrojů (jako například mapy.cz či Google Maps) a GIS?
133
7.4.3 Manažerský informační systém V informatické praxi se tímto pojmem označuje IS podporující práci s informacemi na taktické či strategické úrovni řízení orgánů veřejné správy. Zkrácené označení tohoto systému je MIS (Management Information System, Manažerský Informační Systém). Ve veřejné správě se zkratka „MIS“ vžila pro označení tzv. „Městského Informačního Systému“ kombinujícího geografický, finanční, vnitřní systém. Zavedení společné zkratky pro dvě kategorie systémů je zavádějící. Nicméně ve veřejné správě má svůj vývoj a nelze ji opomíjet. Struktura Manažerského Informačního Systému je značně standardizovaná a je velmi podobná jak pro firmy různých typů, tak pro orgány veřejné správy. Koncepce MIS je založena na integraci procesů ve třech základních liniích – logistické, finanční a průřezové. Při poskytování průřezových informací vedoucím pracovníkům se často setkáváme s tím, že MIS pracují s rozsáhlou databází - „datawarehouse“ („datové skladiště“). Požadavek na časovou průřezovost informací rámcově vymezuje šířku palety informací. K seznámení se s detaily průřezové informace lze použít specializovaný IS. MIS zpravidla zajišťuje tyto funkce: 1. Finanční řízení (finanční analýzy). 2. Ekonomické informace (hlavní kniha, závazky/pohledávky, platební styk, investice, mzdy). 3. Controlling (nákladové analýzy, kalkulace, analýzy hospodaření). 4. Logistika (nákup, sklady, přeprava). 5. Skladování (příjem/výdej/převody, přecenění, inventury). 6. Reporting, přehledy výkazy apod. Náročnost řízení chodu orgánu veřejné správy si vyžaduje, aby průřezové informace byly vhodně strukturovány. Při implementaci MIS se jedná o úlohy strukturovat průřezové informace podle potřeb, zavádí se tzv. dimenzionální pohled na strukturaci informací. Otázka k samostatné úvaze Rozhodněte (na základě popsaných funkcí MIS), zda Vámi popisovaný IS Vaší organizace je možno považovat za manažerský. Pokud ano, pokuste se popsat jeho jednotlivé funkce, dle uvedené struktury.
7.4.4 Finanční informační systém Finanční informační systém se jako pojem v terminologickém slovníku vedoucích pracovníků ustálil v 80. až 90. letech. Finanční Informační Systém (FIS) je počítačově orientovaný IS podporující ekonomické agendy subjektu za využití datové základny vlastní nebo okolních IS.
134
Jeho logická architektura se podle zaměření daného subjektu samozřejmě liší. Nicméně lze u ní stanovit určité rysy, které by měly být shodné u všech FIS. Často jimi jsou: 1. Pohledávky (nezaplacení platby/poplatky apod.). 2. Účetnictví (hospodaření s finančními hotovostními a bezhotovostními prostředky, faktury). 3. Objednávky (evidence požadavků na produkty a služby). 4. Majetek investiční hmotný – drobný. 5. Materiálně-technické hospodářství. FIS vytváří díky své datové základně pro personál ekonomického úseku širokou paletu integrovaných finančních nástrojů v rozsahu a hloubce odpovídající charakteru subjektu. Pro podporu ekonomických agend FIS jsou na našem trhu dostupné softwarové produkty. Mezi nejvýznamnější se řadí produkty SAP/R3, Navision, SCALA,CODAFinancials, FENIX, Gordic apod. Všechny uváděné produkty tvoří rámce FIS a používají se pro integraci a automatizované zpracování finančních toků ekonomických agend, finanční reporting a controlling. Otázky k samostatné úvaze 1. K jakým účelům je používán Finanční informační systém ve vaší organizaci? 2. Jaký softwareový produkt je ve vaší organizaci užíván jako FIS?
7.4.5 Kancelářský informační systém Kancelářský informační systém se buduje na komerčních softwarových produktech podporující dílčí kancelářské činnosti (korespondence, tabulky, přehledy/výkazy, sdílení/oběh dokumentů, vnitřní pošta/spisová služba, evidence úkolů, plánování, poznámky, vzkazy apod.). Jsou to například editory: textové (MS Word, WordPerfect, Nisus, apod.), tabulkové (MS Excel, QuattroPro, apod.) a grafické (PowerPoint, Adobe Ilustrator apod.) a plánovací diáře (MS Project, EDS Planner, Primavera apod.) i elektronická pošta (MS Exchange, MS Outlook, Lotus Notes). Kancelářský informační systém zvyšuje osobní produktivitu administrativních pracovníků. Stále větší pozornosti se v případě kancelářských systémů dostává tzv. open source software (například systém Open office zahrnující většinu výše uvedených typů produktů). Jejich podstatnou výhodou pro IS ve veřejné správě jsou nízké pořizovací náklady. Nevýhodou může být nižší kompatibilita s tradičními programy.
7.4.6 Elektronická výměna dat Electronic Data Interchange (EDI) v překladu vyjadřuje elektronickou výměnu dat mezi subjekty - výměna strukturovaných dat (např. faktur, objednávek) na základě dohodnutých
135
standardů zpráv. V 80. a 90. letech se pro potřeby EDI ve státní správě, dopravě a obchodu ujalo doporučení Evropské komise při OSN označované jako EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport). V souvislosti s rozvojem internetu (WWW) a nových forem EDI se postupně ujímá moderní prostředek XML (eXtended Markup Language). Alternativou k pracovní skupině WP 4 pro oblast standardů EDI je skupina, která vytvořila standard RDF a RFC 2413 (tzv. Dublin Core Metadata for Resource Discovery). Jeho jmenný prostor zajišťuje využitelnost různých druhů dokumentů generovaných jazykem HTML v komplexním prostředí WWW tím, že definovaná jmenná konvence je vkládána do „hlaviček“ HTML dokumentů. Výhodou je snadná použitelnost obvyklými „vyhledávacími servery“ (Google, Yahoo, Seznam apod.). Jmenný prostor podle Dublin Core Metadata for Resource Discovery nachází v podmínkách WWW České republiky své uplatnění.
7.5 Legislativa informačních systémů ve veřejné správě 7.5.0 Úvod Problematika informačních systémů ve veřejné správě je rámcově vymezena následujícím souborem zákonných norem: Zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě (ve znění pozdějších předpisů) Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů (ve znění pozdějších předpisů) Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (ve znění pozdějších předpisů) Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů (ve znění pozdějších předpisů) Usnesení vlády ČR č. 527 ze dne 31. května 2000, kterým byl přijat „Akční plán realizace Státní informační politiky“ Směrnice č. 95/46/EC Evropského parlamentu a Rady z 24. října 1995, o ochraně jednotlivců, v souvislosti se zpracováním osobních údajů a s volným pohybem těchto údajů Úmluva č. 108 (Rady Evropy), o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních údajů, kterou ČR podepsala dne 8. září 2000
7.5.1 Zákon o informačních systémech ve veřejné správě Hlavním cílem zákona č. 365/2000 Sb. je stanovení práv a povinností osob souvisejících s provozem informačních systémů veřejné správy a z toho vyplývajících informačních systémů. Uvedený zákon také vymezuje zodpovědnost za celou oblast veřejné správy vzhledem k ISVS. Po původně zřízeném Úřadu pro veřejné informační systémy agendu přebralo Ministerstvo informatiky. Po jeho zrušení k 1.1.2007 je koordinací ISVS pověřeno Ministerstvo vnitra ČR. Zákon v současné době 136
představuje základní normu v oblasti ISVS v České republice. Lze říci, že od této normy se odvíjejí další – zejména Vyhlášky (viz část o životním cyklu ISVS). Mezi správce informačních systémů veřejné správy patří ministerstva, jiné správní úřady, orgány územní samosprávy a další státní orgány. Právní úprava se týká měst/obcí a krajů. Paragraf pátý je věnován výhradně povinnostem orgánů veřejné správy ve vztahu k informačním systémům. Všechny tyto povinnosti je nutno dodržovat pouze v části informačních systémů napojených na ostatní informační systémy veřejné správy (ISVS). Zákon se nevztahuje na provozní informační systémy, tj. systémy obhospodařující chod příslušného úřadu a týkají se činností nesouvisejících s veřejné správou. Na základě zákona také vznikl tzv Czech POINT Český Podací Ověřovací Informační Národní Terminál). Jedná se garantovanou službu pro komunikaci se státem prostřednictvím jednoho univerzálního místa, kde bude možné získat a ověřit data z veřejných i neveřejných informačních systémů, úředně ověřit dokumenty a listiny, převést písemné dokumenty do elektronické podoby a naopak, získat informace o průběhu správních řízení ve vztahu k občanovi a podat podání pro zahájení řízení správních orgánů. Jde tedy o maximální využití údajů ve vlastnictví státu tak, aby byly minimalizovány požadavky na občany. Czech POINT slouží jako asistované místo výkonu veřejné správy, umožňující komunikaci se státem prostřednictvím jednoho místa tak, aby „obíhala data ne občan“. Jedná se tedy o místo, kde může občan vyřídit většinu agendy s veřejnou správou. Dle platné legislativy takovým místem mohou být: a) b) c) d)
notáři, krajské úřady, matriční úřady, obecní úřady, úřady městských částí nebo městských obvodů územně členěných statutárních měst a úřady městských částí hlavního města Prahy, jejichž seznam stanoví prováděcí právní předpis, e) zastupitelské úřady stanovené prováděcím právním předpisem, f) držitel poštovní licence a Hospodářská komora České republiky.
Otázky k samostatné úvaze 1. Jaký hlavní cíl má zákon o informačních systémech veřejné správy? 2. Co je kontaktní místo veřejné správy?
7.5.2 Zákon o ochraně osobních údajů Normou nejvyšší právní síly v oblasti ochrany dat je v současné době v ČR Listina základních práv a svobod, která je součástí Ústavy České republiky. První samostatnou normou, která byla na tomto poli v ČR přijata, byl zákon č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních
137
dat v informačních systémech. Tato norma byla nahrazena zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Hlavní mottem zákona je přenesení zodpovědnosti za ochranu osobních údajů na samotného občana. Občan se tedy sám podílí na ochraně osobních údajů, a to zejména: a) b) c)
udělením nebo neudělením souhlasu se zpracováváním informace, vyžádáním informací o údajích, jež jsou o něm evidovány, vznesením požadavku na výmaz či opravu.
Důsledkem je minimalizace rozsahu shromažďovaných dat (osobní údaje). Orgány veřejné správy musí zvažovat potřebnost informací k výkonu činností. Zpracovávání osobních údajů je nákladná činnost a je nutno bedlivě zvážit, zda tyto údaje nejsou pořizovány duplicitně. Osobním údajem je podle zákona jakýkoliv údaj týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze na základě jednoho či více osobních údajů přímo či nepřímo zjistit jeho identitu. O osobní údaj se nejedná, pokud je třeba ke zjištění identity subjektu údajů nepřiměřené množství času, úsilí či materiálních prostředků. Zvláštní pozornost je dle zákona 101/2000 Sb. věnována tzv. citlivým osobním údajům. Citlivým údajem je osobní údaj vypovídající o národnostním, rasovém nebo etnickém původu, politických postojích, členství v odborových organizacích, náboženství a filozofickém přesvědčení, trestné činnosti, zdravotním stavu a sexuálním životě subjektu údajů. Zatímco osobní údaje je možno (na základě souhlasu subjektu, či zákonného oprávnění) zpracovávat, citlivé osobní údaje podle zákona zpracovávat nelze. Otázky k samostatné úvaze 1. Co je hlavním mottem zákona o ochraně osobních údajů? 2. Co z údajů, které procházejí Vámi spravovanou agendou, lze považovat za osobní údaj? 3. Jakým způsobem se občané mohou podílet na ochraně vlastních osobních údajů?
7.5.3 Zákon o svobodném přístupu k informacím Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vychází z Listiny základních práv a svobod (článek 17). Základním principem svobody informací je tzv. publicita veřejné správy. Zatímco do roku 1999 platilo, že se poskytne jen ta informace z veřejné správy, na niž má žadatel konkrétní právně formulovaný nárok (např. jako účastník správního řízení), po přijetí tohoto zákona platí, že se poskytne vše, pouze s tou výjimkou, k níž dává oprávnění konkrétní zákonné ustanovení (např. ochrana osobních údajů, utajované skutečnosti).
138
Orgány veřejné správy jsou povinny poskytovat informace i prostřednictvím zařízení, které umožňuje dálkový přístup (internet). Konkrétní podobu a rozsah informací vymezuje Vyhláška č. 442/2006 Sb., kterou se stanoví struktura informací zveřejňovaných o povinném subjektu způsobem umožňujícím dálkový přístup. Rozsah informací, jež jsou povinně zveřejňované na internetu je v příloze této kapitoly.), který vychází ze zákona č. 106/1999 Sb. Předmětem standardu je výčet a struktura nejdůležitějších informací, zveřejňovaných orgánem veřejné správy způsobem umožňujícím dálkový přístup a detailní osnova popisu postupu orgánu veřejné správy při vyřizování žádosti požadavků (nejen při správním řízení, ale i při řešení životních situací). Otázky k samostatné úvaze 1. Co upravuje zákon o svobodném přístupu k informacím? 2. Podle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím je každý povinný subjekt povinen zveřejňovat výroční správu. Zjistěte, zda Vaše organizace danou výroční zprávu zveřejnila a analyzujte, o jaké informace je podle zákona nejčastěji žádáno. 3. Je podle Standardu ISVS 7/2001 povinna organizace zveřejňovat i vlastní rozpočet?
7.5.4 Zákon o elektronickém podpisu Možnost vzájemné komunikace občana s veřejnou správou na dálku je základním předpokladem dalšího přiblížení veřejné správy občanovi. Nezbytným krokem k utvoření těchto nových informačních vazeb je faktické zrovnoprávnění klasického (psaného) a elektronického dokumentu. Přijetím zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu získal každý občan právně platnou možnost podepisovat se elektronickým podpisem, a tedy identifikovat se vůči úřadům na dálku. Elektronické podepisování umožní podání nejrůznějších prohlášení a daňových přiznání, přihlášek-odhlášek, žádosti o výpis z rejstříku trestů, žádosti o sociální dávky apod. Zákon o elektronickém podpisu byl doplněn dvěma nařízeními vlády, která stanovují pravidla pro jeho provádění. Pro obce je významné zejména nařízení vlády č. 304/2001 Sb., které ukládá povinnost zřídit tzv. elektronickou podatelnu. Její konkrétní podoba se opět může lišit v závislosti na typu IS či požadavcích úřadu. (Nařízení bude dále doplněno standardem ISVS pro provoz elektronických podatelen ve vztahu k používání zaručeného elektronického podpisu.). Elektronický podpis je číslo, které se připojuje k dokumentu v počítači a které zahrnuje jak identitu odesílatele, tak obsah dokumentu. Elektronicky podepsaná zpráva příjemci přináší identifikaci odesílatele (kdo je jejím autorem), jistotu o obsahu zprávy a nepopiratelnost ze strany autora (autor nemůže později popřít autorství zprávy, resp. souhlas s obsahem zprávy). Elektronický podpis je tedy téměř dokonalou analogií s podpisem vlastnoručním.
139
V současné době se nejvhodnější technologií využitelnou pro elektronické podepisování jeví technologie využívající poznatků z kryptografie a elektronického šifrování. Princip elektronického podpisování vychází z existence dvou tzv. klíčů - veřejného a privátního (tajného). Klíč privátní, jak je již patrno z jeho názvu, slouží jako elektronický rukopis autora zprávy - je to jednoznačná charakteristika autora, jejíž vytvoření umožňuje bezpečný software (chráněný heslem v obdobě tzv. PINu) nainstalovaný na jeho počítači. Naopak klíč veřejný je dostupný širokému okruhu lidí, měl by jej mít k dispozici každý, kdo bude s autorem elektronicky přicházet do styku. Pokud opět užiji přirovnání s běžným životem, veřejný klíč je elektronická, vysoce spolehlivá forma podpisového vzoru. Otázky k samostatné úvaze 1. Vysvětlete, co to je elektronický podpis. 2. Jaké jsou rozdíly mezi „klasickým“ a elektronickým podpisem? 3. Jaké agendy v současné době v české veřejné správě počítají s využitím elektronického podpisu? 4. Je vaše organizace schopna akceptovat elektronicky podepsané žádosti? Pokud ne, z jakých důvodů? Jaká opatření (technická, legislativní, či jiná) by bylo nutno provést?
7.6 Fenomén internetu v české veřejné správě 7.6.0 Úvod Stále intenzivnější pronikání internetu do nejrůznějších oblastí lidského života s pochopitelně nevyhnul ani veřejné správě. Například i vlivem výše zmíněného zákona o svobodném přístupu k informacím jim prakticky každá česká obec provozuje vlastní webovou prezentaci, nemálo významných zdrojů informací je již volně k dispozici na internetu (obchodní rejstřík, katastr nemovitostí, registr ekonomických subjektů apod.) Následující kapitolu můžete proto pojímat jakou základní minimum o fungování a struktuře internetu, které je doplněno seznamem nejvýznamnějších internetových stránek s vazbou na veřejnou správu.
7.6.1 Fenomén internetu v české veřejné správě Internet Internet (souhrnný pojem pro celosvětové propojení počítačových sítí) je infrastrukturou poskytující nástroje a služby, které umožňují například distribuci či zpřístupnění informací, individuální nebo skupinovou komunikaci, vyhledávání informací všeho druhu. Prostřednictvím internetu se můžete vzdělávat nebo bavit, obchodovat na burze či získávat informace a podklady pro práci zastupitele, pracovníka veřejné správy apod.
140
Webové stránky Webové stránky (WWW, World Wide Web) umožňují vytvářet a vyhledávat multimediální informace (textové, grafické, audiovizuální …) vzájemně provázané pomocí odkazů (tzv. hypertext). V orientaci ve velkém množství elektronicky dostupných informací vám pomohou vyhledávácí servery (např. seznam, portál veřejné správy apod.). Pomocí klíčových slov nebo procházením témat získáte požadované informace. Pro zjednodušení práce s informačními zdroji a službami bylo pro potřeby veřejné správy na základě Akčního plánu realizace Státní informační politiky vytvořeno v gesci Úřadu pro veřejné informační služby (nyní Ministerstvo informatiky) integrované elektronické kontaktní místo, tzv. Portál veřejné správy. Zde lze pomocí elektronických služeb veřejné správy (jako jedné z forem tzv. e-governmentu) získávat informace od různých složek veřejné správy i pro svoji zastupitelskou práci. Skupinové diskuze Skupinové diskuse (tzv. elektronické konference) umožňují jednoduchou skupinovou komunikaci. Realizují se prostřednictvím webových stránek (příspěvek je zapisován do formuláře na webové stránce, zobrazován je rovněž na stránce spolu s ostatními příspěvky) nebo prostřednictvím elektronické pošty (zasláním příspěvku na k tomu určenou elektronickou adresu, příspěvek je následně rozesílán na adresy účastníků konference). Konference mohou být moderované (moderátor rozhoduje, jaké příspěvky se v konferenci objeví a řídí diskusi) nebo nemoderované (obsah příspěvků není nijak ovlivňován), mohou být otevřené (číst a psát příspěvky může kdokoliv) či uzavřené (správce konference určuje, kteří přispěvatelé mohou příspěvky číst nebo vkládat). Pro práci zastupitele mohou být užitečná např. Diskusní fóra na portálu Veřejná správa online nebo Elektronické konference na MuNetu. Mobilní technologie Mobilní technologie jsou další rozvíjející se oblastí. Krátké textové zprávy (SMS) nebo internet v mobilním telefonu (WAP) se objevují i v prostředí veřejné správy. Informační společnost Informační společnost je základní cíl Státní informační politiky. Mezi projekty Akčního plánu realizace SIP patří například vzdělávání pracovníků veřejné správy, veřejné informační služby, již zmíněný Portál veřejné správy, budování kontaktních míst veřejné správy apod. Samotný portál veřejné správy (http://portal.gov.cz) je v provozu od roku 2003. jeho struktura je podřízena zejména následujícím cílům: Portál má sloužit jako zdroj aktuálních (spolehlivých) informací o institucí veřejné správy. Tedy jako elektronický adresář kontaktních údajů o těchto institucích.
141
Hlavní poslání portálu do budoucna je jeho využití jako místa, kde je možno vyřídit jakoukoli záležitost týkající se kontaktu občana a státní (veřejné správy) – např. nahlášení změny trvalého bydliště, žádost o dávky státní sociální podpory, jakákoliv jiná podání občanů určená orgánům VS apod. V současné době je však podobných aplikací v rámci celé české VS velmi málo. Proto Portál obsahuje kategorii „Životní situace“, která alespoň poskytuje návod, jak je tu kterou životní situaci nutno řešit. Portál také obsahuje kompletní Sbírku zákonů ČR.
Vynikající projekty přispívající k rozvoji informační společnosti jsou oceňovány cenou Český zavináč. Doposud bylo oceněno například: zpřístupnění Obchodní rejstříku (www.justice.cz), projekt Digitální knihovna – Český parlament (www.psp.cz/eknih), projekty Pátrání po vozidlech, Neplatné doklady a Úřad není labyrint (www.mvcr.cz), projekty Registr plátců DPH a Registr plátců spotřební daně (www.mfcr.cz). Oficiální informační systém o veřejných zakázkách, dražbách a ostatních nabídkách (tzv. Centrální adresa) je jednou ze služeb Portálu veřejné správy, od roku 2001 je v provozu dálkový přístup ke katastru nemovitostí (https://katastr.cuzk.cz). Poslední oceněný projekt – tzv. SMS jízdenky provozované Dopravním podnikem hl. města Prahy – ukazuje, že instituce veřejného sektoru mohou prostřednictvím elektronických systémů výrazně zefektivnit svůj provoz. Česká republika se zapojila do akčního plánu eEurope+, který je společným programem kandidátských zemí EU k realizaci informační společnosti v Evropě. Základní cíle jsou levnější, rychlejší a bezpečnější internet, investice do lidí a kvalifikace, a podpora používání internetu. Vedle elektronického obchodu je důraz kladen i na rozvoj elektronického přístupu k veřejným službám. Česká města se aktivně podílejí i na mezinárodních aktivitách. Jednou z nich je například společenství měst Telecities, mezi jehož cíle patří vzdělávání, výměna zkušeností či podpora spolupráce se soukromým sektorem. Zajímavými aktivitami na podporu rozvoje informační společnosti a internetu jsou pravidelně pořádané konference ISSS (Internet ve státní správě a samosprávě) a IMPA (Information management of public administration – Informační management ve veřejné správě).
142
7.6.2 Informační zdroje Web stránky http://www.portal.gov.cz http://mvcr.cz http://www.uoou.cz www.czechpoint.cz www.epusa.cz http://www.diskuze.obce.cz http://www.statnisprava.cz/ http://www.zlatyerb.obce.cz http://www.ceskyzavinac.cz/ http://www.isvs.cz http://www.isss.cz http://www.moderniobec.cz http://www.ecdl.cz
Stručná charakteristika Portál Veřejné správy Ministerstvo vnitra ČR Úřad pro ochranu osobních údajů Český Podací Ověřovací Informační Národní Terminál Elektronický portál územních samospráv Diskusní fóra na portálu Města a obce online Jiný web pro státní správu Soutěž Zlatý erb – hodnocení web stránek Soutěž Český zavináč Problematika informačních systémů veřejné správy Konference Internet ve státní správě a samosprávě Časopis Moderní obec Počítačová gramotnost – ECDL v ČR
143
8. Regionální a strukturální politika EU 8.0 Cíl kapitoly Přednáška rozvíjí znalosti o Evropské unii. Je zaměřena na získání poznatků o regionální a strukturální politice EU, strukturálních fondech EU, regionálním členění EU a jeho hierarchii (regiony NUTS). Pozornost je věnována rovněž prioritním cílům regionální a strukturální politiky a tzv. iniciativám Společenství. Dalším předmětem zájmu je problematika přeshraniční spolupráce (programy INTERREG) a finanční pomoc pro Českou republiku z předvstupních fondů. Regionální politika zaujímá významné postavení v rámci politik Evropské unie. Je jedním ze základů nejen hospodářské, ale i celkové politiky Společenství. Výdaje na společnou regionální a strukturální politiku patří dlouhodoběji k hlavním kapitolám rozpočtu - hned po společné zemědělské politice - a dosahují zhruba 1/3 výdajů.
8.1 Vývoj, hlavní principy, legislativní a institucionální zabezpečení 8.1.0 Úvod Regionální politika Evropské unie prošla několika fázemi, které se vyznačovaly určitými specifiky a charakteristikami. Zlomovým okamžikem v jejím vývoji pak byl rok 1988, kdy došlo k její zásadní reformě, regionální politika byla integrována spolu s částí sociální a zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky, byly přijaty principy regionální politiky a zavedena delší plánovací období. Od roku 1989 byly přijaty principy regionální a strukturální politiky. Těchto principů je sedm a jsou to: princip solidarity, princip subsidiarity (tzv. 3D princip – demokracie, decentralizace, dekoncentrace), princip koncentrace, princip partnerství, princip programování, princip monitorování a vyhodnocování a princip adicionality (doplňkovosti). Základní dokumenty, jimiž je legislativně zabezpečena strukturální a regionální politika Evropské unie lze rozlišit na tzv. primární legislativu a sekundární legislativu. Z hlediska institucionálního zabezpečení je vrcholnou organizací regionální politiky Výbor regionů, jehož členy jsou zástupci regionálních a místních samospráv jmenovaní na dobu 4 let.
8.1.1 Vývoj regionální a strukturální politiky Vývojové etapy 1. V historii regionální politiky EU jsou obvykle vyčleňována dvě základní období – do reformy v roce 1988 a po roce 1989, každé se dvěma vývojovými etapami: Období let 1957 – 1974
144
Počáteční období je charakteristické individuálním přístupem k regionální politice bez významnější mezinárodní koordinace. Hlavní pozornost byla věnována řešení makroekonomických cílů Společenství. Období let 1975 – 1988 V tomto období vzniká společná koordinace regionální politiky, v roce 1975 je založen Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF); byly vyhlášeny první společné programy regionální politiky. 2. V roce 1988 došlo k významné reformě, regionální politika byla integrována s částí sociální a zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky. Byly přijaty principy regionální a strukturální politiky (viz dále) a zavedena delší plánovací období. Opět můžeme vyčlenit dvě vývojové etapy: Období let 1989 – 1993 Bylo vyhlášeno pět (fakticky šest) Cílů strukturální politiky: a) Cíl 1 – Rozvoj a strukturální přeměna zaostávajících regionů. b) Cíl 2 – Konverze regionů vážně postižených hospodářským úpadkem. c) Cíl 3 – Boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti (delší než 12 měsíců) a pracovní integrace mladých lidí (do 25 let). d) Cíl 4 – Adaptace pracovní síly na průmyslové změny a změny ve výrobě. e) Cíl 5A – Strukturální přeměna zemědělství. f) Cíl 5B – Rozvoj a strukturální adaptace agrárních regionů. Regionální dimenzi měly Cíle 1, 2 a 5B. Byly vyhlášeny i první iniciativy Společenství (např. INTERREG, LEADER aj.). Období let 1994 – 1999 Prolongovány Cíle z předcházejícího období, rozšířené po přijetí nových členů v roce 1995 o nový regionálně orientovaný Cíl 6 (Rozvoj řídce zalidněných regionů); významnější rozšíření iniciativ Společenství a zavedeny tzv. inovační akce. Poslední významnější revize byla v roce 1999. Došlo k redukci Cílů i iniciativ Společenství.
8.1.2 Hlavní principy strukturální a regionální politiky v EU Princip solidarity Vychází ze základních smluv o ES a EU, je filosofickým základem evropské integrace; vyspělejší státy přispívají do společného rozpočtu na rozvoj ekonomicky méně rozvinutých.
145
Princip subsidiarity Zaveden Maastrichskou smlouvou - záležitosti jsou řešeny na té úrovni rozhodování, kde je lze nejoptimálněji vyřešit (tedy regionální záležitosti na regionální úrovni). Princip koncentrace Zásada koncentrace úsilí: prostedky jsou využívány k pedem stanoveným cílm co nejúčelněji, tak aby nebyly rozmělněny na množství drobných akcí. Princip partnerství Představuje spolupráci mezi Evropskou komisí a orgány na národní a regionální úrovni (hospodářskými a sociálními partnery v členských státech); zabezpečuje, aby se na rozdělení prostředků podíleli také příjemci. Princip programování Hlavní operační princip; prostředky jsou alokovány na základě víceletých a víceoborových programů, nikoli na základě jednotlivých projektů. Princip monitorování a vyhodnocování Průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření a celkové efektivnosti vynakládaných prostředků (kontrola věcného i finančního plnění). Princip adicionality Znamená spolufinancování projektů; prostředky z rozpočtu EU pouze doplňují veřejné a soukromé výdaje, výše podílů je předem stanovena.
146
8.1.3 Legislativní a institucionální zabezpečení strukturální a regionální politiky Základní dokumenty legislativního zabezpečení strukturální a regionální politiky: Primární legislativa Články ze Smlouvy o založení Evropského společenství týkající se politiky hospodářské a sociální soudržnosti; články o podporách poskytovaných členskými státy; protokol o Výboru regionů. Sekundární legislativa Nařízení o strukturálních fondech a kohezním fondu, nařízení o předstrukturálních fondech. Výbor regionů Výbor regionů je vrcholnou institucí zabývající se regionální problematikou. Složení: 222 představitelů regionálních a komunálních samospráv jmenovaných Radou EU na návrh členských států na období 4 let. Náplň činnosti: Konzultativní orgán; podle smluv musí být vždy konzultován v záležitostech týkajících se regionů a měst, dále v záležitostech vztahujícím se k Transevropským sítím, veřejnému zdraví, vzdělání, mládeži, kultuře, hospodářské a sociální soudržnosti.,
8.2 Strukturální fondy a další fondy a instituce financující strukturální a regionální politik 8.2.0 Úvod Nástrojem financování strukturální a regionální politiky EU jsou především strukturální fondy a Kohezní fond. Nejvýznamnějším ze strukturálních fondů je Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), dalšími strukturálními fondy jsou Evropský sociální fond (ESF), Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (EAAGF) a Finanční nástroj na podporu rybářství (FIFG). Dalšími fondy a institucemi využívanými pro financování rozvoje regionů jsou Fond solidarity, Evropský investiční fond a Evropská investiční banka.
147
8.2.1 Strukturální fondy Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) Zaměření: Rozhodující fond určený na financování vyrovnávání regionálních rozdílů v EU. Priority: Podporuje investice do výroby určené k vytváření nových a zachování stávajících pracovních míst, investice do infrastruktury, rozvoj malého a středního podnikání v regionech, rozvoj výzkumu a nových technologií, investice do životního prostředí; ve vybraných regionech (Cíl 1) financuje i investice do infrastruktury včetně Transevropských sítí a investice do lidského potenciálu.
Evropský sociální fond (ESF) Zaměření: Je zaměřen na investice do lidských zdrojů. Priority: Pomáhá rozvíjet zaměstnanost integrací nezaměstnaných, mladých lidí a lidí dlouhodobě vyloučených z trhu práce. Podporuje stejné příležitosti na trhu práce pro muže a ženy, adaptaci pracujících na změny ve výrobě, posílení systémů vzdělávání včetně rekvalifikačních. Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond – podpůrná sekce (EAAGF) Zaměření: Podpůrná sekce fondu je především zaměřena na udržení osídlení ve venkovských oblastech. Priority: Podporuje zemědělské podnikání v méně příznivých oblastech, začínající farmáře, konverzi a diverzifikaci zemědělské výroby, rozvoj venkovské infrastruktury včetně investic do cestovního ruchu. Finanční nástroj na podporu rybářství (FIFG) Zaměření: Nejmladší a finančním objemem nejmenší strukturální fond určený na podporu rybářství a oblastí závislých na rybolovu. Priority: Modernizace rybářství, rozvoj chovu ryb, ochrana některých pobřežních oblastí, revitalizace oblastí závislých na rybolovu.
8.2.2 Další fondy a instituce využívané pro financování rozvoje regionů Fond soudržnosti (Kohezní fond) Zaměření: Založen pro posílení soudržnosti EU, čerpat mohou nejméně vyspělé země – kritériem je hrubý národní produkt (HNP) na obyvatele (měřeno paritou kupní síly), který musí být nižší než 90 % průměru ES.
148
Priority: Je určen pro dva základní druhy projektů – jednak na rozvoj dopravní infrastruktury, jednak na projekty zaměřené na zlepšení životního prostředí. Fond solidarity EU Zaměření: Nejnovější fond EU vznikl až v roce 2002 na podporu oblastí postižených živelnými pohromami a na prevenci proti nim. Priority: Podporuje obnovu technické infrastruktury, zdravotnictví a školství (ČR dostala z tohoto fondu na odstranění následků povodní finanční částku 129 mil. eur).
Evropský investiční fond Zaměření: Původně vznikl pro financování akcí budovaných v rámci Transevropských sítí (TEN) v oblastech dopravní a energetické infrastruktury a telekomunikací. V současnosti je zaměřen na podporu malého a středního podnikání. Priority: Je určen pro dvě základní oblasti - poskytování garancí a rizikového kapitálu malým a středním podnikům, především začínajícím a technologicky orientovaným. Evropská investiční banka Zaměření: Přispívá k vyváženému rozvoji Společenství. Priority: Nevýdělečným poskytováním půjček podporuje rozvoj méně rozvinutých oblastí; modernizaci nebo konverzi podniků; vytváření nových trvale udržitelných pracovních míst; zlepšení účinnosti a multimodální vyrovnanosti dopravních systémů; zvyšování dostupnosti regionů a zavádění trvale udržitelných dopravních systémů; kompletaci a zlepšení propojenosti energetických sítí, investice do obnovitelných energetických zdrojů a projektů šetřících energii; stimulace nových elektronických služeb a inovačních aplikací.
8.3 Regionální členění EU a hlavní cíle politiky EU 8.3.0 Úvod Území členských zemí Evropské unie se pro účely statistických srovnávání člení na tzv. NUTS jednotky. Eurstat používá šest hierarchických úrovní, systém NUTS byl v roce 2003 schválen též Evropským parlamentem, i když pouze tři úrovně NUTS 1-3. Přímou vazbu na přidělování finančních prostředků ze strukturálních fondů mají hierarchické úrovně NUTS 2 a NUTS 3, které jsou v České republice představovány tzv. kraji koheze resp. vyššími územními samosprávnými celky (kraji). V roce 2000 začalo plánovací období, které potrvá až do roku 2006. Pro toto období byly vyhlášeny tři cíle strukturální politiky, když v letech 1994 – 1999 jich bylo fakticky 7 (cíl 5 se 149
rozpadal na A a B). Cílem 1 pro současné plánovací období je podpora regionů, jejichž rozvoj zaostává, Cílem 2 hospodářská a sociální přeměna oblastí, které čelí strukturálním obtížím a Cílem 3 úprava a modernizace politiky systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti.
8.3.1 Regionální členění EU Základními jednotkami používanými pro statistické srovnávání v EU jsou tzv. NUTS (nomenklaturní jednotky pro územní statistiku). V 90. letech eurostat používal šest hierarchických úrovní NUTS (0 – 5). Přímou vazbu na přidělování finančních prostředků ze strukturálních fondů mají hierarchické úrovně NUTS II a NUTS III. NUTS 0 Nejvyšší hierarchická úroveň – státy. NUTS I Makroregionální úroveň – územní jednotka velkých oblastí (zemí) – v EU 78 jednotek, obvykle umělé konglomeráty nižších jednotek; větší význam má pouze v SRN – spolkové země, Spojeném království (historické země Wales, Skotsko a Severní Irsko a Anglie rozčleněná na obvody regionálních rozvojových agentur) a Belgii (Vlámsko, Valonsko a Brusel). ČR je na této úrovni jednou jednotkou. NUTS II Regionální úroveň odpovídající střední úrovni administrativního členění zemí EU (např. regiony ve Francii, Itálii, provincie v Belgii, Nizozemsku, comunidad autonomas ve Španělsku, spolkové země v Rakousku). V současnosti nejdůležitější regionální úroveň. Podle HDP na 1 obyvatele NUTS 2 jsou regiony hodnoceny a případně zařazovány do Cíle 1. V současnosti 211 jednotek - průměrná populační velikost 1,8 mil. obyvatel. ČR se člení na 8 jednotek: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Praha Střední Čechy (Středočeský kraj) Jihozápad (Jihočeský a Plzeňský kraj) Severozápad (Karlovarský a Ústecký kraj) Severovýchod (Liberecký, Královéhradecký a Pardubický kraj) Jihovýchod (kraj Vysočina a Jihomoravský) Střední Morava (Olomoucký a Zlínský kraj) Moravskoslezsko (Moravskoslezský kraj).
NUTS III Regionální jednotka odpovídající nižšímu článku administrativního členění (např. Kreise v SRN, departementy ve Francii, provincie v Itálii a ve Španělsku, administrativní jednotky ve Švédsku a Dánsku). Z hlediska regionální politiky důležitá jednotka – váží se
150
na ni kritéria pro Cíl 2 a některé iniciativy Společenství. Dnes 1093 jednotek, průměrná populační velikost kolem 350 tis. obyvatel. V ČR tuto úroveň reprezentují kraje. LAU I (dříve NUTS IV) Jediná hierarchická úroveň NUTS, která není obsazena ve všech zemích EU. Je však důležitá pro menší země, kde reprezentuje úroveň administrativního členění (např. Irsko, Lucembursko). V ČR představují tuto úroveň okresy. LAU II (dříve NUTS V) Hierarchicky nejnižší jednotka – obvykle obec nebo skupina obcí, resp. městských čtvrtí (v EU 98,4 tis. jednotek). V ČR je touto jednotkou obec. Systém NUTS byl schválen v roce 2003 Evropským parlamentem, i když pouze tři úrovně (NUTS 1-3). Rovněž byla schválena rozmezí, ve kterých by měla ležet průměrná populační velikost těchto jednotek v jednotlivých státech. Nižší hierarchické úrovně jsou zatím ponechány v současné velikosti, budou řešeny podle návrhů národních států v blízké budoucnosti. Tabulka 8.1 Schválené rozpětí pro průměrnou populační velikost jednotek NUTS Úroveň
Minimum
Maximum
NUTS 1
3 mil.
7 mil.
NUTS 2
800 tis.
3 mil.
NUTS 3
150 tis.
800 tis.
Pramen: Official Journal of the eurpean Union. L 154/1. Otázka k samostatné úvaze Představte si územní strukturu České republiky a pokuste se sami vyjmenovat, kterými jednotkami jsou představovány jednotlivé hierarchické úrovně NUTS, kolik těchto jednotek je a u klíčové úrovně NUTS 2 se pokuste vybavit si i jejich jména. Řešení ... Řešení ... NUTS 0, 1 – celá ČR, NUTS 2 – kraje soudržnosti (8), NUTS 3 – kraje (14), NUTS 4 – okresy (77), NUTS 5 – obce (6250). Na úrovni NUTS 2 jsou v ČR tyto jednotky: Praha, Střední Čechy, Jihozápad, Severovýchod, Jihovýchod, Střední Morava, Moravskoslezsko.
151
8.3.2 Priority strukturální a regionální politiky EU - hlavní cíle Pro období 2000-2006 byly vyhlášeny 3 cíle strukturální politiky (v letech 1994-99 jich bylo fakticky 7), na které byla vyčleněna převážná část finančních prostředků ze strukturálních fondů (93,5 % z celkové sumy 194 mld. eur). Další část prostředků fondů (5,4 %) byla vyčleněna na iniciativy Společenství a menší částky na inovační opatření a technickou pomoc a akce FIFG na podporu rybářství mimo oblasti podporované z Cíle 1. Cíl 1 – regiony, jejichž rozvoj zaostává Zaměření: Hlavním zaměřením je podpora rozvoje zaostávajících regionů; dále jsou z tohoto cíle podporovány řídce osídlené regiony (dřívější Cíl 6), nejvzdálenější (zámořské) regiony – dřívější iniciativa REGIS, mírový proces v Irsku – dřívější iniciativa PEACE a města severního Švédska (vyplývá ze smlouvy o přístupu Švédska). Kritéria: Základním kritériem je HDP na 1 obyvatele regionu NUTS II (měřeno paritou kupní síly), který musel být nižší než 75 % průměru EU (průměr za roky 1994-1996); regiony, které dosahují vyšších hodnot, ale získávaly v minulém období pomoc z Cíle 1 dostávají přechodnou pomoc; kritériem pro řídce osídlené oblasti byla hustota zalidnění méně než 8 obyvatel na 1 km2. Podporované oblasti: 114 programů pokrývajících celé Řecko, Portugalsko a Irsko; jižní Itálii, převážnou část Španělska (bez severovýchodu), nové spolkové země SRN; Severní Irsko, západní Wales, severní část Skotska a anglická hrabství Cornwall, Merseyside a South Yorkshire; Korsiku, francouzskou část Henegavska a francouzské zámořské departementy; belgické Henegavsko, nizozemskou provincii Flevoland, Severní Karélii ve Finsku a Burgenland v Rakousku; jako řídce zalidněná území jsou zde zařazeny ještě střední a severní Švédsko a Finsko. Po přijetí kandidátských zemí budou podporovány všechny nově přijaté země kromě Kypru a regionů Prahy a Bratislavy. Priority: Programy musí generovat trvale udržitelný endogenní růst a jsou zaměřeny do tří základních kategorií – podpora produkčnímu sektoru (42 % prostředků strukturálních fondů); podpora lidských zdrojů, s důrazem na aktivní politiku zaměstnanosti, vzdělání a obornou přípravu (30 %); rozvoj infrastruktury (28 % prostředků), z toho asi polovina na dopravní infrastrukturu. Financování: Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální fond, Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond – podpůrná sekce, finanční nástroj na podporu rybářství; pro Cíl 1 je určeno 69,7 % prostředků strukturálních fondů, což je 135,9 mld. eur (v cenách roku
152
1999); největšími příjemci jsou Španělsko, Itálie a SRN, v přepočtu na obyvatele pak Řecko a Portugalsko. Cíl 2 – hospodářská a sociální přeměna oblastí, které čelí strukturálním obtížím Zaměření: Podpora čtyř různých typů regionů - regionů, kde dochází k hospodářským a sociálním změnám v průmyslu a sektoru služeb; venkovských regionů, které upadají z nedostatku ekonomické diverzifikace; městských regionů, které se v důsledku ztráty ekonomických aktivit dostaly do potíží; regionů závislých na rybolovu, procházejících depresí.
Kritéria: Složitý systém kritérií pro jednotlivé typy regionů stanovený Evropskou komisí, rozšířený o kritéria jednotlivých států tak, aby počet obyvatel žijících na území regionů podporovaných z Cíle 2 nebyl menší než 2/3 populace, která žila na území regionů podporovaných z Cíle 2 a Cíle 5b v letech 1994-1999. Každý stát dostal kvótu počtu obyvatel a finanční částka se stanovovala výpočtem podle průměru (41,5 eur) na 1 obyvatele. I u tohoto cíle byla stanovena území dostávající přechodnou pomoc. Podporované oblasti: Je určen pro regiony, které nezískávají pomoc z Cíle 1; v oblastech zařazených pod Cíl 2 žije 18 % obyvatelstva EU - oblasti průmyslu a služeb (v nichž žije 10 % populace EU), venkovské oblasti (5 % populace), městské oblasti (2 % populace), oblasti závislé na rybolovu (1 % populace); 96 programů. Priority: Priority podpory diverzifikovány podle typu regionu, obecně vychází z principu trvale udržitelného endogenního rozvoje. Financování: Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální fond, Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond – podpůrná sekce; určeno 11,5 % prostředků strukturálních fondů (22,5 mld. eur). Cíl 3 – úprava a modernizace politiky systémů vzdělávání, školení a zaměstnanosti Zaměření: Rozvoj aktivit týkajících se lidských zdrojů. Podporované oblasti: Je určen pro regiony, které nezískávají pomoc z Cíle 1.
153
Priority: Podporuje adaptaci a modernizaci systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti v závislosti na ekonomických a sociálních změnách; systémy celoživotního vzdělávání a odborné přípravy; aktivní politiku zaměstnanosti. Financování: Evropský sociální fond, 12,3 % prostředků strukturálních fondů (24,1 mld. eur). Období 2007-2013 V roce 2004 schválila Evropská Komise návrh nových cílů na období 2007-2013 a předběžnou finanční částku na politiku soudržnosti (336 mld. eur). Měly by být zase tři hlavní cíle: Cíl 1 Konvergence Odpovídá pojetí současného Cíle 1 - je určen pro regiony NUTS II s HDP nižším než 75 % průměru EU. Kritéria byla stanovena jednak pro rozšířenou EU (EU-25), jednak pro území EU před rozšířením (tzv. EU-15). Pro cíl je navrhováno 79 % z celkové finanční částky na politiku soudržnosti. Cíl 2 Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost Tento cíl má být průnikem současných Cílů 2 a 3, jak s regionální dimenzí (konkurenceschopnost a atraktivita regionů), tak s využitím horizontálních programů (zaměstnanost). Bude určen pro regiony mimo Cíl 1 a je na něj navrženo 17 % z celkové finanční částky. Cíl 3 Evropská územní spolupráce Je určen pro podporu přeshraniční spolupráce, nadnárodní spolupráci a předpokládá se zapojení i spolupráce, která je dosud financována z fondů PHARE, ISPA, SAPARD. Z celkové finanční částky jsou na tento cíl vyčleněna 4 %.
8.4 Iniciativy Evropského společenství, přeshraniční spolupráce v EU 8.4.0 Úvod Iniciativy Evropského společenství vyhlašuje Evropská komise a je na ně vyčleněna část prostředků ze strukturálních fondů. Pro období 2000 – 2006 byly vyhlášeny čtyři iniciativy, a to INTERREG III (podpora přeshraniční a mezinárodní spolupráce), URBAN II (podpora ekonomické a sociální regenerace měst), LEADER+ (podpora rozvoje venkovských oblastí), EQUAL (podpora odstraňování všech forem diskriminace na trhu práce). Přeshraniční spolupráci věnuje Evropská unie dlouhodobě značnou pozornost. Jak již bylo zmíněno pro plánovací období 2000 – 2006 byla vyhlášena Iniciativa Společenství na 154
podporu přeshraniční spolupráce INTERREG III, která navazuje na předchozí INTERREG I a II. INTERREG III má tři části, první (IIIA) je zaměřena na přeshraniční spolupráci mezi sousedními regiony, druhá (IIIB) na podporu vyšší integrace uvnitř EU a mezi členskými a kandidátskými zeměmi a třetí (IIIC) na výměnu zkušeností týkajících se regionálního rozvoje a spolupráce.
8.4.1 Iniciativy Evropského společenství Iniciativy Evropského společenství vyhlašuje Evropská komise a je na ně vyčleněna část prostředků Strukturálních fondů. Pro období 2000-2006 byly vyhlášeny 4 iniciativy, na které bylo vyčleněno 10,4 mld. eur – asi 5,4 % rozpočtu strukturálních fondů. INTERREG III Zaměření: podpora přeshraniční, nadnárodní a mezinárodní spolupráce – podrobněji viz dále. URBAN II Zaměření: Podpora ekonomické a sociální regenerace měst a městských částí procházejících krizovým obdobím. Podporované oblasti: 70 měst resp. jejich částí s 20 tis. a více obyvateli. Priority: Podpora lokálních iniciativ zaměstnanosti, renovace budov, rozvoj systémů veřejné dopravy nepoškozující životní prostředí, zavádění manažerských systémů zlepšujících využití energie a využívajících obnovitelné zdroje. Financování: Evropský fond regionálního rozvoje – 0,7 mld. eur. LEADER+ Zaměření: Podpora rozvoje venkovských oblastí. Podporované oblasti: Venkovské oblasti v EU. Priority: Podporuje posilování ekonomické samostatnosti venkovských oblastí, využíváním přírodního a kulturního bohatství v rámci strategií trvale udržitelného rozvoje. Financování: Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond – 2,0 mld. eur.
155
EQUAL Zaměření: Podpora nadnárodní spolupráce při odstraňování všech forem diskriminace na trhu práce. Podporované oblasti: Nemá regionální rozměr. Priority: Podporuje zapojování a znovuzapojování do pracovního procesu bez jakékoliv diskriminace; rozvoj nových forem organizace práce pro sladění rodinného a pracovního života, snížení rozdílů mezi muži a ženami a odstranění segregace na pracovišti. Financování: Evropský sociální fond – 2,8 mld. eur.
8.4.2 Přeshraniční spolupráce v EU Program na podporu rozvoje euroregionů INTERREG III EU věnuje dlouhodobě pozornost rozvoji přeshraniční spolupráce, V současném období probíhá již třetí program na podporu rozvoje euroregionů (INTERREG III), který má tři části: 1. INTERREG IIIA Zaměření: „Klasická“ přeshraniční spolupráce mezi sousedními regiony. Podporované oblasti: Území region NUTS III lokalizovaných podél vnitřních i vnějších hranic EU; některé NUTS III v pobřežních oblastech. Priority: Podpora ekonomického rozvoje; rozvoj podnikatelského prostředí; podpora malého a středního podnikání včetně cestovního ruchu; podpora integrace na trhu práce a sociální integrace; podpora využití lidských zdrojů; opatření na ochranu životního prostředí; růst lidského a institucionálního potenciálu pro přeshraniční spolupráci. 2. INTERREG IIIB Zaměření: Nadnárodní spolupráce mezi národními, regionálními a lokálními orgány pro podporu vyšší integrace uvnitř EU a mezi členskými a kandidátskými státy. Podporované oblasti: Alpská oblast, Archimed (východní Středomoří), Atlantická oblast, region Baltského moře, CADSES (střední Evropa, oblast Jaderského moře, Podunají a jihovýchodní Evropy), Severní periférie, region Severního moře, jihozápadní Evropa, severozápadní Evropa, Středozemí (západní část), nejvzdálenější regiony (mimoevropská území EU).
156
Priority: Rozšíření regionálních rozvojových strategií na nadnárodní úroveň; podpora dopravních systémů a lepšího přístupu k informační společnosti zvláště pro periferní a ostrovní regiony; podpora ochrany životního prostředí a přírodních zdrojů; ekonomická integrace zvláště periferních regionů. 3. INTERREG IIIC Zaměření: Výměna zkušeností týkajících se regionálního rozvoje a spolupráce. Podporované oblasti: Nejsou vymezeny (regiony zemí EU jsou zařazeny do čtyř zón – sever, jih, východ, západ), otevřeno pro spolupráci se všemi zeměmi, i když hlavní důraz by měl být na spolupráci s kandidátskými zeměmi. Priority: Mezinárodní spolupráce subjektů veřejné správy zapojených do projektů v rámci Cílů 1 a 2, zapojených do programů INTERREG; meziregionální spolupráce mezi městy a mezi regiony zapojenými do regionálních inovačních akcí. Základní typy projektů: Operace meziregionální kooperační projekty, sítě.
regionálního
rozsahu,
individuální
Financování iniciativy INTERREG Zdroje financí: Evropský fond regionálního rozvoje. Přidělené finanční prostředky: 4,9 mld. eur, delimitace podle jednotlivých zemí – nejvíce získává Španělsko, SRN, Řecko. Otázka k samostatné úvaze Právě jste vstřebali informace o Iniciativě INTERREG III. Pokuste se nyní vybavit si, jak se člení a na co jsou zaměřené jednotlivé části. Svoji odpověď si poté můžete ověřit v textu tohoto článku.
8.5 Česká republika a strukturální politika EU 8.5.0 Úvod Česká republika prakticky od počátku devadesátých let 20. století čerpá prostředky z fondu PHARE (program se širokým záběrem) na regionální politiku i z části věnované podpoře přeshraniční spolupráce PHARE-CBC a dále prostředky z předstrukturálních fondů ISPA (podpora investic pro zlepšení dopravní infrastruktury a životního prostředí) a SAPARD (podpora rozvoje zemědělství a venkova). Od roku 2004 pak může ČR již čerpat i ze strukturálních fondů a Kohezního fondu.
157
8.5.1 Předstrukturální fondy ISPA Zaměření: předvstupní nástroj na podporu investic pro zlepšení dopravní infrastruktury a životního prostředí kandidátských zemí; je obdobou Kohezního fondu a má připravit kandidátské země na čerpání z tohoto fondu. Podporované oblasti: Kandidátské státy střední a východní Evropy, včetně Bulharska a Rumunska. Priority: Podpora budování infrastruktury pro dodávky pitné vody, úpravu znečištěných vod, likvidaci pevných odpadů, odstranění znečištění ovzduší; pomoc při modernizaci dopravní infrastruktury a k jejímu napojení na již existující resp. schválené dopravní koridory v EU. Kritéria a financování: Finanční prostředky byly jednotlivým zemím přiděleny podle počtu obyvatel, HDP na 1 obyvatele a podle rozlohy „potřebných” oblastí; pro ČR bylo vyčleněno v roce 2000 cca 5,5 – 8,0 % z celkové roční částky (ta je asi 1 mld. eur ročně pro všechny kandidátské země); čerpáno bylo téměř 70 mil. eur v roce 2000, 67 mil. v roce 2001 a 80,5 mil. v roce 2002. Projekty v ČR: financování rekonstrukce kanalizačních systémů v Brně, Ostravě, Jihlavě a Olomouci; rekonstrukce vodovodního systému v Podkrušnohoří; ochrana povodí Dyje, čištění řeky Bečvy; modernizace železničních úseků v okolí Přelouče, Zábřehu na Moravě a České Třebové; rekonstrukce silniční rychlostní komunikace R48 v okolí Frýdku-Místku. SAPARD Zaměření: Speciální program pro rozvoj zemědělství a venkova. Podporované oblasti: Venkovské oblasti kandidátských států střední a východní Evropy, včetně Bulharska a Rumunska. Priority: Podpora dvou základních typů projektů – posílení konkurenceschopnosti zemědělské výroby (podpora kvalitního podnikání, zavádění kvalitativních norem EU, vyšší úrovně hygieny – oficiální názvy podprogramů Investice do zemědělského majetku; Zlepšování zpracovávání a marketingu zemědělských produktů) a podpora trvale udržitelného rozvoje venkovských oblastí (zlepšení životního prostředí a infrastruktury ve venkovských oblastech; podpora rozvoje a diverzifikace podnikání v těchto oblastech – oficiální názvy podprogramů Obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury; Rozvoj a diverzifikace hospodářských činností zajišťujících rozmanitost aktivit a alternativní zdroje příjmu). Financování: Celková suma pro kandidátské země je kolem 500 mil. eur ročně, ČR obdrží asi 22 mil. eur ročně do roku 2004, celkem 154 mil. eur.
158
8.5.2 Program PHARE Program PHARE Zaměření: Nejstarší program podpory transformujícím se zemím s velmi širokým zaměřením; v současnosti tři základní typy – národní programy pro jednotlivé země, mezinárodní programy (např. Tempus) a programy přeshraniční spolupráce (PHARECBC). Podporované oblasti: Kandidátské státy střední a východní Evropy, včetně Bulharska a Rumunska, dále Albánie, Bosna a Hercegovina, Makedonie, Chorvatsko. V ČR je speciální podpora určena pro NUTS II Severozápad, Střední Morava a Moravskoslezsko. Priority: Národní programy mají pro současné období schváleny dvě základní priority výstavba institucí a investice související s přijímáním tzv. aquis Společenství – tento je významně orientován i na ekonomický rozvoj, podporuje kofinancování investic směřujících k ekonomické a sociální soudržnosti a budování sítě institucí nezbytných pro fungování vnitřního trhu (z celkového rozpočtu PHARE jde na tyto priority téměř 70 %). Financování: Celé PHARE cca 1,6 mld. eur ročně, na ČR připadá kolem 80 mil. eur ročně – např. v roce 2001 celkem 1,62 mld. eur, ČR – 84,4 mil. eur; v roce 2002 národní programy 1,42 mld. eur, z toho ČR 103,8 mil. eur. PHARE-CBC Zaměření: Po vyhlášení Iniciativy Společenství INTERREG II, která deklarovala podporu přeshraniční spolupráce i na vnějších hranicích ES, byl v rámci programu PHARE zřízen nový subprogram PHARE-CBC (Cross Border Cooperation) zaměřený na rozvoj spolupráce příhraničních regionů zemí sousedících s členskými státy ES; po roce 2000 byl rozšířen i na hranice sousedících států (v případě ČR by se mělo jednat o Polsko a Slovensko). Podporované oblasti: Původně pro příhraniční oblasti Albánie, Bulharska, ČR, Polska, Maďarska, Slovenska a Pobaltských států; od roku 2000 pro příhraniční oblasti všech středoevropských a východoevropských kandidátských zemí. Priority: Podpora propojení programů s obdobnými programy z Iniciativy Společenství INTERREG III. Financování: V roce 2001-2003 cca z programu PHARE 160 mil. eur ročně, z toho pro ČR – 19 mil. eur ročně (např v roce 2001 celkem 163 mil. eur, z toho ČR 19 mil. eur); roční částky na jednotlivé příhraniční oblasti – na česko-německou hranici 10 mil. eur, na česko-rakouskou 4 mil. eur a česko-polskou 5 mil. eur (ČR vypracovala se Slovenskem společný programový dokument i pro česko-slovenskou hranici, zatím však neobdržela od EK finance).
159
Otázka k samostatné úvaze Poté co jste dočetli pasáž věnovanou předvstupní pomoci, kterou měla Česká republika jako kandidátská země možnost čerpat, se zamyslete a pokuste se si vzpomenout, zda byli v rámci předvstupního fondu ISPA podpořeny i nějaké infrastrukturní projekty ve Vašem kraji. Řešení ... Řešení ... Z fondu ISPA se financovalo: rekonstrukce kanalizačních systémů v Brně, Ostravě, Jihlavě a Olomouci, rekonstrukce vodovodního systému Podkrušnohoří, ochrana povodí Dyje, čištění řeky Bečvy, modernizace železnice v okolí Přelouče, Zábřehu na Moravě a České Třebové, rekonstrukce rychlostní komunikace R48 v okolí Frýdku Místku.
8.5.3 Strukturální fondy a Kohezní fond Na summitu v Kodani (prosinec 2002) bylo rozhodnuto o přidělení prostředků ze Strukturálních fondů a Kohezního fondu nově přijímaným členům na období 2004 – 2006. Celkem bylo vyčleněno 14,1 mld. eur ze Strukturálních fondů a 7,6 mld. eur z Kohezního fondu. Česká republika obdrží cca 1,5 mld. eur ze Strukturálních fondů a 9,8 – 12,3% podíl z Kohezho fondu (0,936 – 1,178 mld. eur). Na projekty v rámci Cíle 1 je vyčleněno téměř 1,3 mld. (čerpat mohou všechny NUTS II mimo Prahu), projekty Cíle 2 a 3 jsou určeny jen pro Prahu a je na ně vyčleněno 63 mil. resp. 52 mil. eur. ČR má ještě nárok na finance z Iniciativ Společenství – 61 mil. eur z INTERREGu III a 28 mil. eur z programu EQUAL. Strategickými dokumenty pro získání financí z EU jsou Národní rozvojový plán předkládaný českou vládou a Rámec podpory Společenství předkládaný Evropskou komisí. Finance ze strukturálních fondů pro Cíl 1 jsou rozděleny do čtyř sektorových Operačních programů a Společného regionálního operačního programu (SROP). Finance pro Cíl 2 jsou upraveny tzv. Jednotným programovým dokumentem. Tabulka 8.3 Alokace strukturálních fondů pro nové členské státy v letech 2004 – 2006 (mil. eur, v cenách 1999)
160
161
9. Kontrola ve veřejné správě 9.0 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je, abyste jako vedoucí pracovníci územních samosprávných celků získali znalosti o principech kontrolních systémů ve veřejném sektoru a ve veřejné správě. V propojení na principy managementu a druhů a pojetí kontrol si rozšířili svoje znalosti tak, abyste se v této problematice nejenom dokázali orientovat, ale také se na kontrole smysluplně podíleli, jak vám to ukládá zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a další legislativa. Dále vás text seznámí se základním posláním a legislativou vybraných institucí veřejné správy, které se podílí na vlastní kontrolní činnosti, inspekci a dohledu. Z pohledu vertikálního uplatňování kontroly jsou vám k dispozici základní nástroje kontroly na úrovni státu, regionu a obce včetně připomenutí náplně a povinností, které vyplývají z výše uvedeného zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, při přezkumu hospodaření, případně při výkonu interního auditu. Kontrola a EU Vstup ČR do EU vyvolal aktuální potřebu efektivního a vzájemně sladěného kontrolního systému v jednotlivých odvětvích veřejného sektoru, i v celé struktuře veřejné správy (která je řídí), který bude kompatibilní s obdobnými systémy v ostatních zemích společenství. Proto byl zahájen proces zdokonalování existujícího kontrolního systému veřejného sektoru a veřejné správy v ČR včetně jeho prvků, a to formou nově vypracované a schvalované legislativy s aplikací mezinárodních standardů či doporučení s cílem zajištění účinnějšího a efektivnějšího využívání kontrolních nástrojů v praxi. Na tento proces musí bezprostředně reagovat i vzdělávací systémy, aby připravily formou distančního i prezenčního studia odborníky, kteří nově koncipované principy kontroly (dozoru, inspekce, auditu) budou schopni jednak profesionálně využívat a jednak teoreticko-metodologicky rozvíjet. K zajištění těchto náročných cílů by měla sloužit tato distanční studijní opora svým obsahem i výukovým procesem.
9.1 Řízení (management) a kontrola 9.1.0 Úvod Jde o opakování základů managementu s využitím textů z jedné ze světově nejuznávanější učebnice managementu autorů Koontz, H., Weihrich, H. s cílem přiblížit čtenáři provázanost kontroly s ostatními nástroji řízení včetně zdůraznění vlivu kvality procesu komunikace na výsledný efekt řízení. Takovéto přiblížení kontroly (jako nástroje řízení) by mělo iniciovat každého vedoucího úředníka ÚSC k tomu, aby se podstatně více tomuto nástroji řízení věnoval a chápal jej jako neodmyslitelnou součást své každodenní profesionální práce.
9.1.1 Řízení (management) a kontrola Základní principy a funkce řízení, jak jsou zobrazeny dále, jsou stejně uplatnitelné v organizacích (institucích) ziskového i neziskového sektoru, tedy ve veřejném sektoru i veřejné správě. Vyplývá to ze základní definice řízení: Koontz, H., Weihrich, H.: Management. Victoria Publishing, Praha, 1993.
162
Řízení je jedna z nejdůležitějších lidských činností. Od doby, kdy lidé začali vytvářet skupiny, aby dosáhli cílů, kterých nemohli dosáhnout jako jednotlivci, se stalo řízení nezbytné pro koordinaci individuálních úsilí. Řízení je tedy proces tvorby a udržování prostředí, ve kterém jednotlivci pracují společně ve skupinách a účinně dosahují vybraných cílů. Většina odborných publikací, které se věnují problematice řízení, dezintegruje tento proces pro snadnější analýzu do pěti základních funkcí řízení: plánování, organizování, personalistika, vedení a kontrola. Obrázek 9.1 Systémový přístup k řízení
163
Příklady z praxe Regenerace systému je ve veřejném sektoru od roku 2003 významně ovlivňována uzákoněnými požadavky na celoživotní vzdělávání úředníků ÚSC podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednicích ÚSC, v platném znění. Jde o výraznou a cílenou kultivaci lidského potenciálu, která se týká i schopnosti uplatňovat dané kontrolní systémy a jejich prvky. Proto se do tohoto vzdělávacího procesu jako vedoucí úředníci ÚSC či státní správy, aktivně zapojte. Dbejte jako vedoucí pracovníci na kvalitu vstupů, tj. na kvalitu lidských zdrojů, jejich manažerské schopnosti, ale také berte v úvahu, že vaše rozhodování o vstupech a tím i o kvalitě výstupů je ovlivněno ve veřejné správě veřejnou volbou! Důležité je i zaměření na cíle vstupních požadavků, které by měly mít základ ve strategickém plánování, v koncepčním řízení, jak je zdůrazňováno v kapitole 2 učebního textu. Pozor! Jak v ziskovém sektoru, tak v sektoru veřejném působí na sjednocení veškerých činností organizace, tedy i kontroly, komunikace. Umožňuje modifikovat chování, dosahovat efektivních změn, účelně využívat informací a propojovat zaměstnance organizace tak, aby mohli dosahovat společných cílů. Jde o přenos informací od odesilatele k příjemci za předpokladu, že příjemce informaci rozuměl. Tento přenos má neobyčejný význam bez ohledu na to, zda k němu dochází v rodině, na úrovni obce či kraje, církvi, v obchodním podniku nebo instituci veřejného sektoru a veřejné správy. Z následujícího obrázku je patrné nejen to, jak komunikace usnadňuje vykonávání manažerských funkcí, ale i to, jak propojuje organizaci s vnějším prostředím. Podrobněji je tato problematika rozebrána v kapitolách č. 2, 4, a 5 tohoto učebního textu.
164
Obrázek 9.2 Účel a funkce komunikace v procesu řízení a kontroly
Příklad z praxe Pomocí informační výměny zjišťují pracovníci ve veřejné správě potřeby občanů, disponibilitu a důvěryhodnost potenciálních dodavatelů veřejných zakázek a naopak občan může s řadou institucí (i kontrolních, jako jsou například finanční úřady, celní úřady, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a další kontrolní a inspekční instituce dále v textu popsané) komunikovat o svých záležitostech. Pomocí komunikace se tak stávají organizace otevřeným systémem, který je v interakci s vnějším prostředím. Na tuto významnou skutečnost je kladen důraz i z pohledu zabezpečení komplexní kontroly každé organizace a instituce, celého veřejného sektoru.
9.2 Pojetí a druhy kontroly 9.2.0 Úvod Kapitola si klade jednoznačný a poměrně jednoduchý cíl, který má však pro pochopení dalšího textu zásadní význam: seznámit vás s nejčastěji prezentovanými pojetími a druhy kontrol, které jsou prezentovány v odborné literatuře a které autor tohoto textu považuje za důležité z pohledu jejich uplatnění ve veřejném sektoru a veřejné správě. Nad touto kapitolou se zamyslete a sami si udělejte rekapitulaci toho, jaké pojetí a druhy kontrol ve své praxi používáte.
165
9.2.1 Pojetí kontroly Obecně se v teorii uvádí šest základních pojetí kontroly (ta má v lidské společnosti tisíciletou tradici o čemž svědčí i to, že vychází z latinského contra - proti a rotulus - svitek jako proti zápis, proti svitek) s následující strukturou činností u jednotlivých pojetí: 1. Informační pojetí
Zjištění skutečnosti o kontrolovaném objektu. Konfrontace skutečnosti s očekáváním. Objevení odchylek a jejich zápis. Případné zjištění výskytu odchylek.
Příklad: Interní audit, případně externí audit hospodaření obce. 2. Regulační pojetí – dtto jako pojetí informační plus
Odstranění nežádoucích odchylek. Jde o kontrolu se zpětnou vazbou.
Příklad: Vnitřní kontrola vynakládání získaných dotačních prostředků obcí, případně jí zřízenou organizační jednotkou nebo jinou právnickou osobou. 3. Institucionální pojetí – dtto jako pojetí regulační, ale je popisováno ve vztahu k instituci, která kontrolu realizuje. Příklad: NKÚ, Česká obchodní inspekce, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Česká školní inspekce, Státní zastupitelství ve vztahu k vězeňství, Veřejný ochránce práv, některé nevládní neziskové organizace (především s ekologickým posláním a posláním ochránce lidských práv), auditorské a účetní firmy, ale i kontroly finančních úřadů, živnostenských úřadů či úřadů práce. Kontrolní instituce jsou popsány v kapitole 9.3. 4. Represivní (negační) pojetí – dtto jako pojetí regulační plus
Vyvození represivních důsledků.
Příklad: Důsledky z kontrol bank, kampeliček a zadlužených obcí a následné odvolání a případné obžalování managementu, včetně starostů. Vychází se z předpokladu, že rozhodnutí (normy, plány, příkazy apod.) jsou správné. Odchylky od nich jsou proto nežádoucí, je zapotřebí je odstranit a současně vyvodit důsledky za jejich vznik. 5. Motivační pojetí – dtto jako regulační a opak negačního pojetí
Vychází z principu, že kontrola má nejenom postihovat viníky neplnění norem, ale také a především zhodnotit dobře vykonanou práci.
166
Příklad: Zhodnocení a zveřejnění dobrého, příkladného výkonu svěřené funkce u voleného, ale i u jmenovaného funkcionáře veřejné správy, pozitivní motivování pracovníků, aby permanentně zvyšovali jak kvalitu, tak efektivnost výkonu funkce. 6. Výchovné pojetí Spočívá v tom, že subjekt kontroly působí na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel a ve smyslu právních norem vychovává k přesnosti, čestnosti, etice a odpovědnosti při výkonu práce. Toto pojetí kontroly spočívá v tom, že se musí současně zabezpečovat metodické usměrňování kontrolovaného objektu, což znamená poskytování konkrétní metodické pomoci podle množností a potřeb kontrolního subjektu. Příklad: Jedná se například o výchovu proti korupci, k používání etických principů při výkonu funkce ve veřejné správě. Pozor! U všech pojetí je důležité vybudování zpětné vazby, případně i vazby dopředné (preventivní), potřebné pro dosažení dynamické rovnováhy mezi skutečným a žádoucím stavem podle hesla, které si jednou pro vždy zapamatujte: kdo řídí – kontroluje. Pokud tento princip nebudete respektovat, pak se nikdy nemůžete stát kvalitním manažerem! Každý společenský subjekt (tedy i instituce veřejné správy, obce a kraje) realizuje určité statky, má své poslání, své cíle, potřeby a hodnoty a usiluje o jejich maximální uspokojení. Proto je permanentně kontrolován například konkurenty, odběrateli, spotřebiteli, různými sociálními skupinami, ale také státem, regiony, občany voliči, občany poslanci, senátory a zastupiteli. Kontroluje tedy nejenom řídící subjekt, ale i ti, co jsou řízeni, i ti, co stojí mimo řízené procesy!
9.2.2 Druhy kontrol Kontroly lze rozlišovat podle různých kritérií. Dále jsou uvedena ta kritéria, která mají obecnou platnost, ale také mají bezprostřední vztah k veřejné správě a veřejnou správou jsou používané. Mnohdy, aniž si pracovník ÚSC uvědomí, který druh kontroly by mohl být pro tu kterou činnost nejvýhodnější či nejúčinnější.
Podle subjektu kontroly může jít o kontrolu individuální, kterou vykonává jeden subjekt kontroly, nebo o kontrolu koordinovanou, kterou vykonává více subjektů kontroly.
Příklad: Interní auditor a současně externí auditní organizace. Individuální i koordinovaná kontrola může být souborná (úplná, vyčerpávající), namátková (kontroluje se část souboru) nebo výběrová (podle přijatého pravidla výběru).
167
Podle vztahu kontroly k objektu kontroly existuje kontrola vnitřní a kontrola vnější. Vnitřní kontrolu realizuje subjekt kontroly, který je součástí kontrolovaného systému. Vnější kontrola se naopak vyznačuje tím, že neexistuje vztah podřízenosti kontrolovaného objektu k subjektu kontroly.
Příklad: Vnitřní kontrolou může být každodenní kontrola docházky jednotlivých pracovníků vedoucím útvaru. Vnější kontrola je například kontrola provádění činností obcí v rámci přenesené působnosti kontrolním útvarem krajského úřadu apod.
Podle vymezení kontrolního systému k určitému objektu kontroly.
Příklad: Kontrolní systém veřejné správy stanovený zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě; kontrolní systémy v odvětví dopravy (Drážní úřad, Drážní inspekce, Dopravní úřad, Státní letecká inspekce); kontrolní systémy v odvětví zdravotnictví (Hlavní hygienik ČR, Český inspektorát lázní a zřídel); kontrolní systémy v odvětví školství (Česká školní inspekce, senáty vysokých škol).
Podle organizačního vztahu se člení kontrola na vertikální a horizontální kontrolu. Vertikální kontrola je obsažena v základních povinnostech každého vedoucího podle výše uvedené zásady „kdo řídí, kontroluje“ (a je také kontrolovaný). Horizontální kontrola se realizuje mezi pracovníky a pracovními kolektivy na stejném stupni řízení (porovnávací kontrola).
Podle systému kontroly lze členit kontrolu na plánovitou a operativní s uplatněním na prevenci řízených systémů.
Podle časového vztahu kontroly a kontrolované činnosti existují kontroly předběžné, průběžné, následné, soustavné a občasné. Soustavná či nepřetržitá kontrola si vyžaduje vysoké náklady a váže velký počet pracovníků.
Příklad: Příkladem občasné kontroly je například kontrola při předávání funkcí, majetku apod.
Při využití specifických nástrojů řízení, jakými je například účetnictví, statistické výkazy a pravidelná hlášení, se vžil název globální forma kontroly.
Podle vztahu kontroly k podstatě věci existuje kontrola formální a neformální (meritorní).
Příklad: Formální kontrola je zaměřena například na podpisové oprávnění ve vztahu k delegované pravomoci pracovníka, úplnost údajů, číselná správnost apod. Tento druh kontroly má vyloučit chyby, které znemožňují další práci s doklady. Patří sem i kontroly počítačových programů pro zpracování dokladů, vedení statistiky, matrik apod.
168
Podle způsobu vyjadřování (měření) jevů a procesů se kontrola člení na slovní (verbální), hmotnou (naturální) a hodnotovou (finanční).
Příklad: Slovní kontrola se používá jako výraz pro příčiny, tendence, závěry, pro hodnocení pracovníků apod. Hmotná kontrola je vyjádřena fyzikálními jednotkami (kusy, metry, litry, kilopondy apod.). Hodnotová kontrola umožňuje převod jednotlivých jevů a procesů na společné jmenovatele, jako je například HDP. Patří mezi kontroly, které produkují přesné a objektivní informace o kontrolovaném objektu.
Podle odborného výkonu se člení kontrola na odbornou (profesionální) a laickou (občanskou).
Příklad: Odborná (profesionální) kontrola je realizována odbornými útvary uvnitř organizace nebo odbornými institucemi zřízenými zákonem k provádění přesně vymezenému způsobu a zaměření kontrolní činnosti, které jsou v textu dále uvedeny. Občanská kontrola je zaměřena na ty činnosti produkované ve veřejné správě, které občan - laik může posoudit. Každý občan má právo a povinnost ji provádět buď svojí účastí na zasedání zastupitelstva kraje či obce, nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech. Může podávat interpelace, stížnosti, petice, zúčastňovat se veřejně organizovaných anket a využívat především možnosti, které skýtá zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění. Poznatky vyplývající z občanské kontroly pak musí být předány orgánům, které jsou kontrolou pověřeny profesionálně.
Specifickým druhem kontroly je veřejná kontrola. Představuje jeden z charakteristických znaků veřejné správy a svůj název má odvozen od skutečnosti, že je realizována ve veřejném zájmu. Ti, kdož vykonávají činnost, podléhající veřejné kontrole, jsou povinně (zákonem) zavázáni vytvářet pro veřejnou kontrolu předpoklady, zvláště v podobě zpřístupnění informací na všech rozhodujících úrovních, obcí počínaje a např. parlamentem konče. V této souvislosti existuje problém dělby kontroly mezi kontrolou občanskou (laickou) a kontrolu profesionální, jak je vyjádřeno v předcházejícím bodě. Z hlediska věcného je problematika kontroly veřejné správy mnohem náročnější, než kontrola v podnikatelské sféře národního hospodářství a podléhá navíc zásadám publicity, zásadám souvisejícím s povinností podávat veřejnosti a žádajícím subjektům informace s využitím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších zákonů, při respektování ustanovení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších zákonů a zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších zákonů a nálezů Ústavního soudu.
Podle výkonu kontroly z pohledu hierarchické úrovně uspořádání státu lze členit kontrolu na státní, krajskou (regionální) a obecní (komunální). Uvedené formy kontrol jsou dále podrobněji popsány.
169
9.3 Kontrolní systém v ČR a kompetence jeho prvků 9.3.0 Úvod Instituce kontrolního systému musí při realizaci svého poslání dodržovat ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, který upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Správní řád stanovuje základní zásady správního řízení, kterými jsou správní orgány povinny se řídit. Patří sem např. zásada zákonnosti, vázanosti zákonem, ochrany dobré víry, předvídatelnosti, zásada omezené materiální pravdy, zásada veřejného zájmu, součinnosti a pomoci, slušnosti a vstřícnosti, zásada rychlosti, účelnosti a procesní ekonomiky, zásada rovnosti, spolupráce a součinnosti. Za obecný procesní předpis především pro oblast kontroly lze považovat zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v platném znění, tzv. obecný kontrolní řád. Mezi právní předpisy upravující oblast kontroly patří dále např. zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, a další, které upravují kontrolní systém např. v oblasti školství, dopravy, telekomunikací, atd.
9.3.1 Kontrolní systém Zapamatujte si! V dalším textu jsou uvedeny instituce, které vytváří základ kontrolního systému České republiky s využitím širšího pojetí veřejné správy, tj. moc zákonodárná, moc výkonná, moc soudní, s institucemi, které se významně ze zákona podílí na kontrole veřejné správy. U jednotlivých institucí jsou uvedeny jen základní charakteristiky. Podrobnosti lze zjistit v relevantní legislativě a na internetových stránkách uvedených institucí. U všech v této kapitole uváděných zákonů a dalších závazných norem se myslí vždy, že jde o v současnosti platné znění zákona či další závazné normy (případně o znění podle pozdějších zákonů).
9.3.2 Instituce vytvářející základ kontrolního systému ČR Parlament ČR jako nejvyšší zákonodárný orgán a první pilíř demokracie vykonává svoji kontrolní činnost především ve vztahu k exekutivě prostřednictvím výborů (případně účelově zřízených komisí) jako svých iniciativních a kontrolních orgánů. Vláda ČR jako nejvyšší orgán výkonné moci a druhý pilíř demokracie (kam patří ještě prezident) kontroluje plnění úkolů ve všech oblastech státní správy, které řídí. Kontrolu provádí prostřednictvím ministerstev s využitím zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v platném znění, zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, a dílčích zákonů specifických pro kontrolní instituce státní správy. Jedná se především o finanční úřady (s využitím ustanovení zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších zákonů), celní úřady, úřady
170
práce, živnostenské úřady, správu sociálního zabezpečení, Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, apod. Zamyslete se a poznamenejte si, jaké akce kontrolního charakteru v posledním roce realizovala vámi vybraná ministerstva ČR. Obrázek 9.3 Kontrolní systém existující v ČR
Další ústřední orgány státní správy ČR zřízené podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, v platném znění (dále jen „kompetenční zákon“), které vykonávají vnější kontrolu v rozsahu své působnosti vymezenou zákony a vnitřní kontrolu jako součást řízení při plnění úkolů v oblasti státní správy, tj. Nejvyšší kontrolní úřad, Česká národní banka, Veřejný ochránce práv, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Energetický regulační úřad, se vyznačují nezávislostí na moci výkonné i zákonodárné, a to i proto, že mají ve státním rozpočtu samostatnou kapitolu (mimo ČNB). Nejvyšší kontrolní úřad ČR (dále jen NKÚ) se sídlem v Praze zřízený podle čl. 97 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, je nezávislý kontrolní orgán, 171
který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu a má ve státním rozpočtu vlastní kapitolu (č. 381). Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Postavení, působnost organizační strukturu a další podrobnosti stanoví zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu ČR, v platném znění. Česká národní banka se sídlem v Praze je zřízena podle čl. 98 Ústavy ČR a působí podle zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, v platném znění. Veřejný ochránce práv působí jako kontrolní instituce v rozsahu zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, v platném znění. Veřejný ochránce práv se sídlem v Brně působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem v Brně byl zřízen na základě kompetenčního zákona. Svoji působnost vykonává na základě zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu na ochranu hospodářské soutěže, v platném znění. Státní úřad pro jadernou bezpečnost se sídlem v Praze (dále jen SÚJB) je ústředním orgánem státní správy ve smyslu § 2 kompetenčního zákona. V jeho čele stojí předseda, který je jmenován vládou ČR a má samostatnou kapitolu ve státním rozpočtu (č. 375). SÚJB vykonává státní správu a dozor při využívání jaderné energie a ionizujícího záření a v oblasti radiační ochrany ve smyslu zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využití jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon). Energetický regulační úřad (dále jen ERÚ) se sídlem v Jihlavě je správní úřad pro výkon regulace v energetice se samostatnou kapitolou ve státním rozpočtu (č. 349) zřízený podle § 17 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Soudy obecné a správní a státní zastupitelství jako specifické dozorové instituce a třetí pilíř demokracie v každé demokratické zemi. Jako příklad je uveden Ústavní soud. Ústavní soud ČR se sídlem v Brně je zřízen podle Ústavy a zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jako „soudní orgán ochrany ústavnosti“. Tvoří jej 15 soudců starších 40 let jmenovaných na 10 let prezidentem republiky se souhlasem Senátu (předsedu a místopředsedu jmenuje prezident z 15 soudců bez souhlasu Senátu). Subjekty zřízené zákonem za účelem kontroly předem dané instituce či profese. Například Rada České televize, Rada Českého rozhlasu, Rada školy, Senát vysoké školy nebo fakulty, Správní rada vysoké školy, ale také profesní komory, které v případě kontroly vykonávají také přenesenou působnost státní správy. Kraje a obce, jako územní veřejná správa s tzv. všeobecnou působností, vykonávají kontrolu v oblasti samostatné i přenesené působnosti státní správy v diferencovaném rozsahu prostřednictvím svých orgánů, vymezené především zákony o krajích a o obcích a zákonem o finanční kontrole ve veřejné správě a v dalších samostatných zákonech, jak bude podrobně uvedeno v článku Kontrolní subsystémy.
172
Neziskové nestátní organizace, které se významně podílejí na veřejné kontrole jako například ekologická sdružení a hnutí, sdružení na ochranu pacientů, myslivecká a rybářská sdružení, sdružení na ochranu spotřebitelů atd. Občané se podílejí na kontrolní činnosti prostřednictvím poslanců v zákonodárných orgánech a v orgánech krajské a místní samosprávy, a to prostřednictvím peticí, stížností, a přímou účastí na veřejných zasedáních samosprávných orgánů, apod. Státní inspekce, dozor a zkušebnictví a jejich orgány jsou formou vzorku uvedeny v následující kapitole. Vykonávají státní správu, inspekci, dozor, kontrolu a zkušebnictví v rozsahu, který je vymezen zákony (včetně kompetenčního) a dalšími předpisy v kompetenci jednotlivých ministerstev - jejich zřizovatelů.
9.3.3 Vybrané instituce státní inspekce, dozoru, kontroly a zkušebnictví Následně je uveden orientačně seznam s vybranými institucemi inspekce, dozoru a zkušebnictví a také specifické kontrolní subsystémy, které mají územní (prostorový) aspekt, tj. subsystémy nadstátními, subsystémy státu, krajů a obcí. Podrobnosti o poslání a činnostech těchto institucí charakteru inspekce, zkušebnictví a dozoru zjistíte v relevantní legislativě, která je uvedena v doprovodném textu (viz níže) a na internetových stránkách těchto institucí. Český inspektorát lázní a zřídel. Česká školní inspekce. Česká inspekce životního prostředí. Český telekomunikační úřad. Český úřad inspekce práce. Česká obchodní inspekce. Dopravní úřady v silniční dopravě. Drážní inspekce. Drážní úřad. Hasičský záchranný sbor. Sdružení spotřebitelů. Státní energetická inspekce. Státní plavební správa. Státní zemědělská a potravinářská inspekce. Ústav pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod. Úřad pro civilní letectví. Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský. Vybrané instituce státní inspekce, dozoru, kontroly a zkušebnictví Český inspektorát lázní a zřídel je organizační jednotkou Ministerstva zdravotnictví a vykonává v rámci ministerstva odborné práce vyplývající ze zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech (lázeňský zákon), v platném znění.
173
Česká školní inspekce je zřízena podle čl. 79 Ústavy ČR a §173 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění. Je organizační složkou státu řízenou Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. Člení se na ústředí se sídlem v Praze a na inspektoráty. V čele stojí ústřední školní inspektor. Česká inspekce životního prostředí je zřízena zákonem č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa ve znění zákona č. 309/2002 Sb. jako orgán státní správy. Je organizační složkou státu řízenou Ministerstvem životního prostředí. Člení se na ústřední a oblastní inspektoráty. Český telekomunikační úřad byl zřízen zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), v platném znění, jako ústřední správní úřad pro výkon státní správy ve věcech stanovených zákonem, včetně regulace trhu a stanovování podmínek pro podnikání v oblasti elektronických komunikací a poštovních služeb. Úřad má samostatnou kapitolu ve státním rozpočtu (328). Úřad má pětičlennou Radu Úřadu. Jeden z členů Rady je předsedou Rady. Členy Rady a jejího předsedu jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra průmyslu a obchodu. Funkční období členů Rady je pět let. Každý rok je jmenován jeden člen Rady. Sídlem Úřadu je Praha. Úřad vykonává působnost prostřednictvím útvarů, tj. sekcí, odborů a samostatných oddělení. Odbory pro oblast jihočeskou, západočeskou, severočeskou, východočeskou, jihomoravskou a severomoravskou jsou jako dislokovaná pracoviště umístěny mimo Prahu.
Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce, které jsou správními úřady, jsou zřízeny zákonem č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, v platném znění. Sídlem úřadu je Opava. Státnímu úřadu inspekce práce je podřízeno 8 oblastních inspektorátů práce. Každý oblastní inspektorát práce (kromě hlavního města Prahy a Středočeského kraje) pokrývá ve své činnosti dva kraje. Úřad je účetní jednotkou. Pro účely hospodaření s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu mají inspektoráty postavení vnitřních organizačních jednotek úřadu. Úřad je řízen Ministerstvem práce a sociálních věcí. V čele úřadu je generální inspektor. V čele inspektorátu je vedoucí inspektor. Činnost Státního úřadu inspekce práce a jemu podřízených oblastních inspektorátů postihuje jak oblast kontroly dodržování bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, tak také oblast kontroly ochrany pracovních vztahů a podmínek. Česká obchodní inspekce (dále jen ČOI) je orgánem státní správy se sídlem v Praze, která byla ustanovena zákonem č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, v platném znění. Je organizační složkou státu spadající pod Ministerstvo průmyslu a obchodu, z jehož rozpočtu je financována. Člení se na ústřední inspektorát a jemu podřízené inspektoráty se sídly v krajských městech V čele ČOI je ústřední ředitel, jmenovaný(á) ministrem průmyslu a obchodu. Ve své činnosti se řídí několika zásadními zákony ve znění pozdějších předpisů, a to např. zákonem č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a dalšími, dále pak důležitými vnitřními předpisy jako například kontrolním řádem, metrologickým řádem a laboratorním řádem.
174
Dopravní úřady v silniční dopravě. Dopravními úřady jsou podle § 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v platném znění, krajské úřady. Pro městskou autobusovou dopravu je dopravním úřadem Magistrát hlavního města Prahy, magistráty statutárních měst a obecní úřady s rozšířenou působností. Pro taxislužbu je dopravním úřadem v hlavním městě Praze Magistrát HMP, ve statutárních městech magistráty těchto měst a obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Povinnosti a odpovědnost dopravních úřadů jsou podrobně specifikovány jak v uvedeném zákoně o silniční dopravě, tak v zákoně č. 361/2000 Sb., o provozu na silničních komunikacích, a v dalších zákonech a doprovodných vyhláškách. Drážní inspekce se sídlem v Praze je správním úřadem podřízeným Ministerstvu dopravy. Je organizační složkou státu podle § 53a zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, v platném znění. Člení se na ústřední inspektorát a územní inspektoráty. V čele Drážní inspekce je generální inspektor, kterého jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra dopravy. Provádí například zjišťování příčin a okolností vzniku mimořádných událostí v drážní dopravě, jejich příčiny a odpovědné osoby, vykonává státní dozor na drahách. Drážní úřad se sídlem v Praze je orgánem státní správy podřízený Ministerstvu dopravy zřízený podle § 53 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, v platném znění. V jeho čele je ředitel; jeho jmenování a odvolání se řídí služebním zákonem. Drážní úřad je také speciálním stavebním úřadem pro stavby dráhy a stavby na dráze. Působnost drážních správních úřadů, v rozsahu dle zákona o drahách, dále vykonávají Ministerstvo dopravy a obce. Hasičský záchranný sbor je zřízen podle zákona č. 238/2000 Sb., o hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů. Hasičský záchranný sbor vykonává státní požární dozor. Tvoří jej generální ředitelství HZS, které je součástí Ministerstva vnitra, hasičské záchranné sbory krajů, záchranný útvar, Střední odborná škola požární ochrany a Vyšší odborná škola požární ochrany ve Frýdku-Místku. Základním posláním Hasičského záchranného sboru ČR je chránit životy, zdraví obyvatel a majetek před požáry a poskytovat účinnou pomoc při mimořádných událostech, ať již se jedná o živelní pohromy, průmyslové havárie či teroristické útoky. Sdružení spotřebitelů a jiné právnické osoby založené k ochraně spotřebitele. Jejich právní postavení je dáno § 25 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, v platném znění a jejich činnost upravuje zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, a občanský zákoník. Státní energetická inspekce se sídlem v Praze je orgánem státní správy s postavením a působností určenou hlavou čtvrtou zákona č. 458/2000 Sb. o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), a zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření s energií. Je organizační složkou Ministerstva průmyslu a obchodu ČR a členění se na ústřední inspektorát a územní inspektoráty. Státní plavební správa se sídlem v Praze (dále jen „správa“) je jako správní úřad, který vykonává státní správu a státní dozor při provozování plavby na vnitrozemských vodních cestách, zřízen podle § 38 zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě. Správa podléhá Ministerstvu dopravy, z jehož rozpočtu je financována. V jejím čele stojí ředitel, jehož jmenuje a odvolává ministr dopravy. Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále jen SZPI) je správním úřadem, zřízeným podle zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, se sídlem v Brně, a organizační složkou státu spadající pod Ministerstvo zemědělství, z jehož rozpočtu je
175
financována. Člení se na ústřední inspektorát, v jehož čele je ředitel jmenovaný a odvolávaný ministrem zemědělství a sedm inspektorátů SZPI. Je orgánem státního dozoru zejména nad zdravotní nezávadností, jakostí a řádným označováním potravin. Ústav pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod se sídlem v Praze je zřízen podle § 55a zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, v platném znění, jako organizační složka státu financovaná z rozpočtu Ministerstva dopravy. V jeho čele je ředitel, kterého jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra dopravy. Úřad pro civilní letectví se sídlem v Praze je jako správní úřad pro výkon státní správy ve věcech civilního letectví zřízen podle § 3 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, v platném znění. Je podřízen Ministerstvu dopravy, z jehož kapitoly je také financován. V jeho čele stojí generální ředitel jmenovaný a odvolávaný podle služebního zákona. Úřad vede veřejně přístupný letecký rejstřík, což je evidence letadel, jejichž provozovatelem je fyzická nebo právnická osoba se sídlem v ČR. Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (dále jen ÚKZÚZ) je zřízen Ministerstvem zemědělství ČR jako specializovaný orgán státní správy ve formě organizační jednotky státní správy se sídlem v Brně (sídlo ústředí) podle zákona č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu a o změně některých zákonů, v platném znění. Je správním úřadem. Provádí správní řízení a vykonává jiné správní činnosti, odborné a zkušební úkony, kontrolní a dozorové činnosti v oblasti odrůdového zkušebnictví, krmiv, agrochemie, půdy a výživy rostlin, osiv a sadby pěstovaných rostlin, trvalých kultur (vinohradnictví a chmelařství) a v oblasti živočišné produkce.
9.3.4 Kontrolní subsystémy s územním charakterem Česká republika používá kontrolní subsystémy s územním charakterem v plném rozsahu. Podrobuje se kontrolním systémům Evropské unie, NATO i OSN a má legislativně zakotveny kontrolní systémy státní, krajské (regionální) i obecní (lokální). Konkrétně se jedná například na státní úrovni o Státní kontrolu a o Zadávání veřejných zakázek. Kontrolní systém krajů a obcí vychází jednak z výše uvedených zákonů centrálního charakteru a jednak ze specifických zákonů č. 129/2000 Sb., o krajích, a č. 128/2000 Sb. o obcích. POZOR! Následující text je jen rámcový a podrobnosti lze získat studiem uvedené legislativy a doporučené literatury. Státní kontrola Státní kontrolu podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v platném znění, vykonávají ministerstva a jiné státní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, místní orgány státní správy a územní samosprávy (pokud vykonávají státní správu) a ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (viz výše). Státní kontrolou se pro účely zákona rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených výše, zaměřená na
176
hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR a plnění povinností z obecně závazných právních předpisů. Za státní kontrolu se podle zákona nepovažuje kontrola vykonávaná ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Kontrole podle zákona nepodléhají soudy a státní zastupitelství (s výjimkou jejich hospodaření s finančními a hmotnými prostředky ČR) a výkon ozbrojených bezpečnostních sborů a Vězeňské služby ČR vykonávané podle zvláštních předpisů. Zadávání veřejných zakázek Kontrola procesu zadávání veřejných zakázek ve veřejném sektoru je upravena zákonem č. 137/2006 Sb., veřejných zakázkách, ze dne 14. března 2006, který je zcela přizpůsoben požadavkům a zvyklostem v zemích EU. Předmětem zákona je: a) postup při zadávání veřejných zakázek, b) soutěž o návrh, c) dohled nad dodržováním tohoto zákona, d) podmínky vedení a funkce seznamu kvalifikovaných dodavatelů a systému certifikovaných dodavatelů. Zákon o veřejných zakázkách je propojen věcně na zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), prostřednictvím kterého se realizují veřejné zakázky s využitím principu PPP Public Private Partneship. Kraje Kontrola na úrovni kraje je řešena s využitím zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, vždy v platném znění. Stručně o kontrole na úrovni kraje viz doplňující text níže. Na www stránkách většiny KÚ najdete Kontrolní systém krajského úřadu. Povinnosti vyplývající krajům ze zákona o finanční kontrole ve veřejné správě a problematice ověřování činnosti krajů vnějším auditem jsou předmětem uvedené legislativy a je nutné je nastudovat. Protože každý z vás má na svém pracovišti zákon o krajích a zákon o rozpočtových pravidlech k dispozici a byl s nimi seznámen ve vstupním vzdělávání a v obecné části zvláštní odborné způsobilosti, není tato problematika v tomto textu prezentována. Proto víte, že do procesu kontroly činnosti kraje vstupuje zastupitelstvo, rada kraje, kontrolní výbor, finanční výbor, komise a hejtman. Obce V systému veřejné správy sehrávají důležitou roli obce, jejichž cílem je zabezpečení komplexního sociálně ekonomického rozvoje obcí a měst. A proto i kontrola realizovaná územní samosprávou má plnit funkci zpětné vazby při správě a řízení měst a obcí, jak vyplývá především ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, vždy v platném znění. Protože každý z vás má na svém pracovišti zákon o obcích a zákon o rozpočtových pravidlech k dispozici a byli jste s nimi seznámeni na vstupním vzdělávání a v obecné části zvláštní odborné způsobilosti, není tato problematika v tomto textu podrobně prezentována. Proto víte, že do procesu kontroly činnosti obce vstupuje zastupitelstvo,
177
rada obce, kontrolní výbor, finanční výbor, komise, starosta. Stručně o kontrole na úrovni obce viz doplňující text níže. Stručně o kontrolních orgánech kraje Do kontrolního systému vstupuje zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman, ředitel krajského úřadu, krajský úřad, výbory a komise. Zastupitelstvo kraje kontroluje plnění všech úkolů kraje, které vyplývají z jeho působnosti. Kontrolu vykonává zastupitelstvo prostřednictvím ostatních orgánů kraje. Zastupitelstvo kraje může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu kraje. Vždy se zřizuje výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Výbory jsou nejméně pětičlenné. Členy finančního a kontrolního výboru nemohou být hejtman, zástupce hejtmana, ředitel krajského úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na krajském úřadu. Kraj, v jehož územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 5 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Finanční výbor: a) provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky kraje, b) provádí kontrolu hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem nebo které na kraj byly převedeny, c) provádí kontrolu využití dotací poskytnutých krajem z jeho prostředků obcím; za tímto účelem je výbor oprávněn požadovat od obcí příslušné podklady a obce jsou povinny poskytnout výboru požadovanou součinnost, d) plní další úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo. Kontrolní výbor: a) kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady, b) kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a krajským úřadem na úseku samostatné působnosti, c) plní další kontrolní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo. Výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost: a) v návaznosti na demografický vývoj a vývoj zaměstnanosti posuzuje a vyjadřuje se k síti škol a školských zařízení, studijních a učebních oborů a k jejich změnám v působnosti kraje, b) předkládá návrhy na zkvalitnění péče poskytované školami a školskými zařízeními, popřípadě předškolními zařízeními, které kraj zřizuje, c) vyjadřuje se k záměrům na poskytování dotací v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, d) projednává zprávy o výsledcích výchovně vzdělávací činnosti škol, školských zařízení a předškolních zařízení, e) plní další úkoly v oblasti výchovy a vzdělávání, kterými jej pověří zastupitelstvo. Rada kraje kontroluje plnění úloh vyplývajících z usnesení zastupitelstva kraje. Rada kraje, která ukládá úkoly v samostatné působnosti krajskému úřadu, kontroluje také jejich plnění. Přezkoumává na základě podnětů občanů a právnických osob opatření přijatá krajským úřadem v samostatné působnosti. Vyřizuje návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických
178
osob z územního obvodu kraje, stanovuje pravidla pro příjímání a vyřizování petic a stížností. Projednává plnění úkolů právnických osob zakládaných a zřizovaných krajem a přijímá příslušná opatření k nápravě. Vykonává zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám, organizačním složkám, které byly zřízeny nebo založeny krajem nebo které byly na kraj převedeny zvláštním zákonem. Rada kraje zřizuje jako své iniciativní a poradní orgány komise. Svá stanoviska a náměty předkládají komise radě. Hejtman kontroluje činnost, která je zákonem nebo organizačním pořádkem svěřená do jeho působnosti a je součástí jeho řídící činnosti. Ředitel krajského úřadu řídí a kontroluje činnost zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu. Řídí a kontroluje činnost právnických osob, organizačních složek a příspěvkových organizací, které byly zřízeny nebo založeny krajem. Krajský úřad provádí kontrolu výkonu přenesené působnosti obcí, provádí dozor nad výkonem přenesené působnosti svěřené orgánům obcí. Dozor Výkon samostatné i přenesené působnosti kraje podléhá dozoru státu. Dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek krajů a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů krajů v samostatné působnosti vykonává ministerstvo vnitra. Dozor nad vydáváním a obsahem nařízení krajů a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů krajů v přenesené působnosti vykonává věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc kraje a aby nedocházelo k nezákonnému zásahu státu do jejich činnosti. Kontrola výkonu samostatné a přenesené působnosti Ministerstvo vnitra kontroluje výkon samostatné působnosti svěřené orgánům krajů. Věcně příslušná ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům krajů. Kontrolou se zjišťuje, zda orgány krajů dodržují při výkonu samostatné působnosti zákony a jiné právní předpisy, při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů a opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti. Kontrolu výkonu samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům krajů provádějí pověření zaměstnanci státu zařazení do ministerstva, věcně příslušného ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu.
Stručně o kontrole na úrovni obce Zastupitelstvo obce kontroluje plnění všech úloh obce, které vyplývají z její působnosti, plnění všech obecně závazných vyhlášek a nařízení obce, vybavování stížností, oznámení a peticí, zákonnost, účelnost a hospodárnost při nakládání s prostředky a majetkem obce. Kontrola zastupitelstva obce se vztahuje na všechnu činnost obce jako územního samosprávného celku. Kontrolu uvedených oblastí vykonává zastupitelstvo prostřednictvím rady a výborů.
179
Rada obce kontroluje plnění úloh vyplývajících z usnesení zastupitelstva obce. Rada obce si může zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Rada obce kontroluje plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce. Přezkoumává rovněž na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi. Starosta obce kontroluje činnost, která je zákonem nebo organizačním pořádkem svěřena do jeho působnosti a je součástí jeho řídící činnosti. Opatření na odstranění nedostatků určí starosta v rámci své působnosti. Tajemník obecního úřadu řídí a kontroluje činnost zaměstnanců zařazených do obecního úřadu. Řídí a kontroluje organizační složky obce, pokud zastupitelstvo obce nestanoví jinak. Finanční a kontrolní výbor. Zastupitelstvo obce může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu obce. Vždy se zřizuje finanční a kontrolní výbor. Oba výbory jsou nejméně tříčlenné a jejich členy nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem obce a finančními prostředky obce a plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti a plní i další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. O provedené kontrole je pořizován zápis, který je předkládán zastupitelstvu obce. Útvar interního auditu a každý vedoucí pracovník vykonává kontrolní činnost tak, jak je popsáno v zákoně o finanční kontrole ve veřejné správě. Dozor Dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti vykonává Ministerstvo vnitra. Dozor nad vydáváním a obsahem nařízení obcí a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v přenesené působnosti vykonává krajský úřad. Dozor nad vydáváním a obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst vykonává příslušný magistrát. Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů obce. Kontrola výkonu samostatné a přenesené působnosti Ministerstvo vnitra kontroluje výkon samostatné působnosti svěřené orgánům obcí. Krajské úřady v přenesené působnosti kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům obcí. Magistráty územně členěných statutárních měst v přenesené působnosti kontrolují výkon samostatné a přenesené působnosti svěřené orgánům městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst. Kontrolou se zjišťuje, zda jsou dodržovány při výkonu samostatné působnosti zákony a jiné právní předpisy, při výkonu přenesené působnosti zákony, jiné právní předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů, jakož i opatření příslušných orgánů veřejné správy přijatá při kontrole výkonu přenesené působnosti. Naznačenými vybranými aspekty kontrolní činnosti na úrovni územních samosprávných celků se samozřejmě problém veřejné kontroly v obci a v kraji nevyčerpává. Důležitým
180
legislativním dokumentem pro finanční oblast je zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve kterém je definován systém finanční kontroly, jehož podmínky jsou územní samosprávné celky povinny zajišťovat. Problematika veřejnosprávní kontroly a vnitřního kontrolního systému (řídící kontrola a interní audit) je řešena v následující kapitole.
9.4 Finanční kontrola, přezkoumání hospodaření a interní audit 9.4.0 Úvod Každý vedoucí úředník územního samosprávného celku se ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, v platném znění, stává účastníkem některé z kontrolních etap, tj. kontroly předběžné, průběžné či následné a také se podílí na některém zákonem ustanovených kontrolních subsystémů: veřejnosprávní kontrola, kontrola podle mezinárodních smluv, řídící kontrola a interní audit. Právě tato problematika je obsahem této kapitoly a je zapotřebí ji věnovat při výuce mimořádnou pozornost. Protože: kdo řídí – kontroluje (kdo nekontroluje – neřídí)!
9.4.1 Finanční kontrola ve veřejné správě Finanční kontrola je upravena zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě (dále jen zákon), ve znění pozdějších zákonů. Na zákon navazuje prováděcí vyhláška MF ČR č. 416/2004 Sb., která stanovuje bližší podrobnosti o kontrolních metodách a kontrolních postupech, strukturu a rozsah zpráv o výsledcích finančních kontrol, postup a termíny jejich předkládání. Zákon vytváří jednotné metodické podmínky pro řízení finanční kontroly v celé veřejné správě (a tím i ve veřejném sektoru); vytváří právní a institucionální podmínky pro zajištění kontroly prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí a pro oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací provádět finanční kontrolu v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami. Dále klade důraz na provádění předběžné, průběžné a následné řídící kontroly v působnosti řídících struktur (finančního a ostatního managementu veřejné správy a organizací veřejného sektoru) a kontroly systému řídící (manažerské) finanční kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny informací. Zákon byl několikrát novelizován. Hlavním cílem novelizace zákonem č. 298/2007 Sb. bylo stanovení právního rámce pro čerpání finančních prostředků z příslušných fondů EU v programovém období let 2007 – 2013, tak aby splňoval požadavky Evropské komise na nastavení řídícího a kontrolního systému čerpání těchto prostředků. Nejvýraznějším rysem novely bylo doplnění (rozšíření) veřejnosprávní kontroly o audit podle přímo použitelných předpisů EU. Podrobně je systém finanční kontroly ve veřejné správě zobrazen na následujícím obrázku.
181
Obrázek 9.4 Systém finanční kontroly ve veřejné správě
Systémy finanční kontroly ve veřejné správě
Finanční kontrola vykonávaná kontrolními orgány (veřejnosprávní kontrola) Předběžná Působnost MF ČR (územních finančních orgánů)
Finanční kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv
Průběžná
Následná
Vnitřní kontrolní systém
Řídící kontrola
‐ organizační složky státu ‐ státní fondy ‐ Regionální rady regionů soudržnosti
Předběžná Příkazce operace Správce rozpočtu Hlavní účetní
‐ ostatní státní organizace ‐ poskytovatele veř. fin. podpory (mimo ÚSC)
Působnost správců kapitol státního rozpočtu
Interní audit
‐ vlastní hospodaření
Průběžná
Finanční audit Audit systému Audit výkonu
Následná
‐ organizační složky státu ‐ příspěvkové organizace ‐ žadatele a příjemce veř. fin. podpory ( ě h k ý b l k
Působnost řídícího orgánu a platební agentury
‐ kontrolované osoby na všech úrovních realizace finančních prostředků z rozpočtu EU
Působnost ÚSC
‐ vlastní hospodaření ‐ organizační složky ‐ příspěvkové organizace
182
Daný systém finanční kontroly obsahuje následující tři subsystémy: 1.
Systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány, který zahrnuje finanční kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití, včetně auditu podle přímo použitelných předpisů Evropských společenství. Označuje se pojmem veřejnosprávní kontrola.
2.
Systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (mezinárodními organizacemi nebo orgány veřejné správy ČR), který zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků vykonávanou mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána.
3.
Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy, tj. řídící kontrola a interní audit, který obsahuje: Finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření; označuje se pojmem řídící kontrola. Organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací – interní audit realizovaný útvarem nezávislým na organizační struktuře instituce.
Do zákona jsou promítnuty obecné principy právních předpisů EU, které vyžadují, aby finanční prostředky byly využívány hospodárně, efektivně a účelně. Hospodárnost se v zákoně definuje jako použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. Efektivností se rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Účelnost se vymezuje jako takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Při přípravě zákona byly respektovány záměry programu vlády v rámci boje proti korupci, za zvýšení ochrany veřejných prostředků při zajišťování úkolů veřejného zájmu. Zákon upravuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly, která je tvořena: 1.
Ministerstvem financí ČR, jako ústředním správním úřadem a gestorem pro finanční kontrolu. MF zabezpečuje funkci centra metodického řízení, koordinaci a usměrňování finanční kontroly ve veřejné správě. Zajišťuje vliv na koordinaci a výstupy zpravodajského systému o fungování kontrolních mechanismů prostřednictvím vlastní kontrolní činnosti a analýzou předkládaných zpráv správci kapitol a vyššími územními samosprávnými celky. Vykonává funkci centrální harmonizační jednotky se zaměřením na harmonizaci a metodické řízení výkonu finanční kontroly ve veřejné správě.
183
2.
Správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a orgány ÚSC jako správci veřejných rozpočtů.
3.
Subjekty veřejné správy, které jsou účetními jednotkami, např. ostatní organizační složky státu a ÚSC, právnické osoby, které hospodaří s veřejnými prostředky.
Uvedené kontrolní stupně uskutečňují a pokrývají finanční kontrolu v celém toku veřejných financí, tj. od jejich zdrojů až po konečnou realizaci. Zákon pak konkrétně stanoví předmět, hlavní cíle finanční kontroly, zásady uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy, upravuje organizační zajištění finanční kontroly a jednotlivé kontrolní postupy a metody. V části druhé zákona je blíže vymezena veřejnosprávní kontrola, je zde upravena působnost kontrolních orgánů a procesní pravidla při výkonu této kontroly. Část třetí zákona upravuje oblast finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv a čtvrtá část zákona se zabývá vnitřním kontrolním systémem, kdy stanovuje povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy a vedoucích zaměstnanců při zavádění a udržování vnitřního kontrolního systému, charakterizuje řídící kontrolu a interní audit.
9.4.2 Přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (DSO) a Regionálních rad regionů soudržnosti Přezkum hospodaření obcí a krajů je specifickou aplikací či modifikací finančního auditu. Místo a funkce přezkumu hospodaření územních samosprávných celků v rozpočtovém procesu obcí a krajů je legislativně vymezeno v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a dále od roku 2004 v zákonech č. 420/2004, o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Novelizace zákona č. 420/2004 Sb. - zákonem č. 138/2006 Sb. z 1. 7. 2006 - rozšířila přezkoumávání hospodaření územních celků o další subjekt – Regionální rady regionů soudržnosti (dále RRRS). Právní vymezení RRRS, včetně příjmové a výdajové stránky jejich rozpočtů, je obsahem novelizace zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, v platném znění. V zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění) je kodifikována povinnost územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok. Obdobně zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, v platném znění, tuto povinnost stanovuje pro RRRS.
184
Předmětem přezkoumání jsou údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu, a to: plnění příjmů a výdajů rozpočtu, včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků, finanční operace, týkající se tvorby a použití peněžních fondů, náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku, peněžní operace, týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky, anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami, finanční operace, týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví, hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv, vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám Předmětem přezkoumání je dále: nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku, nakládání a hospodaření s majetkem státu, s nímž hospodaří územní celek, zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, s výjimkou úkonů a postupů přezkoumaných orgánem dohledu podle zvláštního právního předpisu, stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi, ručení za závazky fyzických a právnických osob, zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob, zřizování věcných břemen k majetku územního celku, účetnictví vedené územním celkem. Předmět přezkoumání se ověřuje z hlediska: a)
dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy, zejména předpisy o finančním hospodaření územních celků, o hospodaření s jejich majetkem, o účetnictví a o odměňování, b) souladu hospodaření s finančními prostředky ve srovnání s rozpočtem, c) dodržení účelu poskytnuté dotace nebo návratné finanční výpomoci a podmínek jejich použití, d) věcné a formální správnosti dokladů o přezkoumávaných operacích.
Výstupem přezkoumání je zpráva o výsledku přezkoumání, která je součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech územního samosprávného celků a DSO. V zákoně č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, v platném znění, je dále blíže upraven postup při přezkoumání (zabezpečení přezkoumání a předpoklady pro výkon přezkoumání), pravidla přezkoumání práva a povinnosti kontrolorů, územních celků, vymezení osob přibraných k přezkoumání a osob povinných poskytnout součinnost při přezkoumání, je zde charakterizována zpráva o výsledku přezkoumání, její náležitosti, způsob jejího projednání a předání, problematika přezkoumání auditorem, záležitosti týkající se přijetí a plnění opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků, pořádkové pokuty a dále je v zákoně upraven i dozor nad dodržováním zákona.
185
9.4.3 Interní audit Interní audit spolu s řídící kontrolou tvoří vnitřní kontrolní systém orgánu veřejné správy. Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťuje podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, v platném znění, interní audit funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur. Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda: a) právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánu veřejné správy dodržovány, b) rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění, c) řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace, d) příslušná provozní a finanční kritéria jsou plněna, e) zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek, f) dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny. Na základě svých zjištění předkládá útvar interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo ke zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Současně tento útvar zajišťuje konzultační činnost. Interní audit zahrnuje zejména:
Finanční audity, které ověřují, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním.
Audity systémů, které prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků.
Audity výkonu, které zkoumají výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.
Útvar interního auditu je přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídících výkonných struktur. Vedoucího útvaru interního auditu, případně vyčleněného zaměstnance pro interní audit, jmenuje a odvolává vedoucí orgánu veřejné správy po předchozím projednání s třetí osobou. U územních samosprávných celků - krajů, obcí, hlavního města Prahy, a rovněž u městské části hlavního města Prahy je vedoucí útvaru interního auditu jmenován radou územního samosprávného celku, příp. radou městské části hlavního města Prahy na návrh vedoucího orgánu veřejné správy (ředitel kraje, starosta obce, ředitel magistrátu hlavního města Prahy nebo starosta městské části hlavního města Prahy).
186
Útvar interního auditu nelze pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů. V případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky, a to zejména v návaznosti na povahu zajišťovaných úkolů, strukturu a stupeň obtížnosti vnitřního řízení, mohou orgány veřejné správy u organizačních složek státu a příspěvkových organizací ve své působnosti, stejně jako územní samosprávné celky u svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti, nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly. Obce, které mají méně jak 15 000 obyvatel, mohou substituovat funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření. V takovém případě zajišťují průběžné sledování a hodnocení účinnosti těchto opatření a přitom zvažují zavedení útvaru interního auditu. Pokud v návaznosti na toto hodnocení zjistí, že přijatá opatření nejsou dostatečně účinná, jsou i tyto obce povinny útvar interního auditu zřídit. Interní audit se vykonává v orgánu veřejné správy v souladu se střednědobým plánem a ročními plány jednotlivých auditů. Střednědobý plán stanoví priority a odráží potřeby orgánu veřejné správy z hlediska dosavadních výsledků jeho činnosti a předpokládaných záměrů a cílů na víceleté období. Roční plán upřesňuje na základě střednědobého plánu rozsah, věcné zaměření a typ auditů, jejich cíle, časové rozvržení a personální zajištění. Dále obsahuje zejména odbornou přípravu interních auditorů, úkoly v metodické a konzultační činnosti. Plány interního auditu zpracovává útvar interního auditu na základě objektivního hodnocení rizik, která vyplývají ze stanovených úkolů, s přihlédnutím k výsledkům veřejnosprávní a jiné kontroly uskutečněné u tohoto orgánu a ke zjištěním vnitřního kontrolního systému. Vedoucí útvaru interního auditu projednává přípravu plánů s vedoucím orgánu veřejné správy, který tyto plány schvaluje. Přitom bere v úvahu jeho doporučení. Ve výjimečných případech může útvar interního auditu na vyžádání vedoucího orgánu veřejné správy operativně zařadit výkon konkrétního auditu i mimo schválený roční plán. Vedoucí orgánu veřejné správy nejméně jednou ročně zajistí prověření účinnosti vnitřního kontrolního systému, který zahrnuje všechny kontrolní činnosti v rámci vnitřního provozního a finančního řízení tohoto orgánu. Tam, kde dosud nebyla zavedena funkce interního auditu, se prověří u tohoto orgánu i potřeba jeho zavedení. Útvar interního auditu předává zprávy o svých zjištěních z provedených auditů vedoucímu orgánu veřejné správy s doporučením příslušných nápravných opatření. Zjistí-li útvar interního auditu, že na základě oznámení řídící kontroly nebo na základě jeho vlastního návrhu nebyla přijata příslušná opatření, je povinen na toto zjištění písemně upozornit vedoucího orgánu veřejné správy. Výsledky interního auditu jsou souhrnně uváděny v roční zprávě předkládané vedoucímu orgánu veřejné správy, která zejména hodnotí obecnou kvalitu vnitřního kontrolního systému, analyzuje výskyt závažných nedostatků, které nepříznivě ovlivnily činnost orgánu veřejné správy, včetně nedostatků ve fungování vnitřního kontrolního systému, a které byly důvodem snížení finanční výkonnosti v činnosti orgánu veřejné správy. Současně předkládá doporučení ke zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti orgánu veřejné správy a jeho vnitřního kontrolního systému. Na základě doporučení útvaru interního auditu, uvedených ve zprávě pak přijímá vedoucí orgánu veřejné správy odpovídající opatření. Zpráva a přijatá opatření jsou podkladem pro vypracování roční zprávy orgánu veřejné správy, která zahrnuje údaje a informace o výsledcích finanční kontroly v tomto orgánu. 187
10. Finance územní samosprávy 10.0 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je získání aktuálních znalostí v problematice rozpočtů územních samosprávných celků jako specifické součástí decentralizovaného podsystému veřejných financí. Jde o zdůvodnění soudobých evropských požadavků kladených na finanční systém územní samosprávy, objasnění příjmové a výdajové stránky rozpočtů obcí a krajů a mechanismu rozpočtového procesu. Důležitost pochopení rozpočtové politiky a jejich aktérů na úrovni územních samosprávných celků vyplývá ze skutečnosti, že prostřednictvím finančního systému se realizují priority veřejných politik. Čtenář by měl prostudováním této kapitoly plně porozumět novým trendům a nástrojům rozpočtové politiky na úrovni obcí a krajů.
10.1 Role rozpočtu územních samosprávných celků při realizaci veřejných politik a financování veřejných statků 10.1.0 Úvod Jádrem finančního systému územních samosprávných celků jsou rozpočty a s nimi úzce a kontinuálně související rozpočtové výhledy. Prostřednictvím rozpočtu a rozpočtového výhledu se „materiálně“ realizují veřejné politiky. Míra souladu či propojenosti strategických a programových obsahově věcných dokumentů s rozpočtem a rozpočtovým výhledem vypovídá o úspěšnosti plnění volebních programů. Rozpočet a rozpočtový výhled zrcadlí ve finančním vyjádření priority veřejných politik ztělesněné v Programovém prohlášení rady ÚSC, v Programu rozvoje kraje, resp. Programu rozvoje obce, v územně plánovací dokumentaci a v dalších koncepčních materiálech ÚSC.
10.1.1 Pohled na roviny rozpočtu obcí a na aspekty rozpočtové politiky Rozpočty územních samosprávných celků zaujímají definované či určené místo v rozpočtové soustavě. Rozpočtová soustava státu tvoří provázaný systém relativně samostatných dílčích rozpočtů. Rozpočty se v každém momentu nacházejí ve vzájemné dynamické interakci a probíhají mezi nimi permanentní finanční toky. Soustava jako celek finančně zabezpečuje realizaci funkcí státu a uskutečnění priorit veřejných politik státu. Proto je významná kompatibilita mezi jednotlivými úrovněmi rozpočtů, zejména v rámci orientace fiskální politiky státu ve stabilizační funkci veřejných financí a makroekonomické hospodářské politice. Při nedodržování této zásady dochází k atomizaci a fragmentaci systému veřejných financí s celou řadou negativních implikací v hospodářské a sociální oblasti. V souvislosti se vstupem do EU má tento soulad i mezinárodní rozměr (Pakt stability a růstu). Na dodržování maastrichtských fiskálních kritérií (deficit veřejných rozpočtů, veřejný dluh) participují i rozpočty územních samosprávných celků.
188
Rozpočet Rozpočet je „produktem“ rozpočtového procesu. Rozpočet se realizuje (naplňuje, „pohybuje“, „posunuje“) v rámci operačního prostoru rozpočtového procesu. Rozpočtový proces je vymezen legislativou, procedurami rozpočtové politiky a rolí aktérů, kteří do procesu vstupují (rada, zastupitelstvo, finanční odbor, finanční výbor atd., ale také veřejnost). Rozpočet územních samosprávných celků je charakterizován třemi základními rovinami. 1. Rovina rozhodovací, ve které se realizuje výběr umístění zdrojů mezi jednotlivé výdaje, tj. na různé druhy veřejných statků a služeb, které obce a kraje zabezpečují. 2. Rovina řídící, ve které se alokují disponibilní prostředky mezi organizační jednotky a organizace obce a kraje a další subjekty. 3. Rovina kontrolní, tj. legalizaci skutečnosti, kolik územní samosprávný celek získá zdrojů a kolik jich vydá a dále stanovení toho, kdo může peníze vynakládat, v jaké výši a na jaký účel. Otázka k samostatné úvaze Na které z uvedených rovin rozpočtu (rozhodovací, řídící, kontrolní) z hlediska vaší funkce a odbornosti nejvíce participujete? Časový horizont jednoho roku může být vyhovující pro rovinu řídící a kontrolní, nikoliv pro rovinu rozhodovací. Kapitálové výdaje zpravidla přesahují kalendářní rok a doba provozu investic je víceletá. Proto je nezbytné sestavovat kromě ročních rozpočtů rozpočtové výhledy. V rozpočtové politice (rozpočtovém procesu) na úrovni ÚSC se, stejně jako na celostátní úrovni (ovšem s menším akcentem a slabší vyhraněností), promítají aspekty politicko-ideologické a odbornětechnologické. a)
Politicko-ideologická stránka souvisí s programy a postoji jednotlivých politických stran a hnutí, které se liší svými prioritami a voličskou základnou. Mají své širší kořeny v teoretickém zázemí příslušných filozofických, politických a ekonomických proudech a vědeckých školách.
b)
Odborně-technologická stránka je determinována procedurami a schématy rozpočtové politiky, které se historicky vyvíjejí na základě empirických zkušeností a vědeckého poznání. Zatímco politicko-ideologická stránka rozpočtové politiky je v kompetenci zvolených zastupitelů politických stran, resp. je obsažena v jejich programech, odborně-technologická stránka má do určité míry nezávislý charakter.
189
Také na úrovni ÚSC by se měly v rozpočtové politice respektovat nejen požadavky legislativy, ale také odborná hlediska ztělesněná v příslušných standardech, metodikách a doporučeních. Jejich nedodržování, byť neúmyslné, se zpětně promítá do kategorie efektivnosti (účelnosti, hospodárnosti) rozpočtového procesu a v konečném důsledku do naplňování cílů veřejných politik.
Otázky k samostatné úvaze Komplexita řízení vyžaduje použití komplexu nástrojů (viz předcházející kapitoly). Pokud některý z nástrojů absentuje hrozí nebezpečí nekoncepční veřejné politiky a neprovázanosti obsahově věcných a finančních dokumentů. Zamyslete se nad tím, s kterými s níže uvedených dokumentů disponuje vaše obec (kraj)? a. programové prohlášení rady po volbách, b. strategie rozvoje ÚSC, program rozvoje ÚSC, územní plán, c. rozpočet, rozpočtový výhled, investiční plán, koncepce (plán) využití majetku.
10.1.2 Členění a financování veřejných statků Zákony rozlišují dvojí působnost ÚSC, tzn. i dvě skupiny jejich úkolů 1. Samostatná působnost
Vymezuje prostor, v němž obec a kraj uskutečňují Ústavou podložené právo na samosprávu. Jedná se např. o schvalování programu rozvoje, zřizování organizačních složek a příspěvkových organizací, zakládání obchodních společností a dalších právnických osob, vydávání obecně závazných vyhlášek atd.
2. Přenesená působnost Do přenesené působnosti pak náleží úkoly, které obec a kraj plní pro stát. Stát je svěřil územním samosprávným celkům a zejména obcím z toho důvodu, že jsou nejblíže občanům a mohou se tak podílet na některých úkolech státní správy ve svém správním obvodu. V přenesené působnosti obce a kraje vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zákony. V případě obcí se např. jedná o výkon státní správy na úseku hospodaření s byty, školství, dopravy a silničního hospodářství, obrany státu, zemědělství, všeobecné vnitřní správy, energetiky, kultury atd. Na rozdíl od samostatné působnosti je však přenesená působnost pro územní samosprávné celky diferencovaná podle rozhodnutí státu. Tomu odpovídají správní kapacity jejich úřadu a objem finančních prostředků plynoucích do jejich rozpočtu. V případě obcí v oblasti přenesené působnosti dochází k územnímu přesáhnutí působnosti obce, pokud vykonává státní správu i pro jiné obce. Týká se
190
to zejména obcí s rozšířenou působností a obcí s pověřeným obecním úřadem. Stát uhrazuje územním samosprávným celkům určitým způsobem náklady, které jim výkonem svěřené agendy vznikají. Otázka k samostatné úvaze Pokuste se odhadnout jaký je vzájemný podíl úkolů (kompetencí) ve vašem ÚSC, které se nacházejí v samostatné působnosti a v přenesené působnosti. A jak je to z hlediska jejich finančního zabezpečení (pokrytí)? Základní skupiny veřejných statků Uvedené konkrétní veřejné statky zabezpečované na municipální a regionální úrovni (jak v rámci vlastní působnosti, tak v přenesené působnosti) teorie rozčleňuje do následujících čtyř základních skupin: poručnické veřejné statky, celostátní veřejné statky, územní veřejné statky a zpoplatněné veřejné statky (poplatkové služby). a) Poručnické veřejné statky (upřednostněné, preferované) Statky, které stát nemůže nechat na rozhodnutí obyvatel. Proto je příkazovým způsobem zajištěna spotřeba těchto statků. Stát přitom přenáší úkoly a pravomoci s tím spojené na ÚSC. Kraje a zejména obce pak nejen zabezpečují, ale také kontrolují spotřebu ze strany jejich obyvatelstva. Současně si vláda ponechává možnost kontroly nad rozsahem a kvalitou daných statků a realizuje taková opatření, aby nedocházelo k nadměrným rozdílům mezi jednotlivými oblastmi státu. Jedná se totiž o statky, které by měly být k dispozici všemu obyvatelstvu. Jako typický příklad je možné uvést povinnou školní docházku, zdravotnictví atd. b) Celostátní veřejné statky Jsou definovány jako čisté veřejné statky, tj. takové statky, u kterých nelze zabránit nikomu v jejich spotřebě. Jde o statky, kdy spotřeba jedním občanem neubírá možnost spotřeby těchto statků jinými uživateli. Nelze v zásadě měřit podíl jednotlivce na spotřebě. Mezi tyto statky např. náleží výstavba a údržba silnic, regulace vodních toků apod. Vzhledem k tomu, že tyto statky neslouží jenom místnímu obyvatelstvu, podílí se na jejich financování též státní rozpočet, případně finanční prostředky dalších subjektů (státní fondy, mezinárodní zdroje apod.). c) Územní (municipální a regionální) veřejné statky Statky, jejichž spotřeba je v podstatě omezena na obyvatelstvo v daném území. Řada z nich má charakter čistých veřejných statků, jako např. hasičské sbory, veřejné sady, veřejné osvětlení, komunikace, obecní policie atd. Některé mají povahu smíšených kolektivních statků, kdy lze kvantifikovat rozsah spotřeby jednotlivců. Mnohé lze již označit za poplatkové služby, avšak ÚSC z různých příčin (sociálních, ekologických, politických apod.) přispívá na jejich financování ze svého rozpočtu. Soubor těchto statků, co do druhů i rozsahu, může být různý a
191
záleží na specifice dané obce či kraje, zda budou součástí poplatkových služeb nebo je budou částečně financovat. Typické je to zejména pro obce. Příkladem je odvoz odpadků, zásobování pitnou vodou, kanalizace atd. d) Zpoplatněné veřejné statky Reprezentují statky, u kterých lze měřit spotřebu a určit uživatelský poplatek. Vztahuje se především na municipální úroveň veřejné správy. Obec tyto statky zajišťuje ve své kompetenci nebo prostřednictvím svých založených organizací a obchodních společností, popřípadě je zabezpečuje cestou veřejné zakázky u soukromého sektoru služeb. Může jít o poplatky za vodné, stočné, za různé kulturní služby apod. Zjednodušeně lze rozlišovat veřejné statky, které svou podstatou jsou veřejné (kolektivní) a dále veřejné statky, které jsou společností či danou komunitou uznány (označeny) za veřejné. Rozhodování o rozsahu a struktuře veřejných statků je proto především procesem politickým (i když nelze odhlížet od ekonomických podmínek) a projevuje se veřejnou volbou. Struktura veřejných statků na obecní a krajské úrovni je částečně předurčena legislativně (parlamentem, vládou apod.) formou určitých standardů a rovněž je dána místními ekonomickými možnostmi, manažerskými schopnostmi všech orgánů obce a kraje a preferencí obyvatelstva žijícího v daném území. Soudobé evropské pojetí veřejných statků zdůrazňuje potřebnost zabezpečení základní úrovně veřejných služeb pro občany na celém území státu prostřednictvím standardů. Mnohé standardy jsou dokonce generovány na celoevropské úrovni v rámci Evropské unie. Otázky k samostatné úvaze 1. Podle jakých kritérií se rozhoduje zastupitelstvo zda danou veřejnou službu bude zajišťovat: a) s finančním přispěním úsc b) v „nákladové“ ceně c) s plnou úhradou občanů 2. Zamyslete se jakými nástroji a cestami zjistíte preference obyvatel vašeho úsc z hlediska poptávky po veřejných statcích resp. veřejných službách a způsobu jejich financování?
10.1.3 Pojetí rozpočtu obcí a krajů Jak bylo řečeno, orgány ÚSC využívají svých rozpočtů jako nástroje zabezpečování veřejných politik, jako prostředku pro zajištění příslušného portfolia veřejných statků a také své vlastní činnosti. V obecních a krajských rozpočtech jsou tak soustřeďovány na principu nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti peněžní prostředky, které slouží k
192
financování veřejných statků v závislosti na místních potřebách. Zdroje získávané ÚSC k financování jsou stejně různorodé jako jejich úkoly. Přitom celkové finanční hospodaření a zejména jeho rozsah je ovlivněn velikostí obce a kraje, počtem obyvatel, charakterem a vyspělostí jejich ekonomiky a dalšími faktory.
Otázka k samostatné úvaze Pokuste se vysvětli kategorii nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti. Platí to o každé kategorii veřejných financí nebo ne (např. daně, místní poplatky, správní poplatky, dotace, půjčky a úvěry atd.)? Rozpočet územních samosprávných celků je tak pojímán jako: a)
b) c) d) e) f) g)
decentralizovaný peněžní fond, v němž se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, které se rozdělují a používají na financování veřejných statků, zajišťovaných prostřednictvím municipálního a regionálního veřejného sektoru nebo též nakupovaných u soukromého sektoru, bilance příjmů a výdajů za rozpočtové období (kalendářní rok), které je shodné s rozpočtovým obdobím v celé soustavě veřejných rozpočtů, finanční plán, podle kterého obce a kraje hospodaří v daném rozpočtovém období, právní dokument schválený příslušným zastupitelstvem, nástroj prosazování cílů obecní a krajské politiky (tj. priorit schválených veřejných politik), nástroj kontroly ekonomický vztah související se shromažďováním a rozdělováním peněžních prostředků.
Úloha a obsah rozpočtů obcí a krajů je definován v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů. Otázka k samostatné úvaze V § 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je uvedeno: „Rozpočet územního samosprávného celku a svazku obcí je finančním plánem, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku a svazku obcí.“ Tzn., že z výše uvedených bodů platí pouze písmeno c)?
193
10.2 Inovace rozpočtové politiky 10.2.0 Úvod Rozpočtování je neustále se vyvíjející proces, který zřejmě nikdy nedosáhne definitivního řešení ve smyslu stability používaných metod a přístupů. V posledních dvaceti letech došlo k některým zásadním změnám v rozpočtové politice mnoha zemí OECD. Ve vyspělých zemích rozpočet státu, ale i územních samosprávných jednotek obsahuje více informací o programech a výkonech a časový horizont se rozšířil z jednoho rozpočtového roku na střednědobý až dlouhodobý horizont. Během posledního dvacetiletí se rovněž technologie rozpočtování více propojily s ostatními procedurami a procesy finančního řízení včetně účetních systémů a finančních výkazů.
10.2.1 Základní funkce rozpočtu Při pohledu na vývoj rozpočtování je účelné rozlišovat tři typy inovací podle doporučení Světové banky, která identifikuje tři základní funkce rozpočtu (resp. cíle rozpočtové politiky): a) b) c)
agregátní fiskální disciplínu, alokační efektivnost, operační či technickou či provozní efektivnost.
10.2.2 Agregátní fiskální disciplína Agregátní fiskální disciplína Fiskální disciplína se vztahuje k efektivní kontrole rozpočtových celků nastavením výdajových stropů na výdaje, které jsou závazné. V tomto smyslu je považován za efektivní rozpočtový systém takový systém, který udrží výdajové celky pod kontrolou. Vývoj reforem řízení výdajů lze charakterizovat jako postupný přechod od systémů stimulujících k systémům omezujícím. V podstatě všechny rozvinuté země prošly fázemi oslabení rozpočtové disciplíny, neboť od politiků všech úrovní veřejné správy se očekávalo schvalování expansivních rozpočtů. V 70. letech, v období zhoršování ekonomických podmínek, se vytvořila neúměrná nerovnováha mezi tendencemi vývoje rozpočtů a kapacitami fiskálních jednotek. K odstranění této nerovnováhy byly činěny pokusy o omezení veřejných výdajů formou stanovení fiskálních cílů na následující rok, ale toto úsilí nebylo příliš úspěšné. Účinnější postupy se objevily na přelomu 80. a 90. let, neboť cíle byly propojeny na rozpočtová rozhodnutí a jejich dodržování je vynucováno procedurálními nebo jinými prostředky. Za nejvýznamnější inovace je považováno zahrnutí fiskálních cílů do střednědobých výdajových rámců, akruální účetnictví a rozpočtování, kodexy fiskální transparentnosti a dvoustupňový rozpočtový proces, který odděluje rozhodování o agregátech od rozhodnutí o dílčích položkách či programech. 194
Dopady světové finanční a hospodářské krize (začala v roce 2007 v USA) na veřejné finance většiny států, znovu zásadně umocňují požadavek dodržování fiskální disciplíny v celé soustavě veřejných rozpočtů, včetně rozpočtů územních samosprávných celků. Např. na úrovni státního rozpočtu ČR v roce 2009 byl zaznamenán deficit 192,3 mld. Kč (původně schválený státní rozpočet 2009 počítal s deficitem 38,1 mld. Kč), na úrovni územních rozpočtů činil schodek 25, 9 mld. Kč, což je nejhorší výsledek hospodaření od roku 2002. (viz Státní závěrečný účet za rok 2009) Proto současná vláda ČR ve svém Programovém prohlášení zdůrazňuje, že jedním ze základních úkolů vlády je důsledná konsolidace veřejných rozpočtů. (Viz Programové prohlášení vlády ČR z 4. 8. 2010) Otázky k samostatné úvaze Uplatňuje se tato funkce (agregátní fiskální disciplína) na úrovni státního rozpočtu ČR a v rozpočtu vašeho kraje či obce? Jaký dopad měla na rozpočet vašeho úsc finanční a hospodářská krize?
10.2.3 Alokační efektivnost Vývoj metod a nástrojů používaných k realizaci distribuční funkce rozpočtu je možno charakterizovat jako vývoj od alokace k realokaci. Rozpočtování jako distribuční proces má dvě základní dimenze: efektivnost veřejných výdajů a priority dané úrovně veřejné správy. Z prvého kritéria vyplývá, že prostředky by měly být vydávány tak, aby bylo dosaženo jejich optimálního rozložení, a to jak napříč programy a odvětvími, tak v jejich rámci. Druhé kritérium znamená, že prostředky by se měly alokovat s ohledem na své cíle. Alokační efektivnost Alokační efektivnost představuje způsobilost vytvořit v rámci rozpočtu priority, rozdělit zdroje podle priorit a účelnosti programů a přesouvat je v souladu s cíli od starých cílů k novým. Alokační efektivnosti je možno dosahovat především neustálým a systematickým vyhodnocováním výdajových programů a jejich efektů. Původně se využívalo členění rozpočtu na jednotlivé programy, avšak snahy o důsledné rozčlenění rozpočtu tímto způsobem nebyly vyhodnoceny jako úspěšné. Podle materiálů OECD se osvědčilo hledání optimálních kombinací mezi programovým a organizačním členěním rozpočtu. V posledních letech je jednou z výrazných inovací - implementovaných do rozpočtového procesu a rozpočtování - strategické plánování, které umožňuje strukturovat rozpočet na základě úkolů a cílů. Na rozdíl od dříve uplatňovaných metod, jako bylo např. PPBS, strategické plánování stojí stranou rozpočtu. Za další rozdíl se považuje zaměření této metody více na organizace než na programy či aktivity. Rostoucí objemy transferů a úsilí o posílení fiskální kázně jsou příčinou změn v orientaci rozpočtování z původních přírůstkových metod na metody redistribuce, kde se prostředky převádějí ze starých, neprioritních programů na nové výdajové programy. Neosvědčilo se využití metody ZBB, tj. příprava rozpočtu na každý rok „od nuly“, bez ohledu na probíhající
195
výdajové programy. Za účinnější nástroj realokace zdrojů podle strategických priorit je považován střednědobý výdajový rámec, který může podpořit nejen fiskální disciplínu, ale také předurčuje rozpětí disponibilních zdrojů na nové výdajové programy. Otázka k samostatné úvaze Uplatňuje se tato funkce (alokační efektivnost) na úrovni státního rozpočtu ČR a v rozpočtu vašeho kraje či obce?
10.2.4 Provozní efektivnost Provozní efektivnost Provozní efektivnost při užití rozpočtových zdrojů se týká schopnosti realizovat programy a poskytovat služby za nejnižší náklady. Třetí funkce rozpočtování, tj. efektivní poskytování veřejných služeb, se vztahuje zejména na implementaci rozpočtu. Jedná se o neméně významný aspekt, neboť způsob naplňování této funkce ovlivňuje náklady, kvalitu služeb, úroveň výdajů, počty zaměstnanců a vztahy mezi občany a veřejnou správou. Občané hodnotí každou úroveň veřejné správy zejména podle služeb a veřejných statků, které jim zajišťuje. Původně užívané metody detailního řízení tak byly od poloviny 80. let v zemích OECD nahrazeny metodami výkonově orientovanými. Vývoj rozpočtových metod a procedur dokazuje, že je možno vybírat z bohatého portfolia způsobu řízení a rozpočtování ve veřejném sektoru. Všem uvedeným nástrojům je společná orientace na výstup činnosti či služby, nikoli na vstupy, jak bylo obvyklé dříve. Dalším společným rysem je rovněž odpovědnost jednotlivých stupňů veřejné správy, jejich organizací i jednotlivců za výdaje i za výkony. Otázka k samostatné úvaze Uplatňuje se tato funkce (operační či provozní efektivnost) na úrovni státního rozpočtu ČR a v rozpočtu vašeho kraje či obce?
10.2.5 Reforma veřejných rozpočtů Výše uvedené inovace (cíle) či funkce rozpočtové politiky doporučené Světovou bankou, se v jednotlivých zemích uplatňují cestou reforem veřejných financí. Komplexní reformy veřejných financí (resp. šiřeji veřejných systémů) mají svou obsahově věcnou stránku a instrumentální (technologickou) stránku (viz tabulka níže). V ČR proběhly již dvě reformy veřejných financí, první v letech 2003 – 2006 a druhá za Topolánkovy vlády. Obě reformy se odlišovaly ve své obsahové stránce, nicméně v nástrojové stránce reforem byla jistá kontinuita zachována. Avšak obě tyto reformy neměly komplexní charakter a v důsledku politických a ekonomických souvislostí nebyly dokončeny. Také současná vláda se ve svém Programovém
196
prohlášení zavazuje, že provede reformu veřejných financí, důchodového a zdravotního systému (viz Programové prohlášení vlády ČR z 4. 8. 2010). Nutno též konstatovat, že dosavadní reformy veřejných financí byly zaměřeny především na ústřední úroveň státu (státní rozpočet) a méně se vztahovaly na úroveň územních samosprávných celků (územní rozpočty). Pojetí komplexních reforem veřejných financí OBSAHOVĚ VĚCNÁ STRÁNKA REFOREM VEŘEJNÝCH FINANCÍ (VEŘEJNÝCH SYSTÉMŮ) Reforma veřejných rozpočtů Reforma daňového systému Reforma sociálního zabezpečení Reforma důchodového systému Reforma zdravotnictví Reforma financování dalších veřejných systémů Pramen: Autor.
INSTRUMENTÁLNÍ (TECHNOLOGICKÁ) STRÁNKA REFOREM VEŘEJNÝCH FINANCÍ Reforma cílů a funkcí rozpočtové politiky Reforma metod a nástrojů rozpočtování Reforma účetnictví veřejného sektoru Implementace nových nástrojů finanční kontroly Zavedení nových a výkonných ITC Jiné.
Co se týče instrumentální (technologické) stránky reforem veřejných financí, resp. veřejných rozpočtů, tak je realizována soustavou nástrojů a metod, kterými se cíle či funkce rozpočtové politiky doporučované Světovou bankou konkrétně implementují do soustavy národních veřejných rozpočtů. (viz tabulka níže) Cíle (funkce) a vybrané nástroje a metody rozpočtové politiky CÍLE (FUNKCE) ROZPOČTOVÉ POLITIKY DLE SVĚTOVÉ BANKY Agregátní fiskální disciplína Alokační efektivnost Provozní efektivnost
IMPLEMENTOVANÉ PROSTŘEDNICTVÍM VYBRANÝCH NÁSTROJŮ A METOD Řízení výdajů Víceleté rozpočtování (rozpočtové výhledy) Programové rozpočtování Výkonnostně orientované rozpočtování Řízení fiskální udržitelnosti a fiskálních rizik Jiné nástroje a metody
Pramen: Autor.
Nové metody, budou-li důsledně aplikovány, mohou napomoci splnění závazků všech úrovní veřejné správy. Jejich klíčovým principem je důsledná identifikace skutečných priorit a nezbytných prostředků pro jejich realizaci, konfrontace těchto potřeb se zdroji a současný tlak na hospodárné využití disponibilních prostředků. V první fázi rozpočtových reforem na všech fiskálních stupních se jedná zejména o exploataci metod programového financování, využití střednědobých výdajových rámců a výkonově orientované rozpočtování. Uvedené nástroje rozpočtové politiky, vztahující se k její technologické stránce, jsou plně využitelné na úrovni územních samosprávných celků, o čemž svědčí jejich postupná implementace v krajích i v řadě obcí. V krajích a obcích se např. začaly uplatňovat střednědobé rozpočtové výhledy a připravuje se intenzivnější využití programového financování. Jako součást reformy veřejných financí ČR zahájil v roce 2010 svoji činnost Integrovaný systém Státní pokladny a byla rovněž odstartována reforma účetnictví státu. Zavádění nového účetnictví státu je rozfázováno až do roku 2012 a jeho smyslem je přiblížení účetnictví veřejného sektoru účetnímu systému, který používá sektor soukromý. Účetní reforma přináší řadu změn také pro územní samosprávné celky (např. oceňování reálnou hodnotou,
197
odepisování v hlavní činnosti, tvorbu opravných položek apod.) a bude vyžadovat odpovídající připravenost úředníků obcí a krajů.
10.3 Fiskální decentralizace a požadavky na finanční systém ÚSC 10.3.0 Úvod Územní samosprávný celek je dle legislativy povinen pro své občany zabezpečit potřebný rozsah a strukturu veřejných statků a veřejných služeb. Zajištění dostatečných finančních zdrojů pro jejich financování proto patří mezi základní funkce systému obecních i krajských financí. Územní samosprávný celek přitom zajišťuje prostřednictvím svého rozpočtu jak vlastní činnosti v samostatné působnosti, tak ty činnosti, které na něj deleguje stát v přenesené působnosti.
10.3.1 Rozpočtová soustava ČR Mezi stanovenými kompetencemi a přidělenými finančními zdroji by měla být rovnováha, tj. fiskální kapacita územních fiskálních jednotek musí zaručovat realizaci jejich zákonných funkcí. Pokud dané podmínky nejsou splněny dochází k fiskálnímu napětí, které vede k deficitnímu financování a zadlužování územních samosprávných celků nebo k redukci množství či snížení kvality poskytovaných veřejných statků a služeb. Snižuje se tak efektivnost fungování veřejné správy a veřejného sektoru, dochází k narušení sociální koheze a turbulencím ve vývoji dané municipality, regionu nebo celé společnosti s řadou politických konotací. Uvedené procesy jsou zkoumány teorií tzv. fiskálního federalismu, která zkoumá požadavky na optimální uspořádání fiskálních vztahů při decentralizovaném výkonu vlády v rámci jednotlivých států. V tomto smyslu např. zkoumá teorie fiskálního federalismu, zejména přiřazení příjmů do jednotlivých rozpočtů v rámci rozpočtové soustavy. V současné době je ve vyspělém světě akcentován proces tzv. fiskální decentralizace, který vychází ze skutečnosti, že je ekonomicky efektivnější vykonávat mnohé rozhodovací a alokační procesy ve veřejné správě na nižších úrovních. Uvedená tendence koresponduje s principem subsidiarity uplatňovaným v EU. Klíčová práva i povinnosti obcí a krajů, které se dotýkají také financování, jsou vymezena Ústavou ČR. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Konkrétněji jsou definovány podmínky fungování municipálního (obecního) a regionálního (krajského) finančního systému v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).
198
Obr. 10.1 - Model rozpočtové soustavy ČR Rozpočet EU
Poznámka č. 1: Fondové (mimorozpočtové) financování na ústřední úrovni představují státní (účelové) fondy, privatizační (majetkové) fondy, svěřenecké (pojistné) fondy a fondy pro podporu podnikání (vládní agentury). Jde o dílčí a autonomní veřejné rozpočty (v té či oné míře) v podobě samostatných právnických osob. Na obecní a krajské úrovni pak jde pouze o peněžní fondy dle zákona o rozpočtových pravidlech. Poznámka č. 2: Pro jednoduchost nejsou ve schématu uvedeny ještě dva územní rozpočty: rozpočty dobrovolných svazů obcí a rozpočty regionálních rad regionů soudržnosti. Soustava veřejných rozpočtů v ČR se od roku 2001 rozšířila o krajské rozpočty (viz schéma 10.1), a proto byl přijat samostatný zákon pro finanční hospodaření územní samosprávy (tzv. malá rozpočtová pravidla). Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se nachází v úzkém vztahu k zákonu o rozpočtových pravidlech ČR (tzv. „velká“ rozpočtová pravidla), která vytvářejí celkový rámec fungování systému veřejných financí. Oba zákony usilují o
199
zefektivnění nakládání s prostředky veřejných rozpočtů. V malých rozpočtových pravidlech se definuje nejen finanční hospodaření obcí a krajů, ale též dobrovolných svazků obcí. V případě statutárních měst a hlavního města Prahy se vztahují i na jejich městské části nebo obvody. Obsah rozpočtu včetně struktury příjmů a výdajů těchto složek si však stanovuje již zastupitelstvo statutárního města samo. Zákon také upravuje zřizování a zakládání právnických osob územních samosprávných celků. Otázka k samostatné úvaze Pokuste se odhadnout vzájemný poměr mezi fiskální kapacitou státního rozpočtu a rozpočty ÚSC (je to např. 1:1?).
10.3.2 Evropská charta místní samosprávy Vzhledem k našemu členství v Evropské unii jsou pro nás také důležité evropské dokumenty, jejichž požadavky v rámci předvstupních jednání jsme implementovali do své legislativy. Význam samosprávných struktur společnosti včetně jejich samostatného hospodaření je zdůrazněn Evropskou chartou místní samosprávy. Samospráva je zde pojímána jako důležitý příspěvek k formování Evropy, založené na principech demokracie, decentralizace moci a subsidiarity. Charta zakotvuje evropské standardy územní samosprávy a představuje tak svého druhu evropskou ústavu územní samosprávy. Pro oblast financí charta formuluje tyto zásady: 1. 2. 3. 4.
5.
6. 7. 8.
Místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sazbu mohou místní společenství v mezích zákona stanovit. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. Ochrana finančně slabších místních společenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatření, jež mají korigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omezovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat. Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení. Za účelem získávání úvěru na kapitálové investice mají místní společenství v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.
200
Pro ČR vstoupila Evropská charta místní samosprávy v platnost 1. 9. 1999 po vyslovení souhlasu Parlamentem a ratifikaci prezidentem. V souladu s procedurou přístupu k Evropské chartě místní samosprávy vyjádřila ČR svoje výhrady k některým článkům. V případě článku 9 „Finanční zdroje místních společenství“ se ČR necítí vázána odstavci 3, 5 a 6. Otázka k samostatné úvaze Proč ČR vyjádřila svoje výhrady v článku 9 k odstavci 3,5 a 6. Nesplňujeme uvedené nároky?
10.3.3 Evropská charta regionální samosprávy Aplikace a transformace obecných teoretických premis v konkrétní zásady financování krajské samosprávy by mohla být uskutečněna prostřednictvím Evropské charty regionální samosprávy. Oproti místní územní samosprávě je právo na regionální územní samosprávu zatím ne plně standardním jevem. Proto Evropská charta regionální samosprávy doposud existuje pouze ve formě návrhu mezinárodní úmluvy. Nicméně koncepce decentralizace a subsidiarity se dynamicky vyvíjí a lze předpokládat, že charta dříve nebo později, v té či oné podobě, nabude smluvního charakteru. Již dnes však slouží jako určitá inspirace při inovaci systému veřejné správy v řadě evropských zemí, včetně zásad financování. Jedná se tak o první pokus mezinárodní shody ve formulaci základních pojmů a kategorií vztahujících se k regionální samosprávě, v koncipaci jejích orgánů a pojetí regionální administrativy, definici výkonu vlastní (samostatné) a přenesené působnosti, vztahů k místní samosprávě a k ústřední vládě, vzájemných vztahů mezi regiony a účasti regionů v evropských a mezinárodních záležitostech, řešení kompetenčních sporů, ochraně změny regionálních hranic a interpretaci dozoru nad regionální samosprávou. Součástí charty je také návrh zásad financování regionální samosprávy a doporučení na určení vlastních finančních příjmů regionů. Otázka k samostatné úvaze Evropská charta regionální samosprávy má na rozdíl od Evropské charty místní samosprávy jen doporučující charakter. Přesto bude zajímavé se zamyslet, na kolik procent asi plníme její požadavky? Charta uvádí následující zásady regionálních financí: 1.
Systém financování má poskytnout regionům předem určitelný objem prostředků, jenž je přiměřený zabezpečovaným úkolům a dovoluje regionům provádět vlastní politiku. 2. Finanční zdroje regionů by měly být různorodé a přizpůsobivé, aby bylo možno pružně reagovat na reálný růst nákladů veřejných služeb i na celkové změny hospodářského vývoje. 3. Pokud se týká výkonu vlastní působnosti, měly by být používány zejména vlastní příjmy, s nimiž mohou regionální orgány volně zacházet.
201
4.
Ve shodě s principem solidarity zavede každý stát mechanismus finančního vyrovnání, jenž počítá jak s potenciálními zdroji, tak s potřebami, s cílem zaručení přijatelné životní úrovně obyvatel jednotlivých regionů. 5. Prostředky jsou regionům zásadně poskytovány na neziskovém základě. Podmínky finančních transferů i případné sdílení daňových výnosů jsou upraveny předem na základě objektivních kritérií zohledňujících potřeby jednotlivých regionů. 6. V mezích zákona mají regiony přístup na kapitálový trh a mohou si zde půjčovat finanční prostředky za předpokladu, že prokáží schopnost splácet dlužné částky z vlastních příjmů. 7. Zákonný požadavek dodržovat rozpočtová a účetní pravidla nelze považovat za zásah do finanční autonomie regionů.
Charta též vymezuje základní finanční příjmy regionů, které tvoří zejména daně a poplatky, jež regiony vybírají v souladu s ústavou a zákony. Výši regionálních daní a poplatků si určují regiony samy. Nevybírají-li regiony samy daně, mají v souladu s ústavou a zákony právo na procentuální podíl z výnosu daní ukládaných jinými orgány. Výnos z podílu na všeobecném zdanění tvoří rovněž vlastní příjem regionu. Výše podílu, jakož i způsob použití tohoto výnosu jsou konzultovány se všemi regiony. Z důvodu vyšší úspornosti a účinnosti i lepší koordinace může být daňová služba svěřena úřadu společnému pro několik regionů anebo i jiné než regionální administrativě, aniž by se touto skutečností něco změnilo na charakteru daňového výnosu jako vlastního příjmu regionu. Lze předpokládat, že perspektivně uvedené evropské zkušenosti budou uplatněny také v ČR. V budoucnosti není vyloučeno zavedení krajských a obecních daní, které by ÚSC samy spravovaly a měly legislativně danou možnost stanovit sazby v rámci rozpětí určeného zákonem.
10.4 Příjmy a výdaje rozpočtu územních samosprávných celků 10.4.0 Úvod Úloha a obsah rozpočtů obcí a krajů je definován v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů.
10.4.1 Příjmy rozpočtu ÚSC Příjmy rozpočtu ÚSC tvoří: příjmy z vlastního majetku a majetkových práv, příjmy z výsledku vlastní činnosti, příjmy z hospodářské činnosti právnických osob (založených či zřízených ÚSC), příjmy ze správních činností včetně příjmů z výkonů státní správy (správní poplatky, pokuty a odvody v pravomoci ÚSC), výnosy z místních poplatků (pouze u obcí), 202
výnosy z daní nebo podíly na nich (podle zákona o rozpočtovém určení daní), dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů, dotace z rozpočtu kraje (pouze u obcí), prostředky získané správní činností ostatních orgánů státní správy, jež jsou příjmem obce či kraje, dary a příspěvky, jiné příjmy. Dále mohou být použity: prostředky z Národního fondu (tj. evropské zdroje), návratné zdroje (půjčka, úvěr, komunální obligace), návratná finanční výpomoc (bezúročná). Otázka k samostatné úvaze Které z výše uvedených příjmů se nejvíce a nejméně podílejí na příjmové stránce současného rozpočtu vaší obce resp. kraje?
10.4.2 Rozpočtové určení daní Hlavním zdrojem souhrnu všech veřejných rozpočtů v ČR jsou daňové příjmy. Důležitou roli proto plní rozpočtové určení daní, tj. schéma, kterým se přidělují daňové výnosy v rámci struktury veřejných rozpočtů. Je zřejmé, že toto rozdělení daňových výnosů nemůže být náhodné. Má svůj objektivní základ v rozvržení funkcí jednotlivých úrovní veřejné správy v každém státě z hlediska zabezpečování rozsahu a struktury veřejných statků a služeb. Uvedené „povinnosti“ rozvržené mezi stát, regionální a místní úroveň veřejné správy jsou zpředmětněny v legislativou jim určených kompetencích. Schéma rozpočtového určení daní má sice svůj objektivní základ, ale současně je determinováno vývojem historických, sociálních, politických a ekonomických souvislostí a národních zvláštností. Obecné teoretické zásady se pak aplikují prostřednictvím konkrétních fiskálních nástrojů. Ve vyspělých státech je obvykle příjmová stránka veřejných rozpočtů na nižších úrovních tvořena místními nebo regionálními daněmi, o kterých rozhodují příslušná zastupitelstva, vlastními daněmi, jejichž základna je určena celostátně a sazby jsou v pravomoci relevantních zastupitelstev, podíly na celostátních daních, nedaňovými příjmy, dotacemi a transfery, výnosy z hospodaření s vlastním majetkem a příjmy ze založených či zřízených organizací. Samozřejmě, že se také používají návratné příjmy. O pojetí daňového určení, které představuje klíčový problém příjmového portfolia veřejných rozpočtů, se vedou v teorii i praxi rozsáhlé kontroverzní diskuse. „Správná“ definice daňového určení by měla jednak zajistit naplnění místních a regionálních rozpočtů, jednak umožnit realizaci fiskálních funkcí systému veřejných financí. Přitom uvedené funkce (alokační, redistribuční, stabilizační) se realizují celou strukturou
203
veřejných rozpočtů, nicméně nestejnou mírou. Od stupně participace jednotlivých rozpočtů na naplňování jmenovaných funkcí by se mělo odvíjet i přiřazení výnosů různých typů daní do těchto rozpočtů. Např. teorie zvýrazňuje použití progresivních daní ústřední vládou, protože v rozhodující míře plní redistribuční funkci. Nejnižší úrovně veřejné správy by se měly zaměřit na daně s imobilním daňovým základem, na místní daně a poplatky daňového charakteru. Je pochopitelné, že ne vždy jsou nastíněná teoretická doporučení z různých důvodů respektována procesem veřejné volby. Jak bylo zmíněno, daňové určení podléhá historickému vývoji. Také v ČR v posledním desetiletí veřejná správa neměla ještě definitivní podobu. Teprve od roku 2001 reálně funguje krajská úroveň veřejné správy, tj. také regionální finanční systém s krajskými rozpočty. V důsledku vzniku krajské samosprávy muselo též dojít k redefinici daňového určení. V současné době se daňové výnosy (daně z příjmů, DPH) rozdělují stanoveným podílem mezi obce, kraje a stát. Novelizace zákona o rozpočtovém určení daní č. 377/2007 zvýšila podíl obcí na daňových příjmech, současně vzala do úvahy další kritéria rozdělování daňových výnosů, jako např. výměru katastrálního území obcí. Redukovala počet kategorií obcí v zásadě na čtyři skupiny a zavedla postupné přechody mezi nimi. Uvedená novelizace jednak reagovala na dopady reformy veřejných financí na územní samosprávné celky, jednak akceptovala některé připomínky Svazu měst a obcí. V kontextu s pokračující reformou veřejné správy (zejména na úrovni ústředních státních úřadů), s reformou veřejných rozpočtů, lze objektivně předpokládat, že v dalším vývoji se bude podíl krajů na daňových výnosech navyšovat. Rovněž se zvažuje další úprava daňového určení pro obce, z nichž mnohé (zejména obce s rozšířenou působností) převzaly řadu kompetencí a agend od okresních úřadů. Současně by změna schématu daňového určení pro municipality měla více zvýraznit motivační prvky. S novým zákonem o rozpočtovém určení daní se původně počítalo na rok 2010, nicméně vzhledem k dopadům finanční a hospodářské krize byla novelizace daného zákona odložena na pozdější či příznivější dobu.
10.4.3 Výdaje z rozpočtu ÚSC Výdaje z rozpočtu územních samosprávných celků zahrnují následující položky: závazky vyplývající pro ÚSC z plnění povinností uložených jí zákony, výdaje na vlastní činnost v samostatné působnosti (zejména výdaje spojené s péči o vlastní majetek a jeho rozvoj), výdaje spojené s výkonem státní správy, závazky z uzavřených smluvních vztahů (vlastní a případně jeho organizací), závazky ze spolupráce s jinými ÚSC a dalšími subjekty (včetně příspěvků na společnou činnost), dotace do rozpočtů obcí v kraji (pouze kraje), dotace Regionální radě regionu soudržnosti (pouze kraje), úhrada úroků z půjček a úvěrů, výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosů,
204
výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec nebo kraj, jiné výdaje (včetně darů a příspěvků na sociální a humanitární účely). Dále ÚSC hradí ze svého rozpočtu: splátky půjček, úvěrů a návratných výpomocí a splátky jistin dluhopisů. Rozčlenění výdajů rozpočtu obcí a krajů Výdaje rozpočtu obcí a krajů se rozčleňují na kapitálové a běžné výdaje, přičemž běžné výdaje ve struktuře rozpočtů ÚSC výrazně převažují (cca dvě třetiny tvoří běžné výdaje). Z běžných výdajů se financují běžné (provozní) potřeby v rozpočtovém roce jako např. platy zaměstnanců včetně povinného pojistného placeného zaměstnavatelem, nákupy materiálu, zboží, vody, paliv, energií, služeb apod., dále neinvestiční transfery neziskovým organizacím, obyvatelstvu, podnikatelským subjektům apod. Kapitálové výdaje slouží k financování dlouhodobých investičních potřeb přesahujících jedno rozpočtové období. Jde zejména o výdaje na infrastrukturu ekonomickou i sociální, zvláště pro kraji a obcemi zřizované organizace zabezpečující veřejné statky a služby, ale může jít i o investiční transfery podnikatelským subjektům. Patří sem ovšem i nákup akcií a majetkových podílů. Podnikatelské činnosti obce a kraje se sledují účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Jejich hospodářské výsledky se promítají do rozpočtu vždy nejpozději ke konci kalendářního roku, tak aby byly součástí závěrečného účtu. Otázka k samostatné úvaze Které z výše uvedených výdajů se nejvíce a nejméně podílejí na výdajové stránce současného rozpočtu vaší obce resp. kraje?
10.5 Rozpočtový proces územních samosprávných celků 10.5.0 Úvod Pracovní postup pro sestavování, projednávání, schvalování, plnění a kontrolu realizace rozpočtu se nazývá rozpočtovým procesem (viz schéma 10.3 - dále v článcích). Rozpočtový proces má kontinuální (nepřetržitý) charakter.
205
10.5.1 Rozpočtový proces územních samosprávných celků Sestavování rozpočtu Sestavování rozpočtu územních samosprávných celků patří mezi nejdůležitější etapy rozpočtového procesu, protože jde o co nejpřesnější předvídání a naplánování příjmové a výdajové stránky rozpočtu. Obec i kraj musí odhadnout a zkalkulovat jak vlastní příjmy, tak dotace plynoucí ze státního rozpočtu, ze státních účelových fondů nebo z Národního fondu, pro obce také dotace z kraje. Neméně důležité je plánování výdajů, aby byly pokryty požadované potřeby ÚSC a občanů. Obec a kraj přitom musí přednostně zabezpečit krytí veškerých závazků vyplývajících z plnění povinností stanovených jí zákonem. V případě nedostatku finančních prostředků je možné hledat úvěrové zdroje. Deficitní financování je však třeba zodpovědně zvažovat, aby neúměrně nerostlo dluhové zatížení, nepřenášel se dluh na budoucí zastupitelstvo a orgány obce a kraje nebo dokonce na další generace občanů v daném území. Proto se v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zdůrazňuje požadavek na vyrovnaný rozpočet. Pravidla sice připouštějí deficit, ale musí být předem známo, z čeho bude možné schodek uhradit. Zda půjde o využití finančních prostředků z minulých let, nebo zda je podloženo krytí schodku smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo výnosem z prodeje vlastních dluhopisů. V případě, že se územní samosprávný celek podílí na realizaci programu nebo projektu spolufinancovaného z rozpočtu Evropské unie, musí jeho rozpočet na příslušný kalendářní rok obsahovat stanovený objem finančních prostředků účelově určených na spolufinancování programu nebo projektu Evropské unie. Rozpočtový výhled Snadněji se bude připravovat rozpočet, pokud je zpracován rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je novou kategorií, která odpovídá modernímu pojetí veřejných financí a požadavkům mezinárodních standardů v oblasti rozpočtové politiky. Je pojímán jako pomocný nástroj sloužící pro střednědobé finanční plánování. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled se zavedl z toho důvodu, že období rozpočtového roku je příliš krátké, neboť investiční činnost a mnohé smluvní vztahy, které ovlivňují rozpočet, překračují roční horizont. Otázky k samostatné úvaze 1. Je letošní rozpočet vaší obce či kraje vyrovnaný nebo deficitní? Jak velký deficit rozpočtu územních samosprávných celků je „přípustný“? 2. Jaký je předpoklad souhrnného rozpočtu územních samosprávných celků na stávající rok? Půjde o deficit nebo přebytek? 3. Má vaše obec nebo kraj zpracovaný rozpočtový výhled? Pokud ano, na kolik let a jaká je jeho vypovídací schopnost?
206
Rozpočtová skladba Při sestavování rozpočtu je nezbytná znalost nejen celkového objemu příjmů, jež budou k dispozici, ale také jejich přesné členění. Systematické, jednotné a závazné třídění příjmů a výdajů, které se uplatňuje v oblasti veřejných rozpočtů (až na výjimky, jako jsou např. rozpočty příspěvkových organizací), se označuje jako tzv. rozpočtová skladba. Rozpočtová skladba se plně vztahuje na plánované a skutečné operace rozpočtů a ostatních peněžních fondů obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí s výjimkou fondu cizích prostředků, fondu sdružených prostředků a fondu podnikatelské činnosti.
Schéma 10.3 Rozpočtový proces územních samosprávných celků
Rozpočet ÚSC schvaluje příslušné zastupitelstvo obce či kraje. Návrh musí být zveřejněn nejméně 15 dnů předem (také v elektronické podobě pro dálkový přístup), aby se k němu mohli vyjádřit občané.
207
Pokud by nebyl rozpočet na příslušný rozpočtový rok schválen, tak od 1.1. do termínu schválení rozpočtu se řídí rozpočtové hospodaření podle tzv. rozpočtového provizória, tj. dočasným rozpočtem. Je samozřejmé, že po schválení řádného rozpočtu se započítá i to, co bylo během rozpočtového provizoria realizováno. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření na vlastní úrovni a u právnických osob financovaných ÚSC stanoví zastupitelstvo. Zastupitelstvo odpovídá za hospodaření s rozpočtovými prostředky, a proto plnění rozpočtu v rámci rozpočtového roku průběžně kontroluje. V případě, že v průběhu roku dojde ke změně, je nutné ji schválit v zastupitelstvu. V jisté míře může operativní změny uskutečňovat rada, a to pouze na základě zmocnění zastupitelstvem. V situaci nedostatku finančních prostředků během roku je možné využít zvláštní institut, tzv. rozpočtové opatření, kterým se rozumí přesun rozpočtových prostředků, použití nových příjmů a vázání rozpočtových výdajů. Vznikne-li přebytek finančního hospodaření ÚSC, koncem roku nepropadá a převádí se do dalšího roku. Pokud by se stalo, že by ÚSC použil neoprávněně dotace ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů (v případě obcí také dotace z kraje), je povinen je zpětně odvést včetně zaplacení příslušného penále. Důsledky porušení rozpočtové kázně se rovněž vztahují na příspěvkové organizace zřízené ÚSC. Obec a kraj mají možnost pro zamezení tvrdosti povolit svým organizacím úlevy, nesmí však jít o odvody do státního rozpočtu. Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření ÚSC souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích, včetně tvorby a použití peněžních fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření ÚSC a zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu (rozpočtu kraje v případě obcí), státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. Územní samosprávný celek je povinen nechat si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok.. Předmětem tohoto přezkoumávání jsou údaje o ročním hospodaření územních samosprávných celků, tvořící součást závěrečného účtu. Obsah a podmínky přezkoumávání stanoví zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (viz http://www.mvcr.cz/). Zpráva o výsledku přezkoumávání je součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech územního samosprávného celku. Závěrečný účet schvaluje zastupitelstvo. Podle zákona o obcích musí být závěrečný účet projednán spolu se zprávou o výsledcích přezkoumávání hospodaření za předcházející kalendářní rok projednán do 30. června následujícího roku. Obec požádá o přezkoumání hospodaření za uplynulý rozpočtový rok příslušný krajský úřad, anebo zadá přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti. Přezkoumávání hospodaření
208
obce provádí kraj v přenesené působnosti. Obce tak mají na výběr, zda si objednají auditora, nebo požádají krajský úřad. Hospodaření kraje za uplynulý rok přezkoumává Ministerstvo financí. Důležitou roli v dohledu nad finančním hospodařením obce a kraje a jejich organizacemi sehrává finanční výbor, který si povinně zřizuje zastupitelstvo jako svůj iniciativní a kontrolní orgán. V čele výboru je vždy člen zastupitelstva a finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce a kraje. Plní samozřejmě i další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo. Finanční kontrola v územních samosprávných celcích probíhá samozřejmě také dle zákona č. 320/2001, o finanční kontrole ve veřejné správě (blíže viz kapitola 9). Návrh závěrečného účtu územního samosprávného celku před projednáváním v zastupitelstvu musí být vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáváním v zastupitelstvu územního samosprávného celku (také v elektronické podobě pro dálkový přístup). Připomínky k závěrečnému účtu mohou občané uplatnit buď písemně ve lhůtě stanovené při jeho zveřejnění, nebo ústně na zasedání zastupitelstva. Projednání závěrečného účtu se uzavírá vyjádřením a) souhlasu s celoročním hospodařením, a to bez výhrad, nebo b) souhlasu s výhradami, na základě nichž přijme územní samosprávný celek opatření potřebná k nápravě zjištěných chyb a nedostatků, přitom vyvodí závěry vůči osobám, které svým jednáním způsobily územnímu samosprávnému celku škodu. Otázky k samostatné úvaze 1. Kolik občanů zaslalo písemné připomínky k rozpočtu vaší obce či kraje a kolik občanů se vyjádřilo ústně při schvalování rozpočtu v zastupitelstvu? 2. Kolik rozpočtových opatření bylo v tomto rozpočtovém roce dosud realizována u vašeho ÚSC od začátku rozpočtového roku a z jakých důvodů? 3. Kdo přezkoumával hospodaření vaší obce nebo kraje a s jakým výsledkem? 4. Kolik občanů se zúčastnilo zasedání zastupitelstva při projednávání a schvalování závěrečného účtu vaší ÚSC?
209
10.5.2 Rozdělení daní
210
