Structuur in de chaos

Structuur in de chaos Informatiebeheer bij lokale besturen via I-scan 2.0

Pieter Sellenslagh en Liesbet Groffils

Structuur in de chaos INFORMATIEBEHEER BIJ LOKALE BESTUREN VIA I-SCAN 2.0 Pieter Sellenslagh1 en Liesbet Groffils2

SAMENVATTING In dit artikel plaatsen we de ambities van lokale besturen op het vlak van e-government tegenover de praktijk die we op de werkvloer waarnemen. We focussen op de inzet van ICT in relatie tot het informatiebeheer in de gemeenten. Het verzamelde onderzoeksmateriaal uit de I-scan 2.0 laat ons toe een aantal factoren te identificeren die de verschillen tussen ambitieniveau en de praktijk verklaren. Opvallend is dat die factoren niet technisch van aard zijn: de verbrokkeling van informatie, het problematisch delen van informatie, en organisatiekenmerken als sturing, capa citeit en procesbeschrijving en -optimalisatie spelen een belangrijke rol in het al dan niet bereiken van de ambities. Daarnaast moeten we ook de omgeving van gemeenten in rekening nemen: ontwikkelingen op interbestuurlijk vlak, zoals de ontwikkeling van authentieke bronnen of de afwezigheid van standaardisatie, beïnvloeden de vooruitgang die gemeenten kunnen boeken.

1. Focus op informatiebeheer als basis voor e-government

in veel gemeenten een groot probleem (is).” en: “Gegevens zijn doorgaans dienstgebonden en zitten vaak vast in (dienstgebonden) toepassin gen. Diensten beschouwen gegevens als hun eigendom.” Die zogenaamde eilandinformatisering zien we sterker terugkomen op vlak van informatie- en gegevensbeheer en de toepassingen die lokale besturen daarvoor gebruiken, dan bij de inrichting van de ICT-infrastructuur (netwerk, dataconnectie, servers) of de aankoop en het beheer van andere hardware, zoals pc’s of printers, waar de keuzes ondertussen meestal wel organisatiebreed gemaakt worden.

Lokale besturen verzamelen, verwerken en delen zeer veel informatie. Informatie die ze langs vele kanalen ontvangen en die tot diverse output moet leiden voor burgers, bedrijven, verenigingen, andere overheden … Weten welke informatie er in huis is, welke informatie belangrijk is (nu of later), en hoe informatie beschikbaar kan gemaakt worden om de interne organisatie efficiënter te maken … het blijven vaak pertinente vragen. Bijkomend stelt zich ook de vraag welke rol digitalisering speelt in dat informatiebeheer. En (hoe) kan informatiebeheer de ontwikkeling van e-government in lokale besturen versterken? Of omgekeerd?

“Structuur brengen in de chaos”, zo luidde het antwoord van een financieel beheerder op de vraag wat de belangrijkste ambitie was die in gemeente X leefde op vlak van informatiebeheer. Dit citaat vat samen wat we in alle bezochte lokale besturen in meer of mindere mate vaststelden: een bewustzijn van de chaotische huidige

BOUDRY et al. (2009) stelden dat “Het manage ment van gegevens en een doordacht gegevens beheer vanuit organisatiebreed perspectief (...) 7

VTOM / 2014 / 04

Wetenschappelijke bijdrage

situatie en de ambitie om informatiebeheer te gebruiken om structuur te brengen, niet enkel in de informatie, maar ook in de organisatie.

fiek beleidsdomein, met elkaar te koppelen. Op beide niveaus zijn dienstenintegratoren opgericht die de gegevensuitwisseling tussen instanties onderling en tussen externe overheden moeten vereenvoudigen door het ontwikkelen van tal van diensten op het vlak authenticatie, informatie-uitwisseling en informatieveiligheid. En ten slotte wordt er ingezet op de verdere ontwikkeling van zogenaamde authentieke bronnen4. Deze ontwikkelingen zijn ook van belang voor lokale overheden. Zij zijn in een aantal gevallen wettelijk verplicht op te treden als actor bij het onderhoud of de input van deze authentieke bronnen, zoals bijvoorbeeld bij het Rijksregister of Centraal Referentieadressenbestand (CRAB) of in een aantal gevallen als passieve gebruiker, bijvoorbeeld bij de (Verrijkte) Kruispuntbank voor Ondernemingen (V)KBO.

Bestuurders en leidinggevenden in lokale besturen wijzen op twee belangrijke problemen inzake informatiebeheer. Enerzijds botsen ze op de versnippering van gegevens in verschillende bronnen, bijvoorbeeld: gegevens die in verschillende databestanden en toepassingen zitten die op hun beurt niet of zeer moeilijk met elkaar kunnen communiceren. Dit zorgt voor tal van inefficiënties zoals het meermaals opvragen van dezelfde informatie bij burgers en bedrijven of het dubbel bijhouden en overtypen (of -schrijven) in verschillende bronnen. Het onderhoud van dubbele gegevens leidt onvermijdelijk tot extra kosten. Anderzijds ervaren ze ondanks de grote hoeveelheid aan data en informatie toch een tekort aan vlot beschikbare en bruikbare informatie. Men beseft met andere woorden dat het lokale bestuur een schat aan gegevens beheert, maar tegelijk slaagt men er niet in om uit alle gegevens zinvolle informatie te halen die kan helpen om het beleid mee vorm te geven en bij te sturen, en de interne organisatie efficiënter te maken.

Zowel de interne vragen en vaststellingen, als de groeiende externe aandacht voor informatiebeheer zetten lokale besturen dus aan om op zoek te gaan naar oplossingen, naar manieren waarop zij hun stukje van de puzzel kunnen bijdragen. 2. I-scan 2.0: informatiebeheer op de werkvloer

De toenemende aandacht voor informatiebeheer in lokale besturen is deels te verklaren door externe druk. Termen als big data en open data zijn niet meer weg te denken in de ICT-wereld. De technologische evolutie maakt het mogelijk om steeds meer data op te slaan en om deze beschikbaar te maken voor grote groepen, bijvoorbeeld door gebruik te maken van zogenaamde cloudoplossingen3. De exponentiële groei van de beschikbare data roept ook nieuwe vragen op. Hoe kan men zinvolle informatie halen uit die steeds groeiende berg data? Hoe organiseren we data zodat we die maximaal kunnen uitwisselen? Hoe behouden we het overzicht en bewaken we de kwaliteit? Met al deze vragen worden overheden steeds vaker geconfronteerd.

Om lokale besturen te helpen zicht te krijgen op het lokaal informatiebeheer en concrete acties te ondernemen om dit te verbeteren, kozen we ervoor om bij de ontwikkeling van de I-scan 2.05, te focussen op het microniveau. We bekijken tijdens deze I-scans in de eerste plaats hoe medewerkers op de werkvloer omgaan met informatie en informatietechnologie. We stellen immers vast dat er massa’s data en informatie aanwezig zijn, maar dat deze pas bruikbaar en zinvol worden door de manier waarop mensen met die informatie omgaan. Of, zoals MARCHAND en KETTINGER (2011) stellen: “What people do with information and how they take part in its gathering and dissemination is as important as the technology they work with.”

Op federaal en Vlaams niveau zien we de aandacht voor informatiebeheer gestaag groeien. Deze overheden werken onder meer aan de ontwikkeling van standaarden, die het mogelijk moeten maken om bronnen en toepassingen, die meestal ontwikkeld zijn binnen een speci-

MARCHAND toonde aan dat de interactie tussen mensen, ICT en informatie een invloed heeft op informatiegebruik en de performantie van bedrijven. Die interactie, hoe mensen omgaan 8



met ICT en informatie, welke afspraken er binnen de organisatie daarover bestaan, is volgens hem minstens even belangrijk als de inzet van de juiste of goede technologie.

nen en het draagvlak voor eventuele noodzakelijke technische interventies vergroot. Met deze aanpak plaatsen we ons binnen de traditie van bestuurskundig implementatieonderzoek. De onderzoeker schuift aan het bureau van uitvoerende medewerkers om in de praktijk te tonen hoe ze omgaan met informatie bij de uitvoering van dagelijkse opdrachten. Die bevindingen toetsen we daarna af in gesprekken met diensthoofden en later bij management en bestuur. We kijken in de eerste plaats naar wat mensen doen, minder naar wat ze zeggen dat ze doen. En we kiezen bewust voor het betrekken van alle lagen van de organisatie, zodat het beeld niet vertroebeld kan worden door foute beelden die men over elkaars werkwijzen heeft. Regelmatig stellen we onder meer vast dat bijvoorbeeld het management toch wel op grote afstand staat van de dagelijkse praktijk.

Geïnspireerd door MARCHAND en KETTINGER bekijken we drie aspecten van informatiebeheer tijdens de interviews en groepsgesprekken die de kern zijn van onze aanpak bij de I-scan 2.0: •

•

•

Technologie: Over welke technologische middelen beschikt de organisatie voor het beheer van informatie? Op welke manier ondersteunen de beschikbare toepassingen processen in de frontoffice, backoffice of het management? Informatiebeheer: Hoe beheert de organisatie de volledige levenscyclus van informatie: verzamelen, organiseren, verwerken en onderhouden van informatie? Houdingen en waarden: Welke waarden en houdingen stimuleert de organisatie inzake informatiebeheer: openheid, delen van informatie, integriteit, proactiviteit …?

3. Een confrontatie tussen ambitie en realiteit

Bij het informatiebeheer in lokale besturen zijn diverse individuen betrokken: zowel groenwerkers, medewerkers aan de balie van het zwembad of het lokaal dienstencentrum, de financieel beheerder als de schepen die op straat wordt aangesproken door een burger om een specifiek probleem aan te kaarten. Het is dus onvoldoende om enkel te kijken naar het beeld dat leidinggevenden of bestuurders hebben op het informatiebeheer en hun ambities. Door het blootleggen van de praktijk en de confrontatie met de ambities die er bestaan bij het lokale bestuur, brengen we een dialoog op gang waaruit concrete aanbevelingen voortvloeien om informatiebeheer te gebruiken als basis voor e-government en verbeteringen in de interne organisatie. Dat is de kern van het I-scan 2.0-instrument. De confrontatie tussen de ambities en de vaststellingen gebeurt tijdens een workshop met een brede samenstelling: zowel bestuurders, management, als uitvoerende medewerkers zijn betrokken. Hoewel de technische aspecten aan bod komen, hanteren we vooral een bestuurskundige invalshoek, die meer oog heeft voor organisatiekenmerken, de dialoog toegankelijk maakt voor alle betrokke-

We beschrijven eerst enkele opvallende ambities die leven bij de lokale besturen om dan op zoek te gaan naar factoren die een verklaring bieden voor de vaak grote kloof die er gaapt tussen die terugkerende ambities en de vaststellingen op de werkvloer. 3.1. Ambitieuze lokale besturen In de meeste lokale besturen valt in eerste instantie op hoe groot de ambities zijn op het vlak van informatiebeheer. Dat vertaalt zich soms in zeer brede algemene ambities in de meerjarenplannen, zoals: “De verdere uitbouw van een E-loket waarbij wij de inwoners en bedrijven maximaal “online” gaan bedienen, zal bijdragen tot een vlotte dienstverlening door de gemeentelijke dien sten. Alle reglementen, aanvraagformulieren, be lasting- en retributiereglementen en procedures worden vereenvoudigd en elektronisch beschik baar gesteld waar mogelijk.” (GEMEENTE WESTERLO 2013) Bij andere besturen uit die ambitie zich eerder in een opsomming van tal van kleine en grote acties gaande van “Digitaliseren van

9

VTOM / 2014 / 04


het begraafplaatsenbeheer” (STAD ZOTTEGEM 2013) tot “Verder uitbouwen van de midoffice” (STAD ZOTTEGEM 2013). Het valt ook op dat de focus in de ambities meestal sterk ligt op systemen, de technische aspecten van e-government. Slechts zelden vinden we doelstellingen rond afspraken of processen m.b.t. informatiebeheer. Er is een groot geloof dat digitalisering als vanzelf leidt tot efficiëntere, eenvoudigere en minder tijdsintensieve processen.

In alle gemeenten zijn er daarnaast ook lopende projecten rond digitalisering van één of meer on dersteunende processen6. De recente invoering van de beleids- en beheerscyclus (BBC) maakt bijvoorbeeld dat alle besturen nog volop actief zijn met de implementatie van de nieuwe financiële software. Alle besturen hebben al een nieuw BBC-softwarepakket maar vaak is er nog nood aan verdere afwerking. Dat kan gaan over de aansluiting van diensten op het pakket of de nood aan interne opleiding, maar de helft van de besturen wijst er ook op dat de software technisch nog niet volledig op punt staat. Ook notulenbeheersystemen, of toepassingen voor postregistratie staan vaak op de verlanglijst.

De leidinggevenden of bestuurders zelf, vertalen de ambities uit de beleidsdocumenten in de praktijk soms wel anders. Dat kan in twee tegenovergestelde richtingen. In een aantal besturen relativeert men grote ambities uit het meerjarenplan sterk. Ze interpreteren de grote ambities pragmatisch. De realisatie van een volledig uitgebouwd e-loket ziet men bijvoorbeeld als een verre wensdroom waar men in de praktijk geen prioriteit aan geeft. Maar omgekeerd zien we ook besturen waar medewerkers eerder bescheiden doelstellingen erg breed interpreteren. De geplande investering in een postregistratiesysteem vertaalt men dan bijvoorbeeld als de keuze voor een organisatiebreed dossieropvolgingssysteem waarin de organisatie al haar processen kan opvolgen.

Een laatste ambitietype dat we in alle onderzochte lokale besturen zien opduiken, is het ideaalbeeld van een totaaloplossing voor infor matiebeheer, die alle interne informatiestromen kan vatten. De achterliggende idee is dat de volledige digitale afhandeling van alle producten en diensten in één omvattende toepassing kan plaatsvinden: vanaf de intake via het e-loket, de telefoon of de balie, over de verwerking in de backoffice, de aflevering van de diensten tot de archivering. Die ambities duiken soms op als eerder vage en verre toekomstbeelden, maar in bijna alle besturen bestaan concrete doelstellingen om toch minstens onderdelen van die totaaloplossing op korte termijn te realiseren. De twee meest voorkomende zijn dossierbeheersystemen en centrale databanken, maar we zien ook tal van andere aansluitende oplossingen: koppelingen tussen bestaande databanken, workflow managementsystemen, documentmanagementsystemen … In een aantal gevallen verwijst men naar de term midoffice om de verzameling van deze toepassingen te beschrijven. VANDER ELST (2013) wijst erop hoe dit begrip veel verschillende ladingen kan dekken. Het kan gaan om een “eenvoudige” koppeling tussen bestaande systemen, tot het zoeken naar één nieuw systeem dat alle bestaande kan vervangen en alle processen integreert.

In de onderzochte lokale besturen zien we vier types van ambities steeds terugkeren. Ambities inzake informatiebeheer, en vooral de daaraan gekoppelde ICT, hebben betrekking op verschillende (clusters van) processen. De verbetering van de website en het e-loket is opgenomen in de beleidsplannen van alle onderzochte besturen, soms minimaal (bv. het updaten van de lay-out), soms maximaal (bv. documenten digitaal afleveren door het integreren van de digitale handtekening). Een thema dat eveneens in alle besturen aan bod kwam, is klachten en meldingen. Het beheer van meldingen m.b.t. het openbaar domein ervaart men als problematisch in de gemeenten. Het gebrek aan overzicht, statusinformatie, interne communicatie en een duidelijke rolverdeling tussen alle betrokken diensten en/of het bestuur, ligt dan vaak aan de basis van de nood om deze informatiestromen te verbeteren. 10



3.2. De realiteit op de werkvloer

maakt dat collega’s meestal de informatie van een medewerker die afwezig is, niet snel kunnen terugvinden.

3.2.1. Voorbeeld 1: digitaal document beheer

Bijna overal gebruikt men ook centrale mappen om informatie uit te wisselen over de dienstgrenzen heen. Medewerkers evalueren deze centrale mappen eerder negatief. Men weet zelden welke informatie in de mappen zit opgeslagen of kan de informatie er niet uithalen. Medewerkers verkiezen in hoofdzaak andere strategieën om die informatie te verkrijgen dan deze zelf te zoeken in de centrale mappen. Ze hebben een eigen kopie van de betrokken documenten of gaan de informatie rechtstreeks opvragen aan de verantwoordelijke collega. Bovendien ontbreekt het bijna altijd aan onderhoud. Het gevolg is dat de centrale mappen vaak een ongeorganiseerde ‘vuilnisbak’ vormen.

Het beheer van digitale documenten, dat wil zeggen alle digitale data die niet zijn opgeslagen in specifieke databanken of ICT-systemen, vormt een belangrijke basis van informatiebeheer. Zoals eerder aangegeven, zitten vele digitale gegevens in afzonderlijke bestanden die vaak slechts door één medewerker worden beheerd. Dat is duidelijk te zien bij de organisatie van het documentbeheer. Alle onderzochte besturen bieden als oplossing voor het documentbeheer centrale netwerkschijven aan. Uitzonderlijk stellen we vast dat buitendiensten (nog) niet zijn aangesloten op het centrale netwerk of dat medewerkers ervoor kiezen om informatie op de eigen harde schijf op te slaan. In bijna alle besturen bestaat de hoofdstructuur van de digitale mappen uit een opdeling volgens diensten en biedt men daarnaast een map aan op naam van de medewerker, die bedoeld is voor persoonlijke informatie. Via toegangsbeheer bepaalt men centraal welke mappen de medewerkers kunnen gebruiken. In zeven van de negen onderzochte besturen omvat deze basisindeling het volledige beleid inzake documentbeheer.

Ten slotte valt op dat er slechts in één bestuur afspraken zijn over de manier waarop medewerkers documenten moeten opslaan en hoe ze deze moeten benoemen. In alle andere besturen zijn daar geen (gekende) afspraken over. Medewerkers erkennen dat er amper een organisatie is van het documentbeheer, maar problematiseren dit slechts in beperkte mate. De sterke taakgerichte organisatie van diensten en grote autonomie voor elke medewerker maakt dat medewerkers hun eigen bestanden kunnen beheren op een manier die voor hen het meest vertrouwd is. Wel erkent men dat er een probleem is als informatie moet gedeeld worden, bijvoorbeeld bij afwezigheid van collega’s of bij uitwisseling tussen diensten.

Diensten en medewerkers zijn vrij om hun mappen verder in te delen volgens hun eigen inzicht. Er zijn geen regels over hoe medewerkers de mappen verder moeten opdelen of over hoe ze informatie in die mappen moeten opslaan. Het gevolg is dat de structuur binnen de dienstmappen erg kan verschillen. In sommige diensten bestaan er afspraken en is er een indeling die gedeeld wordt door alle medewerkers. In de meeste gevallen ontbreken deze afspraken, waardoor allerlei classificatiesystemen door en naast elkaar in gebruik zijn, niet alleen binnen de organisatie, maar dus ook binnen een bepaalde dienst. Ook het gebruik van mappen op naam van de medewerker komt nog veel voor. Als een medewerker dan vertrekt, blijft die map op naam gewoon onaangeroerd staan met alle bijhorende structuur en inhoud, of de nieuwe collega werkt in de bestaande map en structuur verder. Die ongestructureerde manier van werken

3.2.2. Voorbeeld 2: klachten en meldingen De diversiteit in het omgaan met klachten en meldingen is zeer groot. Waar de besturen klachten vaak op een uniforme manier behandelen, of minstens centraal verzamelen, zijn er over het omgaan met meldingen daarentegen zelden afspraken gemaakt. Het kan dus wel degelijk verschil maken of ik bij medewerker X of Y terechtkom binnen dezelfde dienst, en dienst A zal mijn melding dan weer anders afhandelen dan 11

VTOM / 2014 / 04


3.3.1. Verbrokkeling

dienst B. Wellicht verloopt de behandeling van mijn melding ook nog eens anders naargelang ik ervoor koos om ze telefonisch dan wel via een onlinemeldkaart te doen. In tegenstelling tot de problemen met het delen van informatie, ervaren zowel medewerkers als bestuurders het gebrek aan duidelijke afspraken rond het afhandelen van klachten en meldingen wel als een belangrijk probleem. Bij een slechte afhandeling staat immers ook meteen het imago van het lokale bestuur op het spel. Management en bestuurders hebben vaak geen zicht op het traject dat een melding doorheen de organisatie doorloopt. Wie moet wat doen? En nog belangrijker: hoe en wanneer is een melding uitgevoerd en kan de burger tevreden zijn? Dat traject kan zeer complex zijn, vele diensten (vaak niet in eenzelfde gebouw gelokaliseerd) doorlopen en daarenboven zijn in vele besturen burgemeester en schepenen via dienstbetoon ook een belangrijke actor in de keten. Alle betrokkenen problematiseren de categorie meldingen over het openbaar domein het meest. In alle bezochte besturen ervaart men de nood om de verschillende informatiestromen beter op elkaar af te stemmen. Meestal ziet men dan centralisatie van de intake in één meldpunt als oplossing. Bij andere besturen vrezen ze dan het effect van een flessenhals en kiezen ze voor het installeren van één centrale toepassing, die verschillende personen telkens voor hun deel kunnen gebruiken en waarin management en bestuur dan gemakkelijk het hele traject kunnen volgen. Nergens hebben we echter een goed voorbeeld van dergelijke toepassing gezien, wel enkele zeer handige Excel-sheets, uiteraard met hun beperkingen. Nog opvallender was het gebrek aan richtlijnen over het omgaan met meldingen of klachten. Soms bleken ze wel te bestaan, maar was lang niet iedereen ervan op de hoogte.

Het eerste dat overal opvalt, is de verbrokkeling van informatie. Dat zien we op twee niveaus. Informatiestromen zijn ten eerste grotendeels opgebouwd rond specifieke producten en dienstverlening. Ten tweede zit informatie binnen die productgebonden informatiestroom verspreid over zeer uiteenlopende dragers. Informatiestromen zijn dus opgebouwd per product of te leveren dienst. Voor vele, vooral externe producten houdt dit in dat slechts één medewerker of een beperkte groep verantwoordelijk is voor de behandeling. Zeker in kleinere besturen is dit het geval. Die medewerkers beslissen meestal autonoom hoe ze de informatie beheren voor de producten en diensten waarvoor ze instaan. Er is meestal weinig sturing vanuit de organisatie of leidinggevenden over de manier waarop het informatiebeheer in de praktijk moet verlopen. We zien weinig organisatiebrede toepassingen, systemen of afspraken over de opbouw van aanvraagformulieren of dossiers en aflevering van producten. In gevallen waar verschillende diensten de informatiestroom met betrekking tot een product of dienstverlening moeten opvolgen of uitvoeren, zorgt dit telkens voor problemen; bijvoorbeeld: de aanvraag van een evenement, meldingen of het notulenbeheer. Binnen die verschillende productgebonden informatiestromen zien we een tweede niveau van verbrokkeling van informatie door het gebruik van zeer uiteenlopende dragers, vaak ook naast elkaar. Ten eerste verloopt nog een aanzienlijk deel op papier. Aanvraagformulieren voor vergunningen of subsidies bijvoorbeeld zijn hoofdzakelijk beschikbaar op papier. Vaak verwijst men daarvoor naar wettelijke verplichtingen van de hogere overheid. Maar ook de aflevering van bijvoorbeeld attesten of vergunningen gebeurt in hoofdzaak op papier. Slechts één van de onderzochte besturen maakte gebruik van een digitale handtekening om een aantal attesten vanuit burgerzaken digitaal af te leveren. Een medewerker merkt op:

3.3. Ambitie versus praktijk: het verschil verklaard Uit de interviews en focusgesprekken met de diensthoofden kunnen we een aantal terugkerende factoren onderscheiden die de – soms erg grote – verschillen tussen ambitieniveau en de praktijk op zijn minst gedeeltelijk verklaren.

“Velen zijn heel visueel gericht op computer en om daar alles op te zien, maar andere mensen zijn nog meer gericht op papier.” 12



Ten tweede valt op dat het digitaal beheer zelden gestructureerd verloopt. Digitale informatie zit verspreid over e-mailboxen, Word-documenten, rekenbladen, specifieke toepassingen of organisatiebrede toepassingen zoals postregistratiesystemen of notulenbeheer. Concreet betekent dit dat informatie voor één bepaald dossier vaak is opgeslagen op zeer uiteenlopende dragers en dat er geen duidelijke procedures vastgelegd zijn die dit structureren. Een medewerker stelt:

ling met andere informatiestromen binnen de organisatie zoals postregistratie, notulen of financiën, waardoor men ze moet overtypen, kopiëren of afdrukken. Ten tweede kiezen medewerkers er soms voor om een kopie te maken omdat dit voor hen makkelijker werkt: bijvoorbeeld een afdruk maken voor het eigen archief; of omdat de functionaliteit die men nodig heeft, ontbreekt in de toepassing: bijvoorbeeld de gegevens opslaan in een rekenblad zodat men sneller een rapport kan opbouwen.

“We houden de mails wel bij, maar de tele fonische klachten worden niet geregistreerd. Die mails worden gewoon in de persoon lijke mailbox bijgehouden, daar zit nog niet echt structuur in, dat geef ik toe. Als ik soms zelf ter plaatse ga, neem ik foto’s, daar heb ik wel een directory van met het aantal sluik storten per jaar, de probleemplaatsen, … Ik denk dat ik ook de mails daar opsla. Ik kan wel eens kijken – inconsequent dus.”

3.3.2. Problematisch delen van informatie Informatie wordt zelden gedeeld tussen diensten, of zelfs tussen medewerkers. Ze halen hiervoor zowel persoonsgebonden als technische redenen aan. De geïnterviewde medewerkers en leidinggevenden vertolken zelden de nood om de verschillende informatiestromen te delen met anderen of om hun gegevensbestanden te koppelen. Ze zien slechts beperkte voordelen. In een beperkt aantal gevallen wijst men op de mogelijke voordelen van een centraal adressenbestand. Dit zou het onderhoud kunnen vereenvoudigen en de foutenlast verminderen. Maar voor andere zaken ziet men veel minder tot geen mogelijke meerwaarde om de informatie die men zelf beheert te delen met anderen. Veel lokale besturen werken immers nog sterk taakgebonden8. Een geïnterviewde ambtenaar merkt het volgende op:

Bovendien stellen we vast dat de product gebonden informatiestroom niet steeds hetzelfde verloop kent. De manier waarop de intake7 verloopt, is vaak bepalend voor de afhandeling. Bijvoorbeeld inkomende brieven voor een vergunningsaanvraag registreren de medewerkers formeel en houden ze bij op papier. De aanvragen die via e-mail binnenkomen, registreert men niet en slaat de medewerker op in een aparte map in zijn e-mailprogramma. Als de burger de aanvraag doet via telefoon neemt men de gegevens op in een Word-document of rekenblad. Dit houdt in dat medewerkers gegevens vaak overtypen of kopiëren van de ene bron naar de andere, waardoor ze veel dubbel bijhouden en de foutenlast groter wordt. We hebben verschillende voorbeelden gezien waarbij de gegevens voor een bepaald dossier vijf tot tien keer werden overgetypt.

“De manier waarop je een dossier opbouwt, daar zijn geen richtlijnen rond, dus je doet dat op de manier zoals je denkt dat dat moet, met vallen en opstaan en de problemen die erdoor ontstaan. En dat ontbreekt, dat mis je hier ook wel. Als je dan een dossier van een collega moet overnemen, of doornemen nadien […] Vind dat maar eens terug.”

In een beperkt aantal sectoren heeft men specifieke toepassingen om de dossiers te beheren. Dat is bijvoorbeeld het geval bij burgerzaken, ruimtelijke ordening en de sociale dienst van het OCMW. Daar zien we dat ze de bulk van de informatie beheren in die gespecialiseerde toepassingen. Toch valt ook bij deze diensten op dat ze informatie vaak kopiëren. Dit gebeurt om twee redenen. Ten eerste ontbreekt veelal de koppe-

Naast de perceptie van een beperkte efficiëntiewinst lijkt de houding van de medewerkers een belangrijk aspect om de beperkte vraag naar gedeelde informatie te duiden. Het gaat dan over controle en vertrouwen. Medewerkers willen ‘hun’ informatie steeds dichtbij hebben in een 13

VTOM / 2014 / 04


vorm die ze zelf kunnen beheren en er zelf voor verantwoordelijk zijn. Deze nood aan controle of eigenaarschap biedt vaak zekerheid voor de medewerkers. Het laat hen ook toe de informatie te beheren in een vorm die ze zelf aankunnen. Dit zien we niet enkel voor de informatie die de betrokken medewerkers zelf beheren, maar ook voor informatie die in centrale databanken of toepassingen zit. De meeste medewerkers geven aan dat ze toch een kopie wensen op hun eigen pc of map. Onderstaand citaat illustreert dit:

aanmaken in het financieel pakket of college besluiten opmaken in het notulenbeheersysteem. De mate waarin die toepassingen openstaan voor alle diensten verschilt bij de onderzochte besturen. Bovendien zien we zelden technische koppelingen tussen die centrale toepassingen (beheerd door horizontaal werkende diensten) en de productgerichte toepassingen, zoals bijvoorbeeld het pakket voor Ruimtelijke Ordening of Burgerzaken. Daardoor moet men informatie vaak overtypen of kopiëren. Het ontbreken van koppelingen maakt dat men hier een grotere meerwaarde ziet om de informatie te delen. Het ontbreken van technische mogelijkheden om al die toepassingen te koppelen, maakt bovendien dat keuzes die in het verleden gemaakt zijn, ook lang blijven doorwegen. Het pakket X van leverancier A kan je nu eenmaal wel koppelen aan pakket Y van leverancier A, maar moeilijker aan pakket Z van leverancier B, hoewel dat misschien meer voldoet aan de hedendaagse verwachtingen.

“Je kan dat allemaal terugvinden in dat boek houdsysteem, maar dat is moeilijker. Moeilij ker niet, complexer. Het is mogelijk, maar het kan alleen wat langer duren.” Die drang naar controle hangt sterk samen met vertrouwen. Dat gaat in eerste instantie over het vertrouwen in de technische omgeving. Het ontbreekt aan zekerheid dat het netwerk of de gebruikte toepassing steeds beschikbaar is of dat de toepassing correct zal werken. Dit beperkte vertrouwen zien we sterker terugkeren als er in een al dan niet recent verleden problemen opdoken met falende toepassingen. In tweede instantie ontbreekt soms het vertrouwen in andere collega’s. Men stelt vast of vreest dat medewerkers uit andere diensten niet zorgvuldig omgaan met de informatie (bijvoorbeeld in functie van privacyregelgeving) of eventueel informatie zouden verwijderen. Onderstaand citaat illustreert deze vaststellingen.

3.3.3. Organisatiekenmerken Eerder onderzoek gaf reeds aan dat er een sterke samenhang is tussen de ontwikkeling van e-government en enkele organisatiekenmerken (ROTTHIER 2012). Dat zien we bevestigd in de resultaten van de I-scan 2.0, dit keer meer specifiek rond informatiebeheer. Er zijn drie topics die terugkeren:

“Langs de andere kant beschik ik, wat in formatiebeheer betreft, over zeer privacy gevoelige zaken. Iets wat soms het beleid en sommige andere collega’s niet altijd op prijs stellen. Namelijk dat we niet alles kunnen of willen geven.”

a. Sturing De meest opvallende vaststelling is dat informatiebeheer zelden een object van sturing is. Dat is zo op verschillende niveaus: bestuur, management en leidinggevenden. Slechts in twee besturen zien we voorbeelden om een deel van het informatiebeheer, in beide gevallen hoofdzakelijk het documentbeheer, sterk aan te sturen. Er zijn duidelijke, door iedereen gekende afspraken, die vaak herhaald worden en afgedwongen. In één bestuur weigerde de secretaris bijvoorbeeld documenten te ondertekenen waarop de verplichte vermelding van de bestandslocatie ontbrak. In de andere besturen ontbreekt die aan-

De nood om informatie te delen duikt meer op bij de ondersteunende processen: financiën, besluitvorming, postregistratie en in mindere mate personeelsbeheer. De informatiestromen bij deze processen zijn dienstoverschrijdend: ze doorkruisen de ganse organisatie. Daar waar deze processen gedigitaliseerd zijn, gaat het vaak over organisatiebrede toepassingen, die niet alleen de betrokken beheersdienst gebruikt. Alle diensten kunnen dan bijvoorbeeld bestelbonnen 14



b. Capaciteit

dacht. Op bestuurs- en/of managementniveau leven wel plannen en toekomstdromen, maar in geen enkele onderzochte gemeente bespreekt het managementteam de bestaande aanpak van informatiebeheer structureel als organisatieontwikkelingsthema. Nog opvallend is dat, ook binnen de diensten zelf, leidinggevenden zelden sturen op dit vlak. De manier waarop informatie wordt opgevraagd bij de burgers, verwerkt en opgeslagen, behoort tot de autonomie van individuele medewerkers.

De beperkte sturing hangt samen met de tweede vaststelling inzake organisatiekenmerken die doorwerken op informatiebeheer, met name de discrepantie tussen de eerder beperkte capaciteit in de ICT-dienst en voor (organisatie)verandering, en het hoge ambitieniveau. In zes lokale besturen is er een te beperkte ICT-capaciteit. De ICT-dienst is te klein voor het aantal projecten dat moet gerealiseerd worden en/of de nodige knowhow ontbreekt. De ICT-medewerker is vaak een allrounder, die vooral instaat voor het bemannen van de helpdesk en het onderhouden van de infrastructuur, maar die minder oog heeft (of kan hebben) voor het langetermijnbeleid. Een even groot probleem is het gebrek aan capaciteit voor de ondersteuning van organisatieverandering, die bij het doorvoeren van wijzigingen rond informatiebeheer (en e-government) noodzakelijk is. Dit zien we in alle besturen opduiken. Dit heeft minder te maken met de competenties, die vaak wel aanwezig zijn bij de bestaande managers, maar vooral met het feit dat managers en leidinggevenden opgeslorpt worden door uitvoerende taken.

De houding binnen de besturen ten opzichte van dit gebrek aan sturing is ambigu. Geen enkel bestuur formuleert de ambitie om werk te maken van sturing op het vlak van informatiebeheer, bijvoorbeeld door een verantwoordelijke voor het maken en opvolgen van afspraken hierover aan te duiden of door de opdracht bij leidinggevenden te leggen. De autonomie van medewerkers zien de besturen als een troef. Men wijst op het belang van zelfredzaamheid van de eigen medewerkers, zeker in kleine besturen. Nochtans zien we in een aantal besturen dat het ontbreken van sturing, en met name handhaving, een rechtstreekse oorzaak is van het falen van bepaalde informatiebeheerprojecten of het succesvol in gebruik nemen van toepassingen, al verwijst men in eerste instantie (en niet altijd onterecht) verwijtend naar de techniek. Het citaat hieronder doelt bijvoorbeeld op een postregistratiesysteem dat door iedereen als slecht ervaren wordt. Dit kan terecht zijn – dit systeem is misschien niet ideaal voor dit bestuur –, maar het probleem stelt zich in de eerste plaats bij het gebrek aan instructies, opvolging van de implementatie, afspraken over het gebruik, en misschien zelfs bij het gebrek aan sancties bij het niet gebruiken van het systeem. Het is bij dergelijke systemen immers belangrijk dat de volledige organisatie ze gebruikt, anders zijn ze bij voorbaat gedoemd om te falen.

c. Processen Ten slotte stellen we vast dat de aandacht voor procesbeschrijving en -optimalisatie meestal ontbreekt. In slechts één bestuur is er hiervoor structureel aandacht. Het gaat in dit geval over een OCMW-bestuur waar, vaak onder invloed van de wetgeving inzake kwaliteitsbeleid, meer aandacht is voor processen. In de andere onderzochte besturen ontbreken procesbeschrijvingen of is er sprake van zeer beperkte en meestal eenmalige oefeningen om processen te beschrijven, die dan vaak ook nog te breed uitgevoerd zijn. Het blijkt immers niet haalbaar of wenselijk om alle processen in detail te gaan beschrijven en verbeteren. De beste resultaten behaalt men door te focussen op dienstoverschrijdende of meer complexe processen. Het ontbreken van de aandacht voor processen is opvallend omdat dit de basis en dus een absolute voorwaarde is voor goede digitalisering van het informatiebeheer. Het digitaliseren van slechte, te complexe processen leidt in de praktijk namelijk vaak tot imple-

“Het zou goed kunnen werken indien ieder een het op een juiste manier zou gebruiken. Maar aangezien het systeem niet altijd heel vlot werkt, geeft iedereen zo’n beetje de moed op en dan blijven die stukken daarin staan.”

15

VTOM / 2014 / 04


mentatie van te complexe digitale systemen, die dan op hun beurt weer problemen veroorzaken voor de gebruikers.

van ouders, in functie van facturatie en het afleveren van belastingattesten, als aan (verschillende) telefoonnummers om de ouders te contacteren in geval van nood. Die grote verschillen in de betekenis van informatie maken dat het uitwisselen van gegevens niet vanzelfsprekend is.

4. Kleine stappen of grote sprongen? Het dichten van de kloof

Het gedetailleerd in kaart brengen van de processen kan helpen om beter zicht te krijgen op de nood aan informatie in alle betrokken ketens. Bovendien biedt deze oefening de kans om vooraf na te denken over mogelijk optimalisatie van die processen. Dit is een stap die moet voorafgaan aan het organiseren van de achterliggende data in toepassingen of gedeelde databanken. We stellen vast dat digitaliseringsprojecten of de invoer van centrale gegevensbronnen vaak mislukken wegens gebrekkige procesanalyses.

We stellen vast dat er een kloof bestaat tussen ambities en praktijk wat betreft informatiebeheer in de lokale besturen, maar er zijn eveneens veel onderlinge verschillen. Met name de interne organisatieontwikkeling lijkt, naast enkele andere hierboven beschreven factoren, sterk door te werken op informatiebeheer. Twee algemene aanbevelingen om de kloof te dichten keren dan ook steeds terug: • procesbeschrijving en -optimalisatie; • versterken van de capaciteit voor organisatieontwikkeling.

4.2. Capaciteit voor organisatieontwikkeling

Daarnaast speelt de context waarin de lokale besturen moeten werken een belangrijke rol. Ook hier zien we twee belangrijke elementen: • standaardisatie; • versterken van het interbestuurlijk kader.

ICT, de technologie, is in veel gevallen niet het grootste probleem inzake informatiebeheer. Onder meer ons voorbeeld over documentbeheer schetst dit. Geen van de onderzochte besturen had volgens ons nood aan een nieuwe technische oplossing. Wel was er nood aan duidelijke afspraken en doorgedreven aandacht vanuit het management om afspraken af te dwingen. We merkten dat de problemen inzake informatiebeheer sterk gekoppeld zijn aan de houding en het gedrag van medewerkers en aan de kwaliteit van de processen. Dit zijn aspecten die het lokale bestuur zelf in handen heeft. De baten die men kan halen door te werken aan deze organisatiekenmerken kunnen erg groot zijn en zijn in veel gevallen sterker te identificeren dan mogelijke baten uit digitalisering. Om dit te doen hebben lokale besturen nood aan voldoende bestuurskundige capaciteit in functie van degelijke procesanalyses en goed veranderingsmanagement. En daar knelt vaak het schoentje. In bijna alle onderzochte besturen ontbrak het aan mensen om deze taken op te nemen. De competenties zijn vaak wel aanwezig in de organisatie, maar de meeste leidinggevenden moeten (te)veel tijd steken in uitvoerende taken.

4.1. Processen Als informatiebeheer ter sprake komt binnen lokale besturen bekijkt men informatie intuïtief als een monolithisch geheel. Men wil alle data stroomlijnen of samenbrengen in één centraal systeem. Die zienswijze bevat echter een belangrijke denkfout. Het reduceert informatie tot zijn grondstof, met name gegevens of data. Adressen van burgers kunnen dit eenvoudig illustreren. Op dataniveau zijn adressen vrij eenvoudig. Het gaat over de naam van de burger en zijn contactgegevens. Maar op informatieniveau verschilt de betekenis van een adres heel sterk. Bij de dienst burgerzaken ligt de nadruk op juridisch correcte adressen, zoals deze opgenomen zijn in het rijksregister. Maar in andere diensten ziet men adressen veel eenvoudiger of net veel complexer. Zo kan de naam en een e-mailadres bijvoorbeeld volstaan in het kader van een melding door een burger. Bij de dienst kinderopvang is daarentegen nood aan zowel juridisch correcte adressen

16



4.3. Standaardisatie

mogelijk op vlak van efficiënt informatiebeheer door voor een grotere betrokkenheid, wisselwerking en inbreng te zorgen.

Toch zorgt ook ICT zelf voor een aantal uitdagingen op het vlak van informatiebeheer. Met name de hoge kost om gegevens automatisch uit te wisselen tussen de vele verschillende toepassingen die lokale besturen gebruiken, is problematisch. De vroeger gemaakte keuzes op vlak van ICT zorgen voor een grote afhankelijkheid van systemen, maar zeker ook van leveranciers. Hiervan zijn besturen zich zeer bewust, maar ze voelen zich vaak te zwak (zeker de kleinere) om goed te kunnen onderhandelen. Bovendien hebben ze vaak geen mensen in huis met voldoende technische kennis om in dergelijke onderhandelingen boven water te blijven. Standaardisatie, zoals het OSLO-project9 deze bijvoorbeeld beoogt, kan daar op lange termijn een oplossing voor bieden. Maar ook het verder inzetten op samenwerkingsverbanden tussen overheden om de schaal te vergroten kan hier oplossingen bieden: gezamenlijke aankopen van materiaal of het delen van medewerkers, de variatie kan hier zeer groot zijn.

5. Conclusie Alles samen overwogen lijkt de kloof tussen ambities, met daarnaast de verwachtingen die men op technologisch vlak heeft, en de geschetste praktijk nog zeer groot. Maar dit wil allerminst zeggen dat er geen stappen vooruit gezet (kunnen) worden. “Maar dat je straks één pakket gaat heb ben dat alles gaat doen en misschien nog uw gras afrijdt ook, ik denk dat we dan net teveel verwachten van de wereld. De ideale oplossing die bestaat niet.” In de nuchterheid van dit citaat schuilt wellicht veel waarheid. De grote ambities die lokale besturen zichzelf opleggen of laten aanpraten zijn misschien helemaal niet nodig om toch op een degelijke manier aan informatiebeheer te doen. Het sterke geloof in digitalisering om informatiebeheer te verbeteren, lijkt ons niet volledig gerechtvaardigd. De optimalisatie van processen, meer aandacht voor aansturing en de aanwezigheid van voldoende capaciteit vormen de basis voor goed informatiebeheer. Als die basis niet in orde is, draagt digitalisering weinig bij. Gezien alle beperkingen waarmee vele lokale besturen te maken hebben, en de soms jarenlange achterstand die nog moet ingehaald worden, is de stapsgewijze aanpak, volgens ons de meest verstandige. Een grote sprong kan soms zeker waardevol zijn, maar blijft ook dan beter beperkt tot een grote verbetering van een bepaald onderdeel van het lokaal informatiebeheer, in plaats van het tegelijk opstarten van verschillende werven die dan al snel verlaten of als casco achterblijven.

4.4. Interbestuurlijk kader Ook de verkokering van de hogere overheden werkt door op de interbestuurlijke informatie ketens en authentieke bronnen die daar worden ontwikkeld. Die verkokering is ook voelbaar bij de aansluiting op deze informatieketens in het lokale bestuur. Het bekendste voorbeeld is het Rijksregister waarvan het gebruik vaak beperkt is tot de dienst Burgerzaken terwijl de lokale besturen dit terecht als een ideale bron zien om hun intern adresbeheer op te enten. De meest gehoorde klachten zijn dat men niet goed weet welke bronnen er bestaan, dat het onduidelijk is of en hoe ze deze kunnen gebruiken, en dat ze vaak niet aangepast zijn aan de noden van de lokale besturen, wat ze voor hen minder bruikbaar maakt. Ook hier lijkt dus heel wat winst

17

VTOM / 2014 / 04


EINDNOTEN

Referenties

1

BOUDRY, E., DE RYNCK, F., JANSSENS, S. & ROTTHIER, S. (2009). E-government: nieuwe kans of nieuw probleem: achter de schermen in Vlaamse gemeenten. Brugge: die Keure.

2

Decreet van 18 juli 2008 betreffende het elektronische bestuurlijke gegevensverkeer (BS 29 oktober 2008).

3

GEMEENTE WESTERLO (2013). En al lemaal samen, beleidsnota 2013-2018 Westerlo. Westerlo.

4

MARCHAND, D. A. & KETTINGER, W. J. (2011). “Information Orientation, How effective information use drives business performance”. In Magazine of the Columbian – Association for Information Systems (ACIS), 120, 75–84.

5

ROTTHIER, S. (2012). eGovernment achter de schermen, Een onderzoek naar de inzet van ICT in de backoffice van Vlaamse ge meenten. Gent: Universiteit Gent.

6

STAD ZOTTEGEM (2013). Doelstellingen nota 2014. Zottegem.

7

VANDER ELST, S., DE RYNCK, F. & SELLEN SLAGH, P. (2013). De stad als individu ele dienstenaanbieder: een verkennend onderzoek naar de rol van technologische toepassingen voor de organisatie van de stedelijke individuele dienstverlening. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie – Slagkrachtige Overheid.

8

9

Wet van 15 augustus 2012 houdende oprichting en organisatie van een federale dienstenintegrator (BS 29 augustus 2012).

18

Pieter Sellenslagh (pieter.sellenslagh@ugent. be) is onderzoeksmedewerker aan de Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen van de Universiteit Gent, waar hij onderzoek voert naar e-government bij lokale besturen in het kader van het I-scanproject (http://www.iscan.be/). Liesbet Groffils ([email protected]) is onderzoeksmedewerker aan de Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen van de Universiteit Gent, waar ze onderzoek voert naar e-govern ment bij lokale besturen in het kader van het I-scanproject (http://www.iscan.be/). Hiermee doelen we op het gebruik van bron- en opslagplaatsen van bestanden via het internet die elders zijn opgeslagen in plaats van op de computer van de gebruiker of op lokale servers. Dit zijn gegevensbestanden die als de meest volledige en kwalitatief hoogstaande worden erkend in het kader van het elektronisch bestuur lijk gegevensverkeer zoals beschreven in het Vlaamse e-governmentdecreet (2008) en de wet op de federale dienstenintegrator (2012). www.iscan.be; de I-scan 2.0 werd momenteel in 9 lokale besturen uitgevoerd: Ieper, Izegem, Kor tenberg, Berlaar, Houthalen-Helchteren, Westerlo en Zottegem. In twee besturen werd zowel naar informatiebeheer bij het gemeentebestuur als bij het OCMW gekeken. In de andere 5 gemeen ten gaat het enkel over het gemeentebestuur. Processen, geleverd door (staf)diensten die or ganisatiebreed werken en hun diensten dus aan alle andere gemeentelijke diensten aanbieden en daarmee hun werking ondersteunen. Met intake bedoelen we de manier waarop informatie langs de verschillende kanalen bin nenkomt, bijvoorbeeld aan de balie, telefonisch, e-mail, meldkaart, via schepenen, … Taakgebonden tegenover dienstgebonden: zelfs binnen dezelfde dienst zijn de taken vaak nog strikt toegewezen aan één bepaalde persoon, personeelsleden zijn binnen hun dienst niet zomaar inzetbaar om alle taken behorend tot de dienst uit te voeren. OSLO staat voor Open standaarden voor lokale overheden en is een project van V-ICT-OR om een datastandaard uit te werken om de uitwisse ling van data tussen overheden te vereenvoudi gen.

Structuur in de chaos

Recommend Documents