Straf- en administratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker handhavingsbeleid. ICW Eindrapport 7 December 2009
Auteurs:
-
Deel I: Dr. L. DEBEN
-
Deel II: Dr. K. VAN AEKEN (Universiteit Tilburg)
-
Deel III: Prof. Dr. C. BILLIET (Universiteit Gent)
-
Coördinatie en eindredactie: Prof. Dr. P. POPELIER (Universiteit Antwerpen)
INHOUDSOPGAVE
Samenvatting Inleiding
6 11
Deel I. Analyse van de bestuurlijke organisatie omtrent de rechtshandhaving 16 Hoofdstuk 1. Situatieschets van inspectiediensten 19 1. Inleiding 19 2. Overzicht van Vlaamse inspectiediensten 20 2.1. Organisatie van de diensten en hun opdracht 20 2.1.1. Model 20 2.1.2. Landschap 22 A. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie 23 B. Beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin 32 C. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie 33 D. Beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media 36 E. Beleidsdomein Bestuurszaken 41 F. Beleidsdomein Diensten Algemeen Regeringsbeleid 42 G. Beleidsdomein Financiën en Begroting 42 H. Beleidsdomein Onderwijs en Vorming 42 I. Beleidsdomein Landbouw en Visserij 43 J. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken 45 K. Beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie 46 L. Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed 50 M. Beleidsdomein Internationaal Vlaanderen 52 2.1.3. Gevolgen van de plaats van de inspectiedienst binnen het organogram52 2.1.4. Taken 54 2.2. Handhaving 54 2.2.1. Controle 55 2.2.2. Maatregelen 55 2.2.3. Handhavingslandschap 56 A. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie 56 B. Beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin 60 C. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie 61 D. Beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media 62 E. Beleidsdomein Bestuurszaken 64 F. Beleidsdomein Diensten Algemeen Regeringsbeleid 64 G. Beleidsdomein Financiën en Begroting 64 H. Beleidsdomein Onderwijs en Vorming 64 I. Beleidsdomein Landbouw en Visserij 65 J. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken 66 K. Beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie 68 L. Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening 69 M. Beleidsdomein Internationaal Vlaanderen 70 N. Overzicht 70 2.3. Initiatief 71 2.4. Samenwerking 73 3. Contact met de parketten 76 3.1. De interdepartementale werkgroep handhavingsbeleid: opzet van het rapport76 3.2. Institutioneel kader 77 3.3. Vaststellingen 77 4. Bespreking resultaten 78 Hoofdstuk 2. Communicatie binnen inspectiediensten 81 -2-
1. Inleiding 2. Buitenlands onderzoek over communicatie tussen inspectiediensten 2.1. Opzet en methode van het Engelse en het Nederlandse rapport 2.2. Vaststellingen 3. Determinanten van de communicatiestrategie 3.1. Prioriteiten van handhaving 3.2. Minimumniveau van handhaving 3.3. Risico-analyse 3.4. Planmatig handhaven 3.5. Transparantie van het handhavingsbeleid 3.6. Toegang tot informatie 3.7. Expertise 3.8. Functiescheiding 4. Besluit Hoofdstuk 3. Aanbevelingen voor efficiënte communicatie binnen de handhavingsopdracht van Vlaamse Inspectiediensten 1. Inleiding 2. Aanbevelingen 2.1. Opstellen, expliciteren en toetsen van de vooronderstellingen over handhaving 2.2. Kennisvergaring over een doeltreffend handhavingsbeleid 2.3. Risico-analyse door de inspecties 2.4. Betrokkenheid bij het tot stand komen van regelgeving 2.5. Onderzoek van de handhaafbaarheid van amendementen 2.6. Explicitering van de prioriteiten en de beoogde nalevingsniveaus 2.7. Kennisbundeling 2.8. Handhavingsplannen 2.9. Duidelijke bevoegdheidsverdeling en taakafstemming tussen inspectiediensten 2.10. Duidelijke bevoegdheidsverdeling en taakafstemming op verschillende beleidsniveaus 2.11. Faciliteer de horizontale samenwerking tussen handhavers 2.12. Controle van de handhaving 2.13. Ontsluiting van informatie voor het publiek 2.14. Effectieve informatievergaring 2.15. Cultuurverschuiving 2.16. Openbaarheid van gegevens en privacywetgeving 3. Besluit Deel II. Handhaafbaarheid als aandachtspunt bij de totstandkoming van regelgeving Hoofdstuk 1. Plan van aanpak 1. Probleemformulering 2. Onderzoeksvragen 3. Randvoorwaarden 4. Aanpak en methodologie 4.1. Onderzoeksplan 4.2. Methodologie 5. Objectieven en doelstellingen 6. Opbouw en preview Hoofdstuk 2. De herziening van de voorstelling van de nalevingsfactoren uit de Tafel van Elf 1. Sociaalwetenschappelijke inzichten 1.1. Perspectief van de handhavingsinstanties 1.1.1. Zelden enforcement to the letter 1.1.2. Handhaving verloopt niet automatisch of autonoom 1.1.3. De handhavingsstijl is onderhevig aan verandering doorheen de tijd -3-
81 82 82 82 83 84 85 86 87 88 91 92 93 94 95 95 95 96
97 97 97 98 98 98 99 99
100 101 102 103 103 105 105 106
108 108 108 109 110 112 112 113 115 116 119 120 121 122 123
en van geval tot geval 1.2. Perspectief van de doelgroepen 1.2.1. Indeling van de doelgroepen 1.2.2. Het semi-autonome sociale veld (SASV) 1.2.3. De wet en de sociale bereidheid tot naleving 1.2.4. Compliance door bedrijven 1.2.5. Acceptatie van regelgeving bij de Belgische bevolking: een onderzoek naar voedselveiligheidsnormen 1.2.6. Een rechtspsychologische kijk op naleving 1.2.7. Rechtseconomische inzichten 1.3. Integratie van de sociaalwetenschappelijke bevindingen 2. Handhaafbaarheidstoetsen en – handleidingen 2.1. VROM. Naleving VROM-beleid en wet- en regelgeving 2.2. De toets van de gemeente Eindhoven 2.3. De Handleiding Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van het Ministerie van Justitie van Nederland, met als bijlage de Tafel van Elf 2.4. De Tafel van 11 met toelichting door het Ministerie van Justitie 2.5. Kritische benadering van de Tafel van 11 2.5.1. Commentaren bij de Tafel van Elf 2.5.2. Eenzelfde checklist voor alle doelgroepen? 2.5.3. Juiste aandacht voor legitimiteit en dimensies 2.5.4. De weging van verschillende factoren en dimensies 2.5.5. De toevoeging van een communicatie-analyse 2.5.6. Conclusie van de analyse van de T11 3. Besluit Hoofdstuk 3. De integratie van de herwerkte Tafel van Elf in de diverse onderdelen van de bestaande Vlaamse RIA als centraal analyse-instrument van de wetgevingskwaliteit 3.1. Referenties naar handhaving in de actuele RIA methodiek 3.2. Relevante bevindingen uit de casestudies 3.2.1. Uitgangspunten 3.2.2. Vier case studies 3.2.3. Resultaten 3.3. Interviews 3.3.1. Aspect 1. De noodzakelijkheid en proportionaliteit van de toets 3.3.2. Aspect 2. De relationele tabel van doelgroepen en handhavers 3.3.3. Aspect 3. Consultatie 3.3.4. Aspect 4. De opname van de toets in de RIA 3.3.5. Andere bevindingen 3.4. De integratie van de handhavingstoets in RIA Hoofdstuk 4. Een betere handhaafbaarheid van regelgeving door de opmaak van begeleidende maatregelen en beleidsaanbevelingen Deel III. Draaiboek voor het schrijven van een toezichtsregeling Hoofdstuk 1. Basisbegrippen en algemeen kader 1. Basisbegrippen 1.1. Omtrent rechtshandhaving en toezicht 1.2. Facultatieve vs obligatoire bevoegdheidsuitoefening 1.3. Omtrent EVRM, EHRM en BUPO 1.4. Omtrent misdrijven en depenalisering 2. Algemeen kader 2.1. Waarom een toezichtsregeling? 2.1.1. Beleidsmatige noodzaak 2.1.2. Juridisch-technische noodzaak: toezichtsregelingen tot uitvoering resp. implementatie van Europese verordeningen en richtlijnen 2.2. De impact van EVRM, BUPO en onze Grondwet en van de BWHI -4-
124 126 127 128 133 134 136 138 139 140 142 142 143 146 150 157 157 160 161 162 166 167 168
171 171 176 178 179 205 206 208 213 217 220 221 224 230 237 239 239 239 240 241 242 243 243 244 245 246
2.3. De kern van iedere toezichtsregeling: vier vragen, twee extra’s en één preliminaire vraag Hoofdstuk 2. Is een toezichtregeling nodig? 1. Kernbepalingen: concept en identificatie 2. Toezichtscapaciteit: hoe te ontleden? Hoofdstuk 3. De kern van iedere toezichtsregeling 1. De toezichthouders en hun toezichtopdracht 1.1. Basisinformatie 1.2. Officier van gerechtelijke politie: in regel geen goede keuze 1.3. Wel in te voorzien: een legitimatiebewijs 2. De toezichtrechten 2.1. Basisgegevens 2.2. De klassieke toezichtrechten 2.2.1. Het toegangsrecht 2.2.2. Het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens 2.2.3. Het onderzoeksrecht van zaken 2.3. Te mijden toezichtrechten 2.3.1. Het recht tot het verrichten van “elk onderzoek, elke controle en elke enquête” 2.3.2. Het ondervragingsrecht 3. De overstap naar de sanctioneringsfase 3.1. Informatiedoorstroming 3.1.1. Naar het penale afhandelingsspoor 3.1.2. Naar het bestuurlijke afhandelingsspoor 3.2. Bewarende maatregelen 4. Finishing touch: onmisbare aanvullingen 4.1. Een recht op bijstand van de politie 4.2. Strafbaarstelling van de verhindering van toezicht Hoofdstuk 4. Uitbreidingen van de kernregeling 1. Specifieke toezichtrechten 1.1. Een toegangsrecht met betreding van woningen 1.2. Recht op het doen van vaststellingen d.m.v. audiovisuele middelen 1.3. Recht van onderzoek van transportmiddelen en hun lading 1.4. Ondersteuning door deskundigen 2. Implementatie van Europeesrechtelijke toezichtsplichten 2.1. Verordeningen 2.2. Richtlijnen 2.2.1. Basishandhavingsverplichting 2.2.2. Specifieke toezichtplichten Hoofdstuk 5. Besluit Bibliografie Bijlagen Bijlage 1 bij Deel I. Vragenlijst voor de Vlaamse Inspectiediensten Bijlage 2 bij Deel II. Topics voor diepte-interviews Bijlage 3 bij Deel III. Modelbepalingen
-5-
248 249 249 251 253 253 253 255 258 259 259 261 261 265 269 271 271 273 274 274 275 279 281 282 282 284 286 286 286 288 289 292 293 293 298 298 299 300 301 306 310 311
SAMENVATTING
Dit
rapport,
dat
werd
uitgevoerd
in
opdracht
van
de
Vlaamse
Gemeenschap,
Departement Bestuurszaken, kadert binnen het voorgenomen handhavingsbeleid van de Vlaamse regering. De focus daarbij ligt op het regelgevingsbeleid. Handhaving kan wel beschouwd worden als het sluitstuk van een regeling, maar om handhavende instanties zo efficiënt mogelijk in te zetten, moet reeds bij de opmaak van een regeling worden nagedacht over de meest gepaste handhavingsmethode. De vraag rijst dus hoe regels moeten opgesteld worden om een zo sterk mogelijke handhaving mogelijk te maken. Deze verkennende studie reikt daartoe een eerste analyse en evaluatie aan van de organisatie van het handhavingsbeleid en zet vervolgens in op instrumenten die hulp bieden om handhaafbare regelgeving op te stellen. Rode draad in het rapport is de nood aan transparantie en communicatie, zowel in de relatie tussen toezichthouders en regelgever als in de relatie tussen toezichthouders en doelgroepen.
Het eerste deel biedt een verkennende analyse van de bestuurlijke organisatie omtrent de rechtshandhaving. De inspectiediensten vormen immers een cruciale factor voor verschillende elementen die door de Tafel van Elf worden opgesomd als determinerend voor de handhaafbaarheid van regelgeving. Een kernpunt daarbij vormt de informatie-uitwisseling tussen regelgever, handhavende en gerechtelijke instanties, en rechtssubjecten. Het inspectielandschap en de handhavingsprocessen worden daarom beschreven vanuit een focus op het communicatiebeleid. Vastgesteld wordt dat het landschap van handhavingsinstanties zeer heterogeen is. Er bestaat een waaier aan inspectiediensten, met zeer verscheiden posities in het organisatorische
kader
en
met
elk
verscheiden
opdrachten,
bevoegdheden
en
procedures. De eerste vaststellingen bij de Vlaamse inspectiediensten duiden op een versplinterd handhavingsbeleid en een verschillende manier van regelopvolging. Dit maakt samenwerking met betrekking tot datavergaring en informatie-uitwisseling noodzakelijk, maar noopt tevens tot een communicatiestrategie op maat van elke inspectiedienst. In de praktijk blijkt dat het Beter Bestuurlijk Beleid programma wel het belang heeft onderstreept van een gestructureerde en planmatige communicatie en van overleg voor een effectieve handhaving van regelgeving, maar dat in de praktijk de communicatiestrategie van de inspectiediensten diverse gebreken vertonen. Bij de handhaving van regels ondernemen vele inspectiediensten te weinig interactie met andere diensten. Vaak is niet duidelijk wel nalevingsniveau minimaal wordt nagestreefd, welke onderdelen van de regelgeving meer of minder intensief gehandhaafd moeten worden en wat gedoogd wordt onder welke voorwaarden. Een gestructureerde ex ante -6-
risico-analyse is bij verschillende inspectiediensten praktisch onbestaande, er is gebrek aan transparantie en de aanwezige expertise blijft te veel op het uitvoerende niveau. Deze gebrekkige informatiedoorstroming, zowel ten aanzien van rechtssubjecten als tussen handhavende instanties, heeft gevolgen voor de regelgeving. Dat komt tot uiting op twee manieren. Enerzijds stroomt informatie die relevant is om tot goed handhaafbare regelgeving te komen, niet door tot de regelgever. Anderzijds worden kansen gemist om tot spontane naleving te komen door kennis over de inhoud van de regelgeving en de betekenis daarvan in een concreet geval, tot bij het rechtssubject te brengen. Om
die
reden
worden
zestien
aanbevelingen
gegeven
om
tot
een
beter
communicatiebeleid te komen inzake handhaving. Die aanbevelingen kunnen als volgt worden samengevat:
Aanbevelingen voor een beter communicatiebeleid inzake handhaving 1. Zorg voor een nulmeting: stel vooronderstellingen over handhaving op, expliciteer en toets ze. 2. Zorg voor kennisvergaring over een doeltreffend handhavingsbeleid 3. Breng doelgroepen in kaart in risico analyses 4. Betrek inspecties bij de totstandkoming van regelgeving 5. Onderzoek de handhaafbaarheid van amendementen 6. Expliciteer prioriteiten en beoogde nalevingniveaus 7. Bundel kennis 8. Maak een handhavingsplan op 9. Zorg
voor
een
duidelijke
bevoegdheidsverdeling
en
taakafstemming
tussen
inspectiediensten 10.Zorg voor een duidelijke bevoegdheidsverdeling en taakafstemming op verschillende beleidsniveaus 11.Faciliteer de horizontale samenwerking tussen handhavers 12.Verbeter de controle op de werking van inspectiediensten 13.Ontsluit informatie voor het publiek 14.Zorg voor effectieve vergaring van algemene informatie en van informatie over individuele dossiers 15.Zorg voor een cultuurverschuiving in het licht van een vernieuwde taakafbakening en samenwerking 16.Creëer een duidelijk wettelijk kader waarbinnen dataverzameling en verwerking kan gebeuren zonder onredelijke inbreuk op de privacy.
-7-
In het tweede deel wordt ingegaan op de handhaafbaarheid van regelgeving bij de opmaak van regelgeving. De centrale onderzoeksvraag luidt: hoe kan de (ex ante) inschatting van handhaving als de mogelijkheid tot het afdwingen van regelconform gedrag vorm krijgen en geoperationaliseerd worden als een instrument dat bruikbaar is bij de ontwikkeling van regelgeving? In een eerste stap wordt een analyse gemaakt van de determinanten van handhaving en naleving en van de bestaande middelen om deze concepten te meten. De in Nederland ontwikkelde handhaafbaarheidstoets, de zogenaamde “Tafel van Elf”, geldt daarbij conform de opdracht als uitgangspunt, maar wordt kritisch benaderd en gereconstrueerd. De inzichten die voortkomen uit de analyse van literatuur en van de Tafel van Elf evenals andere handhaafbaarheidstoetsen en die uitgangspunt vormen voor de opmaak van een Vlaamse handhavingstoets, kunnen als volgt worden samengevat.
Uitgangspunten voor de opmaak van een Vlaamse handhaafbaarheidstoets 1.
Differentatie vooraf in doelgroepen laat toe dat het aantal vragen dat aan een doelgroep gesteld wordt, beperkt blijft. Mogelijke indelingen zijn het onderscheid tussen bedrijven en burgers, of het onderscheid tussen ‘hoog risico’ doelgroepen versus ‘laag risico’ doelgroepen.
2.
De handhaafbaarheidstoets dient aandacht te besteden aan legitimiteit als voorwaarde voor spontane naleving. Dit veronderstelt 1) het consulteren van de doelgroep om na te gaan hoe groot het draagvlak voor de regel is en 2)
het
communiceren over de totstandkoming en de inhoud van de regel. 3.
De toets kan ook verruimd worden om in te schatten welke communicatiestrategie het meest efficiënt is, met aandacht voor o.m. preventie, voorlichting en communicatie.
4.
De handhaafbaarheidstoets moet zowel de kosten van de doelgroepen in kaart brengen als specifiek ruimte creëren voor de inschatting van de kosten en inspanningen (capaciteitsnood) van de toezichthouders.
In een tweede stap worden deze bevindingen in de meest praktische vorm voor opname als toets in de bestaande RIA-procedure gegoten. Deze toets bevat vijf aspecten: 1) een proportionaliteitstoets,
2)
een
“matrix”
of
relationele
tabel
van
handhavers
en
doelgroepen, 3) een checklist: een aantal vragen uit de herziene tafel van 11, die gesteld worden vanuit het perspectief van de doelgroepen zoals die in de relationele tabel zijn geplaatst, 4) consultaties en consultatiebevindingen en 5) de conclusie. Concreet bestaat de voorgestelde handhavingstoets, zoals ze geïntegreerd kan worden in de bestaande RIA, uit de volgende elementen: -8-
Elementen Vlaamse handhavingstoets 1. Beklemtoon het belang van de handhavingstoets in de RIA-handleiding 2. Ga het gewicht van de handhavingsaspecten na in geval van zwaar gewicht: consulteer de handhavers 3. Ga de rol na van de doelgroepen voor de handhaafbaarheid in geval van belangrijke rol: consulteer de doelgroep 4. Ga de checklist na (zie deel II, par. 3.4.) 5. Bundel en analyseer de resultaten van de voorgaande stappen 6. Zorg voor een samenvatting.
Ten slotte worden de onderzoeksinzichten als breder inzetbare beleidsaanbevelingen geformuleerd. Ook in dit deel komt, net zoals in het vorige deel, naar voor dat communicatie, inclusief een consultatiebeleid, een kernbegrip is in de aanbevelingen voor een sterker Vlaams handhavingsbeleid. De aanbevelingen luiden als volgt:
Aanbevelingen voor een handhavingsbeleid bij de opmaak van regelgeving 1. Kwantificeer indien mogelijk de handhaving altijd bij nieuwe regelgeving 2. Onderzoek de dimensie van de spontane naleving 2. Breng de doelgroepen van de handhaving in kaart. 3. Breng de handhavende instanties in beeld. 4. Consulteer de handhavende instanties in twee consultatierondes. 5. Consulteer de doelgroepen liefst in een vroeg stadium. 6. Benut de inzichten van de handhavende instanties om de conceptregel te optimaliseren ook buiten het strikte domein van de handhavingsaspecten. 8. Besteed de nodige aandacht aan de legitimiteit van de regel. 9. Tracht de sociale bereidheid tot naleving te versterken. 10. Communiceer met strategisch belangrijke stakeholders over de regelgeving. 11. Benut de handhaafbaarheidstoets om een communicatie-analyse op te stellen. 12. Maak gebruik van de conclusies van de RIA. 13. Organiseer ex post evaluatie van de regel met als doelstelling de beoordeling van de handhaving en de naleving.
In het derde deel wordt ingezoomd op het concrete uitschrijven van een toezichtsregeling, met aandacht voor de handhavingsprocessen zoals die in deel I werden beschreven, maar ook voor het juridische kader. Dit laatste deel is opgebouwd -9-
als een draaiboek, dat de wetgevingsambtenaren van het Vlaamse Gewest een houvast wil bieden bij het voorbereiden van regelgeving die het organiseren van toezicht beoogt. Wie dergelijke regelgeving opmaakt, dient zich vooraf te beraden over de volgende vragen: 1.
Wie? Wie gaat het toezicht uitoefenen? M.a.w. wie zijn de toezichthouders?
2.
Wat? Welke toezichtopdrachten moeten worden afgebakend en toegewezen?
3.
Hoe? Hoe gaan de toezichthouders zich van hun taken kwijten? Hebben zij bijzondere bevoegdheden nodig om in staat te zijn hun toezichtopdracht te vervullen? Deze vraag betreft de eventuele nood aan toezichtrechten.
4.
Waarheen? Wat indien een inbreuk wordt vastgesteld? Moet er iets worden voorzien om de overstap van toezicht naar sanctionering op doelmatige wijze te kunnen maken?
Dit vormt de kern van de toezichtsregeling. Vervolgens moet worden gedacht aan een mogelijkheid om bijstand van de politie te vorderen en mag niet worden vergeten de verhindering van toezicht strafbaar te stellen. Het rapport biedt een aantal modelbepalingen, die verder worden uitgelegd. Deze modelbepalingen hebben betrekking op toezichtsrechten zoals het toegangsrecht, het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens en het onderzoeksrecht van zaken, informatiedoorstroming, bewarende maatregelen, het recht op bijstand door de politie, strafbaarstelling van de verhindering van toezicht, specifieke toezichtrechten zoals het toegangsrecht met betreding van woningen, het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen, het onderzoek van transportmiddelen en hun lading evenals ondersteuning door deskundigen. Eveneens wordt aandacht besteed aan de uitvoering van Europese verordeningen en de omzetting van Europese richtlijnen. Deze modelbepalingen worden bij elkaar gebracht in bijlage 3 bij dit rapport.
- 10 -
INLEIDING
Situering De Vlaamse Regering zet in op een uitgebouwd wetgevingsbeleid om kwalitatief sterke regelgeving tot stand te brengen. De handhaafbaarheid van regelgeving is hiervan een belangrijk onderdeel. Regels worden uitgevaardigd met een bepaald doel voor ogen. De effectiviteit van de regelgeving vooronderstelt hun handhaafbaarheid. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn dan ook opgenomen als kenmerken van behoorlijke regelgeving, die door de Vlaamse regering zijn goedgekeurd. Beide criteria maken tevens onderdeel uit van de reguleringsimpactanalyse (RIA). Het belang van deze criteria is zodoende erkend in politieke, ambtelijke en bestuurskringen in Vlaanderen.
Handhaving wordt in de literatuur gedefinieerd als “het afdwingen van regelconform gedrag door het uitoefenen van toezicht en desgevallend het sanctioneren van inbreuken op de regels.”1 Die definitie wordt voor deze studie als uitgangspunt gehanteerd. Daarnaast wordt ook aandacht besteed aan het bereiken van regelconform gedrag door een beter communicatiebeleid. De wetgever moet in de eerste plaats regels zo opstellen en communiceren dat ze spontaan nageleefd worden. Voor zover men niet kan vertrouwen op spontane naleving, moet de overheid zorgen voor controle op de naleving en voor sanctionering in geval van niet-naleving.
Toezicht betreft, in een notendop, het toezien op de naleving van regelgeving. De organisatie van een adequate toezichtsregeling vormt een essentieel onderdeel van het wetgevingsbeleid in iedere materie. Het bijzonder grote beleidsmatige belang van het toezicht vloeit voort uit de twee functies van het toezicht. (1)
Toezicht
vervult
een
belangrijke
preventieve
functie.
Waar
de
rechtssubjecten merken dat de overheid een oogje in het zeil houdt op het al dan niet naleven van regels die zij behoren na te leven, werkt dit normconform gedrag in de hand. (2)
Toezicht
legt
de
basis
voor
sanctionering,
het
beteugelen
van
wetsschendingen, door zachte maatregelen zoals aanmaningen én door sancties. Waar
wetsschendingen
niet
worden
vastgesteld,
is
iedere
sanctionering
uitgesloten. Een doeltreffende sanctionering vormt het sluitstuk van ieder
1
P. HAMPTON, Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement, HM Treasury, London, 2005, vanaf nu Hampton report.
- 11 -
wetgevingsbeleid. Waar de burger vaststelt dat inbreuken tot geen enkele reactie leiden vanwege de overheid, vervalt regelgeving tot louter papier.
Het Vlaams regeerakkoord 2004-2009 zei hierover: “We versterken de capaciteit van de Vlaamse
overheid
om
regelgeving
van
hoge
kwaliteit
te
produceren
zodat
maatschappelijke doelen doeltreffend en efficiënt worden bereikt. We bouwen een goed georganiseerd regelgevingsproces uit door: […] een vermindering van het aantal strafbepalingen
en,
waar
nuttig,
een
vervanging
van
de
strafsancties
door
administratieve sancties”.
Dit
rapport,
dat
werd
uitgevoerd
in
opdracht
van
de
Vlaamse
Gemeenschap,
Departement Bestuurszaken, kadert binnen het voorgenomen handhavingsbeleid van de Vlaamse regering. De focus daarbij ligt op het regelgevingsbeleid. Handhaving kan dan wel beschouwd worden als het sluitstuk van een regeling, maar om handhavende instanties zo efficiënt mogelijk in te zetten, moet reeds bij de opmaak van een regeling worden nagedacht over de meest gepaste handhavingsmethode.2 De vraag rijst dus hoe regels moeten opgesteld worden om een zo sterk mogelijke handhaving mogelijk te maken. Deze verkennende studie reikt daartoe een eerste analyse en evaluatie aan van de organisatie van het handhavingsbeleid en zet vervolgens in op instrumenten die hulp bieden om handhaafbare regelgeving op te stellen.
Het Nederlandse Ministerie van Justitie gaf in 1997 een rapport uit met daarin een checklist met elf factoren die de handhaafbaarheid van regelgeving bevorderen.3 Deze Tafel van Elf heeft intussen een stevige positie ingenomen en wordt, op vraag van de opdrachtgever, voor deze studie als uitgangspunt genomen. Tegelijk wordt de Tafel van Elf kritisch bekeken en worden ook andere handhavingstoetsen in de studie opgenomen. Dit moet leiden tot een Vlaamse handhavingstoets: een bruikbaar instrument in de context van het Vlaamse handhavingsbeleid.
Aanpak Het onderzoek valt uiteen in drie delen. Deze delen vertrekken vanuit een breder kader, om vervolgens steeds specifieker in te gaan op handhavingsbeleid en de opmaak van concrete regelgeving.
2
Ph. EIJLANDER en W. VOERMANS, Wetgevingsleer, Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, 1999, 347. INSPECTIE VOOR DE RECHTSHANDHAVING VAN HET MINISTERIE VAN JUSTITIE, De tafel van Elf. Een instrument voo de wetgever, Den Haag, 1997.
3
- 12 -
Het eerste deel biedt een verkennende analyse van de bestuurlijke organisatie omtrent de rechtshandhaving. De inspectiediensten vormen immers een cruciale factor voor verschillende elementen die door de Tafel van Elf worden opgesomd als determinerend voor de handhaafbaarheid van regelgeving. Door hun contacten met het terrein dragen inspectiediensten bij tot de kennis en acceptatie van regelgeving. Controle- en detectiekansen worden vergroot door een efficiënte inzet van en samenwerking tussen inspectiediensten. Sanctiekansen worden versterkt door de samenwerking tussen inspectiediensten en gerechtelijke diensten. Dit deel geeft daarom geen uitputtende beschrijving van het gehele inspectielandschap en van de handhavingsprocessen, maar legt de klemtoon op het communicatiebeleid dat bepalend is voor een optimale inzet van en samenwerking tussen deze diensten. De centrale onderzoeksvraag daarbij luidt: “Hoe gebeurt de informatie-uitwisseling tussen de administraties onderling en met de gerechtelijke diensten?” De bedoeling is om het handhavingsbeleid inzake regelgeving in te bedden in de bredere bestuurlijke context en hierbij enkele structurele knelpunten te detecteren. De analyse van de handhavingsprocessen van inspectiediensten gaat daarom in het bijzonder in op handhavingskosten. Die handhavingskosten vormen een element bij de rechtseconomische analyse van handhavingsmethoden, die het voorwerp vormen van het tweede deel.
Het tweede deel zoomt in op de handhavingvragen die rijzen bij de eigenlijke opmaak van regelgeving. Ook hier vormt het communicatiebeleid een belangrijk element om in eerste instantie spontane naleving van regelgeving te waarborgen. Daarnaast gaat aandacht naar de handhavingmethoden, die moeten zorgen voor een aangepast en kostenefficiënt handhavingapparaat. Doelstelling van dit deel is te komen tot een verfijning van het bestaande RIA-instrument, geruggensteund door begeleidende maatregelen en beleidsaanbevelingen.
Het derde deel ten slotte biedt een juridische en legistieke analyse van concrete handhavingbepalingen. Doelstelling is de opstelling van een draaiboek met inbegrip van modelbepalingen. Dergelijk draaiboek moet wetgevingsambtenaren een houvast bieden bij het voorbereiden van regelgeving die het organiseren van toezicht beoogt.
De gehanteerde methodiek wordt per onderdeel bepaald door het voorwerp en de doelstelling van de studie. In het eerste deel wordt een SWOT-analyse uitgevoerd van de huidige structuren en processen tot handhaving van de Vlaamse regelgeving. Dit gebeurt door nationaal en
- 13 -
internationaal literatuuronderzoek evenals door beperkt empirisch onderzoek in de vorm van een bevraging bij de Vlaamse inspectiediensten. In
het
tweede
deel
wordt
gebruik
gemaakt
van
zowel
rechtseconomische
als
rechtssociologische inzichten. Literatuurstudie wordt aangevuld met enkele case-study’s waarbij bestaande reguleringsimpactanalyses worden bestudeerd. De voorgestelde benadering van de handhaafbaarheidstoets wordt ten slotte getoetst aan de hand van diepte-interviews. In het derde deel volgt een juridische en legistieke analyse van het handhavingsrecht op basis van literatuurstudie maar ook van een inventaris van toezichtsregelingen. Deze analyse werd toegepast op kernwetgeving uit vier sleuteldepartementen die geselecteerd werden in overleg met de Stuurgroep.
De uitvoering van deze studie werd begeleid door de Dienst Wetsmatiging en door een Stuurgroep met vertegenwoordigers uit de verschillende relevante diensten. Hun feedback was cruciaal voor de uitvoering van dit project. De samenstelling van de Stuurgroep was als volgt: -
Patrick Barbé (Inspectie WVG)
-
Johan Decrop (Mestbank)
-
Wim De Naeyer (Interne Audit Vlaamse overheid
-
Els Dufour (WVG)
-
Jan Heyman (LNE)4
-
Wouter Pas (Kabinet Peeters)5
-
Sigrid Raedschelders
-
Ivo Van den Bossche (DAR)
-
Piet Vanhoutte (RWO)
-
Christel Van Keer (DAR)
-
Frederik Vanlaere (DWM)
-
Anne Van Renterghem (RWO)
-
Ellen Vermoeden (DWM)
-
Kathleen Verreth (WVG)
-
Marc Willems (Inspectie WSE)’
4 Jan Heyman werd vervangen door Sigrid Raedschelders door zijn benoeming als voorzitter van het milieuhandhavingscollege. 5 Wouter Pas heeft door de beëindiging van zijn kabinetsfunctie op het einde van de legislatuur niet tijdens de volledige looptijd van de studie deel uitgemaakt van de stuurgroep.
- 14 -
DEEL I. Analyse van de bestuurlijke organisatie omtrent de rechtshandhaving Afbakening van het onderwerp Het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 2003 beschreef een nieuwe organisatiestructuur voor de Vlaamse Overheid dat in 2006 onder het BBB-project vorm kreeg6. “Beter Bestuurlijk Beleid was een grootscheeps vernieuwingsproject dat de Vlaamse overheid transparanter
en
slagvaardiger
moest
maken”.7
De
filosofie
gaat
uit
van
een
veranderende samenleving met een tendens naar individualisering, met een snelle evolutie
in
informatie–
en
communicatietechnologie
en
een
groeiende
internationalisering, en kadert in het New Public Management (NPM) paradigma dat ook relevant is voor dit onderzoek naar de handhaving door de Vlaamse inspectiediensten. De overheid moet evolueren op basis van tien basisprincipes8: 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Primaat van de politiek: het beleid wordt bepaald door de politieke verantwoordelijken, die democratisch verkozen zijn, en er wordt gestreefd naar optimale afstemming tussen parlement en regering, en tussen regering en administratie. De verkozenen bepalen het beleid en de administratie ondersteunt bij de voorbereiding, opvolging en evaluatie van het beleid Transparantie: openheid naar de burger met een eenvoudige regelgeving, een geïntegreerd overheidsloket (één website) en een duidelijke organisatiestructuur voor de Vlaamse Overheid. Deugdelijk Bestuur: de ‘Government Governance’ gedachte wordt toegepast in de publieke sector. De vroegere drie R’s (Rechtmatigheid, Rechtszekerheid en Rechtsgelijkheid) worden aangevuld met de drie E’s (Effectiviteit, Efficiëntie, Economy (zuinigheid)). Een duidelijke verdeling van de kerntaken tussen de verschillende overheden: het bestuursniveau dat het best geplaatst is, voert de taak uit met een belangrijke plaats voor het subsidiariteitprincipe. Beter afgelijnde verantwoordelijkheden binnen de Vlaamse overheid: ministers zijn in hoofde verantwoordelijk voor het beleid. Het overheidsmanagement is een beleidsondersteuner en zorgt voor beleidsvoorbereiding, -evaluatie en –uitvoering. Een nieuwe organisatiecultuur: er wordt gestreefd naar onderlinge samenwerking met het oog op de realisatie van gemeenschappelijke doelstellingen. Een betere beleidsafstemming over de grenzen van de beleidsdomeinen heen.
6
VLAAMSE REGERING, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid; http://www2.vlaanderen.be/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm 7 http://www2.vlaanderen.be/bbb/ 8 http://www2.vlaanderen.be/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/index.htm; voor uitgebreidere informatie over BBB en handhaving door de overheid zie: J. SPANHOVE en K. VERHOEST, Onderzoeksrapport: Deugdelijk Bestuur in de Vlaamse Overheid anno 2008: Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government Governance mechanismen in BBB (2008, binnen het project Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid (2007-2011): http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/s2A0305001.htm.
- 15 -
Afslanken van de kabinetten: de beleidsvoorbereiding, beleidsevaluatie en monitoring van de vooruitgang van het beleid wordt naar de departementen verschoven. De kabinetten zijn politiek adviesorganen. 9. Meer autonomie voor de managers van de administratie: managers vervullen een mandaatfunctie van zes jaar met een grote autonomie door resultaatgerichte sturing via contractmanagement. 10. Een gedeeltelijke keuzevrijheid inzake managementondersteunende diensten: de algemene dienstverleningen buiten een aantal cruciale diensten kunnen vanuit de autonomie van het management vrij gekozen worden bij de verschillende MOD’s of externe aanbieders. Het gaat hier om diensten zoals personeelsbeleid, facilitair beleid, boekhouding. 8.
Handhaving wordt, zoals in de inleiding vermeld, gedefinieerd als “het afdwingen van regelconform gedrag door het uitoefenen van toezicht en desgevallend het sanctioneren van inbreuken op de regels.”9 Onder Vlaamse inspectiediensten worden de instellingen verstaan die op Vlaams niveau als taak hebben de handhaving van regels door toezicht, door controle en eventueel door sanctioneren. Ze zijn belast met de opsporing van onregelmatigheden. Het nemen van maatregelen bij de vastgestelde overtredingen is meestal voor rekening van andere diensten of afdelingen die bij de handhaving betrokken zijn. Inspectie is een hulpmiddel om toezicht uit te oefenen op de naleving van gestelde voorschriften, bepalingen en/of voorwaarden10. Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren11.
Vanuit de BBB-benadering vereist een goede handhaving daarom op de eerste plaats een efficiënte informatiedoorstroming van de betrokken diensten. In de Memorie van Toelichting van het Kaderdecreet werd geproclameerd dat een wisselwerking tussen agentschappen belangrijk is12. Deze wisselwerking gaat verder dan een loutere informatie-uitwisseling tussen de agentschappen. Ook de andere betrokken instanties moeten een plaats krijgen in de communicatiestrategie van de inspectiediensten om de effectiviteit van de handhaving en dus goed bestuur te verbeteren.
De focus van dit eerste deel van het rapport ligt op communicatie. In het eerste hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de communicatielijnen en de communicatiewijze.
9
Zie het Hampton report, supra voetnoot 1. http://www.brzo99.nl/aspx/get.aspx?xdl=/views/brzo/xdl/page&ItmIdt=178529&SitIdt=220&VarIdt=88 11 http://www.brzo99.nl/aspx/get.aspx?xdl=/views/brzo/xdl/page&ItmIdt=178529&SitIdt=220&VarIdt=88 12 VLAAMSE REGERING, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Memorie van toelichting, 21 februari 2003. http://www2.vlaanderen.be/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm 10
- 16 -
In het tweede hoofdstuk wordt de inhoud van de communicatie besproken. In het derde hoofdstuk worden de resultaten van de communicatieanalyse vertaald naar aanbevelingen.
De afbakening van dit onderzoeksdeel staat in functie van de uitwerking van handhavingsmethoden in het tweede deel. Enerzijds wordt hier de doelstelling van efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid (economy) vooropgesteld, ter realisatie waarvan in het tweede deel een balans wordt opgesteld van informatieverplichtingen. Het eerste onderzoeksdeel bepaalt tevens de basis van de determinanten van de beheers- en werkingskosten
voor
de
overheid.
Op
basis
van
deze
resultaten
worden
de
handhavingsprocessen van de inspectiediensten onderzocht met de nadruk op de handhavingskosten.
Die
handhavingskosten
vormen
een
element
van
de
rechtseconomische benadering bij de keuze van handhavingsmethoden, die in het tweede deel aan bod komt. Administratieve handhavingskosten zijn de kosten die gemaakt worden voor de informatieverzameling en de controle van de naleving van de regels.13 Ze omvatten alle aspecten van het afdwingen van regels. Zowel de kosten van de dataverzameling, de inspectiekosten en de kosten voor het afdwingen van de regels worden betrokken bij de aanbevelingen voor het stroomlijnen van deze processen.
Deze studie gaat niet in op tekortkomingen als gevolg van gebrekkige structuren aangezien
een
BPR
(business
proces
reengineering)
analyse
niet
tot
het
onderzoeksgebied behoort. Wel wordt bekeken of en in welke mate de analyse van (voorgenomen) regelgeving verbeterd kan worden ten einde te komen tot “betere regelgeving”.
Als gevalstudie wordt de analyse van het Vlaamse milieuhandhavingsbeleid voorgesteld. Milieuhandhaving komt terug in elk onderdeel van het studierapport. De gevalstudie steunt op lessen die getrokken worden naar aanleiding van de nieuwe regelgeving en kan een insteek zijn voor de Raad voor milieuhandhaving.
Onderzoeksvraag De handhaving en naleving van regelgeving is het sluitstuk van kwaliteitsvolle regelgeving.14 Aangezien de handhaving van regelgeving binnen de ambtelijke structuren
13
Hampton report. Het onderzoek is toegespitst op de handhavingsbepalingen van de inspectiediensten. Conclusies over subsidiebepalingen vergt verder onderzoek. De communicatievereisten die gelden voor de handhavende inspecties gelden ook voor de inspecties die beslissen over de toekenning van subsidies indien dit dezelfde diensten zijn. 14
- 17 -
gebeurt, draagt de optimalisering van de samenwerking van de inspectiediensten bij tot een effectieve handhaving en de verlaging van de administratieve kosten. Centraal in het eerste deel staat de volgende onderzoeksvraag: “Hoe gebeurt de informatie-uitwisseling tussen de administraties onderling en met de gerechtelijke diensten?” Houdt de administratie de andere en de gerechtelijke diensten voldoende op de hoogte over nieuwe regelgeving? Is er voldoende feedback vanuit de gerechtelijke diensten over het gevolg dat zij aan PV’s geven? Voor de beantwoording van deze vragen zal er een analyse
worden
uitgevoerd
(communicatielijnen),
de
die
nagaat
huidige
welke
vorm
van
samenwerkingsverbanden deze
samenwerking
er
zijn
(wijze
van
communicatie) en de ervaren voordelen en knelpunten van de inspectiediensten bij deze samenwerking. Om het onderzoek naar het effect van een betere samenwerking van de inspectiediensten op de handhaving en de administratieve lasten te bepalen, zijn niet alleen de onderlinge informatie-uitwisselingen (communicatie inhoud) cruciaal, maar ook de richtlijnen die de inspectiediensten van de wetgever of de hogere diensten ontvangen. Een ruimer kader van het communicatiebeleid bepaalt de minimale informatievereisten de inspectiediensten optimaal te laten functioneren. De hieruit voortvloeiende leidraad vormt een logische overgang naar het tweede deel nl. het formuleren van aanbevelingen ter remediëring van de structurele knelpunten met oog voor de economische kosten.
Onderzoeksmethode In het eerste hoofdstuk wordt ingegaan op een SWOT-analyse van de huidige structuren en processen tot handhaving van de Vlaamse regelgeving. Hiertoe werden de handhavingsdiensten waarop het onderzoek op van toepassing is ondervraagd. Op basis van deze eerste rondvraag wordt een beeld van de huidige Vlaamse situatie geschetst. De analyse van de effectenreportages uit het Verenigd Koninkrijk en uit Nederland vormen
het
startpunt
voor de analyse van
de structurele knelpunten
van de
informatieoverdracht tussen de inspectiediensten en met de parketten en van de informatieverstrekking door de regelgever zelf. De in de rapportenstudies gemelde communicatieknelpunten
worden
door
een
verdere
bevraging
van
de
Vlaamse
inspectiediensten aan de Vlaamse context getoetst (stakeholdersanalyse). Hieruit wordt een gemeenschappelijk platform gedistilleerd dat het overleg, de samenwerking en de gegevensuitwisseling tussen de verschillende diensten moet vergemakkelijken.
- 18 -
HOOFDSTUK 1. SITUATIESCHETS VAN INSPECTIEDIENSTEN 1. Inleiding De analyse in dit hoofdstuk omvat zoals eerder vermeld de communicatie tussen de inspectiediensten onderling als de communicatie met het parket. De beschrijving van de communicatie bij de Vlaamse inspectiediensten vereist een definitie van het begrip communicatie zoals het in het onderzoek wordt gebruikt.
Communicatie
heeft
drie
belangrijke
onderzoeksaspecten:
communicatielijnen,
communicatiemethodes en communicatie-inhoud. 1. Communicatielijnen. Dit aspect omvat de informatie over wie er communiceert. Welke diensten onderhouden directe communicatieve betrekkingen? Zijn er eventueel intermediaire
niveaus
en
zijn
de
nodige
communicatiefora
aanwezig?
Is
er
éénrichtingsverkeer of vindt er een terugkoppeling van informatie plaats en is daar behoefte aan? 2. Communicatiemethodes. Is er gestructureerd overleg dat in de werking van de diensten is ingebed, of is er slechts communicatie op basis van de behoefte aan informatiedoorstroming per dossier? 3. Communicatie-inhoud. Is de taakomschrijving van de inspectiediensten duidelijk? Zijn de bevoegdheden en domeinen duidelijk afgebakend en indien niet, is dat nodig? Wordt de noodzakelijke inhoud gegeven en komt die noodzakelijke inhoud om de taak uit te voeren op de juiste plaats terecht?
In dit eerste hoofdstuk wordt de reeds beschikbare Vlaamse informatie over de communicatielijnen en -methoden tussen inspectiediensten weergegeven. De analyse van de communicatie-inhoud wordt in hoofdstuk 2 uitgevoerd. Er bestaat geen systematisch onderzoek over de samenwerking en de communicatie tussen de Vlaamse inspectiediensten,
maar
in
het
rapport
van
de
interdepartementele
werkgroep
handhavingsbeleid wordt wel per administratie de communicatie met de parketten beschreven. Deze studie wordt dan ook mede als basis voor de beschrijving van de huidige situatie gebruikt.
- 19 -
2. Overzicht van Vlaamse inspectiediensten. Tot aan het decreet Beter Bestuurlijk Beleid waren de inspectiediensten ad hoc georganiseerd. De herstructurering van de diensten had een rationalisering tot doel van de
organisatie
en
inspectiediensten.
structuren
Om
de
van
diensten
de in
overheidsdiensten, beeld
te
kunnen
waaronder brengen
ook
de
werden
de
inspectiediensten op Vlaams niveau aangeschreven om een korte vragenlijst over hun organisatie, hun taken en de voor hen specifieke handhavingsbepalingen in te vullen (zie bijlage 1)15. Deze informatie werd aangevuld met de bestaande literatuur, de informatie op diverse websites en met de resultaten van een panelgesprek van vertegenwoordigers van de inspectiediensten16. De keuze voor het gebruik van een panel is gebaseerd op de onderzoeksmethode van de tot nog toe enige beschikbare Vlaamse rapporten en is de methode waarmee het snelst relevante informatie verzameld kan worden. De resultaten van het overzicht geven al een eerste indruk van de organisatie, de taken en de bevoegdheden,
maar
ook
van
de
problemen
waar
de
inspectiediensten
mee
geconfronteerd worden.
2.1. Organisatie van de diensten en hun opdracht
2.1.1. Model Het nieuwe organisatiemodel van de Vlaamse overheid gaat uit van een duidelijke en consistente taakverdeling tussen de departementen (beleidsondersteuning) enerzijds en de verzelfstandigde agentschappen (beleidsuitvoering) anderzijds. Deze taakafbakening is primair gestoeld op de principes van het primaat van de politiek en deugdelijk bestuur en op andere motieven van diverse aard (doelmatigheid, specialisatie, e.a.)17. Binnen deze theorie zouden de departementen en agentschappen zich als communicerende vaten verhouden met een gestructureerde samenspraak en samenwerking.18
15 In het rapport van de interdepartementele werkgroep handhavingsbeleid (zie infra) zijn eveneens een aantal handhavingsbepalingen van de inspectiediensten opgenomen. 16 De informatie is mede gebaseerd op: S. DE KEULENAER, K. VAN ALTERT, P. PONSAERS, WEGWIJZER BIJZONDERE INSPECTIEDIENSTEN, Antwerpen, Maklu, 2003; W. PEETERS, L.B. GILES, P. PONSAERS, De bijzondere inspectiediensten, Brussel, Politeia, 2006; Vast Comité P, Overzicht van de bijzondere inspectiediensten en hun bevoegdheden, Vlaanderen, Brussels Hoofdstedelijk Gewest en Brusselse Gemeenschappelijke gemeenschapscommissie, Politeia, Brussel, 2007; 17 VLAAMSE REGERING, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Memorie van toelichting, 21 februari 2003, p. 18. 18 VLAAMSE REGERING, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Memorie van toelichting, 21 februari 2003, p. 19-20.
- 20 -
De verzelfstandigde agentschappen beschikken over de nodige inhoudelijke capaciteit voor de operationele bedrijfsvoering. Hun autonomie moet een transparante, integere, efficiënte, effectieve, zuinige overheid bevorderen en wordt verantwoord op basis van19: -
taken gericht op beleidsuitvoering (en input inzake beleidsvoorbereiding);
-
voldoende massa uitvoeringstaken voor het verzelfstandigde agentschap;
-
meetbaarheid van de door het verzelfstandigde agentschap te leveren producten of diensten;
-
reële mogelijkheid tot aansturing van het verzelfstandigde agentschap op grond van doelmatigheid, prestaties en kwaliteit;
Vanuit hun ervaring op het terrein leveren ze informatie, ideeën en voorstellen aan die mee verwerkt worden in de beleidsvoorstellen. De departementen op hun beurt monitoren de effecten van de beleidsuitvoering op basis van onder meer de beleids- en beheersinformatie die gegenereerd wordt door de agentschappen.
Deze duidelijke functiescheiding tussen departementen en agentschappen werd niet doorgetrokken binnen de inspectiediensten zowel wegens historisch gegroeide redenen als op grond van bewuste beslissingen in het kader van het decreet Beter Bestuurlijk Beleid. Iedere inspectiedienst heeft naast een specifieke, in een aparte regelgeving opgenomen, taakomschrijving ook een aparte plaats in de organisatie van de Vlaamse overheidsdiensten. De rationalisering betekende dus niet dat iedere inspectiedienst volgens
hetzelfde
stramien
werd
hervormd.
In
de
beheersovereenkomst/managementovereenkomst van de inspectiedienst zijn namelijk vaak naast de loutere inspectiefunctie ook andere functies omschreven zoals: -
de technische en financiële planning van de dossiers;
-
de controle op de toepassing van de decreten door rechtsonderhorigen zoals het
nagaan of aan de wettelijke verplichtingen is voldaan om in aanmerking te komen voor bepaalde overheidstussenkomsten (subsidies); -
de activiteiten binnen de wetgeving op de overheidsopdrachten en de controle
hierop.
20
19
VLAAMSE REGERING, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, 9 juli 2003, art. 4 §2. VLAAMSE REGERING, Visienota Beheersovereenkomsten, 22 maart 2002. De managementovereenkomst kreeg hernieuwde aandacht met het regeerakkoord van 13 juli 1999 en de daaropvolgende beslissing van de Vlaamse Regering van 19 januari 2001 om de figuur van ‘beheersovereenkomst’ veralgemeend in te voeren als sturingsmechanisme voor alle verzelfstandigde entiteiten. Deze beslissing kaderde reeds in de aanloop naar de hervormingen BBB. De memorie van toelichting van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid verduidelijkt dit door aan te geven dat de (aan)sturing van de verzelfstandigde agentschappen vanuit het politieke niveau voor een belangrijk deel gebeurt door middel van beheersovereenkomsten. De beheersovereenkomst is een wederzijdse overeenkomst tussen de Vlaamse regering en het hoofd van een verzelfstandigd agentschap die handelt over de bijzondere regels en voorwaarden waaronder het agentschap zijn taken vervult. Het is een stuur- en opvolgingsinstrument, in het bijzonder gericht op een doelmatige uitvoering of dienstverlening, opvolging en evaluatie. Het heeft overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Cassatie een contractueel karakter; derden zullen in beginsel geen rechten aan de bepalingen van een beheersovereenkomst kunnen ontlenen. De 20
- 21 -
Ondanks de raakvlakken worden deze taken van de inspectiediensten binnen deze studie niet als handhaving gekwalificeerd, en worden ze, net zoals de audit en de doorlichting, niet in de studie opgenomen21. De historisch gegroeide ad hoc bevoegdheidstoekenning en hieruit voortkomende ad hoc organisatievormen zorgden ervoor dat de herstructurering met respect voor de eigenheid van en in overleg met iedere inspectiedienst per geval werd doorgevoerd. Zo wordt in het ene geval een apart agentschap opgericht terwijl in het andere geval verschillende diensten samen in een departement worden ondergebracht. Deze werkwijze geeft een gedifferentieerd landschap van inspectiediensten.
2.1.2. Landschap Ondanks de reorganisatie binnen het decreet beter bestuurlijk beleid blijft het inspectielandschap zeer complex. Een beleidsdomein is een verzameling of een cluster van beleidsvelden die uit het oogpunt van de politiek en uit het oogpunt van de klant of de doelgroep een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Het tekort aan informatie en het korte tijdsbestek laat een exhaustieve taakomschrijving van alle Vlaamse inspectiediensten niet toe. De beschikbare gegevens volstaan evenwel om de variatie in omschrijving, doel, takenpakket, plaats in de organisatie, samenwerking en handhavingsbevoegdheden van de Vlaamse diensten aan te tonen. In deze paragraaf wordt de plaats van de inspectiedienst binnen het beleidsdomein, haar structuur en haar takenpakket omschreven.
A. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE)
managementovereenkomst is voor een departement het equivalent van hetgeen de beheersovereenkomst is voor een agentschap. 21 Binnen de inspectiediensten wordt er weliswaar steeds meer nadruk gelegd op audittechnieken en risicoanalyse. De audit is strikt genomen een onderzoek naar interne controleprocessen en zijn net als rationaliseringstechnieken van de communicatie steeds vaker in beleidsdocumenten terug te vinden, maar deze taken worden niet als dusdanig in het onderzoek opgenomen.
- 22 -
a. De Milieu-inspectie (vroeger inspectie van AMINAL) De Milieu-inspectie valt onder het departement Leefmilieu, Natuur en Energie en is bevoegd voor de handhaving van de milieuhygiënewetgeving waarbij ze toezicht uitoefent, controleert en de naleving van vergunningen opvolgt: -
ze oefent toezicht uit op afvaltransporten;
-
ze oefent in het kader van het Milieuvergunningsdecreet toezicht uit op de hinderlijke inrichtingen;
-
ze houdt toezicht op zware risicobedrijven.
Hieronder vallen diverse werkgroepen: Werkgroep Afval: deze werkgroep vervult een coördinerende rol bij de handhaving van de verwijdering en verwerking van afvalstoffen. Ze houdt zich o.a. bezig met: routinecontroles: bemonstering van afvalstoffen; controles bij verwerkers van afvalstoffen; controles op de afwerking van stortplaatsen; controle van grondwaterverontreiniging rond stortplaatsen; controles in het kader van de overeenkomst dierlijke bijproducten; controle op de afzet van slib in de landbouw; Werkgroep Ketentoezicht Afvalstromen: Sinds de doorvoering van de operatie Beter Bestuurlijk Beleid speelt de afdeling nu ook een sleutelrol in het ketentoezicht op de afvalstoffen. Hiervoor werd een ‘ketenteam’ opgericht dat zich onder meer toespitst op afvaltransportcontroles langs de weg en in de zeehavens22. Werkgroep Bodem en Grondwater: deze coördineert de activiteiten rond de controles op grondwaterwinningen en het bestrijden van bodem- en grondwaterverontreiniging. 22
De controle op de uitvoer van afval gebeurt o.a. op de zeecontainers in de havens van Antwerpen en Zeebrugge. Tot april 2006 werden deze controles georganiseerd door OVAM, de milieu-inspectie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BIM), de federale Leefmilieu-inspectie (FLI), de Douane en de Scheepvaartpolitie. Sinds de reorganisatie van de Vlaamse Overheid (BBB) is de rol van OVAM bij deze controles overgenomen door Milieu-inspectie.
- 23 -
Naast routinecontroles van opgepompt grondwater bij bedrijven, houdt deze werkgroep zich bezig met de controle van grondwaterwinningen Werkgroep Geluid en Trillingen: ze behandelt klachten over geluid en trillingen. De geluidsspecialisten van de werkgroep voeren hiertoe ook zelf korte en langdurige geluidsmetingen uit. Daarnaast onderzoekt de werkgroep akoestische onderzoeken van erkende deskundigen die uitgevoerd worden in opdracht. Werkgroep Lucht: ze coördineert de activiteiten rond het bestrijden van luchtverontreiniging en geurhinder. Het gaat hier vooral over: routinemetingen van emissies in de lucht bij vergunningsplichtige bedrijven; coördineren en (laten) uitvoeren van geuronderzoeken; opstellen van een geurmethodologie; onderzoek van diffuse VOS-emissies in de grafische sector; de controle van emissies bij bedrijven uit de keramische sector; de controle van de zelfcontrole lucht: uitwerking van een systematische aanpak; de problematiek van fijn stof: aanpak van diffuse emissies en ‘hot spots’; meetcampagne bij biomassa- en houtafvalverbrandingsinstallaties; onderzoek naar dioxineachtige PCB’s; de beperking van emissies van cadmium en andere zware metalen naar de lucht; controle van koelinstallaties; Werkgroep Afvalwater: ze heeft als voornaamste activiteiten: routinecontroles op de lozing van afvalwater; controle van de zelfcontrole bij de lozing van afvalwater; opsporing van lozing van gevaarlijke stoffen (o.a. zware metalen, PAK’s, MAK’s, vluchtige en minder vluchtige organische stoffen, perfluortensiden, dioxines en furanen, broomhoudende vlamvertragers, …); controle van voedingsbedrijven onder Richtlijn 91/271/EEG; controle van RWZI’s; camera-inspecties van riolen en leidingen; controle van lozingen van overtollig drainwater bij serrebedrijven. b. Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) Dit Agentschap23 bestaat binnen het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie en -
verzorgt de voorbereiding en evaluatie van het beleid inzake bossen en natuur;
-
beheert en onderhoudt de bossen en de parken die eigendom zijn van het Vlaamse Gewest;
-
verleent subsidies ter ondersteuning van de bosbouw en natuurbeheer;
-
erkent de bosreservaten en natuurreservaten;
-
verleent vergunningen;
-
oefent politionele bevoegdheden uit.
c. Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM)
23 Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, titel XVI, gewijzigd door het Decreet van 30 april 2009; Besluit van de Vlaamse Regering van 23 december 2005 tot oprichting van het intern verzelfstandigd Agentschap voor Natuur en Bos; http://www.natuurenbos.be/nlBE/Wetgeving_en_Subsidies/Wetgeving.aspx.
- 24 -
De OVAM is een apart agentschap dat onder toezicht van de Vlaamse minister belast wordt met verschillende taken die worden uitgevoerd door aparte afdelingen24: Afdeling Interventies, Verwijderingen en Saneringen: de afdeling IVS is geen inspectiedienst. Ze laat ambtshalve werken uitvoeren bij bodemsaneringsdossiers en, in veel beperktere mate, bij dossiers waar afval werd achtergelaten. In 95% van de gevallen is er geen link met handhaving25. De bevoegdheden als toezichthoudend ambtenaar zijn noodzakelijk om de ambtshalve uitvoering van de bodemdossiers resp. afvalstoffendossiers, niet in het gedrang te laten komen door vb. het weigeren van de toegang tot het terrein. Afdeling Bodembeheer26: de cel zorgt voor het bodembeheer. Ze identificeert, onderzoekt en saneert verontreinigde bodems die een risico inhouden voor de volksgezondheid. Afdeling Afvalstoffenbeheer27: ze zorgt voor toezicht op de toepassing van het Afvalstoffendecreet en zijn uitvoeringsbesluit voor onder andere de volgende aspecten : de inzameling bij en het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen door de particulier, zoals dat door de gemeentelijke overheden georganiseerd wordt; de bepalingen inzake afvalpreventie- en recyclagedoelstellingen waaronder de bepalingen over de aanvaardingsplicht, het opstellen van milieubeleidsovereenkomsten, afvalpreventie- en afvalbeheerplannen voor bepaalde afvalstromen; de afgifte van scheepsafvalstoffen; de rapportering over geproduceerde, ingezamelde en verwerkte afvalstoffen in het kader van beleidsevaluatie en het afvalstoffenregister; het verloop van de afvalstromen die onder toepassing vallen van een aanvaardingsplicht, met uitsluiting van het toezicht op de bepalingen ter uitvoering van het Milieuvergunningendecreet en de bepalingen over de overbrenging van afvalstoffen; de naleving van sectorale uitvoeringsplannen als vermeld in artikel 35 en 36 van het Afvalstoffendecreet. d. Vlaamse Landmaatschappij (VLM): De VLM is als extern verzelfstandigd agentschap werkzaam in het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid28. De Landelijke Inrichting,
24
Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 houdende de werking van het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij. 25 98 nieuwe dossiers in 2008: 94 bodemdossiers met het statuut onschuldig bezit (geen link met handhaving) 2 bodemdossiers van in gebreke blijvenden (wel link met handhaving) 2 afvalstoffendossiers van in gebreke blijvenden (wel linken met handhaving) 26 Decreet van 27 oktober 2006 betreffende de bodemsanering en de bodembescherming; Besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2007 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de bodemsanering. 27 Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI “toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen” (B.S. 29 februari 2008); Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (B.S. 10 februari 2009); Decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen (voor wat betreft de inning en invordering van de milieuheffingen). 28 Decreet van 21 december 1988 als een naamloze vennootschap met rechtspersoonlijkheid; Decreet van 22 december 2006 houdende de bescherming van water tegen de verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Mestdecreet); Decreet van 22 december 2006 houdende inrichting van een gemeenschappelijke identificatie van landbouwers, exploitaties en landbouwgrond in het kader van het meststoffenbeleid en van het landbouwbeleid (decreet EPR); Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (decreet Milieuhandhaving) (B.S. 03 juni 1995); Decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het
- 25 -
Mestbank en Platteland zijn de kernafdelingen van de VLM waarbij de Afdeling Mestbank een inspectiefunctie heeft. Ze handhaaft de bepalingen van het mestdecreet en het milieuhandhavingsdecreet. De Mestbank helpt landbouwers, veevoederbedrijven en transporteurs om hun verplichtingen inzake de mestwetgeving na te komen en begeleidt hen op weg naar een milieuvriendelijkere bedrijfsvoering. Het nieuwe mestdecreet heeft tot doel de waterverontreiniging door nitraten en fosfaten uit agrarische bronnen, te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. Het is gericht op het halen van de Europese milieudoelstellingen en een goede waterkwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Vlaanderen.
De Mestbank informeert, sensibiliseert en adviseert, maar speelt eveneens een belangrijke rol bij het opstellen en uitvoeren van controleprogramma’s: 1. Informeren en voorlichten: de Mestbank stelt op maat van iedere individueel dossier de juiste informatie op het juiste tijdstip en op de juiste manier ter beschikking. Het gaat om een partnerschap waarin beide partijen een gemeenschappelijk doel, het bereiken van de milieudoelstellingen en een duurzame landbouw, beogen; 2. Ondersteunen en adviseren: landbouwers kunnen bij de Mestbank uitleg vragen over een milieukundige verbetering van hun bedrijfsvoering volgens een meersporenbeleid. Veetelers worden door de Mestbank geholpen bij de selectie van de juiste instrumenten om hun mestoverschot weg te werken. Ook de andere spelers in de mestproblematiek zoals tuinbouwers, mestvoerders en mestverwerkers, kunnen met al hun vragen steeds terecht bij de Mestbank; 3. Sensibiliseren en motiveren: een belangrijke rol voor de Mestbank is het begeleiden, sensibiliseren en waarschuwen van landbouwers voor mogelijke overtredingen. Sensibilisering is gericht op een attitudeverandering om de milieueffecten van bemesting te integreren in de bedrijfsvoering; 4. Administratief vereenvoudigen: voor een vermindering van de administratieve lasten is de unieke identificatie van landbouwers en de éénmalige perceelsregistratie (EPR) ontwikkeld in samenwerking met het Agentschap Landbouw en Visserij; 5. Toekennen van nutriëntenemissierechten en mestverwerkingscertificaten: dit zijn individuele en verhandelbare rechten die op basis van mestproductie bepalen hoeveel dieren in een bedrijf mogen gehouden worden. Daarnaast reikt ze mestverwerkingscertificaten uit. Bedrijven die meer mest verwerken dan ze verplicht zijn, kunnen mestverwerkingscertificaten verkopen aan bedrijven die niet volledig zelf aan de verwerkingsplicht voldoen. De door de Mestbank uitgereikte mestverwerkingscertificaten zijn overdraagbaar en vrij verhandelbaar; 6. Begeleiden van waterkwaliteitsgroepen: landbouwers werken onder begeleiding van Mestbank per regio aan de verbetering van de waterkwaliteit in oppervlakteen grondwater in hun eigen streek; 7. Inventariseren en registreren: naast de jaarlijkse aangifte van het aantal dieren, de opslag en het gebruik van meststoffen worden alle mesttransporten tussen landbouwers evenals alle export en import van meststoffen, geregistreerd. Ook de ontvangst, het vermarkten of het verhandelen, zoals mestverwerkers, producenten van andere meststoffen, mestverzamelpunten, enz… wordt
leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen; http://www.vlm.be/overheden/Politie_en_gerecht/Coördinaten%20Dienst%20Handhaving/Pages/default.aspx
- 26 -
geregistreerd. Vanaf 2007 moeten ook tuinbouwers, kunstmestfabrikanten en veevoederproducenten een aantal gegevens overmaken aan de Mestbank. De verzamelde gegevens zijn online raadpleegbaar via MIL. 8. Opvolgen van diverse dienstverleners: dienstverleners zoals mestvoerders en laboratoria moeten een erkenning aanvragen bij de Mestbank en worden ook regelmatig door de Mestbank gecontroleerd of ze hun opdrachten correct uitvoeren; 9. Toezicht houden: het toezicht bestaat uit raadgevingen en aanmaningen, en indien nodig gerichte sanctionering met behulp van een administratieve geldboete. e. Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) Organisatiestructuur sinds 1 september 2009:
- 27 -
De VMM behoort als intern verzelfstandigd agentschap (IVA) tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie van de Vlaamse overheid29. Het agentschap
heeft
als
missie bij te dragen tot de realisatie van de doelstellingen van het milieubeleid door het voorkomen, beperken en ongedaan maken van schadelijke effecten voor watersystemen, verontreiniging van de atmosfeer, het rapporteren over de toestand van het leefmilieu en tot de realisatie van de doelstellingen van het integraal waterbeleid30. VMM speelt in de eerste plaats een cruciale rol in het integraal waterbeleid. Ze meet en controleert de kwantiteit en kwaliteit van water, beheert watersystemen, beheert de onbevaarbare waterlopen van eerste categorie en het grondwater, int een heffing op watervervuiling en op grondwaterwinning, adviseert over milieuvergunningen, zorgt voor de planning van en toezicht op de zuiveringinfrastructuur en ontwikkelt beleidsinstrumenten om de gewenste milieudoelstellingen voor water te bereiken. Ten tweede bewaakt ze de luchtkwaliteit, inventariseert ze wie wat loost en doet ze beleidsvoorstellen31. Ze stelt tevens het Milieurapport
Vlaanderen
(MIRA)
op.
Vanaf
1993
hebben
de
gewesten
en
de
gemeenschappen rechtstreekse bevoegdheid voor de internationale aspecten van het leefmilieubeleid, met uitzondering van de federale bevoegdheden (productnormen, radioactiviteit, Noordzee, transport van buitenlands afval doorheen België). VMM zorgt voor de coördinatie en de wetgeving van deze internationale aspecten.
Ze vervult deze rol in het water, lucht en internationaal beleid door: 1. Meting en inventarisering: ze inventariseert door middel van automatische en semi-automatische metingen en staalneming o.m. emissiegegevens van de luchtverontreinigende stoffen door de verschillende sectoren in Vlaanderen. De informatie vervult een rol bij de beleidsvorming en in alle facetten van de beleidscyclus: wetgeving en normstelling, vergunningverlening, uitvoering en handhaving, monitoring en evaluatie; 2. Advisering bij de toekenning van milieuvergunningen volgens een geïntegreerde aanpak32: de overheid legt de maatregelen op die exploitant van een bedrijf moet treffen om milieuvervuiling te voorkomen en maximaal te saneren. Het bepaalt de
29 Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 tot operationalisering van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (B.S. 19 mei 2006); Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 houdende de werking van het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Vlaamse Milieumaatschappij (B.S. 12 mei 2006); http://www.vmm.be/over-vmm. 30 Decreet van 12 december 1990 betreffende het bestuurlijk beleid (Titel I, hoofdstuk 9), dat de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging (Hoofdstuk II, afdeling III) wijzigt; Bij decreet van 7 mei 2004 werd de Vlaamse Milieumaatschappij omgevormd tot een intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid (in werking 1 april 2006); Decreet milieuhandhaving (in het bijzonder titel X, hoofdstuk II); Besluit van het Hoofd van de Vlaamse Milieumaatschappij van 1 april 2006 (pdf) houdende de vaststelling van de dienstaanwijzing en de standplaats van de personeelsleden die zijn toegewezen aan de Vlaamse Milieumaatschappij (B.S. 18 december 2006); Besluit van de Vlaamse Regering van 13 oktober 2006 houdende de toewijzing van goederen, rechten en verplichtingen van de afdeling Water van de Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer van het departement Leefmilieu en Infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en van de cel Hydrologisch Onderzoek van het Instituut voor Natuurbehoud aan het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid de Vlaamse Milieumaatschappij (B.S. 10.01.2007). 31 Kaderrichtlijn (96/62/EG) 21 november 1996 voor de luchtkwaliteit. 32 Decreet inzake de milieuvergunning van 28 juni 1985; Vlarem I; Vlarem II.
- 28 -
3.
4.
5.
6.
7.
8.
ecologisch onderbouwde voorwaarden waarop onder meer lozingen in water en lucht kunnen worden toegelaten. VMM verleent, in samenspraak met de betrokken partijen en rekening houdend met de socio-economische omgeving, advies over alle bronnen van mogelijke milieuvervuiling. Ze geeft advies aan provincies en gemeenten en aan inrichtingen die afvalwater en/of koelwater lozen en/of een emissiejaarverslag moeten indienen (Vlarem I). Ze geeft advies met betrekking tot de watertoets bij vergunningsaanvragen; Milieujaarverslagen: ze integreert stapsgewijs alle informatieverplichtingen van bedrijven met betrekking tot milieu in het 'Integraal Milieujaarverslag' (kortweg IMJV). Toezicht op de waterzuiverings- en rioleringsinfrastructuur: ze houdt toezicht op de waterdistributiemaatschappijen, op de NV Aquafin en op de gemeenten. Om het economisch toezicht op de gemeentelijke sanering te kunnen uitvoeren, heeft de VMM een rapporteringsinstrument 'Gemeentelijke sanering afvalwater' ontwikkeld en stelt zoneringsplannen op; Controle en toezicht: er zijn verschillende diensten met controlerende en toezichthoudende functies waarvan het merendeel onder de Afdeling Operationeel Waterbeheer ressorteert zoals de dienst Beheer Onbevaarbare Waterlopen33 belast met het opsporen van overtredingen en het verbaliseren ervan en de dienst Lokaal Waterbeheer34 als toezichthouder op de toepassing van het decreet waterbeheer en de uitvoeringsbesluiten; de dienst Controle Zwemwater35 belast met de controle van de zwemwaterkwaliteit en het nemen van maatregelen indien nodig ressorteert onder de Afdeling Rapportering Water. Opleggen van een heffing, bijdrage en vergoeding36: de taken van de VMM met betrekking tot heffingen zijn voor rekening van de Afdeling Toezicht die de vestiging, de inning, de invordering en de controle op de naleving van de verplichtingen inzake heffingen op grondwaterwinning37 en op oppervlaktewater38 verzorgen. Grootverbruikers betalen een heffing op de waterverontreiniging; Opvolgen van de saneringsplicht voor drinkwatermaatschappijen: vanaf 2005 zijn de drinkwatermaatschappijen saneringsplichtig voor het door hen geleverde water. Zij leveren dus niet alleen het drinkwater, maar ze moeten ook zorgen dat het afvalwater van hun klanten gezuiverd wordt zodat de kwaliteit van het geleverde drinkwater gegarandeerd blijft. Bedrijven die gebruik maken van de infrastructuur van Aquafin kunnen onder bepaalde voorwaarden ook een contract afsluiten met Aquafin voor het saneren van hun afvalwater; Coördinatie van het Milieurapport Vlaanderen (MIRA): Milieurapport Vlaanderen beschrijft, analyseert en evalueert de toestand van het Vlaamse leefmilieu, bespreekt het gevoerde milieubeleid en blikt vooruit op mogelijke milieuontwikkelingen;
33 Wet van 7 mei 1877 op de politie van de niet bevaarbare en niet vlotbare waterlopen; Wet van 28 december 1967 betreffende de onbevaarbare waterlopen. 34 Decreet water bestemd voor menselijke aanwending. Op 15 april 2009 werd een addendum m.b.t. de reguleringsinstantie voor water bestemd voor menselijke aanwending aan de beheersovereenkomst goedgekeurd; 35 Decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid; Vlarem II. 36 Decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake grondwaterbeheer; Wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging. 37 Hoofdstuk IVbis van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer; Besluit van 28 juni 2002 tot uitvoering van hoofdstuk IIIbis van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging en hoofdstuk IVbis van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer. 38 Hoofdstuk IIIbis van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging; Besluit van 28 juni 2002 tot uitvoering van hoofdstuk IIIbis van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging en hoofdstuk IVbis van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer.
- 29 -
Het rapportagebeleid en het milieuvergunningenbeleid vormen naast handhaving en milieueffectrapportering een instrument bij uitstek om brongericht in te grijpen. Al deze taken maken een coherente en doeltreffende inzet van de beleidsinstrumenten voor uitvoering van het integraal waterbeleid en het luchtbeleid mogelijk.
f. Vlaams energieagentschap (VEA) Het VEA is volgens het besluit van de Vlaamse Regering van 16 april 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap, een agentschap zonder rechtspersoonlijkheid dat uitvoering geeft aan een duurzaam energiebeleid. Zijn belangrijkste taken zijn het stimuleren van rationeel energiegebruik en milieuvriendelijke energieproductie en het bijdragen
tot
beleidsuitvoering
en
–ondersteuning
door
het
inzetten
van
de
beleidsinstrumenten op een kostenefficiënte en kwaliteitsvolle manier.
In het kader van de realisatie van deze missie worden volgende beleidsuitvoerende taken uitgevoerd : 1. 2. 3.
4. 5. 6. 7. 8.
Het bevorderen van de milieuvriendelijke energieproductie en het rationeel energiegebruik en het beheer van de daartoe bestemde middelen en fondsen; Het uitvoering geven aan de regelgeving in verband met beheer en uitbouw van de distributienetten van elektriciteit, gas en warmte; Het voeren van sensibiliserings- en communicatieacties inzake milieuvriendelijke energieproductie en rationeel energiegebruik zoals informatie geven over de premies voor isolatie, energiebesparing en rationeel energieverbruik (REG), …; Het uitvoeren, of laten uitvoeren, van analyses ter ondersteuning van de beleidsuitvoering; Het verwerken van de uit de beleidsuitvoering verworven informatie met het oog op het toeleveren aan het departement van beleidsgerichte input; Het bijdragen tot de uitvoering van het Vlaams klimaatbeleidsplan; Alle andere beleidsuitvoerende taken betreffende het energiebeleid die bij decreet of door de Vlaamse regering aan het Vlaams Energieagentschap worden toevertrouwd. Controles uitoefenen op de geleverde prestaties, kwalificaties en de aanvullende vereisten van de erkende energiedeskundige, de Energie PrestatieBank-eisen, en ook op de correctheid en aanwezigheid van een energieprestatiecertificaat bij verkoop of verhuur van residentiële gebouwen39;
Iedere overheid die bevoegd is om stedenbouwkundige vergunningen te verlenen, bezorgt het Vlaams Energieagentschap maandelijks en elektronisch een lijst van de vergunde, geschorste en vernietigde werken, wijzigingen of handelingen waarvoor EPBeisen gelden die deze opneemt in de energieprestatiedatabank.
39
Decreet van 22 december 2006 houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat en tot wijziging van energieprestatiebank;
- 30 -
g. Vlaamse reguleringsinstantie gas en elektriciteitsmarkt (VREG) De Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG) is sinds 2001 een Vlaamse overheidsinstantie behorende tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, die instaat voor de regulering, controle en bevordering van de transparantie van de elektriciteits- en aardgasmarkt in het Vlaamse Gewest40. De VREG zorgt ervoor dat de Vlaamse elektriciteits- en aardgasmarkt efficiënt georganiseerd wordt en werkt. Daartoe verstrekt zij advies aan de Vlaamse overheid en controleert en reguleert zij de energiemarkt. Bovendien informeert zij de verbruiker - particulier, zelfstandige of industrieel - en geeft zij antwoord op zijn vragen, zodat hij zelf kan oordelen welke energieleverancier het beste bij hem past.
Hiertoe voert de VREG de volgende taken uit: 1. Controle en sanctionering van het niet-naleven van de Vlaamse energiewetgeving door de energieleveranciers en netbeheerders; 2. Regelen van de toegang tot en het gebruik van het distributienet door de aanwijzing, de wijziging en beëindiging van de aanwijzing van de distributienetbeheerders in het Vlaams Gewest en de toekenning van een leveringsvergunning aan leveranciers van elektriciteit en aardgas41; 3. Behandeling van klachten behandelen, beslechten van geschillen en bemiddelen in geschillen; 4. Toekenning van groenestroom- en warmtekrachtcertificaten en faciliteren van de handel; 5. Adviseren over beleidsrelevante aangelegenheden met betrekking tot de elektriciteitsen gasmarkt; 6. Marktmonitoring; 7. Efficiënte communicatievoering en informatieverlening over de elektriciteits- en gasmarkt in het Vlaams Gewest; 8. Aanbieden van een leveranciersvergelijking, zowel voor huishoudens als voor kleine professionele afnemers (zelfstandigen, vrije beroepen en KMO’s).
40 Decreet van 30 april 2004 tot oprichting van het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap Vlaamse reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (B.S. 27 mei 2004) (in werking treding 1 april 2006). 41 Decreet van 17 juli 2000 houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (B.S. 22 september 2000) (gecoördineerde versie); Decreet van 6 juli 2001 houdende de organisatie van de gasmarkt (B.S. 3 oktober 2001) (gecoördineerde versie).
- 31 -
B. Beleidsdomein welzijn, volksgezondheid en gezin Figuur: Organisatiestructuur
Het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin bestaat uit een departement en verschillende intern en extern verzelfstandigde agentschappen. Verschillende diensten werden tot het Agentschap Inspectie Welzijn, Volksgezondheid en Gezin samengevoegd. Daarnaast zijn er de interne Agentschappen Jongerenwelzijn en Zorg en Gezondheid. Samen
met
het
departement
vormen
ze
het
Vlaams
ministerie
van
Welzijn,
Volksgezondheid en Gezin. Deze worden aangevuld met de externe agentschappen Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap, de openbare psychiatrische zorgcentra en Kind en Gezin.
De hervorming door het decreet Beter Bestuurlijk Beleid heeft een taakverdeling doorgevoerd tussen het Agentschap Inspectie en de andere agentschappen van het beleidsdomein. Het Agentschap Inspectie is bevoegd om vaststellingen ter plaatse te doen, het functioneel agentschap is binnen het handhavingsluik bevoegd om die vaststellingen te interpreteren, dus om de vaststelling als inbreuk te kwalificeren, en de aan de kwalificatie gekoppelde maatregelen te bepalen.
Het
interne
Agentschap
rechtspersoonlijkheid
heeft
Inspectie als
Welzijn,
opdracht
het
- 32 -
Volksgezondheid toezicht
op
de
en
Gezin
naleving
zonder van
de
reglementering met betrekking tot de welzijns- en gezondheidsvoorzieningen. Dit houdt in dat ze: 1. Onderzoekt of een welzijnsvoorziening voldoet en blijft voldoen aan de voorwaarden bepaald in de regelgeving tot het verkrijgen of het behouden van de vergunning; 2. Controleert of de welzijnsvoorzieningen de bepalingen naleven die opgenomen zijn in het decreet inzake kwaliteitszorg binnen de welzijnsvoorzieningen; 3. De verantwoording controleert die de welzijnsvoorzieningen over de door de overheid ter beschikking gestelde financiële middelen en de boekhouding controleert; 4. Voorstellen formuleert tot intrekking of schorsing van een vergunning of een erkenning op grond van objectieve en herhaaldelijk vastgestelde disfuncties in de welzijnsvoorzieningen; 5. Vanuit inspectieresultaten voorstellen formuleert om de regelgeving aan te passen met het oog op een effectieve en efficiënte organisatie van de welzijnssector; 6. Inspecties uitvoert in de welzijnsvoorzieningen in het kader van erkenningsprocedures, klachten en voortgangscontroles van de werking van de voorzieningen. C. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie
Figuur: Organisatiestructuur
http://www.werk.be/assets/werk.be/cijfers-en-onderzoek/publicaties/2009/2009_jaarverslag_vsawse_2008.pdf
Binnen het departement Werk en Sociale Economie is de Inspectie Werk en Sociale Economie opgericht die eveneens de inspectietaken met betrekking tot de taken van de andere agentschappen, het Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie, VDAB en ESF-Agentschap Vlaanderen binnen het beleidsdomein vervult. Naast deze inspectiedienst heeft alleen Syntra Vlaanderen een additionele inspectiefunctie zoals omschreven in het onderzoeksopzet.
- 33 -
a. Inspectie WSE Inspectie Werk en Sociale Economie was geen grote inspectiedienst en werd samen met andere diensten in het departement Werk en Sociale Economie ondergebracht42. Ze verzekert de naleving van het decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn (inspectiedecreet).
De sociaalrechtelijke inspecteurs zijn onder meer bevoegd voor de controle en het toezicht op de regelgeving: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
12. 13. 14.
met betrekking tot de toekenning van een vergoeding voor sociale promotie; over het gebruik van de talen voor de sociale betrekkingen tussen de werkgevers en de werknemers en de akten en bescheiden van de ondernemingen; over de programma’s ter bevordering van de werkgelegenheid in de nietcommerciële sector; over de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling; inzake sociale werkplaatsen; inzake de private arbeidsbemiddeling in het Vlaamse Gewest; inzake het Herplaatsingsfonds; inzake een evenredige participatie op de arbeidsmarkt; inzake de Europese Structuurfondsen, het Europees Sociaal Fonds en de beheers- en controlesystemen voor uit de structuurfondsen toegekende bijstand; inzake de algemeen verbindend verklaring van akkoorden tussen werknemers- en werkgeversorganisaties betreffende gemeenschaps- en gewestaangelegenheden; over het samenwerkingsakkoord van 7 december 2001 tussen de federale staat, de gewesten en de Duitstalige gemeenschap betreffende de ontwikkeling van buurtdiensten en -banen; inzake de begeleiding van de begroting, artikel 102; inzake het stelsel van door de staat gesubsidieerde contractuelen bij sommige plaatselijke besturen; met betrekking tot programma's voor wedertewerkstelling waar het Vlaamse Gewest bevoegd voor is.
Ze oefenen toezicht en controle uit, op stukken of ter plaatse, op de verantwoording die gerechtigden moeten verstrekken aan de rechtspersonen van wie zij die toelagen ontvangen. Daarnaast oefenen ze toezicht uit op de werkgevers met betrekking tot de voorwaarden die in goedgekeurde aanvragen tot tewerkstelling van werknemers zijn bepaald.
42
Besluit van de Vlaamse Regering van 3 juni 2005 met betrekking van de organisatie van de Vlaams administratie.
- 34 -
b. Vlaams Agentschap voor Ondernemersvorming – SYNTRA Vlaanderen De inspectie wordt binnen het Vlaams Agentschap voor Ondernemersvorming – SYNTRA Vlaanderen gevat onder de noemer integrale kwaliteitszorg43. Het proactieve toezicht neemt
een
belangrijke
investeringsplannen,
plaats
commissies
procesbeschrijvingen
enz...
in
met
voor
Ook
onder
toelating
zien
de
andere en
organisatieplannen,
evaluatie,
pedagogische
procedures,
adviseurs,
de
leertrajectbegeleiders en de klachtencoördinator toe op de werking van één of meerdere aspecten van het takenpakket van SYNTRA Vlaanderen. De kwaliteitsopvolging en controle is in essentie stimulerend bedoeld. Ook het ex post toezicht is binnen SYNTRA Vlaanderen
uitgebouwd
door
de
management en de gedelegeerden.
raad
van
bestuur,
de
praktijkcommissie,
het
Vb. de erkenning van de directeurs-afgevaardigd
bestuurders, de leerovereenkomsten, de opleidingen, de cursussen enz…
Eén domein ontsnapt enigszins aan het proactief en ex post toezicht, met name het financieel toezicht. Terwijl het financieel toezicht vroeger eerder routinematig gebeurde, zijn de omstandigheden en randvoorwaarden sedert 2002 grondig gewijzigd.
De fusie
van de SYNTRA Vlaanderen in 2002 bracht een schaalvergroting mee van de financiële dossiers en de gesubsidieerde middelen. Daarnaast veranderde de wijze waarop de subsidiëring wordt toebedeeld, met name via outputfinanciering, prefinanciering en projectfinanciering. Daarom werd een financieel toezichthouder SYNTRA aangesteld die vanuit zijn onafhankelijke positie in nauw overleg met de werkgroep audit van de raad van
bestuur
en
in
samenwerking
met
de
gedelegeerd
bestuurder
en
de
verantwoordelijken van het SYNTRA netwerk, de financiële processen en middelen binnen SYNTRA Vlaanderen en het SYNTRA netwerk evalueert.
43
Decreet van 7 mei 2004 tot oprichting van het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap Vlaams Agentschap voor Ondernemersvorming – Syntra Vlaanderen; Ministerieel besluit van 20 november 1978 betreffende de voortgezette opleiding, de beroepsomscholing, de aanvullende pedagogische volmaking en de bijscholing van lesgevers; Ministerieel besluit van 27 maart 1979 tot bepaling van de rijkstoelagen inzake voortdurende vorming; Besluit van de Vlaamse Regering van 23 februari 1999 betreffende de ondernemersopleiding, bedoeld bij het decreet van 23 januari 1991 betreffende de vorming en de begeleiding van de zelfstandigen en de kleine en middelgrote ondernemingen; Besluit van de Vlaamse Regering van 1 juni 2001 betreffende een economische boekhouding voor de centra voor vorming van zelfstandigen en kleine en middelgrote ondernemingen; Besluit van de Vlaamse Regering van 13 december 2002 en van 5 december 2003 houdende de subsidiëring van een centrum voor vorming van zelfstandigen en kleine en middelgrote ondernemingen, als bedoeld bij het besluit van de Vlaamse regering van 14 december 2001 betreffende de erkenning en de subsidiëring van de centra voor vorming van zelfstandigen en kleine en middelgrote ondernemingen; Besluit van de Vlaamse Regering van 4 april 2003 betreffende de voortgezette vorming, bedoeld in artikel 11 van het decreet van 23 januari 1991 betreffende de vorming en de begeleiding van de zelfstandigen en de kleine en middelgrote ondernemingen; Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2003 houdende de bonus van de centra voor vorming van zelfstandigen en kleine en middelgrote ondernemingen, bedoeld bij het besluit van de Vlaamse regering van 14 december 2001 betreffende de erkenning en de subsidiëring van de centra voor vorming van zelfstandigen en kleine en middelgrote ondernemingen.
- 35 -
Die evaluatie heeft de volgende doelstellingen: 1. Controle van de naleving van de regelgeving inzake de financiën van SYNTRA; 2. Controle van de rapportering binnen het SYNTRA netwerk op transparantie en conformiteit van de regelgeving; 3. Het vergaren van nieuwe kennis inzake financieel beleid en het ter beschikking te stellen van het SYNTRA netwerk; 4. Verstrekken van (financieel) bedrijfsadvies over het onderkennen, beheersen en aanvaarden van mogelijke risico’s; 5. (Financiele) adviesverlening inzake de opmaak van actie- en ondernemingsplannen van het SYNTRA netwerk evenals over de wijze van rapportering; 6. Een efficiënt beheer van de middelen van het SYNTRA netwerk. D. Beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media Vanaf
1
april
2006
vormen
het
departement
en
de
interne
verzelfstandigde
agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid Kunsten en Erfgoed, KMSKA en het Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen samen het Vlaams Ministerie van Cultuur, Jeugd, Sport en Media. BLOSO, de Vlaamse Regulator voor de Media, de beleidsraad en de strategische Adviesraad voor Cultuur, jeugd, Sport en media vervolledigen het beleidsdomein. Binnen het beleidsdomein zijn er verschillende entiteiten met een inspecterende opdracht bekleed, met name de Cel Team Medisch en Ethisch Verantwoord Sporten, het Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, het Agentschap voor Kunsten en erfgoed en de Vlaamse Regulator voor de Media.
Figuur: Organisatiestructuur
- 36 -
a. Cel Team Medisch en Ethisch Verantwoord Sporten44: De Cel binnen het departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media heeft als taak het organiseren en controleren van dopingcontroles of preventieve gezondheidscontroles bij sporters. De inspecteurs hebben de volgende taken: 1. Ze kunnen een of meer sporters aanvullend aanwijzen voor dopingcontrole op basis van controleopdrachten ondertekend door de secretaris-generaal van het departement; 2. Daarnaast kunnen ze informatie geven aan de (lokale) politie, het parket, e.a. in het kader van handhaving, zonder dat de inspectiedienst dit onderzoek zelf uitvoert of overneemt; 3. Ze oefenen toezicht uit op de controle van het preventief gezondheidsonderzoek en van de dopingscontrole; 4. Ze controleren of een vergunning werd verkregen om een wedstrijd in te richten; 5. Ze controleren de naleving van de wetgeving op boks-, catch- of worstelwedstrijden; 6. Ze oefenen de controle uit van de toepassing van het aan de sportbeoefenaar opgelegde verbod om voor een bepaalde termijn aan enige sportmanifestatie en georganiseerde voorbereiding deel te nemen; 7. Ze controleren of de personen die wettelijk, statutair of feitelijk bevoegd zijn om de sportvereniging of de sportfederatie te vertegenwoordigen, de gevolgen erkennen van de regelmatig ingestelde procedure tot beëindiging van de overeenkomst tussen de sportbeoefenaar en zijn sportvereniging, het verbod tot het betalen van enige vergoeding overtreden of zich verzetten tegen het toezicht; 8. Met het oog op de opvolging van de individuele dossiers en met het oog op het aanmaken van statistische gegevens kunnen ze persoonsgegevens registreren en bijhouden in een databank. Hierbij houdt de administratie rekening met de verplichtingen opgelegd door de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens45. b. Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen Het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (SCWJV) werd opgericht bij besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 (in werking op 1 april 2006)46. Zijn missie is het stimuleren van
een
rijk
en
gedifferentieerd
aanbod
aan
niet-commerciële
sociaal-culturele
activiteiten met als doel de algemene ontwikkeling van alle burgers - kinderen, jongeren en volwassenen - te bevorderen en de maatschappelijke en culturele participatie te verhogen. Het Agentschap bestaat uit twee afdelingen, namelijk de Afdeling Jeugd en de Afdeling Lokaal Cultuurbeleid en Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk.
44
Decreet van 13 juli 2007 inzake medisch en ethisch verantwoorde sportbeoefening; Besluit van de Vlaamse Regering van 20 juni 2008 houdende uitvoering van het decreet van 13 juli 2007 inzake medisch en ethisch verantwoorde sportbeoefening. 45 Besluit van de Vlaamse Regering van 23 oktober 1991 houdende uitvoering van het decreet van 27 maart 1991 inzake medisch verantwoorde sportbeoefening (B.S. 10 april 1992); Decreet van 24 juli 1996 tot vaststelling van het statuut van de niet-professionele sportbeoefenaar (B.S. 12 september 1996); Wet van 26 juni 1963 betreffende de aanmoediging van de lichamelijke opvoeding, de sport en het openluchtleven en het toezicht op de ondernemingen die wedstrijden van weddenschappen op sportuitslagen inrichten (B.S. 25 december 1963); Wet van 31 mei 1958 tot reglementering van de bokswedstrijden en -exhibities (B.S. 12-13 juli 1962); KB van 5 juli 1962 tot reglementering van de bokswedstrijden en -exhibities, en van de beoefening van de bokssport. 46 http://www.cjsm.vlaanderen.be/organisatie/scw/index.html
- 37 -
Deze afdelingen hebben binnen hun beleidsdomein de volgende opdrachten: 1. Erkennen, subsidiëren, adviseren, inspecteren en evalueren van het landelijk georganiseerd jeugdwerk, experimenteel jeugdwerk en andere actoren of van gemeentelijk cultuurbeleid, openbare bibliotheken en cultuurcentra, organisaties voor sociaal-cultureel volwassenenwerk en amateurkunsten; 2. Ondersteunen van de beleidsuitvoerende commissies die een niet-bindend advies geven over de inhoudelijke beoordeling van individuele dossiers; 3. Aansturen van gemeentebesturen en provinciebesturen voor het gemeentelijk en provinciaal jeugd(werk)beleid; 4. Aansturen en evalueren van het Steunpunt Jeugd CultuurLokaal, Vlaams Centrum voor Openbare Bibliotheken, SoCiuS, Vlaams Centrum van Amateurkunsten en van particuliere voorzieningen die overheidstaken uitvoeren, als Jint, Algemene Dienst voor Jeugdtoerisme, Vlaams Informatiepunt VIP Jeugd; 5. Organiseren van cultuurspreidende initiatieven wat jeugd betreft, Podium en Cultuurparticipatie voor armen; 6. Zorgen voor het uitbouwen en onderhouden van internationale contacten in de jeugdsector, het geven van beleidsgerichte input voor het jeugdbeleid en voor sociaalcultureel werk voor volwassenen. c. Agentschap Kunsten en Erfgoed Het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Kunsten en Erfgoed (K&E) werd opgericht bij besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 (in werking 1 april 2006)47 met als doel het stimuleren, erkennen en subsidiëren van de professionele kunstcreatie voor de realisatie van een gevarieerd en kwalitatief kunstenaanbod en van initiatieven op vlak van cultureel (roerend en immaterieel) erfgoed met het oog op het behoud en de ontsluiting van dit erfgoed, het versterken van de maatschappelijke positionering ervan en het stimuleren van de cultuurparticipatie. Ook dit agentschap heeft 2 afdelingen die ieder het toezicht op en de controle van de naleving van de bepalingen van verschillende decreten tot taak hebben. Binnen deze afdelingen is er geen aparte inspectiedienst voorzien.
De werking van de Afdeling Kunsten is toegespitst op de uitvoering van het kunstendecreet.
Dit
decreet
regelt
enerzijds
de
subsidiëring
van
professionele
kunstenorganisaties actief in de podiumkunsten, muziek, beeldende en audiovisuele kunsten, de architectuur en vormgeving (zowel op meerjarige als op projectmatige basis).
Anderzijds
kunstenaars,
regelt
het
sociaal-artistieke
kunstendecreet en
de
kunsteducatieve
ondersteuning werkingen
van
en
individuele
internationale
initiatieven. De Afdeling Erfgoed staat in voor de uitvoering van het erfgoedbeleid. Dit omhelst ondermeer het erkennen, subsidiëren, adviseren, inspecteren en evalueren van actoren
47
Besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap Kunsten en Erfgoed (B.S. 02 juli 2004); http://www.cjsm.vlaanderen.be/organisatie/kunsten_en_erfgoed/index.html
- 38 -
binnen
het
beleidsveld
bewaarbibliotheken,
cultureel
erfgoed
documentatiecentra,
zoals
musea,
erfgoedconvenants,
archiefinstellingen,
landelijke
organisaties
volkscultuur en andere erfgoedorganisaties (erfgoeddecreet, archiefdecreet, decreet op de
volkscultuur)
en
de
bescherming
van
bijzonder
roerend
cultureel
erfgoed
(topstukkendecreet).
Hiertoe is het agentschap bevoegd voor: 1. Het erkennen, subsidiëren, adviseren, inspecteren en evalueren van actoren binnen de beleidsvelden professionele kunsten en cultureel erfgoed; 2. De ondersteuning van de commissies, beoordelingscommissies en commissies ad hoc binnen de beleidsvelden professionele kunsten en cultureel erfgoed; 3. Het overleggen met gemeentebesturen en provinciebesturen binnen de bevoegdheden van het agentschap; 4. Het aansturen en evalueren van sectorale steunpunten binnen de beleidsvelden professionele kunsten en cultureel erfgoed en van particuliere voorzieningen die overheidstaken uitvoeren omtrent de binnen de bevoegdheid van het agentschap gesitueerde sectoren; 5. Het organiseren van cultuurspreidende initiatieven; 6. Het uitbouwen van een internationaal sectoraal beleid met actoren binnen de beleidsvelden professionele kunsten en cultureel erfgoed; 7. Het advies en overleg met het departement in functie van beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie; 8. Het aansturen van de buitendiensten. Het Agentschap Kunsten en Erfgoed heeft, voor het toezicht en de controle in het kader van het kunstendecreet en het cultureel erfgoeddecreet geen aparte inspectiedienst48. Er is een rotatiesysteem waarbij de individuele medewerkers een zeer brede deskundigheid opbouwen in de diverse fasen van dossierbehandeling: aanvraag, advies, controle,… Dit heeft volgens het agentschap een gunstig effect op de kwaliteit van de dienstverlening, zowel naar het veld als naar de minister (adviesverlening, analyse, controle, ...). De toezichthoudende taak van de medewerkers bestaat uit de controle op de regelgeving in het kader van het topstukkendecreet. Hiervoor zijn de inspecteurs bekleed met politionele bevoegdheid. De regeling zelf is echter nog niet in uitvoering. Daarnaast gaat het
om
de
controle
op
de
bewaargevingscontracten
van
de
Collectie
Vlaamse
Gemeenschap, waarbij periodiek wordt nagegaan of kunstwerken die in bewaargeving zijn nog aanwezig zijn op de daartoe bestemde plaats en of er (geen) schade kan worden vastgesteld.
48 Decreet van 2 april 2004 houdende de subsidiëring van kunstenorganisaties, kunstenaars, organisaties voor kunsteducatie en organisaties voor sociaal-artistieke werking, internationale initiatieven, publicaties en steunpunten, zoals gewijzigd (het kunstendecreet) en bijhorende uitvoeringsbesluiten; Decreet van 23 mei 2008 houdende de ontwikkeling, de organisatie en de subsidiëring van het Vlaams cultureel-erfgoedbeleid (cultureel erfgoeddecreet) en bijhorende uitvoeringsbesluiten; Decreet van 23 januari 2003 houdende de bescherming van roerend cultureel erfgoed van uitzonderlijk belang (topstukkendecreet) en uitvoeringsbesluit; KB van 8 maart 1951 betreffende de inventarissen, de bewaargeving en de bruiklening van kunstwerken; www.kunstenenerfgoed.be.
- 39 -
Acties die daaronder ressorteren zijn o.m. -
toezicht op de correcte aanwending van alle toegekende subsidies; toezicht op de uitvoering van het beleidsplannen en de beheersovereenkomsten van de kunstenorganisaties; toezicht op de erkenningen en op de uitvoering van de beleidsplannen, de convenants en de beheersovereenkomsten erfgoed; toezicht op het kwaliteitslabel van culturele erfgoedorganisaties (hier hangen geen subsidies van af; het label kan wel ingetrokken worden).
d. Vlaamse Regulator voor de Media (VRM) Vanaf 10 februari 2006 gebeurt het toezicht op de Vlaamse media door de Vlaamse Regulator voor de Media (VRM) met als doel de handhaving van de mediaregelgeving binnen de Vlaamse Gemeenschap, het beslechten van geschillen in verband met de mediaregelgeving en het uitreiken van de media-erkenningen en -vergunningen, overeenkomstig de regelgeving49. De bundeling van het toezicht in één controleorgaan moet zorgen voor een doorzichtiger organisatie en een verlaging van de drempel voor elke Vlaming.
Zijn taken zijn: 1.
2.
3. 4. 5.
6.
7.
8.
9.
49
het toezicht op de naleving van en de beteugeling van de inbreuken op de bepalingen van deze gecoördineerde decreten met inbegrip van het toezicht op de naleving ervan door de openbare omroep en de beteugeling van de inbreuken door de openbare omroep; het verlenen, het schorsen en het intrekken van de omroeperkenningen, met uitzondering van de erkenningen van de landelijke, regionale en lokale radioomroepen, die verleend worden door de Vlaamse Regering op advies van de algemene kamer met betrekking tot de conformiteit; het verlenen van adviezen met betrekking tot de conformiteit met de Vlaamse Regering voor de erkenningen van de landelijke, regionale en lokale radio-omroepen; het uitreiken, wijzigen, schorsen en intrekken van zend- en transportvergunningen aan de erkende omroepen en de radio- en televisieomroepnetwerken; het geven en intrekken van de toestemming aan aanbieders van een kabelnetwerk, radio-omroepnetwerk en televisieomroepnetwerk om omroepprogramma’s door te geven; het ontvangen van kennisgevingen van aanbieders van kabelnetwerken, zoals bedoeld in artikel 126, § 1, van het mediadecreet, van radiodiensten zoals bedoeld in artikel 54, § 2, en van televisiediensten zoals bedoeld in artikel 90, § 2; het bepalen van de relevante markten en de geografische omvang ervan voor producten en diensten in de sector van de elektronische communicatienetwerken, en het analyseren van deze markten om te bepalen of ze daadwerkelijk concurrerend zijn; het identificeren van ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht en het opleggen, indien nodig van een of meer van de verplichtingen, genoemd in artikel 125; het in kaart brengen van concentraties in de Vlaamse mediasector;
http://www.cjsm.vlaanderen.be/organisatie/vrm/index.html
- 40 -
10. het toezicht op de naleving door de openbare omroep van de beheersovereenkomst met de Vlaamse Gemeenschap, en het jaarlijks rapporteren hierover aan de Vlaamse Regering; 11. het uitvoeren van bijzondere opdrachten die de Vlaamse Regering indien nodig kan toevertrouwen aan de algemene kamer; 12. het uitspraak doen over geschillen die gerezen zijn naar aanleiding van de toepassing van artikel 96, § 1 en § 2, en van artikel 111bis van het mediadecreet; E. Beleidsdomein Bestuurszaken Figuur: organogram
Departement Bestuurszaken
Agentschap
Agentschap Binnenlands
Jobpunt
Agentschap
Bestuur
Vlaanderen
Facilitair
Overheidspersoneel
Management
Binnen het domein bestuurszaken bestaat er naast het departement Bestuurszaken, het Agentschap Overheidspersoneel, het Agentschap Facilitair Management, het Agentschap Binnenlands Bestuur en Jobpunt Vlaanderen met het Agentschap Binnenlands Bestuur als enige inspectieorgaan. De Vlaamse Regering besliste het takenpakket Binnenlands Bestuur onder te brengen in een intern verzelfstandigd agentschap en niet in het departement van het beleidsdomein Bestuurszaken50. Het heeft tot doel het organiseren van een kwaliteitsvol Vlaams bestuurlijk beleid, waarin bestuurskrachtige lokale en provinciale overheden op een efficiënte en democratische wijze hun taken kunnen vervullen voor de bevolking.
Het agentschap heeft vier entiteiten: -
Beleid Binnenland, Steden en Inburgering met inspectiefunctie;
-
Organisatie en Beheer van het Agentschap;
-
Lokale en Provinciale Besturen – Financiën en Personeel;
-
Lokale en Provinciale Besturen – Regelgeving en Werking;
50 Brief van 23 maart 2006 betreffende de organisatie van de Vlaamse overheid - Operationalisering van het beleidsdomein Bestuurszaken en oprichting van het agentschap voor Binnenlands Bestuur; BBSI decreet inburgering (B.S. 15.12.2006) en het uitvoeringsbesluit; http://www.binnenland.vlaanderen.be/Agentschap voor Binnenlands Bestuur.
- 41 -
Het agentschap heeft verschillende opdrachten waaronder de voorbereiding van de bestuurlijke
regelgeving
(Gemeentedecreet,
betreffende
Provinciedecreet,
de
lokale
bestuurlijke
en
de
provinciale
organisatie
van
de
besturen OCMW’s,
intergemeentelijke samenwerking), met inbegrip van het aanbieden van ondersteuning aan die besturen in dat verband; de verdeling en het beheer van de fondsen: Gemeentefonds, Provinciefonds, Stedenfonds en de voorbereiding van het administratief toezicht op de lokale en provinciale besturen. Tot zijn bevoegdheden behoort eveneens het inburgeringsbeleid waaronder ook inspectiebevoegdheden vallen51. Het controleert of de meerderjarige nieuwkomers zich houden aan de aanmeldingsplicht en aan het vormingprogramma deelnemen. F. Beleidsdomein Diensten Algemeen Regeringsbeleid Naast het Departement Diensten Algemeen Regeringsbeleid, vormen het Agentschap Interne Audit AGIV, de vzw De Rand en de Studiedienst van de Vlaamse Regering het beleidsdomein Diensten Algemeen Beleid. Dit beleidsdomein bevat geen inspectiedienst die voorwerp van dit onderzoek uitmaakt.
G. Beleidsdomein Financiën en Begroting Het beleidsdomein bestaat uit het Departement Financiën en Begroting, het Agentschap Centrale Accounting en het Agentschap Vlaamse Belastingdienst, waarvan de laatste met een inspectiebevoegdheid bekleed is. Het Agentschap Vlaamse Belastingsdienst is een intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid dat instaat voor de inning en invordering van de Vlaamse belastingen en heffingen met uitzondering van de heffing op de waterverontreiniging, de heffing op de winning van grondwater, de milieuheffing op de verwijdering van afvalstoffen en de mestheffingen52.
H. Beleidsdomein Onderwijs en Vorming Het beleidsdomein Onderwijs en Vorming is de overkoepelende naam voor de zes autonome organisaties die samen de Vlaamse onderwijsadministratie vormen, bestaande uit het Departement Onderwijs en Vorming dat het Vlaamse onderwijsbeleid uitstippelt53, en vijf agentschappen
die
dat
beleid
uitvoeren:
het
51
Agentschap
voor
Hoger
Onderwijs,
Decreet 28 februari 2003 betreffende het Vlaamse inburgeringsbeleid (B.S. 8 mei 2003). Besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 tot oprichting van het agentschap Vlaamse Belastingdienst; Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 wat de onroerende voorheffing in het Vlaamse Gewest betreft, en de uitvoeringsbesluiten; Decreet van 22 februari 1995 tot regeling van de invordering van niet-fiscale schuldvorderingen voor de Vlaamse Gemeenschap en de instellingen die eronder ressorteren, en de uitvoeringsbesluiten; 53 Besluit van de Vlaamse Regering van 3 juni 2005; Besluit van de Vlaamse Regering van 24 april 2009 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap "Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming" (B.S. 16 juli2009). 52
- 42 -
Volwassenenonderwijs en Studietoelagen (AHOVOS), het Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs (AGIOn), het Agentschap voor Onderwijscommunicatie (AOC), het Agentschap voor
Onderwijsdiensten
kunstonderwijs,
centra
(AgODi) voor
(basisonderwijs,
leerlingenbegeleiding,
secundair inspectie
en
onderwijs, begeleiding)
deeltijds en
het
Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming (AKOV). Het departement en de agentschappen functioneren autonoom, onder de Vlaamse minister van Onderwijs en Vorming. Daarnaast zijn er het UZ Gent en de Vlaamse Onderwijsraad54.
Inspectie Onderwijs55 De onderwijsinspectie in het Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming (AKOV) is een autonoom functionerende dienst die de onderwijskwaliteit bewaakt en stimuleert56. Ze evalueert het onderwijs in de verschillende onderwijs- en verwante instellingen waaronder het CLB, DKO, VWO, basiseducatie, SO Leren en werken, Bao, BuBao en BuSo. Ze controleert de regelgeving die te maken heeft met erkenning, financiering of subsidiëring, ze signaleert moeilijkheden en knelpunten en overlegt met de instelling op basis van de resultaten van het onderzoek ter plaatse. Ze geeft advies bij de opname van instellingen in de erkenning, ze voert doorlichtingen van instellingen uit en vervult alle andere opdrachten, toegekend bij decreet of besluit van de Vlaamse regering. De inspectie is niet bevoegd voor de controle op de invulling van het pedagogisch of agogisch project, noch voor de controle op de gebruikte pedagogische, agogische of begeleidingsmethoden. Ze is evenmin bevoegd voor het toezicht op het onderwijs in de levensbeschouwelijke vakken. Het toezicht op de voorwaarden inzake hygiëne, veiligheid en bewoonbaarheid van gebouwen en lokalen, vermeld in de reglementering, kan afzonderlijk van de doorlichting worden uitgevoerd.
I. Beleidsdomein Landbouw en Visserij Het beleidsdomein bestaat uit het departement Landbouw en Visserij, het Instituut voor Landbouw en Visserijonderzoek en het Vlaams Agentschap voor Landbouw en Visserij dat een inspectiefunctie heeft.
54
http://www.ond.vlaanderen.be/wegwijs/ Decreet van 17 juli 1991 betreffende inspectie, Dienst voor Onderwijsontwikkeling en pedagogische begeleidingsdiensten; Besluit van de Vlaamse Regering tot uitvoering van het decreet van 17 juli 1991 betreffende inspectie, Dienst voor Onderwijsontwikkeling en pedagogische begeleidingsdiensten; Niveauspecifieke decreten (bao, vwo, GOK, …). 56 Decreet betreffende de kwaliteit van onderwijs van mei 2009, Titel IV, Hoofdstuk II. 55
- 43 -
Het Agentschap voor Landbouw en Visserij is een intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid57 onder het gezag van de minister met de missie het tijdig, correct en efficiënt uitvoeren van maatregelen die op Europees en Vlaams niveau voor de landbouw en de visserij worden genomen op het vlak van het markt- en inkomensbeleid, het structuurbeleid, het agrarische plattelandsbeleid en het productkwaliteitsbeleid met het oog op het stimuleren van een duurzame landbouw en visserij. Zijn taken zijn58: 1. het beheren van maatregelen die op Europees en Vlaams vlak voor de landbouwen de visserij worden genomen inzake het markt- en inkomensbeleid; 2. het beheren van maatregelen die op Europees en Vlaams vlak voor de landbouwen de visserij worden genomen inzake het structuurbeleid, het agrarische plattelandsbeleid en het landbouwpromotiebeleid; 3. het beheren van maatregelen die op Europees en Vlaams vlak voor de landbouw en de visserij worden genomen inzake het productkwaliteitsbeleid, de controle en de supervisie op kwaliteitsnormen; 4. het functioneren als erkend betaalorgaan voor het beheer en de correcte uitbetaling en inning van alle subsidies en heffingen van het Europees Oriëntatie en Garantiefonds59; 5. het uitvoeren van opdrachten voor en het verlenen van diensten aan andere overheden en derden voorzover het past in de missie; 6. het uitbetalen van alle wettelijke vergoedingen en het innen van retributies en financiële middelen die verbonden zijn aan de hiervoor vermelde taken en opdrachten; 7. controle uit te oefenen op de naleving van de bepalingen over de steunregeling voor vervroegde uittreding in de landbouwsector; 8. controle op het verhandelen van giftstoffen, slaapmiddelen, verdovende middelen, ontsmettingsstoffen of antiseptica, landbouw-, tuinbouw of zeevisserijprodukten in het kader van machtiging, erkenning, namaak, vervalsing, bedrog, uitvoer en erkenning. De Vlaamse minister, bevoegd voor het beleidsdomein Landbouw en Visserij, kan het agentschap belasten met bijzondere opdrachten, voor zover die passen in de missie en taakstelling.
57 Besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Agentschap voor Landbouw en Visserij; Besluit van de Vlaamse Regering van 17 maart 2006 betreffende de operationalisering van het beleidsdomein Landbouw en Visserij. 58 Wet van 20 juni 1956 betreffende de verbetering van de rassen van voor de landbouw nuttige huisdieren, (B.S. 5 juli 1956); Ministerieel Besluit 2 juni 2004 tot implementatie van een fokprogramma ter verkrijging van resistentie tegen overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE) bij schapen, en tot implementatie van ene regeling tot erkenning van de OSE-resistente status van koppels schapen; Wet van 10 oktober 1978 houdende vaststelling van een Belgische visserijzone, (B.S. 28 december 1978); Wet van 28 maart 1975 betreffende de handel in landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijprodukten, (B.S. 25 april 1975, err. B.S. 8 mei 1975); Wet van 11 juli 1969 betreffende de bestrijdingsmiddelen en de grondstoffen voor de landbouw, tuinbouw, bosbouw en veeteelt, (B.S. 17 juli 1969, err.B.S. 29 juli 1969). 59 Afdeling Garantie, genoemd in artikel 1 van het besluit van de Vlaamse regering van 28 maart 2003 tot oprichting van een Vlaams betaalorgaan voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie.
- 44 -
J. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken Het departement Mobiliteit en Openbare Werken ondersteunt de minister actief bij de beleidsvoering, zowel inzake mobiliteit en verkeersveiligheid als inzake investering, beheer en exploitatie van de transport- en de haveninfrastructuur. Samen met het Agentschap Wegen en Verkeer, het Agentschap Maritieme Dienstverlening en Kust, Waterwegen en Zeekanaal NV, de nv De Scheepvaart en nv De Lijn vormt ze het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken.
a. Agentschap Wegen en Verkeer Het verzelfstandigde Agentschap Wegen en Verkeer is bevoegd voor het beheren, onderhouden
en
optimaliseren
van
het
toevertrouwde
wegenpatrimonium,
het
organiseren van het verkeer, het opstellen van evenwichtige en objectieve programma’s en het mee vorm geven aan het beleid. Het is onderverdeeld in drie centrale afdelingen en zeven territoriale afdelingen. De wegeninspecteurs en de wegeninspecteurs-controleurs zijn ambtenaren van het Agentschap Wegen en Verkeer van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap die worden aangewezen door de minister. Ze hebben verschillende bevoegdheden waaronder60: 1. vrachtwagens afleiden naar weegbruggen om vast te stellen of ze al dan niet overladen zijn (om spoorvorming op het Vlaamse wegennet tegen te gaan, riep de Vlaamse overheid de Vlaamse Wegeninspectie in het leven61); 2. sensibiliseren en opruimen; 3. het opstellen van een PV tegen sluikstorten wanneer zij een sluikstorter op heterdaad betrappen. Dit wordt naar het parket doorgestuurd met vraag er een gerechtelijk gevolg aan te geven; 4. het sanctioneren van inbreuken op de bepalingen vervat in de vergunning voor geregeld vervoer, taxidiensten, diensten voor het verhuren van wagens met bestuurder en in voorkomend geval de bijzondere vormen van geregeld vervoer; 5. beheer van openbare wegen. b. De Lijn De inspecteurs van De Lijn stellen overtredingen van de reglementen vast bij procesverbaal met bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Ze controleren of de reizigers in het bezit zijn van geldige vervoersbewijzen en controleren de papieren op inbreuken op de te vervullen administratieve formaliteiten.
60 Decreet 20 april 2001 betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen, gewijzigd bij de decreten van 13 februari 2004; Wet 10 april 1841 op de buurtwegen; Wet 12 juli 1956 tot vaststelling van het statuut der autosnelwegen (B.S. 5 augustus 1956). 61 Decreet van 19 december 1998, houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 1999; Besluit van de Vlaamse regering van 21 maart 2003 tot bestrijding van de schade aan het wegdek door gewichtsoverschrijding.
- 45 -
c. Waterwegen en Zeekanaal Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) bestaat uit drie overkoepelende afdelingen (afdeling
Coördinatie,
Ondersteuning)
en
afdeling
drie
Commercieel
territoriale
Beheer
afdelingen
en
(afdeling
afdeling Management Zeeschelde,
afdeling
Bovenschelde, afdeling Zeekanaal) en regelt en beheert het beleid met betrekking tot de Vlaamse waterwegen en kanalen62. De Vlaamse regering vaardigt politieverordeningen uit voor de handhaving van de regelgeving met betrekking tot de door de vennootschap beheerde waterwegen, hun aanhorigheden en de watergebonden gronden. Er is ook een Havenkapiteindienst63 opgericht die voor het hele agentschap het expertisecentrum vormt voor advies aangaande nautische vraagstukken. De Havenkapiteindienst houdt eveneens toezicht op de orde en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer, de regelmatigheid van het scheepvaartverkeer en de activiteiten op de terreinen van de vennootschap.
d. Nv De Scheepvaart Op voorstel van de raad van bestuur van De Scheepvaart vaardigt de Vlaamse regering de politieverordeningen uit voor de door De Scheepvaart beheerde waterwegen en hun aanhorigheden,
de
watergebonden
gronden
en
het
watergebonden
gebied64.
De
ambtenaren controleren en sanctioneren: -
-
wie een binnenvaartuig bestuurt zonder het bestuurbrevet of het gelijkwaardige getuigschrift vereist voor het besturen van dit vaartuig bij zich te hebben; wie het stuurbrevet of het gelijkwaardige getuigschrift niet vertoont aan de ambtenaar die erom verzoekt; wie zijn stuurbrevet niet binnen tien dagen inlevert bij de overheid die het afgegeven heeft wanneer hij er zich van bewust is te lijden aan een van de gebreken of een van de kwalen door de Koning bepaald; wie een binnenvaartuig bestuurt zonder houder te zijn van het stuurbrevet of van het gelijkwaardige getuigschrift, vereist voor het besturen van dat vaartuig; wie een binnenvaartuig bestuurt terwijl hij er zich van bewust is te lijden aan een van de gebreken of een van de kwalen door de Koning bepaald;
K. Beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie Binnen dit beleidsdomein is naast het departement Economie, Wetenschap en Innovatie het Intern Verzelfstandigd Agentschap Ondernemen ondergebracht dat over een eigen Inspectiedienst Economie beschikt. Ook de Cel Controle Ondernemen oefent binnen het 62
Decreet van 4 mei 1994 betreffende het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap Waterwegen en Zeekanaal, naamloze vennootschap van publiek recht (B.S. 16 juli 1994), gewijzigd bij decreet van 2 april 2004; Beslissing van de Vlaamse Regering van 7 april 1993 tot verlenging van een vaarvergunning in de vorm van een waterwegenvignet (B.S. 24 juni 1993); Koninklijk Besluit van 15 oktober 1935 houdende het algemeen reglement van de scheepvaartwegen; Wet 21 mei 1991 betreffende het invoeren van een stuurbrevet voor het bevaren van de scheepvaartwegen van het Rijk. 63 Wet van 5 mei 1936 tot vaststelling van het statuut der havenkapiteins. 64 Decreet 2 april 2004 betreffende de omzetting van de Dienst voor de Scheepvaart in het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschap De Scheepvaart
- 46 -
kader van de EFRO-steuntoekenning een inspectiefunctie uit. De andere diensten zoals het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek, het
Instituut voor Innovatie door
Wetenschap
Reconversiemaatschappij,
en
Technologie,
de
Limburgse
de
Participatiemaatschappij Vlaanderen nv, de Sociaal Economische Raad van Vlaanderen, de
Vlaamse
Instelling
voor
Technologisch
Onderzoek
en
de
Vlaamse
Participatiemaatschappij zijn extern en vervullen geen inspectiefunctie. De Scheepvaart a. Cel Controle Agentschap Ondernemen VLAAMSE REGERING
EUROPESE COMMISSIE
BEHEERSAUTORITEIT Afdeling Europa Economie Agentschap Ondernemen
Programma Secretariaat EFRO (Cel EFRO Afdeling. AEE - Agentschap Ondernemen)
(AEE)
Financieel beheer /Controle op stukken ( Cel Controle Afdeling AEE Agentschap Ondernemen)
Controle op plaats (afdeling Inspectie Economie Agentschap Ondernemen)
CERTIFICERINGS - AUTORITEIT ( Entiteit EFRObetaling Agentschap Ondernemen)
Technische werkgroep
TOEZICHTSCOMITE (Doelstelling 2 Vlaanderen 2007-2013)
AUDITAUTORITEIT Inspectie van Financiën Auditautoriteit voor de Europese Structuurfondsen
Deze Cel controleert, in samenwerking met Inspectie Economie Agentschap Ondernemen en met de Inspectie Financiën, als beheersautoriteit de aanwending van de Europese subsidies (EFRO met inbegrip van de Interregprogramma's). Vlaamse Audit Autoriteit: Bij beslissing van de Vlaamse regering van 19/07/200765 werd de Inspectie van Financiën/Vlaamse Gemeenschap aangewezen tot Vlaamse Audit Autoriteit voor de Europese Structuurfondsen die verantwoordelijk is voor het verifiëren
65
Beslissing van de Vlaamse regering in 2007 tot 1) aanduiding van de Vlaamse Audit Autoriteit, 2) oprichting van een Auditcel binnen de Audit Autoriteit en 3) tot werving van 3 contractuele A1’s voor de Auditcel (DOC.0883 ).
- 47 -
van de goede werking van het beheers- en controlesysteem66. Ze voert zelf jaarlijks een aantal operationele audits uit gelet op het feit dat de internationaal erkende auditnormen bepalen dat “een Audit Autoriteit (als groepsauditor) zich bij het formuleren van zijn jaarlijkse opinie niet alleen kan baseren op operationele audits die zijn uitgevoerd door één of meer andere instanties”
67
. De uitvoering van de 5% controles blijft tot de
bevoegdheid van de betrokken inspectiediensten behoren. Entiteit EFRO – Betaling: dit agentschap heeft certificeringsauthoriteit dat bestaat uit: -
verificatie betalingsaanvragen, afgehandeld door beheersautoriteit;
-
certificeren uitgavenstaten en betalingsaanvragen aan EC;
-
uitbetaling aan eindbegunstigden.
Cel Controle Afdeling Europa Economie: aangezien de EFRO-programmaperiode van 2000-2006 op zijn einde loopt, wordt alleen de regelgeving met betrekking tot de afdeling Europa Economie weergegeven die van toepassing is voor de programmaperiode 2007-201368. Deze Cel controleert de naleving van de regelgeving door de organisaties die onderworpen zijn aan de regelgeving inzake overheidsopdrachten en die van het Agentschap
Ondernemen
subsidies/financiering
hebben
ontvangen.
Voor
een
subsidiërende overheid is de controle van de boekhouding, door de cel Controle Afdeling Europa Economie, één van de controle-instrumenten bij uitstek. Inspectie Economie Agentschap Ondernemen: onrechtstreeks zorgt de afdeling Inspectie Economie samen met het Agentschap Ondernemen mee voor de handhaving van de regelgeving door middel van de controle van de boekhouding. Net als de andere controles betreft het een oppervlakkige controle,69 namelijk voor dat deel van de boekhouding dat betrekking heeft op uitgaven/ontvangsten die gerelateerd zijn aan de door haar verstrekte subsidiëring/financiering. “Dieptecontroles” op het naleven van het milieurecht en ruimtelijke ordeningsrecht behoren niet tot de opdracht.
b. Inspectiedienst Economie Agentschap Ondernemen Naast de hoger beschreven bevoegdheid controleert de Inspectiedienst Economie Agentschap Ondernemen de aanwending van de steun en de naleving van de voorwaarden door de begunstigden. De controles vormen een inherente, meestal laatste stap, geïntegreerd in het totale procesverloop van een subsidiedossier. In principe kan
66 Zie artikel 59 lid 1 c EU-Verordening 1083/2006: Aangezien per programma een Audit Autoriteit moet worden aangeduid gaat het volledigheidshalve over alle Audit Autoriteiten voor de Doelstelling 3-programma’s tijdens de 4e programmaperiode waar het Vlaamse Gewest bij betrokken is. 67 Zie punt 6.3, b, 1e en 2e paragraaf, nota aan de Vlaamse Regering. 68 Final closure door Inspectie van Financiën op 30/09/2010. De laatste controles ter plaatse door de Afdeling Inspectie Economie binnen de vorige programmaperiode zijn voorzien voor eind 2009 met een maximale limiet voor de verslaggeving tot 31/01/2010. 69 “Oppervlakkig” omdat de controle op deze voorwaarden enkel en alleen in het licht van een bepaald subsidiërings- of financieringsdossier geschiedt.
- 48 -
elk subsidiedossier, van welke aard ook, pas worden afgesloten nadat de controle, die doorgaans de uitbetaling van het eindsaldo van het toegekende steunbedrag voorafgaat, werd uitgevoerd of nadat het dossier in ieder geval ter controle aan de afdeling Inspectie Economie werd voorgelegd.
Het
recht
dat
door
de
afdeling
Inspectie
Economie70
gehandhaafd
wordt,
kan
onderverdeeld wordt in een “horizontaal” en een “verticaal” deel. Het horizontaal deel betreft algemeen geldend recht, dat op verschillende domeinen van toepassing is. Het verticaal deel betreft specifieke regelgeving, die te maken heeft met het beleidsdomein waarop het Agentschap Ondernemen actief is. Het horizontaal deel omvat: 1. de naleving van de wetgeving op de rijkscomptabiliteit; 2. het naleven van de overheidsopdrachten; 3. de conformiteit van de gesubsidieerde aan de vooropgestelde subsidiedoelstellingen; 4. de wettelijkheid van de subsidietoekenning; 5. toezicht op het vervullen van de zuinigheidsplicht (verstandig omspringen met belastinggeld); 6. naleving van het boekhoudrecht in subsidiërings- of investeringsdossiers; 7. naleving van milieurecht in subsidiërings- of investeringsdossiers; 8. naleving van het recht inzake ruimtelijke ordening in subsidiërings- of investeringsdossiers. Het verticaal deel omvat: 1. de toepassing van de klassieke expansiewetgeving en haar opvolger de groeipremie; 2. de ecologiesteun; 3. de kmo-portefeuille; 4. de brugprojecten economie- onderwijs; 5. de ad hoc steun; 6. de peterschapsprojecten; 7. de strategische investeringsprojecten en de opleidingssteun; 8. de uitvoering van het economische streekbeleid; 9. de bedrijventerreinen en de bedrijfsgebouwen vanaf medio 2007. Deze controleopdrachten vormen een logisch verlengstuk van de steuntoekenning. De controlerende bevoegdheid van de Inspectie Economie is niet politioneel maar wordt “afgedwongen”
door
het
opnemen
van
een
bepaling
in
subsidiebesluiten,
aanvraagformulieren, … De taken van de Afdeling Inspectie mogen niet worden verward met
deze
van
Algemene
Directie
Controle
en
Bemiddeling
van
de
Federale
Overheidsdienst Economie, Middenstand, KMO en Energie, die zich vooral focust op de naleving van de economische reglementeringen.
70 Wetten op de Rijkscomptabiliteit van 17 juli 1991; Besluit van de Vlaamse Regering van 7 oktober 2005 tot oprichting van het Agentschap Ondernemen: http://ae.vlaanderen.be/html_afdelingen/inspectie.html
- 49 -
L. Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed Het departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed ondersteunt de bevoegde ministers bij de voorbereiding van het beleid rond ruimtelijke ordening, wonen en onroerend erfgoed71. Het bouwt inhoudelijke expertise op rond deze beleidsthema’s en bereidt de beleidsnota’s en beleidsbrieven van de minister voor. De afdeling Ruimtelijke Planning verzorgt onder meer de uitvoering, evaluatie en herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen72. De afdeling Stedenbouwkundig Beleid en Onroerend Erfgoedbeleid is gespecialiseerd in het vergunningenbeleid op Vlaams niveau. Deze afdeling bevat ook specialisten voor het beleid rond onroerend erfgoed73. De afdeling Woonbeleid stippelt beleidslijnen uit rond het rechtop wonen voor iedereen, met oog voor specifieke doelgroepen en aandacht voor de kwaliteit van het wonen74. Samen met het Agentschap Ruimtelijke Ordening Vlaanderen, het Agentschap Wonen Vlaanderen, de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen (VMSW), het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed en ten slotte het Agentschap Inspectie Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed vormen zij het beleidsdomein ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. Woonbeleid en Onroerend Erfgoed Het Agentschap Inspectie Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed is een onafhankelijk agentschap belast met het toezicht op de naleving van de voorschriften inzake ruimtelijke ordening75. Zijn voornaamste taken zijn: 1. 2. 3. 4.
het uitvoeren van inspecties ter plaatse; het verstrekken van instructies voor herstelmaatregelen; de uitvoering van vorderingen en veroordelingen; het adviseren van de burgemeester tot een verklaring van onbewoonbaarheid of ongeschiktheid; 5. het uitoefenen van toezicht op de correcte naleving van de verbintenissen die voortvloeien uit de toekenning van een premie of subsidie; 6. de coördinatie van de kwaliteitsbewaking in de huisvestingssector.
71
Besluit van de Vlaamse Regering van 23 juni 2006 tot gedeeltelijke operationalisering van het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening Woonbeleid en Onroerend Erfgoed en houdende aanpassing van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid; Besluit van de Vlaamse Regering van 30 juni 2006 tot gedeeltelijke operationalisering van het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed en houdende aanpassing van de regelgeving inzake Wonen als gevolg van het Bestuurlijke Beleid. 72 Decreet van 18 mei 1999houdende de organisatie van de Ruimtelijke Ordening. 73 Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten; Decreet van 30 juni 1993 houdende de bescherming van het archeologisch patrimonium; Decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg. 74 Decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode. 75 Besluit van de Vlaamse Regering van 10 november 2005 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Inspectie RWO.
- 50 -
Het Agentschap bestaat uit twee afdelingen. Afdeling Toezicht: deze afdeling controleert de sociale huisvestingsmaatschappijen, de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen, het Vlaams Woningfonds, de erkende huurdiensten,
het
Vlaams
Overleg
Bewonersbelangen,
de
erkende
kredietmaatschappijen, Vlabinvest en de gemeenten, OCMW’s en intercommunales die door de Vlaamse overheid gesubsidieerde woonprojecten realiseren. Afdeling
Inspectie:
krotwoningen
en
deze
inbreuken
treedt op
de
op
tegen
bouwovertredingen,
bescherming
van
verhuring
monumenten,
stads-
van en
dorpsgezichten en landschappen.
De Vlaamse wooninspectie staat in voor de strafrechtelijke handhaving van het woningbeleid. Ze zorgt mee voor het globale woonbeleid en voor de verwezenlijking van het grondwettelijke recht op een behoorlijke huisvesting. Ze treedt op tegen de meest ernstige vorm van woonverkrotting door eigenaars of verhuurders die vanuit het geldgewin bewoners bloot stellen aan ongezonde leefomstandigheden of veiligheids- en gezondheidsrisico’s op te sporen en te bestraffen76. De Vlaamse wooninspectie voert volgende taken uit: 1. controleert of werken vergund zijn77; 2. controleert of een onroerend goed gebreken vertoont die een veiligheids- of gezondheidsrisico inhouden; 3. controleert of de kamerwoning of kamers beantwoorden aan de normen van een studenten- of studentengemeenschapshuis of studentenkamers en een geldig conformiteitsattest kunnen voorleggen. Toezicht van de Inspectie op het Archeologisch Patrimonium en Landschappen houdt in dat ze controleert:78 1. of de opgravingen of graafwerken, verricht met het doel archeologische monumenten te ontdekken of te onderzoeken, vergund zijn79; 2. of de algemene voorwaarden voor het uitvoeren van archeologische opgravingen zijn nageleefd; 3. of de eigenaar, erfpachthouder, opstalhouder of vruchtgebruiker aan de huurders of bewoners, pachters of gebruikers, meedeelt dat het landschap beschermd is;
76 Kamerdecreet van 4 januari 1997 houdende de kwaliteits en veiligeheidsnormen kamers en studentenkamers; decreet van 15 juli 1997 houdende de vlaamse wooncode, B.S. 19 augustus 1997. 77 Decreet 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (B.S. 8 juni 1999), gewijzigd bij de decreten van 26 april 2000, 1 maart 2002, 21 november 2003 en 4 juni 2003; Beslissing van de Vlaamse Regering van 18 september 1991 houdende het opleggen van minimum eisen inzake thermische isolatie van woongebouwen; Decreet 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, gewijzigd bij decreten van 19 maart 2004 en 7 mei 2004; Decreet 4 februari 1997 houdende de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor kamers en studentenkamers (B.S. 7 maart 1997) gewijzigd bij decreet van 19 maart 2004. 78 Decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg (B.S., 21 mei 1996), gewijzigd bij de decreten van 18 mei 1999, 8 december 2000, 21 december 2001, 19 juli 2002 en 13 februari 2004; Ministerieel Besluit van 23 maart 2004 houdende delegatie van sommige bevoegdheden inzake landschapszorg aan ambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (B.S. 18 mei 2004). 79 Decreet van 30 juni 1993 houdende bescherming van het archeologisch patrimonium (B.S. 15 september 1993), gewijzigd bij de decreten van 18 mei 1999 en 28 februari 2003.
- 51 -
4. of werken strijdig zijn met de maatregelen en richtlijnen van de besluiten tot voorlopige of definitieve bescherming van het landschap; Bij het toezicht van de Inspectie op beschermde stads- of dorpsgezichten80 controleren de inspecteurs of werken aan een voor bescherming vatbaar of definitief beschermd monument of in een voor bescherming vatbaar of definitief beschermd stadsof dorpsgezicht strijdig zijn met de bepalingen. Zij controleren tevens of de eigenaar, erfpachthouder, opstalhouder of vruchtgebruiker de voorschriften naleeft.
M. Beleidsdomein Internationaal Vlaanderen Het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen clustert het Departement Internationaal Vlaanderen, het Agentschap Flanders Investment and Trade, het Agentschap Toerisme Vlaanderen
en
het
Agentschap
Internationale
Samenwerking
en
Internationaal
Vlaanderen. Het Agentschap Toerisme Vlaanderen is met een inspectiefunctie bekleed. Het intern verzelfstandigd agentschap Toerisme Vlaanderen is een openbare instelling onder toezicht van de Vlaamse minister. De dienst promoot in binnen- en buitenland het toerisme in Vlaanderen en in Brussel. Ze zorgt voor de toepassing van de toeristische wetgeving, vergunningen, de premies de classificatie. Ze ondersteunt de toeristische sector en bevordert de kwaliteit van het toeristische product. Sinds 2008 kan ze binnen het kader van haar bevoegdheden sancties opleggen aan de Vlaamse toeristische logiessector en de reisbureaus. Op deze manier wil de Vlaamse overheid duidelijk paal en perk stellen aan een – klein – aantal bedrijven dat voortdurend de regelgeving, in het bijzonder de vergunningsplicht, negeert. Het wil de kwaliteit van de verschillende toeristische sectoren beschermen en mee verbeteren. Daarnaast kan ook de consument met een groter vertrouwen zijn vakantie tegemoet zien.
2.1.3. Gevolgen van de plaats van de inspectiedienst binnen het organogram
De entiteit waartoe de inspectiedienst behoort heeft verschillende gevolgen. Inspecties die deel uitmaken van een departement hebben minder discretionaire beslissingsmacht, vertonen vaak een grotere mate van loyaliteit tegenover het departement en het beleid, hebben een eerder complexe structuur, maar kunnen terugvallen op meer ondersteuning door de grotere entiteit.
80
Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, gewijzigd bij de decreten van 18 december 1992, 22 februari 1995, 22 december 1995, 8 december 1998, 18 mei 1999, 7 december 2001, 21 november 2003 en 30 april 2004; Ministerieel Besluit van 28 maart 1997 houdende delegatie van sommige bevoegdheden inzake monumenten aan ambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (B.S. 27 mei 1997).
- 52 -
Gevolgen voor de mate van autonomie van de dienst: in het algemeen kan gezegd worden dat het deel uitmaken van een departement de discretionaire beslissingsmacht in mindere of meerdere mate verkleint. Zie artikel 13 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Agentschap voor Landbouw en Visserij: “De minister kan, in het kader van de opvolging en de uitoefening van het toezicht, op ieder ogenblik aan het hoofd van het agentschap informatie, rapportering en verantwoording vragen over bepaalde aangelegenheden, zowel op geaggregeerd
niveau als op het niveau van
individuele onderwerpen en dossiers”. De rechtstreekse aansturing en rapportering tussen de minister en het beleidsveld Binnenlands Bestuur wordt het best gevrijwaard door de oprichting van een agentschap. De Wooninspectie ontvangt instructies van het Agentschap Vlaanderen Wonen.
Gevolgen voor de loyaliteit tegenover het departement: naast de directe afhankelijkheid bestaat er bij inspecties die deel uitmaken van een groter departement vaak een grotere mate van loyaliteit tegenover het departement en het beleid; Een agentschap zoals Inspectie RWO kan prejudiciële vragen laten stellen om rechtszekerheid te verkrijgen bij het toepassen van de decretale normen. Overleg met Milieu-inspectie kan zolang de onafhankelijkheid van het toezicht en de handhaving zijn gewaarborgd.
Gevolgen voor de structuur: de inspecties binnen het departement hebben wegens de samenhang met andere diensten vaak een complexe structuur, met meer afdelingen en diensten. Zie het organigram VMM
Gevolgen voor de ondersteuning en informatievergaring: daartegenover staat dat de dienst gemakkelijker kan terugvallen op ondersteuning door de grotere entiteit, vooral met betrekking tot informatievergaring.
Er komt een manager van het agentschap Binnenlands Bestuur die werkt in een rechtstreekse relatie met de minister en die ook lid is van de beleidsraad van het beleidsdomein Bestuurszaken. Daarnaast wordt er binnen het departement Bestuurszaken een cel Bestuurlijke Organisatie opgericht. De Inspectie WVG rapporteert en geeft advies aan het departement en aan de andere agentschappen WVG over de adviesverlening aan de door het agentschap - 53 -
geïnspecteerde voorzieningen of begunstigden met betrekking tot de conformiteit. Ze signaleert beleidsrelevante informatie aan het departement en de andere agentschappen WVG.
2.1.4. Taken Naast
de
onduidelijke
structuren
waarin
de
Vlaamse
Inspectiediensten
zijn
ondergebracht, hebben de inspecties momenteel een heel diverse taakinvulling. Ze hebben specifieke opdrachten en bevoegdheden die in de wetgeving omschreven staan. Binnen hun functieomschrijving komen er naast handhavingstaken ook andere taken voor.
Het
gemeenschappelijke
element
is
hun
doel.
Inspectiediensten
moeten
regelconform gedrag afdwingen binnen de hun toegekende bevoegdheid. Hiervoor beschikken ze over bepaalde tools.
Tools van de inspectiediensten: 1. inspecties: iedere inspectiedienst moet een bepaald niveau van inspectie uitoefenen om naleving van de regels te verzekeren. Afhankelijk van hun werkdomein zijn deze inspecties preventief of reactief, toevallig of gericht. 2. adviserende rol: de techniciteit van veel regelgeving maakt het noodzakelijk dat inspectiediensten de rechtsonderhorigen moeten informeren op welke manier ze aan de wet kunnen voldoen; 3. opvragen van data door middel van formulieren: de inspectiediensten krijgen hun informatie vaak door het laten invullen van formulieren; 4. straffen: het niet invullen van deze formulieren of niet opvolgen van de regels wordt vaak bestraft met verhogingen of boetes. Soms kunnen rechtssubjecten tot medewerking worden aangezet door wie de gevraagde informatie ter beschikking stelt, te belonen.
Deze algemene bepalingen worden binnen de verschillende inspectiediensten anders ingevuld. Sommige diensten hebben ruime bevoegdheden; andere verlenen meer ondersteunende diensten.
2.2. Handhaving
De verschillende taken binnen de inspecties maken een onderverdeling in verschillende, onafhankelijk van elkaar opererende departementen en niveaus noodzakelijk. Een van deze diensten is onvermijdelijk belast met de handhaving, het wezen van de inspectiedienst. Om hun handhavende taak te kunnen uitvoeren, beschikken de - 54 -
inspectiediensten
over
verschillende
controlestrategieën,
toezichtfuncties
en
maatregelen. Net zoals hun statuut, bevoegdheden en takenpakket worden deze per inspectiedienst in het wetgevende kader omschreven.
2.2.1. Controles Er zijn verschillende manieren om de naleving van de regels te controleren. De controles kunnen op voorhand gepland worden, maar het is eveneens mogelijk dat de controles een onmiddellijke reactie zijn op onvoorziene gebeurtenissen. De controleurs kunnen ter plaatse gaan om de toestand te verifiëren. Het kan ook volstaan om relevante stukken ter controle op te vragen. -
-
-
routinecontroles vormen de basis voor de aanwezigheidspolitiek op het terrein en zorgen ervoor dat de kans op controle niet verbonden is aan bijvoorbeeld een campagne of een klacht; specifieke handhavingscampagnes zijn inspectieactiviteiten die op een geplande en gecoördineerde manier worden uitgevoerd; reactieve controles worden uitgevoerd naar aanleiding van een beroep dat wordt gedaan op de inspectiedienst. Aangezien dat optreden gekoppeld is aan een externe oproep, is het bijzonder moeilijk om reactieve controles doeltreffend te plannen; controle ter plaatse: de inspectiedienst gaat ter plaatse om op de locatie van de geïnspecteerde de regelopvolging controleren; controle op stukken: de inspectiedienst vraagt relevante stukken op aan het gecontroleerde organisme en controleert deze op de inspectiedienst. Eventueel kunnen andere documenten worden opgevraagd bij de inspectiedienst zelf, bij andere inspectie- en handhavingsdiensten en bij andere informatiebronnen;
Om hun controlerende functie te kunnen uitoefen en de nodige informatie te kunnen verzamelen beschikken inspecties over verschillende toezichtsrechten: -
recht op toegang: op elke plaats (bewoonde lokalen: enkel na toestemming van de bewoner of na machtiging van de politierechter); recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens; recht op onderzoek van zaken, met inbegrip van het monsternemings-, metings, beproevings- en analyserecht; recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen; recht van onderzoek van transportmiddelen; recht op identiteitscontrole; recht op opname van verklaringen en getuigenissen; recht op toegang tot de gegevensbank; recht op bijstand van de politie.
Naast de toezichtsrechten om zelf informatie te vergaren, zijn er andere manieren van informatiedoorstroming die leiden tot controles door inspecties.
2.2.2. Maatregelen Tijdens een inspectie worden vaststellingen gedaan, die getoetst worden aan de vigerende regels. Uit de cijfers van bijvoorbeeld milieuinspectierapporten kan worden - 55 -
afgeleid dat een inspectie in ongeveer 7% van de gevallen een PV opstelt. Bij de vaststelling van mogelijke inbreuken op de wetgeving beschikken de diensten ook nu weer over een handhavinginstrumentarium voor een sanering van de vastgestelde tekortkomingen. Het zijn niet steeds de inspectiediensten die de maatregelen opleggen. Sommige inspectiediensten zijn bevoegd om zelf maatregelen te treffen om de onwettige situatie op te heffen of om de overtreder te bestraffen. Vaak echter heeft de inspectiedienst een louter vaststellende taak. Eventueel maakt zij het proces-verbaal op dat vervolgens door een andere dienst als basis voor de beslissing over de maatregelen dient. Deze maatregelen kunnen zijn: -
recht op inbeslagname van bescheiden en geïnformatiseerde gegevensdragers; verslag van vaststelling of proces-verbaal opstellen voor inbreuken; geven van aanmaningen of waarschuwingen door toezichthouders; gebruik van dwangmiddelen; opleggen van bestuurlijke maatregelen door toezichthouders; opleggen van een administratieve geldboete; intrekking of schorsing van een vergunning/intrekking of inhouding van een identificatiekaart;
2.2.3. Handhavingslandschap Zo verscheiden als de inspecties zijn met betrekking tot hun plaats in de organisatie, hun structuur en hun takenpakket, zo verschillend zijn ook hun inspectiebevoegdheden. Hieronder volgt een beschrijving van de handhavingsbevoegdheden van de verschillende Vlaamse inspectiediensten.
A. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE)
a. Milieu-inspectie De
activiteiten
worden
gecoördineerd
door
het
hoofdbestuur;
een
aantal
routineopdrachten heeft betrekking op één milieucompartiment. De routinemonsternames (afvalstoffen, bodem, grondwater, mest en afvalwater) en routinemetingen
(lucht,
geluid
en
trillingen)
zijn
typische
voorbeelden.
Andere
routineopdrachten hebben betrekking op de exploitatie van hinderlijke inrichtingen in het algemeen,
zoals
de
controle
naar
aanleiding
van
een
nieuw
of
aangepast
vergunningsbesluit en de controle van bijzondere vergunningsvoorwaarden. Daarnaast zijn er specifieke handhavingscampagnes. De
Milieu-inspectie
probeert
bovendien
de
activiteiten
in
de
verschillende
milieucompartimenten op elkaar af te stemmen en te laten resulteren in geïntegreerde controles. De keuze voor een geïntegreerde aanpak geeft expliciet invulling aan de doelstellingen van de GPBV-richtlijn. Sedert het Milieuhandhavingsdecreet (zie voetnoot 81) zijn de toezichtrechten op uniforme wijze geregeld voor alle (lokale, provinciale en - 56 -
gewestelijke) toezichthouders, dus ook van milieu-inspectie, de toezichthouder van ANB, OVAM, VLM enz.
b. Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) Bij
de
uitoefening
van
zijn
toezichtsopdracht
heeft
de
ambtenaar
volgende
bevoegdheden: -
-
-
recht op toegang zonder voorafgaande verwittiging. Bewoonde gebouwen mogen ze betreden mits voorgaande machtiging van de politierechter of toestemming van de bewoner; recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens ter plaatse of op kantoor; recht op onderzoek: ze mogen beproeven, monsters nemen, analyseren of laten analyseren in milieulaboratoria en de middelen die hiervoor nodig zijn opvorderen; mogelijkheid tot onderzoek van transportmiddelen: ze mogen transportmiddelen zelf, de lading en de documenten onderzoeken; mogelijkheid om zich te laten bijstaan door deskundigen; mogelijkheid om medewerking vragen of de politie om bijstand vragen binnen de uitoefening van hun bevoegdheden. Ze hebben met bijstand van de politie inzage in stukken indien ze deze informatie nodig hebben bij het volbrengen van hun opdracht, indien de eigenaar de inzage weigert; de uitoefening van het toezichtsrecht niet op een andere manier mogelijk is; recht op vaststellingen met behulp van audiovisuele middelen.
Sedert het Milieuhandhavingsdecreet zijn de toezichtsrechten op uniforme wijze geregeld voor alle (lokale, provinciale en gewestelijke) toezichthouders, dus ook van milieuinspectie, de TZH van ANB, OVAM, VLM enz. Op dat punt zijn er dus geen verschillen meer.
c. Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) Binnen het kader van de handhaving heeft de toezichthouder81: -
-
recht op toegang zonder voorafgaande verwittiging. Bewoonde gebouwen mag hij betreden mits voorgaande machtiging van de politierechter of toestemming van de bewoner; recht op onderzoek: hij mag beproeven, monsters nemen, analyseren of laten analyseren in milieulaboratoria en de middelen die hiervoor nodig zijn opvorderen; mogelijkheid tot onderzoek van transportmiddelen: hij mag transportmiddelen zelf, de lading en de documenten onderzoeken; mogelijkheid om zich te laten bijstaan door deskundigen; mogelijkheid om medewerking vragen of de politie om bijstand vragen binnen de uitoefening van hun bevoegdheden. Hij heeft met bijstand van de politie inzage in stukken indien hij deze informatie nodig heeft bij het volbrengen van zijn opdracht, indien de eigenaar de inzage weigert; of indien de uitoefening van het toezichtsrecht niet op een andere manier mogelijk is;
81 Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI “toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen” (BS 29 februari 2008); Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.
- 57 -
-
recht op vaststellingen met behulp van audiovisuele middelen. de bevoegdheid om bestuurlijke maatregelen opleggen; de bevoegdheid om aanmaningen te geven; de bevoegdheid om een stakingsbevel uit te vaardigen. d. Vlaamse Landmaatschappij (VLM):
De Mestbank werkt vooral met steekproeven bij de uitoefening van zijn handhavende taken. Zo worden bijvoorbeeld steekproeven gebruikt om na te gaan of laboratoria de stalen voor de nitraatresidubepaling op een correcte manier nemen. In de procedure wordt gebruik gemaakt van de beschikbare technologische controlemiddelen, bv. de invoering van het AGR-GPS-systeem voor mestvervoerders klasse C en klasse B (voor deze laatste vanaf 1 november 2007) laat een efficiënte opvolging van mesttransporten toe. Voor de informatievergaring heeft de ambtenaar82: -
-
-
recht op toegang zonder voorafgaande verwittiging. Bewoonde gebouwen mag hij betreden mits voorgaande machtiging van de politierechter of toestemming van de bewoner; recht op onderzoek: hij mag beproeven, monsters nemen, analyseren of laten analyseren in milieulaboratoria en de middelen die hiervoor nodig zijn opvorderen; mogelijkheid tot onderzoek van transportmiddelen: hij mag transportmiddelen zelf, de lading en de documenten onderzoeken; mogelijkheid om zich te laten bijstaan door deskundigen; mogelijkheid om medewerking te vragen of de politie om bijstand te vragen binnen de uitoefening van zijn bevoegdheden. Hij heeft met bijstand van de politie inzage in stukken indien hij deze informatie nodig heeft bij het volbrengen van zijn opdracht, indien de eigenaar de inzage weigert; of indien de uitoefening van het toezichtsrecht niet op een andere manier mogelijk is; recht op vaststellingen met behulp van audiovisuele middelen.
De nadruk van de acties ligt op sensibilisering en waarschuwen voor een dreigende overtreding. Alleen als het nodig is, volgen gerichte sancties, meestal administratieve geldboetes die kort na de feiten worden opgelegd. Tegen deze boetes kan steeds een bezwaar worden ingediend. Voor zeer ernstige overtredingen wordt een strafrechtelijke vervolging ingesteld.
e. Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) Bij de afdeling Heffingen grondwaterwinning en afvalwinning zijn de ambtenaren van rechtswege gemachtigd zowel bij de heffingsplichtige als bij derden: - alle inlichtingen te nemen, op te zoeken en in te zamelen die kunnen leiden tot de juiste heffing ten laste van de heffingsplichtige. De heffingsplichtige en elke derde zijn verplicht op vraag van de ambtenaar deze inlichtingen te verstrekken;
82 Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI “toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen” (BS 29 februari 2008); Besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.
- 58 -
- alle boeken, stukken en registers op te vragen en mee te nemen die kunnen leiden tot de juiste heffing van de heffingsplichtige. De heffingsplichtige en elke derde zijn verplicht op vraag van de ambtenaar deze bescheiden te verstrekken; - de bedrijfslokalen, zoals fabrieken, werkhuizen en magazijnen, bergplaatsen, garages en grondwaterwinningen als tot de als fabriek, werkplaats of opslagplaats gebruikte terreinen en ruimtes, te betreden om vaststellingen te doen die kunnen leiden tot een juiste heffing; - mogelijkheid om zich te laten bijstaan door deskundigen. Elke inlichting, stuk, proces-verbaal of akte dat de ambtenaar in het uitoefenen van zijn functie, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een bestuursdienst van de Staat (met inbegrip van de parketten en griffies van de hoven en rechtbanken, de administraties van de Gemeenschappen en Gewesten, de provincies en de gemeenten, alsmede de organismen en de openbare instellingen) verkrijgt, kan door het Vlaamse Gewest worden ingeroepen voor het opsporen van elke verschuldigde heffing. De vaststellingsverslagen van de ambtenaren leveren tegenspreekbaar bewijs op.
f. Vlaams Energieagentschap (VEA) Binnen zijn inspecterende opdracht bij de strategische organisatiedoelstelling om het efficiënt
gebruik
van
energie
energieprestatieregelgeving
is
te
bevorderen,
voldaan.
Het
controleert
doel
is
om
het eind
VEA
of
2010
aan
het
de
aantal
verslaggevers gecontroleerd te hebben dat instaat voor minstens 50 % van alle EPBaangiften83.
De
energiegebruik
inspectiedienst eveneens
de
handhaaft bepalingen
binnen
het
betreffende
kader de
van
het
verplichtingen
rationeel van
de
electriciteits- en gasdistributienetbeheerders.
Om alle nodige opsporingen en vaststellingen te verrichten heeft de ambtenaar: -
-
op eenvoudig verzoek toegang tot de documenten en de elektronische gegevens die worden bijgehouden van de vergunde, geschorste en vernietigde werken, handelingen en wijzigingen; toegang tot de bouwplaats en de gebouwen; toegang tot bewoonde lokalen indien hij voorafgaande en schriftelijke toestemming heeft van de bewoner of voorafgaandelijk en schriftelijk gemachtigd is door de rechter in de politierechtbank;
Bij vastgestelde inbreuken kan de ambtenaar84: 83
Een administratieve geldboete opleggen; Een vaststellingsverslag opstellen;
Beheersovereenkomst tussen de Vlaamse Regering en het Vlaams energieagentschap, 31 januari 2008-31 december 2010 http://www2.vlaanderen.be/economie/energiesparen/doc/beheersovereenkomst.pdf 84 EPB-decreet van 22 december 2006; Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 en het Aardgasdecreet van 6 juli 2001. - 59 -
-
De verslaggever of de netbeheerder aanmanen om de verplichtingen binnen een gestelde termijn na te leven; De EPC of de erkenning van de verslaggever of de netbeheerder intrekken; g. Vlaamse Reguleringsinstantie Gas en Elektriciteitsmarkt (VREG)
De ambtenaren van het VREG mogen bij overtreding van het elektriciteits- en aardgasdecreet
en
de
bijhorende
uitvoeringsbesluiten
(met
uitzondering
van
de
bepalingen met betrekking tot het rationeel energiegebruik) administratieve sancties opleggen. Verder hebben ze de bevoegdheid om een distributienetbeheerder al dan niet toe te staan om een beroep te doen op een werkmaatschappij.
B. Beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin De Inspectie WVG doet ter plaatse de vaststellingen in het kader van controle en toezicht bij de naleving van erkennings- of subsidienormen van voorzieningen onder het toezicht van het departement en de agentschappen. Het betreffende agentschap of departement beheert de dossiers van de voorzieningen en bezorgt de Inspectie de nodige informatie. Het agentschap stelt de criteria vast die de Inspectie WVG ter plaatse zal controleren en rapporteren. Bij de controle mag de Inspectie WVG: -
-
plaatsen betreden (met of zonder bevoegdheid van doorzoekingen en huiszoekingen) waaronder in principe alle ruimten die voor de uitbating van een voorziening worden gebruikt; verklaringen opnemen in het kader van de vaststellingen; inzage vragen in stukken en copies nemen; proces-verbaal opstellen in de ouderenzorg en de thuiszorg.
Bij de vaststelling van non-conformiteiten adviseert de Inspectie WVG in zijn rapportage en maakt het rapport over aan de gecontroleerde voorziening en aan de initiatiefnemer die twee weken tijd hebben om hierop te reageren. Doel van deze reactie is het al dan niet bevestigen van de correctheid van het verslag. Indien het verslag niet correct is, kan het ontwerp van inspectieverslag worden gewijzigd. Vervolgens wordt het definitieve inspectieverslag (al dan niet aangepast aan de bemerkingen) eveneens doorgestuurd naar het bevoegde agentschap dat over de toekenning van de erkenning beslist. Zo maakt de inspectie WVG zijn rapport bv. over aan de afdeling Residentiële en Gespecialiseerde Zorg van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid. Deze afdeling bepaalt de definitieve kwalificatie van de vaststellingen en beslist of er gevolgen zijn voor het al dan niet toekennen van verdere erkenning.
- 60 -
C. Beleidsdomein Werk en Sociale Economie
a. Inspectie WSE De sociaalrechtelijke inspecteurs hebben bij de uitoefening van hun opdracht de volgende bevoegdheden: -
-
-
-
de bevoegdheid om zich bij dag en bij nacht, zonder voorafgaande verwittiging, toegang te verschaffen tot alle werkplaatsen en opleidingscentra die aan hun toezicht onderworpen zijn of lokalen waarvan zij redelijkerwijze kunnen vermoeden dat er personen tewerkgesteld zijn of die er een opleiding volgen en die onderworpen zijn aan de bepalingen van de regelgeving waarop zij toezicht en controle uitoefenen. Tot de bewoonde lokalen hebben zij evenwel slechts toegang wanneer de rechter in de politierechtbank daartoe vooraf machtiging heeft verleend. De toegang tot bewoonde lokalen na 22 u. en voor 5 u. kan door de sociaalrechtelijke inspecteur bekomen worden indien hij deze vraag aan de politierechter bijzonder motiveert; de bevoegdheid om over te gaan tot elk onderzoek, elke controle en elk verhoor van personen over relevante feiten, alsook alle inlichtingen in te winnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de bepalingen van de regelgeving waarop zij toezicht uitoefenen, werkelijk wordt nageleefd; de bevoegdheid om te bevelen dat de documenten die moeten worden aangeplakt en/of overhandigd ingevolge de regelgeving waarop zij toezicht uitoefenen, daadwerkelijk aangeplakt en/of overhandigd worden en blijven, terstond of binnen een termijn die zij bepalen; elk document op te maken of te laten overhandigen ter vervanging van de documenten bedoeld in de reglementeringen waarop zij toezicht en controle uitoefenen.
Bij hun onderzoek zijn de sociaalrechtelijke inspecteurs bevoegd om inlichtingen en adviezen te geven aan werkgevers, gebruikers, opleidingscentra, cursisten en aan werknemers, onder meer over de meest doeltreffende middelen om de door of krachtens de decreten vastgestelde bepalingen na te leven. Indien er inbreuken op de regelgeving worden vastgesteld kunnen ze aan werkgevers en in voorkomend geval aan gebruikers en aan opleidingscentra waarschuwingen geven en een termijn vaststellen voor de overtreder om zich in regel te stellen. Er wordt een processen-verbaal opgesteld, waarin alle bevindingen en verhoren, alsook alle vastgestelde inbreuken worden opgetekend.
b. Syntra Vlaanderen De financieel inspecteur communiceert over de geldende normen en gewoonten vanuit zijn kennis en ervaring met betrekking tot zijn vakgebied. Hiervoor adviseert hij de interne diensten inzake financiële en outputgerelateerde processen en de eraan verbonden
risico’s
en
verleent
hij
(financieel)
bedrijfsadvies
inzake
ondernemingsplannen, de prefinanciering van de SYNTRA en de toepassing van de Europese regelgeving. Bij
hun
handhavende
taak
hebben
de
inspecteurs
bevoegdheden: - 61 -
de
volgende
controlerende
-
plaatsen betreden; onderzoek; enquêtes instellen; inlichtingen inwinnen; verklaringen opnemen; waarschuwingen geven;
De inspecteur van Financieel Toezichthouder Syntra doet alleen de vaststellingen onder de vorm van een proces verbaal en geeft zelf geen gevolg aan eventuele vastgestelde inbreuken op de regelgeving. Bij de uitvoering van zijn functie maakt de financieel toezichthouder de nodige planning en voorbereidingen zodat het financieel toezicht zo efficiënt mogelijk verloopt. Hij maakt de nodige samenvattingen en legt zijn bevindingen vast om de bevoegde personen en instanties te informeren en te adviseren. Hij maakt een kennisgeving over aan Vlaamse Regering, Raad van bestuur, Praktijkcommissie en entiteit inspectie binnen beleidsdomein. Na het overbrengen van het advies gaat hij na of gepast gevolg werd gegeven aan zijn vaststellingen.
D. Beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media a. Agentschap Team Medisch en Ethisch Verantwoord Sporten85: Ambtenaren van het Agentschap kunnen toezicht uitoefenen op de uitvoering van de controles. Het verslag of proces verbaal wordt binnen zeven dagen aan de regering gezonden. De regering stuurt, binnen veertien dagen na controle, een voor eensluidend verklaard afschrift aan de procureur des Konings, aan de betrokken sportbeoefenaar, aan de sportvereniging waartoe hij behoort, aan het controlecomité en in voorkomend geval aan de door de regering erkende internationale organisatie ter bestrijding van doping wanneer de betreffende dopingcontrole werd uitgevoerd op initiatief van deze internationale organisatie.
Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie kunnen de erkende controleartsen, de erkende kinesitherapeuten en de erkende verpleegkundigen met het oog op de uitvoering van een dopingcontrole of de erkende ambtenaren bekleed met de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, met het oog op het controleren van de wetgeving, volgende handelingen stellen: -
alle inlichtingen inwinnen en elk onderzoek instellen die zij nodig achten; alle personen ondervragen over alle feiten die nuttig zijn voor de uitoefening van het toezicht;
85
Decreet van 13 juli 2007 inzake medisch en ethisch verantwoorde sportbeoefening; Besluit van de Vlaamse Regering van 20 juni 2008 houdende uitvoering van het decreet van 13 juli 2007 inzake medisch en ethisch verantwoorde sportbeoefening.
- 62 -
-
-
-
toezicht uitoefenen over de kledij, de sportuitrusting en de bagage van de sportbeoefenaar en van de begeleider; monsters nemen van lichaamsvochten, hoofdhaar en slijmvlies van de sportbeoefenaar; monsters nemen van de drank, van het voedsel en van substanties in het bezit van de sportbeoefenaar of van de begeleider; deze monsters voor analyse bezorgen aan het erkende controlelaboratorium; inzage en afschrift nemen van alle documenten die vereist zijn om de bij dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten bepaalde opdracht te vervullen en ze tegen ontvangstbewijs in beslag nemen; zich toegang verschaffen tot alle lokalen en plaatsen waar sportmanifestaties of voorbereidingen georganiseerd worden en tot de kleedkamers; binnentreden in de bewoonde lokalen met voorafgaande machtiging van de onderzoeksrechter tussen 5 en 21 uur en door minstens twee controleartsen gezamenlijk; bijstand vorderen van de gemeentepolitie of de rijkswacht. b. Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen
c. Agentschap Kunsten en Erfgoed Het Agentschap Kunsten en Erfgoed heeft een eigen controlesysteem ontwikkeld, geënt op volgende principes. Er zijn ten eerste twee vormen van “rotaties” met als voornaamste doelstelling de verhoging van de objectiviteit: 1) een systeem waarbij tijdens de visitatie het inhoudelijk onderzoek door de “leidend” dossierbehandelaar” wordt gedaan, terwijl de financiële controle door de “secondant” uit een ander team / regio wordt uitgevoerd; 2) de leidend dossierbehandelaar “leidt” het dossier voor een beleidsperiode. Op het einde van de beleidsperiode formuleert hij de aanvraag en zakelijk advies (als historisch geheugen) alvorens dit dossier aan een nieuwe “leidend dossierbehandelaar” over te maken; Daarnaast is er de invoering van een pyramide-systeem. Ten derde is er de aanduiding en opleiding van financiële specialisten per afdeling die ondersteuning geven bij de financiële analyse van dossiers. De inspecteurs mogen plaatsen betreden (met of zonder bevoegdheid van doorzoekingen en huiszoekingen) en proces-verbaal opstellen bij de vaststelling van inbreuken.
d. Vlaamse Regulator voor de Media (VRM)
- 63 -
E. Beleidsdomein Bestuurszaken
Bij de vaststelling van een overtreding kan de ambtenaar van het Agentschap Binnenlands Bestuur de rechthebbende of de inburgeraar horen en een administratieve boete opleggen. De ambtenaar nodigt de rechthebbende of de inburgeraar uit binnen vijfentwintig dagen na ontvangst van het vaststellingsformulier zijn verweer aangetekend kenbaar te maken. De betrokkene kan om een hoorzitting vragen om zijn zaak mondeling te komen toelichten. De hoorzitting vindt binnen twintig dagen na de aanvraag plaats. De handhavingsambtenaar maakt een verslag van de hoorzitting. Als blijkt dat de inburgeraar of de rechthebbende niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan mag de handhavingsambtenaar hem een administratieve geldboete opleggen. De beslissing moet gemotiveerd worden met de overtreden bepalingen, de beschrijving van de feiten die aanleiding geven tot het opleggen van de boete, het bedrag en de elementen waarop het bedrag is bepaald, de betalingswijze en de mogelijkheid tot beroep, een verwijzing naar de hoorzitting en de mogelijkheid om het verslag op te vragen. De verplichte inburgeraar ontvangt tevens een aanmaning om zich binnen dertig dagen na de datum van afgifte op de post te melden ter vervulling van de ontbrekende plichten. Binnen vijftien dagen na de kennisgeving van de beslissing kan de betrokkene beroep tegen de beslissing aantekenen bij de politierechter dat de uitvoering van de beslissing schort. Nadat de beslissing definitief is, moet de administratieve boete moet binnen dertig dagen voldaan worden. Blijft de rechthebbende of de inburgeraar in gebreke, wordt de geldboete bij dwangbevel ingevorderd door de ambtenaren van het ministerie van Financiën en Begroting. De opvolging van de betaling gebeurt door de kruispuntbank inburgering. F. Beleidsdomein Diensten Algemeen Regeringsbeleid Geen inspectiefunctie
G. Beleidsdomein Financiën en Begroting Geen inspectiefunctie
H. Beleidsdomein Onderwijs en Vorming De Inspectie Onderwijs licht scholen, centra en academies door, wat gevolgen kan hebben voor de subsidiëring of erkenning van de instelling. Wanneer Inspectie Onderwijs een school, centrum of academie doorlicht, maakt ze tijdens het vooronderzoek een schoolprofiel, dit is een inschatting van de kwaliteit van de - 64 -
instelling86. Dat gebeurt aan de hand van een bronnenanalyse op basis van cijfergegevens uit de operationele databanken van de overheid, van gegevens die de inspectie bij de instellingen verzamelt en alle informatie uit de vroegere doorlichtings- en opvolgingsverslagen, GOK-verslagen, enzovoort. Vervolgens wordt een onderzoek ter plaatse uitgevoerd waarbij het te controleren gebied wordt afgebakend aan de hand van observatie, gesprekken en documentenanalyse. Bij de eigenlijke doorlichting komen de inspecteurs drie tot zes dagen ter plekke observeren, gesprekken voeren en bestuderen ze de opgevraagde documenten. Binnen de uitoefening van hun bevoegdheden mogen ze plaatsen betreden en advies uitbrengen na onderzoek van bronnen. De uiteindelijke bevindingen van het inspectieteam komen samen met het advies in het doorlichtingsverslag terecht dat met de directie en de inrichtende macht wordt doorgesproken. Er wordt een terugkomdag georganiseerd door het Agentschap Zorg en Gezondheid waarna de definitieve kwalificatie wordt bepaald. Er wordt een remediëringstermijn bepaald. Daarna wordt er terug geïnspecteerd en worden eventuele gevolgen met betrekking tot de subsidiëring of de erkenning. Desgevallend kan de subsidiering of de erkenning geweigerd worden. Meerdere vormen van advies (o.a. ook over de leerplannen, vereiste bekwaamheden, e.d.), controle op huisonderwijs. Naast onderzoek ter plaatse kan de inspectie ook algemeen beleidsadvies verlenen met betrekking tot o.a. de leerplannen, vereiste bekwaamheden, e.d. en de controle op huisonderwijs organiseren.
I. Beleidsdomein Landbouw en Visserij
Bij het uitvoeren van het landbouw en visserijbeleid kan er samenwerking zijn tussen de gerechtelijke politie, de waterschouten en hun agenten, de Dienst Zeevisserij van het ministerie van Middenstand en Landbouw, de gerechtelijke agenten bij de parketten, de rijkswacht, de gemeentepolitie, de Farmaceutische Inspectie, het Bestuur der Douane en Accijnzen, de Algemene Eetwareninspectie, het Bestuur Economische Inspectie, het Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, de ambtenaren van het Bestuur der Douane en Accijnzen, het Instituut voor Veterinaire Keuring, de officieren van de zeevisserijwachtschepen. De inspecteurs sporen overtredingen op en stellen ze vast in een PV dat bewijswaarde heeft tot het tegendeel is bewezen. In
het
kader
van
hun
opdracht
beschikken
de
inspecteurs
over
de
volgende
bevoegdheden87:
-
-
fabrieken, magazijnen, bergplaatsen, burelen, boten, bedrijfsgebouwen, stallen, stapelhuizen, stations, wagons, voertuigen en de in open lucht gelegen bedrijven, veilingen, markten, vismijnen, vissersvaartuigen, slachthuizen, versnijdingslokalen, diepvriesinstallaties, trieerinstellingen, en koelhuizen betreden; de plaatsen die tot woning dienen en niet publiek toegankelijke plaatsen bezoeken met verlof van de rechter in de politierechtbank van 5 uur 's morgens tot 9 uur 's avonds. Dat
86
http://www.ond.vlaanderen.be/inspectie/extra/default.htm Wet van 28 maart 1975 betreffende de handel in landbouw-, tuinbouw- en zeevisserijprodukten; Wet van 11 juli 1969 betreffende de bestrijdingsmiddelen en de grondstoffen voor de landbouw, tuinbouw, bosbouw en veeteelt; Decreet van 19 mei 2006 betreffende de oprichting en de werking van het Fonds voor Landbouw en Visserij. 87
- 65 -
-
-
verlof is eveneens vereist voor het bezoeken van andere niet voor het publiek toegankelijke plaatsen vóór 5 uur 's morgens en na 9 uur ’s avonds; zich laten bijstaan door deskundigen; alle inlichtingen, bescheiden en geïnformatiseerde dragers van gegevens doen verstrekken die zij tot het volbrengen van hun opdracht nodig achten. Indien bescheiden en geïnformatiseerde dragers van gegevens worden meegenomen, wordt er ter plaatse een omstandige inventaris van opgemaakt, waarvan een kopie aan de houder wordt overhandigd; vaststellingen verrichten op grond van waarnemingen vanuit de lucht, de zee of het land met behulp van alle beschikbare technische middelen.
In de plaats van het opstellen van een PV heeft de inspecteur de mogelijkheid om de overtreder te een waarschuwen. Daarnaast kan hij evenzeer een administratieve geldboete opleggen, de vergunning intrekken of schorsen, of een identificatiekaart intrekken of inhouden.
J. Beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken
a. Agentschap Wegen en Verkeer Onverminderd de bevoegdheden die toevertrouwd worden aan andere agenten en officieren van gerechtelijke politie, kent de Vlaamse regering de hoedanigheid van agent of officier van de gerechtelijke politie toe aan de beëdigde ambtenaren en beambten van het Gewest die toezicht houden op de uitvoering van de toepasselijke regelgeving.
In het kader van de uitoefening van hun opdracht kunnen ze: -
bevelen geven aan de bestuurders; inlichtingen inwinnen en controle uitoefenen door het ondervragen van personen en het inzage nemen van documenten en andere informatiedragers; bijstand vorderen van de lokale en federale politie; het vastgestelde overtollige gewicht doen afladen of herverdelen; een administratieve geldboete opleggen; geven en uitvoerbaar verklaren van dwangbevelen;
De Wegeninspectie stelt bij overschrijding van de toegelaten normen een proces-verbaal op en kan een boete innen. Een wegeninspecteur die een overlading vaststelt, brengt de wegeninspecteur-controleur op de hoogte van de vaststelling. Deze deelt binnen de dertig dagen na ontvangst van deze kennisgeving aan de procureur des konings zijn beslissing mee omtrent dit dossier (administratieve geldboete) en geeft aan of er al dan niet een onmiddellijke inning is gebeurd. De procureur kan strafvervolging instellen en dan vervalt de administratieve geldboete, ofwel het dossier seponeren waardoor de administratieve geldboete van kracht blijft. Op een hoorzitting kan de overtreder zijn argumenten kenbaar maken en - 66 -
eventueel een nota indienen. Na de hoorzitting bestaat de mogelijkheid om in beroep te gaan. Dit heeft een schorsende werking.
b. De Lijn De inspecteurs van de Lijn88 zijn gemachtigd, als zij een inbreuk vaststellen van de bepalingen van dit besluit: -
de betrokkenen om hun identiteitskaart te vragen; degene die weigert zijn identiteitskaart te tonen of die er geen in zijn bezit heeft, tegen te houden tot de komst van de politie; vervoerbewijzen of verminderingskaarten in beslag te nemen; administratieve geldboetes of toezichts- en administratiekosten en toeslagen op te leggen;
Een afschrift van het proces-verbaal wordt binnen de acht werkdagen na vaststelling van de overtreding naar de overtreder gestuurd.
c. Waterwegen en Zeekanaal De Havenkapiteindienst stelt een proces-verbaal op voor overtredingen en staat samen met de cel Juridische en Administratieve Ondersteuning in voor de juridische afwikkeling van alle schadegevallen, zowel op het water als aan wal. Er bestaat hiervoor een nauwe samenwerking
met
de
gerechtelijke
arrondissementen,
de
Federale
Politie,
Scheepvaartpolitie en de lokale politie alsook de diverse brandweerkorpsen. Ook de toepassing van de International Ship Port Security reglementering behoort tot het bevoegdheidsdomein.
d. Nv De Scheepvaart Het opsporen en het vaststellen van overtredingen van de betrokken regelgeving is toevertrouwd aan: - de ingenieurs en conducteurs, belast met de dienst van de scheepvaart of met de leiding van en het toezicht op de werken op de bevaarbare waterwegen of hun aanhorigheden, - de agenten aangesteld voor de bediening van of het toezicht over de bruggen, sluizen, overlaten, enz., of voor de bewaking en de politie der bevaarbare waterwegen, alsmede het speciaal daartoe aangeduid personeel van de Dienst voor de Scheepvaart en van de "Office de la Navigation", - de controleur en de agenten, bijzonder belast met het innen der scheepvaartrechten,
88 Ministerieel Besluit van 7 september 2005 tot vaststelling van het model van legitimatiekaart voor de personeelsleden van de Vlaamse Vervoermaatschappij – De Lijn belast met het opsporen en vaststellen van overtredingen met betrekking tot het geregeld vervoer.
- 67 -
- de ambtenaren van de zeepolitie en van het Loodswezen, de rijkswacht en de ambtenaars belast met de politie der gemeenten, palende aan de bevaarbare waterwegen en de officieren van gerechtelijke politie.
Ze kunnen: -
zich alle inlichtingen doen verstrekken en bescheiden doen overleggen die zij tot het volbrengen van hun taak nodig achten en overgaan tot alle nuttige vaststellingen; de strafbare feiten vaststellen in processen-verbaal die bewijskracht hebben tot bewijs van het tegendeel en waarvan een kopie aan de overtreder wordt gestuurd binnen acht dagen na de datum van de vaststelling van het strafbaar feit.
De Vlaamse regering kan de hoedanigheid van officier of agent van de gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de bevoegde administratie en Vlaamse openbare instellingen.
K. Beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie
a. Cel controle agentschap ondernemen
b. Inspectie Economie Agentschap Ondernemen De Inspectie Economie voert, al dan niet op basis van risicoanalyses, controles uit. Enerzijds gaat de inspecteur ter plaatse bij zelfstandigen, ondernemingen of andere instanties om de uitvoering van de investeringen, de middelen, de originele facturen en de betalingsbewijzen te controleren. Daarnaast kan de controle worden uitgevoerd op basis van bij de externe klant opgevraagde documenten en bewijsstukken. Bij de vaststelling van het ontbreken van de vereiste milieuvergunning of meldingsakte of bouwvergunning wordt geen steun uitbetaald (en de eventueel reeds uitbetaalde steun teruggevorderd) en wordt een opvolgingscontrole uitgevoerd. Indien de onderneming de situatie regulariseert (in functie van de steuntoekenning) onderneemt de inspectiedienst geen
verdere
stappen.
In
geval
van
(vermoeden
van)
flagrante
en
blijvende
onregelmatigheid wordt dit gemeld aan de bevoegde overheidsorganen. In geval van (sterk vermoeden van) manifeste onwil of fraude doet de dienst op eigen initiatief beroep op het gerechtelijk apparaat89.
89
Art. 29 Wetboek van Strafvordering.
- 68 -
K. Beleidsdomein Ruimtelijke Ordening
Inbreuken kunnen door de lokale en federale politie worden vastgesteld, maar ook de wooninspectie treedt als afdeling van het Agentschap Inspectie Ruimtelijke Ordening strafrechtelijk op tegen krotverhuur. Ze krijgen de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings en hebben de volgende bevoegdheden: -
het geven van advies als adviseur ongeschiktheid en onbewoonbaarheid; het intrekken van conformiteitsattesten; het indien van herstelvorderingen; zich toegang verschaffen tot de bouwplaats en de gebouwen om alle nodige opsporingen en vaststellingen te verrichten90;
Als deze verrichtingen de kenmerken van een huiszoeking dragen, mogen ze enkel worden uitgevoerd op voorwaarde dat de politierechter daartoe een machtiging heeft verstrekt. Het proces-verbaal en de herstelvordering worden overgemaakt aan het parket, het college van burgemeesters en schepenen en aan overtreder. Nadien wordt opnieuw een controle ter plaatste uitgevoerd om te controleren of de herstelmaatregelen zijn uitgevoerd. Binnen haar bevoegdheid aangaande de bescherming van het Archeologisch Patrimonium heeft de Inspectie toegang tot de beschermde goederen om alle nodige opsporingen en vaststellingen van overtredingen van dit decreet te verrichten91. Bij de handhaving van de stads- of dorpsgezichten kunnen de inspecteurs bij de uitoefening van hun ambt op elk ogenblik van de dag of nacht, zonder voorafgaande waarschuwing, vrij binnengaan in alle onroerende goederen die voor bescherming vatbaar en beschermd zijn. Tot de ruimten die als woning dienen en in beroeps- en bedrijfslokalen, hebben zij enkel toegang tussen acht uur 's morgens en achttien uur 's avonds, met machtiging van de onderzoeksrechter.
Eens er inbreuken zijn vastgesteld kunnen ze: - een geldboete opleggen; - een bijzondere verbeurdverklaring uitspreken; de bijzondere verbeurdverklaring uitgesproken ten aanzien van publiekrechtelijke rechtspersonen kan enkel betrekking hebben op goederen die vatbaar zijn voor burgerlijk beslag; - de beslissing bekendmaken of verspreiden;
90
Beslissing van de Vlaamse Regering van 28 april 2000 houdende de aanwijzing van ambtenaren die bevoegd zijn om de misdrijven op het gebied van de ruimtelijke ordening en stedenbouw op te sporen en vast te stellen (B.S. 13 mei 2000); Ministerieel Besluit van 3 mei 1996 tot aanwijzing van de bevoegde ambtenaren in uitvoering van het Beslissing van de Vlaamse Regering van 18 september 1991 houdende het opleggen van minimum eisen inzake thermische isolatie van woongebouwen (B.S. 10 juli 1996). 91 Ministerieel besluit van 20 december 2001 houdende delegatie van sommige bevoegdheden inzake archeologische monumentenzorg aan ambtenaren van het Instituut voor het Archeologisch Patrimonium van het Vlaams Gewest en aan ambtenaren van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (B.S. 29 januari 2002).
- 69 -
- één of meer inrichtingen sluiten, met uitzondering van de inrichtingen waar werkzaamheden worden verricht die behoren tot een opdracht van openbare dienstverlening; - een verbod opleggen om een werkzaamheid te verrichten die deel uitmaakt van het maatschappelijk doel, met uitzondering van werkzaamheden die behoren tot een opdracht van openbare dienstverlening; - een ontbinding uitspreken, die evenwel niet kan worden uitgesproken tegen publiekrechtelijke rechtspersonen. M. Beleidsdomein Internationaal Vlaanderen Bij de overtreding van de regelgeving zoals illegale organisatie of verkoop van reizen, het uitbaten van een niet vergund hotel of kampeerterrein of het onrechtmatig gebruik van een classificatieschild kan een administratieve geldboete worden opgelegd of kan de verzegeling en sluiting van het bedrijf bevolen worden door het Agentschap Toerisme Vlaanderen. Bij grove inbreuken kan de ambtenaar een bevelschrift tot onmiddellijke stopzetting van exploitatie(s) uitvaardigen, al dan niet gepaard gaand met inbeslagname van materiaal en materieel en verzegeling.
N. Overzicht
De bevoegdheid van de inspectiediensten omvat dus in de eerste plaats verschillende mogelijkheden tot gegevensverzameling met als doel het uitoefenen van hun controlefunctie. Bij
vastgestelde
onregelmatigheden
beschikken
de
handhavingsdiensten,
waaronder
de
inspectiediensten, vervolgens over een arsenaal van maatregelen. Het zwaartepunt van de maatregelen bij de inspectiediensten ligt bij het geven van waarschuwingen en het opstellen van PV’s. Ze zijn de eersten die onregelmatigheden vaststellen en beslissen over het al dan niet opstarten van een procedure. Soms volstaat het geven van een waarschuwing of het opstellen van een PV gevolgd door een herhalingscontrole om de onregelmatigheid teniet te doen. In laatste instantie pas valt men terug op maatregelen en boetes.
- 70 -
Tabel: overzicht van de handhavingsbevoegdheden van inspectiediensten op basis van de beschikbare gegevens
B B S I
C J S M
S C W V J
S Y N T R A
A I W V G
I W V G
A E E I
A L V
D Z
V W I
A M D KI
L IJ N
S C H E E P
W E Z
IR W O
A V B
CONTROLERENDE DIENST
M I
A N B
O V A M
Plaatsen betreden
X
X
X X X X X X X X X X X X X X
X X
X X X
X
X
X
X X
X
X X X X
X X
X X
X X X X X X X X X X X X X X X X
X
X X
X
Doorzoekingen verrichten Huiszoekingen verrichten92
V L M
V M M
V E A
W S E
X
X X
O I *
I L V
X
X
X
X X X
Inlichtingen inwinnen
X
X
X X X
X
Inzage van stukken +kopie Verklaringen/getuigenissen afnemen
X
X
X X X X
X
X
X X
X X
X X X
X
X
Gebruik dwangmiddelen
X
X
X X X X X X X X X X X X X x
X X X X X X X X X
X
X
X
X
X X
X
X X X X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
recht op ondersteuning
ADMINISTR VERZEGELING INTREKKING/SCHORSING VERGUNNING/ID
X
X X
X
X X
X
X X
XX X
X
X X
X X
X
X
X
X X
X X X
X X X
enquêtes instellen STAKINGSBEVEL
X X X X
X
Aanhouding
Identiteitscontrole bestuurlijke maatregelen door toezichtshouders geven van aanmaningen door toezichtshouders Toezicht op kledij,uitrusting en bagage sporter en begeleider kennisgeving a. Vl.Reg., RvB, Praktijkcommissie en inspectie in beleidsdomein
X X
X
PV opstellen (+verslag)
recht op bijstand van politie vaststellingen door audiovisuele middelen onderzoek transportmiddelen
X X X
X
Fouillering
Toegang tot gegevensbank Monstername: beproevingsmetings-, en analyserecht
X
X X
Inbeslagneming
X
K & E
X
X
X
X
X X
X X
PERSONEN VATTEN TOEGANG ONTZEGGEN VISSERSVAARTUIGEN AAN DE KETTING LEGGEN/STILLEGGEN WERKZAAMHEDEN
X
X X
* onderwijsinspectie
2.3. Initiatief
Het initiatiefrecht voor het uitvoeren van controles is divers. Sommige maatregelen worden wettelijk verplicht gecontroleerd, bv. een groeipremie die bepaald wordt n.a.v. de aanvraag van de saldoschijf. Andere controles gebeuren ambtshalve op eigen initiatief
92
mits voorafgaande vordering PK en machtiging onderzoeksrechter
71
van de toezichthoudend ambtenaar of in opdracht van andere afdelingen. Het overgrote deel van de inspectiediensten kan op eigen initiatief controles organiseren. Bij controles die op eigen initiatief worden uitgevoerd, worden ook meestal de criteria op basis waarvan en de wijze waarop de te controleren entiteit wordt geselecteerd door de dienst zelf bepaald. Hierbij spelen omvang en complexiteit van het dossier, aanleiding, beschikbare capaciteit,… een rol. Bij dossiers met een grote workload (vb. EFRO) wordt vooraf vaak een risico-analyse doorgevoerd om de doelgroep en het aantal controles te bepalen. Bij vaststellingen of inlichtingen die op een mogelijk risico duiden zal eerder gecontroleerd worden. De discretionaire beslissingsruimte van de dienst wordt ook hier beperkt door de (Europese) reglementaire context, bv. Europese regelgeving legt op dat jaarlijks 5% van de doelgroep wordt gecontroleerd. Daarnaast kan de inspectie handelen in opdracht of op klacht of vraag van derden, van andere afdelingen of diensten. De controles van Inspectie Economie Agentschap Ondernemen gebeuren meestal in opdracht van de andere afdelingen (of entiteit), van het Agentschap Ondernemen of van de functioneel bevoegde minister. Inspectie WVG voert inspecties uit in het kader van een vergunning-, attesterings-
of
erkenningsprocedure,
in
het
kader
van
zijn
autonome
voortgangscontroleopdracht, op verzoek van het departement of een agentschap van WVG of in het kader van klachten over de dienstverlening van de door het agentschap geïnspecteerde voorzieningen. De Wooninspectie kan zelf actie ondernemen, en inspecteert op vraag van de gemeente. De inspectie onderwijs mag handelen op basis van klachten van derden maar is hierbij aan een voorafgaande opdracht van de minister gebonden. Andere afdelingen mogen geen onderzoek van Inspectie Onderwijs vragen, tenzij het over administratieve vragen gaat die een advies van de inspectie vereisen. Data van de centrale datawarehouse van onderwijs en vorming en de door de onderwijsinstelling aangeleverde gegevens kunnen wel aanleiding zijn voor een inspectie. Naast
het
initiatief
om
controles
uit
te
voeren
beschikken
inspecties
over
onderzoeksinitiatief. Ze kunnen op eigen initiatief gegevens bij andere diensten of de betrokkenen opvragen voor onderzoek naar de naleving van regels dat ze zelf uitvoeren. Niet alle inspecties beschikken over deze bevoegdheid. In het kader van het decreet Beter Bestuurlijk Beleid is er binnen sommige diensten een functiescheiding doorgevoerd waardoor de inspectiedienst de controlefunctie toegewezen kreeg en een andere dienst de
onderzoeks-
of
kwalificatiebevoegdheid.
In
het
beleidsdomein
WVG
is
een
taakverdeling doorgevoerd tussen het Agentschap Inspectie en de andere agentschappen en het departement van het beleidsdomein. De inspectie is bevoegd om vaststellingen ter plaatse te doen. Het functioneel agentschap of departement bepaalt de gevolgen van die vaststellingen en de eventuele maatregelen voor het afdwingen van correcties.
72
2.4. Samenwerking
Binnen het departement of zelfs binnen de inspectiedienst bestaat er een scheiding van bevoegdheden en van personeel die interne en externe samenwerking tussen de verschillende afdelingen of diensten noodzakelijk maakt. De beslissing om een apart agentschap voor de controle van de regelgeving of de bestraffing van overtredingen op te richten en niet meer integraal binnen het departement te verwerken heeft twee redenen: 1) een agentschap creëert een duidelijke zichtbaarheid naar de klanten van een beleidsdomein. Bijvoorbeeld door Binnenlands Bestuur onder te brengen in een apart agentschap wordt een samenhangende beleidsuitvoering naar de lokale en provinciale besturen (de belangrijkste klanten van Binnenlands Bestuur) het best mogelijk gemaakt. Er komt een manager van het Agentschap Binnenlands Bestuur die werkt in een rechtstreekse relatie met de minister en die ook lid is van de beleidsraad van het beleidsdomein Bestuurszaken; binnen het departement Bestuurszaken wordt een cel Bestuurlijke Organisatie opgericht; 2) de rechtstreekse aansturing en rapportering tussen de minister en het beleidsveld Binnenlands Bestuur wordt het best gevrijwaard door de oprichting van een agentschap.
De functiescheiding noopt tot afstemming tussen de verschillende diensten die bekleed zijn met de gedeelde bevoegdheden, opdrachten en tot overleg om de handhaving te verzekeren, bv. om informatie te delen. Enerzijds zijn binnen het agentschap of bij het agentschap
en
het
departement
personeelsleden,
inspecteurs,
met
de
actieve
handhaving belast, terwijl anderzijds anderen de ondersteunende taken uitvoeren (zoals informatieverstrekking, beoordeling en adviesverlening in het kader van vaststellingen of kantschriften, ….). Door de onderlinge afhankelijkheid tussen het departement en het agentschap en tussen agentschappen onderling moeten de acties op elkaar worden afgestemd. Enkele voorbeelden: - Milieu-inspectie werkt nauw samen met de onafhankelijke agentschappen OVAM en VMM. Met OVAM is een samenwerkingsprotocol afgesloten; - OVAM afdeling afvalstoffenbeheer heeft op regionaal vlak gestructureerd overleg met andere diensten. Het samenwerkingsprotocol tussen OVAM en de Milieuinspectie bij de handhaving van het afvalstoffendecreet, milieuvergunningendecreet, verordening overbrenging afvalstoffen met betrekking tot in- en uitvoer, …verzekert dit; Bij de bestuurlijke handhaving spelen de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer van OVAM samen met het Milieuhandhavingscollege een rol; - Mestbank werkt bij overlappende controles (mestverwerking) samen met de Milieuambtenaren die de Mestbank voor technische ondersteuning kunnen 73
inschakelen. Ze staan in voor de nazorg bij controle. Ook in moeilijke dossiers vragen milieuambtenaren soms bijstand van de Mestbank. De Mestbank heeft een beheersovereenkomst met het Agentschap voor Landbouw en Visserij bij controles. Ze werkt samen met OVAM bij controles van secondaire grondstoffen, met VMM bij de controle van de waterkwaliteit (MAP meetpunten) en met Milieuinspectie bij mestverwerking;ANB heeft specifiek wat CITES betreft gestructureerd overleg in de Toezichtgroep CITES en met OVAM, voor wat betreft het afvalstoffendecreet; - VMM coördineert de adviesverlening van Aquafin aan het departement LNE; - Agentschap Economie voert op vraag van het departement RWO de 2elijnscontrole voor het ESPON 2013 programma uit93. De Afdeling Inspectie Economie voert voor de Euregio Maas-Rijn en Noordwest Europa zelf niet de controles uit, maar gelet op de eindverantwoordelijkheid die het Vlaamse Gewest blijft dragen, volgt ze bij uitbesteding, de controles op en gaat mee ter plaatse. - Behoefte aan samenwerking van Inspectie Onderwijs met de inspectie Welzijn i.f.v. toezicht op de toepassing van het decreet IJHV en de rechtspositie van minderjarigen (o.a. ook van toepassing in Centra voor Leerlingenbegeleiding).
Deze samenvallende activiteiten vergen naast intern ook extern overleg tussen de bevoegde diensten buiten het departement. Binnen de decreetgeving zijn naast de inspectiedienst als speciaal aangeduid orgaan, vaak ook strafrechtelijke diensten zoals de lokale en federale politie en het parket (zie infra) binnen hun sanctionerende opdracht bevoegd om overtredingen op te sporen en te bestraffen of ze vervullen een ondersteunende rol bij de taakuitoefening van de inspectiedienst. Soms hebben deze andere diensten een vaststellende en ondersteunende bevoegdheid, soms hebben ze een volwaardige handhavende rol naast de inspectiediensten. Enkele voorbeelden: - de sedert 1 mei 2009 operationele afdeling Milieuhandhaving binnen het dep. LNE is voorzitter van de LNE-werkgroep milieuhandhaving, waarin alle partners binnen het beleidsdomein LNE (dus departement en agentschappen) vertegenwoordigd zijn. De Vlaamse Hoge Raad voor milieuhandhaving is het forum waar alle handhavingsactoren in de leefmilieusector vertegenwoordigd zijn. - OVAM afdeling bodembeheer, cel grond- en kwaliteitsbeheer werkt lokaal en federaal met de politiediensten samen op basis van ad hoc overleg; - ANB krijgt ondersteuning in zijn taken van de lokale politiediensten. Hiervoor wordt er op ad hoc basis overleg en samenwerking georganiseerd. Ook de federale politie werkt ondersteunend. - OVAM afdeling afvalstoffenbeheer werkt op lokaal vlak naast de politiediensten samen met de gemeente. Er is een jaarlijks gestructureerd informeel overleg met de federale politie. Daarnaast is er occasioneel overleg in functie van dossiers of projecten; - Mestbank werkt samen met de federale politie bij mesttransportcontroles, tegenhouden van mesttransporten en ondersteuning bij tegenwerking van het onderzoek. Met politiediensten wordt periodiek op provinciaal niveau overlegd en afspraken gemaakt; - CJSM werkt samen met de federale politie, levert bijstand bij dopingcontroles en voert gezamenlijke acties uit;
93
Nota van 26 augustus 2008: ‘ESPON 2013 Questionnaire for Member States and Partner States on the set up of the second level audit’.
74
- Inspectie WSE werkt samen met wooninspectie en welzijnsinspectie; - SYNTRA financieel toezichthouder werkt samen met Inspectie Onderwijs dat een inspectiebevoegdheid heeft met betrekking tot leren en werken en de leertijd94; - er is regelmatig overleg tussen het openbaar ministerie en de Inspectie Ruimtelijke Ordening inzake ondermeer de stedenbouwmisdrijven. Dit overleg situeert zich enerzijds op het gewestelijk niveau met de procureurs-generaal, anderzijds op provinciaal niveau met de procureurs en resulteerde o.m. in een prioriteitennota m.b.t. het handhavingsbeleid inzake stedenbouwmisdrijven, een nota "Praktische Afspraken" in deze aangelegenheid en een nota van de AJD inzake het vorderen van een dwangsom; - Inspectie Wonen werkt samen met het Agentschap Wonen Vlaanderen, de gemeentebesturen, de politiediensten, de parketten en andere inspectiediensten waaronder Inspectie SWE en Toerisme Vlaanderen waaraan relevante dossiers worden gemeld; - Inspectie Onderwijs vraagt afstemming met justitie betreffende de leerplichtopvolging;de erfgoedconsulenten, de inhoudelijke vakspecialisten, antwoorden op specifiek dossiergebonden vragen van de parketten maar voeren zelf geen actief handhavingsbeleid. Agentschappen op andere bestuurlijke niveaus kunnen ook deel uitmaken van de handhavingscyclus zodat ook hier de handhavingsacties best worden afgestemd. Enkele voorbeelden: - OVAM afvalstoffenbeheer werkt occasioneel samen met de Federale Leefmilieu Inspectie (FLI) voor o.a. de verordening overbrenging afvalstoffen met betrekking tot doorvoer; - CJSM werkt samen met het dopingagentschap en met justitie in een georganiseerd overleg en afsprakenkader op basis van het protocol dopingbestrijding in Vlaanderen; - Inspectie WSE werkt samen met de gewestelijke arbeidsinspectiediensten uit Wallonië en Brussel, met de Sociale Inspectie, TSW en RVA; - Inspectie WVG werkt op federaal niveau samen rond voedselveiligheid, RIZIV, brandveiligheid en sociale wetgeving (in brede zin); - Milieu-inspectie werkt samen met diverse instanties om te komen tot een optimale handhaving van de milieuhygiënewetgeving zoals de strafrechtelijke partners; - Samenwerkingsakkoord van 30 maart 2004 tussen het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot de uitoefening van de geregionaliseerde bevoegdheden op het gebied van Landbouw en Visserij in het kader van de opsporing en bestrijding van overtredingen. De Gewesten en de federale overheid werken samen en wisselen alle nuttige informatie uit; - Inspectiedienst Onderwijs haaft samen met FOD-Werkgelegenheid Arbeid en Sociaal Overleg met betrekking tot de toepassing van de Welzijnswet het doorlichtingsinstrument (veiligheidsindex) opgesteld. Dit bakent meteen de focus voor de onderwijsinspectie af en levert afspraken op over de normering; - Nood aan samenwerking tussen de Inspectie Onderwijs en volksgezondheid betreffende bepaalde aspecten van preventie op vlak van gezondheid –CLB en revalidatiedossiers.
3. Contact met de parketten
94
Decreet van 10 juli 2008 inzake leren en werken, en de uitvoeringsbesluiten van 24 oktober 2008 (uitvoering van het stelsel leren en werken) en 13 februari 2009 (leertijd).
75
Inspectiediensten hebben overlappende bevoegdheden en taken met verschillende andere entiteiten. Vanwege hun handhavende opdracht staan de parketten in een bijzondere
positie
interdepartementale
in
relatie
werkgroep
tot
de
inspectiediensten.
handhavingsbeleid
In
het
worden
deze
rapport
van
de
relatie
en
de
samenwerking beschreven.
3.1. De interdepartementale werkgroep handhavingsbeleid: opzet van het rapport
Bij de uitvoering van het vorige Vlaams Regeerakkoord (hoofdstuk IX, behoorlijk regelgeven, besturen en handhaven) voor een effectieve handhaving van de Vlaamse regelgeving en een betere samenwerking met andere overheidsinstanties95 kondigde de regering op 18 mei 2005 een permanent overleg aan met de minister van Justitie en het College van Procureurs-generaal over het handhavingsbeleid en de strafbaarstellingen96. Een
interdepartementale
samengesteld
uit
werkgroep
vertegenwoordigers
handhavingsbeleid van
de
bij
en
de
strafbaarstellingen97,
handhaving
betrokken
departementen of administraties, werd opgericht. De werkgroep wisselt op generiek niveau informatie uit en bereidt initiatieven tot verbetering van het handhavingsbeleid voor. Ze had als eerste opdracht op interdepartementaal niveau de situatie te beschrijven en een intersectorale rapportering voor te bereiden.
In het rapport wordt
eerst het institutionele kader van het handhavingsbeleid
beschreven. Vervolgens wordt een inventaris gemaakt van de actueel geldende 95
"We versterken de effectieve handhaving van Vlaamse regelgeving. In afwachting van meer Vlaamse bevoegdheden voor een eigen Vlaams, volwaardig veiligheids-, justitie- en handhavingsbeleid, maken we hiervoor afspraken met de federale overheid. De maatschappelijke overlast (sluikstort, illegaliteit, verloedering, verkrotting, hardnekkig spijbelgedrag, ...), het onveiligheidsgevoel en het aantal misdrijven moeten dalen. Ook de Vlaamse overheid kan daartoe bijdragen. In afwachting van een gedeeltelijke defederalisering van bevoegdheden inzake justitie en veiligheid, putten we alle mogelijkheden uit waarover Vlaanderen beschikt om een doortastend veiligheids- en handhavingsbeleid te voeren. We nemen het initiatief tot een overleg tussen de besturen (federaal, Vlaams en lokaal) om een betere afstemming van het beleid te realiseren voor een doortastende en gerichte aanpak van problemen van illegaliteit, concentratie van asielzoekers, niet-correcte toepassing van wetgeving ... We maximaliseren de mogelijkheden voor gemeenten en steden om overlastfenomenen met administratieve geldboetes te beteugelen. Dit vereist dat we een aantal strafbaarstellingen in decreten schrappen om zo ruimte te creëren voor de gemeenten en steden om hun normen tegen overlast gericht te handhaven.” We ondersteunen een betere afstemming tussen alle (bestuursrechtelijke, politionele, burgerrechtelijke of strafrechtelijke) overheidsinstanties teneinde een veiligheidsnetwerk te vormen dat toelaat om binnen een korte termijn van overheidswege te reageren op àlle vastgestelde misdrijven, inzonderheid op overlast en criminaliteit gepleegd door jongeren." 96 "Een beleid dat niet wordt gehandhaafd, zorgt niet enkel voor rechtsonzekerheid, maar mist tevens zijn doel. Voor een efficiënte handhaving van de normen die binnen de Vlaamse bevoegdheden ook strafrechtelijk worden bestraft, wenst de Vlaamse Regering een permanent overleg aan te gaan met de minister van Justitie en met het College van Procureurs-generaal. De Vlaamse Regering kan op die manier, in samenspraak met de rechtelijke macht, de vervolgingsprioriteiten mede helpen bepalen. Het bedoelde overleg met de federale regering en de andere regeringen van het land zal op korte termijn worden opgestart door de bevoegde ministers van de Vlaamse Regering en worden opgevolgd en gecoördineerd door de Minister-President." 97 CSG/PV/2005/12 - Varia 1.
76
strafbepalingen
in
de regelgeving
waar
de
Vlaamse
overheid
voor
bevoegd
is
(strafbepalingen in Vlaamse decreten en in federale wetten) en wordt per domein de communicatie met de parketten beschreven.
3.2. Institutioneel kader
Het opsporings- en vervolgingsbeleid wordt bepaald door het openbaar ministerie onder leiding van het College van Procureurs-Generaal. Institutioneel vormt het College van Procureurs-Generaal dat onder het gezag staat van de minister van Justitie, dan ook de spil inzake de prioriteiten in het vervolgingsbeleid. De federale minister van Justitie kan bindende richtlijnen van het strafrechtelijke beleid vastleggen, inclusief die van het opsporings-
en
vervolgingsbeleid.
De
Procureurs-Generaal
staan
in
voor
de
tenuitvoerlegging van deze richtlijnen binnen hun rechtsgebied. De federale minister van Justitie is tevens verantwoordelijk voor het strafbeleid, dit is de manier waarop de parketten onderzoeken en vervolgingen verrichten. Hoewel de Vlaamse regering geen richtlijnen inzake het strafrechtelijk beleid kan opleggen, kan zij wel afspraken maken met de Procureurs-Generaal inzake de oriëntatie en het leggen van prioriteiten voor de aangelegenheden waar zij voor bevoegd is. Binnen de uitoefening van hun bevoegdheden kunnen de inspecties dan ook terugvallen op de samenwerking met de parketten waarbij als uitgangspunt geldt dat de optimalisering van het handhavingsbeleid en de strafbaarstellingen in eerste instantie de verantwoordelijkheid van ieder departement / agentschap moet blijven.
3.3. Vaststellingen
De globale evaluatie van de communicatie met de parketten door de werkgroep is eerder positief. Er is zowel gestructureerd als ad hoc overleg. Er wordt vaak gebruik gemaakt van commissies die periodiek samenkomen om prioriteitennota’s uit te schrijven, met of zonder de steun van de administratie bij gespecialiseerde zaken. Daarnaast is er tevens overleg met parketten op het niveau van de gerechtelijke arrondissementen. De invulling hiervan wisselt sterk naargelang parket/materie. De Mestbank bijvoorbeeld bespreekt jaarlijks thema-acties, heeft dossiermatig overleg en gezamenlijke opleiding. Jaarlijks is er ook provinciaal overleg met het parket. Verder is er rechtstreekse dringende communicatie met de verschillende inspectiediensten en wordt de rechtspraak via mail verspreid.
Volgende knelpunten worden gesignaleerd met betrekking tot de communicatie:
77
1. Er is in vele sectoren onvoldoende overleg en informatie-uitwisseling met de gerechtelijke
instanties.
De
verbaliserende
diensten
vragen
vooral
meer
terugkoppeling en feedback over het gevolg dat de parketten aan PV’s geven (inzonderheid seponering). Ook kan het aangewezen zijn de verbaliserende overheid als technische deskundige te betrekken in het proces voor de strafrechter. 2.
Omgekeerd kan het aangewezen zijn dat de administratie de parketten en politie beter informeert over nieuwe regelgeving of rechtspraak en de acties in het kader van administratieve handhaving signaleert aan de parketten, om tegenstrijdige acties van administratie en parket te vermijden.
3.
In vele sectoren wordt vastgesteld dat er tussen de parketten/arrondissementen onderling
grote
verschillen
zijn
(in
aandacht,
aanpak,
interpretatie,
samenwerking…). De lokale parketten staan op hun onafhankelijkheid en baseren dit op artikel 151 Grondwet. 4.
In het algemeen is er nood aan meer kennis van en vertrouwdheid met de materie, zowel bij de parketten, de politie als het Vlaams overheidsapparaat. Er is duidelijk nood aan bijkomende vorming.
5.
Voor
een
aantal
aangelegenheden
wordt
gepleit
voor
een
meer uniforme
benadering (vb. legitimatiekaarten, inspectiemethodologie, sommige regelgeving). 6.
Overlegcommissies vertonen de neiging om na verloop van tijd inactief te worden.
4. Bespreking resultaten Binnen de Vlaamse administratie bestaat er een waaier aan inspectiediensten met ieder haar eigen opdrachten, bevoegdheden en procedures. Al deze toezichtinstellingen werken voor hun datavergaring op basis van twee grote controle- of inspectiemethodes (zie supra). Ten eerste is er de controle van de vervulde informatieverplichtingen van de rechtssubjecten (dus de inspectie op basis van de ingevulde formulieren). Daarnaast bestaat er de ervaring van het werk van de inspecties op het werkterrein (dus zonder dat er formulieren nodig zijn). Hoewel ze volgens het model van het beter bestuurlijk beleid een duidelijke plaats zouden moeten krijgen binnen het organisatorische kader, is hun rol en plaats in de praktijk eerder ambigu. In
een
aantal
gevallen
nemen
ze de
vorm
aan
van
agentschappen, in andere gevallen worden ze dan weer bij de departementen ondergebracht. Bovendien verhoogt de federale context de complexiteit van het
78
inspectielandschap,
zodat
de
veelvoud
aan
inspectiediensten
op
verschillende
98
beleidsniveaus onder verschillende departementen behoort . De taakomschrijving en bevoegdheidsverdeling binnen zowel de afdelingen van de inspectiedienst zelf als tussen verschillende diensten duidt bovendien op taakvermenging en bevoegdheidsoverlapping van al deze entiteiten. Deze verschillende bevoegdheden en taken vertalen zich ook in het initiatiefrecht dat de Vlaamse inspectiediensten hebben. De meeste diensten mogen wel op eigen initiatief acties ondernemen zoals controles uitvoeren, gegevensdragers inzien en plaatsen betreden. Daartoe kunnen ze de informatie zelf verzamelen, maar eventueel ook werken op basis van de vaststellingen van andere afdelingen. Een andere mogelijkheid is dat de inspectiedienst een vaststellings-, maar geen onderzoeksbevoegdheid heeft en de informatie uit de controle naar de bevoegde interne of externe inspectiedienst doorstuurt. Ten derde kan de inspectiedienst louter ondersteunende taken uitvoeren bv. adviesverlening aan lokale en federale politie, het verstrekken van opleiding aan externe inspectiediensten bv. met betrekking tot de afvalstoffenwetgeving, of samenwerking in handhavingsprojecten. Sommige diensten hebben daarenboven de bevoegdheid boetes op te leggen of vergunningen
in
te
trekken
en
voeren
het
volledige
handhavingstraject
van
informatieverzameling tot invordering zelf uit. Deze sanctionerende bevoegdheid plaatst de inspectiedienst in een bijzondere relatie tot het parket. Ook hier is sprake van overlappende bevoegdheden van twee verschillende entiteiten.
De eerste vaststellingen bij de Vlaamse inspectiediensten duiden op een versplinterd handhavingsbeleid en een verschillende manier van regelopvolging. De autonome positie van de inspectiediensten en de hiermee gepaarde verantwoordelijkheid nodigt uit tot onafhankelijk handelen, wat de communicatie op het terrein bemoeilijkt. De bestaande interne en externe communicatie verloopt vaak ongestructureerd onder de vorm van lokaal, informeel
ad hoc overleg in functie van dossiers of projecten. Als er
gestructureerd overleg aanwezig is, bestaat dit meestal op het gewestelijke niveau of met de parketten. De huidige ontoereikende en niet optimaal gestructureerde communicatie heeft in de eerste
plaats
een
overlapping
van
de
opgevraagde
data
tot
gevolg.
Ook
bij
informatieoverdracht tussen verschillende diensten ontbreekt nog te vaak feedback over het gevolg dat aan processen-verbaal wordt gegeven. Het gebrek aan terugkoppeling houdt de informatiegebreken in stand. Ondanks het ontbreken van formele structuren slagen sommige inspectiediensten erin om op dossiermatig niveau efficiënt te communiceren. De persoonlijke contacten van de inspecteurs en de herhaaldelijke gezamenlijke afhandeling van dossiers laat voor een 98
In de inventaris worden alleen inspectiediensten opgenomen.
79
officieuze maar toch stelselmatige manier van handelen toe. Het gebrek aan een structurele aanpak echter bemoeilijkt de opbouw van een effectieve werkwijze die nu door iedere afzonderlijke dienst op basis van ‘ trial-and-error’ moet nagestreefd worden.
Samenwerking, overleg en communicatie vormen de brug tussen de inspectiediensten die binnen een beleidsdomein opereren of een verwante bevoegdheid hebben. De gelaagde verscheidenheid van de inspectiediensten (verschillende plaats in de organisatie, bevoegdheid, taak, niveau) bemoeilijkt een organisatorische, procedurele en functionele analyse en maakt een veralgemening met betrekking tot een gemeenschappelijke communicatiestrategie onmogelijk.Binnen een netwerk van samenwerkingvormen kan de informatievergaring en de werking van de verschillende actoren (parket, lokale besturen, agentschappen) worden geoptimaliseerd door taken beter op elkaar te laten aansluiten, dubbele taken te vermijden en de verkregen informatie systematisch te ordenen en te verwerken. De oprichting van de movi-werkgroep is het bewijs dat er een draagvlak voor meer samenwerking binnen inspectiediensten aanwezig is. De
strategie
van
de
inspectiedienst
met
betrekking
tot
de
partners,
de
communicatiewijze en –inhoud bij iedere nieuwe taakomschrijving kan binnen de MOVIgroep ondersteund worden. Deze kan hierbij gebruik maken van de leidraad die haar door deze studie wordt aangereikt.
80
HOOFDSTUK 2: COMMUNICATIE BINNEN INSPECTIEDIENSTEN 1. Inleiding In het vorige hoofdstuk werden reeds een aantal communicatieproblemen met betrekking tot de communicatielijnen en -methodes aangehaald. In deze paragraaf ligt de focus op de communicatie-inhoud. De inspectiediensten moeten weten wat er van hen wordt verwacht en zij moeten beschikken over de noodzakelijke tools voor de uitvoering van hun opdracht. Die problematiek gaat ruimer dan de loutere communicatiemethodes. De beleidsrichtlijnen moeten via de intermediaire niveaus op de plaats van bestemming geraken (de inspecteur of het rechtssubject), de informatie voor de uitvoering van de opdracht moet beschikbaar of ontsluitbaar zijn en de handhavingsbevoegdheden moeten de informatievergaring toelaten. De inspectiedienst moet dus de juiste aanspreekpartner hebben die op de juiste manier de juiste informatie kan ontsluiten en ze moet zelf de juiste informatie op de juiste manier kunnen overbrengen aan de doelgroep. De relevante kenmerken voor de communicatie-inhoud hebben dus onder meer betrekking op de doelgroep, de gevolgen voor de in te zetten handhaving, de handhavende dienst en de administratieve belasting van de diensten.
Ten einde de drie relevante aspecten van de communicatie te bepalen - de communicatielijnen, de communicatiemethode en communicatie-inhoud -, wordt het onderzoek opengetrokken naar de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de regelgeving met betrekking tot de communicatie over wat de inspectiedienst moeten weten om zijn taak te kunnen vervullen. Bij het zoeken naar de optimale inrichting van de communicatie zijn de schaarse gegevens over de onderlinge communicatie tussen de inspectiediensten en het parket wel nuttig voor een situatieschets, maar ze laten geen conclusies toe. De screening van de bestaande Vlaamse literatuur levert onvoldoende aanknopingspunten op. Wegens het gebrek aan Vlaamse gegevens over communicatie tussen inspectiediensten valt de analyse terug op internationaal
onderzoek.
Bij
de
datavergaring
de resultaten van bestaand
worden
de
bestuurskundige
en
rechtseconomische inzichten uit twee cruciale studierapporten uit het Verenigd Koninkrijk en Nederland gebruikt. Het zijn twee landen die op het vlak van degelijke onderbouwing van hun handhavingsbeleid en in de verbetering van wetgevingskwaliteit veruit het verst staan binnen de EU. Vervolgens wordt de informatie van het veld zelf, verkregen door een bevraging van een panel van experts, in de analyse verwerkt. Buiten enkele richtlijnen zijn ervaringen op het veld de belangrijkste informatiebron over de behoefte aan informatie-uitwisseling, over de hoeveelheid informatie-uitwisseling, de gebruikte uitwisselingsmethodes, de opvolging, de relevantie van de verkregen informatie, de 81
bereidheid tot informatie-uitwisseling en samenwerking van de andere diensten en, ten slotte, mogelijke oplossingen voor de vastgestelde informatiegebreken. Het gebruik van een vooropgestelde vragenlijst optimaliseert het gesprek om zo veel mogelijk relevante informatie te verzamelen.
2. Buitenlands onderzoek over communicatie tussen inspectiediensten 2.1. Opzet en methode van het Engelse en het Nederlandse rapport
In het Verenigd Koninkrijk werd over de verhouding tussen de controle op basis van documenten en een plaatselijke inspectie een cruciaal studierapport opgesteld met als titel “Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement”, ook wel het Hampton Report genoemd. Dit rapport geeft op vraag van de Engelse regering de mogelijkheden weer om de administratieve kosten van inspecties en handhaving te reduceren. In het rapport worden de tekortkomingen van de controles geïdentificeerd en voorstellen ter verbetering ervan geformuleerd. Dit rapport kan samen worden gelezen met het ‘less is more”-rapport van The Better Regulation Task Force (BRTF) waarin een methode werd opgesteld om de administratieve kosten van handhaving te berekenen (2005).
Een ander interessant uitgangspunt vormt het Nederlandse rapport “Handhaven en gedogen” waarop later de “Leidraad effectmeting bij Inspecties” van 13 juni 2005 werd gebaseerd. In 1988 noemde een speciaal ingestelde onderzoekscommissie de in Nederland bestaande gebreken inzake handhaving “verontrustend”. Dit heeft in de periode april 2003 - september 2004 geleid tot een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de handhavingspraktijk op zeven beleidsterreinen in Nederland. De Algemene Rekenkamer ging na welke inspanningen de Rijksoverheid en de diverse handhavende instanties zich sindsdien hebben getroost om de handhaving van wetten en regels systematischer vorm te geven en professioneler uit te voeren. Ook heeft de Algemene Rekenkamer beoordeeld in hoeverre er op dit ogenblik nog steeds sprake is van handhavingstekorten op bepaalde terreinen en wat daarvan de oorzaken en de gevolgen zijn.
2.2. Vaststellingen
De
belangrijkste
vaststellingen
communicatielijnen zijn: 82
van
de
rapporten
met
betrekking
tot
de
1. Er is geen centraal beleid voor het uitvoeren van inspecties. Iedere inspectiedienst heeft een eigen werkwijze. 2. Er zijn verschillende diensten met overlappende bevoegdheden en taken. 3. De inspectiediensten werken onvoldoende samen waardoor verschillende diensten dezelfde informatie moeten verzamelen en verwerken. 4. Er is te weinig informatie beschikbaar om de doelgroep van de handhaving te bepalen, om een selectie te maken van te controleren subjecten, om inbreuken gestructureerd op te sporen. 5. Er is onvoldoende aandacht voor adviesverstrekking naar de gebruiker om opvolging van de regels te verzekeren. Door de complexiteit en de regelmassa raken de rechtssubjecten gedemotiveerd. Er zijn te veel verschillende formulieren en datavereisten en er is geen oog voor mogelijkheden om het aantal formulieren te verminderen. 6. Er zijn te veel intermediaire structuren tussen de gebruiker en de wetgever. Niet alleen de onderlinge communicatie vergt verbetering; er moet tevens aandacht uitgaan naar de communicatie met de gebruiker. Deze link wordt vaak uit het oog verloren.
3. Determinanten van de communicatiestrategie De internationale studies belichten dezelfde informatieproblemen als degene die bij de Vlaamse inspecties worden waargenomen. Ook daar werd in de nulfase gewag gemaakt informatiegebreken tussen de inspectiediensten onderling, met het parket en met de rechtssubjecten. De uitgangssituatie beschreven in deze internationale rapporten is dus bruikbaar voor de Vlaamse context. Geconfronteerd met dezelfde problemen bevatten de internationale rapporten aanknopingspunten die van grote waarde kunnen zijn voor het Vlaamse beleid, bv. de Tafel van Elf, die in het tweede deel verder wordt uitgewerkt99. In navolging van Nederland kan de handhaving geprofessionaliseerd worden. ‘Professionele handhaving’ houdt in dat de afwegingen op basis waarvan de handhaving wordt ingericht in kaart worden gebracht en in een cyclus gepland, uitgevoerd en geëvalueerd worden (“programmatorisch handhaven”). Het opstellen en implementeren van dergelijke systematische benadering biedt een kader voor de inspectiediensten en verduidelijkt voor alle actoren de minimale thema’s die in de communicatie-inhoud aan bod moeten komen. De discussie over mogelijke verbeterpunten en over de manier waarop verbetering zo snel en eenvoudig mogelijk kan gerealiseerd worden, vindt niet in een vacuüm plaats,
99
Een checklist van relevante factoren die bepalend zijn voor de naleving van de regelgeving.
83
zodat
rekening
moet
gehouden
worden
met
het
bestaande
kader
waarin
de
inspectiediensten opereren. Hierbij is het van belang dat iedere dienst aan de hand van de determinanten en de eerder besproken elementen voor iedere aanspreekpartner een “status
questionis”
opstelt
van
de
sterke
en
zwakke
elementen
in
haar
communicatiestrategie.
Hierna worden de voor de inspectiediensten relevante determinanten bepaald op basis waarvan nadien een leidraad voor de communicatie wordt opgesteld. Bij iedere determinant wordt aan de hand van de beschikbare informatie de situatie van de inspectiediensten weergegeven.
3.1. Prioriteiten van handhaving
Inspectiediensten moeten de verschillende bepalingen controleren en de opvolging ervan afdwingen. Door de grote verscheidenheid en het grote aantal van de te controleren inrichtingen, kunnen zelfs met een planmatige aanpak het werkvolume en de werkdruk van inspecties te groot zijn om alle binnenkomende dossiers te verwerken. Zo lang het de handhaving van kernbepalingen en van specifieke handhavingscampagnes betreft, is dit duidelijk een prioriteit. De terugkoppeling van de gevolgen van deze inspecties is strikt genomen niet nodig. Voor andere bepalingen verduidelijkt de terugkoppeling aan de inspectiediensten welke vaststellingen belangrijk genoeg geacht worden voor bestraffing. De werklast van de beoordeling van de informatie en de verdere afhandeling zorgt voor een selectie van de opvolging van dossiers. Seponering of minnelijke schikkingen voor lage bedragen roept bij de diensten ontevredenheid over de resultaten van hun inspanningen op. Een duidelijke richtlijn aan de inspectiediensten over wat ze moeten handhaven en hoever ze hierin moeten gaan, vergemakkelijkt de taak van de inspectiediensten op het veld. In navolging van de richtlijnen bij de parketten kan er een prioriteitenrangschikking worden weergegeven. De activiteiten worden volgens hun belangrijkheid en dringendheid gerangschikt, door ze te toetsen aan verschillende criteria. De taken en opdrachten kunnen daarbij worden ingedeeld in volgende groepen: 1. Hoogste prioriteit: taken en opdrachten die dadelijk moeten worden uitgevoerd. Totdat die taak of opdracht is uitgevoerd, worden andere taken en opdrachten uitgesteld. 2. Zeer hoge prioriteit: taken en opdrachten die zeker moeten worden uitgevoerd binnen de vastgestelde termijnen. 3. Hoge prioriteit: taken en opdrachten die moeten worden uitgevoerd; eventueel kunnen ze worden uitgesteld.
84
4. Niet prioritair: taken en opdrachten die door tijdsgebrek niet altijd kunnen worden uitgevoerd.
Er zijn diensten die reeds volgens een prioriteitenrichtlijn werken. Enkele voorbeelden: -
-
-
-
De reactie en de termijn van de Milieu-inspectie op een appel worden in belangrijke mate bepaald door een prioriteitenlijst gebaseerd op Europese richtlijnen, met voorrang van sectoren met een hoge milieurelevantie, een evenwichtige spreiding van de dossiers over de buitendiensten en een uniforme strategie voor het Vlaamse Gewest. Bij de selectie van de bedrijven of bedrijfssectoren wordt rekening gehouden met hun milieureputatie en -verleden. Diepgaande en zo mogelijk geïntegreerde controles bij klasse 1-inrichtingen die (potentieel) sterk milieubelastend zijn of die ernstige risico's voor de omgeving inhouden zijn prioritair. Bij de Mestbank hebben de zwaarste dossiers prioriteit. De andere dossiers worden erna uitgevoerd of worden aan andere organen, bv. de gemeenten, uitbesteed. De Inspectie RWO volgt de zware, prioritaire dossiers op waarvoor gevorderd wordt, terwijl de gemeenten zelf actie moeten ondernemen in lichte dossiers. De dienst monumenten en landschappen plant in functie van de aangebrachte dossiers. De Inspectie Economie stelt in het kader van de handhaving van de EFRO wetgeving een prioriteitenlijst op. Voor WVG: in diverse sectoren wordt met zgn. aandachtsvoorzieningen gewerkt, wat zich vertaalt in o.a. een hogere inspectiefrequentie. De wooninspectie hanteert een prioriteitenlijst waarbij het segment van de kamer en woningmarkt dat de meest ernstige tekortkomingen op de woningkwaliteitsnormen vertoont, wordt geviseerd. Acties gebeuren als er voldoende indicaties van verkrotting aanwezig zijn.
3.2. Minimumniveau van handhaving
De uitdaging waar de Vlaamse handhavers voor staan, is ervoor te zorgen dat het toezicht op de naleving van de wetgeving evolueert van toevalstreffers naar een planmatige handhaving. Ook de Europese trend naar een meer systematische, planmatige en gecoördineerde handhaving leidt tot het opleggen van minimale criteria op Europees niveau100. Een eerste stap is het expliciteren van de prioriteiten en het minimumniveau aan handhaving. Het voordeel van duidelijke minima is dat men ten eerste kan vaststellen of (meer) handhaving nodig is. Als een wet al voldoende wordt nageleefd, is (meer) handhaving immers niet nodig. Indien er gehandhaafd moet worden, bepaalt het minimale niveau de handhavingscapaciteit, omdat dit met de beschikbare krachten gegarandeerd moet worden. Het minimale handhavingsniveau hangt samen met de
100
Aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (2001/331/EG). De aanbeveling kwam tot stand met medewerking van het IMPEL-handhavingsnetwerk en somt duidelijk de criteria op waaraan milieu-inspecties minstens zouden moeten voldoen.
85
risico’s die de samenleving acceptabel acht. De ontmoedigingsstrategie van ongewenst maatschappelijk gedrag vereist flexibiliteit om op de actualiteit in te spelen. De onvoorziene acties bij crisissen, incidenten of vernieuwde (politieke) inzichten betekent dat andere opdrachten (bv. sommige reactieve controles of routinecontroles) niet of niet volgens de planning kunnen worden uitgevoerd101. Het risico op dergelijke onvoorziene acties moet in de reguliere werking worden ingepland. Het nadeel is dat de nalevingbereidheid zou kunnen afnemen wanneer de «ondergrens» bekend is, vb. het gedoogbeleid van 5 gr cannabis.
Enkele voorbeelden in het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
De toezichthoudende ambtenaar van de Milieu-inspectie beslist over de speciale inspecties in samenspraak met het diensthoofd en overeenkomstig de gestelde prioriteiten of andere gemaakte afspraken. Binnen de capaciteit van de diensten worden controles gestuurd door opgelegde percentages of toegekende premies en door eventuele inhaaloperaties bij groepen die voordien minder zijn gecontroleerd. De nadruk ligt op controle van gesubsidieerde, meestal Europese dossiers. De Mestbank moet van Europa minimaal 5% van de doelgroepen controleren. Binnen de andere groepen wordt er jaarlijks naar gestreefd 1% te controleren. De Inspectie Economie is in Europees kader verplicht jaarlijks 5% van de doelgroep te controleren. CJSM - Afdeling Kunsten en Erfgoed engageert zich om bij alle meerjarige gesubsidieerde kunstenorganisaties minstens 1x per tweejarige en 2 x per vierjarige subsidieperiode ter plaatse een visitatie uit te voeren. Voor wat betreft het toezicht op en de opvolging van de erkenning en de werkingssubsidies in het kader van het cultureel-erfgoeddecreet, engageert het agentschap zich om minstens twee maal binnen een beleidsperiode van vier jaar of meer en minstens één maal binnen een beleidsperiode van twee of drie jaar de werking van de organisatie ter plaatse te evalueren en de besteding van de werkingssubsidie uitgebreid te controleren.
3.3. Risico-analyse
Het grote werkvolume noopt de inspectiediensten tot een doeltreffend optreden. Dit is gemakkelijker als op voorhand de risico’s van verschillende groepen zijn ingeschat. Bij de risico-inschatting kan de beheersovereenkomst een belangrijk toetsingsinstrument zijn102 op voorwaarde dat naast de expliciete doelstelling eveneens de doorvertaling van deze strategische en operationele doelstellingen doorheen de organisatie vermeld worden103.
De beheersovereenkomst vervult haar toetsende rol vaak niet om verschillende redenen.
101
http://www.lne.be/themas/handhaving/milieu-inspectieprogramma-mip In onze analyse uit de interviews leiden we af dat het instrument ‘beheersovereenkomst’ momenteel vooral geschreven wordt omdat het decretaal vereist is. De meerwaarde van de beheersovereenkomst als contract tussen minister en agentschapshoofd, en zoals ze beschreven staat in het kaderdecreet, is vooralsnog zoek. Voor de managementsovereenkomst is er geen decretale verankering, zoals dit wel het geval is voor de beheersovereenkomst. Raadpleging website Beheersovereenkomsten: het nieuwe sturingsinstrument van de Vlaamse Overheid. http://www2.vlaanderen.be/beheersovereenkomsten/index.htm. op 16 oktober 2008. 103 IAVA. Jaarverslag van het auditcomite en het agentschap interne audit van de Vlaamse administratie 2007. 102
86
1. 2. 3. 4.
De toetsing vindt te laat in het wetgevingsproces plaats. In de politieke besluitvorming geven andere elementen de doorslag. Normen die niet wettelijk verankerd worden, vallen er buiten. In amendementen op wetten is niet altijd aandacht voor de consequenties voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. 5. De beheersovereenkomsten zijn nog te veel een opsomming van de doelstellingen in de oprichtingsdecreten en -besluiten, beleidsbrieven en begrotingen en worden onvoldoende gelinkt aan de processen en de middelen om de doelstellingen te bereiken, waaronder de risico-analyse die een belangrijke rol vervult in de procesmatige aanpak van de taken van de inspectiediensten. De stiefmoederlijke behandeling van de risico-analyse in de beheersovereenkomst kan worden ondervangen door een systematische informatieoverdracht tussen de kennis van de handhavers en van het beleid, door het afbakenen van bekende, duidelijk geïdentificeerde risicogroepen en door de praktische vertaling van de targets in processen
en
de minimale hoeveelheid
controles. Criteria
bij het
bepalen
van
risicogroepen zijn onder andere eerdere klachten, eerdere vastgestelde inbreuken op basis van steekproeven, onderzoek van het gedrag van de groepen… De vereiste data kunnen verwerkt worden bv. op basis van een score card. De acties op basis van risico analyse komen soms in het gedrang door klachten.
Enkele voorbeelden uit het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
-
Milieu-inspectie hanteert een gestructureerde aanpak: er is geen duidelijke risicoanalyse maar er worden jaarplannen opgesteld. De inspectie RWO stelt een risico-analyse op, op basis van ervaring, gevoel en tendensen. De Mestbank plant op basis van een risico-analyse acties gericht op bepaalde doelgroepen, bv. thema-acties. Deze steekproeven kunnen jaarlijks worden bepaald. De mate waarin de planning van de acties kan gebeuren, hangt in grote mate af van de input die diensten krijgen. Elk schooljaar wordt door de onderwijsinspectie een representatief staal van Vlaamse scholen doorgelicht voor de verhouding van netten en koepels, voor stedelijke en plattelandsscholen en voor de Vlaamse regio’s. OVAM - Afdeling Afvalstoffenbeheer bezoekt alle heffingsplichtigen minstens om de twee jaar.
3.4. Planmatig handhaven
Controles worden van tevoren in jaarprogramma’s gepland waarin de prioriteiten voor een bepaald werkjaar worden vastgelegd en de handhavingsacties worden gepland. Essentieel is dat alle handhavingsacties worden uitgevoerd op basis van een diepgaand inzicht. De programma’s mogen op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau worden opgesteld. Nadat de te controleren dossiers zijn geselecteerd, bepaalt de inspectie de controlewijze, die indien nodig gewijzigd kan worden. Daarvoor worden zo veel mogelijk gegevens gekwantificeerd en in kaart gebracht. Zo wordt de tijd geschat van een klacht, een 87
melding
van
een
voorval,
een
vraag
om
een
evaluatieverslag
bij
een
proefvergunning, een kantschrift van het parket, een parlementaire vraag, een vraag om adviesverlening (een dossier voor investeringsaftrek, de registratie als EMAS-locatie of de vrijstelling van de afvalwaterheffing bij een particuliere waterzuiveringsinstallatie) en voor het hoog toezicht. De deelprocessen die zeker in de schatting zijn opgenomen zijn de
dossiervoorbereiding,
de
verplaatsing
en
vaststellingen
ter
plaatse,
het
inspectieverslag en de beoordeling van de vaststellingen, de verslaggeving aan het Openbaar Ministerie, de eerste aanmaning en de rapportering (intern en extern). De tijd die nodig is voor alle verdere voortgangscontrole wordt globaal begroot.
Enkele voorbeelden hiervan in het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
-
De werking en organisatiestructuur van de Milieu-inspectie staan in functie van het planmatig uitvoeren van de controles. Ze begroot de inspectieactiviteiten qua middelen en tijd. OVAM - Afdeling Afvalstoffenbeheer evalueert zijn werking en stelt targets. 95 % van de dossiers worden tijdige afgehandeld en minder dan 5 % van de dossiers bevat interpretatiefouten. Er is een jaarlijks plan en evaluatierapport van de handhaving. CJSM - Afdeling Kunsten en Erfgoed baseert zich voor de evaluatie en controle van de gesubsidieerde kunstenorganisaties op de voorwaarden en criteria zoals opgenomen in de geldende regelgeving, het goedgekeurde beleidsplan, de jaarlijkse actieplannen en jaarverslagen en de beslissing van de minister of de Vlaamse Regering.
3.5. Transparantie van het handhavingsbeleid
De keuzes in het handhavingsbeleid zijn veelal impliciet. Zo is voor de inspecties veelal niet expliciet vastgesteld welk minimumniveau van naleving ze moeten nastreven, noch welke onderdelen van de wet- en regelgeving ze minder intensief moeten handhaven of gedogen. De transparantie betreft zowel de inhoud als de vorm van de communicatie. De geadresseerde moet weten wat er van hem verwacht wordt, welke beslissingen genomen worden, waarom deze genomen worden, wie de beslissing neemt, uitvoert en moet communiceren.
De
impliciete
werkwijze
veroorzaakt
problemen
zowel
voor
de
inspectiediensten als voor het rechtssubject.
De veelheid aan inspectiediensten met soms overlappende bevoegdheden bemoeilijkt de coördinatie van de uitgesplitste uitvoeringstaken van de diensten met nauw aansluitende bevoegdheden. De huidige tendens naar meer geïntegreerde controles van inspecties met verwante bevoegdheden remedieert alvast een gedeelte van het informatiegebrek door het vastleggen van een concrete taakverdeling, van de strategie en van de normen, maar stuit op een aantal obstakels. Het gebrek aan structureel overleg is een gemiste kans om acties, indien gewenst, op een planmatige wijze op elkaar af te stemmen. Het 88
voornaamste knelpunt voor het opstellen van een samenwerkingsstrategie is het feit dat de geïntegreerde controle op dit moment maar aan één inspectiedienst wordt toegeschreven, namelijk deze met de bevoegdheid waar de meeste inbreuken tegen worden vastgesteld. Er wordt een gezamenlijk pv opgesteld waarbij de andere diensten ondersteunend moeten werken, maar voor deze actie geen melding krijgen. In het kader van afspraken met het beleid en van targets worden ze wel op het aantal controles afgerekend. Deze toewijzing van werkzaamheden aan een dienst remt de samenwerking, verhoogt concurrentie tussen diensten en kan aanleiding geven tot een proliferatie van managementfuncties (die leiden tot een hogere overheadkost op het niveau van de Vlaamse overheid). Een duidelijke procedure bij gezamenlijke acties kan concurrentie tussen de diensten tegengaan, bv. door het opstellen van een modelverslag met de rol van iedere dienst. De samenwerking en verwachtingen van andere actoren, zoals de politionele diensten, behoeven eveneens verduidelijking door concrete afspraken over de rol en inbreng van iedere partner. Of sepots, vonnissen en arresten van parketten en rechtbanken in kennis van de dienst worden gesteld, hangt vooralsnog af van de goodwill van de procureur of de auditor. De samenwerking kan door maandelijks overleg binnen het ambtsgebied en de terugzending van een antwoordformulier waarin het parket het gevolg meedeelt dat aan het pv wordt gegeven worden bevorderd en kweekt goodwill bij de inspectiediensten.
Niet alleen bij de uitvoering, maar de betrokkenheid van de inspectiediensten bij de opmaak van de wetgeving zou het beleid verbeteren. De medewerking aan de regelgeving verschilt sterk afhankelijk van de inspectiedienst. De voornaamste oorzaken van de desinteresse vanwege inspecties zijn de onduidelijke verwachtingen van de wetgever betreffende de input van de diensten en hun capaciteit om praktische ondersteuning te leveren. Een transparante vraag van de wetgever aan de diensten over de verwachte input en de mate van inspraak bij de besluitvorming bevordert de betrokkenheid bij het opstellen van regelgeving en verduidelijkt hun taak hierin. Bij regelgeving met een onmiddellijke weerslag op de werking van de dienst, wordt idealiter minimaal in inspraak met betrekking tot de toetsing van de handhaafbaarheid van de regel voorzien. De consultatie van de agentschappen bij de regelgeving gebeurt te weinig en betreft inderdaad vaak niet meer dan een uitvoerbaarheidstoets. Ook het gevolg dat de wetgever aan het advies van de inspectie geeft, is soms ontmoedigend. Er zijn voorbeelden waar het advies terzijde wordt geschoven totdat blijkt dat de regelgeving niet werkbaar is en reparatie vereist is. Hoewel de bewustwording van de positieve input door inspectiediensten bij het beleid groeit, blijft de inbreng vaak beperkt tot informele
89
en niet afdwingbare afspraken104. De onduidelijke resultaten van hun inzet motiveert de inspecteurs niet om mee beleidsmatig te denken. Formalisering van de inbreng via “protocollen” of via beslissingen van de beleidsraad en/of het managementcomité verhoogt de motivatie bij de inspectiediensten om beleidsmatig te denken en te handelen. Tegenover de rol die de inspectie vanuit haar ervaring bij de beleidsvorming kan spelen, staat het gebrek aan mankracht om op het volledige beleid te wegen. Het personeelsbeleid is bij vele inspectiediensten afgestemd op de operationele doelstellingen en niet op het opstellen van beleidsmatig advies. Deze bijkomende opdracht vergt eveneens een aanpassing van het personeelsbeleid naar inspecteurs met beleidsinzichten en bij bepaalde inspecties tot een uitbreiding van het personeelsbestand. Bij niet gedeelde bevoegdheden is de strategie en werkwijze intern vaak geen discussiepunt en wordt er naar het rechtssubject niet over gecommuniceerd, zodat deze geen inzicht heeft in het besluitvormingsproces van de inspectiedienst. Iedereen heeft recht op informatie, om betrokken te worden bij de besluitvorming en het recht op beroep. De transparantie betreft hier de openbaarheid van bestuur die gevolgen heeft voor de manier van verslaggeving van de inspectie. Het rechtssubject moet toegang hebben tot informatie om zijn rechten te doen gelden, maar negatieve beslissingen en evaluaties kunnen eveneens door belanghebbenden worden ingekeken. De bescherming van de privé-sfeer en mogelijke negatieve gevolgen voor het doorgelichte bedrijf of rechtssubject spelen hierin een rol. Het opstellen van een kwaliteitsprofiel, een beknopte tekst met de resultaten van de doorlichting, de motivering en sterke en zwakke punten, volstaat om aan de openbaarheid tegemoet te komen, terwijl gevoelige informatie beschermd wordt. De openbaarheid van bestuur betreft in de eerste plaats de passieve informatieplicht van de
inspecties
tegenover
informatieontsluiting,
nl.
de de
rechtssubjecten. adviesverlening.
Daarnaast Bij
complexe
is
er
een
actieve
wetgeving
hebben
rechtssubjecten nood aan uitleg en aan verduidelijking op maat van hun bedrijf. De inspecteurs kennen de problemen op het veld en kunnen informatie geven die is toegespitst op de situatie en de noden van het bedrijf.
Enkele voorbeelden uit het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
De Vlaamse Hoge Raad voor Milieuhandhaving is een overlegorganen dat speciaal in het leven werd geroepen voor gestructureerd overleg met betrekking tot milieuzaken. De overeenkomst tussen het Vlaams Agentschap Zorg en Gezin e het Vlaams Agentschap Inspectie, Welzijn, Volksgezondheid en Gezin legt de concrete
104 Mede onder invloed van ingrijpende acties die sommige inspecties moeten ondernemen om gehoord te worden zoals de pleitnota’s die de inspectie RWO indient bij de rechtbanken om het decreet Ruimtelijke Ordening voor hen werkbaar te maken (SV van 4 september 2009 aan Vlaams minister van Ruimtelijke
Ordening Phillippe http://www.publius.be/download/vraag%20en%20antwoord.pdf). 90
Muyters
-
-
-
-
taakverdeling vast.105 Er wordt gewerkt met één inspectie en één verslag, waarbij alle ROB-normen, alle vereisten m.b.t. de kwaliteitsregelgeving en de RVT-normen aan bod kunnen komen. De Milieu-inspectie stemt de activiteiten in de verschillende milieucompartimenten op elkaar af door geïntegreerde controles. Deze werkwijze expliciteert de doelstellingen van de GPBV-richtlijn, verduidelijkt de strategie van de inspectie en verhoogt de voorspelbaarheid van de acties. De verslagen van de Inspectie Onderwijs worden op de site ‘doorlichtingsverslagen’ gepubliceerd. Inspectie WSE tracht invloed op de wetgeving uit te oefenen door op specifieke punten van wetgeving advies te geven. De Mestbank geeft uitleg bij haar inspecties en op vraag. Ze streeft naar het geven van de juiste informatie, op het juiste tijdstip en op de juiste manier om bedrijfsleiders en exploitanten in staat te stellen de juiste beslissingen te nemen die passen bij hun bedrijfsvoering. Het departement LNE staat in voor de beleidsvoorbereiding en ondersteuning m.b.t. waterverontreiniging. De afdeling milieuvergunningen van LNE wint conform Vlarem I het advies in van de NV Aquafin voor lozingsaanvragen op rioleringen. In de praktijk vraagt VMM dit subadvies aan. Adviesverlening van Mestbank door de medewerkers aan de landbouwers die beantwoordt aan de noden van het bedrijf.
3.6. Toegang tot informatie
Het ontbreekt vele diensten aan de noodzakelijke informatie om een grondige risicoanalyse op te stellen. De toegang tot basisinformatie en achtergrondinformatie, bv. de informatie over een bedrijf, is noodzakelijk voor de opsporing van onregelmatigheden.
De inspectiediensten vergaren de informatie door: 1. inzage in databanken, registers van de eigen dienst, het eigen beleidsdomein, maar ook van andere diensten zoals het auditoraat, het gerecht, het rijksregister, het strafregister…. Waar er reeds problemen zijn met de informatiedoorstroming tussen de Vlaamse diensten, zijn de problemen met de vraag naar informatie bij de algemene federale databanken zoals het rijksregister nog groter. De bescherming van het rechtssubject door de privacy wetgeving heeft binnen deze context een grote impact op de informatiedoorstroming. Een ander vaak voorkomend probleem op het federale niveau is de bevoegdheidsverdeling tussen het federale en het deelstatelijke niveau. De databanken zijn vaak in nationale diensten ondergebracht waardoor de Vlaamse diensten moeilijkheden ondervinden om de informatie te ontsluiten. Slechts na een lange, ingewikkelde en individuele procedure krijgen de inspectiediensten ad hoc toegang tot de databank of het register. 2. een formeel circuit via klachten van burgers, ambtenaren, via meldpunten binnen de inspectie of andere diensten.
105
www.zorg-en-gezondheid.be/uploadedFiles/NLsite/zorgaanbod/Procedures/SLA.pdf.
91
3. een informeel circuit van informatievergaring op basis van dossiers die door instanties en
burgers
zijn
aangebracht,
bv.
een
belanghebbende,
vakbonden,
patroonsorganisaties.
Enkele voorbeelden: -
-
Inspectie WVG controleert in opdracht van andere afdelingen en ook op basis van inlichtingen verkregen van derden. Via inspectie in voorziening A wordt iets vernomen over voorziening B, waardoor deze ook gecontroleerd wordt. Ook mediaberichten en vragen vanuit (lokale) politie, parket, zijn informatiebronnen. Het Agentschap Landbouw en Visserij en de Mestbank hebben de eenmalige persoonsregistratie samen uitgewerkt. Het PV van de parketten wordt naar de Inspectie RWO doorgestuurd. Deze ontvangt eveneens informatie van belanghebbenden en van andere diensten. Inspectie WSE ontvangt informatie van belanghebbenden en van andere diensten. CJSM – Afdeling Team medisch en ethisch verantwoord sporten krijgt informatie vanuit (lokale) politie, parket op basis van een protocol voor informatieuitwisseling met politie en parket. Ze werken ook op basis van inlichtingen verkregen van derden. Dit wordt zeer ruim geïnterpreteerd bv. anonieme tips.
3.7. Expertise
De deskundigheid zit vaak verankerd binnen de inspectiediensten. De inspecteurs zijn degenen die de wetgeving op het veld uitvoeren en dus de eersten die met eventuele knelpunten
geconfronteerd
worden.
Door
het
gebrek
aan
een
systematische
informatieterugkoppeling blijft de kennis vaak hangen bij de persoon die de ervaring heeft opgedaan. De geringe informatiedoorstroming naar de andere collega’s en inspectiediensten kost tijd, omdat de andere inspecteurs dezelfde ervaring moeten meemaken voor ze de kennis kunnen vergaren. De onmogelijkheid om een gezamenlijk en uniform antwoord op soortgelijke situaties te formuleren, verlaagt de transparantie en de rechtszekerheid. Het communicatiedeficit heeft ook gevolgen voor de regelgeving zelf. Het informatiegebrek dat hierdoor ook bij de regelgevende macht aanwezig is, is immers een barrière voor wetgevende initiatieven waarmee de aanpassing van een inefficiënte regel beoogd wordt en bemoeilijkt het opstellen van nieuwe efficiënte wetgeving.
Enkele voorbeelden van informatieterugkoppeling in het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
92
Bij een aantal projecten kiest de Milieu-inspectie voor een aanpak met ankerpunten op de buitendiensten. De ankerpunten bouwen in team de nodige expertise op, voeren de inspecties zelf uit (al dan niet samen met de dossierhouder) en geven de nodige bijstand en terugkoppeling aan de dossierhouders. De inspecteurs van het CJSM - Afdeling Kunsten en Cultuur vervullen het volledige handhavingstraject met het doel de gelijkvormigheid tussen de verschillende teams / regio’s te bevorderen en de algemene kennis van de verschillende personeelsleden van het agentschap over de verschillende sectoren te verhogen. Bij het Agentschap Sociaal Cultureel Werk voor Jongeren en Volwassenen staat de dossierbehandelaar in voor het dossier (beleidsplan, actieplan,
-
verantwoordingsnota) op bij een volledige subsidiecyclus (van de opbouw en de toekenning tot de opvolging en inspectie). De dossierkennis wordt gevaloriseerd bij plaatsbezoeken en evaluaties. de inspecteurs van de Mestbank voeren dagelijks inspecties uit en staan de boeren bij met advies in verband met concrete dossiers. De specificiteit van de materie onroerend erfgoed die, in tegenstelling tot de materie ruimtelijke ordening, weinig gekend is bij de parketten, maakt hen een onmisbare partner in het handhavingsbeleid. Ze nemen wel niet actief deel aan het beleid.
3.8. Functiescheiding
De Europese DGS schrijft voor dat er een externe controle-instantie de controles moet uitvoeren.
Het
Rekenhof
en
de
IAVA
raden
een
functiescheiding
aan.
Het
handhavingstraject wordt op verschillende manieren ingevuld. Aan de ene kant van het spectrum staan de diensten waar er nog geen functiescheiding is doorgevoerd. Dezelfde ambtenaar kan zowel de vaststellingen doen als de sanctie opleggen of de controle uitvoeren. In de meeste inspectiediensten die het volledige handhavingstraject voor hun rekening nemen, bestaat een personele functiescheiding indien dezelfde dienst de controle uitvoert en de maatregel oplegt, bv. bij de Mestbank. Het andere uiterste wordt ingevuld door de diensten die uitsluitend controles mogen uitvoeren en vaststellingen mogen doen.
Enkele voorbeelden in het Vlaamse handhavingsbeleid: -
-
-
-
93
De cyclus binnen het Agentschap Sociaal Cultureel Werk voor Jongeren en Volwassenen kreeg door IAVA bij de in 2008 uitgevoerde sterkte-zwakte analyse een opmerking over onvoldoende functiescheiding. Momenteel wordt gekeken op welke manier het agentschap in de toekomst de inspectie/evaluatie inricht. CJSM - Afdeling Kunsten en Cultuur beschikt niet langer over een afzonderlijke inspectiedienst. De medewerkers van de verschillende teams staan in voor het hele traject van een subsidiedossier. Dit betekent dat dezelfde persoon het dossier beheert van de opbouw en de toekenning tot de opvolging en evaluatie waaronder de controle. Door de Mestbank worden administratieve geldboetes door een andere ambtenaar van dezelfde dienst opgelegd, evenals bij de inspectie RWO. Bij de inspectie WSE wordt de administratieve geldboete door een andere dienst opgelegd. De inspectie WVG mag slechts in één materie PV’s opstellen terwijl de andere maatregelen zoals schorsing door andere diensten worden opgelegd. De Inspectie WVG heeft alleen een controlerende bevoegdheid. Het verslag wordt doorgestuurd naar de betreffende afdeling waar de vaststellingen gekwalificeerd worden en de eventuele sanctie bepaald wordt. De ANB geeft informatie n.a.v. vragen vanuit (lokale) politie, parket, e.a. in het kader van handhaving zonder dat ze dit onderzoek zelf uitvoert of overneemt. Binnen VLM worden de administratieve boetes door verschillende afdelingen opgelegd en behandeld.
4. Besluit De
toetsing
van
de
communicatiestrategie
van
de
inspectiediensten
aan
de
determinanten geven het volgende globale beeld.
De overlappende bevoegdheden nopen tot samenwerking en communicatie tussen verschillende
inspectiediensten.
Bij
de
inspectietaken
waar
samenwerking
een
meerwaarde kan creëren, is de bestaande ad hoc communicatie onvoldoende om de acties efficiënt op elkaar af te stemmen, maar kan een structurele communicatiestrategie de juiste uitvoering van de handhavingsopdrachten ten goede komen.
Ondanks een eerste aanzet tot de oprichting van een structureel communicatieplatform zoals de MOVI-werkgroep, blijft structurele interactie tussen de verschillende diensten bij de handhaving minimaal. Zo is over het algemeen het minimale na te streven nalevingsniveau niet duidelijk, blijkt niet welke onderdelen van de wet- en regelgeving minder intensief gehandhaafd worden (posterioriteiten), en wat onder welke condities gedoogd wordt. De ex ante risico-analyse blijft bij verschillende inspectiediensten gesitueerd op het intuïtieve niveau, er is gebrek aan transparantie en de aanwezige expertise stroomt onvoldoende door naar andere niveaus.
Ook met betrekking tot dit deel van het onderzoek wordt de heterogeniteit van het inspectielandschap doorgetrokken, wat het belang van een nulmeting door iedere dienst nog meer benadrukt. Een positief resultaat van het decreet Beter Bestuurlijk Beleid is de bewustwording
bij de inspectiediensten
en
bij het
beleid
van het
belang van
gestructureerde en planmatige communicatie en van overleg voor een effectieve handhaving van regelgeving.
De MOVI-werkgroep kan als structureel communicatieplatform naast het stimuleren van planmatig overleg ook dienen als een hefboom voor het ontwikkelen van een effectief communicatiebeleid met betrekking tot de handhaving.
94
HOOFDSTUK 3. AANBEVELINGEN VOOR EFFICIËNTE COMMUNICATIE BINNEN DE HANDHAVINGSOPDRACHT VAN
VLAAMSE INSPECTIEDIENSTEN.
1. Inleiding Het beeld dat werd geschetst van de communicatielijnen, de communicatie-inhoud en de communicatiewijze
bij
de
inspectiediensten,
illustreert
de
versnippering
van
de
communicatiestrategie met als algemeen kenmerkend element de ad hoc communicatie tussen diensten en afdelingen op basis van dossiers. Slechts in een aantal gevallen wordt er een gestructureerd beleid georganiseerd. Een positieve evolutie is de bewustwording van de cruciale positie van het handhavingsbeleid binnen het totale beleid, waardoor de overtuiging dat handhaving een plaats in de beleidscyclus (of in de levenscyclus van de regelgeving) verdient, steeds meer ingang vindt. Handhavingsoptimalisatie door onder meer een betere informatiedoorstroming, taakafstemming en gecoördineerde acties vereist een efficiënt communicatiebeleid. De verbreding van het concept handhaving van loutere controle en verzekering van de naleving van de regelgeving naar een begeleidende rol, heeft bovendien een impact op de interne en externe communicatie van de inspectiediensten.
De benadering van het communicatiebeleid evenals de mate waarin een inspectiedienst een communicatiebeleid heeft geïmplementeerd, verschillen sterk van dienst tot dienst. Waar sommige inspectiediensten reeds bepaalde aspecten van de communicatiestrategie gerealiseerd hebben, staan anderen nog in de kinderschoenen. Daarom wordt bij deze analyse uitgegaan van een ‘worst case scenario’, waarbij elke inspectiedienst zich kan toespitsen op de aanbevelingen die voor de dienst relevant zijn en niet reeds worden uitgevoerd.
2. Aanbevelingen De uit het literatuuronderzoek en de gesprekken gedistilleerde maatregelen laten de organisatie van een communicatiebeleid op maat toe, binnen het specifieke kader waarin de inspectiedienst opereert. De aangereikte tools die hier volgens hun doel en plaats in het handhavingsbeleid worden geclusterd, kunnen volgens behoefte worden ingezet.
Hierna worden de volgende zestien aanbevelingen toegelicht. 95
Aanbevelingen voor een beter communicatiebeleid inzake handhaving 1. Zorg voor en nulmeting: stel vooronderstellingen over handhaving op, expliciteer en toets ze. 2. Zorg voor kennisvergaring over een doeltreffend handhavingsbeleid 3. Breng doelgroepen in kaart in risico analyses 4. Betrek inspecties bij de totstandkoming van regelgeving 5. Onderzoek de handhaafbaarheid van amendementen 6. Expliciteer prioriteiten en beoogde nalevingsniveaus 7. Bundel kennis 8. Maak een handhavingsplan op 9.
Zorg
voor
een
duidelijke
bevoegdheidsverdeling
en
taakafstemming
tussen
inspectiediensten 10. Zorg voor een duidelijke bevoegdheidsverdeling en taakafstemming op verschillende beleidsniveaus 11. Faciliteer de horizontale samenwerking tussen handhavers 12. Verbeter de controle op de werking van inspectiediensten 13. Ontsluit informatie voor het publiek 14. Zorg voor effectieve vergaring van algemene infrmatie en van informatie over individuele dossiers 15. Zorg voor en cultuurverschuiving in het licht van een vernieuwde taakafbakening en samenwerking 16. Creëer een duidelijk wettelijk kader waarbinnen dataverzameling en verwerking kan gebeuren zonder onredelijke inbreuk op de privacy.
2.1.
Opstellen,
expliciteren
en
toetsen
van
de
vooronderstellingen
over
handhaving
Handhaving hangt af van vele factoren. Ten eerste moet de mate waarin wetten en regels feitelijk worden nageleefd, gekend zijn om van de juiste veronderstellingen te vertrekken. De handhavingsbeslissingen kunnen na een nulmeting op het feitelijke nalevingsniveau
worden
gebaseerd.
Zelfs
bij
juiste
veronderstellingen
wordt
de
inspectiedienst bij de uitvoering met informatiegebreken of veranderde omstandigheden geconfronteerd
die
tot
veronderstellingen laten al 96
een
beleidsaanpassing
kunnen
onmiddellijk een directe toets van
leiden.
Expliciete
de voorgenomen
maatregelen aan de uitgangspositie toe en vergemakkelijkt evenzeer een ex post evaluatie.
2.2.
Kennisvergaring over een doeltreffend handhavingsbeleid
Een doeltreffend handhavingsbeleid vereist inzicht in de effecten van handhaving op de naleving en op de beoogde doelen. De manier waarop de handhaving zelf bijdraagt aan de naleving van de regels en haar rol bij de risico-reductie blijft vaak onbesproken bij beleidsbeslissingen (zie infra rechtseconomische analyse). Inspecties hebben vaak verschillende controlemiddelen en eventueel handhavingsmiddelen. Het doel van de inspectie kan zijn om veel te controleren of om inbreuken op te sporen. Een controle op stukken kost minder dan een controle ter plaatse en een waarschuwing kost minder dan het opleggen van een boete. Een controle ter plaatse wordt door een rechtssubject als een meer ingrijpende controlemethode ervaren dan een controle op stukken op de inspectiedienst en heeft invloed op zijn gedrag. Het formuleren van duidelijke doelstellingen, het onderzoek naar de juiste handhavingsmethode en een expliciete motivatie
van
de
gekozen
handhavingsmethode
zijn
basisvereisten
om
door
effectmetingen van handhaving op naleving het bereiken van de doelen en dus de effectiviteit van het handhavingsbeleid te kunnen evalueren. Andere diensten en rechtssubjecten passen hun gedrag aan de verwachtingen aan, die op basis van deze kenbare doelen en methoden door de inspectiedienst zijn opgewekt.
2.3.
Risico-analyse door de inspecties
De inspecties schatten de prioritaire doelgroepen van hun handhavingsbeleid in door een ex ante risico-analyse van de voor hen relevante regelgeving. Door deze doelgroepen in kaart
te
brengen,
kan
de
inspectiedienst
zich
tegen
lagere
kosten
op
de
probleemgebieden richten.
2.4.
Betrokkenheid bij het tot stand komen van regelgeving
De betrokkenheid van inspectiediensten in een vroeg stadium van de besluitvorming verhoogt de kans op inspraak in de regelgeving. Er worden best 2 inspraakmomenten ingebouwd. Het eerste moment is bij de opmaak van de eerste versie van het decreet. In het kader van de politieke doelstelling wordt advies over de best mogelijke uitvoering van de plannen gegeven en kunnen eventuele bedenkingen bij de uitgangspunten of de motivatie van het decreet worden geformuleerd. De medewerking van deze experts ‘uit
97
het veld’ brengt naast een inhoudelijke bijdrage ook een verbreding van het draagvlak met zich mee.
2.5.
Onderzoek van de handhaafbaarheid in amendementen
Naast een vroege betrokkenheid bij de opmaak van een voorstel of ontwerp van decreet, wordt het beste in een terugkoppelmoment voorzien in de fase van de amendering. Na de consultatieronde en/of de parlementaire bespreking, worden politiek gemotiveerde wijzigingen in de tekst aangebracht. Hoewel amendementen soms zonder veel onderzoek worden aangenomen, kunnen ze de uiteindelijke situatie ingrijpend veranderen. Bij de amendering moet daarom expliciet aandacht naar de gevolgen voor de handhaafbaarheid uitgaan, zonder in het politieke debat te interfereren. Een uitvoerbaarheidstoets is aangewezen.
2.6.
Explicitering van de prioriteiten en de beoogde nalevingsniveaus
De inspectiediensten hebben niet voldoende capaciteit om alles te controleren zodat prioritair de grootste knelpunten, vermeld in een prioriteitenlijst, worden aangepakt. De keuzes worden duidelijk omschreven door de explicitering van de taken die binnen de gegeven handhavingscapaciteit kunnen worden uitgevoerd. Hierbij wordt rekening gehouden
met
eventuele
opgelegde
quota.
Bij
de
afwegingen
past
het
dat
inspectiediensten eveneens expliciet vermelden welke onderdelen van de regelgeving ze niet controleren. De verplichting om een minimum aan controles uit te voeren noopt tot afstemming over de weergave en de toekenning van de acties aan de verschillende diensten.
2.7.
Kennisbundeling
Inspectiediensten ondernemen steeds meer initiatieven om informatie en kennis beter te bundelen met als doel het bestendigen van een systematische gegevensuitwisseling tussen beleid, praktische kennis en wetenschappelijk onderzoek. Kennisbundeling kan het best op het beleidsniveau gebeuren. De kennisbundeling kan gebeuren door: -
het oprichten van een expertisecentrum ter bevordering van informatieoverdracht. De beschikbare kennis wordt verzameld, verwerkt en centraal verspreid door de organisatie van conferenties, workshops, rapporten, een periodiek of een internetsite.
98
-
het organiseren van congressen waarin men ervaringen deelt en kennis uitwisselt over methoden.
-
het laten uitvoeren van handhavingsstudies. Dit kunnen opdrachten in het kader van projecten of acties zijn of algemene sectorgebonden studies.
Het eerder vermelde MOVI-platform biedt ook hier een forum voor het verzamelen van expertise en het ontsluiten en verspreiden van de vergaarde informatie.
2.8.
Handhavingsplannen
Binnen de capaciteit van de diensten wordt er gediversifieerd met inachtneming van opgelegde percentages of gekoppelde premies. Een handhavingsplan bestaat uit twee luiken. Enerzijds zijn er de geplande algemene en specifieke acties en anderzijds zijn er de reactieve acties op basis van aangebrachte dossiers, signalen, onderzoeken, ervaring. De geplande acties worden bepaald aan de hand van de risico-analyse. Een algemene controle verschilt in wijze en de diepgang van de specifieke controle. Een specifieke controle op basis van concrete vermoedens van een inbreuk op de regelgeving zal in regel vaker ter plaatse gebeuren en diepgaander zijn dan een louter routinematige controle. Deze specifieke handhavingsacties worden onderverdeeld in projecten en acties. Projecten zijn eenmalige en vernieuwende initiatieven met een goed afgelijnde inhoud en een duidelijk begin en einde. De aanwezige expertise in de inspectiedienst en eventueel ook van externe deskundigen brengt de controles op een hoger niveau. De bedrijven of sectoren die worden geselecteerd, zijn potentieel risicovol. Soms worden ankerpunten op de buitendiensten ingezet die in team de nodige expertise opbouwen, de inspecties zelf uitvoeren (al dan niet samen met de dossierhouder), de dossierhouders bijstaan en aan hem terugkoppelen. Daarnaast zijn er gecoördineerde uitvoerende opdrachten binnen een bepaalde sector. Er wordt duidelijk vastgelegd wie een actie coördineert en wie de nodige ondersteuning moet bieden. Ook hier worden ankerpunten op de buitendiensten ingezet. Een aantal entiteiten binnen de risicogroepen zal ook op vraag van andere diensten gecontroleerd worden en wordt onder de reactieve acties geplaatst. Bij het opstellen van het handhavingsplan wordt in beeld gebracht hoeveel dergelijke aanvragen mogelijk zijn. Op basis hiervan kan de inspectiedienst op voorhand duidelijk aangeven welke informatiedoorstroming mag verwacht worden en hoeveel bijkomende aanvragen voor onderzoek of inspectie de inspectiedienst kan verwerken. Het handhavingsplan kan als beleidsinstrument in de beheersovereenkomst worden opgenomen.
99
2.9.
Duidelijke
bevoegdheidsverdeling
en
taakafstemming
tussen
inspectiediensten
De autonome en versnipperde handelswijze van de inspectiediensten veroorzaakt onduidelijkheid en in sommige gevallen inefficiëntie. De inspectiedienst beslist autonoom welke controle wordt uitgevoerd en welke inbreuken worden geverbaliseerd. De geïsoleerde handelingen kunnen tot dubbel werk leiden. Inspecties moeten niet worden ingericht
als
een
andere
inspectiedienst
dezelfde
taak
kan
uitvoeren
en
bij
inspectiediensten met overlappende taken is een gecoördineerd optreden aangewezen. Het bundelen van inspecties is voor sommige diensten nuttig, op voorwaarde dat de taakverdeling tussen de partners niet alleen voor de handhavers, maar ook voor de rechtssubjecten duidelijk is. Wel roept de uitoefening van zowel controlerende als sanctionerende functies door dezelfde ambtenaar vragen op naar de rechtsbescherming van de gesanctioneerde, wat moet vermeden worden. De afbakening van de actieradius en de afstemming van de taken gebeurt door overleg waarbij rekening wordt gehouden met de karakteristieken van de partners en met de verwevenheid van verschillende beleidsdomeinen. 1. Zo kan er gewerkt worden met een mandaat waarbij een inspectiedienst het terrein van een andere bij een controle bestrijkt. 2. In de tweede plaats kunnen de inspecties elkaar systematisch op de hoogte houden van de probleembedrijven, controleresultaten en andere activiteiten. Terugkoppeling is een dubbele beweging. Enerzijds moet de inspectie feedback krijgen van andere diensten aan wie ze informatie heeft verschaft, zoals het parket. Anderzijds heeft ze ook zelf een terugkoppelende taak met betrekking tot de dossiers die andere diensten en entiteiten hebben aangebracht. Er kan een mededeling worden verzonden dat de gevraagde controle is uitgevoerd of de inspectieverslagen kunnen worden overgemaakt. PV’s mogen zonder machtiging van de procureur-generaal niet worden overgemaakt. 3. In de samenwerkingsovereenkomsten met de andere diensten kunnen regelingen met betrekking tot de informatie-uitwisseling worden opgenomen. 4. Ook afstemming met de politiediensten kan een meerwaarde inhouden. Een informele samenwerking op lokaal niveau waarbij de informatie over de vaststellingen
van
de politiediensten
worden
uitgewisseld, levert
voor de
inspectiedienst waardevolle informatie op.
2.10. Duidelijke bevoegdheidsverdeling en taakafstemming op verschillende beleidsniveaus
100
Er moet ook een heldere rol- en taakverdeling bestaan tussen de overheid op beleidsniveau en de inspectiediensten. Intersectoreel overleg op het niveau van het Parket-Generaal of van het departement legt de beleidslijnen en het kader van de inspecties vast. De vertaling naar de praktische beleidsuitvoering gebeurt door top down communicatie naar het arrondissementele en het beleidsuitvoerende niveau. Hieronder valt
onder
meer
uitvoeringsaspecten,
overleg evolutie
en
informatie-uitwisseling van
regelgeving
en
over
praktische
rechtspraak,
en
aspecten, vaak
ook
taakverdeling. Bij de opmaak van de beheersovereenkomst met de minister kunnen regelingen met betrekking tot de informatie-uitwisseling worden opgenomen.
2.11. Faciliteer de horizontale samenwerking tussen handhavers
Gedeelde kennis komt iedere dienst ten goede. Binnen ieders taak en bevoegdheid zijn er verschillende mogelijkheden om samenwerking te organiseren. Er kan een vergaande samenwerking op touw worden gezet, maar de samenwerking kan zich evenzeer beperken tot ad hoc initiatieven. Zo bijvoorbeeld: 1. Het organiseren van gemeenschappelijke controles binnen gelijkaardige sectoren. Idealiter moet de effectiviteit van een gezamenlijke controle per dossier onderzocht worden om overbodige samenwerking te vermijden. In de praktijk leggen bepaalde kabinetten de inspecties gezamenlijke acties op. Deze vergen een goede coördinatie om de kans op slagen te maximaliseren. De acties worden samen gestuurd en op elkaar afgestemd door informatieoverdracht tussen de diensten, een voorafgaande briefing en een gezamenlijke controle. Vb. constante samenwerking tussen politiediensten en de Milieu-inspectie levert goede resultaten op. Indien een gezamenlijke controle niet mogelijk of wenselijk is, kunnen de resultaten van de afzonderlijke inspecties aan elkaar worden overgemaakt. 2. De organisatie van integrale gezamenlijke handhaving naar het voorbeeld van het Nederlandse unieke loket voor inspecties. Het gevaar van een dergelijke vergaande samenwerking bestaat erin dat de vereiste integratie van de kennis over zeer uiteenlopende beleidsdomeinen zwaar beslag op de organisaties legt met gevaar voor kwaliteitsverlies van de handhaving. 3. De oprichting van een gemeenschappelijk platform voor gecoördineerd overleg (naar het voorbeeld van de Vlaamse Raad voor Milieuhandhaving over de handhavingsresultaten, dat oplossingen en procedures voorstelt. Dit kan door het afsluiten van protocollen of door de instelling van raden. De beleidsraad en het managementcomité zijn twee dergelijke coördinatie-instrumenten voor een betere afstemming binnen een bepaald beleidsdomein. Tot nu toe werken deze organen 101
niet
optimaal
waardoor
het
aangewezen
lijkt
om
eerst
met
een
samenwerkingsprotocol te werken. 4. Spontaan overleg en samenwerking op basis van de activiteiten binnen een handhavingsnetwerk. Thematische beleidsraden of overlegmomenten tussen inspecties zijn dergelijke spontane overlegmomenten die de belasting van de diensten tot een minimum reduceren. 5. Informele en persoonlijke communicatie en samenwerking voor een snelle en adequate actie. De meest optimale praktijk blijkt de aanwijzing van een aanspreekpunt binnen iedere dienst. De mate van samenwerking hangt onder meer af van de doelgroep, de bevoegdheden en de praktische mogelijkheid om een gezamenlijke actie te voeren of om gebruik te maken van bevindingen van andere diensten. Het niveau waarop de samenwerking tussen inspecties meer praktische overlast veroorzaakt dan voordelen met zich meebrengt, bv. door intensieve voorbereiding, groot tijdsverlies voor een dienst enz… is niet meer opportuun voor de inspectiediensten en moet bijgevolg niet worden nagestreefd. Per dienst en per bevoegdheid wordt gekeken welke soort en mate van samenwerking het beste is.
2.12. Controle van de handhaving
De inspectiediensten staan vaak niet direct onder de bevoegdheid van een andere dienst, een departement of een kabinet. Ze hebben een bepaalde mate van autonomie en werken in de praktijk vaak samen met de hiërarchisch hogere partner. Hoewel deze autonomie onontbeerlijk is voor een goede werking van de inspectiedienst, is een bepaalde mate van controle nodig als verzekering tegen willekeurig optreden. De controle op de werking van de inspectiediensten kan, ook met respect voor de handelingsvrijheid van de inspectiedienst, op verschillende manieren worden ingericht. Zo bijvoorbeeld: 1. De inspecties krijgen directe aansturing van het departement of de bevoegde minister. Ze moeten instructies opvolgen en verantwoording afleggen. 2. Binnen het oprichtingsdecreet of –besluit of de beheersovereenkomst wordt een jaarlijkse beleidsrapportage opgenomen. Deze rapporten met de verschillende activiteiten van de inspectiedienst worden aan de regering en aan de andere agentschappen overgemaakt. Eventueel kan een bespreking van de rapporten en de activiteitenverslagen met de bevoegde minister, in het parlement of op het sectoroverleg ad hoc worden georganiseerd of structureel worden ingebouwd. In de overeenkomst worden de prioriteiten op voorhand duidelijk gemaakt.
102
3. de algemene beleidslijn beoogt een responsabilisering van de sector zelf. Dit kan door het opstellen van raden van bestuur, cliëntenraden en raden van toezicht die over de werking van de inspecties gaan. Een eventuele interne audit laat
de
inspecties
toe
binnen
een
geplande
strategie
te
werken,
hun
werkzaamheden te evalueren en snel bij te sturen indien nodig. 4. de inspecties leggen bij het opstellen van hun handhavingsplan hun prioriteiten voor aan de Vlaamse overheid. Ook dit minder ingrijpend controlemechanisme laat een tijdige sturing toe. Binnen het handhavingsdecreet bepaalt de Hoge Raad voor Handhaving in samenwerking met de inspectie de prioriteiten.
2.13. Ontsluiting van informatie voor het publiek
Eenduidige, begrijpbare en transparante regelgeving heeft een dubbel voordeel. Ze wordt door
de
inspectiediensten
gemakkelijk
begrepen,
geïmplementeerd
en
daardoor
gehandhaafd. Ten tweede kan het beleid gemakkelijk naar de rechtssubjecten vertaald worden. Deze maatregel verhoogt de opvolging van de regelgeving waardoor minder inspecties
moeten
worden
uitgevoerd
en
het
aantal
formulieren
kan
worden
gerationaliseerd. Het uiteindelijke doel van de inspectiedienst is het realiseren van zo veel mogelijk regelconform gedrag. Om binnen hun beperkte capaciteit zo doelgericht mogelijk te kunnen optreden beperken inspecties zich niet louter tot controle en bestraffing van rechtsinbreuken. Ze maken de geldende normen toegankelijk: 1. Het publiek krijgt informatie door informatielijnen, informatiepunten of door informerend optreden van, in regel de departementen, maar in bepaalde gevallen ook de inspecties. 2. Rechtssubjecten kunnen met hun vragen tijdens de controles terecht bij de inspecties. De inspectiediensten beschikken als betrokkenen op het veld over de meeste kennis waardoor ze het best geplaatst zijn als eerste aanspreekpunt van de gecontroleerden. Ze geven in het kader van het reguliere toezicht en controle adviezen en informatie over een concrete toestand en te nemen maatregelen. 3. De inspectie geeft informatie en uitleg met betrekking tot een beslissing over de handhaving. Veel ondernemingen komen tijdens controles niet zelf met vragen aankloppen, zodat inspecties
proactief
moeten
handelen,
maar
de
inspectie
is
geen
algemeen
aanspreekpunt voor rechtsonderhorigen, bv. voor vergunningsaanvragen. Waar de inspectiediensten weliswaar een informatieve rol hebben, moet er een functiescheiding blijven met de adviesverlenende diensten en preventieve maatregelen.
2.14. Effectieve informatievergaring 103
Om hun handhavende taak te kunnen uitvoeren moeten inspectiediensten over bepaalde informatie beschikken. Ze moeten bv. weten welke bedrijven, entiteiten of individuen onder de door hun te controleren wetgeving vallen. Rechtssubjecten moeten niet tweemaal dezelfde informatie doorgeven, noch onnodige informatievereisten vervullen. De datavergaring kan gecentraliseerd gebeuren of ze kan in een gezamenlijke databank worden opgeslagen. De inspectiediensten moeten ten eerste in staat gesteld worden om de algemeen beschikbare informatie die nodig is voor de uitvoering van hun opdracht te ontsluiten. De meeste algemene informatie wordt op het federale niveau verzameld zodat aansluiting moet gezocht worden op federale databanken. Hiertoe zijn reeds verschillende initiatieven genomen. Via de databank Genesis en Limosa kunnen in de toekomst de onderzoeksresultaten
en
vaststellingen
van
alle
inspectiediensten
geconsulteerd
worden106. Tot nog toe beschikken de Vlaamse inspectiediensten niet over een automatische toegang tot de databanken zodat voorlopig een gezamenlijke aanvraag bij de
verschillende
meestal
federale
databanken
een
oplossing
kan
zijn,
tot
de
informatiedoorstroming ten gronde wordt geregeld. Naast algemene informatie kunnen controles nuttige informatie voor de eigen of een andere dienst opleveren zodat afspraken over de opvraging en informatieverlening met betrekking tot individuele dossiers in het kader van hun opdrachten moeten gemaakt worden. De beschikbare informatie van verschillende diensten wordt best in één dossier geformatteerd zodat alle relevante informatie samen zit en door de bevoegde diensten geraadpleegd kan worden, bv. door een vergunning samen met de inspectieverslagen te bewaren. Idealiter gebeurt deze dossieropbouw gedigitaliseerd in een centrale databank bij een centraal informatiepunt. Een eigen Vlaams platform met de data van
106
In een regeringsbeslissing van 5 mei 2006 werd beslist om te focussen op het opsporen van grensoverschrijdende fraude en meer controles uit te voeren op tewerkstelling van buitenlandse werknemers. Via de federale databank Genesis kan de inspectiedienst opzoeken of er reeds een onderzoek wordt gevoerd (of is gevoerd) bij een bepaalde werkgever en zo ja, wat de vaststellingen waren. Dit voorkomt dubbele onderzoeken en bevordert de samenwerking tussen de verschillende inspectiediensten. Hierbij aansluitend is er het gebruik van de Dimona-databank, die de onmiddellijke aangifte van tewerkstelling registreert. Telkens de inspectiedienst VWE moet verifiëren of iemand is gemeld aan Dimona, moet deze informatie op federaal niveau worden ingewonnen. Dit is niet alleen omslachtig, het is ook tijdrovend zowel voor onze dienst als voor de dienst waar de informatie wordt opgevraagd. Begin 2007 werd Limosa (Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratie Onderzoek bij de Sociale Administratie) ontwikkeld. Op de ministerraad van 23 december 2005 werd besloten om de administratieve formaliteiten rond de tijdelijke tewerkstelling van buitenlandse werknemers en zelfstandigen te vereenvoudigen. Samen met de groeiende interesse voor een volledig overzicht en controle op deze vorm van tewerkstelling ontstond Limosa. De doelstellingen van deze databank zijn veelzijdig. Aanvankelijk zal Limosa een webtoepassing zijn voor meldingsplicht voor buitenlanders die activiteiten willen ontplooien in België. In een latere fase zal Limosa een centraal kadaster zijn voor alle informatie rond tewerkstelling vanuit het buitenland op Belgisch grondgebied en zullen ook gegevens zoals verblijfsvergunning, arbeidsvergunning, beroepskaart, ... deel uitmaken van de databank. De toegang tot deze databank voor de Inspectie Werk en Sociale Economie is gegarandeerd maar zal waarschijnlijk pas gebeuren in fase 2. De 4 federale sociale inspectiediensten hebben als eersten toegang, omdat zij gebruik kunnen maken van hun gemeenschappelijk platform Genesis. Zowel voor de openstelling van Genesis als Dimona voor onze dienst worden gesprekken gevoerd met mensen van de Kruispuntbank Sociale Zekerheid.
104
verschillende diensten die alle toegang hebben tot deze databank, kan een verdere rationalisering
inhouden.
Zie
functie
uit
sanctionerende
bv.
bij
elkaar
de
mestbank
wordt
waar
gehaald
de
controlerende
onder
het
en
nieuwe
milieuhandhavingsdecreet. Dit centraal register waarop verschillende inspectiediensten hun verslagen of acties plaatsen is zeer nuttig bij de risico-analyse. Ook OVAM beschikt over een online loket voor inspectiediensten en politie om in het kader van de handhaving informatie op te vragen in verband met verleende erkenningen, registraties van vervoerders, goedgekeurde of afgekeurde kennisgevingen, enz…
Bv. een boer vraagt een vergunning voor stallingen zonder een duidelijke behoefte hiervoor binnen het kader van zijn beroepsactiviteiten. Dit kan een knipperlicht zijn voor politiediensten of voor verder onderzoek door andere inspectiediensten voor bv. mogelijke criminele feiten zoals het kweken van een hennepplantage. Dergelijke Vlaamse integrale databank bestaat vooralsnog niet, zodat de diensten best samenwerkingsverbanden met betrekking tot het delen van informatie met elkaar afsluiten. Bij de opmaak van de beheerovereenkomst met de minister kunnen net als in de samenwerkingsovereenkomsten met de andere diensten, regelingen inzake de informatie-uitwisseling worden opgenomen. Dit kan gaan over algemene informatieuitwisseling, maar kan ook afspraken over de informatiedoorstroming van dossiers van verschillende inspectiediensten betreffen.
2.15. Cultuurverschuiving
Er is een cultuurverschuiving nodig bij de diensten in het licht van een vernieuwde taakafbakening
en
samenwerking.
Het
wederzijds
respect
voor
elkaars
rol
en
meerwaarde dient bevorderd te worden. De dialoog moet opbouwend zijn en er moet een gemeenschappelijk doel erkend worden, met name een performante Vlaamse overheid. De niet-hiërarchische relatie moet ook verder ingeburgerd geraken en samenspraak moet bevorderd worden.
2.16. Openbaarheid van gegevens en privacywetgeving
De openbaarheid van bestuur geeft de burger de mogelijkheid om zijn dossier op te vragen en ook om het dossier van de gecontroleerde instellingen op te vragen. Zo kan het zijn dat een burger vraagt welke beoordelingen kinderopvanginstellingen hebben om de beste te kiezen of om hun kinderen bij een bepaalde instelling weg te halen omdat ze niet goed zouden scoren. Indien de instelling hierdoor schade leidt, kan een schadeclaim
105
tegen de inspectiediensten door de benadeelde worden ingesteld, omdat zijn privacy in het gedrag is gekomen. Een ander aspect van de privacywetgeving is de restrictie van de bevoegdheden die met de bescherming van de privacy gepaard gaat. Bv. inspecties moeten overtredingen op de regelgeving
vaststellen,
maar
de
inspecteurs
mogen
bij
de
controle
van
kinderdagverblijven niet in de bakken van de individuele fiches van de kinderen kijken omwille van privacybescherming. De privacywetgeving wordt eveneens aangehaald binnen het kader van de ontsluiting van de federale databanken. Er moet een duidelijk wettelijk kader gecreëerd worden waarbinnen de dataverzameling en verwerking kan gebeuren zonder dat er een onredelijke inbreuk op de privacy van de rechtssubjecten is.
4. Besluit Inspectiediensten hebben de opdracht regelgeving te controleren of te bestraffen. De accentverschuiving van controle van kwantitatieve normen en regels naar stimulatie en begeleiding
van
inspectiediensten.
de
doelgroepen
Het
doel
van
vereist
eveneens
een
de
communicatie
andere
en
aanpak
samenwerking
van
de
tussen
inspectiediensten is de uitbouw en de consolidatie van een toezichthoudend netwerk tussen de inspectie, de politiediensten, parketten en federale overheidsdiensten, dat voortdurend of op geregelde tijdstippen met elkaar overlegt om een integraal handhavingsbeleid op verschillende beleidsdomeinen uit te bouwen. Dit betreft ten eerste de uitbouw van een handhavingscascade met de betrokken diensten die binnen de eigen taakomschrijving ageren en communiceren, met elkaar, het beleid, het parket en het rechtssubject. Geïnformeerde mensen begaan minder overtredingen uit onwetendheid. Zeker bij het invoeren van nieuwe regelgeving is een algemene informatieverstrekking geen overbodige luxe. Het eerstelijnsadvies stelt de informatie ter beschikking van het ruime publiek. Het algemeen advies moet helder en gemakkelijk toegankelijk zijn om zo veel mogelijk mensen te kunnen bereiken. Dat kan via
een
website
of
de
media,
maar
ook
door
het
inlassen
van
overleg-
en
informatiemomenten. Eens de doelgroep is geïnformeerd moeten controle en handhaving regelconform gedrag afdwingen. Geïndividualiseerd informerend optreden bij vastgestelde onregelmatigheden kan hierbij een meerwaarde opleveren. Bij de controle kan de inspectiedienst een bemiddelende rol spelen door informerend op te treden en uitleg te verschaffen. Het opstellen van een proces-verbaal heeft een belangrijke waarschuwende en informatieve functie met tevens een stok achter de deur bij niet naleving ervan. Ook aanmaningen, 106
raadgevingen en termijnstellingen zijn in dit perspectief belangrijke instrumenten. Het ultieme middel is het opleggen van boetes. Om deze cascade op een efficiënte manier in te richten moet iedere dienst zijn plaats en taak binnen het geheel kennen en in staat zijn om dit uit te voeren. Daar ervaren obstakels door onderling overleg en afstemming weggewerkt moeten worden, is communicatie binnen deze strategie een essentiële schakel voor het verwezenlijken van dit handhavingsbeleid.
Niet alleen de globale communicatie tussen alle handhavende actoren, maar ook de interne
communicatie
transparantie,
van
coördinatie,
de
inspectiediensten
sturing,
kampt
verantwoordelijkheid
met en
problemen
inzake
verantwoording.
De
professionalisering van de handhaving vereist dat men ex ante risico’s inschat, prioriteiten stelt, bepaalt met welk nalevingsniveau men tevreden is en ook nagaat of dit lukt. Een prioriteitenrichtlijn over de gewenste mate van controle en opvolging gekoppeld aan het expliciteren welke de gewenste actie is bij een vastgestelde overtreding, kan duidelijkheid brengen. Transparantie en samenwerking op basis van een efficiënte communicatie tussen de partners zijn hierbij prominent aanwezig.
Hoewel er vooralsnog onvoldoende kennis is voor een volledige professionalisering van de Vlaamse handhaving volstaat de vergaarde informatie voor een verkennende aanzet die door praktische ervaring kan worden aangevuld en verbeterd. Cruciaal in dit proces is de uitbouw van een systematische uitwisseling tussen de praktische kennis van handhavers, waaronder de inspectiediensten, de veronderstellingen van het beleid en het wetenschappelijk onderzoek om de nodige kennis over de determinanten te vergaren. De grote verscheidenheid van inspectiediensten verduidelijkt dat een algemene beschrijving van een communicatiestrategie niet mogelijk is. Het aanbieden van clusterrichtlijnen waaruit de dienst een communicatiestrategie op maat kan opbouwen, maakt de operationalisering van de communicatiedoelen wel haalbaar. Per dienst kan een aangepaste strategie worden opgesteld op basis van de geformuleerde voorstellen voor een effectieve interne en externe communicatie.
107
DEEL
II.
Handhaafbaarheid
als
aandachtspunt
bij
de
totstandkoming van regelgeving
HOOFDSTUK 1. PLAN VAN AANPAK
1. Probleemformulering: wat is de achtergrond en aanleiding van deze deelstudie? De totstandkoming van Vlaamse regelgeving wordt meer en meer een evidence-based proces. Uit de context waarin de toekomstige wet zal functioneren, kunnen namelijk empirische data geput worden die kunnen bijdragen tot de betere werking van die regels. Die gegevens kunnen betrekking hebben op talrijke criteria, waaronder degene die van belang zijn voor deze studie, met name uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Zoals uit de inleiding bleek, wordt het belang van handhaving erkend op zowel politiek als bestuurlijk niveau. Die erkenning stemt overeen met de vaststelling dat handhaving het sluitstuk is van effectieve regelgeving. Effectieve regelgeving veronderstelt immers het teweegbrengen van regelconform gedrag. Het loutere vastleggen van wettelijke bepalingen volstaat hiertoe niet.107 Het rechtssysteem voorziet daarom in een bestuurlijk en gerechtelijk apparaat dat belast is met de handhaving.108 De handhavende activiteit van dat apparaat toont aan dat de naleving van wetten niet optioneel is, maar verplicht.109
Het
“verbindend”
karakter
van
normen
en
de
mogelijkheid
tot
afdwingbaarheid, zelfs met een geweldmonopolie voor de overheid, capteert volgens velen zelfs de essentie van het recht zelf.
Zoals vooropgesteld in de inleiding definiëren we voor deze studie, in navolging van het Hampton Report, handhaving als “het afdwingen van regelconform gedrag door het
107
J. GRIFFITHS, “The social working of legal rules” Journal of Legal Pluralism, 2003, 45, 3. Weber ziet in het bestaan van een staf die belast is met handhaving en daarvoor speciaal opgeleid is zelfs een onderscheidend kenmerk van een juridisch systeem. M. WEBER, On law in economy and society (oorspr. Wirtschaft und Gesellschaft), New York, Clarion, 1954 (oorspr. 1925). Het Europees Hof voor de rechten van de mens beklemtoont, dat de overheid hierin moet voorzien om de bescherming van grondrechten effectief te maken. Dat gebeurt gewoonlijk in het kader van art. 2 EVRM (recht op leven), maar ook voor andere grondrechten kan een efficiënt systeem van handhaving, eventueel inclusief strafsancties, vereist zijn, vb. Eur. Hof Mensenrechten, Hadjokostova t. Bulgarije, 4december 2003. 109 R. COTTERRELL, The Sociology of Law: An Introduction 2nd edn., Oxford, Oxford University Press / Butterworths, 1995, p. 245 108
108
uitoefenen van toezicht en desgevallend het sanctioneren van inbreuken op de regels”110. Regelconform gedrag is niets anders dan naleving, zodat een gelijkaardige definitie kan zijn: “de activiteiten van de overheid om een bepaalde mate van naleving te bewerkstelligen of af te dwingen”.
In deel I werden de organisatorische aspecten van toezicht door de Vlaamse inspectiediensten in kaart gebracht d.m.v. een hoofdzakelijk bestuurskundige en secundair communicatiewetenschappelijke benadering. In deel II wordt de hoofdzakelijke beschrijvende aanpak verlaten ten gunste van een problematiserende benadering. Ofschoon handhaving het sluitstuk vormt van goede regelgeving, lijkt er proportioneel weinig aandacht aan te worden besteed bij de ontwikkeling van regelgeving. Zo hoort in elke Vlaamse RIA een uitgebreide schatting van de effecten van regelgeving opgenomen te worden, terwijl handhaving in één beweging behandeld moet worden met “uitwerking, uitvoering en administratieve lasten, handhaving en evaluatie”111. En ook de inhoudelijke omschrijving van wat een schatting van handhaafbaarheid dan betekent, is wel heel summier.
Dit deel weerspiegelt de algemene interesse in de vraag hoe wetenschappelijk onderzoek en wetenschappelijke modellen over naleving en handhaving kunnen bijdragen tot de ontwikkeling van betere regelgeving. Daarbij geldt dat het wetenschappelijke model bij uitstek de - copyrighted – Tafel van 11 (verder T11 of Tafel) is en dat de bijdrage tot regelgevingskwaliteit een stek moet vinden in de bestaande RIA-opmaak procedure. De T11 vormt daarbij een uitgangspunt, maar wordt niet blindelings gekopieerd. In plaats daarvan wordt de T11 kritisch benaderd en gereconstrueerd.
2. Onderzoeksvragen: welke vragen trachten we te beantwoorden? Tegen de achtergrond van de probleemformulering krijgt de algemene onderzoeksvraag vorm: “Hoe kan de (ex ante) inschatting van handhaafbaarheid als de mogelijkheid tot het afdwingen van regelconform gedrag vorm krijgen en geoperationaliseerd worden als een instrument dat bruikbaar is bij de ontwikkeling van regelgeving?”
Het onderzoek in dit tweede deel is dus gericht op de formulering van determinanten van handhaving cfr. handhaafbaarheid en de vertaling ervan in een eenvoudig inzetbaar model. Hierbij wordt de opmaak van alle soorten van rechtsregels beoogd. Het gaat met
110
P. HAMPTON, Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement, HM Treasury, London, 2005, verder Hampton report. 111 Richtljinen voor de opmaak van een RIA, tweede versie, 2006, p. 34
109
andere woorden niet enkel om regelgeving die een sterke handhavingsnood kent. Bij elke rechtsregel moet worden nagedacht over het handhavingsaspect. Uit de nadruk op de ontwikkeling van regelgeving en de inbedding ervan in het inspectielandschap, volgt dat de klemtoon niet louter op het nalevingsperspectief van het rechtssubject ligt, maar ook op het nalevingsperspectief van de handhaver. De kosten die aan handhaving verbonden zijn – qua inzet en qua tijd – zijn immers immens.112
De
vraag rijst dus telkens wat de kosten van een regelgevende tekst inhouden voor de handhavende overheid.
Het opzet van het onderzoek, zoals geformuleerd door de opdrachtgever, legt echter enkele dwingende beperkingen of constraints op. Die zijn zo belangrijk dat ze in een volgende, afzonderlijke paragraaf worden behandeld
3. Randvoorwaarden: binnen welke constraints wordt het onderzoek uitgevoerd? Onder welke voorwaarden wordt de onderzoeksvraag beantwoord? Welke kaders en beperkingen zijn opgelegd aan het eindproduct? Het onderzoek is van bij het begin afgebakend door enkele duidelijke demarcaties of constraints.
1) Vlaamse regelgeving In de eerste plaats is het onderzoek gericht op de totstandkoming van regelgeving in Vlaanderen, en meer bepaald op het niveau van de Vlaamse Gemeenschap.
2) Reguleringsimpactanalyse en beleidsaanbevelingen Daarnaast
is
de
voorgeschreven
toetscontext
die
van
de
Vlaamse
Reguleringsimpactanalyse, zoals die verplicht wordt gesteld voor nieuwe Vlaamse regelgeving. De determinanten die in dit deel in kaart worden gebracht, moeten dus omgezet worden in een zo praktisch mogelijke tool, die past binnen het bestaande RIAinstrument. Het gaat daarbij om een toets die de handhaafbaarheid van een ontwerp voor een regel meet aan de hand van bepaalde determinanten. Daarnaast moeten de bevindingen ook los van het RIA-kader geformuleerd worden en uitmonden in beleidsaanbevelingen.
De onderzoeksdoelen moeten dus bereikt worden binnen een vooraf gegeven kader. De resulterende toets moet opgenomen kunnen worden in de bestaande RIA. De concrete
112
Zie bv. het Hampton Report.
110
bruikbaarheid van de toets van de handhaafbaarheid is een belangrijke randvoorwaarde in het onderzoek. Evenwel is het niet de bedoeling om een volledige make-over van het stilaan vertrouwde formaat van de RIA voor te stellen. Door slimme ingrepen trachten we de bestaande structuur te behouden.
Op het eerste gezicht kan de randvoorwaarde van integratie van het toetsingskader in een RIA als beperkend aangezien worden. Dergelijke visie gaat uit van een restrictieve opvatting van de RIA als iets statisch, een finaal product van een eenmalige, tijdelijke analyse. Een RIA kan echter niet enkel als een document beschouwd worden, maar ook en vooral als een proces van regel- en beleidsontwikkeling waaraan meerdere betrokken partijen (kunnen) deelnemen. Daartoe mag het consultatiehoofdstuk in de RIA niet alleen de weerslag van contacten en overlegmomenten vormen, maar zou het ook een kader van gerichte discussie- en gestandaardiseerde aandachtspunten moeten bevatten.113 Het ideaal van regelcreatie als een cyclisch gebeuren is hierin duidelijk zichtbaar.114
Ten slotte mag niet uit het oog verloren worden dat de handhaafbaarheid van regelgeving een deel van de acht kenmerken van goede regelgeving vormt zoals goedgekeurd door de Vlaamse Regering.115 De RIA-methodiek werd gepresenteerd als het
centrale
instrument
verwezenlijken.
Het
om is
deze dus
kwaliteitsdoelstellingen beleidsmatig
volledig
ook
daadwerkelijk
correct
dat
te de
handhaafbaarheidstoetsing ressorteert onder het luik RIA. Door de brug te slaan met de RIA, wordt impliciet ook de link gelegd tussen de kwaliteit van regelgeving en de versterking van de handhaafbaarheid. Goede regelgeving is immers goed (en goedkoper) handhaafbaar. In het Hampton rapport werden overigens vier streefdoelen aangegeven ter verbetering van de handhaafbaarheid en handhaving van regelgeving: een verhoogde wetgevingskwaliteit als dusdanig, meer risico-management, betere processtromen en versterking van kennis en begrip bij de doelgroepen.
3) De Tafel van Elf De opdrachtgever reikt als uitgangspunt de modelmatige weergave aan van de determinanten van naleving en/of handhaving in de Tafel van 11. Uit rechtssociologische studies blijkt echter dat het T11 model bepaalde zwakheden kent, waarop verder in dit
113
Concreet stellen we voor om de specifieke RIA voor belangrijke wetgeving als een ‘overleginstrument’ te gebruiken en de RIA-opsteller of RIA-controleur als projectmanager van dit overleggebeuren (door het CAG) te laten mandateren (cfr. de werking van de “inter-service steering groups” binnen de EU-Commissie voor de opmaak van de IA’s). 114 Zie bijvoorbeeld K. VAN AEKEN, S. JACOBS, F. VARONE, Beleidsevaluatie: een sturingsinstrument voor het overheidshandelen, Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement, 2003, 4, 29-37. 115 Op 7 november 2003 besliste de Vlaamse regering haar goedkeuring te hechten aan de 8 kenmerken van goede regelgeving (VR/PV/2003/44 - punt 2, R/2003/24.10/DOC.1039 en VR/2003/07.11/DOC.1039Bis).
111
rapport wordt ingegaan. Daaruit blijkt dat de T11 wellicht niet het optimale instrument is om de naleving van regels te onderzoeken. Indien het plan is om de RIA te verrijken met een handhavingstoets en men het regelgevingsbeleid wil aanscherpen met gerichte aandacht voor de handhavingsproblematiek, is het nochtans opportuun om meteen het meest optimale model te hanteren. In dit rapport wordt de T11 daarom wel als uitgangspunt genomen, maar wordt ze kritisch bekeken en gereconstrueerd.
4) Klemtoon op controle en sanctie De Tafel van Elf is een uitvoerig instrument, wat meteen de vraag oproept of alle 11 determinanten wel in rekening genomen moeten worden – temeer daar elke dimensie een vijftal vragen
inspireert. Dat is een wetenschappelijke vraag waarop later een
antwoord wordt geformuleerd. Vanuit de positie van toezichthouders, en vooral de inspectiediensten die in de stuurgroep bij dit onderzoek vertegenwoordigd waren, rees bovendien de vraag of alle aspecten van de Tafel van Elf gebruikt moeten worden. De interesse van de handhavende instanties ging vooral uit naar de “zuivere” handhaving en sanctionering, terwijl de tafel ook elementen van spontane naleving bevat.
Spontane
naleving
van
regelgeving
is
natuurlijk
belangrijk
voor
inspectie
en
sanctionering. Het bepaalt immers de mate waarin moet worden ingezet op controle. Daarom wordt het eerste deel van de Tafel van Elf wel meegenomen, maar de uiteindelijke klemtoon wordt gelegd op de controle – en sanctiedimensie in de Tafel van 11. Dat beantwoordt aan de verwachtingen van de inspectiediensten die hopen om uit dit onderzoek ook antwoorden te putten voor hun particuliere situatie. Uit best practices en ervaringen blijkt bijvoorbeeld dat een zo vroeg mogelijk overleg met de inspectie over competentie,
capaciteit
en
praktische
haalbaarheid
zeer
belangrijk
is
voor
de
handhaafbaarheid van die regelgeving. De betrokkenheid van de toezichthouders bij het onderzoek maakt dat we dus bijzondere aandacht hebben voor de dimensies die direct geassocieerd worden met hun toezichtstaak. Maar omdat vanuit zowel wetenschappelijk als praktisch perspectief de ‘spontane nalevings’dimensie van doorslaggevend belang is voor effectieve, goed nageleefde regelgeving, gaan we ook in op de belangrijkste bevindingen op dat terrein, ingegeven door rechtssociologisch onderzoek, aangevuld door rechtseconomische studie.
4. Aanpak en methodologie 4.1. Onderzoeksplan
112
Het onderzoek bestaat in globo uit drie stappen, die hun uitwerking vinden in drie opeenvolgende hoofdstukken. In een eerste stap (hoofstuk II) wordt een analyse gemaakt van de determinanten van handhaving en naleving en van de bestaande middelen om deze concepten te meten. In een tweede stap (hoofdstuk III) worden deze bevindingen in de meest praktische vorm voor opname als toets in de bestaande RIAprocedure gegoten, door middel van een modelmatige opzet voor een toets, waaraan bijvoorbeeld enkele richtinggevende vragen of korte vragenlijsten gekoppeld zijn116. Een laatste handeling (hoofdstuk IV) houdt in dat de inzichten als breder inzetbare beleidsaanbevelingen geformuleerd worden.
Het startpunt is, zoals herhaaldelijk al aangeduid, de Tafel van 11 ©, die in Nederland gebruikt wordt als basis voor een nalevings- of handhavingstoets. De 11 factoren uit de tafel vallen uiteen in drie groepen van determinanten die de niet-naleving kunnen verklaren:
De Tafel van Elf: Groepen van determinanten I. Spontane naleving 1 2 3 4 5
Niveau van kennis van de regels Kosten wegen niet op tegen de baten Mate van acceptatie van regels (begrip) Normgetrouwheid van de doelgroep Mate van informele controle
II. Controle 6 7 8 9
Kans op een informele melding Kans op controle door de overheid Kans dat de overtreding aan het licht komt Selectiviteit
III. Sanctie 10 Kans op een sanctie 11 Hoogte van een sanctie Een handhavingsbeleid oriënteert zich op het opheffen van de gronden van niet-naleving. Deze factoren worden individueel en clustergewijs op hun theoretische validiteit onderzocht. Verwante begrippen zoals naleving, handhaving, effectiviteit e.d.m. worden onderzocht en met elkaar in verband gebracht. Deze analyse mondt uit in een herwerkte lijst van factoren, die zo eenvoudig mogelijk geoperationaliseerd kunnen worden.
4.2. Methodologie
116 Voor het doembeeld van een test die bestaat uit een batterij van tientallen vragen hoeft men niet te vrezen. Compactheid, helderheid en eenvoud zijn richtingaanwijzers voor de constructie van de toets.
113
De methodologie bestaat uit: Sociaal-wetenschappelijke literatuuranalyse; Case-study van de RIA handleiding (versie 2); Case-studies van concrete RIAs met grote en minder grote handhavingsnoden; Diepte-interviews. De interviews vinden plaats in een semi-gestructureerde format en hebben als primaire functie om de door de projectgroep voorgestelde benadering van de handhaafbaarheidstoets te toetsen. Het literatuuronderzoek kan ingedeeld worden volgens de gekozen discipline en gerelateerde paradigma’s in rechtssociologisch, rechtspsychologisch en rechtseconomisch werk, maar kan ook op een andere wijze getypeerd worden in twee categorieën. In een eerste categorie valt theoretisch literatuuronderzoek over handhaving in het regelgevingsopmaakproces. Omdat in eigen land de kennis eerder beperkt is, wordt veel informatie geput uit de Nederlandse literatuur. Dit theoretische luik betreft niet enkel wetgevingsleer, maar ook rechtssociologisch en rechtseconomisch onderzoek. De tweede klasse bestaat uit praktisch rechtsvergelijkend117 onderzoek (sensu lato, dus met inbegrip van extra-juridische factoren en veel aandacht voor de bestuurlijke dimensie) van de handhaafbaarheidstoetsing in Vlaanderen en Nederland op basis van de voorzieningen die door de bevoegde departementen gesteld worden. Zo putten we bv. uit documenten van de VROM, het Nederlandse Ministerie van Justitie (handleiding uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets) en lokale besturen. De case studies van vier zorgvuldig geselecteerde118 RIA’s en de RIA-handleiding vallen onder het empirisch onderzoek. Deze RIA’s zijn aangereikt door de Dienst Wetsmatiging. Ze zijn indeelbaar in twee groepen: enerzijds RIA’s van regelgeving met een sterke klemtoon op de handhavingsproblematiek, anderzijds de impactanalyse van meer algemene regelgeving waar handhaving maar één van de vele aandachtspunten is van behoorlijke regelgeving. In elke gevalstudie wordt een antwoord gezocht op volgende vragen: •
De kwaliteit, diepgang, dimensies, karakteristieken e.d.m. van de bestaande toetsing van handhaving worden geanalyseerd. Welke criteria uit instrumenten als de Tafel van 11 worden vermeld? Zijn er andere toolkits in gebruik? Verschillen de criteria tussen de RIA’s? Of blijft de handhavingsvraag uitermate vaag in alle RIA’s, en is er daarom dringend een duidelijk kader nodig?
117
Van een echte vergelijking is niet echt sprake omdat er in Vlaanderen nog maar weinig handleidingen e.d.m. bestaan over handhaafbaarheid. Het idee van een functionele vergelijking is wel geldig: we kijken hoe een probleem in het buitenland wordt opgelost. 118 Grotendeels op suggestie van de opdrachtgever.
114
•
Wordt de vraag naar handhaafbaarheid eventueel deels beantwoord onder andere titels (dan titel 5) van de RIA, bv. bij de effectenstudie?
•
Wordt
er
wordt
nagegaan
(indien
mogelijk)
in
welk
stadium
van
het
ontwikkelingsproces van regelgeving de huidige handhavingstoetsen worden opgelegd. Uit overleg met DWM is immers gebleken dat een dergelijke toets op twee momenten zou moeten plaatsvinden: a) in het prille begin (om na te gaan hoe realistisch handhaving is – zo is in Nederland een wetsvoorstel om MP3 spelers
op
de
fiets
te
verbieden
meteen
teruggefloten
wegens
niet
handhaafbaar) en b) als de regel meer vorm gekregen heeft en er een duidelijk zicht is op de uitvoerings- en handhavingsinstanties. Wordt hierover gesproken in de RIA’s, i.h.b. in die RIA’s die regelgeving behandelen met een sterke handhavingscomponent? •
Welke aanbevelingen of ideeën zijn overdraagbaar uit de onderzochte gevallen?
De interviews, tenslotte, vervolledigen het empirisch onderzoek op basis van de case studies. Ze vinden plaats op basis van een topic-lijst (opgenomen als bijlage 2) die volgende thema’s bestrijkt: •
situering van de respondent binnen de administratie;
•
noodzakelijkheid en proportionaliteit van een toets van de handhaving en handhaafbaarheid;
•
opinies
over
het
voorgestelde
kwantificering
van
doelgroepen
toetsmodel en
(de
handhavende
relationele instanties,
tabel checklist
met en
consultatie); •
de aard van de consultaties;
•
de integratie in de RIA.
In essentie houden deze interviews een vorm van consultatie in: er wordt overgegaan tot toetsing van een aantal regels bij (een greep uit) de doelgroepen van het beleid. Zo bekeken is de handhaafbaarheidstoetsing feitelijk een verzameling van regels die van toepassing is op het regelgevingsproces. Terugkoppeling van de informatie naar de modelontwikkeling via interviews verhoogt niet enkel de praktische inzetbaarheid en het nut van het instrument, maar kan eventueel ook de legitimiteit en het draagvlak ervan versterken, doordat de normadressanten (in dit geval de toezichthouders) betrokken worden bij de ontwikkeling van de regels. Legitimiteit en draagvlak zijn juist twee factoren die van doorslaggevend belang zullen blijken op het terrein van de effectiviteit en naleving van regels.
5. Objectieven en doelstellingen: wat willen we bereiken
115
Zoals vermeld werkt het rapport op twee sporen: de verfijning van het RIA-instrument op basis van handhaafbaarheidsmodellen zoals (onder meer) de Tafel van Elf enerzijds, en beleidsaanbevelingen
anderzijds.
Zowel
de
consultatieparagraaf
als
de
handhavingsparagraaf in de RIA worden verfijnd. Waarom consultatie hier opduikt, wordt later in detail verduidelijkt. Voorlopig wijzen we erop dat de inpassing van de tool in de bestaande RIA een opening biedt naar consultatie, aangezien in een RIA al een consultatieparagraaf is opgenomen.
De reikwijdte van de conclusies hoeft niet beperkt te blijven tot de Vlaamse regelgevingscontext, of meer accuraat uitgedrukt, Vlaamse regels zoals ex ante geëvalueerd in een RIA. Met name laat de formulering van beleidsaanbevelingen over handhaafbaarheid als uitgangspunt bij de ontwikkeling van regelgeving ook toe dat de inzichten worden betrokken op Europese regelgeving, op federale wetten, op alternatieve instrumenten voor regelgeving zoals vergunningen of convenanten, voorlichting e.d.m. De onderzoeksvraag zoals die hiervoor werd geformuleerd, houdt immers geen beperking in tot Vlaamse regels; die beperking wordt opgelegd als constraint voor de finaliteit van het onderzoek, met name de inzetbaarheid in een reële regelgevingscontext. Daarnaast geldt ook dat de bevindingen niet sectoraal beperkt zijn; de toets en de aanbevelingen moeten nuttig zijn voor alle beleids- of bestuursdomeinen in de schoot van de Vlaamse overheid.
Een bijkomende ambitie is dat in deze bijdrage rekening wordt gehouden met zowel de core business van de inspectiediensten, met name het toezicht op de naleving van bepalingen, maar ook met een neventaak, nl. de melding van onvolkomenheden in de regelgeving. Overtredingen die voortkomen uit structurele knelpunten kunnen gemeld worden in effectenrapportages en aanbevelingen met het oog op wetswijzigingen. Op die wijze verkrijgen de inspectiediensten een rechtsvormende functie.119
6. Opbouw en preview Een aanpak in drie stappen of hoofdstukken beoogt een grondige uitwerking én succesvolle toepassing van het analyse-instrument voor de handhaafbaarheid van regelgeving.
Hoofdstuk 2: de herziening van de voorstelling van de nalevingsfactoren uit de T11;
119 Onderzoek naar de rechtsvormende functie van inspectiediensten is naar mijn weten nog niet gevoerd in België; het gebeurt wel – met mondjesmaat – met betrekking tot de hoogste rechtscolleges zoals de Hoge Raad in Nederland of Cassatie in België. Zie de interviews voor de situatie terzake.
116
Hoofdstuk 3: de integratie van de handhaafbaarheidstoets in de Vlaamse RIAmethodiek; Hoofdstuk 4: de versterking van het gebruik van de aangepaste RIA-methodiek voor de analyse van de handhaafbaarheid van regelgeving door de opmaak van begeleidende maatregelen en beleidsaanbevelingen.
De integratie van het ‘nieuwe’ T11 model in de RIA procedure gaat gepaard met een meertrapstoets die ontworpen is volgens het motto ‘eenvoud siert’. Een verkennende vraag moet aangeven hoe gewichtig het aspect handhaving is in de voorliggende conceptregelgeving. Verdient de handhaafbaarheidsproblematiek in voorliggend dossier een speciale positie in de RIA? Zoals ook voor andere onderdelen van het RIA-proces het geval is, moet de omvang van de handhaafbaarheidstoetsing in verhouding staan tot het belang van de regelgeving.120 Voor dergelijke speciale behandeling kan ook een bijlage op internet dienen, zoals nu al geadviseerd wordt voor elementen uit de RIA die erg uitvoerig behandeld worden.121
De toets zelf vangt aan met het oplijsten van de
doelgroepen van de regeling (bv
kinderdagverblijven, bejaardentehuizen, gebruikers vervoersmiddelen VVM...) en de handhavingsactoren (gemeenten, toezichthouders, inspectiediensten van de Vlaamse Overheid etc.). Een interessante optie die toelaat om de efficiëntie van de handhaving te verbeteren, bestaat erin om binnen actoren en doelgroepen verfijningen aan te brengen. Zo wordt heel gedetailleerd in kaart gebracht wie wat moet doen. Dat aspect kan nog verbeterd worden als de informatie gekwantificeerd wordt. Dat is overigens noodzakelijk wil men bijvoorbeeld tot een kostenraming overgaan. Eenmaal de betrokkenen geïdentificeerd zijn, kunnen door de opstellers van de RIA een aantal vragen gesteld worden m.b.t. de handhaving. Die vragen zijn afkomstig uit een checklist, die georiënteerd is op de T11. In vele gevallen volstaat desk research echter niet. Zeker als er grote belangen op het spel staan, moet er overgegaan worden tot consultatie. In verschillende consultatieprocedures worden doelgroepen en handhavers geconsulteerd zodat een schatting van de nalevingknelpunten en handhavingnoden reëel wordt.
Consultatie treedt hier duidelijk op de voorgrond. Het belang van consultatie is intussen bekend, zoals blijkt uit de stortvloed aan studies, handleidingen, best practices, lessenreeksen, maar bijvoorbeeld ook uit de RIA handleiding, waar aan consultatie een
120 RIA handleiding v. 2 p. 40. Indien de handhaafbaarheid een essentieel aspect vormt van de goede werking van de regel, moet bv. ook in de samenvatting ruimte gemaakt worden voor de behandeling van deze aspecten. De samenvatting is immers het meest gelezen deel van de RIA. Ze moet beknopt, volledig en vlot leesbaar zijn voor een breed publiek. 121 Het nadeel van een on-line bijlage is misschien juist wel dat de bijkomende aandacht die voor de handhaafbaarheid gevraagd wordt kans loopt om te verdwijnen omdat het ‘maar’ als bijlage wordt opgevat.
117
apart hoofdstuk besteed wordt – of zou moeten worden, want de invulling van het consultatieluik gebeurt erg summier. Consultatie, een specifieke vorm van ex ante evaluatie122, dient om het beleid en regel vorm te geven, de knelpunten te detecteren, de kosten te ramen, de gepaste handhavinginstrumenten te selecteren... maar is vooral ook een manier om draagvlak te creëren. Consultatie heeft hier dus ook een belangrijke communicatieve
functie.
Communicatie
is
overigens
ook
een
primordiaal
handhavinginstrument. Uit onder meer de literatuur, empirisch onderzoek, best practices en mission statements van toezichthoudende instanties komt herhaaldelijk de wens of waarschuwing naar voor om daadwerkelijke sanctionering te vermijden. Mobilisering van het (straf)recht of zelfs de lichtere administratieve sancties, is een stok achter de deur die liefst niet gebruikt wordt. Voorlichting, preventie, zachte sturing, overtuiging e.d.m. worden telkens boven sanctionering verkozen door de waaier aan inspectiediensten... Communicatie is dus, samen met consultatie, een kernbegrip in de aanbevelingen voor een sterker Vlaams handhavingsbeleid. Communicatie bevordert draagvlak, maar heeft in de optiek van dit onderzoek ook andere functies. Te denken valt daarbij aan de communicatie tussen toezichthouders m.b.t. informatieverzameling die een centraal aandachtspunt vormde in deel I van dit onderzoeksrapport. De complexiteit van regels maakt
dat
een
goede
communicatie
onontbeerlijk
is
tussen
het
grote
aantal
inspectiediensten die soms betrokken zijn bij de handhaving van een en dezelfde regel. De klemtoon lag daar dan ook op de interne, organisationele aspecten van de handhaving en niet zozeer op de relatie tussen toezichthouders en doelgroepen. De relatie
tussen
handhaver
en
doelgroepen
is
overigens
een
dermate
belangrijk
aandachtspunt in dit deel dat ze niet enkel in hoofdstuk II aan bod komt, maar ook in hoofdstuk III.
122
Zie K. VAN AEKEN, “Pushing evaluation forward.” in J. VERSCHUUREN (ed.) The impact of legislation. A critical Analysis of Ex Ante Evaluation, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 105-136.
118
HOOFDSTUK 2. DE HERZIENING VAN DE VOORSTELLING VAN DE NALEVINGSFACTOREN UIT DE
In
dit
hoofdstuk
rechtseconomische
stellen en
we
een
bestuurskundige
TAFEL VAN ELF
rechtssociologische, analyse
voor
van
rechtspsychologische, de
literatuur,
inclusief
handleidingen en checklists, over (determinanten van) naleving met als direct streven de optimalisering van de Tafel van Elf.
Indirect trachten we om alle aandachtspunten te
identificeren die van belang zijn bij de inschatting van de handhaafbaarheid van een regel. De gekozen aanpak is dus bij uitstek interdisciplinair, met een duidelijke klemtoon op de empirische disciplines. In dit hoofdstuk wordt getracht om een representatieve steekproef
voor
te
leggen
van
relevante
theorieën
en
hypothesen.
Om
deze
representativiteit te bewaken werd bij de selectie van materiaal steeds de finaliteit van de studie in het achterhoofd gehouden.
Allereerst worden inzichten uit de sociaal-wetenschappelijke literatuur over de naleving van wettelijke normen of, meer algemeen, regels, weergegeven. Vervolgens worden een aantal bestaande handhaafbaarheidstoetsen, zoals onder meer de Tafel van Elf en variaties ervan, onder de loep genomen. In Nederland heeft men immers al, geheel in lijn met de pragmatiek die het overheidsbeleid en het dagelijks handelen tekent, een poging ondernomen om de belangrijkste inzichten op het domein van naleving te bundelen onder één noemer. Die zogenaamde Tafel van Elf heeft de ambitie om het exclusieve richtinggevende instrument te zijn bij het bepalen van een handhavingsstrategie. Het gebruik van deze met copyright beschermde checklist is intussen wijdverspreid: zowel op landelijk als gemeentelijk niveau wordt de Tafel als uitgangspunt gebruikt bij de evaluatie ex ante of impactanalyse van regels. Stuwende kracht daartoe is het Ministerie van Justitie, dat overigens de opdrachtgever was van de ontwikkeling van dit instrument. De Tafel van Elf wordt hier bekeken als de belangrijkste, overkoepelende theorie over naleving. Ze heeft immers tot doel alle factoren die ertoe doen samen te brengen. In deze bijdrage bekijken we de elf clusters van determinanten niet alleen met een kritisch oog, maar ook vanuit de bruikbaarheid voor integratie in het model van impactanalyse dat in Vlaanderen in voege is. Men mag immers niet vergeten dat Nederland de RIAmethodiek niet gebruikt in haar streven naar kwaliteitsverbetering van regelgeving. Daarom kan Vlaanderen de T11 sowieso niet integraal overnemen.
Het objectief van dit hoofdstuk is uiteindelijk een empirisch en theoretisch gegronde en concreet becommentarieerde opsomming van factoren die een impact hebben op de
119
naleving van regelgeving, die bijgevolg kan dienen als uitgangspunt voor een handhaafbaarheidstoetsing.
1. Sociaal-wetenschappelijke inzichten Onderzoek naar handhaving van regels kan niet voorbij aan de vraag naar de factoren die een invloed hebben op het al dan niet naleven van regels. De sanctie- en controledimensies die in dit rapport centraal staan, worden in aard en hoedanigheid sterk beïnvloed door de mate van spontane naleving. Zo neemt de toezichthoudende taak van de inspectiediensten een heel andere gedaante aan als het gaat om regelgeving waarvan de naleving
door de doelgroepen van de regel vanzelfsprekend wordt gevonden, in
tegenstelling
tot
regels
waarvan
het
nut
tot
verhitte
discussies
leidt
op
de
maatschappelijke werkvloer. De complementariteit tussen bottom-up naleving en topdown handhaving is intussen gemeengoed in desc literatuur.123 Voor naleving wordt daarbij vaak de term compliance gebruikt. Inzichten
in
compliance-bevorderende een
regel,
en
factoren kunnen
kunnen
inspireren
meegenomen
worden
bij
het
door
de
conceptualiseren
van
inspectiediensten
in een consulterende rol in het kader vana de opmaak van nieuwe
regels (zie infra). Het toepassingsgebied van deze bevindingen over de zachte factoren strekt zich echter veeleer uit op het terrein van beleidsaanbevelingen voor de regelgever tout court. De inspectiediensten uit de stuurgroep legden de klemtoon op de controle – en sanctiedimensie (zie de randvoorwaarden van dit onderzoek). Toch zal verduidelijkt worden
dat
de
zachte
factoren
ook
relevant
zijn
bij
het
plannen
van
een
handhavingsstrategie door de toezichthouders zelf: in plaats van te dreigen met een stok achter de deur, verkiezen inspectiediensten steeds vaker om een “sappige wortel” voor te houden. De tendens om aan verleiden de voorkeur te geven boven afschrikken en feitelijk
sanctioneren
is
duidelijk
herkenbaar
in
het
handhavingslandschap
in
124
Nederland.
Omwille van het perspectiefverschil tussen de positie van de rechtssubjecten en de toezichthouder, worden handhavingsinstanties en doelgroepen afzonderlijk behandeld. 123 Zie bv. N. HULS, Actie en Reactie. Een inleiding in de rechtssociologie, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2009. R. SCHWITTERS, Recht en samenleving in verandering, Deventer, Kluwer. 2008. R. COTTERRELL, The sociology of law, London, Butterworths, 1984. 124 Zie bijvoorbeeld M. Prinsen en J. van Mourik, Handhavingsstijlen en en de Toezichthouder Openbare Ruimte,25 mei 2009,
Illustratief in dit opzicht zijn ook de intentieverklaringen van handhavers, zoals het mission statement van de AID (Algemene Inspectiedienst) in Nederland, waarin expliciet de klemtoon wordt gelegd op communicatie, voorlichting en preventie.
120
We openen de discussie met de positie van de handhavers, die we ook wel als toezichthouders benoemen.
1.1. Perspectief van de handhavingsinstanties Handhaving is een klassiek thema in de interdisciplinaire empirische studie van het recht. Rechtssociologisch gezien worden handhavingsinstanties gekenmerkt door twee centrale eigenschappen
die
indirect
van
belang
zijn
bij
het
bepalen
van
handhaafbaarheidstoetsing. Voordat we die eigenschappen behandelen, introduceren we eerst de handhavingsinstanties als specifieke actoren van het juridische systeem.
Wetten en decreten zijn een overheidsproduct (in de brede zin van het woord), zodat het niet meer dan logisch lijkt dat de overheid voor de handhaving ervan verantwoordelijk is. Volgens Weber is handhaving zelfs een definiërend onderdeel van het recht: “één van de kenmerken van een formele juridische orde is de aanwezigheid van een geschoolde staf die met de handhaving belast is.”125. Handhaving dient te voorzien in naleving. Daartoe kan de overheid beroep doen op sancties, inclusief geweld (als ultieme remedie beschikt de staat over een geweldsmonopolie). Handhaving is niet hetzelfde als uitvoering of implementatie; handhaving is erop gericht om niet-naleving te vermijden of om naleving te bevorderen. De dreiging met sancties is volgens de doctrinaire visie op het recht de ultieme garantie voor naleving. Sancties zelf worden in de praktijk op alle niveaus (gaande van Europa tot gemeenten) liefst zoveel mogelijk vermeden, zodat het blijft bij loutere dreiging. Maar handhavers gaan nog een stap verder. In plaats van te dreigen met
sancties
hanteert
men
liever
“prejudiciële”
vormen
van
handhaving,
die
hoofdzakelijk bestaan uit preventie en communicatie (de wortel versus de stok). Men richt zich dus in eerste instantie op de spontane naleving, die een licht duwtje in de rug krijgt. Als regelconform gedrag niet spontaan voorkomt, kunnen de toezichthouders dreigen met sancties. Als het uiteindelijk echt niet anders kan (bv na meerdere inspecties en waarschuwingen) wordt tot sanctionering overgegaan, die ook weer in stijgende lijn van licht tot zwaarder kan oplopen afhankelijk van de ernst van de overtreding. “In laatste instantie pas valt men terug op maatregelen en boetes”, leest men wel vaker in de analyse van de toezichthouders in deel I.
Omdat de regulerende greep van de overheid zich uitstrekt over een bijzonder groot aantal domeinen in de moderne verzorgingsstaat en een hoge regeldruk aan de orde van de dag is, is het aantal instanties dat begaan is met de uitvoering en de handhaving van deze regels bijzonder groot. Toegespitst op handhaving onderscheiden we honderden
125
M. WEBER, On law in economy and society (oorspr. Wirtschaft und Gesellschaft), New York, Clarion, 1954 (oorspr. 1925). Weber 1954
121
handhavingsinstanties, van kleine commissies tot grote inspectoraten en met sterk uiteenlopende structuren, werking, budgetten, bestaffing e.d.m. In deel I werd geïllustreerd hoe uitvoerig en complex het handhavingsapparaat van de Vlaamse regelgeving wel is. Een aspect van regeldruk is de verhoogde complexiteit en verwevenheid van regelgeving. Verwijzingen naar aanpalende regels, gevolgen voor aanpalende beleidsdomeinen, sectoroverschrijdende impact van regels e.d.m. maken dat de handhavingsactiviteiten vaak ook niet beperkt zijn tot één instantie. In de handhaafbaarheidsanalyse van de RIA van brandveiligheid in de kinderopvang zien we bijvoorbeeld hoe zowel de Vlaamse Overheid (Kind en Gezin), de brandweerdiensten, de federalae overheid en de burgemeester een handhavende taak vervullen in één regelgevingsdossier. Een direct gevolg is dat coördinatie, afstemming, overleg en informatie-uitwisseling tussen de betrokken toezichthouders of handhavingsinstanties onontbeerlijk
is.
Hoe
die
afstemming
concreet
vorm
krijgt
in
het
huidige
handhavingslandschap was een onderzoeksthema van het vorige deel. In dit deel suggereren we hoe deze afstemming in geval van (handhaving van) nieuwe regelgeving zo optimaal mogelijk vorm kan krijgen, als deelaspect van de RIA en als aanbeveling bij de ontwikkeling van regelgeving.
Met
betrekking
tot
handhavingsinstanties tekenen
zich
in
het
rechtssociologisch
onderzoek enkele eigenschappen af.
1.1.1. Zelden “enforcement to the letter” Een handhavingsinstantie handhaaft zelden de letter van de wet of regel waarvoor zij instaat. De wet zelf bekleedt niet altijd een centrale rol in de werking van de handhavingsinstituties; vaak volgen zij een eigen agenda om de geest van de wet te doen navolgen, eerder dan de letter van de wet. Vanuit sociologisch oogpunt hoeft dat niet te verbazen: in de organisatiesociologie wordt overtuigend aangetoond dat organisaties eigen doelstellingen ontwikkelen, die kunnen afwijken van hun legitieme bestaansreden en zelfs voort blijven leven als de organisatie formeel geen doel meer heeft. Letterlijke handhaving botst immers vaak op onbegrip bij de bevolking en tast op die wijze zelfs de gepercipieerde legitimiteit van regels en de regelgever aan. De publieke verontwaardiging over de repressieve, principiële aanpak van de handhaving door het Vlaamse dopingtribunaal in de zaken van de topsporters die hadden nagelaten om hun “whereabouts” door te geven, illustreert hoe deze instantie een negatieve publieke perceptie opwekt door een enforement to the letter. Het bleef overigens niet bij algemene verontwaardiging: met zes advocaten, zeven procedures en vier instanties
122
werd vervolgens een krachtige aanval op de handhaver geregisseerd.126 Slim spelende enforcement agencies gaan daarom minder ‘letterlijk’ te werk. Dat behoedt hen niet enkel voor publiek gezichtsverlies, maar beantwoordt vooral aan een intern streven naar efficiëntie
en
effectiviteit
binnen
hun
(eventueel
zelfstandig
geherinterpreteerd)
takenpakket. De toezichthouder zelf heeft een unieke kijk op de regulering van een bepaalde materie, niet in het minst omdat deze instantie veel dichter staat bij de doelgroepen van de regelgeving dan de regelgevende autoriteiten. Deze kennis en praktijkervaring van de inspectiediensten vormt een bron van evidence die te weinig wordt aangeboord door de regelgever. We bepleiten dan ook een versterking van de rol voor de handhavers bij de ontwikkeling van regelgeving (zie infra).
1.1.2. Handhaving verloopt niet automatisch of autonoom Handhaving vindt niet op autonome wijze plaats, in de zin dat het om een proces zou gaan dat boven de hoofden van de burger plaatsvindt. Integendeel: zelfs bij de handhaving van strafrecht, waar men de betrokkenheid van de burger het laagst zou inschatten van alle rechtsdomeinen, is de burger een onmisbare medewerker.127 “Citizens’ willingness to invoke the law – that is, to call upon it for aid in securing their private interests – thus often seems essential to effective enforcement of law by state agencies.”128 Dat wordt vanuit de overheid en de toezichthoudende organen ook ruimschoots erkend: denk bv. aan de Nederlandse ‘kliklijn’, waarop overtredingen van het rookverbod gratis en anoniem gemeld kunnen worden.129 Zo wordt de burger – en doelgroep van de regels – dus zelf betrokken bij de handhaving als actieve toezichthouder. Dit idee beantwoordt aan de theorie van de sociale werking van regelgeving zoals die door J. Griffiths op punt gesteld is. Regels kunnen ingedeeld worden in twee categorieën: primaire en secundaire regels. De primaire regels bevatten de eigenlijke gedragsbepalingen; de secundaire regels zijn regels die in de samenleving gelden over de naleving van die primaire regels. Slechts als er voldoende consensus en draagvlak bestaat over de wenselijkheid van naleving van de primaire regels zullen deze doeltreffend zijn. Door de doelgroepen bij het handhavingsbeleid te betrekken, ontvouwt er zich een breder draagvlak voor de naleving van de primaire regels. Als er dergelijke
126
DE STANDAARD, 14 november 2009, Belgische frontale aanval op de whereabouts. Emprisch onderzoek in de VSA toont aan dat het merendeel van arrestaties door de politie plaatsvindt als gevolg van klachten van burgers. In het merendeel van opgeloste zaken hebben burgers een actieve rol gespeeld. De rol van (klachten van) burgers is overigens ook duidelijk zichtbaar gemaakt op een domein als het consumentenrecht. R. COTTERRELL, The sociology of law, London, Butterworths, 1984, p. 262 128 R. COTTERRELL, o.c. p. 262. 129 “De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) ziet toe op de naleving van de Tabakswet. U kunt klachten over overtredingen van de tabaksregelgeving (anoniem) indienen op verschillende manieren: via de VWAklachtenlijn op het gratis telefoonnummer 0800-0488; 7 dagen per week en 24 uur per dag bereikbaar of door een online klachtenformulier in te vullen op de website van de VWA “ http://www.vwa.nl. Hedendaagse technologieën zoals het internet of SMS zijn overigens erg geschikte media om de rol van de burger te versterken bij handhaving, maar ook al voordien in de regelgevingscyclus, namelijk al bij het meer algemene regelopmaakproces. 127
123
secundaire regels van kracht zijn, verkrijgt de (statelijke) primaire regel ook zogenaamde sociale werking. In het jargon van de regelgever geldt dan dat de regel doeltreffend is.
1.2.3. De handhavingsstijl is onderhevig aan verandering doorheen de tijd en van geval tot geval Een derde eigenschap is al aangeraakt bij de introductie na titel 1.1. hierboven. Handhavers beschikken over drie werkingsmiddelen: de wortel, de dreiging met de stok en de stok zelf. Hoe zij variëren binnen deze instrumentenklassen wordt vastgelegd in een handhavingsstijl. We zien de laatste jaren een tendens naar meer verleiden en minder afschrikken. Een empirisch onderzoek (2009) in opdracht van het Nederlanse Ministerie van Justitie en uitgevoerd bij de Nederlandse toezichthouder Openbare Ruimte toont een tendens aan naar meer verleiden, meer pragmatisch handelen, en meer ‘nevenheid’ ten aanzien van de doelgroepen (m.u.v. politie).130 De onderzoekers gaan uit van drie dilemma’s: (1) afschrikken versus verleiden, (2) principieel versus pragmatisch en (3) overheid versus nevenheid. Op de eerste dimensie moet de toezichthouder differentiëren tussen enerzijds repressie, bestraffen, kort op de bal spelen, daden stellen en proces verbaal opmaken en anderzijds preventie, beloning, langere termijn, normen doen accepteren en alternatieven bieden voor sanctionering. Op de as principieel versus pragmatisch situeert de keuze voor de handhavende overheid zich tussen een koste-wat-kost, dura lex sed lex, vergeldende, gestandaardiseerde aanpak of een aanpak die uitgaat van kosten-baten analyse, begrip voor de specifieke situatie, klemtoon op naleving en als maatwerk wordt geconcipieerd. De derde dimensie strekt zich uit tussen overheid en ‘nevenheid’. Daarmee wordt verwezen naar de positionering van de handhaver in de samenleving en ten opzichte van de doelgroepen. Ook hier worden twee perspectieven tegenover elkaar geplaatst. Een eerste uiterste houdt in dat de toezichthouder gekenmerkt wordt door de trefwoorden “boven, hard, sturen, alleen en wantrouwen.” Het andere uiterste gaat uit van “naast (vandaar ‘nevenheid’), soft, overleg, samen en vertrouwen.”
In deze voorstelling worden de
uitersten als polen gepresenteerd, maar uiteraard gaat het hierbij om glijdende schalen die zich tussen beide polen uitstrekken. De handhaver moet zich nu een stijl aanmeten die een mix is van posities op de drie assen. Welke handhavingsstijl verkozen wordt, is afhankelijk van tijd en plaats, organisatie en medewerker. Elke organisatie heeft een dominante handhavingsstijl en dat geldt ook voor elke medewerker, maar dat betekent geenszins dat deze stijlen exclusief zijn. In de praktijk zien we dat er binnen eenzelfde toezichthoudende instantie
130
een grote variatie aan stijlen bestaat. Dat is ook
M. PRINSEN en J. VAN MOURIK, Handhavingsstijlen en en de Toezichthouder Openbare Ruimte,25 mei 2009, presentatie op < http://www.ruisendaal.nl/publiek/Resources/Handhavingsstijlen.ppt#258.
124
noodzakelijk, omdat de organisatie met steeds weer wijzigende contexten moet rekening houden. Een handhavingsgeval is immers nooit helemaal hetzelfde – niet in het minst omdat het gaat over mensen.
Uit het empirische onderzoek naar toezichthouders en hun stijlen, blijkt dat de zes categorieën van respondenten131 allen – met uitzondering van de politie – aangeven dat er in hun toezicht een wijziging heeft plaatsgevonden naar een meer soepele handhavingsstijl, m.a.w. een stijl die wat hoger scoort op verleiden, pragmatisch en nevenheid dan op de tegengestelde polen afschrikken, principieel en overheid.
Dat
neemt echter niet weg dat 80% van de respondenten van mening is dat toezichthouders alle stijlen moeten beheersen. Afhankelijk van geval tot geval wordt dan een optimale interventiemix ingezet.
Boeiend aan dit onderzoek is dat niet enkel het perspectief van de handhaver in kaart gebracht werd. Ook de houding van de burger t.o.v. naleving werd uitgetekend. Zo blijkt dat de bevolking kan ingedeeld worden in een aantal groepen die elk gevoelig zijn voor een bepaald aspect van de handhavingsmix. Dat perspectief behandelen we onder titel 1.2. als we het perspectief van de doelgroepen bekijken. Een gevarieerde handhavingsstijl wordt ook in de praktijk gebracht door de VROM132, waarvan we verderop de handhaafbaarheidstoets bekijken. De complementariteit van ‘klassiek’ toezicht enerzijds en de zachtere aspecten als adviseren en stimuleren anderzijds, loopt als een rode draad doorheen de beleidsvisie van de VROM-inspectie in Nederland. We citeren: “De VROM-Inspectie draagt aan de missie van VROM bij door te zorgen voor een betere naleving van de regels en uitvoering van het VROM-beleid. (VROM-Inspectie Missie, Visiedocument, januari 2002). De VROMInspectie heeft een aantal interventiemogelijkheden om de naleving te bevorderen: toezicht, handhaving (bestuursrechtelijk optreden) en opsporing (strafrechtelijk optreden). Het denken in termen van bevorderen van de naleving omvat een breder kader dan alleen denken over handhaven en opsporen als mogelijke interventies om de naleving te bevorderen. Ook adviseren en stimuleren vallen daar bijvoorbeeld onder.”133 Concluderend kunnen we stellen dat de handhavende instantie beschikt over een arsenaal van uiteenlopende stijlen. Welke stijl wordt gehanteerd, wisselt van casus tot casus, maar verandert ook met de tijd. Zo stellen we een algemene tendens vast naar meer een zachtere vorm van handhaving, waarin verleiden, pragmatisme en nevenheid met de doelgroepen meer aan belang winnen. Dat neemt echter niet weg dat de 131 Respondenten waren: politie Amsterdam, provincie Groningen, arbeidsinspectie, Warenautoriteit, gemeente Purmerend en Korps Landelijke Politiediensten. 132 VROM. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milileubeheer. 133 VROM, l.c., P. 7
125
Voedsel-
en
toezichthouder alle stijlen moet beheersen: als het niet anders kan, moet worden overgegaan
tot
een
meer
repressieve
benadering.
Deze
vaststelling
is
in
overeenstemming met de bovenstaande bevindingen dat toezichthouders de burger indien mogelijk actief betrekken bij hun taak en liever niet ‘ letterlijk’ handhaven. Het motto ‘dura lex sed lex’ is in het Nederlandse handhavingshalfrond inderdaad niet echt van toepassing.
1.2. Perspectief van de doelgroepen Handhaving
kan
normadressanten
ook
vanuit
het
gezichtspunt
van
de
doelgroepen
-
ook
wel
of rechtssubjecten genoemd – bekeken worden. De identificatie,
kwalificering en eventueel ook kwantificering van doelgroepen van regelgeving vormen in dit rapport een belangrijke sleutel tot werkbare handhaafbaarheidstoetsing. De Tafel van Elf is overigens opgesteld vanuit het perspectief van de doelgroep, ondanks het feit dat deze Tafel moet dienen voor de vlotte werking van de toezichthoudende organen.
Een centraal uitgangspunt in het voorgesteld model is een correcte analyse van de doelgroepen.
Deze
analyse
is
één
van
de
weinige
elementen
in
de
handhaafbaarheidstoetsing die we zullen voorstellen die bij voorkeur kwantitatief wordt uitgewerkt. Het in kaart brengen van de doelgroepen is een noodzakelijke voorwaarde om de omvang en aard van de handhavingsstrategie te bepalen. Daarnaast blijkt uit de literatuur, best practices en de analyse van enkele concrete RIA’s dat de doelgroepen indien mogelijk ook best ingedeeld worden in subgroepen, voor zover de verschillende subgroepen een ander type van handhaving vereisen. Over die indeling is veel te zeggen, maar rekening houdend met de constraints van het onderzoek beperken we deze discussie hoofdzakelijk tot elementen die hanteerbaar zijn in een praktische toets. Zo blijkt bijvoorbeeld uit empirisch onderzoek (a.d.h.v. de Tafel van 11) dat de doelgroepen van regelgeving op het vlak van naleving ingedeeld kunnen worden in een achttal subgroepen van het type “ genieters, ruimdenkers, luxezoekers, zorgzamen e.d.m.” Elk van die groepen is gevoelig voor andere aspecten van handhaving. Zo zullen zorgzamen zich laten motiveren door hun geloof, waardoor spontane naleving vanzelfsprekend wordt. Luxezoekers scheppen er dan weer genoegen in om in de veelheid aan regels uitdagingen te zien tot overtreding; voor deze groep wordt naleving bewerkstelligd door hoge boetes of straffen. In de praktijk van de ontwikkeling van regelgeving is deze indeling van de algemene bevolking misschien echter niet altijd even bruikbaar. Als theoretisch model biedt deze indeling een heldere conceptualisering van een divers landschap van normadressanten, maar de integratie ervan in de RIA procedure ligt niet voor de hand. 126
Een meer praktische benadering van doelgroepen hebben we gelicht uit de RIA’s in de case studies. Een mooie illustratie is de RIA over de kinderdagverblijven, waar een indeling wordt voorgesteld in ‘licht’ en ‘groot’ risico. Afhankelijk van de risico-inschatting verschilt ook de handhavingsnood. Een dergelijke diversificatie heeft verschillende voordelen. Vooreerst wordt de aanwending van een beperkte handhavingscapaciteit geoptimaliseerd: strakkere handhaving waar deze noodzakelijk is, minder strikt toezicht waar dat minder vereist is. Vanuit het perspectief van de doelgroepen draagt deze diversificatie toe tot een beter begrip voor de handhaving. Deze ordening van de doelgroepen in klassen waarvoor een specifieke handhavingsnood bestaat, vormt mede de inspiratie tot de uiteindelijke toets.
In wat volgt presenteren we enkele studies die een licht doen schijnen op essentiële karakteristieken van naleving – waarmee we dus naar het gezichtspunt van de rechtssubjecten verwijzen. We hebben studies geselecteerd die samen een consistent beeld vormen van het concept naleving zoals dat door de doelgroepen van regelgeving wordt beleefd. We openen met de resultaten van het empirisch onderzoek waarmee we het perspectief van de handhaver hebben afgerond, en gaan dan over naar de grensverleggende studie van rechtsantropologe Sally Moore. Verder werpen we een snelle blik op onderzoeken naar de naleving van verkeerswetgeving, naleving door bedrijven en aanvaarding van voedselveiligheidsnormen. Het onderzoek zelf is afkomstig uit België, Nederland en de VSA.
1.2.1. Indeling van doelgroepen Het onderzoek naar handhavingsstijlen waarnaar eerder verwezen werd134, bevat ook een luik over doelgroepen. Voortbouwend op indelingen die d.m.v. de Tafel van 11 empirisch zijn vastgesteld135 deelt dit model de samenleving op in acht subgroepen, waaraan een specifieke gevoeligheid voor elementen uit de handhavingsmix wordt gekoppeld:
Geëngageerden
Ouder, hoger opgeleid, rust, wijsheid
samenleving als geheel bevordert naleving
Zorgzamen
sociaal, behulpzaam, ouder, kerkelijk
geloof motiveert naleving
Behoudenden
Eigen wereld, gezin, laag opgeleid
familie en gezin motiveren naleving
Genieters
Jong, brutaal, uitgaan, shoppen
familie en gezin motiveren naleving
Luxezoekers
Ambitieus, gehaaid, jong, hard
straf/boete motiveert naleving
134
M. PRINSEN en J. VAN MOURIK, l.c. De T11 is een veelzijdig instrument: het dient immers niet enkel als handleiding voor inspectiediensten, maar kan ook gehanteerd worden als een onderzoeksinstrument om modelmatige analyses te maken van de samenleving op vlak van handhaving. Zie hiervoor de bespreking van de T11 (zie infra). 135
127
Zakelijken
Onafhankelijk, jong, liberaal, rijk
Ruimdenkers
Idealistisch,
betrokken,
straf/boete motiveert naleving hoog
opgeleid, links
eigen normen en waarden motiveren naleving
De motieven voor naleving van regelgeving zijn dus afhankelijk van de karakteristieken van de onderscheiden (doel)groepen. Omdat regelgeving in het algemeen van het full coverage type is, in de zin dat alle burgers gebonden worden door de regel, is het de vraag wat de meerwaarde kan zijn van deze theoretische indeling. Alvast te onthouden valt dat van individu tot individu, of van groep tot groep, de klemtoon op de verschillende instrumenten uit de interventiemix best kan variëren. Dit bevestigt de noodzaak tot een gevalsgebonden strategie, zoals die hoger ook al vanuit het perspectief van de handhaver zelf werd bepleit.
1.2.2. Het semi-autonome sociale veld (SASV) Het SASV als een reactie op het rechtsinstrumentalisme. Dit artikel, geschreven in de vroege jaren ’70 door de rechtsantropologe Sally F. Moorer, heeft in kringen van de interdisciplinaire studie van het recht een bijzonder plaats verworven. Het wordt algemeen aanvaard als een van de belangrijkste artikels over de effectiviteit van regelgeving, waarbij speciale aandacht wordt ingelast voor enforcement. Moore’s uitgangspunt is een kritiek op het werk van Roscou Pound en geestesgenoten die nog dachten dat sociale structuren manipuleerbaar waren door gerichte menselijke controle in de vorm van wetgeving, het zogenaamde social engineering. “Some version of this idea is the current rationale for most legislation”136, schrijft de rechtsantropologe, en dat is bijna veertig jaar later allerminst veranderd. Regelgeving in de moderne welvaartsstaat is bij uitstek instrumenteel. De wet is een instrument in de handen van de beleidsmaker, en niet zo maar een instrument: het is het favoriete, dominante instrument. De stelling Law is a desired situation projected into the future137, drukt die instrumentele
verwachting
treffend
uit.
Helaas
gaat
deze
positie
uit
van
de
veronderstelling dat een regel gelijk is aan het gedrag dat in die regel wordt voorgeschreven.
Een mooi maar weliswaar indirect voorbeeld van de dominantie van het instrumenteel denken in het recht is de verwarring over het verschil tussen wetsevaluatie en beleidsevaluatie. Voor veel evaluatiedeskundigen – en zeker de experten met een achtergrond in beleidsevaluatie – is het verschil tussen beide vormen van evaluatie bijna louter vormelijk; 136
wetgeving wordt opgevat als een instrument van beleid en kan
S.F.MOORE, Law and Social Change. The semi-autonomous field as an appropriate domain of study, Journal of Law and Society, 1973, p. 54. 137 J. GRIFFITHS, l.c., 13.
128
bijgevolg ook geëvalueerd worden zoals beleid. De juridische karakteristieken van wetgeving zorgen er enkel voor dat er bovenop de beleidsevaluatiedoelstellingen (effectiviteit, efficiëntie, impact) enkele wetstechnische doeleinden kunnen worden gesteld, zoals de legistieke kwaliteit van de wet, de overeenstemming met hogere regelgeving, de duidelijkheid van de wettelijke teksten enz138. Het rechtsinstrumentalisme gaat uit van een aantal verzwegen vooronderstellingen.139 Daarbij worden wetgeving en recht geïsoleerd van de samenleving en voorgesteld als een autonoom
geheel
rechtspraak,
van
principes,
handhaving
normen,
enz.
En
regels,
volgens
praktijken, de
wetgevingsorganen,
sociale
ingenieurs
en
rechtsinstrumentalisten is dit complex in staat om de samenleving te sturen. Moore vertrekt nu van de vaststelling dat juridische normen onderscheiden worden van andere normen doordat ze gehandhaafd kunnen worden door gebruik te maken van het geweldsmonopolie waarover de staat beschikt. Het is echter zeker niet zo dat enkel deze juridische normen ook doeltreffend zijn. Er bestaan namelijk normen, die niet door het overheidsgeweldsmonopolie afgedwongen worden, maar toch zeer goed nageleefd worden. De auteur gaat op zoek naar deze normen in wat ze Semi-Autonome Sociale Velden (SASV) noemt. Haar methode is die van de antropologie: een eng onderzoeksveld met een brede onderzoeksaanpak. Concreet kiest ze voor goed afgebakende velden die geobserveerd kunnen worden in termen van hun semi-autonomie: het feit dat ze intern regels, symbolen en gewoonten voortbrengen, maar tegelijkertijd kwetsbaar zijn voor regels en beslissingen en andere krachten die voortkomen uit de bredere wereld die dit veld omringt. Die wereld is immers opgebouwd uit een veelheid van semi-autonome sociale velden.
Een SASV heeft volgende kenmerken: Een SASV 1. bezit rule-making capacities: regelgevende capaciteiten (autonomous) 2. bezit means to induce or coerce compliance: eigen middelen om de naleving van die regels af te dwingen (autonomous) 3. is set in a larger social matrix: bovenstaande autonome regelgeneratie en handhaving worden anderzijds belemmerd doordat een SASF in competitie treedt met regels van andere SASFs, en natuurlijk ook overheidsregelgeving (gewone, statelijke wetgeving). De beperking van de autonomie wordt nog versterkt omdat mensen lid uitmaken van een groot aantal SASFs (semi-) 4. is een groep van mensen, die georganiseerd kunnen zijn, maar het hoeft niet; enkel de procedurele karakteristiek dat er normen gegenereerd kunnen worden telt om het veld af te bakenen en niet de mate van organisatie (field).
138
Deze benadering is te kort door de bocht; een wetsevaluatie kan ook inhouden dat de sociale adequaatheid of de symbolische functies van de wet onderzocht worden. 139 Zie bijvoorbeeld K. VAN AEKEN, Naar een evolutionair instrumentalisme, Recht der werkelijkheid, 2003, 2, p. 21-40.
129
Interessant in de context van deze bijdrage is het onderscheid tussen eigenschap 1 en 2. Het SASV genereert niet enkele normen, maar voorziet ook in de naleving ervan. Die naleving kan plaatsvinden op spontane wijze, maar sluit geenszins uit dat er maatregelen worden
getroffen
om
de
naleving
af
te
dwingen.
Daarbij
gaat
het
dan
om
maatschappelijke sancties, zoals sociale afkeurig of uitsluiting uit de groep. In het gedachtengoed van Moore oefenen die informele straffen een druk uit die minstens even doeltreffend is als de klassieke, ‘doctrinaire’ dreiging met strafrechtelijke e.a. sancties.
Als antropologe werkt Moore met eigen observaties van de Chagga (een autochtone bevolkingsgroep) in Tanzania maar ook met secundaire bronnen, namelijk observaties die door anderen verricht waren in de ‘haute couture’ kledingsector van New York City. Moore onderzoekt nu de regels die deze velden voortbrengen en plaatst ze in contrast met wettelijke normen, meer bepaald resp. de contractuele relaties binnen de kledingindustrie en voorschriften van de vakbonden,
en de plannen van de prille
socialistische staat Tanzania om grondbezit te nationaliseren (met het oog op rechtvaardige verdeling) en de samenlevingsstructuur te ontvoogden van de dominantie van
lokale
machtshebbers
door
invoering
van
een
‘cellenstructuur’.
Al
deze
overheidsmaatregelen, zowel in NYC als op de berghellingen van de Kilimanjaro in Afrika, botsen echter met diep gewortelde gewoonten, informele normen, maatschappelijke belangen, eeuwenoude machtsstructuren, afwijkingen van contractuele normen met het oog op winstbejag enz.
Het SASV als primoridiale voorwaarde voor de effectiviteit van regelgeving140 Laten we even de Chagga en Sally Falk Moore rusten en terugkeren naar minder exotische oorden. Een bekende rechtssocioloog in Nederland, André Hoekema, heeft in de jaren 1970 onderzoek verricht naar havendiefstallen, waarbij de SASF een heel specifieke invulling kregen die in het artikel van Moore minder aan bod komt. Uit Moore’s analyse zou afgeleid kunnen worden dat een SASF vooral een conflictmodel insluit. Het Veld tegen de Staat, zo lijkt het wel. Hoewel Moore voor dergelijke eenzijdige benadering waarschuwt, is haar waarschuwing bijzonder summier; bovendien heeft ze geopteerd voor twee casestudies waaruit duidelijk een ‘resistance’-model blijkt. Uit Hoekema’s case studie blijkt echter dat de semi-autonome velden ook een essentiële bijdrage kunnen leveren tot de naleving van regelgeving. Dit ligt in het verlengde van de eerder gedane vaststellingen dat de burger aan actieve rol vervult bij handhaving en naleving van normen.
140
Het onderzoek waarnaar hier verwezen wordt is in de jaren 1970 uitgevoerd in de Rotterdamse haven door A. HOEKEMA en vermeld in R. SCHWITTERS, 2008, Recht en samenleving in verandering, Deventer, Kluwer.
130
Hoekema’s case study: havendiefstallen Wie kent er niet de uitdrukking ‘van de boot gevallen’? In de praktijk gaat het om stukken die behoren tot partijen die schade hebben opgelopen en al gedekt zijn door de verzekering; gemorste en uitgelopen goederen, goederen waarvoor BTW niet betaald werd, en soms ook stukken die gewoonweg ontvreemd worden. Hoe kan het dat in het transport- en overslagmilieu het juridische principe van eigendom en het verbod op diefstal zo flagrant geschonden wordt? Vaak worden de goederen bekeken vanuit het perspectief dat ze toch al financieel zijn afgeschreven, en het meenemen ervan dus geen kwaad kan. Dee echte verklaring berust echter in het bestaan van SASV’en. Het gaat om gelijkwaardige arbeiders die werken in ploegverband. Het havenwerk creëert een bijkomende samenhorigheid. Zolang de onderlinge verbondenheid niet geschonden wordt, maakt het weinig uit als een arbeider zich iets toe-eigent dat van de boot gevallen is. Er werd evenwel een scherpe lijn getrokken tussen aanvaardbare en onacceptabele ontvreemdingen. De bedrijfsvoerders houden de politie liefst buiten, omdat dat hun reputatie kan schaden. De SASV’en belemmeren of frustreren dus de werking van diefstalverbiedende wetgeving, maar dit beeld is te eenzijdig. De havenarbeiders hebben in hun bedrijfsstelsel dat door ploegenarbeid wordt gekenmerkt, een eigen normenstelsel en eigen sanctioneringen bij overtreding, maar ze trekken een scherpe scheidingslijn tussen wat toelaatbaar is, en wat het niet is. De informele normen die het veld genereert, ondersteunen dus juist in ernstige gevallen de overheidsregelgeving. Inderdaad, ontvreemdingen die door de foreman of ploegbaas van de havenarbeiders als échte diefstallen worden gedefinieerd, worden aangegeven (althans in havenbedrijven met een ernstige bedrijfscultuur), ten dele natuurlijk om het voortzetten van de eigen informele normvoering te verzekeren. Het SASF ondersteunt de centrale regelgever In de havencontext werd geïllustreerd dat een SASV niet alleen maar de officiële regels aan haar laars lapt, maar integendeel ook kan bijdragen tot de goede werking van overheidsregels. Zo stelt Griffiths141 dat “het verzets-model ontoereikend is”. Het heeft geen zin om de verhouding tussen informeel en formeel recht in polemische termen uit te drukken. Als we zouden moeten vertrouwen op de handhavingsmogelijkheden van de staat, zou veel wetgeving nooit tot iets leiden. Gelukkig worden rechtsnormen door het SASV zelf gehandhaafd.
Mooie
voorbeelden
zijn
te
vinden
op
die
terreinen
waar
de
wetgever
een
programma(punt)beoogt te verwezenlijken dat breed gedragen wordt door de bevolking. De invoering van de eerst rookverboden in de VSA is hiervan een dankbare illustratie142. Kagan en Solznick (1993) hebben hierover een belanghebbend artikel geschreven met als titel: “Banning smoking: compliance without enforcement”. Waar het twintig jaar voordien ondenkbaar geweest zou zijn dat een algemeen publiekelijk rookverbod zo sterk zou worden nageleefd, omdat roken een sterk ingeburgerde gewoonte was, is de steun van de bevolking voor de nieuwe rookverboden ongezien groot. Roken, zo stellen de auteurs, is onderhevig aan een “herinstitutionalisering” van sociale normen. De sigaret is 141
J. GRIFFITHS, Rechtssociologische theorie en de kwaliteit van wetgeving, Recht en Kritiek, 1995, 1, 62-79. R. KAGAN & J. SKOLNICK, Banning smoking: compliance without enforcement in R. RABIN & S.C. SUGARMAN (eds.), Smoking policy: law, politics and culture, New York, Oxford U.P., 1993, 69-94
142
131
niet langer ‘normaal’ of ‘cool’, en past niet meer in de (toen) oprukkende trend naar een gezonder
leven
en
leefmilieu.
Van
overheidswege
was
er
bijzonder
weinig
handhavingscapaciteit nodig om deze regel te doen naleven. Naleving verliep doorgaans spontaan. Weinig officiële handhaving betekent echter geenszins dat er geen handhaving plaatsvindt. In publieke gebouwen, in restaurants, in scholen, in bedrijven enz, worden overtreders ‘hard’ aangepakt door klanten of collega’s, met afkeurende bewoordingen tot zelfs ontwijkend gedrag en klikken bij de directie. Deze sociale sancties hebben effecten die de werking van de officiële regels ondersteunen.
Kagan en Solznick formuleren in
deze context het beeld van de wetgever als een surfer, die wacht op de juiste maatschappelijke golf om de regels in te voeren. Als hij op het juiste moment inpikt, wordt de wet gedragen en gehandhaafd door de samenleving zelf, zodat een hoge effectiviteit wordt bekomen.143 Als de regelgever te vroeg ingrijpt, wordt hij overdonderd door een vloedgolf van weerstand onder de bevolking. Wanneer hij te laat ingrijpt, is zijn optreden nog maar weinig relevant.
Kortom, een SASV genereert eigen normen, maar deze normen hoeven zeker niet altijd tegenstrijdig te zijn aan met overheidsregels. Integendeel: de informele sanctionering die kan worden opgelegd door een SASV werkt op zeer effectieve wijze de naleving van statelijke regels in de hand, op voorwaarde dat de overheidsregels overeenstemmen met de waarden, normen en verwachtingen van de doelgroepen. Volgens Griffiths gaat het zelfs zo ver dat regelgeving niet doeltreffend kan zijn als er geen SASV’en bestaan die regelnaleving (informeel) afdwingen. Dat illustreert hij met een onderzoek naar de rol van het recht bij de bescherming van het tropisch regenwoud. Daar blijkt dat het lokale handhavingsprobleem van die rechten juist ligt in het ontbreken van een sterke lokale organisatie waarmee de overheid ‘zaken’ kan doen.144
Besluit Een hedendaagse wetgevingsleer moet erkennen dat er naast formeel, statelijk recht, ook een informeel normenstelsel bestaat. Dat informele systeem wordt in stand gehouden en gesanctioneerd door SASV’en. Dergelijke velden hoeven de overheid niet tegen te werken als het op de werking van (statelijke) wetgeving aankomt; heel vaak
143
Dit roept natuurlijk de vraag op waarom de overheid dan nog nodig is in een context waar de samenleving de norm zelf al naleeft. Het antwoord daarop luidt als volgt: de regelgever grijpt in op het moment dat het besef van de nieuwe maatschappelijke norm aanzwelt, maar nog niet op een hoogtepunt is zodat de norm vanzelf gedragen wordt door de samenleving. Er heerst immers nog te veel onduidelijkheid en er zijn nog teveel afwijkingen. Juist daar vult de overheid een vacuum. De wetgever legt duidelijk en verbindend vast wat de nieuwe norm inhoudt, zodat de samenleving een helder baken heeft om haar handelen op te oriënteren. In een volgende stap kan de informele controle door de bevolking dan haar gang gaan, en zal de norm doeltreffend zijn. J. GRIFFITHS, De effectiviteit van recht. Is rechtspluralisme een deel van het probleem of is het deel van de oplossing? In J. GRIFFITHS, De onvermijdelijkheid van rechtspluralisme, Groningen, RUG, 1998, 125129. 144 J. GRIFFITHS, 1998, l.c.,128.
132
ondersteunen deze velden de sociale werking van wetgeving. Het is zelfs zo dat het bestaan van SASV’en misschien wel noodzakelijk is opdat wetgeving doeltreffend kan zijn. Dat lijkt logisch: wetgeving die een breed draagvlak heeft en die dus gedragen wordt door een grote meerderheid van de bevolking, zal meer succes kennen dan een wet die niet populair is bij de inwoners van een land.
1.2.3. De wet en de sociale bereidheid tot naleving Vereeck en Vrolix145 hebben een empirisch onderzoek verricht naar de sociale bereidheid om wetgeving op het domein van het gedrag van de bestuurder en verkeersongevallen na te leven. Gewapend met statistieken waarop een econometrische analyse wordt toegepast komen zij tot de eensluidende conclusie dat “ social norms prevail over laws.” De conclusie wordt hieronder in hun eigen bewoordingen weergegeven.
The core idea of our paper is that social norms prevail over laws. This puts much of the scholarly discussion on the effects of specific legal rules in a different perspective. If research lays bare any direct impact of any specific law, the correlation is most likely to be spurious. The positive or negative effects of a law do not depend on its details, but on the willingness or unwillingness of the people to comply. Effective laws are not a sign of intrinsic superiority, nor are ineffective laws always bad since their effectiveness is largely determined by the allegiance to the law. This finding requires and merits further research in this and other domains of the law.
Deze bevindingen zijn enigszins verrassend maar ook bijzonder waardevol, omdat ze in de traditie van rechtseconomisch onderzoek tot stand zijn gekomen. In dat kader wordt doorgaans exclusief aandacht besteed aan de kosten-baten calculus die rationele actoren maken als zij beslissen over de naleving van regels. Zeker op het vlak van het verkeersrecht is het dominante paradigma onder rechtseconomen dat de overheid dient in te grijpen a.d.h.v. strenge, directe, hoge sancties.
In dit onderzoek, dat tot stand
gekomen is door de analyse van een panel van 15 Europese landen in de periode 19962002, wordt dat paradigma duidelijk verworpen. De sociale bereidheid om de wet na te leven
vertoont
de
sterkste
positieve
effecten
op
de
reductie
van
het
aantal
verkeersslachtoffers. Andere factoren zijn de graad van deelname aan het verkeer, economische
groei,
snelheid
en
alcoholconsumptie.
Verschillen
in
nationale
verkeerswetgeving zijn niet in staat om de uiteenlopende aantallen slachtoffers in de onderzochte landen te verklaren. Dit resultaat lijkt er dus sterk op te wijzen dat de sociale bereidwilligheid om na te leven belangrijker is dan specifieke wettelijke bepalingen.
Deze vaststelling ligt duidelijk in de lijn van de theorie van de sociale werking van regels en de SASV’ en zoals die hogerop beschreven is. Met het oog op de T11, wordt hier dus 145
L. VEREECK & K. VROLIX, The law and the social willingness to comply, Hasselt, Universiteit van Hasselt, 39 p.
133
eveneens aangetoond dat de dimensie van spontane naleving van bijzonder groot belang is voor de effectiviteit van een regel.
1.2.4. Compliance door bedrijven146 In het te reguleren landschap bekleden bedrijven een bijzondere positie. Zij zijn immers de motor van de economie, verschaffen tewerkstelling en maken een hoog niveau van welstand mogelijk. Tegelijkertijd zijn zij erg gevoelig voor regels en regeldruk. Het is dan ook gepast om in deze uiteenzetting specifiek te kijken naar de positie van bedrijven.
Judith van Erp onderscheidt in haar proefschrift drie clusters van factoren die kunnen verklaren waarom bedrijven regels naleven. In haar verklarend kader is er ruimte voor cognitieve, economische en normatieve redenen.
a. Cognitieve redenen hebben betrekking op het kennisniveau van de doelgroep van de regel. Of de wettelijke regels gekend zijn, hangt vaak samen met de mate waarin allerlei afwijkende sociale regels gelden, die minstens even belangrijk zijn als de wettelijke regels. Een voorbeeld dat heel wat stof heeft doen opwaaien is afkomstig uit de taxiwereld in Nederland en met name Amsterdam. In die wereld is het de gewoonte dat de taxi die het langst wacht als eerste aan de beurt is om een nieuwe klant te vervoeren. Als de overheid wenst dat de taxi’s concurrentie op prijszetting toelaten, is het belangrijke dat in de conceptie van regelgeving rekening wordt gehouden met deze fundamenteel belangrijke sociale regel. Ook de taal en de wijze van bekendmaking van de regel is belangrijk om compliance te verkrijgen. Bijzondere doelgroepen, zoals kleine landbouwbedrijfjes, achtergestelde groepen in de samenleving, allerhande migranten e.d.m. zijn vaak niet in staat om kennis te nemen van de geldende regelgeving. De traditionele boer begrijpt niets van de mestvoorschriften; de Chinese restaurantuitbater heeft geen weet van de nieuwste hygiëne-eisen en de seizoensarbeider heeft geen flauw benul van het wetgevend kader.147
In deel I is deze problematiek aan de orde gesteld. Ontsluiting van informatie voor het publiek wordt voorgesteld als een aanbeveling die een dubbel effect voortbrengt. Eenduidige, begrijpbare, duidelijke regelgeving wordt gemakkelijker begrepen en geïmplenteerd door de inspectiediensten en bijgevolg ook beter gehandhaafd. Bovendien
146
J. VAN ERP in N.HULS, Actie en reactie. Een inleiding in de rechtssociologie, Boom, Boom Juridische Uitgevers, 2009, 176-181. 147 Zie bijvoorbeeld de dissertatie van Erik Bakker die via diepte-interviews onder meer de relatie tussen kennis van regels en naleving onderzoekt in de wereld van allochtone aspergestekers in Nederland. E. BAKKER, De cynische verkleuring van legitimiteit en acceptatie. Een rechtssociologische studie naar de regulering van seizoensarbeid in de aspergeteelt van zuidoost Nederland, Amsterdam, Aksant, 2001.
134
kan het beleid gemakkelijker naar de rechtssubjecten vertaald worden, zodat zij beter kennis kunnen nemen van de relevante regels. In het verklarende model van VAN ERP leidt dit dus tot verhoogde compliance.148
b. Economische redenen Bedrijven moeten vaak kosten maken om aan regels te voldoen; moet passen in de economische mogelijkheden van het bedrijf. Ook de kans op boete bij regelovertreding speelt hier een rol. Voldoen aan milieuvoorschriften, bijvoorbeeld, kan op het eerste gezicht zware kosten met zich meebrengen, maar op lange termijn veel opleveren. Omdat het korte termijndenken vaak prevaleert – ook in de economie waar snel te behalen winsten verkozen worden boven structurele lange termijn inzet – is het bedrijfsleven dan ook niet meteen overtuigd. Hier past een handhavingsstrategie die door goede communicatie duidelijk maakt dat er voordelen te behalen zijn.
c. Normatieve redenen Deze dimensie heeft betrekking op de legitimiteit van de normen, of nog, op het draagvlak – wordt de regel als legitiem ervaren door de burger of de bedrijven? Met de invoering van het algemeen rookverbod in Nederland hebben we een mooi voorbeeld voorhanden. Kleine dorpscafés zullen de regel niet naleven, want dat betekent hun ondergang. Er bestond in Nederland dan ook geen draagvlak voor de norm bij een groot aantal bruine kroegen. Het verschil met de studie van Kagan en Solznick ligt erin dat in de VS in de jaren 1970 en 1980 een groot draagvlak bestond voor de verbanning van de sigaret uit openbare plaatsen. De dorpscafeetjes en eenmanszaken in Nederland ervoeren de regel totaal niet als legitiem, want de nieuwe wet zou immers hun ondergang betekenen. In bepaalde sectoren is het trouwens schering en inslag dat het overheidshandelen niet als legitiem wordt ervaren. Op het domein van illegale tewerkstelling, bijvoorbeeld, is het een sport geworden om de overheid te ‘tillen’. Heel bewust wordt er op de maatschappelijke werkvloer een onderscheid gemaakt tussen de ‘papieren wereld van de overheid’ en de ‘echte wereld van het zakendoen’ .
De inzichten van Van Erp zijn nuttig in de zin dat zij de motieven bevatten die aan de grond liggen van het gedrag van de doelgroepen.
148
Die motieven kunnen dus van
Strikt genomen is de theorie enkel van toepassing op bedrijven, omdat het empirisch onderzoek daartoe beperkt was. Overeenstemming met andere theorieën die specifiek op burgers betrekking hebben, lijkt de extrapolatie naar burgers hier alleszins plausibel. Bekend is de rechtssociologische studie van V. Aubert naar de positie en werkomstandigheden van huishoudelijke personeel in Noorwegen in de jaren 1950. Gebrekkige kennis van de wetswijzigingen die de positie van de dienstmeisjes trachtte te verbeteren was een belangrijke hinderpaal voor de werking van de wet. Lacunes in kennis kwamen echter niet alleen voor bij het personeel maar ook bij de werkgevers. Vermeld in R. SCHWITTERS, Recht en samenleving in verandering, Deventer, Kluwer, 2008.
135
cognitieve, economische en normatieve aard zijn. Hoewel haar studie verricht is in de bedrijfswereld, lijkt het aannemelijk dat deze bevindingen ook geprojecteerd kunnen worden op de samenleving. Voor de regelgever is de boodschap de volgende: naleving van regels kan in de hand gewerkt worden als de regels zelf inhoudelijk correct zijn, als ze financieel gezien voordelig zijn en als er voldoende draagvlak voor bestaat. Hoe die motieven concreet ingevuld worden door de doelgroepen van beleid en regels, kan enkel aan het licht komen als de doelgroepen zelf gehoord worden. Compliance noodzaakt in deze visie tot consultatie van de betrokken groepen, met als specifieke doelstelling de explicitering van de motieven van de rechtssubjecten. Op die wijze kan de regelgever bij het ontwerpen van regels de verschillende dimensies (cognitief, economisch en normatief) incorporeren.
1.2.5. Acceptatie van regelgeving bij de Belgische bevolking: een onderzoek naar voedselveiligheidnormen149 Als laatste rechtssociologische insteek in de verkenning van het doelgroepenperspectief refereren we kort naar een studie van eigen hand. In 2006 onderzocht ik met een interdisciplinair team (onder meer) de acceptatie van regelgeving op het domein van voedselveiligheid in België. Acceptatie benaderde in de operationalisering van dat onderzoek sterk het idee van naleving. Uit empirisch onderzoek a.d.h.v. face to face interviews bij 1056 respondenten, representatief voor de Belgische bevolking, blijkt dat de graad van acceptatie van de betrokken regels i.v.m. voedselveiligheid bijna perfect normaal verdeeld was over de bevolking. De overgrote meerderheid etaleerde een keurige normacceptatie; kleine minderheden vertoonden respectievelijk een zeer lage en een zeer hoge acceptatie van de regels. Maar interessanter dan de slotbevindingen, was de aanloop van het onderzoek. Een cruciale vraag was uiteindelijk de wijze waarop acceptatie gemeten diende te worden. Op basis van de literatuur over dit thema, werden drie determinerende (theoretische) componenten van acceptatie onderscheiden: de gepercipieerde inhoudelijke zinvolheid van de wet; de perceptie van de legitimiteit van de regelgever en de perceptie van de handhaving. Voor elke van deze drie dimensies werden drie vragen voorgelegd aan de steekproef van respondenten.
149
Zij bijvoorbeeld C. TURCANU, B.CARLE, F. HARDEMAN, G. BOMBAERTS, K. VAN AEKEN, (2007) “Food safety and acceptance of management options after radiological contaminations of the food chain.” In Food Quality and Preference 18 (2007), 1085-1095. Van Aeken SCK 2006. K. VAN AEKEN, C. TURCANU, G.BOMBAERTS, B. CARLÉ, F. HARDEMAN, Risk perception of the Belgian population. Results of the public opinion survey in 2006, Mol, SCK•CEN, 2007, 135 p.
136
Acceptance of Legal norms with regard to food safety (SCK-CEN, 2006) Socio-legal and legal theory states that the acceptance of a legal norm is influenced by three main factors: - The content of the norm: do people agree with what's in it? Do they think the norm is just, right, logical? Is it conform their expectations, their informal social rules, …? - The enforcement (a norm will be accepted if enforcement is in place and possible sanctions are swift, certain and severe) - The legitimacy of the rule giver and the sources of the norm: is the source or rule giver held in high esteem (or feared)? Do they radiate trust or authority? Is the rule a product of sound reasoning and not just a mere side-effect of political powergames? Is the rule a result of a democratic process? For every subdimension, three questions were elaborated: Content of the legal norm The legal norms offer sufficient protection for all citizens, including children and the elderly. A food product that complies with the legal norm can be safely consumed. The legal norms are not strict enough. Enforcement of the legal norm The government is inadequately organized to secure food safety. There is sufficient control of food products. The food industry violating the legal norms is not being punished severely enough. Legitimacy of the sources of legal norms Legal norms are the result of sound reasoning by the government. Political and economic power games decide how strict the norms are. Legal norms are not enough based on what experts know.
De meest opvallende bevinding was dat het theoretische raamwerk dat inspireerde tot de constructie van de schaal voor acceptatie, geen stand hield. Uit toetsen om de betrouwbaarheid van de schaal – die alle negen items insloot – te berekenen, kwam naar voor dat de dimensie enforcement helemaal niet goed overeenstemde met de andere twee dimensies op basis van de bevindingen uit de survey. De perceptie van de toezichthoudende, sanctionerende en controlerende taak van de overheid vertoonde niet de noodzakelijke correlaties met de dimensies inhoud en legitimiteit – in het onderzoek van Erps zouden deze laatste dimensies als cognitief en normatief omschreven worden. Anders gezegd, de empirische gegevens toonden aan dat de schaal die acceptatie operationaliseerde (via negen items) zwakker werd als enforcement erbij betrokken werd.
Een
hoge
acceptatie
ging
dus
niet
gepaard
met
een
hoge
vermeende
handhavingsgraad. Of een regel doeltreffend is of niet – op het vlak van acceptatie weliswaar – wordt volgens deze bevindingen dus in eerste instantie bepaald door de inhoud van de regel en de legitimiteit van de regelgever. De wijze waarop de overheid toezicht houdt, controleert en sanctioneert (cfr. de vragen over enforcement in de tabel hierboven) is niet relevant.
Deze bevindingen betreffen normen op het vlak van voedselveiligheid. Hoewel nog onzeker is of deze conclusie veralgemeend mag worden naar alle normen, geeft ze toch 137
stof tot nadenken. Ook hier wordt duidelijk, vanuit een wat andere invalshoek, dat de motieven en verwachtingen van de doelgroep primordiaal zijn voor een goede naleving. Wil de overheid effectieve regels produceren, moeten die regels in de eerste plaats inhoudelijk zinvol zijn en aansluiten op de leefwereld van de rechtssubjecten, en moet zij bovendien legitimiteit uitstralen.
Met het oog op de beleidsaanbevelingen die later volgen en de ontwikkeling van een handhaafbaarheidstoets, lijken deze conclusies alweer te bevestigen dat een contact met de doelgroepen van beleid tot superieure regelgeving zou kunnen leiden. Via contact – consultatie en communicatie – wordt het immers niet alleen mogelijk om de regel in te vullen op een inhoudelijk zinvolle wijze, maar wordt ook de legitimiteit van de regelgever versterkt, zodat draagvlak ontstaat. Die legitimiteit wordt immers versterkt als de burger zijn zeg heeft kunnen doen, als hij betrokken wordt bij de regelopmaakprocedures, of nog, als hij op een zorgvuldige en respectvolle wijze op de hoogte wordt gebracht van de nieuwe regelgeving.
1.2.6. Een rechtspsychologische kijk op naleving150 De aangehaalde studies kenmerkten zich tot nog toe door een rechtssociologisch karakter. Omdat, vanuit het oogpunt van de normadressant, regelopvolging toch ook een kwestie is van psychologische processen, halen we in kort bestek een theorie aan vanuit de (rechts)psychologie. Het werk van Tom Tyler staat daar in hoog aanzien. Zijn visie op handhaving wordt hier compact weergegeven. Opvallend is alweer hoe sterk zijn bevindingen aansluiten op de hogervermelde studies uit diverse invalshoeken.
Tom Tyler is een psycholoog die in 1990 de intussen klassieke studie Why do people obey the law heeft gepubliceerd. Kort samengevat bevatte dat boek een indrukwekkende hoeveelheid empirisch materiaal die duidelijk maakte dat mensen, althans in de VSA, de wet naleven omdat zij geloven dat de regels legitiem zijn en procedures rechtvaardig, en niet omdat zij vrezen voor bestraffing of andere sancties. Die theorie ging lijnrecht in tegen de breed gedeelde overtuiging van law enforcement officers die duidelijk overtuigd waren van het nut en het belang van deterrence. Zijn theorie deed heel wat stof opwaaien in een natie die wereldleider is op vlak van de proportie van de bevolking die opgesloten is in gevangenissen. In 2000 bevonden er zich niet minder dan 2 miljoen mensen in een of andere vorm van hechtenis of gevangenis.
Diezelfde klemtoon op
sanctionering
meerderheid
is
ook
terug
te
vinden
bij
de
overgrote
van
de
rechtswetenschappers. Motieven om regels na te leven worden geplaatst in de context
150
T. TYLER, Pscyhology and design of Legal institutions, Nijmegen, Wolf Legal Publishers en Schoordijk Instituut, 2007.
138
van afschrikking en sociale controle. Dat betekent, volgens traditioneel doctrinair onderzoek, dat naleving plaatsvindt omdat er externe druk op mensen wordt gelegd door dreiging met straffen. Sociale psychologen kunnen nu, aldus Taylor, bijdragen tot een beter begrip van naleving. Zijn bijdrage bestaat uit volgende visie: de eerste stap houdt in dat men erkent dat het juridische systeem op zijn minst voor een deel afhankelijk is van de bereidheid van mensen om in te stemmen met de werking van een juridische autoriteit en om er actief mee samen te werken. Ten tweede kan die bereidheid sneller en vollediger bereikt worden voor zover mensen de wet zien als enerzijds legitiem en anderzijds in aansluiting op de morele waarden die door hen gekoesterd worden.151
Sociale bereid(willig)heid (social willingness to comply) is dus een conditio sine qua non; legitimiteit van de regel en aansluiting op de persoonlijke morele waarden zijn variabelen die bepalen hoe hoog de het gehalte van naleving is. Ook deze bevindingen sluiten aan op de intussen vertrouwde gezichtspunten en zullen later meegenomen bij de uitwerking van een handhaafbaarheidstoets en beleidsaanbevelingen. 1.2.7. Rechtseconomische inzichten Het rechtseconomisch denken heeft de jongste jaren een paradigmaverschuiving ervaren. Waar voorheen rechtseconomie duidelijk getekend werd door een reeks impliciete vooronderstellingen die maakten dat vaak meer van ideologie dan van wetenschap gesproken kon worden, stelt men nu vast dat deze premissen met mondjesmaat worden verlaten, en er meer ruimte ontstaat voor een benadering die de menselijke eigenheid en natuur respecteert.
Dat wordt bijvoorbeeld geïllustreerd in de motivering152 vanwege de Zweedse Academie voor Wetenschappen n.a.v. de toekenning van de Nobelprijs economie 2009 aan Elinor Ostrom: “Beyond showing that self-governance can be feasible and successful, Ostrom also elucidates the key features of succesful governance. One instance is that active participation of users in creating and enforcing rules appears to be essential. Rules that are imposed from the outside or unilaterally dictated by powerful insiders have less legitimacy and are more likely to be violated. Likewise, monitoring and enforcement work better when conducted by insiders than by outsiders. These principles are in stark contrast to the common view that monitoring and sanctioning are the responsibility of the state and should be conducted by public employees. An intriguing outcome of these field studies concerns the willingness of individual users to engage in monitoring and sanctioning, despite only modest rewards for doing so. In order to ascertain more about individuals’ motivations for taking part in the enforcement of rules, Ostrom has conducted innovative laboratory experiments on cooperation in groups. A major finding is that many people are willing to incur private costs in order to sanction free-riders.”
151
152
T. TYLER, o.c., 22..
NOBEL PRICE COMMITTEE 2009
139
Dit bevestigt volmondig de bevindingen uit de rechtssociologische literatuuranalyse: handhaving werkt beter als de burgers en doelgroepen actief worden betrokken. Daarnaast refereert men in dit citaat heel expliciet naar de dimensie nevenheid in een handhavingsstijl: de handhaver staat niet boven of buiten de samenleving, maar handelt samen met de doelgroepen, bevindt zich op gelijke hoogte en overlegt.
De rechtseconomie kan alvast interessante inzichten leveren met betrekking tot: -
het belang en het nut van handhaving van regelgeving voor de samenleving; de identificatie van de verschillende kostenfactoren van rechtshandhaving en de voor- en nadelen (baten en kosten) van de diverse instrumenten tot handhaving van normen.
In de case studies in onderdeel 3.2 wordt een rechtseconomische analyse toegepast. Omdat daar de elementen van de discipline uitvoerig worden toegepast, wordt hier niet verder ingegaan op de theoretische aspecten.
1.3. Integratie van de sociaal-wetenschappelijke bevindingen Uit bovenstaande literatuuranalyse kunnen een aantal bevindingen worden meegenomen die
nuttig
zijn
bij
het
ontwerpen
van
regels
en
de
uitbouw
van
een
handhaafbaarheidstoets. Bewust is geopteerd om een gevarieerde korf van analyses op te nemen. Zo maakten we gebruik van studies met betrekking tot rechtssubjecten of doelgroepen, maar ook handhavers; over individuen, maar ook over bedrijven; in eigen land en het buitenland; van sociologische maar ook psychologische aard, en met een algemeen of een eerder specifiek karakter (voedselveiligheid of verkeer).
In essentie zijn de bevindingen te herleiden tot het volgende:
Vanuit het perspectief van de handhaver: •
enforcement to the letter komt zelden voor en is alleszins weinig vruchtbaar;
•
effectieve handhaving betrekt de burger en de doelgroepen bij de handhaving;
•
verschillende handhavingsstijlen zijn mogelijk. Deze veranderen doorheen de tijd en
moeten
aangepast
worden
aan
de
vereisten
van
het geval. Actuele
handhavingsstijlen evolueren in de richting van meer verleiden, pragmatisch handelen en ‘nevenheid’ .
Vanuit het perspectief van de doelgroepen •
een kwantitatieve omschrijving van de doelgroepen is erg wenselijk; indien mogelijk worden doelgroepen ook ingedeeld volgens de gerelateerde handhavingsnood (vb. klein en groot risico);
140
•
de populatie kan standaard ingedeeld worden in een achttal subgroepen die elk onderscheiden naleefmotieven bezitten zodat effectieve handhaving de inzet van een aangepast instrument vereist;
•
de samenleving is een verzameling van talrijke semi-autonome velden die regels kunnen
voortbrengen
overheidswege
kunnen
en
handhaven;
deze
velden
in een
de
relatie
tot
de
belemmerende
of
regels
van
integendeel
stimulerende rol spelen. Als de normen van de staat aansluiten op de normen van het veld waartoe een individu behoort, zal de samenleving zelf de handhaving van de regels deels tot zich nemen. In het verlengde van die theorie geldt zelfs dat handhaving van regels alleen maar goed mogelijk is als er semi-autonome sociale velden bestaan die mee zorgen voor handhaving van statelijke normen. Het komt er dus voor de overheid op aan om te bestuderen welke SASV’ en actief zijn op de te reguleren domeinen, en welke daarvan belemmerend of juist ondersteunend werken bij de naleving; •
de sociale bereidwilligheid om regels na te leven is belangrijker dan de specifieke inhoud van een regel. Indien de samenleving geen sociale bereidwilligheid aan de dag legt om regels na te leven, moet overgegaan worden tot krachtige handhaving. Maar dan nog worden de effecten niet bereikt die anders spontaan zouden optreden. Wat leeft er in de samenleving, en hoe groot is de bereidwilligheid van de burger om een nieuwe regel na te leven, zijn primaire vragen die de regelgever moet stellen;
•
bedrijven leven regels na o.w.v. cognitieve, economische en normatieve redenen. Cognitieve motieven hebben betrekking op de kennis en inhoud van de wet; economische redenen hebben te maken met de kosten die moeten gebeuren om aan de regel te voldoen en normatieve argumenten gaan over de vraag of bedrijven de regel als legitiem ervaren;
•
regels moeten in de eerste plaats inhoudelijk zinvol zijn en aansluiten op de verwachtingen en normen van de rechtssubjecten. Daarnaast
moeten zij
legitimiteit uitstralen. De perceptie van de handhavingsdimensies controle en sanctionering door de normadressanten beïnvloedt de acceptatie van de regels veel minder dan ervaren legitimiteit en de inhoud van de regel; •
bereidheid om de autoriteit van de regelgever te aanvaarden is een dwingende voorwaarde voor naleving; de mate waarin regels worden nageleefd is een functie van de vermeende legitimiteit van de regels en de aansluiting ervan op de eigen waarden en normen.
141
2. Handhaafbaarheidstoetsen en - handleidingen 2.1. VROM. Naleving VROM-beleid en wet- en regelgeving153 Toezichthoudende ambtenaren – inspecteurs – zijn belast met het houden van bestuurlijk toezicht op de naleving van wat in bijzondere wetten en verordeningen is voorgeschreven. De controleurs en toezichthouders hebben tot taak normconform gedrag te bewerkstelligen. Bij constatering van afwijkingen van de gestelde norm zal het handelen van de Inspectie gericht zijn op herstel of het bereiken van de gewenste situatie.
Naleving, controle en sanctionering worden als onderscheiden elementen in het beleid van het Nederlandse departement VROM beschouwd, geheel in lijn met de indeling in drie dimensies uit de T11. Naleving gaat meestal niet vanzelf, stelt het departement, zodat er activiteiten zullen moeten worden ontplooid om de naleving te bevorderen. Die worden toebedeeld aan zogenaamde
“voorwaardenscheppende actoren voor de naleving”: het
beleid, de partners in het veld (andere overheden, andere Inspecties) en dus ook de VROM-Inspectie. Binnen VROM wordt een onderscheid gemaakt op het vlak van functionele bevoegdheid van de actoren. Zo zal het beleid vooral de dimensies voor spontane
naleving
kunnen
beïnvloeden;
de
handhavers
(Inspectie
en
andere
handhavende instanties) vooral de controle- en sanctie dimensies.
De spontane naleving, in zoverre zij ten laste valt van het beleid, kan volgens VROM primair bevorderd worden door de volgende interventies: •
Verbetering van de kwaliteit van regelgeving (handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig)
•
Verbetering van de acceptatie van de regelgeving (en de daarin aangegeven risico’s)
•
Voorlichting over het doel van de regelgeving en het gewenste naleefgedrag
•
Advisering over uitvoering en naleving
•
Vereenvoudiging van de uitvoering
•
Stimulering
•
Belonen
Deze activiteiten kunnen, individueel of samen, een bepaalde graad van naleving bewerkstelligen. Dat “naleefniveau” kan in het toezicht op de naleving gemeten worden en
vergeleken
met
het
gewenste
naleefgedrag
zoals
dat
vervat
is
in
de
beleidsdoeleinden. “Als er dan een naleeftekort kan worden geconstateerd, zullen extra activiteiten moeten worden ingezet om tot dat gewenste naleefniveau te komen” stelt de
153
VROM-INSPECTIE, Naleving VROM-beleid en wet- en regelgeving, p. 9.
142
VROM. “Dan komen interventies in beeld die de elementen genoemd onder de controle en
sanctiedimensie
zullen
beïnvloeden.”
Vaak
gaat
het
daarbij
om
repressieve
interventies, zoals: •
Bestuursrechtelijke en/of
•
Strafrechtelijke maatregelen.
VROM stelt vast dat er zich een duidelijk “omslagpunt” situeert tussen de “zachte”, stimulerende elementen en de “harde” instrumenten. Dat onderscheid vertalen ze in de beeldspraak van enerzijds “de wortel voorhouden” en anderzijds “de stok”, met name de inzet van ‘harde’ instrumenten. Of de wortel dan wel de stok wordt bovengehaald is, aldus VROM, “nauw gerelateerd aan de achterliggende drijfveren van de justitiabele om al dan niet na te leven.” De relatie tussen beide categorieën van interventies wordt kernachtig verwoord in de volgende zinsnede: “handhaven is het dwingend doen naleven”.
Het verband tussen
beide interventies is een speerpunt in het VROM-beleid. Door middel van betere afstemming tussen de kennis over normafwijkend gedrag en de daarbij passende (uit ervaring ‘bewezen’ effectieve) interventies kan het departement effectiever doen naleven. Daarmee doelt men op een vorm van ‘slim handhaven’ zoals neergelegd in het missie/visiedocument van de VROM-Inspectie. “Slim handhaven houdt de optimale interventiemix in om het normafwijkende gedrag van de justitiabele op te heffen.” Die slimme mix is, in verschillende varianten en met uiteenlopende doelstellingen, overigens een rode draad in de handhavingsliteratuur. In het Hampton Report, bijvoorbeeld, wordt gestipuleerd dat sanctionering liefst vermeden wordt, omdat op die wijze ook de administratieve lasten gereduceerd worden. “Early warning before enforcement action should allow companies to correct problems before going to court, and therefore cut the administrative burden.”154 In haar handhavingsbeleid hanteert het departement VROM de T11 met bijzondere aandacht voor de juiste verhouding tussen ‘zachte’ en ‘harde’ interventies om een ‘slimme mix’ te bekomen. Voor de T11 zelf verwijzen we naar paragraaf 2.4 van dit hoofdstuk.
2.2. De toets van de gemeente Eindhoven Niet
enkel
op
departementeel
(ministrieel)
niveau
is
de
handhaafbaarheid
van
regelgeving een thema in Nederland. Ook op gemeentelijk niveau wordt diepgaand nagedacht over de handhavingsproblematiek. In deze paragraaf belichten we de handhavingstoets van de gemeente Eindhoven.155 Een handhaafbaarheidstoets wordt
154 155
HAMPTION REPORT, P. 18. http://www.handhaving.nu/
143
gedefinieerd “als een hulpmiddel om bij het opstellen van regels het aspect van handhaafbaarheid te bezien en te verbeteren.” Concreet is de toets door een gemeentelijke projectgroep opgesteld in de vorm van een checklist met criteria en de daarbij behorende vragen die een rol spelen bij de beoordeling van de handhaafbaarheid van bestaande of voorgenomen regels.156
De checklist bestaat uit 14 alfabetisch gerangschikte criteria waartoe telkens een gesloten kernvraag behoort. Antwoorden is mogelijk met ja/nee/N.V.T., maar er is wel in ruimte voorzien voor eventuele bijzonderheden. Uit de toelichting bij de lijst van criteria wordt duidelijk dat de toets niet enkel het vraagstuk van de handhaafbaarheid van regels157 aansnijdt, maar eveneens de uitvoerbaarheid. Die eis valt eigenlijk buiten het kader, maar wordt toch opgenomen in de toets, omwille van de grote relevantie ervan (en omwille van het feit dat uitvoerbaarheid voorkwam in de stukken van het Ministerie van Justitie, die dienden om de toets vorm te geven). De vraag naar uitvoerbaarheid van regels, zo stelt de gemeente Eindhoven, is een vraag die zowel betrekking heeft op de organisatorische en capacitaire gevolgen van de regels voor de overheid (bijv. belasting rechterlijke macht) als op de vraag of de doelgroep kan/wil voldoen aan de regels. Ook voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvragen van dit onderzoek hebben criteria over uitvoering strikt genomen weinig betekenis. Toch nemen we ze op, omdat het een licht doet schijnen op de zusterproblematiek van handhaving. In de literatuur over evaluatie wordt handhaving immers meestal in een adem genoemd met uitvoering. Ook met het oog op vervolgonderzoek kan deze analyse haar nut bewijzen. Overigens wijst deze toets ook op een vaststelling die in het kader van de Vlaamse RIA gedaan kan worden: effecten van regelgeving en handhaafbaarheidsaspecten overlappen elkaar soms. De effectiviteit van een regel is immers ook sterk afhankelijk van de vervulling van de handhavingseisen. Dat geldt zeker voor regels die een sterke handhavingscomponent kennen.
156 Bij de opmaak van de checklist is opgesteld is gebruik gemaakt van informatie die landelijk voorhanden is over dit onderwerp. Vermeld worden: De Tafel van Elf (ministerie van Justitie); Praktijktips OM toetsing strafrechtelijke handhaafbaarheid regelgeving; Tools voor vergunningverlening (MDRE); Handleiding effectmeting uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (ministerie van Justitie). 157 In deze handhaafbaarheidstoets worden de begrippen “regelingen” en “regels” gebruikt. Met een regeling wordt de vorm waarin regels zijn opgenomen aangeduid. Voorbeelden van regelingen zijn: verordening vergunning ontheffing nadere eisen, etc. Regels hebben betrekking op de inhoud van een regeling. Uiteindelijk gaat het om de vraag of de regels handhaafbaar zijn. Voorbeelden van regels zijn: voorschriften bepalingen artikelen, etc.
144
De handhaafbaarheidstoets van de gemeente Eindhoven. Criterium adressant (1) Het moet duidelijk zijn tot wie de regels zich richten, wie gehouden is aan verplichtingen, wie de overtreder is en wie voor de overtredingen juridisch aanspreekbaar is. Het rechtszekerheidsbeginsel eist dit. Vaak is de adressant een eigenaar, houder of gebruiker. Criterium afbakening (2) Het is overbodig om reeds bestaande regels nogmaals vast te leggen. Herhalingen moeten worden voorkomen. Bijvoorbeeld: het noemen van wettelijke bevoegdheden van een toezichthouder in een vergunning. Dit is al geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. Criterium afdwingbaar (3) Algemeen beschrijvende bepalingen zijn niet concreet afdwingbaar. Voorbeeld: “Een te bouwen bouwwerk heeft zodanige voorzieningen voor alarmering dat gebruikers bij brand binnen redelijke tijd uit het bouwwerk kunnen vluchten” (artikel 2.6.5. Bouwverordening gemeente Eindhoven). Criterium afstemming (4) Voorschriften moeten afgestemd worden met andere diensten indien deze betrokken zijn bij de handhaving of anderszins regels stellen over het betrokken onderwerp. Criterium artikelnummering (5) Een artikelgewijze opstelling van de regels geeft duidelijkheid en overzichtelijkheid van de te handhaven regels, zowel voor de adressant als de handhaver. Criterium begrippenlijst (6) Een volledige en duidelijke begrippenlijst is nodig om interpretatieverschillen te voorkomen over veel voorkomende vaste termen. De lijst dient niet langer dan strikt noodzakelijk te zijn en dient zich te beperken tot technische en juridische begrippen. Criterium consistentie (7) De regels mogen geen onderlinge tegenstrijdigheden bevatten, waardoor het niet mogelijk is om tijdig aan de verplichtingen te voldoen. Elkaar tegensprekende regels moeten worden geschrapt. Criterium controleerbaarheid (8) De overtreding van een regel moet objectief en eenduidig zijn vast te stellen, d.w.z. los van degene die de overtreding kan constateren. Voorbeeld juist voorschrift: “de vergunning moet aanwezig zijn in de inrichting”. Criterium doelmatigheid (9) Aan het opstellen van regels gaat een vraag vooraf: welk(e) doel(en) beoogt de regeling te bereiken? Kan het pakket aan regels zoals dat is opgesteld het bereiken van het doel bewerkstelligen en is het pakket aan regels daarvoor dekkend? Criterium eenduidigheid (10) Als een regel voor meerdere uitleg vatbaar is, is hij onvoldoende eenduidig. Uitgesloten moet worden dat een subjectieve interpretatie door de adressant mogelijk is. Kwaadwillenden gaan de regel anders invullen en uitleggen dan oorspronkelijk de bedoeling was. Veel woorden die in regels worden gebruikt zijn onduidelijk en mogen derhalve uit een oogpunt van handhaafbaarheid niet worden gebruikt. Voorbeelden (niet limitatief): periodiek, regelmatig, voldoende, afdoende, doelmatig, redelijkerwijs, oordeelkundig gebruik, belangrijk, gemakkelijk, gevaarlijk, goed, opeenvolgend, onmiddellijk, tijdelijk, zoveel mogelijk, zorg dragen voor. Criterium formulering (11) Het voorschrift moet taalkundig goed en logisch geformuleerd zijn, zodat de adressant deze begrijpt. Lange zinnen met bijzinnen waarin tal van verplichtingen zijn geformuleerd moeten niet worden gebruikt. Criterium hogere versus lagere regelgeving (12) Dit is een juridisch criterium. Indien de lagere regel in strijd is met de hogere mag de lagere niet worden gesteld. Voorkomen moet worden dat in de lagere regel andere onderwerpen worden geregeld dan waartoe de hogere regel ruimte geeft. Bijv. nadere eisen op grond van een Amvb Wet
145
milieubeheer. Criterium relatie met aanvraag (13) Als aan de gestelde regeling een aanvraag ten grondslag ligt, is dat van belang voor de handhaafbaarheid. Indien wordt afgeweken van de aanvraag, dient dit in de regeling te worden gemotiveerd. Criterium soorten voorschriften (14) Een aantal soorten te stellen regels zijn te onderscheiden. Het is van belang goed na te gaan of en zo ja welk voorschrift gesteld moet worden om een bepaald effect/doel te bereiken. Voorschriften die gemeentelijke taken of werkzaamheden beschrijven moeten niet worden opgenomen. Gebodsvoorschriften en verbodsvoorschriften dienen duidelijk te worden omschreven. Doelvoorschriften zijn gericht op een te bereiken resultaat (bijv. een maximaal geluidsniveau). Middelvoorschriften op het realiseren van een voorziening (bijv. een brandblusser), waarbij duidelijk moet zijn wat, waar, wanneer moet zijn gerealiseerd. Bij het stellen van rapportagevoorschriften (bijv. een plan of rapport dat moet worden ingediend) moet duidelijk worden aangegeven wat, waar, aan wie en wanneer moet worden gerapporteerd. Inspanningsverplichtingen zijn niet handhaafbaar en dienen derhalve niet in een regeling of regels te worden opgenomen.
2.3. De Handleiding Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid van het Ministerie van Justitie van Nederland, met als bijlage de Tafel van Elf158 In aanloop tot de Tafel van Elf is vermelding van de Handleiding Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid (U&H-toets) interessant. Deze handleiding refereert naar de volledige T11 (die ze als bijlage bij de toets voegt), maar voegt enkele bijkomende vragen toe. Interessant is dat expliciet wordt vermeld dat het de bedoeling is dat de uitvoering van de U&H-toets zo veel mogelijk kwantitatieve gegevens oplevert over de effecten en neveneffecten van de ontwerpregeling. In de handleiding wordt gestipuleerd dat het kan gaan om “gegevens die door uitvoerings- en handhavingsinstanties worden verstrekt over capaciteitsbeslag, gegevens van het CBS omtrent de omvang van een sector waarin de regeling zal gaan gelden, informatie van de Raad voor de Rechtspraak omtrent de effecten voor de rechterlijke macht.” Deze toets vestigt dus bijkomende aandacht op twee aspecten van handhaving die minder duidelijk in
de T11 zijn opgenomen, met
name de effecten voor de rechterlijke macht (zowel zittende als staande magistratuur, met uitbreiding naar de effecten voor de sociale rechtshulp), en de verzameling van kwantitatieve gegevens over de te reguleren sector – in dit geval via de databank van het CBS.159 Dit laatste punt is van bijzondere betekenis voor de finaliteit van dit onderzoek als handhaafbaarheidstoetsing. In hoeverre moeten er immers kwantitatieve gegevens verstrekt of verzameld worden? Volstaat een kwalitatieve inschatting niet? Wanneer moet geopteerd worden voor kwantificering? In de officiële handleiding bij de T11160 wordt het als volgt gesteld:
158
159 CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK 160
146
“Dat betekent dat het niet goed mogelijk is om de feitelijke invloed die elk van de dimensies op de naleving heeft, te meten of te schatten. De 'Tafel van elf' is daarom wel geschikt om een kwalitatieve sterkte-zwakte analyse te maken van de naleving maar is minder geschikt om als rekenmodel te dienen voor het kwantitatief inschatten van nalevings- en overtredingsgedrag.” In hoofdstuk III wordt een antwoord voorgesteld dat rekening houdt met de proportionaliteit en context van de handhavingsproblematiek. Hieronder geven we de originele vragenlijst weer van de U&H-toets van het Ministerie van Justitie. Zoals gezegd incorporeert deze toets de T11 in een breder opzet. De T11 zelf wordt dan onder de volgende hoofding besproken.
De vragen van de U&H toets 1. Welke doelgroep(en) worden met de effecten van de ontwerpregeling geconfronteerd en wat is hun omvang? 2. Wat zijn de gevolgen van de ontwerpregeling voor de handhavingsinzet handhavingsbehoefte? Besteed in de toelichting aandacht aan: a. de verwachte mate van spontane naleving; b. aspecten die te maken hebben met de omvang en mogelijkheden van controle; c. aspecten die te maken hebben met de omvang en mogelijkheden van sancties.
en
de
3. Welke organisaties zullen de ontwerpregeling uitvoeren en handhaven; wat is hun oordeel over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid alsmede de kosten ervan? 4. Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke macht (zowel zittende als OM)? Besteed in de toelichting aandacht aan: a. het structurele dan wel eenmalige karakter van de effecten; b. het verwachte aantal processen-verbaal (strafrecht), voor beroep vatbare beslissingen, bezwaren en beroepen (bestuursrecht) en dagvaardingen en verzoekschriften (civiel recht); c. mogelijke effecten voor de gefinancierde rechtsbijstand; d. elementen uit de ontwerpregeling die de complexiteit van de rechtszaak beïnvloeden; e. de onderbouwing van de effecten.
Het Ministerie van Justitie voorziet eveneens in een toelichting bij de vragen:
Toelichting bij de vragen Vraag 1 Doelgroepen Welke doelgroep(en) worden met de effecten van de ontwerpregeling geconfronteerd en wat is hun omvang? Het belang van deze vraag Kennis van de doelgroep is van essentieel belang omdat: • kennis van de doelgroep nodig is voor een goede probleemanalyse en helpt bij het zoeken naar oplossingen met voldoende draagvlak; • kennis van de doelgroep het mogelijk maakt inzicht te krijgen in de (on)mogelijkheden van handhaving en uitvoering van de ontwerpregeling; • kennis van de doelgroep het mogelijk maakt de mate van naleving (periodiek) te meten. Kennis van de doelgroep is bovendien van belang om de andere vragen van U&H-toets te kunnen beantwoorden. Achtergrondinformatie
147
Een belangrijk gedeelte van de Nederlandse wetgeving bevat normen die overheid, burgers en ondernemingen in acht moeten nemen in hun onderlinge maatschappelijke verkeer. Het gaat hier om wettelijke regelingen op sterk uiteenlopende gebieden en met een sterk gedifferentieerd karakter. De vraag is nu: op wie heeft deze wet betrekking ? De doelgroep kan bestaan uit potentiële overtreders maar ook uit personen die zich niet aan de gestelde normen hoeven te houden maar er wel "hinder" van ondervinden. Van belang is om een beeld te krijgen van de potentiële overtreders, die zijn er in allerlei soorten en maten. Uiteindelijk bepaalt de wettekst wie deze potentiële overtreders zijn. Het kan gaan om "een ieder" maar ook om een specifieke groep die nader aangeduid is. Er zijn drie categorieën doelgroepen te onderscheiden: • gesloten doelgroepen: alle potentiële overtreders zijn bekend, dit is bijvoorbeeld het geval bij subsidieontvangers. • half-open doelgroepen: het gros van de potentiële overtreders is bekend omdat zij bijvoorbeeld een vergunning moeten hebben.Niet bekend is het "grijze circuit": de personen die de activiteiten uitvoeren zonder vergunning (bijvoorbeeld illegale afvalverwerkers). • open doelgroepen: een ieder; iedereen kan tot de potentiële overtreders horen. Wijze van beantwoorden Geef aan wat de doelgroep is van de betreffende regeling en geef daarbij zo veel mogelijk aan wat de omvang is. Vermeld zo veel mogelijk de bronnen van deze gegevens. Deze bronnen kunnen zijn eigen uitvoerende en handhavende instanties, brancheorganisaties, CBS etc.
Vraag 2 Naleving en handhaving Wat zijn de gevolgen van de ontwerpregeling voor de handhavingsinzet en handhavingsbehoefte ? Het belang van deze vraag Handhavingsinzet en handhavingsbehoefte zijn vooral afhankelijk van de verwachte mate van naleving van de voorgenomen regel. Als de spontane naleving naar verwachting groot is, zal het succes van het door middel van de regeling gevoerde beleid groot zijn en zal de handhavingsinzet beperkt kunnen zijn. Achtergrondinformatie De mate van naleving wordt door een aantal factoren bepaald. Deze factoren zijn opgenomen in een instrument dat gebruikt kan worden voor inschatting van de naleving van de ontwerpregeling, de Tafel van Elf (zie de checklist in bijlage 1). De Tafel van Elf merkt deze factoren aan als dimensies voor naleving. De volgende drie clusters daarvan worden onderscheiden: • Dimensies voor spontane naleving Hoe zou de doelgroep zich gedragen zonder overheidscontrole of -sancties? Hier spelen elementen een rol als sociale controle, de acceptatie van het beleid, de gezagsgetrouwheid van de doelgroep, etc. • Controle-dimensies Welke invloed gaat uit van de controlerende activiteiten door de overheid? De "pakkans" is een moeilijk begrip: niet alleen de kans op controle is belangrijk, ook de kans dat tijdens een controle een overtreding geconstateerd wordt. • Sanctie-dimensies Welke invloed heeft sanctiedreiging op het nalevingsgedrag? Niet elke geconstateerde overtreding leidt tot een sanctie en ook de zwaarte van de sancties speelt hierbij een rol. Bij het maken van een nalevingsanalyse met behulp van de Tafel van Elf kan ondersteuning worden verkregen van het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie. Bij het Expertisecentrum is een uitgebreide brochure verkrijgbaar over de Tafel van Elf. Het Expertisecentrum heeft verder een elektronische versie van de Tafel van Elf ontwikkeld, die de nalevingsanalyse nog verder vergemakkelijkt. Wijze van beantwoorden Het verdient aanbeveling om een aparte paragraaf over handhaving in de toelichting op te nemen waarin aandacht wordt besteed aan: • Handhavingsstructuur Geef een heldere beschrijving van de handhavingsstructuur waarin staat: - wie belast is met het toezicht, controle en opsporing; - wat hun bevoegdheden zijn of waar deze staan; - welke sancties mogelijk zijn. • Spontane naleving
148
Geef aan in hoeverre de doelgroep uit zichzelf de regels zal naleven of overtreden. Beargumenteer dit door het benoemen van de belangrijkste argumenten waarop men de regels (niet) zal naleven. Gebruik hiervoor de checklist Tafel van Elf, dimensies 1 tot en met 5. • Effectiviteit van handhaving Geef aan de hand van de dimensies 6 tot en met 11 van de Tafel van Elf aan wat de sterke en zwakke kanten zijn van de handhaving. • Indicatie van de mate van naleving Geef een zo betrouwbaar mogelijke indicatie van de verwachte mate van naleving van de regeling. Bedenk daarbij: - hoe hoger de spontane naleving, hoe lager de handhavingsbehoefte (en vice versa); - elke drijfveer om al dan niet te overtreden staat in principe in de Tafel van Elf; - de subjectieve pakkans is bepalend voor de naleving, niet de feitelijke pakkans; - de handhaving van symboolwetgeving is gedoemd te falen; - de mate van naleving is vaak moeilijk aan te geven, een indicatieve schatting van de mate van naleving geeft echter wel aan in hoeverre het beleid succesvol wordt geacht en mag daarom nooit ontbreken. • Gevolgen voor het handhavingsapparaat: is er extra geld of zijn er extra mensen nodig? Hoe stroken de bevindingen hieromtrent met het oordeel van de uitvoerende en handhavende instanties (zie vraag 3)? Ook hier verdient het weer aanbeveling de gegevens zoveel mogelijk te kwantificeren, met vermelding van bronnen. Omtrent begrippen als handhaving, naleving en handhaafbaarheid bestaat in de praktijk nog wel eens verwarring. Een eenduidig gebruik ervan is echter van belang. De term naleving heeft betrekking op het gedrag van de doelgroep. De doelgroep is de groep mensen of organisaties (bedrijven, instellingen) die de regels moet naleven. Dit kunnen vergunning- of meldingsplichtigen maar ook "één ieder die...." (zie ook vraag 1). Met handhaving wordt gedoeld op de activiteiten van de overheid om een bepaalde mate van naleving te bewerkstelligen of af te dwingen (wat er werkelijk gebeurt). Handhaafbaarheid geeft een waardeoordeel over de mate waarin handhaving gerealiseerd wordt of kan worden. Vraag 3 Oordeel uitvoerings- en handhavingsinstanties Welke organisaties zullen de ontwerp-regelgeving uitvoeren en handhaven; wat is hun oordeel over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid alsmede de kosten ervan? Het belang van deze vraag Goed inzicht op de uitvoerings- en handhavingsmogelijkheden van de ontwerpregeling zijn onontbeerlijk om een reële uitvoering en handhaving mogelijk te maken. Het is dan ook van belang dat een zorgvuldige analyse wordt gemaakt van de uitvoerders en handhavers die bij eenontwerpregeling betrokken zullen zijn en dat deze in staat worden gesteld hun oordeel daarover naar voren te brengen. Het gaat daarbij niet alleen om de mogelijkheden en onmogelijkheden die zij bij de uitvoering en handhaving signaleren, maar ook om hun oordeel over de kosten die daarmee gemoeid zijn. Achtergrondinformatie Veel ministeries hebben een standaard moment in de procedure van voorbereiding van ontwerpregelingen waarop de eigen uitvoerings- en handhavingsinstanties worden geraadpleegd omtrent genoemde aspecten. Dit is een zogenoemde uitvoeringstoets. De informatie die in het kader van de uitvoeringstoets wordt verkregen, kan de basis vormen voor beantwoording van deze vraag. Indien politie of OM (mede) als handhavende instanties worden aangewezen, ligt het voor de hand de Ministeries van Justitie (Directie Handhaving) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Directie Politie) te betrekken bij de beantwoording van deze vraag. Wijze van beantwoorden De beantwoording van deze vraag zal bestaan uit een weergave van de opmerkingen van uitvoerende en handhavende instanties, met een gemotiveerde reactie omtrent het wel of niet overnemen van die opmerkingen.
149
2.4. De Tafel van 11© met toelichting door het Ministerie van Justitie De Tafel van 11 of T11 vormt een belangrijk deel van de uitgangspositie van deel II van deze studie. Het model, dat op het moment van deze studie overigens haar vijftiende verjaardag viert (1994-2009),
heeft de ambitie om zowat alle determinanten van de
handhaafbaarheid van regels aan/in één tafel samen te brengen en doet dit bovendien op een manier die het mogelijk maakt om deze factoren te operationaliseren in concrete vragen die op hun beurt in een toets kunnen ingebouwd worden. De Tafel van 11 is dus geenszins een zuiver academisch model, maar is in de eerste plaats nuttig als een monitor- of toetsingsinstrument. Op de internetapplicatie it11 wordt dit als volgt verwoord: “Met de Checklist kunt u als regelgever snel (binnen een half uur) een indruk krijgen van de naleefbaarheid van nieuwe regelgeving voor de verplichte Uitvoerbaarheid-en Handhaafbaarheidstoets. U beantwoordt hier zo'n 60 vragen met ja, nee of niet van toepassing. Alle vragen die met nee beantwoord zijn, wijzen op mogelijke nalevingsproblemen en vragen om extra aandacht in het vervolg van de beleidscyclus”. Het invullen van de vragenlijst vergt dus slechts een half uur – een slimme investering om potentiële nalevingsproblemen te vermijden die anders misschien een veelvoud aan tijdsbesteding door handhavers en toezichthouders met zich mee zouden kunnen brengen. De oorsprong ligt in Nederland, waar het model ontwikkeld werd als een antwoord op een groeiend onbehagen over de effectiviteit van bepaalde beleidsinstrumenten, zoals wetgeving die veeleer het product was van “politieke overwegingen dan goede kostenen batenanalyses.” Dat onbehagen werd
voornamelijk geuit door de Algemene
Rekenkamer (ARK), een onafhankelijk orgaan dat de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven van de overheid controleert. De kritiek van de ARK werd ernstig genomen door beleidsmakers en wetgevers in Nederland en leidde uiteindelijk tot de ontwikkeling van een analyse-instrument om na te gaan hoe regels beleefd en nageleefd worden: de T11.161 Centraal in dat instrument staan ‘de percepties van de normadressant met betrekking tot de regels en de handhaving’. De vragen zelf zijn dus niet in restrictieve zin geconcipieerd vanuit de rol van de toezichthouders, maar vanuit de rechtssubjecten. Bijgevolg incorporeert de T11 niet enkel de dimensies controle en sanctie, maar ook naleving. De twee onderscheiden categorieën worden in voorliggende uiteenzetting dan ook allebei behandeld.
De doelstelling van de T11 is anderzijds wel
volledig op maat gesneden van één categorie, i.c. de handhavers, beleidsmakers en wetgevers. De T11 is immers een model voor gedragsanalyse waarmee de handhavende instanties zich een beeld kunnen vormen van de nalevings- en overtredingsmotieven van een bepaalde regeling door een bepaalde doelgroep. Met het oog op de praktische 161
N.HULS (2009) Actie en reactie. Een inleiding in de rechtssociologie.Den Haag: Boom, p. 186.
150
inzetbaarheid van het model, wordt de T11 aangeboden als een ‘checklist’, een vragenlijst met ja/nee antwoorden waarmee de wetgever snel een indruk krijgt van de naleefbaarheid van nieuwe regelgeving’.162 Beantwoording gebeurt niet door intuïtie of aanvoelen, maar op basis van een kwantitatieve analyse met statistieken over motieven en
patronen
van 163
praktijkervaring.
het
(niet-)
nalevingsgedrag,
zo
schrijft
een
academicus
met
Maar in de handleiding bij de toets zelf wordt expliciet vermeld dat
het onmogelijk is dat alle informatie in kwantitatieve vorm wordt aangereikt. In het meest voorkomende geval bestaat de informatie die nodig is om de vragen te beantwoorden uit kwalitatieve schattingen en inzichten. Dat volstaat, maar dit legitimeert geen onzorgvuldigheid bij de beantwoording. Het moet
uiteraard wel gaan om goed
geïnformeerde schattingen.
De Tafel is ontwikkeld tijdens een studie naar een monitoringinstrument dat een inzicht moest bieden in de mate van naleving van wetgeving. Het model is tijdens deze studie niet alleen gebruikt om de mate van naleving te schatten maar bleek ook een geschikt middel te zijn om een kwalitatief en overzichtelijk beeld te krijgen van oorzaken van naleving of overtreding binnen een bepaald wetgevingsgebied. De T11 werd als oorspronkelijk monitorinstrument op verschillende manieren toegepast164: •
als basis voor de survey-vragen in het oorspronkelijke monitoringinstrument (face to face interviews met de doelgroep165);
•
als ordening voor rechtshandhavinginformatie;
•
als schattingsinstrument bij expertsessies.
Op basis van de 'Tafel van elf' zijn zogenaamde nalevingsprofielen opgesteld van de doelgroep en kon handhaving- en nalevinginformatie met elkaar vergeleken worden1. Initieel opgevat als monitorinstrument bleek gaandeweg dat de 'Tafel van elf' op vele andere nuttige manieren aangewend kon worden.
De veelzijdigheid van de Tafel komt meteen tot uiting als men zich realiseert dat de T11 afkomstig is uit de verzekeringsbranche, maar een methodiek aanbiedt die ook bruikbaar is voor bijzondere opsporingsdiensten, politie en ministeries. Het model kan bijvoorbeeld nuttig zijn voor veiligheidsexperts om de handhaafbaarheid van wetten in te schatten, of om - eveneens ex ante - de nalevingfactoren te toetsen binnen bedrijven, of om een ex post evaluatie te houden van bestaande wetgeving.166 In het raamwerk van de
162
www.it11.nl Inloggen is een vereiste, maar inlogcode en wachtwoord zijn vrij verkrijgbaar. N.HULS , o.c., p. 187. 164 < http://www.it11.nl > 165 Dit is een waardevol inzicht met het oog op de finaliteit van dit onderzoek, aangezien gesuggereerd zal worden om de vragenlijst uit de T11 in te zetten in consultatieprocedures waarbij handhavers en doelgroepen bevraagd worden. 166 NICK HULS, oc, 188. 163
151
probleemformulering
die
aan
dit
onderzoeksdeel
ten
grondslag
ligt,
wordt
de
inzetbaarheid van de T11 bekeken met het oog op de toetsing van de handhaafbaarheid van (voor)ontwerpen van regelgeving te toetsen in een ex ante evaluatiecontext.
Onderstaande tabel is een letterlijke uitdraai van een willekeurig ingevulde T-11 checklist. Het programma genereert dan op verzoek een eenvoudig rapport op basis van de antwoorden op de 60 vragen uit de T11. Dergelijk rapport is hier weergegeven. Antwoorden zijn gesloten en beperkt tot ja of nee. Niet ingevulde antwoorden worden geaccepteerd en krijgen in de rapportuitdraai de vermelding ‘niet ingevuld’. Elke vraag die met NEE is beantwoord, noopt tot bijzondere zorg in de verdere regelgevingscyclus.
Checklist Tafel van Elf ©
T1 - Kennis van Regels 1.1 Kent de doelgroep de regels?
Nee 1.2 Hoeven zij slechts beperkt moeite te doen om op de hoogte te raken van de regels?
Ja 1.3 Kan men de regel overzien?
Ja 1.4 Zijn de regels zo geformuleerd dat de doelgroep ze ook gemakkelijk kan begrijpen?
Ja 1.5 Is de doelgroep wel in staat om de regelgeving te begrijpen?
Ja 1.6 Is het voor de doelgroep voldoende duidelijk waarop de regels van toepassing zijn?
Ja 1.7 Is het voor de doelgroep duidelijk welke regel van toepassing is?
Nee
T2 - Kosten / baten 2.1 Kost het naleven van de regels volgens de doelgroep relatief weinig tijd, geld of moeite?
Ja 2.2 Denken zij dat het naleven van de regels hen voordelen kan opleveren?
Nee 2.3 Denken zij dat het overtreden van de regels hen nauwelijks of geen voordelen oplevert die in tijd,
geld of moeite zijn uit te drukken? Ja 2.4 Denken zij dat het overtreden van de regels hen nadelen kan opleveren?
Nee 2.5 Levert naleving van de regels gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale voordelen op?
Ja 2.6 Levert overtreding van de regels volgens de doelgroep gevoelsmatige, maatschappelijke of sociale
nadelen op? Nee
T3 - Mate van acceptatie 152
3.1 Vindt de doelgroep (de uitgangspunten van) dit beleid redelijk?
Nee 3.2 Voelt de doelgroep zich mede verantwoordelijk voor realisatie van dit beleid?
Nee 3.3 Vinden zij de uit dit beleid voortvloeiende regels acceptabel?
Nee
T4 - Normgetrouwheid doelgroep 4.1 Leeft de doelgroep in het algemeen regels goed na?
Ja 4.2 Heeft de doelgroep in het algemeen respect voor gezag?
Ja 4.3 Respecteert de doelgroep het oordeel van de handhavers van de regelgeving?
Ja 4.4 Sluiten de eigen normen en waarden van de doelgroep aan bij de regelgeving?
Ja
T5 - Niet-overheidscontrole (maatschappelijke controle) 5.1 Heeft de doelgroep het gevoel dat hun overtreding snel wordt opgemerkt door hun sociale omgeving?
Ja 5.2 Keurt de omgeving van de doelgroep het overtreden in het algemeen af?
Ja 5.3 Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier
te corrigeren? Ja 5.4 En heeft deze sociale sanctie impact op de doelgroep?
Ja 5.5 Is er sprake van een vorm van horizontaal toezicht, zoals accountantstoezicht, tuchtrecht, audits ivm
certificering etc.? Ja 5.6 Draagt dit horizontaal toezicht bij tot betere regelnaleving van de norm in kwestie?
Ja 5.7 Ervaart de doelgroep dit horizontaal toezicht als een extra vorm van controle?
Ja 5.8 En heeft dit horizontaal toezicht impact op de doelgroep?
Ja
T6 - Meldingskans 6.1 Is volgens de doelgroep hun sociale omgeving in het algemeen geneigd geconstateerde overtredingen
te melden aan de overheid? Ja 6.2 Is volgens de doelgroep de horizontaal toezichthouder in het algemeen geneigd geconstateerde
overtredingen ook te melden aan de overheid? Ja 6.3 Denkt de doelgroep dat het algemeen bekend is bij welke overheidsdienst geconstateerde
overtredingen gemeld kunnen worden? Ja
T7 - Controlekans 7.1 Is de objectieve, administratieve controlekans groot ?
Ja
153
7.2 Denkt de doelgroep dat de administratieve controlekans groot is?
Ja 7.3 Is de objectieve, fysieke controlekans groot ?
Nee 7.4 Denkt de doelgroep dat de fysieke controlekans groot is?
Ja
T8 - Detectiekans 8.1 Wordt in de administratieve controle op alle gegevens gecontroleerd?
Nee 8.2 Is het voor de controleurs eenvoudig om de overtredingen te constateren?
Ja 8.3 Is het moeilijk om te frauderen met de administratie?
Ja 8.4 Is de objectieve administratieve detectiekans groot?
Ja 8.5 Denkt de doelgroep dat de detectiekans bij administratieve controle groot is?
Ja 8.6 Worden in de fysieke controle alle mogelijke controlepunten meegenomen?
Ja 8.7 Is het voor de controleurs eenvoudig om de overtredingen te constateren?
Nee 8.8 Zijn overtredingen niet plaats- en/of tijdgebonden?
Ja 8.9 Is de gehanteerde controletechniek geavanceerd genoeg?
Ja 8.10 Is de objectieve fysieke detectiekans groot?
Ja 8.11 Denkt de doelgroep dat de detectiekans bij fysieke controle groot is?
Ja
T9 - Selectiviteit 9.1 Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven?
Ja 9.2 Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij a-selecte controles?
Nee 9.3 Is de doelgroep van mening dat de handhavende instantie in staat is het 'kaf van het koren te
scheiden'? Ja
T10 - Sanctiekans 10.1 Is de objectieve kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd groot?
Nee 10.2 Is volgens de doelgroep de overtreding eenvoudig te bewijzen?
Ja 10.3 Schat de doelgroep de kans op een sanctie na een geconstateerde overtreding hoog in?
Ja
T11 - Sanctie - ernst 154
11.1 Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?
Ja 11.2 Vindt de doelgroep deze sanctie zwaar?
Nee 11.3 Is er sprake van snelle sanctieoplegging (lik-op-stuk)?
Nee 11.4 Heeft de tenuitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende materiële of immateriële nadelen voor
betrokkene? << niet ingevuld >> 11.5 Vindt de doelgroep het erg als het bekend wordt dat men een sanctie opgelegd heeft gekregen?
Ja
Volledigheidshalve verstrekken we in aanvulling van de vragenlijst onderstaande toelichting die als bijlage bij de U&H-toets – die de T11 insluit - wordt verstrekt. Deze toelichting kan handig zijn als we zelf zoeken naar de meest treffende formulering van vragen.
DIMENSIES VOOR SPONTANE NALEVING 1. Kennis van regels De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep a. bekendheid • Kent de doelgroep de regels? • Is de regelgeving niet te omvangrijk? • Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels? b. duidelijkheid • Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels? • Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag of te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt? • Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde (technische of juridische) deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen? 2. Kosten/baten De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen a. financieel-economisch • Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen? • Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken? • Overtredingsdrempel: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken? • Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels? b. immaterieel • Levert naleven of overtreden van de regels andere maatschappelijke of sociale voor- of nadelen op? 3. Mate van acceptatie De mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep • Vindt de doelgroep het beleid redelijk? • Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over? • Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)? • Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet? 4. Normgetrouwheid doelgroep
155
De mate van bereidheid van de doelgroep om zich a priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat • Leeft de doelgroep in het algemeen regels goed na? • Doet deze doelgroep doorgaans altijd wat de overheid opdraagt? • Heeft de doelgroep bepaalde gewoontes die in strijd kunnen zijn met de geldende regels? • Heeft deze doelgroep bepaalde verwachtingen van de overheid? 5. Informele controle De kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door nietoverheidsinstanties a. informele pakkans • Merkt de omgeving het snel als iemand een overtreding pleegt? • Keurt de omgeving het overtreden in het algemeen af? • Bestaat er een hechte band tussen de leden van de doelgroep? • Bestaan er informele controlestructuren? b. informele sanctie • Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren? (van opmerkingen tot fysiek geweld) • Zal de doelgroep op overtredingsgedrag negatief reageren door middel van sociale sancties, zoals het verstoten uit de groep of het verliezen van aanzien of status? • Bestaan er andere informele sancties die men elkaar kan opleggen? CONTROLEDIMENSIES 6. Informele meldingskans De kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole • Is de doelgroep geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid? • Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden? • Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te vergroten (kliklijn)167? 7. Controlekans De kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle: • Hoe groot is de objectieve controlekans (controledichtheid)? • Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? • Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af? 8. Detectiekans De kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt a. bij administratieve controle: • Is de administratieve controle sluitend, wordt op alle gegevens gecontroleerd? • Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken? • Kunnen reispapieren, transportbiljetten of andere documenten makkelijk vervalst worden? • Kan het de controleurs moeilijk gemaakt worden doordat er geen modellen of standaardformulieren zijn voorgeschreven? b. bij fysieke controle: • Zijn overtredingen makkelijk of moeilijk constateerbaar door controleurs? • Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controle/opsporingsmethode? • Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaats- en tijdgebonden zijn? 9. Selectiviteit De (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven,personen, handelingen of gebieden • Worden bij selecte controles relatief meer vertreders geconstateerd dan bij a-selecte cntroles? • Hebben overtreers het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? SANCTIEDIMENSIES 10. Sanctiekans De kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is
167
Zie de handhaving van de antirookwetgeving, waarbij burgers overtredingen kunnen melden per telefoon, per e-mail of per internet.
156
• Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd, of dat men informeel gecorrigeerd wordt? • Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? • Is een overtreding moeilijk te bewijzen? • Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in? 11. Sanctie-ernst De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging a. formele sanctiehoogte • Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt? • Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in? • Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder? • Wat is de snelheid van sanctie-oplegging (lik-op-stuk)? b. immateriële kosten • Vindt men het feit dat men met Justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie? • Heeft de tenuitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkenen?
Voordat we overgaan tot een kritische beschouwing van de T11, opperen we een belangrijke preliminaire bedenking: zoals eerder al gesteld, bevatten toetsen van handhaafbaarheid vaak elementen die verband houden met effectiviteit van regels. Handhaving is in zekere zin immers ook een determinant van effectiviteit. Dat is zeker zo indien de naleefdimensie wordt bekeken. Naleving is immers noodzakelijk om van een geslaagde regel te spreken. Maar ook als de sanctiedimensie van handhaving centraal staat, kan effectiviteit niet los beschouwd worden van handhaving. Dan gaat het immers vaak om regels met een belangrijke handhavingscomponent. Geslaagde handhaving is dan een voorwaarde voor het slagen van de regel zelf. Eenzelfde redenering geldt voor de criteria van goede regelgeving (zoals eenvoudige en duidelijke regelgeving) die zowel voorkomen in de T-11 als in de RIA. Dit alles klinkt logisch, maar moet wel met omzichtigheid behandeld worden als we de finaliteit van het onderzoek voor ogen houden. Er moet immers over gewaakt worden dat er geen dubbel werk verricht wordt, doordat in de handhaafbaarheidstoets vragen gesteld worden die elders in de RIA al aan bod zijn gekomen in het kader van de beschrijving van de effecten van de opties. Deze bekommernis wordt meegenomen in hoofdstuk III, wanneer vorm wordt gegeven aan de toetsing in het RIA-raamwerk. 2.5. Kritische benadering van de Tafel van 11168
2.5.1. Commentaren bij de Tafel van 11 De Tafel van 11 is een weldoordacht instrument. Intussen bestaat ze al vijftien jaar en is in die tijd door een waaier van instanties toegepast. Het is duidelijk dat de opstellers van de T11 niet over een nacht ijs gegaan zijn. Het model is een ingenieuze samensmelting 168
Een aantal van deze beschouwingen zijn het resultaat van een onderzoeksworkshop Capita Selecta Recht en Samenleving aan de UvT, waarin Master studenten Rechten David Doevendans en Michael Dekkers in nauw overleg met de docent (Koen Van Aeken) werden uitgedaagd om de Tafel van 11 te evalueren en eventueel te bekritiseren binnen de constraints van het Vlaamse onderzoek.
157
van onderdelen van verschillende theorieën en theoretische noties, gericht op de de ontwikkeling van een praktisch inzetbaar instrument. De selectie van slechts één theorie was met dat doel niet goed te verenigen. Theoretische noties zijn afkomstig uit onder meer de theorie van beredeneerd gedrag van sociale psychologen FISCHBEIN en AJZEN169. De zogenaamde gelegenheidstheorie duikt bijvoorbeeld op in de dimensies die de spontane naleving bestrijken en enkele handhavingsdimensies. In het sanctiegedeelte (T10 en T11) vindt men de bekende notie van samenhang van zwaarte, zekerheid en snelheid (certain, severe, swift) van sancties als determinanten van de sanctie-impact terug. Kortom, het systeem is theoretisch goed gegrond en heeft een jarenlange toetsing in de praktijk doorstaan. Het is derhalve niet eenvoudig om zwakke plekken in het model aan te wijzen. De commentaar die we hier leveren is dan ook niet te interpreteren als kritiek, maar heeft vooral betrekking op de confrontatie van het model met de restricties die eraan opgelegd worden. Het instrument moet immers ingelast worden in de bestaande RIA procedure in Vlaanderen. Daarnaast wordt de vragenlijst door de geïnterviewde toezichthoudende diensten als erg uitgebreid ervaren. 60 vragen komen natuurlijk over als een hele waslijst bij de diensten die uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor de opmaak van de RIA. Ook al bestaat het antwoord uit een eenvoudig ‘ja’ of ‘nee’, er moet toch telkens denkwerk en eventueel studiewerk aan voorafgaan; bovendien is het zo dat elke vraag die met NEE wordt beantwoord, aanleiding dient te geven tot grote zorg bij de verdere opmaak van de regel.
De commentaar op de tafel van 11 die in dit onderdeel naar voren wordt gebracht, is in hoofdlijnen
drieledig.
Daaraan
wordt
een
beschouwing
toegevoegd
over
een
communicatie-analyse, die ook in de toets ingesloten zou kunnen worden.
Commentaar op en beschouwingen bij de T11 1. De T11 maakt in de vragenlijst geen onderscheid tussen normadressanten. 2. De T11 is onvolledig in de zin dat de aandacht voor legitimiteit onevenwichtig is. 3. De T11 voorziet niet in een weging tussen dimensies en factoren. 4. De T11 zou verrijkt kunnen worden met een communicatie-analyse
Een eerste commentaar houdt in dat er in de toets geen onderscheid wordt gemaakt tussen normadressanten. Dit moet echter goed begrepen worden, want het impliceert zeker niet dat de T11 voorbij gaat aan structurele verschillen in de aard van de rechtssubjecten. Integendeel; de T11 biedt juist de mogelijkheid om om stapsgewijs een populatie te verdelen in verschillende soorten overtreders en nalevers (de zogenaamde
158
"nalevingsschatting"). Daaraan kunnen dan via de Tafel systematisch nalevings- en overtredingsmotieven gekoppeld worden. Dit veronderstelt echter dat er kwantitatieve gegevens voorhanden zijn om van min of meer objectieve schattingen te kunnen spreken. Deze kwantitatieve methoden kunnen het beste gebruikt worden bij ex ante evaluaties van nalevingsgedrag, dat per definitie met onzekerheden is omgeven. De Tafel van Elf draagt dan bij tot onzekerheidsreductie. In deze zin is de T11 veeleer een wetenschappelijk instrument dan een toets die nuttig is bij de opmaak van regelgeving. Anders gesteld: de toets is te goed want te compleet. Om een populatie te kunnen verdelen in subgroepen, is het van belang dat aan alle respondenten uit de populatie (of steekproef daaruit) dezelfde vragenlijst wordt voorgelegd. In die zin beoogt de toets om op
wetenschappelijke
basis
kwantitatieve
schattingen
te
maken
van
individuele
normadressanten. Zoals dat bij surveys gebruikelijk is, bestaat er dus maar één vragenlijst. Daarin wordt geen voorgaande differentiatie aangebracht naar particulieren (burgers) en bedrijven, een voor de hand liggend verschil. Het zou nu misschien interessant kunnen zijn om meerdere batterijen van vragen samen te stellen, die zich richten op enkele voorgedefinieerde subgroepen. Concreet zou dit kunnen betekenen dat voor verschillende doelgroepen van beleid – bijvoorbeeld instellingen die een groot risico tot normovertreding inhouden en instellingen die een laag risico kennen, of bedrijven versus particulieren – een aangepast lijst wordt overlopen.
Een tweede beschouwing bestaat erin dat de T11 op sommige belangrijke punten en ondanks de omvangrijkheid als onevenwichtig en onvolledig beschouwd kan worden: ze somt niet alle factoren op die de voorspelbaarheid van regelnaleving en de oorzaken van niet-naleving in kaart brengen. Belangrijke factoren als ‘wijze van communicatie’ en ‘vertrouwen’ in de overheidsinstanties170 vinden geen plaats in de T11. De toets is natuurlijk ook al relatief oud. De theorievorming over naleving heeft intussen ook niet stilgestaan, zodat nieuwe belanghebbende inzichten niet vertaald zijn in de toets. Aan legitimiteit wordt bijvoorbeeld in verhouding weinig aandacht besteed.
Het derde punt is dat er geen onderlinge weging tussen de dimensies en factoren in deze dimensies is aangebracht. Op basis van literatuur en empirische onderzoeken is dit o.i. wel degelijk mogelijk. Ook hierop zal worden ingegaan in onderstaande beschouwing. Deze kritiekpunten worden gezamenlijk en door elkaar uitgewerkt.
Ten slotte wordt gesuggereerd om de dimensie van communicatie ook een plaats te geven in de toets via een ex ante communicatie-analyse. De handhaver beschikt immers
170
K. VAN AEKEN, C. BENNY, G. BOMBAERTS & C. TURCU, The Belgian Risk Perception Barometer 2006, Mol, SCKCEN, 2006.
159
over verschillende types van communicatie om het nalevingsbeleid vorm te geven (binnen een preventieve aanpak). Kan de toets niet verrijkt worden met enkele vragen die trachten uit te maken welk type van communicatie tot de meest succesvolle naleving zal leiden?
2.5.2. Eenzelfde checklist voor alle doelgoepen? In de eerste plaats luidt de kritiek dat de vragenlijst van de T11 niet differentieert naar normadressanten. In Nederland kent men bijvoorbeeld meer dan 140.000 wettelijke bepalingen waarvan een groot deel sociaal-/economisch ordeningsrecht is. Die zijn vaak specifiek gericht op bedrijven.171 Dit alleen al geeft aan dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen particulieren en bedrijven in een ex ante evaluatie. De vaststelling, uit onderzoek uit de organisatiekunde en criminologie172, dat regelgevend gedrag van organisaties een eigen dynamiek kent, versterkt dit belang. Heersende leer in de management- en organisatiekunde (overgenomen in de rechtssociologie ) ziet (en benadert)
het bedrijf
handelende actor.
173
als een zelfstandig bestaande entiteit, en dus een zelfstandig
De aanbeveling om te differentiëren naar particulieren en bedrijven
op het niveau van de normadressant (“voor wie is de regel bestemd”) doelt dus op het bedrijf als zelfstandige entiteit. Daarbij horen de kenmerken bedrijfsstrategie, -structuur en –cultuur. Deze kenmerken worden door onder andere de organisatiecriminologie al sinds jaar en dag overtuigend in verband gebracht met het naleven van regelgeving.174 Dit is een dusdanig belangrijk facet dat het alleen al daarom aandacht verdient. Er blijkt een belangrijk verschil te zitten in het aspect ‘willen naleven’ en ‘kunnen naleven’. Als de bedrijfsstrategie regels voorschrijft die anders zijn dan eenzijdig door de overheid opgelegde regels, kan een bedrijf kiezen voor naleving, maar dit zal vaak achterwege
171
P.O. DE JONG en M. HERWEIJER, Alle regels tellen. De ontwikkeling van het aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen in Nederland, WODC-reeks Onderzoek en beleid nr. 225, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2004.
172
W. HUISMAN, Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001. 173 D. KEUNING en D.J. EPPINK, Management en Organisatie. Theorie en toepassing, Leiden, Stenfert Kroese, 1993. 174 Zie voor een chronologische analyse o.a. M.B. CLINARD en P.C. YEAGER, Corporate crime, New York, Free Press, 1980, S. Box, Power, Crime and Mystification, Londen, Tavistock 1983, D. VAUGHAN, Controlling Unlawful Organizational Behaviour. Social Structure and Corporate Misconduct, Chicago, University of Chicago Press 1983, N. PASSAS, ‘Anomie and corporate deviance’, Contemporary Crises 1990-14, p.157-178, S.L. SIMPSON, ‘Strategy, Structure, and Corporate Crime: The Historical Context of Anticompetitive Behavior’, in A.R. PIQUERO en S.G. TIBBETS, Rational Choice and Criminal Behavior: Recent Research and Future Challenges, New York, Routledge, 2002, p.25-39, D.V. COHEN, ‘Ethics and Crime in Business Firms: Organizational Culture and the Impact of Anomie’ in F. ADLER en W.S. LAUFER, The Legacy of Anomie Theory, Advances in Criminological Theory, New Brunswick, Transaction Publishers, 1995, p.183-206, M. PUNCH, Dirty Business; Exploring Corporate Misconduct, Analysis and Cases, Londen, Sage Publications, 1996, W. HUISMAN, Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001 in W. HUISMAN, A. BEUKELMAN e.a., Invloeden op regelnaleving door bedrijven. Inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, p.19.
160
blijven. Het niet willen naleven voert dan de boventoon, bijvoorbeeld omdat naleving in strijd is met deze bedrijfsstrategie of bedrijfscultuur.
Eén lijst voor alle doelgroepen heeft als triviaal voordeel dat er altijd naar dezelfde checklist gerefereerd kan worden. Een evident nadeel is dan weer dat deze lijst onnodig lang wordt. Voor sommige doelgroepen zijn bepaalde vragen immers niet altijd relevant. In de oplossing die we vooropstellen, heeft de administratie van een bepaald beleidsdomein een zekere autonomie om de checklist aan te passen naargelang de aard van de doelgroep. Op die wijze wordt betracht om geen overbodige vragen voor te leggen, en om de relevantie van de checklist te bewaken in een individueel regelgevingsdossier.
2.5.3. Juiste aandacht voor legitimiteit Uit de sociaal-wetenschappelijke literatuuranalyse bleek al in het algemeen dat de legitimiteit van een regel een invloedrijke determinant is van naleving. Dat wordt ook bevestigd in concrete evaluaties van wetgeving. Nederlands onderzoek uit 2001175 toont aan dat een belangrijke oorzaak van de slechte naleving van regels die gelden voor seizoensarbeid in de aspergeteelt hoofdzakelijk het ‘gebrek aan legitimiteit’ is. Bij een andere slecht
nageleefde wet, de Wet
bevordering
evenredige
arbeidsdeelname
allochtonen (Wbeaa), blijkt uit onderzoek van 2003 eveneens dat gebrek aan legitimiteit een belangrijke oorzaak is: omdat werkgevers zich niet kunnen vinden in de probleemanalyse die aan deze wet ten grondslag ligt, wordt deze ook gebrekkig nageleefd.176 Een derde onderzoek dat in deze context relevant is stamt uit 2005 en is breder van opzet. De onderzoekers bestuderen de milieuregels die gelden in de landbouw in Denemarken, de veiligheidsvoorschriften voor aannemers in de Verenigde Staten en de waterkwaliteitsnormen voor jachthavenexploitanten in de Verenigde Staten. Dit onderzoek toont op empirische basis aan dat een verklaring voor de verschillen ligt in de ‘perceptie van de legitimiteit van de regels door de normadressanten’.177 Daarbij gaat het niet alleen over de inhoud van de regel, maar eveneens over de wijze van totstandkoming.178 Ondanks het grote belang van legitimiteit als verklarende en blijkbaar soms dominante factor voor naleving, besteedt de T11 er relatief weinig aandacht aan. Relatief moet hier
175
E. BAKKER, De cynische verkleuring van legitimiteit en acceptatie. Een rechtssociologische studie naar de regulering van seizoensarbeid in de aspergeteelt van zuidoost Nederland, Amsterdam, Aksant, 2001. 176 P. JONKERS, Diskwalificatie van wetgeving; de totstandkoming en uitvoering van de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen, Amsterdam, Aksant, 2003. 177 P.J. MAY, ‘Compliance Motivations: Perspectives of Farmers, Homebuilders, and Marine Facilities’, Law & Policy, 2005-27 (2), p. 315-347. 178 T.R. TYLER, Why People Obey The Law, Princeton, Princeton University Press, 2006.
161
correct
begrepen
geoperationaliseerd
worden, in
de
want
de
checklist.
vraag In
naar
T3
en
legitimiteit
wordt
T4,
van
mate
wel
degelijk
acceptatie
en
normgetrouwheid, worden een zestal relevante vragen gesteld, maar zij verbleken in aantal tot de zestig vragen die de checklist inhoudt. Anders gesteld neemt legitimiteit in de checklist 10% in. Het risico bestaat dat deze factor onvoldoende aandacht geniet van de opstellers van de handhaafbaarheidstoetsing.
De erg belangrijke procedurele
legitimiteit wordt bijvoorbeeld gemeten aan de hand van de enkele vraag "voelt de doelgroep zich mede verantwoordelijk voor realisatie van dit beleid?" De kritiek mag hier niet misbegrepen worden, want de T11 respecteert wel degelijk het belang van legitimiteit door middel van een handvol vragen. Onze bekommernis bestaat er echter vooral in dat in een checklist die 60 vragen omvat, het belang van deze uitermate belangrijke factor niet hoog genoeg ingeschat wordt. Zo komen we vanzelf bij een volgende aandachtspunt: de weging van de verschillende vragen en dimensies.
2.5.4. De weging van de verschillende factoren en dimensies De weging van de verschillende factoren is een moeilijk punt. De T11 voorziet in geen enkele manier in een vorm van weging of differentiële toemeting van belang aan de onderscheiden factoren. Moeten alle 11 aspecten dan even grondig worden meegenomen in een analyse van de handhaafbaarheid? Dat is ten eerste onmogelijk, want de capaciteit van de administratie is beperkt. Verder zou dit inhouden dat er allicht overbodig werk verricht wordt en dus overbodige administratieve lasten worden gecreëerd, die uiteindelijk tot evaluation fatigue kunnen leiden – een ongewenst effect dat zeker vermeden moet worden, want dit leidt op zijn beurt weer tot ritualisering en formalisering van de impactanalyse, zodat de goedbedoelde toetsen uiteindelijk een lege doos worden, inhoudsloze routines zonder waarde.
Laten we de discussie over weging bekijken vanuit de aandacht die hierboven werd gevraagd voor het element legitimiteit. Zou bijvoorbeeld gezegd kunnen worden dat legitimiteit en daarmee de spontane naleving (eerste dimensie) zwaarder behoort te zijn dan de tweede en derde dimensie? Indien dat kan worden aangenomen, kan men wellicht stellen dat de factoren T1 tot en met T5 (in de eerste dimensie) zwaarder wegen dan de factoren T6 tot en met T11 (in de tweede en derde dimensies). Indien een regel in samenwerking met een normadressant is opgesteld en de totstandkoming helder is, wordt deze immers beter nageleefd. Kan inderdaad worden gezegd dat deze dimensie een grotere invloed heeft op de naleving dan de controle- en sanctiedimensie? De hypothese dat wanneer de norm door of in samenspraak met de normadressant wordt vastgesteld, het draagvlak groter wordt
162
en de naleving beter zal zijn, wordt in de literatuur breed gedragen.179 Het idee van bijvoorbeeld ‘zelfregulering’ werd meer dan 20 jaar geleden al gehuldigd in de literatuur als draagvlakvergroter. Zelfregulering gaat nog een stapje verder: het gaat dan om ‘nietstatelijke regels die al dan niet in samenwerking met anderen worden vastgesteld door degenen voor wie de regels bestemd zijn respectievelijk hun vertegenwoordigers, en waarbij het toezicht op de naleving mede door deze groepen wordt uitgevoerd’180. Om te concluderen dat de eerste dimensie zwaarder weegt, is het vanzelfsprekend noodzakelijk ook de tweede en derde dimensie aan een onderzoek te onderwerpen. Zeker omdat het omgekeerde – effectievere handhaving leidt tot betere naleving – ook weleens van toepassing kan zijn. De kunst en moeilijkheid zit hem erin om methodologisch verantwoord aannemelijk te maken welke dimensie en/of welke factoren zwaarder wegen. Uit een overzichtsstudie van 2000181 naar de effecten van controleactiviteiten bij bedrijven, blijkt dat de ‘soort controle’ bepaalt of ze effect heeft op naleving of niet. Als de pakkans stijgt, stijgt meestal ook de naleving. In de VS bleken preventieve controles op
schepen
(naar
aangekondigde,
olielozingen)
gerichte
een
inspecties.
beter Later
effect
op
onderzoek
naleving 182
bij
te de
hebben
dan
Amerikaanse
arbeidsinspectie bevestigt dit en toont eveneens empirisch aan dat de subjectieve (beleving van de) pakkans de naleving meer vergoot dan de daadwerkelijke, objectieve pakkans.183 Het was in dit onderzoek zo dat indien voor een bepaald aspect van regelgeving (in casu de arbeidsomstandigheden) de pakkans vergoot wordt, dit ook positieve gevolgen heeft voor de rest van de regelgeving. Men zal ook in de overige aspecten verbeteringen aanbrengen, ook als die geen onderdeel vormen van de controle. Bovendien blijken uit dit onderzoek belangrijke brancheverschillen. Wat in de ene branche werkt, hoeft in de andere branche dus niet te werken. Bij bedrijven kan indeling in groepen gebeuren op brancheniveau. Er bestaan al tal van systemen die bedrijven en bedrijfstakken indelen in branches. Ten aanzien van de controledimensie geldt dat het moeilijk is om eenduidige conclusies te trekken over de effectiviteit van controle op regelnaleving door bedrijven. Wat wel van belang is, zijn het soort bedrijf (branche) en de interactie tussen bedrijven en handhavers. Bovendien is er dus een verschil in 179
Zie de rechtssociologische literatuuranalyse en in het bijzonder de inzichten van Tom Tyler. Zie ook W. HUISMAN en Annemieke BEUKELMAN, Invloeden op regelnaleving door bedrijven. Inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007, p.100. 180 M. VAN DRIEL, Zelfregulering: hoog opspelen of thuisblijven?, Deventer, Kluwer, 1989. 181 M.A. COHEN, ‘Empirical Research on the Deterrent Effect of Envoronmental monitoring and Enforcement’, The Law Reporter 2000-30(4), p.10245-10252. 182 J. MENDELOFF en W.B. GRAY, ‘Inside the Black Box: How do OSHA Inspections Lead to Reductions in Workplace Injuries?’, Law & Policy 2005-27(2), p.219-237. 183 Dit blijft een heikel punt...in de literatuur wordt wel eens gezegd dat een sanctie “swift, certain and severe” moet zijn. Maar een andere strekking bestrijdt dit en gaat uit van legitimacy. Zie de erg boeiende abstract op: http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/2/0/6/7/1/p206711_index.html
163
subjectieve en objectieve pakkans. Wat verder opvalt en empirisch is te staven184 is dat het vooral gaat om de perceptie van de kans op controle en dat die velen malen belangrijker is dan de kans zelf.
Deze inzichten brengen ons naar de laatste dimensie van de Tafel van Elf: de sanctiedimensie. De sanctiedimensie gaat uit van de veronderstelling dat een preventieve werking uitgaat van het opleggen van sancties aan bedrijven. Normadressanten worden door sancties geprikkeld tot naleving van regelgeving. Deze ‘afschriktheorie’ is veelvuldig empirisch getoetst. In de literatuur en empirisch onderzoek185 blijkt keer op keer dat er maar weinig hard empirisch bewijs te vinden is dat de
naleving van regelgeving door
normadressanten causaal verbindt aan de mate van zekerheid of zwaarte van een sanctie. De preventieve werking die ervan uit zou moeten gaan is dus erg discutabel. Zelfs de hypothese tot deze vooronderstelling kan niet empirisch worden gestaafd.186 De theorie van sancties gebaseerd op afschrikking kent naast ‘angst’ als enige doel, ook een geheugenfunctie (herinneren aan de noodzaak tot naleving) en een geruststellende functie (laten zien dat naleving loont, omdat dan geen straf volgt). Enkel de angstfunctie en de daarmee samenhangende preventieve werking die deze angstfunctie met zich zou moeten
meebrengen,
werken
niet.
De
geheugen-
en
geruststellende
functies
daarentegen werken wel.187 Dit betekent dat van de afschrikkende werking die een sanctie moet hebben geenszins een angstfunctie uitgaat naar normadressanten, maar dat dit slechts een prikkel vormt tot naleving vanwege het feit dat ze herinnerd worden aan het bestaan van de regel en dat die regel ook daadwerkelijk gehandhaafd wordt. Zij vragen zich dan af of ze dit als normadressant van de regel wel doen en zullen over zichzelf reflecteren. Belangrijker is het publieke imago van de normadressant. Indien de normadressant veroordeeld wordt door de publieke opinie, of dit nu een bedrijf of particulier is, zal dit bij het niet naleven een sterkere prikkel geven dan een eventuele financiële boete188. Aangenomen kan ook worden, in elk geval bij bedrijven, dat een strafrechtsanctie een hogere angstfunctie vertegenwoordigt dan een bestuurlijke of
184
B. LAPALANTE en P. RILSTONE, ‘Environmental Inspections and Emissions of the Pulp and Paper Industry in Quebec’, Journal of Environmental Economy and Management 1996. 185 J. BRAITHWAITE en T. MAKKAI, ‘Testing an Expected Utility Model of Corporate Deterrence’, Law & Society Review 1991-25(1), p.7-39, W. Gray en J.T. Scholtz, ‘Analyzing the Equity and Efficiency of Osha Enforcement’, Law & Policy 1991-13, p.185-214. 186 B. FISSE en J. BRAITHWAITE, The impact of Publicity on Corporate Offenders, Albany: State University of New York Press 1983, R. PATERNOSTER en S. SIMPSON, ‘Sanction Threats and Appeals to Morality: Testing a Rational Choice Model of Corporate Crime’, Law & Society Review 1996-30(3), p.549-583. en L.W. NADEAU, ‘EPA Effectiveness at Reducing the Duration of Plant-Level Noncompliance’, Journal of Environmental Economy and Management 1997, p.33-54. 187 D. THORNTON, N. GUNNINGHAM en R.A. KEAGAN, ‘General Deterrence and Corporate Environmental Behavior’, Law & Policy 2005-27(2), p.262-288. 188 W. HUISMAN, Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001.
164
herstellende sanctie. Deze kunnen immers niet worden ingecalculeerd als een financieel risico.
Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de naleving van regelgeving door de normadressant afhankelijk is van in hoofdzaak twee dingen: (I) de normstelling zelf en (II) de handhaving, waaronder controle en sanctionering vallen. De normstelling zelf is primordiaal; handhaving volgt. Inderdaad is het zo dat naleven het streefdoel is. Als die naleving niet tot stand komt, kan de naleving afgedwongen worden. Vertaald naar het T11 model weegt de eerste dimensie (spontane naleving) zwaarder dan de tweede en derde dimensie (controle- en sanctie) met het oog op de verwezenlijking van effectieve naleving van regels. Daarop moet dieper worden ingegaan: veel elementen in de Tafel van Elf hangen samen met legitimiteit. De eerste dimensie van de Tafel van Elf is een uiting van legitimiteit, want normadressanten leven immers alleen spontaan na als er draagvlak is voor een regel. Controle en sancties (tweede en derde dimensie van de tafel van 11) vallen daar op in eerste instantie buiten, maar toch is legitimiteit ook daar een relevante factor. Een factor als T6 (de kans op een informele melding – controle) zal bijvoorbeeld alleen plaatsvinden als er legitimiteit en dus draagvlak is voor een regel. Andere normadressanten zullen immers alleen sociaal veroordelen als ze zelf de noodzaak en legitimiteit van de regel inzien. Uit de vaststellingen dat imagoschade voor bedrijven en sociale veroordeling voor particulieren door andere normadressanten een belangrijkere prikkel is tot naleving dan financiële boeten, en dat de kans op controle evenals de kans om gesnapt te worden er minder toe doen dan de perceptie van de kans daarop, kan de conclusie worden getrokken dat in elk geval de factoren die grenzen aan de legitimiteit van regelgeving zwaarder wegen dan andere factoren. Wat kunnen we nu echter met deze bevindingen? De rol van de inspecterende diensten is immers erg beperkt als het gaat om legitimiteit. Samen met de aansluiting op persoonlijke waarden en normen vormt legitimiteit de dominante determinant van de naleving, maar geen van deze factoren ligt in handen van de inspectie. De eerste factor kan sowieso niet door beleid gestuurd worden. De andere factor is gerelateerd tot de kwaliteit van de wetgeving in het algemeen. De inspectiediensten zijn hier m.a.w. afhankelijk van de goede zorgen die de regelopsteller besteedt aan de regel. Het blijft hoe dan ook een pijnlijke vaststelling: de factor die het sterkst betrokken is op het succes van de naleving, kan niet beïnvloed worden door de instanties die de naleving moeten afdwingen. Dit is een reden temeer om de inspectie te betrekken bij de opmaak van regelgeving in het algemeen. Anders gezegd: een handhaafbaarheidstoets bevat ook elementen
die
betrekking
hebben
inspectiegerelateerde elementen om.
165
op
de
kwaliteit
van
de
wetgeving,
buiten
2.5.5. De toevoeging van een communicatie-analyse Onder titel 1.2.3. werd geïllustreerd dat de handhavingsstijlen die toezichthouders hanteren, veranderen doorheen de tijd. Meer bepaald wordt er steeds vaker geopteerd voor een mix waarin de zachte aanpak het overwicht heeft. Daaronder wordt onder meer begrepen dat de handhaver preventief te werk gaat door middel van voorlichting en communicatie.
Maar zou men op voorhand ook al kunnen bepalen welke stijl van
communicatie men moet hanteren in een bepaalde regelgevingsopmaakcasus? Kan men de handhaafbaarheidstoets ook niet inzetten om te bepalen welk type van communicatie best aangewend wordt om de naleving zo succesvol mogelijk te maken? Als men communicatie bekijkt als een beleidsinstrument, is deze vraag helemaal op haar plaats in een impactanalyse. Het handhavingsbeleid kan beroep doen op verschillende vormen van communicatie. 189 Normatieve communicatie dient te worden ingezet om de bestaande sociale en persoonlijke normen van normadressanten te bevestigen en nalevingsgedrag hiermee in verband te brengen. Het hoogst haalbare doel is hierbij dat wettelijke regels geïnternaliseerde normen worden, dat naleving plaatsvindt omdat men dit gedrag het juiste gedrag vindt. Eenmaal normen geïnternaliseerd zijn, wordt de noodzaak tot handhaving minimaal. Communicatie kan dit proces beïnvloeden. De Nederlandse overheidscampagne ‘I love ’ (bv. ) is een illustratie. Een ander voorbeeld is de successvolle ‘Onbewust Associaal’ campagne.190 Overtreders laten inzien dat zij (onbewust?) handelen in strijd met de geldende norm bevordert naleving. Dit soort effecten zijn voorspelbaar op basis van empirie en kunnen dus in een communicatieanalyse worden opgenomen bij een ex ante evaluatie.
Dreigende
communicatie
kan
als
doel
hebben
de
inschatting
van
kosten
van
overtredingen te beïnvloeden, zodat afweging van kosten en baten van naleving gunstig uitvalt. Het hoogst haalbare doel is de perceptie van de pakkans vergroten waardoor naleving
positief
wordt
beïnvloed.
Eveneens
is
dreigende
communicatie
over
reputatiesancties (het bekend maken van overtreders) doeltreffend. Dit vormt een prikkel voor overtredende bedrijven om te gaan naleven uit angst voor een markteffect (afnemers mijden de overtredende bedrijven). Als de overtreders bekend worden gemaakt, lijden deze reputatieschade en kan de sociale omgeving hieraan gevolgen verbinden. Bijvoorbeeld de volledige publicatie van inspectierapporten draagt actief bij
189
J. VAN ERP, Informatie en communicatie in het handhavingsbeleid – inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007. 190 Verschillende veel voorkomende maatschappelijke situaties worden geschetst die als ‘asociaal’ gezien worden, bijvoorbeeld bellen in de supermarkt. Mensen herkennen zich hierin en voelen zich een ‘overtreder’, ze zullen denken “dit doe ik ook” en zo inzien dat dit wellicht niet de norm is. Sociale veroordeling speelt hierbij een rol.
166
aan de naleving, uit angst voor reputatieschade. Dit in tegenstelling tot eventuele financiële schade die valt in te calculeren.
De laatste vorm van communicatie is educatieve communicatie, die louter tot voorlichting dient. Het wegnemen van problemen in de interpretatie van regelgeving is echter een belangrijk onderdeel van communicatie. Er werd reeds betoogd dat normadressanten die wel willen naleven maar dit niet kunnen, door voorlichting daarover wel zullen gaan naleven.
Voor communicatie als handhavingsinstrument is op dit ogenblik geen ruimte in de toets. Het is ook maar de vraag of er specifieke items toegevoegd moeten worden om de informatie te bekomen die nodig is om in te schatten welk type van communicatie het meest geschikt is in de preventieve strategie die de handhaver eventueel wil inzetten. Dit thema komt opnieuw aan bod als we de toets zelf bespreken.
2.5.6. Conclusie van de analyse van de T11 Uit de analyse van de T11 nemen we volgende inzichten mee bij de uiteindelijke creatie van de handhaafbaarheidstoets. Deze zullen nog verrijkt worden met de bevindingen uit de interviews. 1. De vragenlijst van de T11 bevat 60 vragen met als bedoeling achteraf te kunnen differentiëren in verschillende naleefprofielen e.d.m. Door deze wetenschappelijke ambitie moet iedereen dezelfde zestig vragen beantwoorden volgens de principes van een survey, waarbij alle respondenten dezelfde vragen krijgen voorgelegd. Door differentiatie vooraf in doelgroepen, kan het aantal vragen dat over een bepaalde doelgroep gesteld wordt, beperkt blijven. Differentiatie in doelgroepen is ook in andere opzichten een belangrijk element in de toets. Een onderscheid tussen bedrijven en burgers is zeker zinvol, maar afhankelijk van de situatie kunnen ook andere indelingen voorgesteld worden, zoals ‘hoog risico’ doelgroepen versus
‘laag
risico’
doelgroepen
of
‘aandachtsvoorzieningen’
versus
niet-
‘aandachtsvoorzieningen’191. Voor een laag risico-groep gelden niet dezelfde aandachtspunten uit de T11 als voor een hoog risico groep. De indeling vooraf in groepen is casus-afhankelijk. Die gebeurt bij voorkeur ook zoveel mogelijk in kwantitatieve
termen,
omdat
dit
een
voorwaarde
handhavingscapaciteit nauwkeurig te schatten.
is
om
de
benodigde
(Dit is overigens een van de
zeldzame aspecten van de toets waar naar kwantitatieve schattingen gevraagd wordt.)
191
Zie de interviews voor het onderscheid aandachts- versus niet-aandachtsvoorzieningen.
167
2. In de T11 heeft amper 10% van de 60 vragen betrekking op aspecten van legitimiteit zoals draagvlak. Bepaalde aspecten van legitimiteit komen niet of weinig aan bod, zoals vertrouwen en (vermeende) procedurele legitimiteit. Dat is niet in verhouding met het gewicht dat in de literatuur en empirisch onderzoek wordt toegekend aan legitimiteit en kan misleidend werken voor de desk researcher. Een eerste aanbeveling bestaat uit het consulteren van de doelgroep om na te gaan hoe groot het draagvlak voor de regel is; een tweede suggestie heeft een meer activerend karakter en houdt in dat draagvlak bevorderd wordt door te communiceren over de totstandkoming en de inhoud van de regel. 3. Vanuit hun functie is het normaal dat handhavers vooral gewicht toekennen aan de controle- en sanctiedimensies. De dimensie van spontane naleving ontsnapt immers grotendeels aan hun bevoegdheid, die erin bestaat om te controleren en te sanctioneren. Toch staat de vaststelling dat een factor als legitimiteit van doorslaggevend belang is bij de naleving als een huis. Dat impliceert dat de handhaafbaarheidstoetsing van regelgeving zich ook uitstrekt tot het domein van de regelontwikkeling in het algemeen, d.w.z. niet specifiek gerelateerd aan inspectie. Effectieve handhaving veronderstelt dus dat de handhaver ook betrokken wordt bij de opmaak van regelgeving. 4. Communicatie
wordt
meer
en
meer
aangezien
als
een
belangrijk
handhavingsinstrument. De toets kan ook verruimd worden om in te schatten welke communicatiestrategie het meest efficiënt is. Op dit moment besteedt de T11 geen aandacht aan preventie, voorlichting en communicatie. 5. Aanvullend kan vermeld worden dat de T11 uitgaat van een nalevingsperspectief vanuit de normadressant. Enkel de kosten van de doelgroepen worden in kaart gebracht. In het handhaafbaarheidsmodel dat we voorstellen, wordt specifiek ruimte
gecreëerd
voor
de
inschatting
van
de
kosten
en
inspanningen
(capaciteitsnood) van de toezichthouders.
3. Besluit In dit hoofdstuk werden de naleving en handhaving van normen bestudeerd d.m.v. een literatuuranalyse. De bedoeling daarvan was om na te gaan welke elementen uiteindelijk meegenomen zouden moeten worden in een handhaafbaarheidstoetsing.
Zowat alle belangrijke bevindingen uit de literatuur blijken op één of andere wijze geïntegreerd te zijn in het toetsingskader van de Tafel van 11. Een mooi voorbeeld is het werk van rechtspsycholoog Tom Tyler, die zijn belangrijkste bevindingen over compliance weerspiegeld ziet in enkele toetsvragen. Volgens de wetenschapper leven mensen de wet 168
na als ze die legitiem achten en in overeenstemming met hun morele waarden. De T-11 bevat onder meer: “Voelt de doelgroep zich mede verantwoordelijk voor realisatie van dit beleid?” en “Sluiten de eigen normen en waarden van de doelgroep aan bij de regelgeving?” De gelijkenis tussen sociaal-wetenschappelijke grondslag en toetsvraag is geen toevalstreffer, maar is typerend voor de doordachtheid van de Tafel.
De T11 blijkt immers een weloverwogen instrument te zijn dat aandacht schenkt aan zowat alle nalevingsfactoren die in het sociaal-wetenschappelijke debat voorkomen. Dat wordt mogelijk gemaakt doordat er drie dimensies worden onderscheiden. De eerste dimensie, de spontane naleving, geeft uitdrukking aan het belang van elementen als de sociale bereidheid tot naleving, de legitimiteit van de regel, de waarden en normen van de doelgroepen, de kennis van de regel enzovoort. Helaas kunnen deze factoren door de handhavende diensten amper beïnvloed worden. Ofwel zijn zij niet door beleid manipuleerbaar – zoals de sociale bereidheid of de eigen normen en waarden - , ofwel zijn zij afhankelijk van de kwaliteit van de regelgeving – zoals de transparantie, duidelijkheid en aansluiting op informele normen – zoals die bepaald wordt door de regelgever in globo. Dat impliceert alvast dat een handhaafbaarheidstoets zich uitstrekt tot voorbij de grenzen van de inspecterende en sanctionerende diensten. De tweede en derde dimensie zijn wel rechtstreeks relevant voor de handhavende instanties.
De
controle-
en
de
sanctiedimensie
vertalen
immers
concrete
aandachtspunten van de handhaver. Maar is de T11 wel het best geschikte instrument om de handhaafbaarheid te toetsen? De conclusie luidt dat de toets misschien wel te volledig is om ingezet te worden als een onderdeel van de reguleringsimpactanalyse en te weinig rekening houdt met de particuliere context van de toetsing. Zo bestaat er maar één lange vragenlijst voor alle doelgroepen, terwijl er voor bepaalde doelgroepen misschien meer en dieper nagedacht zou moeten worden dan voor andere. Verder maakt de checklist geen onderscheid naar het gewicht van item of dimensie, zodat het lijkt alsof aan alle vragen even veel aandacht besteed zou moeten worden. In de praktijk wegen sommige items echter veel zwaarder door dan andere, of, anders gezegd, sommige items zijn veel minder relevant dan andere en zorgen eigenlijk maar voor overbodige administratieve lasten. Maar hoe gaan we dan we dan om met deze vaststelling? Wie bepaalt het gewicht van een item in een bepaald regelgevingsdossier?
De finaliteit van dit onderzoek vereist een pragmatische aanpak. Voor abstracttheoretische discussie bestaat geen ruimte wanneer men concreet moet overgaan tot de opmaak van efficiënte en slagvaardige regels. Hoe kan dan toch rekening gehouden worden met de verschillende klemtonen in het debat over de faalfactoren van naleving, of, anders uitgedrukt, de determinanten van succesvolle handhaving? 169
Inspiratie vinden we onder meer in de evaluatie van regelgeving. Elke evaluatie is immers maatwerk. Evalueren is in die optiek een kwestie van tailoring. De context van de regel, de doelstellingen van de evaluatoren, de beschikbare data en de expertise van evaluatoren maken dat elke evaluatie uniek is.192
De studie van de handhaafbaarheid
vereist eenzelfde vorm van tailoring. De variatie in handhavingscontext, verzameling van betrokken toezichthouders, beschikbare gegevens e.d.m. maakt het onmogelijk om met één pasklaar antwoord te komen. De nalevingsfactoren die er in een bepaald geval echt toe doen, verschillen van dossier tot dossier. Soms ligt een sterke nadruk op T4, terwijl in andere gevallen misschien T8 en T11 van doorslaggevend belang zijn. Dat impliceert echter niet dat er geen enkel houvast voorhanden is. Er bestaat namelijk een uitstekend instrument om aan tailoring te doen in een welbepaalde context: de consultatie van de betrokken handhavers en toezichtsorganen. Als geen ander zijn de talrijke personen die deel
uitmaken
eigenaardigheden,
van
de
toezichthoudende
knelpunten,
succes-
instanties en
op
de
faalfactoren
hoogte e.d.m.
van in
de een
handhaafbaarheidscasus. Totnogtoe is de inbreng van deze categorie ondermaats geweest in het regelgevingsproces. Zij beschikken echter over een rijke ervaring en indrukwekkende kennis. Via consultatieprocedures kan hun inbreng gevaloriseerd worden, en dit niet enkel in het concrete handhaafbaarheidsluik van een RIA, maar ook in meer algemene zin bij de uitwerking van regelgeving.
Kortom, we zijn er niet van overtuigd dat er een sluitende vragenlijst kan opgesteld worden die het mogelijk maakt dat via desk research de handhaafbaarheidsproblematiek in kaart wordt gebracht en eventuele oplossingen worden voorgesteld. Anderzijds incorporeert de T11 zowat elke nalevingsfactor die in de sociaal-wetenschappelijke discussie voorkomt. Een oplossing moet dus niet gevonden worden in het inhoudelijk herwerken van de T11, maar wel in een herbezinning over de rol en betekenis van een checklist bij de toetsing van de handhaafbaarheid. Die herbezinning maakt duidelijk dat de betekenis van een checklist beperkt is. Meer heil valt immers te verwachten van consultatie van de handhavers en de doelgroepen. Via consultatie worden vanzelf de pijnpunten, uitdagingen en moeilijkheden geïdentificeerd die daadwerkelijk aandacht eisen. Die consultatie moet ruim geïnterpreteerd worden: niet enkel worden de inspectiediensten geconsulteerd over eigenlijke inspectiethema’s, maar hun inbreng wordt ook gewaardeerd met het oog op de ontwikkeling van regelgeving in het algemeen.
192
P.H. ROSSI, H.E FREEMAN, M.W LIPSEY, Evaluation. California: Sage, 2004..
170
A systematic approach.
7th edition.
Thousand Oaks,
HOOFDSTUK 3. DE DIVERSE
INTEGRATIE VAN DE HERWERKTE
ONDERDELEN
VAN
DE
BESTAANDE
TAFEL
VLAAMSE RIA
VAN ALS
ELF
IN DE
CENTRAAL
ANALYSE-INSTRUMENT VAN DE WETGEVINGSKWALITEIT
In dit hoofdstuk worden de voorgaande theoretische bevindingen over handhaafbaarheid aangevuld met empirische informatie uit de RIA-handleiding en vier concrete RIA’s, die als case studie dienden. De referentie naar RIA’s ligt voor de hand, omdat het de uitdrukkelijke bedoeling is om de bevindingen te integreren in de RIA-methodiek. Omdat de operationele dimensie – inzetbaarheid en bruikbaarheid - van het uiteindelijke toetsingsmodel van de handhaafbaarheid een zeer centrale plaats inneemt,
werd er
eerst een voorlopig model van handhaafbaarheidstoetsing ontwikkeld op basis van de theoretische bevindingen en de case studies. Dat model werd vervolgens in diepteinterviews met betrokken ambtenaren becommentarieerd (3.3). Op basis van de resultaten van deze ‘consultaties’ kon dan het finale model uitgewerkt worden (3.4).
Belangrijk is dat handhaafbaarheid geen nieuw concept is in de huidige RIA-procedure. Voordat we overgaan tot de schets van het nieuwe toetsingsmodel – zoals verkregen op basis van het deelonderzoek in hoofdstuk 2 -, vatten we bondig samen waar en hoe er nu al rekening wordt gehouden met handhaving. Dat gebeurt op basis van de RIA handleiding (3.1) en de case studies (3.2). We reiken ook een tentatieve verklaring aan voor de relatief geringe aandacht voor handhaving in de regelgevingscyclus. Die verklaring beargumenteert meteen ook het belang van de toets.
3.1. Referenties naar handhaving in de actuele RIA methodiek
Waar wordt nu reeds rekening gehouden met de handhaafbaarheid van regelgeving in het RIA-instrument? In onderstaande boxen identificeren we de concrete referenties naar handhaving en formuleren we aanvullend een korte commentaar. Een conclusie rondt 3.1 af.
RIA handleiding 2 inleiding p. 3 Voor meer gedetailleerde informatie over de grondige toepassing van bepaalde onderdelen of aandachtspunten van de RIA (bijvoorbeeld de impact van regelgeving/beleidsmaatregel op menselijk gedrag, alternatieven voor regelgeving, handhaving) zullen afzonderlijke toelichtingen of verduidelijkingen worden opgesteld. Deze zult u kunnen raadplegen op de website van de Kenniscel Wetsmatiging (www.vlaanderen.be/wetsmatiging).
171
Over de plaatsing van de gedetailleerde informatie als bijlage buiten de RIA wordt verderop ingegaan. Plaatsing buiten de RIA kan misschien nefast zijn voor de aandacht en dus ook de opvolging die de handhaafbaarheidstoetsing geniet.
RIA, p. 25, tips Besteed zorg aan de probleemanalyse. Zonder goede probleemformulering is een goede RIA, en dus ook een goede regelgeving, onmogelijk. Zo kan blijken dat regelgeving alleen nodig is voor een bepaalde periode. Of dat sommige problemen niet te wijten zijn aan een tekort aan regelgeving, maar aan een gebrekkige uitvoering of handhaving van bestaande regels. In dergelijke situatie dreigt nieuwe regelgeving de bestaande uitvoeringsproblemen alleen maar te versterken in plaats van het probleem op te lossen.
Staat handhaving centraal in het regelgevingsdossier? Vormt de handhaving een essentieel element van de probleemanalyse? Dat kan bijvoorbeeld omdat de regel specifiek handelt over toezicht of sanctionering (zie bijvoorbeeld de RIA over het ‘busverbod’ of ‘legionella’). Dat kan anderzijds ook omdat in een eerst voorzichtige probleemformulering duidelijk wordt dat de naleving van de regel niet probleemloos is, doordat de zorg bestaat of de regel wel voldoende breed gedragen wordt. Bij vaststelling van een nalevingsproblematiek rijst meteen ook de vraag in hoeverre dit probleem opgevangen kan worden door controle en sanctionering. In al deze gevallen gaat met over tot de uitwerking van een handhavings-RIA. Dat is een RIA waarin de toezichtsproblematiek zo belangrijk is dat die onder titel 4, effecten, wordt besproken. Dit is bijvoorbeeld het geval met de RIA betreffende de preventie van de veteranenziekte (legionella) naar publiekelijk toegankelijke plaatsen. Daar stellen we inderdaad vast dat de toezichtsproblematiek wordt behandeld onder de noemer ‘effecten’. Titel 5 is bijgevolg ook gestript van handhaving. Er staat enkel nog ‘Uitwerking, uitvoering en monitoring’. Een behandeling van de handhavingsproblematiek onder titel 4 is zinvol vanuit meerdere invalshoeken: meer uitgebreide analyses op het domein van toezicht worden niet ‘verbannen’ naar (on-line) bijlagen, de focus op handhaving is meteen duidelijk en de oplijsting van doelgroepen gebeurt onder hetzelfde kopje als de vermelding van de toezichthoudende instanties. Dat laatste is niet het geval als de handhavingsproblematiek onder titel 5 in één beweging met uitwerking, uitvoering en administratieve lasten wordt besproken. Opname onder de noemer effecten heeft anderzijds als nadeel dat de nadruk op handhaving en inspectie minder duidelijk wordt. Dat is een gemiste kans, omdat de inspectiediensten juist proberen om de problematiek van handhaving en inspectie meer zichtbaar te maken, en daarmee samenhangend, omdat er in het huidige denken over de kwaliteit van regelgeving nog onvoldoende reflectie bestaat over handhaving.
172
RIA, p. 28 Analyseer de verwachte voor- en nadelen van elke optie. - Geef aan voor welke doelgroepen of betrokken partijen er gevolgen zijn.
Het in kaart brengen van de doelgroepen is een belangrijke handeling in elke RIA. Deze doelgroepen
vallen
samen
met
de
doelgroepen
van
de
handhaving.
In
de
handhaafbaarheidstoetsing moet dus niet nogmaals de analyse van het doelgroepenveld verricht worden. Er kan dan gesteund worden op de bevindingen uit titel 4, de effecten. Indien het een handhavings-RIA betreft, wordt de handhaafbaarheid onder titel 4 behandeld, en moet er dus niet verwezen worden vanuit titel 5 naar titel 4. Dat komt de consistentie van de toets van de handhaafbaarheid ten goede.
RIA, p. 30 Analyse van de directe effecten Baten voor de overheid Beter afgestemde regelgeving en procedures, ontvangsten uit heffingen, lagere monitoring- en handhavingslasten, minder administratieve formaliteiten, enz. Kosten voor de overheid Investeringen in infrastructuur en opleiding om de regelgeving uit te voeren, bijkomend personeel, kosten van informatieverzameling en databeheer, hogere controle- en handhavingslasten, enz.
Dit aspect betreft de lasten voor de handhavers. In het voorgestelde model worden in het geval
van
een
handhavings-RIA
de
handhavende
instanties
goed
omlijnd
en
gekwantificeerd, zodat de berekening van lasten mogelijk wordt. In het geval van een gewone RIA zijn er per definitie geen belangrijke effecten voor de handhavers, zodat dit punt dan niet ter zake doet.
RIA, p. 34 HOOFDSTUK 5. Uitwerking, uitvoering en administratieve lasten, handhaving en evaluatie. Algemeen Ook dit onderdeel van de RIA is zeer belangrijk en hier moet de nodige aandacht aan besteed worden. Als uitvoeringsaspecten, (administratieve lasten of handhavingsaspecten) van doorslaggevend belang zijn voor de keuze van de optie, dan moeten deze ook in de aanleiding, in de verschillende opties én in hun effectbeschrijving worden besproken. Indien deze niet bepalend zijn geweest voor de keuze van de optie, is het voldoende om ze in deze rubriek te beschrijven voor de gekozen optie. In deze rubrieken moeten vier aspecten afzonderlijk aan bod komen: • Geef aan hoe de verkozen optie juridisch-technisch zal uitgewerkt worden. • Geef aan hoe de verkozen optie zal uitgevoerd worden. • Geef aan hoe de verkozen optie gehandhaafd zal worden. • Geef aan hoe de regelgeving zal opgevolgd worden.
Deze
bepaling
geeft
uitsluitsel
over
de
vraag
of
de
bespreking
van
de
handhaafbaarheidstoets enkel vermeld moet worden onder hoofdstuk 5 van de RIA, of ze integendeel verweven moet worden in de gehele RIA, met inbegrip van de aanleiding, de effecten én, belangrijk, alle vermelde opties. 173
Hieraan is een andere kwestie gekoppeld: moet de toets sowieso uitgevoerd worden? Dat vraagstuk wordt verder behandeld onder de proportionaliteitstoetsing. Hoe zwaar weegt het element handhaving door in de effectiviteit of werking van de nieuwe regel? Als handhaving een essentieel onderdeel is, in de zin dat het onderwerp van het ontwerp van de regel betrekking heeft op sancties, straffen ed., moet een zogenaamde handhavingsRIA worden opgesteld. Dat houdt in dat de toets gedetailleerd wordt uitgevoerd, dat gedetailleerd gerapporteerd wordt over aanleiding, effecten, opties; dat de doelgroepen zoveel mogelijk in kwantitatieve termen uitgedrukt worden. De concrete vormgeving van de resultaten van de handhaafbaarheidstoets is nu al deels vastgelegd in de RIA-handleiding. Daar wordt immers vermeld dat alle bijkomende relevante, diepgaande informatie en studies op de website van de DWM geplaatst dienen te worden. Of dat werkelijk de beste optie is, is zeker discutabel. Het gevaar bestaat dat de handhaafbaarheidstoets in zijn geheel opzij wordt geschoven door de idee van een ‘attachment’ op het internet, dat niet belangrijk genoeg is om in de RIA zelf te worden opgenomen. Het is ergens tegenstrijdig dat in het geval van een groot gewicht van handhaving – dus bij een handhavings-RIA – de analyses als bijlagen gepresenteerd moeten worden. Gelukkig komt deze situatie in de praktijk niet voor omdat juist in dat geval een handhavings-RIA wordt opgesteld, waarbij de handhavingsproblematiek onder het hoofdstuk ‘effecten’ wordt besproken.
In de gevallen waarin er toch geen plaatsing onder de rubriek effecten gebeurt, lijkt het aangewezen om de handhaafbaarheidstoetsing toch op compacte wijze vorm te geven (dan kunnen in bijlage nog altijd de berekeningen zelf, de concrete vragenlijsten etc. gepubliceerd worden). De RIA is immers een moment van reflectie dat de regelgever moet wijzen op bepaalde moeilijkheden of knelpunten, aandachtspunten enz., in dit geval op het vlak van handhaafbaarheid. Het volstaat dan ook dat op kernachtige wijze de hoofdproblematiek wordt weergegeven. Door de administratie en politieke kringen onder te dompelen in uitvoerige en overvloedig geïllustreerde analyses, verkrijgt met misschien eerder het omgekeerde effect, namelijk desinteresse.
RIA, p. 35 (de eigenlijke paragraaf over handhaving) Handhaving: Geef aan hoe op de naleving van de regelgeving zal toegezien worden en hoe ze zal gehandhaafd worden. Worden strafsancties en/of administratieve boetes voorzien? Is een specifieke inspectiedienst bevoegd? Zijn andere diensten (federale of lokale overheden) bevoegd om vaststellingen te doen? Indien er belangrijke handhavingsaspecten verbonden zijn aan de regelgeving kan gebruik gemaakt worden van een in Nederland ontwikkeld instrument, zijnde ‘de tafel van Elf’. De Tafel van Elf omvat 11 samenhangende factoren die elk afzonderlijk een invloed kunnen hebben op de mate waarin regels of voorschriften door een doelgroep al dan niet worden nageleefd. [Hier volgt de weergave van en korte uitleg bij de T11.]
174
Deze twee aspecten zijn opgenomen in het model (zie infra). Meer bepaald gaat het hier om de identificatie van de betrokken handhavende actoren, en de eigenlijke toets. Zoals eerder besproken, omvat de T11 alle essentiële sociaal-wetenschappelijke bevindingen op het vlak van handhaafbaarheid en naleving. De RIA-handleiding bevat dus al in haar huidige formaat een referentie naar de essentie van naleving. Deze referentie is echter zo beknopt dat het twijfelachtig is dat deze tip ook ernstig genomen wordt. Samen met de lage prioriteit die handhaving krijgt in het debat over kwaliteitsvolle regelgeving (zie infra), kan deze insteek onmogelijk voldoende zijn om een systematische uitwerking van de handhaafbaarheidsaspecten te bewerkstelligen. Dat blijkt tot zekere hoogte ook uit de bestudeerde handhavings-RIA’s, die allen een heel eigen aanpak volgen. Deze leemte is erkend door de DWM en werd onder meer ingevuld door het uitschrijven van de studieopdracht.
Ria, p. 36 Onderzoek welke aspecten van de regelgeving voor evaluatie in aanmerking komen: de mate van verwezenlijking van de beoogde doelstelling, de neveneffecten, de kosten-batenverhouding, de verdelingseffecten, de uitvoerbaarheid, de handhaafbaarheid, de consistentie met andere regelgeving, de subsidiariteit, wijzigende omstandigheden, eenvoud, duidelijkheid, toegankelijkheid, administratieve lasten, ...
Handhaafbaarheid kan een thema uitmaken van een evaluatie.193
RIA handleiding 2 tips p. 36 Zorg dat de regels goed uitvoerbaar en afdwingbaar zijn. Ga na of de gekozen oplossing ook een aanpassing van andere regelgeving teweegbrengt of de toepassing van andere regelgeving op een andere wijze beïnvloedt. Overweeg of harmonisatie of coördinatie met bestaande regelgeving mogelijk is (bv. of de uitgewerkte procedures in te schakelen zijn in bestaande procedures). Ga ook na wat de handhavingsbehoefte en -inzet zijn. Zorg dat het gekozen handhavingsinstrument en de strafmaat in verhouding staan tot de aard en gevolgen van de potentiële overtreding.
Hier wordt gestipuleerd dat de handhavingsbehoefte en –inzet nagegaan moeten worden. Dit beantwoordt aan de tweede stap in het model dat we vooropstellen, met name het in kaart brengen van handhavers (capaciteit of inzet) en doelgroepen (behoefte).
Samengevat kan gezegd worden dat de RIA in zijn huidige vorm zowat alle essentiële aspecten van de toetsing van handhaafbaarheid bevat. Er wordt bijvoorbeeld gevraagd om de doelgroepen en handhavers in kaart te brengen. Er wordt zelfs verwezen naar de checklist T11 om een gedetailleerde studie van de handhavingsproblematiek mogelijk te maken. Volstaat dit dan niet? De inschatting van de naleving en handhaafbaarheid, met bijzondere aandacht voor de rol van inspecties, geniet momenteel niet veel belangstelling. Er gaat nog altijd meer
193
Handhaafbaarheid is een van de mogelijke doelstellingen van wetsevaluatie, naast bijvoorbeeld de impact of de efficiëntie. Zie bijvoorbeeld K. Van Aeken, Proeven van wetsevaluatie, doctorale dissertatie, Antwerpen, 2002.
175
aandacht naar andere, meer ‘populaire’ aspecten van de kwaliteit van regelgeving, zoals de effectiviteit of de impact op bepaalde groepen in de samenleving. Dat hoeft ook geen verbazing te wekken, gezien het feit dat de Vlaamse evaluatiecultuur zelf nog maar juist de embryonale fase ontgroeid is. Tien jaar geleden was de aandacht voor evaluatie in Vlaanderen bedroevend laag. Dat is, mede door de opkomst van de DWM, op korte tijd veranderd. Sinds 2003 heeft vooral de impactanalyse een enorme sprong voorwaarts gemaakt in het denken over regelgeving, onder meer via de RIA. De focus van het denken over kwalitatieve regelgeving kwam bijgevolg heel sterk te liggen op een specifieke evaluatiedoelstelling, i.c. de impact. Bij uitbreiding werd de impact onderzocht op specifieke deeldomeinen, zoals de Joker-toets of de Brussel-toets. De interesse voor de maatschappelijke effecten van regelgeving was ongezien groot, maar ook heel precair. Evaluatie-onderzoek, ex ante en ex post, blijft immers een bescheiden activiteit in de regelgevingscyclus die maar beperkte politieke steun geniet. Het is op zich al een grote verdienste dat effecten en impact bestudeerd worden. Om handhaafbaarheid aan het lijstje van evaluatiedoelstellingen toe te voegen, was er een minimale bestendiging van een evaluatiecultuur noodzakelijk. Nu deze cultuur naar volwassenheid – of beter adolescentie -
groeit, is het denken over kwaliteitsvolle regelgeving ver genoeg
ontwikkeld om ook met handhaving aan de slag te gaan. Er is nog een tweede element dat de marginale positie van inspectie in het regelgevingsdiscours verklaart. Handhaving kampt immers met een weinig populair imago. Inspectie wordt intuïtief vereenzelvigd met controle, boetes, sancties, straffen en andere pejoratieve begrippen. Bovendien worden inspectiediensten vaak zeer negatief afgeschilderd in de media. Kleine en grote drama’s worden vaak toegeschreven aan een falen van de toezichthouders.
Om handhaafbaarheid en de rol van de inspectiediensten centraler te stellen als elementen van goede regelgeving, volstaan de huidige referenties in de RIA niet. Die zijn enkel zinvol voor deskundigen die niet meer overtuigd moeten worden van het belang van handhaving en de toetsing ervan. Er is behoefte aan duidelijke handvaten voor de toetsing van handhaafbaarheid in de RIA. Daardoor verhoogt in eerste instantie de zichtbaarheid. Vanzelf volgt daarop het inzicht in het belang ervan. Dat alles kan best gebeuren door de uitwerking van een helder, zinvol, toegankelijk model voor toetsing.
3.2. Relevante bevindingen uit de RIA-case studies Dat handhaving ook nu al een element uitmaakt van de reguleringsimpactanalyse, wordt niet enkel duidelijk uit de handleiding bij de impactanalyse (zie hierboven), maar ook uit enkele concrete RIA’s. Het is boeiend om na te gaan hoe de regelgevende instanties de 176
nalevingsgraad en handhaafbaarheid van de regels trachten in te schatten a.d.h.v. het beperkte instrumentarium dat voorhanden is. Daarbovenop gaan we vooral na in hoeverre de toepassing van de T11 mogelijk is op de onderscheiden domeinen. Daarbij wordt, in samenspraak met de stuurgroep en voortgaande op de bevindingen van de interviews, vooral aandacht besteed aan de dimensies controle en sanctionering. Aanvullend wordt ook het kosten-baten element van de spontane naleving bestudeerd. Dat
past
immers
ook
in
een
benadering
van
handhaving
die
overwegend
rechtseconomisch gekleurd is en kan uitgevoerd worden d.m.v. desk research. Hoe de spontane nalevingsdimensie (m.u.v. het kosten-baten element) door de doelgroepen beleefd wordt, kan veel moeilijker op afstand beschreven worden. Elders in dit deel wordt sterk de nadruk gelegd op het belang van draagvlakontwikkeling, onder meer om legitimiteit te bekomen. Bijgevolg bevelen we aan dat de dimensies van de spontane naleving onderzocht worden in interactie met de doelgroepen. Consultatie is hiervoor het instrument bij uitstek. In hoeverre de checklist een toepasbaar en nuttig instrument kan zijn om de kosten-baten calculus van de doelgroepen en de dimensies controle en sanctionering te onderzoeken, wordt onderzocht door middel van case studies.
In overleg met de DWM werden vier cases bestudeerd: o
De RIA voor het besluit van de Vlaamse Regering betreffende de preventie van de veteranenziekte naar publiek toegankelijke plaatsen;
o
De RIA voor het Besluit van de Vlaamse Regering inzake brandveiligheid in de kinderopvang;
o
De RIA inzake stedenbouwkundige verordening inzake toegankelijkheid;
o
De RIA voor het besluit van de Vlaamse Regering betreffende de invoering van een busverbod.
Op basis van deze case studies werden de volgende algemene inzichten bekomen m.b.t. de vormgeving van een handhaafbaarheidstoetsing:
Inzichten m.b.t. de huidige vormgeving van de handhaafbaarheidstoetsing 1. Identificeren en kwantificeren van handhavende instanties is noodzakelijk; 2. Identificeren en kwantificeren van doelgroepen is noodzakelijk; 3. Het wordt sterk aangeraden om de doelgroepen in te delen in categorieën die verschillende niveaus van handhaving of toezicht vereisen; 4. De relevantie van de vragen uit de originele checklist is erg afhankelijk van een bepaalde casus; meestal primeren er maar enkele vragen. Een lijst met 60 vragen kan nooit dwingend zijn, maar kan handvaten of inspiratie bieden om de desk research naar handhaafbaarheid uit te voeren; 177
5. Consultatie wordt over het algemeen onvoldoende aangewend en/of beschreven. 6. De huidige RIA laat toe om een analyse van de handhaafbaarheid voor te stellen, maar conformiteit of standaarden zijn ver te zoeken. De uitvoerders van een handhaafbaarheidstoetsing worden grotendeels aan hun lot overgelaten. Wil het thema handhaafbaarheid meer in de kijker komen te staan en wil de inspectie beter
betrokken
worden
bij
de
opmaak
van
regelgeving,
moet
de
handhaafbaarheidstoetsing in de RIA meer zichtbaarheid, gewicht en vorm krijgen.
In wat volgt stellen we de analyse voor van de case studies vanuit rechtseconomischde invalshoek.
3.2.1.Uitgangspunten Bedoeling is om de rechtseconomische insteek i.v.m. de handhavingsstudie te toetsen aan een aantal RIA-cases. Zo kunnen we de toepassingsmogelijkheden en -knelpunten van de dimensies controle en sanctionering van de handhavingstoets detecteren en eventueel concrete verbeteringen aan de handhavingstoets aanbrengen. Daarnaast bekijken we of, in welke mate en hoe we hierdoor de meerwaarde van de RIA-cases kunnen verbeteren. Concreet focussen we ons op de drie rechtseconomische onderdelen van de handhavingstoets: -
-
De impact van de kosten en baten van de regelgeving op de spontane naleving; De formele of objectieve pakkans (vanuit of door de handhavende instanties), in de mate van het mogelijke onder te verdelen in de 4 onderdelen van controlekans, graad van selectiviteit, detectiekans en sanctiekans; De sanctie-ernst voor de normovertreder, nl. de aard en de zwaarte van de sanctie.
Voor elk van de vier elementen van de formele pakkans heeft de Nederlandse handleiding bij de Tafel van Elf diverse aandachtspunten geformuleerd. Concreet onderzoeken we in elke RIA-case welke aandachtspunten tot meer kosten kunnen leiden – aan te duiden met “K” – en welke enkel een betere inzet van de bestaande handhavingsmiddelen (meer efficiëntie) vereisen – aan te duiden met “E”. Aangezien vrijwel elke van de vier onderzochte RIA’s aangeven dat de handhaving van de specifieke regelgeving niet tot een kostenverhoging mag leiden, zal elke factor met het label “K” in dit geval problematisch zijn. Er kan dus vaak enkel gewerkt worden op basis van de “E”factoren door een “slim” handhavingsbeleid uit te werken.
178
3.2.2. Vier case studies
1) De RIA over het decreet betreffende het toegangsverbod tot voertuigen van de VMM •
Omschrijving van de beleidsmaatregel
De door de Vlaamse overheid ingevoerde beleidsmaatregel
omvat de volgende
elementen: “Met deze optie kan de VVM een toegangsverbod vorderen bij de daartoe aangestelde sanctieambtenaar van de Vlaamse overheid. Het toegangsverbod kan zowel opgelegd worden als beveiligingsmaatregel (naar analogie met bv. de onmiddellijke intrekking van het rijbewijs of het federaal stadionverbod bij wijze van veiligheidsmaatregel) of als administratieve sanctie. Het toegangsverbod als beveiligingsmaatregel wordt genomen in afwachting van een eventueel administratief of gerechtelijk antwoord. Het toegangsverbod als administratieve sanctie heeft een penaal karakter. Niet-naleving van het toegangsverbod resulteert in door de sanctie-ambtenaar opgelegde administratieve geldboete. […] Deze administratieve geldboete bedraagt in geval van overtreding van het busverbod 500 euro en wordt bij herhaling verdubbeld.” Bedoeling van de handhavingstoets in de RIA moet zijn om de handhaafbaarheid (van de invoering) van de eigenlijke beleidsmaatregel te toetsen. Dit betekent in concreto dat we moeten analyseren of en in welke mate de oplegging van een toegangsverbod gehandhaafd kan worden. Het is hier niet de bedoeling om te bekijken hoe de Vlaamse overheid een daling van de overlast en agressie-incidenten daadwerkelijk kan realiseren (of kan handhaven) – dit maakt onderwerp van de eigenlijke RIA uit. In tegenstelling daarmee is de RIA die hier aan de orde is, over het busverbod, een zogenaamde handhavings-RIA, waarin de handhaving een centrale plaats inneemt. Concreet analyseren we hier de handhavingsaspecten en –maatregelen van het toegangsverbod. Zo voert het decreet een administratieve boete in voor elkeen die het toegangsverbod niet naleeft. Zo bepaalt de RIA: “Door de introductie van een financiële sanctionering bij het niet naleven van een openbaar vervoerverbod, wordt ook de handhaving van dit toegangsverbod gegarandeerd.” We bekijken dus of de invoering van de administratieve boete volstaat om het toegangsverbod tot het openbaar vervoer te kunnen handhaven. We analyseren dus NIET of en in welke mate het toegangsverbod leidt tot een verbetering van de openbare veiligheid en orde op het openbaar vervoer.
•
179
Specifieke opmerkingen in de RIA over de handhavingsaspecten van de beleidsmaatregel
Het doelpubliek van het toegangsverbod wordt in de RIA niet vermeld, noch beschreven naar kwalitatieve kenmerken. Enkel de Vlaamse overheid, de personeelsleden van de VVM, de gemeenschapswachten en de politiediensten staan vermeld, evenals “de burgers en reizigers in het algemeen die de garantie willen van een kwalitatieve en veilige collectieve dienstverlening”. Hierdoor wordt het moeilijk te analyseren of en in welke mate de overtreder van het toegangsverbod vatbaar is voor spontane nalevingsfactoren of voor specifieke handhavingsfactoren. Cruciaal hierbij is om te weten of de normovertreder in hoofdzaak
gedreven wordt door sociale, psychologische dan wel
materiële drijfveren.
Over de kennis en duidelijkheid van de regels bepaalt de RIA: “De communicatie [van het toegangsverbod] naar reizigers en potentiële gebruikers van de vervoerdiensten van De Lijn is duidelijker en klantvriendelijk omdat het handhavingsbeleid rond de inbreuken makkelijk gecombineerd kunnen worden met hoffelijkheids- en andere gerichte campagnes over bv. correct gebruik en betaling van vervoerbewijzen. Het voorzien van het bus-of tramverbod als een administratief beteugelbare inbreuk wijst de verschillende direct betrokken partijen sterker op hun verantwoordelijkheden in deze problematiek.” De kans neemt hierdoor toe dat de kennis en duidelijkheid van de regels zal toenemen, wat op zijn beurt zal leiden tot een verhoging van de spontane naleving.
Wat de kosten van de handhaving van het toegangsverbod betreft, stelt de RIA: “De vaststelling van de inbreuken en administratieve verwerking en opvolging ervan vallen ten laste van de VVM en de Vlaamse administratie. […] Het vorderen van het openbaar vervoer verbod valt ten laste van de VVM. Het uitspreken van het openbaar vervoer verbod, desgevallend na de betrokkene te hebben gehoord, valt ten laste van de daartoe door de Vlaamse Regering aangewezen ‘sanctie-ambtenaar’. Het zal de Vlaamse Regering toekomen te bepalen onder welk van haar ministeries de betrokken ambtenaar zal ressorteren. Logischerwijze zal dit een ambtenaar zijn van het MOW. Het opstellen van een verzoek tot het opleggen van een openbaar vervoerverbod door personeelsleden van de VVM en het uitspreken van dit verbod door een ‘sanctie-ambtenaar’ binnen de bestaande personeelsbudgetten zal opgevangen worden.” Dit betekent impliciet dat er geen grote bijkomende kosten mogen ontstaan bij de toepassing van het handhavingsbeleid, wat zal leiden tot een zwakkere handhaving.
Met betrekking tot de concrete uitvoering van de handhaving bepaalt de RIA tenslotte: “De vaststelling van de inbreuken wordt toevertrouwd aan de daartoe bevoegde, door de Vlaamse regering aangeduide personeelsleden van De Lijn, politiediensten en gemeenschapswachten. Het zal de Vlaamse Regering toekomen te bepalen welke gemeenschapswachten zich met de handhaving 180
zullen bezig houden. In de eerste plaats wordt gedacht aan het bestaande contingent van lijnspotters. De vaststellingen van de gemeenschapswachten hebben geen PV-waarde. Zij zullen de politiediensten of gemachtigd ambtenaren met PV-bevoegdheid moeten opvorderen zo zij menen dat de overtreding in kwestie bij PV moet worden vastgesteld. Binnen de VVM bestaat een dienst administratieve boeten die nu reeds belast is met de inning van de boeten binnen de grenzen van het handhavingsbeleid dat hiervoor bepaald wordt door de directeur-generaal van De Lijn. Bij gewelddelicten wordt nu reeds de politie opgevorderd om de nodige vaststellingen te komen maken.” Het feit dat de vaststellingen van de gemeenschapswachten geen PV-waarde hebben en dat ze hiertoe gemachtigde ambtenaren moeten opvorderen, doet alvast afbreuk aan de slagkracht van de controlerende instanties (zie bij de controlekans).
•
Resultaten van de toetsing aan het rechtseconomisch deel van de handhaafbaarheidstoets A. De kosten en baten van het spontaan naleven van het toegangsverbod
Volgens de rechtseconomische invalshoek moet hier een tweetal vragen beantwoord worden: -
Leidt de norm (de invoering van het toegangsverbod) tot een groot voordeel voor de samenleving in zijn geheel, waardoor dit maatschappelijk voordeel verdedigd moet worden? Indien ja, ga naar de volgende vraag.
Het antwoord is positief aangezien het toegangsverbod volgens de Vlaamse overheid een belangrijk element of onderdeel vormt voor de openbare veiligheid en orde op en binnen het openbaar vervoer. Dit antwoord blijkt ook uit de RIA: “Het niet uitbreiden van de sanctiemogelijkheden is gezien de doelstellingen van het veiligheidsplan geen haalbare optie. Het veiligheidsplan voorziet in een verhoogde aandacht van medereizigers en De Lijn voor overlastgedrag en het daadwerkelijk optreden tegen deze overlast. Het zal niet volstaan de veiligheidsdienst bij problemen te laten optreden, maar ook aan diegene die de overlast heeft veroorzaakt en (potentiële) reizigers te laten merken dat er ook sprake is van een preventiebeleid (busverbod als veiligheidsmaatregel) en repressiebeleid (busverbod als administratieve sanctie).” -
Leidt de norm in kwestie tot een belangrijk (financieel of immaterieel) nadeel voor een bepaalde doelgroep, waardoor er een grotere drijfveer voor normovertreding ontstaat? In geval van een positief antwoord, dient er een sterk uitgewerkt handhavingsbeleid ontwikkeld te worden.
Het antwoord is positief aangezien een toegangsverbod zware repercussies kan hebben voor de normovertreder. Dit wordt beaamd in het advies van de Inspectie van Financiën: “In haar beleidsnota 2004-2009 stelt de Minister dat basismobiliteit een recht voor iedereen is en dat vooral bepaalde sociale categorieën gebruik maken van en nood hebben aan openbaar vervoer. Indien ten gevolge van een bepaald incident een reiziger van het openbaar vervoer geweerd wordt, riskeert de sanctie deze sociaal kwetsbare persoon in de marginaliteit te duwen. Het gevaar bestaat dus dat de remedie echter (nvdr.: zwaarder) zal 181
blijken dan het probleem. In artikel 6 van het ontwerp van decreet wordt voorzien in een mogelijk toegangsverbod van 3 maanden tot 5 jaar, voor zover de dader ouder is dan 14 jaar. Vijf jaar houdt in dat een jongere voorbij zijn meerderjarigheid de toegang zou kunnen ontzegd worden. Aangezien enerzijds schade dient vergoed te worden en anderzijds een toegangsverbod kan worden opgelegd, lijkt een maximaal toegangsverbod niet in verhouding te staan met het nagestreefde doel.” B. De formele pakkans (door en vanuit de overheid) van de normovertreder De vraag rijst hier hoe het toelatingsverbod voor een bepaalde persoon daadwerkelijk kan afgedwongen worden. In de RIA komen deze praktische handhavingsaspecten niet aan bod. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de controlekans: -
-
-
Feitelijke, objectieve controlekans (aantal controles per jaar of per persoon op de bus) – “K” => het aantal controles kan moeilijk opgevoerd worden; De accuraatheid van de controlerende instantie, de reactiesnelheid van de controleurs, het ingrijpend karakter van de controles door gebruik van controlebevoegdheden, machtsvertoon zoals zichtbaarheid van controles en het gebruik van uniformen – “E” => door het gebrek aan PV-waarde van de vaststellingen die de meer talrijke lijnspotters maken, dreigt het ingrijpend karakter van controles sterk belemmerd te worden; De omvang van de controlelasten voor de rechtssubjecten (de aantasting van privacy, het oponthoud, andere nalevingskosten,…) – “K” => door het opvragen van identiteitsgegevens e.d.m., is de controle relatief grondig van aard; Differentiatie na verloop van tijd van de controles naar frequentie, tijdstip, diepgang en plaats, waarvan een deel aselect gehouden wordt waardoor ze onvoorspelbaar blijven – “E” => differentiatie is relatief gemakkelijk door te voeren.
Conclusie: Aangezien er het aantal controles niet kan opgedreven worden en er grenzen zijn aan de uitgevoerde controles (bvb. geen mogelijkheid tot aftasting van het lichaam van de normovertreder op zoek naar zijn identiteitspapieren) kan er vanuit het oogpunt van de kostenneutraliteit enkel gewerkt worden op basis van accuraatheid van de controleurs en de differentiatie van de controles. Maar bij nader toezien blijken ook deze twee factoren weinig zoden aan de dijk te zetten: de algemene controles (tegen zwartrijden) zijn al gedifferentieerd en accuraat te noemen. Gelet op de beperkte controlekans tegen zwartrijden, mag men redelijkerwijze veronderstellen dat de controlekans op het toegangsverbod laag is. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de detectiekans: -
De aard van de overtredingen – “K” => er worden in casu geen sporen achter gelaten, ontdekking is alleen op heterdaad mogelijk; Mogelijkheid tot camouflage van overtredingen – “K” => door het “vergeten” van zijn identiteitspapieren e.d.m. is het voor de normovertreder relatief gemakkelijk om zich af te schermen, te verbergen en de controleur te misleiden.
Conclusie: Aangezien de detectiekansen, gelet op de aard van de overtredingen hoofdzakelijk of zelfs enkel verhoogd kunnen worden door extra investeringen en dus 182
meerkosten te maken, is het weinig waarschijnlijk dat het lukt om op basis van een efficiëntere werking van de handhavende instanties tot meer detecties (vaststellingen) te komen. De detectiekans is hier dus niet hoog te noemen. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de selectiviteit: -
-
-
De optimale verhouding tussen aselecte en selecte controles – “E” => zoals hierboven al aangegeven is het relatief gemakkelijk selectiviteit bij inspecties door te voeren; Mogelijkheden voor het opzetten van databanken en het koppelen van bestanden van verschillende handhavingsorganisaties – “K” => door het vrije dure karakter, is dit punt weinig waarschijnlijk; Communiceren van de gerichte controles aan de overtreders – “K/E” => elke communicatie kost geld, maar het kan wel efficiënt gebeuren door een groot afschrikkend effect te creëren.
Conclusie: Bij nader toezien kunnen er op dit vlak wel enkele kosteloze verbeteringen gebeuren. Zo kan men de controles uitvoeren op die bus- of tramlijnen waarvan vermoedelijk normovertreders veel of regelmatig gebruik van maken. Bovendien is een gericht communicatiebeleid mogelijk, wat men volgens de RIA ook zinnens is om te doen. Een beter beheer van data is dan weer vrij duur, dus in dit dossier
wellicht weinig
waarschijnlijk. De selectiviteit kan dus vrij hoog liggen. Aandachtspunten bij het onderzoek van de sanctiekans: -
Capaciteitsproblemen – “K” => aangezien de personeelsbudgetten niet gestegen zijn, kan er een probleem ontstaan bij de “zittende en staande magistratuur”; Gebrek aan bewijsmateriaal – “K” => de overtredingen zijn, eenmaal ze vastgesteld zijn, gemakkelijk te bewijzen; Maatschappelijke relevantie van het delict (seponering) en het gedoogbeleid – “E” => men kan zich focussen op de “zware gevallen”; Fouten in de uitvoerings- of handhavingsorganisatie – “K/E” – gelet op de relatief eenvoudige karakter van de normovertreding, zullen er relatief weinig fouten gebeuren.
Conclusie: Aangezien het vervolgingsbeleid binnen de bestaande personeelsbudgetten moet blijven, kunnen er mogelijkerwijze capaciteitsproblemen ontstaan. Wel is het zo dat het hier om eenvoudige normovertredingen gaat, waardoor er weinig bewijsproblemen en uitvoeringsfouten zullen zijn. De sanctiekans kan men dan ook als relatief hoog bestempelen. C. De ernst van de sanctie (de administratieve boete) voor de normovertreder Voor de analyse van de ernst van de sanctie voor de normovertreder analyseren we eerst de aard van de sanctie, met name het gebruik van een administratieve geldboete. Deze keuze voor een administratieve boete is doelbewust, want in de RIA lezen we: “Het is dus niet de strafrechter maar wel de administratieve overheid die de maatregel oplegt en toepast. Administratieve sancties zijn dus een alternatieve vorm van rechtshandhaving 183
die wordt toegepast om de gebrekkige werking van de klassieke strafrechtshandhaving op te vangen.” Hierbij wordt impliciet verwezen naar de nadelen van een strafrechtelijke handhaving die ook in de rechtseconomische insteek beschreven staan, met name hoge systeemkosten (kosten van de trage werking van het strafrechtelijk apparaat), hoge sociale kosten (zwaardere straffen die soms niet echt nodig zijn), en een beperktere toepasbaarheid (waardoor er een risico op uitholling van de normen en het normbesef) ontstaat. De voordelen, zoals de compensatie van de lage pakkans door de invoering van vrijheidsstraffen en het sterk afdwingend karakter van strafsancties is hier in casu niet echt relevant. Wanneer we nu de voor- en nadelen van de bestuursrechtelijke handhaving bekijken, dan stellen we vast dat er vooral verwezen wordt naar de voordelen van de administratieve sanctie, met name de mogelijkheid om voorafgaandelijk gedragsnormen vast te leggen (wat zal gebeuren met behulp van een Besluit van de Vlaamse Regering), wat zal leiden tot een hogere veroordelingskans, en de mogelijkheid om meer schaalvoordelen te bereiken (wat ten dele nagestreefd wordt door de aanstelling van de ‘sanctie-ambtenaar’ die de sanctietoekenning zal centraliseren). De nadelen worden daarentegen wat weggemoffeld of buiten beschouwing gelaten, met name de hogere handhavingskosten (alles dient te gebeuren binnen de bestaande budgetten – wat toch enigszins irrealistisch is), de mogelijke consistentieproblemen (hoe verhoudt dit beleidsstreven van toegangsverbod en deze handhavingstechniek zich tot de waarborg van het recht op basismobiliteit en de bescherming van de sociaal zwakkeren – zie de opmerking van de Inspectie van Financiën). Het lijkt er dan ook enigszins op dat deze beleidsmaatregel is ingegeven door een zekere “regulatory capture” door één betrokken partij, met name de personeelsleden van de VMM, waarbij de regelgeving vooral ter verdediging van hun belangen lijkt opgesteld. Bovendien wordt er relatief veel beslissingsmacht over de handhaving van het toegangsverbod aan enigszins “betrokken” ambtenaren gegeven (het vorderingsrecht berust bij de VMM zelf, en de “rechtspraak” bij de
sanctie-ambtenaar
die
deel
uitmaakt
van
het
beleidsdepartement
van
het
beleidsdomein waartoe de VMM behoort). Wat de aansprakelijkheidsregeling betreft, blijft deze als een parallel spoor binnen het actieplan tot bestrijding van ordeverstoring op het openbaar vervoer bestaan, maar is deze sanctie-aard vooral gericht op de vergoeding van de schade als gevolg van de overlast, en niet gericht op de handhaving van het toegangsverbod. Tot slot kan de sanctiezwaarte als hoog beschouwd worden. Een boete van 500 euro voor een eerste vaststelling van de overtreding van het toegangsverbod, en een verdubbeling van deze boete bij een recidive, kan voor de doelgroep die van het openbaar vervoer
184
gebruik maakt en die over geen andere transportmogelijkheden beschikt, zwaar doorwegen.
2) De RIA over het BVR betreffende de preventie van de veteranenziekte naar publiek toegankelijke plaatsen •
Beschrijving van de beleidsmaatregel
Het dan al vijf maal aangepaste legionellabesluit wordt bij dit wijzigingsbesluit volledig herbekeken en in zijn handhaving versoepeld wegens te hoge nalevingskosten voor de doelgroepen. Zo werden drempelwaarden voor bepaalde risico’s opgetrokken, bepaalde installaties
uit
het
toepassingsgebied
geweerd
en
tenslotte
enkele
specifieke
gedragsverplichtingen wat gemilderd. Daarnaast werden toezichtmaatregelen gewijzigd, waarbij de toezichtrol van de burgemeesters werd opgeheven en verschoven naar het domein “gezondheid en milieu” van de Vlaamse Gezondheidsinspectie (aanwerving van vier bijkomende VTE’s). De oorspronkelijke wetgeving bevatte de volgende handhavingsaspecten met een hoog kostenplaatje voor inrichtingen en lokale besturen, die dus naderhand gewijzigd werden: “De exploitanten van inrichtingen moeten de waterinstallaties conformeren aan de wetgeving tegen 2013, een risicoanalyse uitvoeren, een beheersplan opmaken en een register bijhouden. Daarnaast dient de exploitant melding te maken bij de burgemeester dat zijn inrichting onder het legionellabesluit valt. Het voldoen aan deze wetgeving vergt zowel financiële als nietfinanciële inspanningen van de exploitanten. De burgemeester wordt in het besluit aangesteld als toezichthouder. De burgemeester dient een inventaris op te maken en bij te houden van alle meldingen die ingediend worden door de exploitanten. Hij dient ook op zoek te gaan naar exploitanten die zich nog niet hebben gemeld. Daarnaast laat de burgemeester controles uitvoeren in de inrichtingen. Er wordt nagegaan of de exploitant een melding heeft ingestuurd, of een risicoanalyse en een beheersplan zijn opgesteld en of een register wordt bijgehouden met de genomen beheersmaatregelen. Aanmaningen kunnen worden uitgeschreven, evenals processen-verbaal. In samenspraak met de Vlaamse Gezondheidsinspectie werd geopteerd om de handhaving te focussen op de hoog-risico-inrichtingen. De Vlaamse Gezondheidsinspectie oefent het hoog toezicht uit op de burgemeester, die ze ook ondersteunt bij het toezicht, en op de inrichtingen. Een eerste inspectieronde van de Vlaamse Gezondheidsinspectie zou zich focussen op hoog-risicoinrichtingen uitgebaat door de gemeenten. In de bestaande regelgeving zijn de gemeenten hier immers tegelijk toezichter en uitbater, rechter en partij.” In de RIA staat de risicoraming duidelijk centraal (evenals de dilemma’s omtrent het preventiebeleid): “De primaire preventie van de veteranenziekte is niet goedkoop. Vooral een structurele aanpak vergt in bestaande en verouderde watervoorzieningen een aanzienlijke inspanning. Het resultaat van preventie, met name het voorkomen van ziektegevallen, is een weinig zichtbaar iets. Dat is bij alle preventie sowieso het geval, maar des te meer naarmate de te vermijden 185
ziekte een lage prevalentie heeft. Legionellose is weliswaar een ernstige en potentieel dodelijke ziekte, maar ze komt relatief weinig voor. Deze elementen maken het begrijpelijk dat er vanuit het veld kritische vragen rijzen naar het waarom, het kosten-baten evenwicht en de maatschappelijke nood of nut van de in de wetgeving gevraagde inspanningen.” Daarnaast worden er drie beleidsopties onderling vergeleken: de initiële regeling, de afschaffing van deze initiële regelgeving en tenslotte de wijziging ervan. De effecten van de afschaffing wordt als volgt samengevat: “Positieve balans voor uitbaters die niet meer aan de eisen moeten voldoen. Positieve balans voor de openbare besturen, die geen tijd en geld meer hoeven te investeren in het toezicht dat zij toebedeeld hebben gekregen. Negatieve balans voor de volksgezondheid, die terug onderhevig is aan een verhoogde kans op besmetting door de legionellabacterie, waardoor er dodelijke slachtoffers kunnen vallen. Ook een negatieve balans voor de uitbaters die de nodige investeringen deden voor legionellosepreventie.” De optie tot afschaffing van de regelgeving wordt vooral om gezondheidsrisico’s afgewezen: “Door het opheffen van het legionellabesluit zullen veel exploitanten de nodige aandacht voor de legionellaproblematiek niet meer opbrengen. Geplande investeringen voor het aanpassen van de installaties worden afgezegd en op termijn zullen vele waterinstallaties niet meer goed onderhouden worden. Het risico voor het oplopen van legionellose zal mettertijd stijgen, nog versterkt door de toename van voor legionellose gevoelige groepen in de maatschappij (ouderen, personen met chronische aandoeningen, ...). De volksgezondheidsrisico’s op het vlak van legionella stijgen en een laag risico kan niet meer gegarandeerd worden.” De voordelen van de versoepeling voor de exploitanten van inrichtingen zijn: -
“Bestaande inrichtingen worden niet meer verplicht om structurele maatregelen te nemen. Bij verbouwingen moet men wel rekening houden met het nieuwe besluit. Dit kan betekenen dat bij uitbreiding van de watervoorziening, de hele installatie moet voldoen aan de BBT (best beschikbare technieken). Ook alle functionele eisen worden nu opgenomen in een BBT.
-
Door de drempel van het aantal potentieel blootgestelde personen per dag te verhogen naar 15 zullen een aantal kleinere inrichtingen niet meer moeten voldoen aan de wetgeving.
-
Voor matig-risico-inrichtingen waar per dag minder dan 40 personen potentieel kunnen blootgesteld worden aan aerosol wordt de wetgeving sterk versoepeld. Vele kleinere matig-risico-inrichtingen (vb. kleine hotels, kleine voetbalclubs, ...) zullen er enkel voor moeten zorgen dat de boiler op minstens 60°C staat afgesteld en dat de installatie jaarlijks wordt onderhouden door een vakman.
-
Door het invoeren van drempelwaarden is het duidelijker voor de exploitant wanneer er een toegenomen risico bestaat en welke stappen ondernomen moeten worden (meer rechtszekerheid).
186
-
Voor niet-watervoorzieningen zoals koeltorens en luchtvochtigheidsbehandeling zijn de voorwaarden duidelijk vermeld in de wetgeving. De exploitanten van dergelijke installaties weten wat ze moeten doen.
-
Aanpassingen aan de installaties van matig-risico-inrichtingen kunnen door de exploitanten zelf gebeuren. Een conformiteitsattest kan worden gevraagd bij de drinkwatermaatschappijen. Dit verlegt de verantwoordelijkheid van de exploitant deels naar de drinkwatermaatschappij.”
•
Opmerkingen inzake de aandacht van de RIA voor de handhaving van de beleidsmaatregel
Het doelpubliek van het toegangsverbod, de exploitanten van inrichtingen die van water gebruik maken, wordt in de RIA vermeld, maar niet beschreven op basis van kwalitatieve kenmerken. Hierdoor wordt het moeilijk te analyseren of en in welke mate de overtreder van
het
toegangsverbod
handhavingsfactoren.
vatbaar
Daarnaast
is
staan
voor de
spontane Vlaamse
naleving overheid
of
bepaalde
(de
Vlaamse
Gezondheidsinspectie), de burgemeesters en de Vlaamse bevolking als belanghebbende partijen vermeld. Wat betreft de kennis en duidelijkheid van de regels bepaalt de RIA: “Ter verduidelijking van de nieuwe wetgeving wordt een informatiecampagne opgesteld. Aan de hand van een brochure en folders zullen de betrokken doelgroepen op de hoogte gebracht van de vernieuwde wetgeving. ” De kans neemt hierdoor toe dat de kennis en duidelijkheid van de regels zal toenemen, wat op zijn beurt zal leiden tot een verhoging van de spontane naleving. Toch is dit communicatieluik als zeer summier te beschouwen. Met betrekking tot de concrete uitvoering van de regelgeving bepaalt de RIA: “De administratieve lasten van de lokale besturen, wat het eerstelijnstoezicht betreft, worden tot nul herleid. Voor de Vlaamse Gezondheidsinspectie betekent dit een extra werkpakket, dat niet kan ingevuld worden zonder bijkomende aanwervingen.” De RIA besteedt ook aandacht aan de totstandkoming van het maatschappelijk draagvlak voor dit besluit die bij nader toezien als relatief hoog mag beschouwd worden: “In het kader van de vragen in het Vlaams Parlement heeft de minister, bevoegd voor het gezondheidsbeleid, door haar administratie een knelpunten-inventarisatie en –analyse laten uitvoeren in het voorjaar van 2005. Hiervoor werden zowel enkele gemeenten als verscheidene betrokken sectoren bevraagd in verband met de problematiek rond de legionellawetgeving. Er werd een werkgroep opgesteld om de wetgeving te herbekijken. In deze werkgroep zaten zowel afgevaardigden van sectoren, experts als de administratie. Het voorstel van nieuw besluit van de Vlaamse Regering is de grootst gemene deler van de verschillende meningen binnen de werkgroep.” 187
Tot slot komen in de RIA de praktische handhavingsaspecten uitgebreid aan bod. Hierbij vertrekt de RIA van de volgende vaststellingen: “Eén van de meest essentiële problemen voor het bepalen van toezichts- en handhavingsnoden is dat de grootte van het maatschappelijk activiteitenveld waarop het legionellabesluit van toepassing is, onbekend is. Ruwweg schatten we de grootte in op 210 000 installaties op basis van een extrapolatie van Nederlandse cijfers naar de Vlaamse situatie. Dit is naar alle waarschijnlijkheid een ruime overschatting van het aantal inrichtingen binnen Vlaanderen. Een meer reële inschatting zou 105 000 installaties zijn. Indien we naar de belangrijkste installaties extrapoleren, verwacht men ongeveer 5000 belangrijke installaties.” De RIA gaat nog verder in op de praktische handhavingsaspecten: “Uit een toezichtsplan, opgesteld door de Vlaamse Gezondheidsinspectie in 2004, kunnen we afleiden dat 2 inrichtingen per dag kunnen gecontroleerd worden (vervoer, controle, bespreking, rapportage, eventueel PV). Indien 12 VTE’s zouden kunnen vrijgemaakt of aangeworven worden, vertaalt zich dit in totaal jaarlijks 5040 controles. Uit het toezichtsplan van 2004 bleek dat 46.9% van de inrichtingen gehercontroleerd dienden te worden. Dit houdt in dat 1613 controles van de 5040 in feite hercontroles zijn en dat jaarlijks de volledige controle op 3427 inrichtingen kan uitgevoerd worden. Bovendien werd hier nog geen rekening gehouden met de verwerking van de meldingen van de koeltorens, die wettelijk verplicht is, en het onderzoek naar aanleiding van de meldingen van overschrijdingen van 100 000 KVE/l. Het aantal inrichtingen dat jaarlijks door 12 VTE dus kan gecontroleerd worden, inclusief eventueel noodzakelijke hercontrole, ligt dus nog lager (geschat 3000 per jaar). Indien we uitgaan van de vanuit Nederland geëxtrapoleerde schatting, of zelfs de helft ervan, is er om een degelijke controle uit te voeren op alle inrichtingen dus nog veel meer mankracht nodig dan de 12 VTE’s die vrijkomen bij de gemeenten. Louter toezicht op de “belangrijke” installaties (5000) is dan wel mogelijk (noodzakelijk aantal VTE: 3 + 2 waarvan 4 aan te werven). Momenteel is er geen capaciteit binnen het personeelsbestand van de Vlaamse gezondheidsadministratie (1 VTE) om toezicht uit te voeren op het terrein.” Drie subscenario’s om dit probleem op te lossen, werden in de RIA bekeken, gaande van uitbesteding van de controle over “het eerstelijnstoezicht blijft bij de administratie maar bepaalde installaties moeten een keuring ondergaan om de 5 jaar” tot de aanwerving van extra inspecteurs. Over dit laatste dat de voorkeur van de administratie wegdraagt, staat in de RIA: “Het aantal personeelsleden die moeten aangeworven worden, is afhankelijk van de mate van uitvoering van de toezichtstaak. Alle inrichtingen per 5-jaars periode bezoeken is onmogelijk. Indien gefocust wordt op de belangrijkste installaties (hoog-risico-inrichtingen van de watervoorzieningen, koeltorens, ...) zijn 5 VTE nodig om het nodige toezicht uit te voeren, waarvan er 4 zouden moeten aangeworven worden. Minder personeelsleden betekent minder toezicht. Inbegrepen in deze 5 VTE zijn de 2 VTE nodig voor de “algemene taken” in de wetgeving zoals het nemen van maatregelen bij overschrijding van de meldingsdrempels (zie boven).”
188
•
Resultaten van de toetsing aan het rechtseconomisch deel van de handhaafbaarheidstoets
A. De kosten en baten van het spontaan naleven van de nieuwe brandveiligheidsnormen Volgens de rechtseconomische insteek moeten hier een tweetal vragen beantwoord worden: •
Leidt de norm (de invoering van de nieuwe brandveiligheidsnormen) tot een groot voordeel voor de samenleving in zijn geheel, waardoor dit maatschappelijk voordeel verdedigd moet worden? Indien ja, ga naar de volgende vraag.
Het antwoord is positief aangezien de legionellosepreventie volgens de Vlaamse overheid een belangrijk element of onderdeel vormt voor de openbare veiligheid en orde. Zo stelt de RIA vast dat de versoepeling van de initiële regeling leidt tot een verhoogd gezondheidsrisico op 2 vlakken: “Aangezien in de categorie van de matig risico-inrichtingen een uitzondering gemaakt wordt voor inrichtingen met minder dan 40 personen per dag, vergroot het risico voor de volksgezondheid. Deze inrichtingen moeten niet voldoen aan de BBT (structurele of functionele eisen) en dienen ook geen beheersplan voor te leggen. De kans bestaat hierbij dat het risico lichtzinniger wordt aangepakt. Het gaat hier ook over een groot aantal inrichtingen (sportclubs, jeugdverblijfsaccomodatie, kleine hotels, ...), zodat het cumulatief aantal blootgestelden toch nog aanzienlijk is. De meldingsniveaus (overheid inlichten bij overschrijden van x aantal legionellabacteriën per liter) zijn niet laag te noemen wanneer we ze vergelijken met sommige in het buitenland gehanteerde waarden. Indien deze meldingswaarden, vooral in geval van beperkte toezichtsmogelijkheden van de overheid, zouden evolueren naar “de norm” is niet te garanderen dat in Vlaanderen het risico op een legionellose even beperkt is als in andere West-Europese landen met een legionellawetgeving.” Het is dan ook weinig waarschijnlijk dat de Vlaamse overheid zal kiezen voor een beperkte handhaving, vooral wanneer we er rekening mee houden dat nu de regels versoepeld en gebruiksvriendelijker gemaakt zijn, deze nu wel volledig moeten nageleefd worden.
•
Leidt de invoering van de norm in kwestie tot een belangrijk (financieel of immaterieel) nadeel voor een bepaalde doelgroep, waardoor er een grotere drijfveer voor normovertreding ontstaat? In geval van een positief antwoord, dient er een sterk uitgewerkt handhavingsbeleid ontwikkeld te worden.
Het antwoord hierop is gematigd positief. Enerzijds leidt de versoepeling tot lagere nalevingskosten voor de inrichtingen, maar anderzijds blijven de kosten hoog voor inrichtingen die niet onder de versoepelde regeling vallen aangezien ze gekenmerkt blijven door een hoog risicogehalte. Dit onderscheid staat ook in de RIA aangegeven: “In het nieuwe voorstel van besluit wordt een nieuwe indeling gehanteerd voor de 189
inrichtingen die onder de wetgeving vallen. Zo worden de sanitaire installaties ingedeeld in hoog- of matig-risico-inrichtingen. De indeling gebeurt op basis van de aanwezigheid van gevoelige personen (hoog) of de aanwezigheid van een collectieve waterinstallatie (matig). Daarnaast bestaan er nog een aantal soorten aerosolproducerende installaties die niet worden ingedeeld in een hoog- of matigrisicogroep, maar waarvoor specifieke voorwaarden worden omschreven in de wetgeving (koeltorens, klimaatregelingssystemen met luchtvochtigheids-behandeling, tandheelkundige units, exposities).” Het zijn net deze hoog-risico-inrichtingen die de potentiële normovertreders zijn.
B. De formele pakkans (door en vanuit de overheid) van de normovertreder Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de controlekans: -
-
-
-
Feitelijke, objectieve controlekans – “K” => aantal controles zijn beperkt gezien het aantal te controleren inrichtingen, maar verbeteringen hieromtrent kosten veel, welk toezichtscenario ook gekozen wordt; De accuraatheid van de controlerende instantie, de reactiesnelheid van de controleurs, het ingrijpend karakter van de controles door gebruik van controlebevoegdheden, machtsvertoon zoals zichtbaarheid van controles en het gebruik van uniformen – “E” => is vrij hoog als gevolg van het feit dat deze uitgevoerd worden door gespecialiseerde diensten maar efficiëntieverbeteringen blijven mogelijk én nodig; De omvang van de controlelasten voor de rechtssubjecten (aantasting van privacy, oponthoud, andere nalevingskosten,…) – “K” => zijn vrij hoog door de aard van de inspectie maar verbeteringen zijn sterk kostenverhogend; Differentiatie na verloop van tijd van de controles naar frequentie, tijdstip, diepgang en plaats, waarvan een deel aselect gehouden wordt waardoor ze onvoorspelbaar blijven – “E” => er is wel gedifferentieerde aanpak mogelijk aangezien er voldoende inrichtingen zijn.
Conclusie:
de
controlekans
is
hier
relatief
klein,
maar
kan
met
enkele
efficiëntieverbeteringen wel degelijk opgedreven worden. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de detectiekans: -
-
De aard van de overtredingen – “K”: de overtredingen zijn tijdgebonden en de sporen kunnen verdwijnen waardoor latere inspecties geen vaststellingen mogelijk maken; Mogelijkheid tot camouflage van overtredingen (door afschermen, verbergen, aanwijzingen voor de overtreding veranderen van samenstelling, misleiden van controleur) – “K”: is vrij hoog te noemen, aangezien het een complexe problematiek betreft;
Conclusie: De detectiekans is hier dus vrij laag te noemen. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de selectiviteit: 190
De optimale verhouding tussen aselecte en selecte controles – “E” => kan relatief gemakkelijk gerealiseerd worden; Mogelijkheden voor het opzetten van databanken en het koppelen van bestanden van verschillende handhavingsorganisaties – “K” => ; Communiceren van de gerichte controles aan de overtreders – “K/E” => .
Conclusie: bij nader toezien kunnen er op dit vlak wel enkele kosteloze verbeteringen plaatsvinden. Zo kan men de controles toespitsen op de hoog-risico-inrichtingen waarvan men vermoed dat ze laks zijn. Bovendien is een gericht communicatiebeleid mogelijk, wat men volgens de RIA ook zinnens is om te doen. Een beter beheer van data is dan weer vrij duur, dus in dit dossier wellicht weinig waarschijnlijk. De selectiviteit kan dus vrij hoog liggen. Aandachtspunten bij het onderzoek van de sanctiekans: -
-
-
Capaciteitsproblemen (bij de vervolgende en rechtsprekende instanties) – “K” => hieraan verbeteringen aanbrengen werkt sterk kostenverhogend aangezien parket en zittende magistratuur hiertoe niet voldoende opgeleid zijn; Gebrek aan bewijsmateriaal – “K” => idem als voorgaande; Maatschappelijke relevantie van het delict (seponering) en het gedoogbeleid – “E”=> is weinig waarschijnlijk gelet op de zeer grote geladenheid van het onderwerp; Fouten in de uitvoerings- of handhavingsorganisatie – “K/E” => is gelet op de complexiteit van de materie best mogelijk.
Conclusie: De sanctiekans is laag te noemen aangezien elk van de vier deelfactoren als problematisch kan beschouwd worden. C. De ernst van de sanctie (de intrekking van de vereiste erkenning) voor de normovertreder Voor de analyse van de ernst van de sanctie voor de normovertreder analyseren we eerst de aard van de sanctie, met name de stopzetting van de activiteiten enerzijds en de strafrechtelijke sancties wanneer aan deze stopzetting geen gevolg wordt gegeven anderzijds. De RIA bij het wijzigingsbesluit gaat evenwel niet in op deze bestaande sanctioneringsaanpak,
waardoor
de
RIA
geen
volledig
beeld
verschaft
over
de
handhaving van de versoepelde normen. Men heeft de wijzigingen vooral doorgevoerd omwille van problemen inzake de naleving en het administratief toezicht. Wanneer we nu de voor- en nadelen van de bestuursrechtelijke handhaving bekijken, dan stellen we vast dat de voordelen van een administratieve sanctie daadwerkelijk aanwezig zijn, met name de mogelijkheid om voorafgaandelijk gedragsnormen vast te leggen, wat zal leiden tot een hogere veroordelingskans, en de mogelijkheid om meer schaalvoordelen te bereiken. De nadelen worden daarentegen wat weggemoffeld of buiten beschouwing gelaten, met name de hogere handhavingskosten (alles dient te gebeuren binnen de bestaande budgetten – wat toch enigszins irrealistisch is) en de mogelijke consistentieproblemen. Bovendien
wordt
het
verband
tussen
bestuurssancties
en
de
strafsancties
niet
uitgewerkt. De sanctiezwaarte is al hoog aangezien de stopzetting en de verplichte sanering van de activiteit leidt tot een soort beroepsverbod en het wegvallen van alle beroepsinkomsten 191
voor de normovertreder. Bovendien wordt deze sanctiezwaarte versterkt door de strafsancties die aan de niet-naleving van de normen inzake legionellosepreventie worden gekoppeld.
3) De RIA over de Gewestelijke stedenbouwkundige Verordening inzake toegankelijkheid
•
De door de Vlaamse overheid ingevoerde beleidsmaatregel omvat de volgende aspecten
De Vlaamse overheid wenst de normen inzake toegankelijkheid van gebouwen voor gehandicapte personen meer te integreren in het
bestaande instrumentarium van
ruimtelijke ordening, zodat ten volle beroep gedaan kan worden op het controle- en sanctioneringsapparaat van ruimtelijke ordening. De RIA schrijft hierover: “Dit laatste zou moeten leiden tot een correctere toepassing van de normen, met uiteindelijk meer toegankelijke publieke gebouwen tot gevolg. En dit is wat uiteindelijk telt voor de persoon met een beperkte mobiliteit, die de dag van vandaag nog ernstig moet inboeten op het vlak van participatie binnen de maatschappij ten opzichte van de rest van de bevolking, gewoon omdat nog te veel gebouwen niet toegankelijk zijn.” In de RIA worden vier opties behandeld en onderling vergeleken: “Optie 1: stedenbouwkundige verordening die de algemene principes inzake toegankelijkheid vastlegt en vertaalt naar afdwingbare afmetingen/maten Suboptie 1a: realisatie in 1 fase (d.w.z. realisatie van alle toegankelijkheidsvereisten op moment van aanvraag van stedenbouwkundige vergunning) Suboptie 1b: realisatie in 2 fases (d.w.z. realisatie van bepaalde toegankelijkheidsvereisten op moment van aanvraag van stedenbouwkundige vergunning en realisatie van andere toegankelijkheidsvereisten bij oplevering van de werken): Optie 2: stedenbouwkundige verordening die enkel de algemene principes inzake toegankelijkheid oplegt zonder afdwingbare maten/afmetingen. Optie 3: stedenbouwkundige verordening die naast de algemene principes ook indicatieve maten/afmetingen bevat, die de vertaling zijn van goede praktijkvoorbeelden” De RIA beweert dat de extra kosten om gebouwen toegankelijk te maken miniem mogen genoemd worden in verhouding tot de globale kosten van een bouwproject, met name grosso modo van 1,26% gemiddeld bij nieuwbouw tot 1,7% gemiddeld bij renovaties. Deze extra kosten wegen volgens de RIA ook niet op tegen het voordeel dat dit betekent ook voor zij die de kosten moeten maken. Hoe meer immers personen met een beperkte mobiliteit kunnen participeren aan de maatschappij, hoe groter bv. het mogelijk klantenbestand wordt en hoe groter de mogelijke winsten. 192
Om de plaatselijke stedenbouwkundige ambtenaar niet te zeer te belasten, evenmin als de bouwers-opdrachtgevers, is gekozen voor een verordening met duidelijke dwingende maten/afmetingen voor de te bouwen gebouwen. Wanneer deze maten gevolgd worden, is er geen discussie meer mogelijk: dan kan het gebouw als toegankelijk worden beschouwd. De bouwer-opdrachtgever /bouwsector moet niet zelf op zoek naar de juiste methode
om
iets
toegankelijk
maken
enerzijds,
en
anderzijds
moet
de
stedenbouwkundige ambtenaar niet steeds zelf een beoordeling maken van de toegankelijkheid van een bouwproject. Deze maten /afmetingen zijn trouwens het resultaat van jarenlange ervaring van de adviesbureaus in deze materie. Ze zijn uitvoerig teruggekoppeld naar de organisaties die de doelgroep vertegenwoordigen. Anderzijds blijft de creativiteit binnen de bouwsector gevrijwaard door de mogelijkheid tot afwijking in te schrijven in de verordening. De RIA besluit: “Door deze werkwijze kan Vlaanderen, in het kader van de conventie van de Verenigde Naties met betrekking tot de rechten van personen met een handicap, een correcte naleving van de normen, o.a. via de gepaste controle, garanderen. Het gaat hierbij nog maar om een deel van haar verplichtingen gezien de Conventie ook toegankelijkheid oplegt voor woongelegenheden en arbeidsplaatsen, terwijl huidige verordening enkel de toegankelijkheid garandeert van de gemeenschappelijke delen van woongelegenheden en van de publiek toegankelijke delen van arbeidsplaatsen.” •
Specifieke opmerkingen in de RIA over de handhavingsaspecten van de beleidsmaatregel
De oorzaken voor de gebrekkige toegankelijkheid van publieke gebouwen zijn volgens de RIA divers en bevatten heel wat aspecten van het handhavingsbeleid: -
-
-
-
193
“Ontwerpers, aannemers en bouwheren hebben onvoldoende aandacht voor toegankelijkheid. Ze zijn zich onvoldoende bewust van de noodzaak ervan en beschikken over onvoldoende kennis over dit probleem. Toegankelijkheid werd en wordt vaak opzij geschoven. Nog steeds wordt vaak de voorrang gegeven aan esthetiek en materiaalkeuze bij het ontwerpen van gebouwen. Al te vaak wordt omwille van pragmatische redenen een toegankelijk ontwerp te niet gedaan in de uitvoeringsfase. De groep van personen met een handicap was/is onvoldoende zichtbaar voor ontwerpers, uitvoerders en bouwheren. Ze zijn zich onvoldoende bewust van hun noden en behoeften. Er werd/wordt gefocust op een eerder beperkte groep van personen met een handicap. In de realiteit kan deze groep zeker niet gering genoemd worden. Men is zich onvoldoende bewust van de voordelen van een toegankelijk gebouw. Toegankelijkheid vormt een noodzakelijke voorwaarde voor personen met een handicap om deel te nemen aan het maatschappelijk leven. Bij uitbreiding heeft iedereen baat bij een toegankelijk gebouw: personen met een handicap, ouderen, grote en kleine mensen, dikke en dunne mensen, kinderen, ouders met kinderwagens, mensen met bagage, leveranciers met lasten, mensen die hun voet of been verstuiken/breken, enz. Het foutieve vooroordeel leeft dat een toegankelijk gebouw een aanzienlijke meerkost betekent.”
Tevens belangrijk voor de handhaafbaarheid van de gewestelijke vordering is de grondige beschrijving van de doelgroep en betrokken partijen. In de RIA wordt enigszins een uitdieping hiervan gegeven, maar is toch onvoldoende om veel waarde te hebben bij een eventuele gedragsanalyse. Zo wordt er wat toelichting gegeven over de personen met een beperking, de ouderen en de aanvragers van bouwvergunningen: “Personen met een handicap of langdurige ziekte: ongeveer zestien percent van de Vlaamse bevolking overeenkomstig de Socio-Economische enquête 2001. Ouderen: in 2006 was achttien percent van de Vlaamse bevolking 65 jaar of ouder. Aanvragers van bouwvergunningen voor gebouwen, die als toegankelijk voor het publiek worden beschouwd: ongeveer geschat ongeveer 3.500 vergunningen/jaar. Dit cijfer is een extrapolatie van het aantal vergunningen voor publiek toegankelijke gebouwen dat thans in de provincie Antwerpen wordt voorgelegd aan het Centrum voor Toegankelijkheid van de Provincie Antwerpen.” In de RIA wordt er dan weer veel aandacht geschonken aan de kosten/baten verhouding voor de doelgroep bij de afweging van de verschillende opties: “Met de gewestelijke verordening wil men vooral (preventief) vermijden dat het komt tot een (begin van) discriminerende situatie en dit via een oplossing voor iedereen (‘design for all’). Door ‘design for all’ te integreren van bij het begin, zal de duurdere (niet noodzakelijk herbruikbare) individuele oplossing op maat achteraf minder nodig zijn. Het doorvoeren van aanpassingen alleen laten afhangen van de éénmalige bezoeker/gebruiker, die mogelijk een klacht neerlegt, zoals het geval is bij redelijke aanpassingen met de nodige vertragingen in de realisatie van de aanpassingen tot gevolg, is geen voldoende antwoord op de actuele nood van personen met een beperking. Het niet aanwezig zijn van ‘redelijke aanpassingen’ op zich kan demotiverend werken en personen met een handicap sowieso weerhouden een bepaalde plaats te bezoeken/aan bepaalde activiteiten deel te nemen, wat impliceert dat ze ook zeker geen klacht zullen indienen. De toegankelijkheid van ruimtes, die enkel openstaan voor werknemers wordt overigens in huidige verordening niet geregeld omdat deze ruimtes niet beschouwd worden als ruimtes die ‘publiek toegankelijk’ zijn.” Zoals al aangegeven, besteedt de RIA uitgebreid aandacht aan de concrete handhaving van de beleidsmaatregel: “Door inschrijving van de toegankelijkheidsnormen in het instrumentarium van ruimtelijke ordening kan beroep gedaan worden op de stedenbouwkundige inspectie, overeenkomstig artikel 148 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, voor het opsporen van inbreuken op de verordening. Door te kiezen voor optie 1 zal de controle op de naleving door de stedenbouwkundige inspectie redelijk eenvoudig kunnen verlopen, zonder grote nood aan bijkomende deskundigheid terzake. Ofschoon de stedenbouwkundige inspectie geen systematische, grondige controle op de naleving van de toegankelijkheidsnormen kan garanderen, zal de situatie sowieso al beter zijn dan in de nuloptie, waar totaal geen controle voorzien was. De gewenste grondige controle is niet mogelijk omdat de stedenbouwkundige inspectie, zowel op gewestelijk als gemeentelijk niveau niet over voldoende 194
mankracht beschikt. Bijgevolg wordt vooral opgetreden naar aanleiding van een klacht en wordt niet proactief overgegaan tot systematische inspectie op het terrein. Daarom bestaat er ook een lijst van bouwmisdrijven, die prioritair aangepakt dienen te worden, wat ook wil zeggen dat niet elke klacht opgevolgd wordt en bijgevolg aanleiding geeft tot een herstelmaatregel. Eén van deze prioritair aan te pakken misdrijven betreft bouwmisdrijven, begaan door de overheid. Deze gebouwen vormen een groot deel van het toepassingsgebied van huidige ontwerpverordening. Het is zeer positief dat tenminste voor deze gebouwen een grondigere controle gegarandeerd kan worden.” Afbakening van de administratieve lasten: “Omdat het niet onmiddellijk de bedoeling is extra ambtenaren of beambten aan te wijzen, belast met een specifiek toezicht op de naleving van de toegankelijkheidsnormen, doch enkel te werken met de reeds bestaande stedenbouwkundige inspectie, wordt het toezicht niet mee opgenomen in de lijst van de administratieve lasten. Enkel volgende administratieve lasten kunnen gedestilleerd worden: - checklijsten, in te vullen door de architecten; -
versturen advies naar stedenbouwkundige ambtenaren door adviesbureaus toegankelijkheid.”
De RIA bevat ook aanwijzingen over het communicatiebeleid: “Er zal op grote schaal in opleidingen worden voorzien en verduidelijkende brochures, dit vooral naar de gemeentes toe. Er zullen digitaal checklijsten ter beschikking worden gesteld, aan de hand waarvan de architect en de stedenbouwkundige ambtenaar de toegankelijkheid van een gebouw kunnen nagaan. […] Gezien een verordening zich beperkt tot op plan aanduidbare elementen, is naast de verordening ook gekozen voor een begeleidende website, waar ook tips gegeven worden voor wat betreft niet op plan aanduidbare elementen. Het zal bovendien aan de hand van illustraties en goede voorbeelden inzicht verschaffen in de herkomst en de filosofie achter de concrete normen en richtlijnen die zijn opgenomen in de dwingende regelgeving. Deze informatie is ook reeds opgenomen in het Verslag aan de Vlaamse Regering, toegevoegd aan de verordening.” Bij de uiteindelijke keuze van de optie besteedt de RIA veel aandacht aan de aspecten van handhaafbaarheid: “Het grootste verschil in effecten tussen optie 1 en optie 2 zit in de verdeling van de werklast tussen de stedenbouwkundige ambtenaren en de adviesbureaus Toegankelijkheid. In optie 1 ligt de werklast vooral bij de stedenbouwkundige ambtenaren (controleren van duidelijke maten/afmetingen) en is het de bedoeling de adviesbureaus Toegankelijkheid enkel in te schakelen voor bepaalde categorieën van gebouwen. In bijkomende orde kan gewezen worden op het feit dat in optie 1 teruggegrepen kan worden door de bouwsector naar standaardoplossingen, terwijl optie 2 meer inventiviteit en bijgevolg onderzoek (tijdsinvestering) vergt, zodat de uiteindelijke kosten voor het toegankelijk maken van een gebouw naar alle waarschijnlijkheid lager liggen in optie 1 dan in optie 2. Optie 3 is een tussenoplossing: er worden maten/afmetingen opgegeven, doch deze zijn slechts indicatief, goede praktijkvoorbeelden, waardoor de bouwsector het gevoel zal hebben over een grotere vrijheid te beschikken. 195
Vraag is echter hoe intens deze vrijheid effectief aangewend zal worden, wanneer er ook een kant-en-klare oplossing aangereikt wordt (via de goede praktijk maten/afmetingen). In elk geval bestaat ook hier het risico meer dan in optie 1, dat de stedenbouwkundige ambtenaar vergunningen aflevert voor gebouwen die in feite niet toegankelijk zijn omdat hij zich onterecht als voldoende deskundig beschouwt. Suboptie 1a is interessanter dan suboptie 1b, omdat een controle van de tweede fase de installatie van een extra controleapparaat vergt, wat de kosten voor de Vlaamse overheid aanzienlijk vergroot. Ook de meerkost voor de bouwer-opdrachtgever is in suboptie 1b het grootst, omdat een deel van de normen een fase betreft, na uitreiking van de vergunning, zodat niet meer preventief opgetreden kan worden tijdens de bouwwerken en vaker duurdere aanpassingswerken zullen nodig zijn, gezien het dan om verbouwingen gaat en niet meer over nieuwbouwwerken. Daarenboven leunt suboptie 1a ook beter aan bij de VN-standaardregels, daar waar die vragen de toegankelijkheidseisen vanaf het beginstadium van de bouwplannen deel te laten uitmaken van het ontwerp en de bouw van de leefomgeving. Vlaanderen kiest bijgevolg voor optie 1a.” •
Resultaten van de toetsing aan het rechtseconomisch deel van de handhaafbaarheidstoets A. De kosten en baten van het spontaan naleven van de nieuwe brandveiligheidsnormen
Volgens de rechtseconomische insteek moeten hier een tweetal vragen beantwoord worden: •
Leidt de norm (de invoering van de gewestelijke verordening) tot een groot voordeel voor de samenleving in zijn geheel, waardoor dit maatschappelijk voordeel verdedigd moet worden? Indien ja, ga naar de volgende vraag.
Het antwoord is gematigd positief aangezien de toegankelijkheid van publieke gebouwen voor gehandicapte personen volgens de Vlaamse overheid een belangrijk element of onderdeel vormt voor de solidariteit en rechtvaardigheid binnen de samenleving. •
Leidt de invoering van de norm in kwestie tot een belangrijk (financieel of immaterieel) nadeel voor een bepaalde doelgroep, waardoor er een grotere drijfveer voor normovertreding ontstaat? In geval van een positief antwoord, dient er een sterk uitgewerkt handhavingsbeleid ontwikkeld te worden.
Het antwoord is positief aangezien de kosten voor de bouwheer toch substantieel zijn. Nochtans staat in de RIA dat de Vlaamse overheid er alles aan doet deze kosten zo laag mogelijk te houden: “Uit de bespreking van de effecten bleek ook duidelijk dat het plaatsen van een lift de grootste kost is. Daarom werd bij het opstellen van de verordening karig omgesprongen met de verplichting om een lift te installeren, zodat de gemiddelde kost van 1,27%, respectievelijk 1,7% waarschijnlijk nog een overschatting is. Zo moeten (bij wijze van voorbeeld) - de gebouwen, die kleiner zijn dan 300m2; 196
de hotels met minder dan 10 kamers;
-
de appartementsgebouwen met minder dan 3 bouwlagen en minder dan 6 wooneenheden
meestal enkel toegankelijk zijn op het gelijkvloers. Ook wordt voor gebouwen, bestemd voor industrie en ambacht in een belangrijke uitzondering voorzien. Tenslotte is gekozen voor een lift van het type 2 (volgens EN 81-70) als minimumnorm. Een lift van het type 3 is veel toegankelijker maar ook veel duurder.” B. De formele pakkans (door en vanuit de overheid) van de normovertreder De vraag rijst hier hoe de vereiste ingrepen in publiek toegankelijke gebouwen daadwerkelijk kunnen
afgedwongen
worden. In
de RIA komen
deze praktische
handhavingsaspecten uitgebreid aan bod. Zo bevat de RIA een afweging tussen de controlekracht van de stedenbouwkundige ambtenaar enerzijds en de gespecialiseerde adviesbureaus anderzijds. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de controlekans: -
-
-
Feitelijke, objectieve controlekans – “K”: is vrij hoog aangezien alle nieuwe gebouwen een bouwvergunning behoeven; De accuraatheid van de controlerende instantie, de reactiesnelheid van de controleurs, het ingrijpend karakter van de controles door gebruik van controlebevoegdheden, machtsvertoon zoals zichtbaarheid van controles en het gebruik van uniformen: is vrij laag als gevolg van het feit dat deze uitgevoerd worden door minder gespecialiseerde stedenbouwkundige ambtenaren => verbeteringen zouden kunnen door efficiëntieverhogingen en een optimale afstemming tussen specialisten enerzijds en generalisten anderzijds; De omvang van de controlelasten voor de rechtssubjecten (aantasting van privacy, oponthoud, andere nalevingskosten,…): zijn vrij hoog door de aard van de inspectie => verbeteringen hiervoor zijn kostenverhogend; Differentiatie na verloop van tijd van de controles naar frequentie, tijdstip, diepgang en plaats, waarvan een deel aselect gehouden wordt waardoor ze onvoorspelbaar blijven: er is vrijwel geen differentiatie voor nieuwe gebouwen mogelijk aangezien deze allemaal een bouwvergunning en dus controle moeten ondergaan.
Conclusie: de controlekans is hier relatief hoog door enerzijds het feit dat alle nieuwe gebouwen een bouwvergunning nodig hebben, maar anderzijds er afzwakkingen van de controlekans bestaan door een gebrek aan specialisatie van de controleurs en er geen mogelijkheid is tot differentiatie in het controlebeleid, waardoor de controles minder efficiënt kunnen gebeuren. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de detectiekans: -
-
De aard van de overtredingen – “K”: bouwovertredingen kunnen niet weggemoffeld worden waardoor ze niet tijdsgebonden zijn en op elk moment gedetecteerd kunnen worden; Mogelijkheid tot camouflage van overtredingen (door afschermen, verbergen, aanwijzingen voor de overtreding veranderen van samenstelling, misleiden van controleur) – “K”: dit kan wanneer inspectie door niet-gespecialiseerde stedenbouwkundige ambtenaren gebeurt;
Conclusie: De detectiekans is hier dus gematigd hoog te noemen. 197
Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de selectiviteit: -
-
De optimale verhouding tussen aselecte en selecte controles – “E”: is niet echt mogelijk door de eigenheid van een bouwvergunning die geen differentiatie in het controlebeleid toelaat, hoewel er wel een onderscheid gemaakt kan worden tussen de complexe gevallen (voor de gespecialiseerde adviesbureaus) en de minder moeilijke gevallen (voor de minder gespecialiseerde stedenbouwkundige ambtenaren); Mogelijkheden voor het opzetten van databanken en het koppelen van bestanden van verschillende handhavingsorganisaties – “K”: wordt momenteel ontwikkeld; Communiceren van de gerichte controles aan de overtreders – “K/E”: is niet nodig aangezien de controle voor alle nieuwe gebouwen geldt.
Conclusie: de mogelijkheid tot selectiviteit is laag te noemen, maar niet helemaal onmogelijk. Aandachtspunten bij het onderzoek van de sanctiekans: -
-
Capaciteitsproblemen (bij de vervolgende en rechtsprekende instanties) – “K” => de pijnpunten inzake de optimale afstemming tussen bouwinspectie en het parket en de rechtbanken worden hier niet aangepakt en blijven dus bestaan => verbeteringen hieraan zijn sterk kostenverhogend; Gebrek aan bewijsmateriaal – “K” => de bewijsvoering kan complex zijn; Maatschappelijke relevantie van het delict (seponering) en het gedoogbeleid – “E” => is waarschijnlijk, gelet op de nieuw ingevoerde raad voor het herstelbeleid; Fouten in de uitvoerings- of handhavingsorganisatie – “K/E” => door de complexiteit van de stedenbouwkundige betwistingen sluipen er veel fouten in het procesgebeuren.
Conclusie: De pijnpunten inzake het sanctioneringsbeleid blijven bestaan waardoor de sanctiekans als laag omschreven moet worden. C. De ernst van de sanctie (de intrekking van de vereiste erkenning) voor de normovertreder Voor de analyse van de ernst van de sanctie voor de normovertreder analyseren we eerst de aard van de sanctie. Volgens de RIA is die veelzijdig en een combinatie van meerdere soorten sancties: “De stedenbouwkundige inspectie maakt bij voorkeur gebruik van het bevel tot staking (dit is in eerste instantie een mondeling bevel om de werkzaamheden te staken, dat binnen de 8 dagen schriftelijk bevestigd dient te worden door de stedenbouwkundige inspecteur). Meestal gaat de inspectie pas naar aanleiding van een klacht ter plaatse. Wat het minder verkiesbaar a posteriori optreden (d.w.z. na beëindiging van de werkzaamheden) betreft, beperkt een mogelijk optreden van de stedenbouwkundige inspectie zich tot het vorderen bij de rechtbank van volgende herstelmaatregelen: - herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand; -
bouw- of aanpassingswerken;
-
het betalen van een geldsom, gelijk aan de meerwaarde dat het goed door het misdrijf heeft verkregen.
Het is de stedenbouwkundige inspectie of het belanghebbende college van burgemeester en schepenen die, op advies van de Hoge Raad voor het 198
Herstelbeleid beslissen over het soort herstelmaatregel, dat gevorderd zal worden voor de rechtbank. De mogelijke veroordeling tot het betalen van een geldsom kan een ontradend effect hebben, doch is niet de meest interessante sanctie in het kader van de huidige ontwerp-verordening, gezien dit op het einde van de rit nog steeds geen garantie is van een effectief toegankelijk gebouw. Het is uiteraard altijd beter dan totaal geen bestraffing.” Tot slot zijn er de strafsancties in het ruimtelijk ordeningsrecht: “Door inschrijving van de toegankelijkheidsnormen in het instrumentarium van ruimtelijke ordening gelden de sancties, voorzien in artikel 146 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening: met name een boete van 26€ tot 400.000€ en een gevangenisstraf van 8 dagen tot 5 jaar.” Met deze combinatie van bestuursrecht en strafrecht probeert de Vlaamse overheid de nadelen
van
beide
soorten
sancties
te
compenseren.
Zo
ontstaat
er
met
de
bestuurssanctie de mogelijkheid om voorafgaandelijk gedragsnormen vast te leggen, wat zal
leiden
tot
een
hogere
veroordelingskans,
en
de
mogelijkheid
om
meer
schaalvoordelen te bereiken. Zo wordt het afschrikkingseffect van het sanctiesysteem verhoogd door strafsancties te koppelen aan de niet-naleving van de verordening. Maar deze
invoering
van
de
strafsancties
compenseren
niet
alle
nadelen
van
de
bestuursrechtelijke aanpak, met name de hogere handhavingskosten (alles dient te gebeuren binnen de bestaande budgetten – wat toch enigszins irrealistisch is) en de mogelijke consistentieproblemen. Gelet op deze combinatie van de verschillende sancties die elkaar enigszins aanvullen, mag de sanctie-zwaarte als zwaar bestempeld worden.
4) De RIA over het BVR inzake de brandveiligheid in kinderdagverblijven
•
Beschrijving van de ingevoerde beleidsmaatregel
De RIA legt de aanleiding voor de nieuwe regelgeving bij de volgende vaststelling: “Tijdens de inspectiebezoeken werd meermaals een risico vastgesteld m.b.t. brandveiligheid in de voorzieningen voor kinderopvang. […] Aangezien er in het opvanglandschap een grote diversiteit is aan voorzieningen, werd begonnen met het opstellen van een reglementering voor brandveiligheid in de erkende kinderdagverblijven. Na de erkende kinderdagverblijven werden normen opgesteld voor de initiatieven voor buitenschoolse opvang en voor de mini-crèches. Ondertussen werden de eerste besluiten reeds toegepast in de praktijk, en stuitte men hierbij op een aantal problemen. Daarom was het noodzakelijk de gehele regelgeving voor brandveiligheid grondig te herzien.” Hiertoe werd de volgende regelgeving ontwikkeld: “Kind en Gezin stelt één nieuw besluit op voor de brandveiligheid in de voorzieningen voor kinderopvang. Dit betekent dat de brandweerdiensten een nieuw besluit gaan toepassen bij de controles van erkende 199
kinderdagverblijven, initiatieven voor buitenschoolse opvang en minicrèches. Voor zelfstandige kinderdagverblijven zal er nu voor het eerst een specifiek besluit zijn voor de brandpreventie.” •
Specifieke opmerkingen in de RIA over de handhavingsaspecten van de beleidsmaatregel
Het doelpubliek van het toegangsverbod wordt weliswaar in de RIA vermeld, maar niet beschreven naar kwalitatieve kenmerken en onderlinge verschillen. Deze beschrijving kan evenwel van belang zijn bij de analyse van de effecten van de handhaving op de verschillende soorten kinderopvang. Bovendien kan hierdoor niet onderzocht worden of de potentiële normovertreder in hoofdzaak gedreven wordt door sociale, psychologische dan
wel
materiële
drijfveren.
Daarnaast
worden
de
Vlaamse
overheid,
de
brandweerdiensten en burgemeesters vermeld als betrokken partijen, maar eveneens niet beschreven naar hun eigenschappen en taakomschrijvingen. Hierdoor wordt het moeilijk te analyseren of en in welke mate de overtreder van het toegangsverbod vatbaar is voor spontane nalevingsfactoren of voor specifieke handhavingsfactoren. Wat betreft de kennis en duidelijkheid van de regels bepaalt de RIA: “De voorzieningen worden geïnformeerd via mededelingen. Deze mededelingen worden ook bezorgd aan startende voorzieningen in het informatiepakket. Indien nodig zal via informatieavonden toelichting gegeven worden over de nieuwe regelgeving, met mogelijkheid voor de voorzieningen om vragen te stellen. Er zal een schrijven worden gestuurd naar alle burgemeesters zodat zij geïnformeerd zijn, en deze informatie ook kunnen bezorgen aan de plaatselijke brandweerdienst. Per provincie kan eventueel tijdens een informatieavond toelichting worden gegeven aan de brandweerdiensten. Tenslotte zal alle informatie terug te vinden zijn op de website van Kind en Gezin.” De kans neemt hierdoor toe dat de kennis en duidelijkheid van de regels zal toenemen, wat op zijn beurt zal leiden tot een verhoging van de spontane naleving. De RIA ziet de volgende problemen omtrent de handhaving van de oude regelgeving (wat de aanleiding vormde voor de aanpassing van deze wetgeving): “Doordat er drie specifieke besluiten van toepassing zijn in de voorzieningen voor kinderopvang, al naargelang het statuut van de voorzieningen voor kinderopvang, zorgde dit voor veel onduidelijkheid bij de brandweerdiensten en de voorzieningen zelf om uit te maken welk besluit moest toegepast worden in een specifieke situatie. Er waren ook inhoudelijke problemen met de toepassing van de verschillende besluiten. Deze moeilijkheden ontstonden vooral omdat de normen te zwaar bleken voor de bestaande voorzieningen. Voornaamste oorzaak hiervan was dat de specifieke regelgevingen vooral uitgingen van de ‘federale basisnormen’, de normen voor de preventie van brand en ontploffing voor nieuwe gebouwen overeenkomstig de KB’s van 7 juli 1994 en van 19 december 1997. Deze normen zijn opgesteld voor nieuwe gebouwen sedert 1997, en konden niet zonder problemen zomaar toegepast worden op de bestaande voorzieningen. Doordat de normen zeer streng waren, bracht dit hoge infrastructurele kosten mee voor de bestaande voorzieningen, waardoor de leefbaarheid van de kinderopvang op termijn in het gedrang dreigde te 200
komen. Tenslotte waren er voor de zelfstandige kinderdagverblijven, omwille van de vastgestelde problemen bij de eerdere besluiten, nog geen specifieke normen goedgekeurd.” Daartoe formuleert de RIA de volgende beleidsdoelstellingen voor de regelgeving in opmaak die bij realisatie ervan de zonet beschreven handhavingsproblemen van en bij de oude regelgeving inzake brandveiligheid zouden moeten verhelpen. “De doelstellingen voor het opstellen van een nieuwe regelgeving waren vooral: 1. Komen tot een duidelijker en eenvoudiger toe te passen regelgeving voor de brandveiligheid; 2. Het bekomen van eenzelfde niveau van veiligheid, en dus ook van brandveiligheid, in alle voorzieningen voor kinderopvang en dit ongeacht het statuut van de voorziening. Hiervoor moesten de normen voor brandpreventie meer op elkaar afgestemd worden. 3. Inhoudelijk komen tot een meer haalbare regelgeving voor de brandveiligheid. Hiervoor diende een ander uitgangspunt genomen te worden voor de voorzieningen die niet onder het toepassingsgebied vallen van de federale basisnormen voor nieuwe gebouwen. Voor deze (bestaande) voorzieningen worden wel een aantal minimumvoorwaarden gesteld.” Over de vereiste informatieverplichtingen schrijft de RIA dat de verplichting tot het verkrijging van een attest van de brandweer blijft bestaan: “Aangezien ook momenteel steeds een attest of verslag van de brandweer wordt gevraagd voor de voorzieningen die erkend worden of onder toezicht staan van Kind en Gezin, brengt deze wijziging van regelgeving geen bijkomende administratieve lasten met zich mee, noch voor de voorzieningen, noch voor Kind en Gezin”. M.b.t. de specifieke handhavingsaspecten bepaalt de RIA ten slotte: “De handhaving is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de burgemeester en de plaatselijke brandweerdienst. Zij zullen zorgen voor een aanvaardbaar veiligheidsniveau in de bestaande en nieuwe voorzieningen. Het naleven van de normen voor brandpreventie en het in orde brengen van vastgestelde tekortkomingen, is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de voorzieningen zelf. Indien wordt vastgesteld dat zij nalaten dit te doen, kunnen zij hiertoe worden aangemaand. Wanneer zij niet ingaan op een aanmaning, kan het dossier worden voorgelegd voor intrekking van hun erkenning.” •
Resultaten van de toetsing aan het rechtseconomisch deel van de handhaafbaarheidstoets
A. De kosten en baten van het spontaan naleven van de nieuwe brandveiligheidsnormen
201
Volgens de rechtseconomische insteek moeten hier een tweetal vragen beantwoord worden: •
Leidt de norm (de invoering van de nieuwe brandveiligheidsnormen) tot een groot voordeel voor de samenleving in zijn geheel, waardoor dit maatschappelijk voordeel verdedigd moet worden? Indien ja, ga naar de volgende vraag.
Het antwoord is positief aangezien de brandveiligheid in kinderopvanginstellingen volgens de Vlaamse overheid een belangrijk element of onderdeel vormt voor de openbare veiligheid en orde. Dit antwoord blijkt ook uit de RIA: “De doelstelling van deze nieuwe reglementering inzake brandveiligheid is volgens de RIA drieledig: o het ontstaan, de uitbreiding en de voortplanting van brand te voorkomen; o
de veiligheid van de aanwezige personen te verzekeren bij brand in het algemeen;
o
de tussenkomst van de brandweerdiensten te vergemakkelijken.
Het accent dient vooral te liggen bij de voorkoming van brand door preventieve maatregelen zoals een grondig onderhoud en controle van de installaties, het houden van evacuatieoefeningen enz. De veiligheid van de aanwezige personen dient ook prioritair te zijn, met het accent op een snelle evacuatie van de kinderen, personeelsleden en andere aanwezige personen.” •
Leidt de invoering van de norm in kwestie tot een belangrijk (financieel of immaterieel) nadeel voor een bepaalde doelgroep, waardoor er een grotere drijfveer voor normovertreding ontstaat? In geval van een positief antwoord, dient er een sterk uitgewerkt handhavingsbeleid ontwikkeld te worden.
Het antwoord is positief aangezien de ingevoerde maatregelen inzake brandveiligheid zware repercussies kan hebben voor de doelgroep. In essentie vormt de nieuwe regelgeving een antwoord op te hoge kosten voor de naleving van de oorspronkelijke regelgeving. Daarom schrijft de RIA als voordeel van de nieuwe regelgeving: “Minder strenge infrastructurele eisen, waardoor de koste lager liggen.” Maar wat verder in de RIA blijken de normen inzake brandveiligheid nog steeds streng te zijn: “Er worden strengere eisen gesteld door controle en onderhoud van de installaties. De kosten hiervan
liggen
echter
lager
dan
voor
de
infrastructurele
eisen.
Door
minder
infrastructurele eisen te stellen, verhoogt lichtjes het risico inzake de brandveiligheid. Dit vraagt een grotere verantwoordelijkheid van de voorzieningen.”
B. De formele pakkans (door en vanuit de overheid) van de normovertreder De vraag rijst hier hoe de vereiste ingrepen in instellingen van kinderopvang ten gunste van de brandveiligheid daadwerkelijk kunnen afgedwongen worden. In de RIA komen deze praktische handhavingsaspecten vrijwel niet aan bod. Zo geeft de RIA niet aan hoe 202
en wanneer deze controles door de brandweer gebeuren: bij de aanvraag tot erkenning of ook ex post? Wellicht bestaat er een verschil in controleregime tussen nieuwe en bestaande instellingen voor kinderopvang. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de controlekans: -
-
-
-
Feitelijke, objectieve controlekans – “K” => is vrij hoog voor nieuwe instellingen aangezien wellicht alle instellingen voor kinderopvang n.a.v. hun aanvraag tot erkenning gecontroleerd worden en hiervoor een attest krijgen, maar zal wellicht lager liggen voor de bestaande inrichtingen => verbeteringen hieromtrent zouden kostenverhogend zijn; De accuraatheid van de controlerende instantie, de reactiesnelheid van de controleurs, het ingrijpend karakter van de controles door gebruik van controlebevoegdheden, machtsvertoon zoals zichtbaarheid van controles en het gebruik van uniformen – “E” => is vrij hoog als gevolg van het feit dat deze uitgevoerd worden door de brandweer, maar enige verbetering zou kunnen door efficiëntieverhogingen; De omvang van de controlelasten voor de rechtssubjecten (aantasting van privacy, oponthoud, andere nalevingskosten,…)- “K”: zijn vrij hoog door de aard van de inspectie => verbeteringen hiervoor zijn kostenverhogend; Differentiatie na verloop van tijd van de controles naar frequentie, tijdstip, diepgang en plaats, waarvan een deel aselect gehouden wordt waardoor ze onvoorspelbaar blijven – “E”: er is geen differentiatie voor nieuwe verblijven aangezien wellicht alle instellingen voor kinderopvang n.a.v. hun aanvraag tot erkenning gecontroleerd worden, maar is wel mogelijk voor bestaande verblijven => verbeteringen kunnen door efficiëntieverhoging.
Conclusie:
de
controlekans
is
hier
enerzijds
wellicht
vrij
hoog
voor
nieuwe
kinderdagverblijven aangezien alle nieuwe kinderopvangverblijven een attest van de brandweer moeten krijgen voor de goedkeuring van hun dossier door de Vlaamse Regering. Anderzijds bestaat de kans dat enkel nieuwe verblijven gecontroleerd worden, maar de bestaande veel minder. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de detectiekans: -
-
De aard van de overtredingen (er worden in casu geen sporen achter gelaten, ontdekking is alleen op heterdaad mogelijk) – “K” => de overtreding is bij inspectie door brandweer ogenblik duidelijk en de overtreding is niet tijdsgebonden; Mogelijkheid tot camouflage van overtredingen (door afschermen, verbergen, aanwijzingen voor de overtreding veranderen van samenstelling, misleiden van controleur) – “K” => is bij inspectie van brandweer vrijwel onbestaande;
Conclusie: De detectiekans is hier dus vrij hoog te noemen. Relevante aandachtspunten bij het onderzoek van de selectiviteit: -
-
-
203
De optimale verhouding tussen aselecte en selecte controles – “E” => gelet op het groot aantal kinderopvangverblijven en hun onderlinge verschillen is een selectief inspectiebeleid goed mogelijk; Mogelijkheden voor het opzetten van databanken en het koppelen van bestanden van verschillende handhavingsorganisaties – “K” => is door het hoge prijskaartje onwaarschijnlijk; Communiceren van de gerichte controles aan de overtreders – “K/E” => kan gelet op de aard van de kinderopvanginstellingen efficiënt zijn, maar brengt steeds kosten met zich mee.
Conclusie: bij nader toezien kunnen er op dit vlak wel enkele kosteloze verbeteringen voor bestaande opvangverblijven gebeuren. Zo kan men de controles uitvoeren voor die verblijven waarvan vermoedelijk normovertreders veel of regelmatig gebruik van maken. Bovendien is een gericht communicatiebeleid mogelijk, wat men volgens de RIA ook zinnens is om te doen. Een beter beheer van data is dan weer vrij duur, dus in dit dossier wellicht weinig waarschijnlijk. De selectiviteit kan dus vrij hoog liggen voor bestaande voorzieningen in de kinderopvang.
Aandachtspunten bij het onderzoek van de sanctiekans: -
-
-
Capaciteitsproblemen (bij de vervolgende en rechtsprekende instanties) – “K” => spelen hier niet echt aangezien de intrekking een relatief eenvoudig door te voeren sanctie is; Gebrek aan bewijsmateriaal => bewijzen kunnen moeilijk betwist worden; Maatschappelijke relevantie van het delict (seponering) en het gedoogbeleid – “E”=> is weinig waarschijnlijk gelet op de zeer grote geladenheid van het onderwerp; Fouten in de uitvoerings- of handhavingsorganisatie – “K/E” => is weinig waarschijnlijk.
Conclusie: Aangezien er geen zwaar vervolgingsbeleid gepland is (de intrekking van de erkenning e.d.m.), er voldoende personeel voorhanden is, er geen pijnpunten in de bewijsvoering zitten, kan de sanctiekans als hoog omschreven worden. C. De ernst van de sanctie (de intrekking van de vereiste erkenning) voor de normovertreder Voor de analyse van de ernst van de sanctie voor de normovertreder analyseren we eerst de aard van de sanctie, met name de intrekking van de vereiste erkenning als administratieve
sanctie.
Wel
zal
deze
intrekking
pas
gebeuren
wanneer
de
normovertreder geen gevolg geeft aan de aanmaning om zich te schikken naar de normen inzake brandveiligheid. Wanneer we nu de voor- en nadelen van de bestuursrechtelijke handhaving bekijken, dan stellen we vast dat de voordelen van een administratieve sanctie daadwerkelijk aanwezig zijn, met name de mogelijkheid om voorafgaandelijk gedragsnormen vast te leggen, wat zal leiden tot een hogere veroordelingskans, en de mogelijkheid om meer schaalvoordelen te bereiken. De nadelen worden daarentegen wat weggemoffeld of buiten beschouwing gelaten, met name de hogere handhavingskosten (alles dient te gebeuren binnen de bestaande budgetten – wat toch enigszins irrealistisch is) en de mogelijke consistentieproblemen. De sanctiezwaarte is hoog aangezien de intrekking van een erkenning leidt tot een soort beroepsverbod en het wegvallen van alle beroepsinkomsten voor de normovertreder. Wel
204
wordt deze sanctiezwaarte wat afgezwakt door de voorafgaande aanmaning tot naleving van de normen inzake brandveiligheid.
3.2.3. Resultaten
Welke conclusies kunnen nu getrokken worden uit de vier case studies met betrekking tot de inhoud van de checklist, en de rol die deze checklist speelt in de bredere handhaafbaarheidstoetsing? In de meeste gevallen kunnen de items uit de T11 toegepast worden bij het onderzoek van de dimensies sanctionering en controle. Dat geldt eveneens voor de kosten-baten calculus die doelgroepen maken. Uit de case studies blijkt ook dat de verschillende items van de Tafel wel toegepast kunnen worden op een individueel regelgevingsdossier, maar dat ze niet altijd even relevant zijn. Heel vaak brengt de strikte toepassing van de vragen uit de T11 resultaten met zich mee waarvan onduidelijk is wat de meerwaarde is in de beoordeling van de handhaafbaarheid. Anderzijds blijkt de Tafel wel in staat om met heel diverse situaties om te gaan; een element als
hercontrole, bijvoorbeeld, en de implicaties die dit met zich meebrengt,
kunnen moeiteloos onder een van de items ondergebracht worden.
Kortom, de T11 profileert zich als een nuttig instrument, maar moet niet al te dwingend gevolgd worden. M.a.w., de compleetheid van de lijst die eerder al aan de orde geweest is, mag niet leiden tot het uitvoeren van berekeningen en schattingen die feitelijk weinig betekenis hebben in het kader van de handhavingsproblematiek. De Tafel moet een richtinggevend instrument zijn, en moet concreet tot vraagstellingen kunnen inspireren, maar kan de individuele benadering die elke casus eist niet vervangen.
Met betrekking tot de factoren uit de hoek van de spontane naleving, laat de Tafel evenmin veel aspecten onbedekt. Ook hier is de volledigheid van de lijst treffend. Toch adviseren we om de inschatting van de handhaafbaarheid op deze dimensie niet uit te voeren louter door middel van de toepassing van een checklist. Elders in dit deel wordt sterk de nadruk gelegd op het belang van draagvlakontwikkeling, onder meer als aspect van legitimiteit, dat op zijn beurt een belangrijke determinant is van naleving. Bijgevolg bevelen we aan dat de dimensies van de spontane naleving onderzocht worden in interactie met de doelgroepen. Dat kan door middel van consultatie.
3.3. Interviews
205
Het voorlopig model Op basis van de voorgaande bevindingen (i.c. uit de sociaal-wetenschappelijke literatuurstudie, de analyse van bestaande handhaafbaarheidstoetsen m.i.v. de T11 en de analyse van de RIA-toets en een aantal concrete RIA’s,), formuleerden we een werkmodel van handhaafbaarheidstoetsing. Dat model bestond uit het ruwe geraamte van de toets met invulling van een aantal essentiële kenmerken. In eerste instantie zou nagegaan worden hoe diepgaand en uitvoerig de toetsing zou moeten zijn in een concreet regelgevingsdossier. Daarbij wordt uitgegaan van proportionaliteit. Vervolgens wordt er een “matrix” of relationele tabel opgesteld waarin handhavers en doelgroepen opgelijst worden, voor zover mogelijk gekwantificeerd worden en tegenover elkaar geplaatst worden. Per handhavende instantie zou zo direct duidelijk worden welke doelgroepen er onder een bepaalde toezichthouder vallen; omgekeerd zou zo ook meteen zichtbaar worden met welke handhavers een bepaalde doelgroep geconfronteerd wordt. Deze ‘matrix-structuur’ of tabel zou als voordeel hebben dat alle handhavingsrelaties in kaart gebracht worden. Omdat doelgroepen en handhavers voor zover mogelijk gekwantificeerd worden, laat deze matrix – in theorie - dan ook toe om bepaalde zwaartepunten aan te duiden in de tabel. Een zwaartepunt zou dan bijvoorbeeld kunnen inhouden dat het gaat om een zware capaciteit van de inspectiedienst, of de meerderheid van doelgroepen. In een volgende stap wordt dan de handhaafbaarheidsproblematiek getoetst voor de relaties uit de tabel. Bij elke relatie – en dus elke cel in de tabel - zou een checklist overlopen worden. Indien het gaat om zwaartepunten, zouden er bijkomend consultaties georganiseerd moeten worden. Geopperd werd – nog altijd volgens het voorlopige model - om in deze consultaties handhavers en doelgroepen samen rond de tafel te brengen. Middels overleg en debat tussen de inspecties en de geïnspecteerden
zouden
dan
problematische
aspecten,
verbeterpunten,
noden,
capaciteitskwesties en andere elementen van de handhaafbaarheid aan de oppervlakte komen. Tenslotte zouden de bevindingen die voortspruiten uit het overlopen van de checklist
en
de
resultaten
van
eventuele
consultaties
teruggekoppeld worden naar het regelgevingsdossier.
Voorbeeld van een relationele tabel Handhavers
206
dan
samengebracht
en
Type 1
Toezichthouders
Toezichthouders
Politie
dienst A
dienst B
lokaal
Zwaartepunt
Nvt
Niet
Doelgroepen
Aantal
belangrijk Type 2
Nvt
zwaartepunt
nvt
Capaciteit
Capaciteit
Capaciteit
absoluut A
absoluut B
politie
Aantal
Legende: In een relationele tabel worden voor zover mogelijk de handhavers (toezichthouders) geïdentificeerd en gekwantificeerd (capaciteitsraming). Dat gebeurt ook voor de doelgroepen; die informatie wordt geput uit de analyse van de effecten in de RIA. Voor zover mogelijk worden ook de doelgroepen ingedeeld in categorieën die gerelateerd zijn aan een andere handhavingsnood. Afhankelijk van het beleidsdomein, kan deze categorisering heel uiteenlopend zijn: het kan gaan om hoge- of lage risico-installaties die in een publieke instelling aanwezig gaan, of over residentiële of ambulante voorzieningen. De tabel laat toe om op het eerste gezicht de checklist toe te passen op de verschillende relaties (zes in deze tabel). Afgaande op het ingeschatte belang van de handhaving per relatie, kan besloten worden om consultatie te organiseren. Consulteren zou zo niet altijd noodzakelijk zijn – om de administratie niet overmatig te belasten – maar enkel georganiseerd worden indien de handhaving speciale aandacht vergt.
De toetsing d.m.v. interviews Dit
model
diende
als
richtinggevende
structuur
voor
vier
semi-gestructureerde
interviews. De interviews vonden plaats op het einde van de maand november op de kantoren van de onderscheiden diensten te Brussel. Om een zo breed mogelijk perspectief
te
verkrijgen
a.d.h.v.
een
beperkt
aantal
vraaggesprekken,
werden
respondenten geselecteerd op basis van uiteenlopende variabelen: Een
Functie in de administratie: uitvoerend of leidinggevend Departement: ‘hard’ (SWE) en ‘zacht’ (WVG) Betrokkenheid bij RIA: sterk en minder sterk. bijkomend
element
in
de
selectie
was
de
betrokkenheid
bij
de
handhaafbaarheidsproblematiek, die begrepen werd vanuit eventueel lidmaatschap in de stuurgroep van het project (dat was het geval met drie van de vier respondenten). Concreet werden zowel voor SWE als voor WVG twee respondenten geselecteerd, telkens een leidinggevende en een stafmedewerker, waarbij vooral de stafmedewerker bij RIA betrokken was. De interviews vonden plaats op semi-gestructureerde wijze. Een topic207
lijst stuurde op losse wijze de vraaggesprekken. Voorafgaand aan de vraaggesprekken werd de respondenten een nota toegezonden waarin het voorlopige model van handhaafbaarheidstoetsing uiteen werd gezet.
In wat volgt wordt systematisch verslag uitgebracht over de interviews. Dit rapport wordt, indien relevant, aangevuld met bijkomende informatie. In eerste instantie komen de verschillende elementen van het voorlopige model van handhaafbaarheidstoetsing aan bod in de volgorde die hierboven werd aangegeven (en die ook in de topiclijst is terug te vinden). In aanvulling op het aspect proportionaliteit werd van de interviews eveneens gebruikt gemaakt om een zicht te krijgen op de noodzakelijkheid van een dergelijke toets in globo. Het eerste aspect van de interviews was dus meteen tweeledig: er werd niet enkel gepeild naar de diepgang die een toets zou dienen aan te nemen in een concreet regelgevingsdossier, maar er werd ook gevraagd in hoeverre het idee van een handhaafbaarheidstoets
ook
tegemoet
komt
aan
een
algemene
verzuchting.
Noodzakelijkheid en proportionaliteit zijn dus de eerste aspecten die hieronder besproken worden. Daarop volgen, parallel met de structuur van de interviews, de zin of onzin van de relationele tabel, met bijzondere aandacht voor de kwantificering van doelgroepen en handhavers, de checklist, en de vormgeving van de consultatie. Een laatste aspect dat systematisch aan de orde komt is de inbedding van de toets in de RIA. Dat thema gaf in de interviews overigens aanleiding tot geanimeerde beschouwingen over dit analyseinstrument. Uiteraard worden deze ook in het onderstaande verslag opgenomen. Tenslotte wordt er ruimte voorzien voor opmerkingen die buiten de interviewstructuur vallen. Samen met de literatuuranalyse en de casestudies van de RIA’s inspireren deze interviews de uiteindelijke modelmatige vormgeving van een handhaafbaarheidstoetsing die in onderdeel 3.4 wordt voorgesteld.
3.3.1. Aspect 1. De noodzakelijkheid en proportionaliteit van de toets Over de noodzaak van een toets van handhaafbaarheid zijn de respondenten het roerend eens. Respondent 1 ziet dit type van toetsing op het domein WVG als een logische resultante van een lange reeks initiatieven die steeds meer de breuk met de jaren 1980 bestendigen.
In
de
tweede
helft
van
dat
decennium
werden
er
veel
nieuwe
beleidsmaatregelen genomen die “op het bord van de inspectiediensten terechtkwamen zonder dat zij daarover geconsulteerd werden”. Dat was toen de manier van handelen. Van aansturing was geen sprake. De talrijke nieuwe initiatieven – waartegenover geen uitbreiding van de handhavingscapaciteit werd gesteld - noopten tot een herbezinning. Omdat de gecontroleerde instanties zelf ook steeds verder professionaliseerden en meer hooggeschoolde mensen tewerkstelden (of inhuurden als consultants), werd een personeelsplan ontwikkeld dat aanwerving van universitairen bespoedigde. De pas 208
aangeworven nieuwe sociologen, criminologen en juristen
zagen de noodzaak tot
betrokkenheid bij de opmaak van regelgeving. Begin 1990 werd dit een echt item. Via interpersoonlijke
contacten
met
de
regelontwikkelaars
werd
een
bottom-up
betrokkenheid bij de uitwerking van regelgeving een feit. Toch bestond er nog altijd geen alomvattend kader om deze betrokkenheid vast te leggen. De inspectie van WVG was ook nog geen aparte afdeling. Bij de ontwikkeling van de uitvoeringsbesluiten van het eerste kwaliteitsdecreet in 1997 werd informeel afgesproken om de nadruk te leggen op de inspectietoets: ”Is de regelgeving handhaafbaar, toetsbaar? Hoe moeten we ons daarbij organiseren?” Met het eerste kwaliteitsdecreet werden de eerste stappen gezet naar de institutionalisering van de handhaafbaarheidstoetsing. Toen in 1998 de afdeling Inspectie en Toezicht werd gevormd en afdelingshoofden werden aangesteld, ontwikkelde er
zich
een
nieuwe
dynamiek.
Onder
meer
doordat
de
afdelingshoofden
op
managementsniveau betrokken werden bij de opmaak van nieuwe regelgeving, werd er echt rekening gehouden met de bekommernissen van de inspectie. Een tweede structurele verandering trad op met de invoering van BBB in 2003 (tot 2006). De reorganisatie die daarmee gepaard ging hield in dat de inspectie een nieuwe relatie diende uit te bouwen met andere agentschappen zoals Jongerenwelzijn, Vlaams Zorgfonds, Kind en Gezin, Zorg en Gezondheid en het departement WVG. Deze nieuwe posities en relaties werden onder meer via samenwerkingsakkoorden vastgelegd. Hoewel het
een
moeilijke
oefening
bleef
“omdat
we
de
samenwerking
vanuit
WVG
agentschapsbreed wilde benaderen, zijn er toch bepalingen in opgenomen die stellen dat we bij de voorbereiding van regelgeving maximaal betrokken moeten worden.” Om dit punt kracht bij te zetten, zei de respondent dat hij pas “een e-mail had ontvangen van een jurist van Kind en Gezin die vroeg wanneer we best ingeschakeld worden bij nieuwe besluiten…”. “Het begint echt te leven”, zo besluit de respondent. Als kers op de taart verwees hij naar “een inspectie-toets die we hebben laten goedkeuren door de beleidsraad – dat zijn alle leidende ambtenaren van het beleidsdomein plus de minister zelf die de vergadering leidt plus aantal leden van het kabinet. Waarbij onder meer min of meer verplicht gesteld om eens goed na te denken over de inspecteerbaarheid van de regelgeving, beetje vooruitlopend op de nieuwe RIA”. In de nota die de elementen van deze toets schraagt, wordt het als volgt verwoord: “ Het agentschap Inspectie pleit voor het invoeren van een “inspectie-toets” (naar analogie met en) als onderdeel van een RIA waarin bij sectorale uitbreidingen of bij de invoering van nieuwe of gewijzigde regelgeving afgetoetst wordt welke de effecten zijn op de voorbereiding en uitvoering van de inspectietaken en waarbij, indien nodig, ook de budgettaire impact op het agentschap mee verrekend wordt. Buiten het beleidsdomein kan bv. verwezen worden naar het nieuwe decreet ruimtelijke ordening waarvoor pr artikel werd overlopen welke de impact op de handhaving was, welke middelen noodzakelijk waren om de handhaving van de voorgestelde regels te bewaken, welke de uitgaven en inkomsten waren die door de regels veroorzaakt worden en de impact op de actuele handhavingsniveaus. Binnen het beleidsdomein is er het decreet 209
armoedebestrijding waar de extra werklast voor de inspectie concreet werd becijferd in de RIA.” Ook bij de andere respondenten staat het nut van de toetsing van handhaafbaarheid buiten kijf. Een respondent ziet bijzondere meerwaarde in de uitwerking van een model van toetsing, waarmee gerefereerd wordt naar een breder, inhoudelijk kader. Omdat het aantal toetsen in de RIA “uit zijn voegen begint te barsten, in de zin dat iedereen er toetsen wil insteken, bv. Joker (effect op jongeren en kinderen), de armoede-toets, de Brussel-toets, is het belangrijk om mensen te overtuigen van het nut van zo’n toets.” (3) “Ik denk dat het heel belangrijk is dat je duidelijk maakt wat je wil toetsen en waarom je dat opneemt in de RIA – vergelijk het met administratieve lasten. Ik ben in het buitenland geweest op studiedagen waar men vertelde dat men administratieve lasten helemaal niet erg vond… op voorwaarde dat ze zinvol zijn…[de opstellers van een RIA] moeten weten waarvoor ze het doen. Ik denk hetzelfde over handhaafbaarheid – doe gerust, en voorzie handvaten voor degene die de RIA moet opstellen. Maar
wees ook
heel duidelijk WAAROM we dat nu willen toetsen.[…] Een cruciaal woord is ook meerwaarde. Die moet bij de toets vermeld worden en liefst voor zoveel mogelijk partijen - dat is heel belangrijk.” (2)
Noodzakelijkheid is in de praktijk nauw verwant aan proportionaliteit. Hoe uitvoerig is de toetsing? Wat is de diepgang ervan? Wanneer moet er een toets worden uitgevoerd? Uitvoerige, diepgaande toetsen vereisen immers een sterk engagement van de opstellers ervan. In het debat over toetsen primeert pragmatisme: de diepgang van een toets (impactanalyse, evaluatie, consultatie, handhaafbaarheid…) is evenredig met het belang van de regelgeving waarop de toets betrekking heeft. Vertaald naar het thema van de bijdrage luidt dit dan: de grondigheid van de handhaafbaarheidstoets is evenredig met het belang van handhaving in de regelgeving-in-opmaak.
Mogelijke vragen die bij het
schatten van het gewicht van de problematiek gebruikt zou kunnen worden zijn bijvoorbeeld: ‘Hoe belangrijk schat u de handhavingsproblematiek van deze regel/optie in?” “Is handhaving sowieso wel van toepassing hier” “Zijn er veel inspectiediensten mee gemoeid?” “Worden er grote budgetten besteed aan handhaving?” “Komen gelijkaardige regels soms in het media omdat de handhaving overduidelijk faalt?” (bv Dopingtribunaal trekt veel negatieve aandacht in de populaire media) “Hoe is de populaire perceptie van de handhaving van de regel/optie?” “Treden er belangrijke verschillen op met de vroegere handhavingscontext?”
210
We kunnen ook hier naar praktijken in het buitenland kijken. Zo bestaan er verschillende aanbevelingen om te bepalen wanneer er een handhaafbaarheidstoets gehouden moet worden. Het Nederlandse Ministerie van Justitie stelt – los van meer technische voorwaarden -
dat deze toets plaats moet vinden indien het ontwerp of voorstel van
regelgeving “substantiële (neven)effecten” voor uitvoerende en handhavende instanties met zich meebrengt. Concreet wordt de handhaafbaarheid getoetst van regelgeving die door het “eerstverantwoordelijke” ministerie aan een quick scan onderworpen wordt. Het is dus het betrokken ministerie dat bepaalt of de toets uitgevoerd wordt.
Wanneer moet u de effectmeting uitvoerbaarheid verrichten? (Ministerie van Justitie, NL)
en
handhaafbaarheid
De U&H-toets is aan de orde bij ontwerpregelgeving op nationaal niveau (wetten, amvb’s alsmede wijzigingsvoorstellen daarvan, met uitzondering van begrotingswetten en initiatiefwetsvoorstellen): - met substantiële (neven)effecten voor uitvoerende en handhavende instanties; - met nationale beleidsruimte (regelgeving die voor wat betreft zowel normering als uitvoering rechtstreeks voortvloeit uit reeds vastgestelde internationale verplichtingen hoeft dus niet worden getoetst); - en die als zodanig nog niet in de ministerraad of een onderraad van de ministerraad aan de orde is geweest (het kan dus soms nodig zijn een ontwerpregeling te toetsen indien deze na behandeling in de ministerraad, als gevolg van advisering door de Raad van State of tijdens de parlementaire behandeling (via een nota van wijziging) ingrijpend wordt gewijzigd). De U&H-toets wordt toegepast op ontwerpregelgeving die daarvoor op basis van een quick scan is geselecteerd. Indien een beleidsvoornemen bestaat dat door middel van regelgeving zal worden uitgevoerd, voert het eerstverantwoordelijke ministerie daarop een quick scan uit, waarin wordt ingegaan op de noodzaak van regelgeving, de alternatieven voor inrichting van de regelgeving, afgewogen op doelmatigheid, effectiviteit, evenredigheid en subsidiariteit. Daarnaast wordt in de quick scan door het ministerie een voorstel gedaan voor de uit te voeren effectentoetsen BET, MET of U&H-toets. De quick scan wordt ter beoordeling ingezonden aan het Meldpunt voorgenomen regelgeving. Het Meldpunt zorgt dat de scan voor beoordeling van de U&H-aspecten bij de dossierhouder bij het Ministerie van Justitie, sector Wetgevingskwaliteitsbeleid terecht komt. Sluitstuk van deze beoordeling is een afspraak tussen ministerie en meldpunt over de in het vervolgtraject van de regelgeving te beantwoorden vragen van de drie toetsen. Voor uitgebreidere informatie omtrent de procedure van de quick scan zie de brochure Effectbeoordeling voorgenomen regelgeving (Ministerie van Economische Zaken, Den Haag 2003). De U&H-toets wordt vervolgens bij de uitwerking van de ontwerpregeling uitgevoerd, in samenspraak tussen wetgevingsjurist en beleidsmedewerker. Bij het beleid zal immers in de veel gevallen de informatie aanwezig zijn die hiervoor benodigd is. Voor zover dit niet het geval is, kan het Ministerie van Justitie ondersteunen bij het uitvoeren van de toets (zie hierover meer in hoofdstuk 3). Tot vertraging in het wetgevingsproces hoeft de toetsing dus niet te leiden. In feite is dit een logisch onderdeel van het uitwerken van de ontwerpregeling en het opstellen van de memorie of nota van toelichting daarbij. Indien in die fase alle relevante aspecten in kaart zijn gebracht, kunnen bovendien vragen in interdepartementaal overleg, van het kabinet, de Raad van State of het parlement voorkomen of gemakkelijk beantwoord worden.
Bij het Nederlandse departement Verkeer, Ruimtelijke Ordening en Milieu wordt dan weer restrictief aangegeven wanneer een toets verricht moet worden: er hoeft geen toets uitgevoerd te worden bij “zaken met een klein naleeftekort en laag risico.”
Toetsing
gebeurt dus prioritair bij zaken met de grootste naleeftekorten en de hoogste risico’s (op niet-naleving). 211
Wanneer moet een handhavingstoets verricht worden? VROM De VROM-Inspectie heeft eigen handhavingsacties op díe zaken waarbij handhaving en opsporing als dwingende naleving het meest geëigend is om de naleeftekorten op te heffen dan wel te voorkomen. Daarbij wordt de interventiemix sterk afgestemd op de oorzaken van afwijkend naleefgedrag. 8. Er wordt door de VROM-Inspectie prioriteit gegeven aan zaken met de grootste naleeftekorten en de grootste risico’s. Geen aandacht aan zaken met een klein naleeftekort en laag risico. 9. De interventiemix bij díe zaken die weliswaar hoog risico hebben en laag naleeftekort, dan wel kleiner risico maar hoog naleeftekort zal verschillend zijn: in het eerste geval is het zaak om vooral druk op de ketel te houden bij alle justitiabelen; in het laatste geval zal de aandacht vooral gericht zijn op de overtreders. 10. Er moet een juiste verhouding gevonden worden tussen de inzet voor de uitvoering van het ‘van binnen naar buiten spoor’ ( wettelijke taken) en het ‘van buiten naar binnen spoor’ (risico-aanpak) omdat we naast onze wettelijke taken ons ook richten op risico’s en problemen die vanuit de samenleving op ons afkomen. Ten slotte halen we ook nog de criteria uit de eigen RIA aan. Daar wordt proportionaliteit verondersteld ten aanzien van “het belang van de regulering en de verwachte reikwijdte van de effecten”. Verder kan afgeleid worden uit de RIA-handleiding dat in een zogenaamde handhavings-RIA de handhavingsproblematiek voor elk van de opties onderzocht worden.
In een RIA waar handhaving geen centrale plaats inneemt, hoeft
enkel de geprefereerde optie uitgewerkt te worden op het vlak van handhaving. RIA in Flanders and Belgium working paper _ Peter Van Humbeeck proportionaliteit This means that the scope as well as the depth of a RIA must be proportionate with the importance of the regulation and the expected extent of the effects. Proportionality applies not only to the analysis of costs, benefits and impacts but to the entire RIA process, including the number of options considered, the nature of the consultation process and the treatment of enforcement, compliance and review. Ideally, defining the proportionate level of analysis is not a once-off decision taken at the beginning of the RIA process, but an iterative process which must take account of preliminary results and stakeholder input. Even for the US, influential scholars like Jonathan Wiener (2008) recommend to replace the current dollar thresholds ($100m) for levels of analytic scrutiny with the better principle of "proportionate level of analysis" as in the EU. Hoe worden deze richtlijnen geïnterpreteerd door de respondenten? “Wat ons betreft is het uitgangspunt dat je het element handhaafbaarheid altijd moet toetsen. Maar de uitkomst van de toets kan wel zijn dat handhaafbaarheid hier niet aan de orde is.” (2) “Men moet nagaan of het inderdaad noodzakelijk is om de regeling degelijk te handhaven – gaat het over het uitdelen van subsidies zal dat minder zinvol zijn – hoe gaan we dat controleren, hoe gaan we ervoor zorgen dat de naleving in de gaten gehouden wordt.” (2) Maar ook in het geval van subsidies is een schatting van de rol van de inspectiediensten relevant. Een andere respondent die als jurist verantwoordelijk is voor het
opmaken
van
regelgeving,
stelt
dan
weer
dat
bij
elk
nieuw
geopend
regelgevingsdossier de vraag gesteld moet worden of er een rechtsgrond die toelaat dat inspectiediensten optreden. “Als we nieuwe regelgeving schrijven moeten we toch wel 212
zien dat onze diensten kunnen optreden in die materie.” (3) Die materie behelst voor een groot deel subsidies. Een respondent (4) stelt dat die toetsing altijd moet gebeuren, in de zin dat ze niet enkel plaatsvindt bij regelgeving met een duidelijk correctieve doelstelling, maar ook bij regels met een faciliterend, stimulerend karakter.
Kortom,
uit
de
vraaggesprekken
blijkt
dat
proportionaliteit
in
termen
van
noodzakelijkheid begrepen wordt en dat de noodzaak tot handhaafbaarheidstoetsing altijd aanwezig is. Een voorafgaand onderscheid in aard van regelgeving dat het nalaten van de toets kan legitimeren, kan niet gemaakt worden. De uitkomst van de toets kan evenwel zijn dat de rol van de inspectie minimaal is. In dat geval moet de handhaving niet verder onderzocht worden. Maar dat mag geen beletsel zijn om in alle gevallen van nieuwe regelgeving een eerste toetsing uit te voeren, eventueel in een pre-RIA. . 3.3.2. Aspect 2. De relationele tabel van doelgroepen en handhavers Het hoofdthema van de interviews was de zogenaamde relationele tabel. Daarin waren zowat alle belangrijke aspecten van de toets zelf ondergebracht. Ten eerste zouden de handhavende instanties in kaart gebracht moeten worden. Vervolgens zouden de doelgroepen beschreven moeten worden. Voor zover mogelijk zouden beide categorieën zo nauwkeurig mogelijk gekwantificeerd moeten worden. De doelgroepen zelf zouden bij voorkeur gediversifieerd worden naargelang de mate van toezicht die ze vereisen. De vormgeving van een tabel zou nu toelaten dat per handhaver de betrokken doelgroepen worden opgelijst; vice versa geldt dezelfde logica voor de onderscheiden doelgroepen. Eenmaal deze matrix vorm heeft gekregen, worden de verschillende relaties afgetoetst aan een checklist, gelijkaardig aan de T11. Relaties tussen handhavers en doelgroepen die erg zwaar wegen, bijvoorbeeld door een numeriek overwicht of een groot capaciteitsbeslag, worden niet enkel via desk research van de checklist bestudeerd door de opstellers van de RIA, maar nodigen uit tot consultatie. In deze consultaties zouden handhavers en de door hen gecontroleerde doelgroepen worden samengebracht. Het idee daarachter is dat op die wijze het draagvlak voor de regelgeving versterkt kan worden. Indien de koepelorganisaties, belangenvertegenwoordigers en andere stakeholders die de doelgroepen van het beleid uitmaken mee betrokken worden bij de ontwikkeling van de handhaving, zo luidde de redenering, dan zou de (spontane) naleving vanzelf groter worden, en zou de handhaving zelf minder manschappen, inspanning en budgetten eisen. De resultaten van de checklist en de consultaties zouden dan samengevoegd worden en teruggekoppeld worden naar de opstellers van de regelgeving, via de RIA. Belangrijk om te onthouden bij dit alles is dat de zogenaamde relationele tabel geen doel op zich is
213
maar een hulpmiddel om een beter zicht te krijgen op de betrokkenen, en om de toetsvragen (zie de checklist) gerichter te kunnen stellen.
Deze schematische voorstelling van de handhaafbaarheidstoetsing werd voorgelegd aan de respondenten. Hun reacties worden hieronder weergegeven. Consultatie en RIA worden in paragrafen 3.3.3 en 3.3.4 behandeld. Hoewel de aard van de interviews (half gestructureerd) snel tot overlapping aanleiding geeft, trachten we toch zoveel mogelijk om consultatie en RIA apart te behandelen.
In kaart brengen van doelgroepen en inspectiediensten Het in kaart brengen van doelgroepen en inspectiediensten lijkt alvast een zinvolle oefening, ook al is het vaak niet evident omwille van de complexe organisationele context van het beleid en de inspectie. “We werken eraan, er is nu ook meer en meer het gebruik om afzonderlijk overleg te hebben met vertegenwoordigers van de koepels – dat gebeurt bij volledig nieuw inspectie-instrument of bij nieuwe methodiek of bij het einde van de inspectiecyclus wordt er nog al eens samengekomen met koepelorganisaties. Mijn collega
heeft
in
2
grote
megavergaderingen
de
koepels
van
de
rusthuizen
samengebracht. Ik heb nog de tijd meegemaakt dat ik onaangekondigd op inspectie ging en dat mijn collega die RVT normen ging inspecteren op het tweede verdiep aanwezig was…dat wil ik niet meer meemaken, zei ik toen, dat kan niet.” Uitsluiten van overlap en efficiënter werken zijn belangrijke bekommernissen van de inspectie, die nu al meespelen; het model deelt deze bekommernis, doordat de verschillende handhavers worden opgelijst. Maar “…de vermindering van de inspectielast ….is een moeilijke oefening. Het is moeilijk in kaart te brengen welke inspectie meespeelt… Ik denk niet dat elke inspecteur daar altijd [het totaaloverzicht over heeft]. We zien overal brandweer en voedselveiligheid en andere agentschappen,
Zorg en Gezondheid en Jongerenwelzijn
bijvoorbeeld…hebben ook toezicht…Maar echte overlap is er nog maar weinig…Die is eruitgewerkt door organisationele vernieuwingen.” Veel nadruk ligt op het vermijden van gefragmenteerd of dubbel toezicht. Een respondent illustreert de soms complexe situatie a.d.h.v. de erkenningen voor pleegzorgdiensten. “ Zo’n dienst kan erkend worden door Kind en Gezin, Vlaams Fonds voor Personen met een Handicap en Jongerenwelzijn. Sommige diensten hebben een dubbele of zelfs drie erkenningen…. Dat is het resultaat van vroeger toen er nog onafhankelijk van elkaar regelgeving werd gemaakt. [...] We gaan die nu echt tegen het licht houden en vermijden dat er 2 of 3 inspecties moeten gebeuren; en we gaan ook duidelijker maken aan de voorzieningen waaraan ze moeten voldoen. De inspectie moet toch wel in één beweging kunnen. Dat moet niet gesaucissioneerd worden…om het voor de instellingen en voor ons gemakkelijker te maken.” (1) 214
In welke mate is het nu zinvol om naast de handhavende instanties ook de doelgroepen op te lijsten, te categoriseren en eventueel te kwantificeren? In de praktijk blijkt dat onderscheid al wordt aangebracht door de inspectie zelf. “Onderscheid maken is iets dat wij al langer doen op basis van algemene criteria: hoe precair is klant/voorziening (bv bij bejaarden is een gezonde senior die in dienstencentrum een cursus Russisch komt volgen iets heel anders dan de demente bejaarde die ligt vastgebonden of kinderen die niet goed behandeld worden in de jeugdbijstand. [Een tweede algemene grootheid] die uit het gezond verstand voortkomt is de massa middelen; een vrijwilligersorganisatie met een paar duizend euro bijvoorbeeld [verschilt van een professionele organisatie met grote budgetten]….Ten derde onderscheiden we nog op basis van het criterium residentieel/ambulant (bij ambulante zorg kan je je nog wat onttrekken aan de context van een voorziening – in de residentiële sector is dat niet evident).” Maar de respondent voegt
eraan
toe
dat
dit
alles
nog
meer
geoperationaliseerd
moet
worden.
“Aandachtsvoorzieningen, dat zijn instanties waar er volgens bepaalde parameters (onder meer vanuit RSZ) een risico is voor de kwaliteit van de zorgbejegening of de continuïteit van de zorg, krijgen d’office 3 tot 4 keer inspectie per jaar. Zo heb ik eens een keer ergens om de 2 weken gestaan; zowel uit bekommernis voor bejaarden, als voor instellingen; zo zien ze dat we het in Brussel menen!” Het systeem van aandachtsvoorzieningen belichaamt op pragmatische wijze het onderscheid dat in doelgroepen aangebracht zou kunnen worden. Uiteraard zullen de categoriseringen verschillen per beleidsdomein, maar dat doet geen afbreuk aan het nut van een indeling van de doelgroepen volgens inspectie-behoefte. Bij welzijn kan het gaan om kwaliteit van zorg aan precaire groepen, in residentiële voorzieningen; bij een domein als (sociale) economie kan het gaan om het aantal werknemers in (beschutte) werkplaatsen. De indeling van doelgroepen in categorieën die een verschillend niveau van handhaving vragen, lijkt over het algemeen een uitstekende wijze om te bepalen hoe de inspectiecapaciteit het meest efficiënt ingezet kan worden. Het kan ook een indicatie bieden voor de vorm die de checklist moet aannemen.
Over de inzet van de checklist Minder instemming werd opgetekend ten aanzien van het systeem van een checklist. Zo werd onder meer duidelijk dat een checklist met de omvang van de T-11 niet wenselijk is, en dat een aantal vragen uit de toets moeilijk beantwoord kunnen worden, triviaal zijn of thuishoren onder een andere noemer dan het verhogen van de handhaafbaarheid, met name risico-analyse. “…maar alle instrumenten hebben de kwaal dat ze soms te ingewikkeld of te lang zijn…als ik die T-11 zie…dat is veel te lang… en dat is iets dat per definitie al de bruikbaarheid en inzetbaarheid fel naar beneden haalt” (1) 215
“De vraag stellen wat voor nut het heeft om 2 keer per jaar ergens te inspecteren…de wetgeving zegt het niet, maar die is flexibel genoeg. Toch durven kijken wat we dan wel moeten doen, daar komt het op aan. Maar eerlijk gezegd, de tafel van 11 geeft me daar ook geen antwoord.” (4) Vooral de uitvoerigheid van de checklist met 60 vragen werd op de korrel genomen: “… voor mij als buitenstaander vond ik de titeljes (n.v.d.r. de begeleidende uitleg bij de T-11 in het kader van de U&H-toets, zie vorig hoofdstuk) en de uitleg daaronder al goed genoeg. Ik denk dat bij
elk van die elf puntjes wel automatisch de relevante vragen
worden gesteld… Dat houdt het overzichtelijk. Er zou ook bij vermeld moeten worden dat ze niet allemaal, één voor één overlopen moeten worden, maar dat dat elementen zijn van de handhaving. Hoe dwingender het geformuleerd wordt, hoe minder snel men zal zeggen “dat zullen we zullen eens snel allemaal beantwoorden” (2). respondent
etaleerde
substantiële
twijfel
over
het
nut
van
de
Een andere gedetailleerde
vraagstellingen, en noteerde dat de T-11 op veel punten veeleer bij risico-analyse aansloot: “Informatie, kennis [van de doelgroepen van de regel] etc..maar het is mij niet altijd even duidelijk. Ik ga het op andere manier zeggen: dit zijn vragen die je in het kader van risico-analye moet gebruiken! We zijn bezig met een oefening in de risicoanalyse – we hadden 26 parameters. Waarom? Waarom ga je nu controleren? Omdat dat plezant is om een keer daar te zijn? Risico-analyse! Een aantal jaar geleden hadden we hier op onze dienst een proef over risico-analyse. Ook daar werd de T11 meegenomen als risico-analyse aspect.[…] Er zitten meer elementen in met risicio- analyse-potentieel dan voor wetsmatiging [en toetsing van regelgevingskwalilteit en handhaafbaarheid], dat is mijn aanvoelen. Ik heb dat ondervonden bij mijn inspecteurs…wat zijn we daar nu mee? Is niet direct wetsmatiging. Is eerder risico-analyse.” (4)
Weinig verwonderlijk was ook de vaststelling dat de inspectiediensten eerder een rol weggelegd
zien
voor
het
beantwoorden
van
de
vragen
uit
de
controle-
en
sanctiedimensie. “…. de sanctiedimensie zit voor inspectie toch iets dichter. Sanctiekans, sanctie-ernst….waar zet je op in als controledienst?
Ik zou die gebruiken…allez, hoe
hoog schat de doelgroep in dat ze toch een keer bezoek krijgen? Dat lijkt me een perfecte vraag om morgen met mijn dienst van gedachten te wisselen. Hier zie ik moeilijker het verband met wetsmatiging etc….Formele sanctiehoogte, proportionaliteit etc, dat is wat wij doen…” (4).
Daar houdt de kritiek nog niet op. Een checklist kampt nog met andere problemen: “Het resultaat van de oefening moet men nog transformeren naar regelgeving. Ik vind het zeer omvangrijk en voor een aantal zaken kan het wel, zoals duidelijke omschrijving […] Maar wordt de doelgroep om deskundigheid gevraagd..ja en nee zeker?” (4) Uit dit citaat 216
blijkt een scepsis tegenover het instrument van een vragenlijst. De vragen zijn niet allemaal even zinvol in het kader van de toetsing van de handhaafbaarheid van regelgeving. Een impliciete, achterliggende gedachte betreft daarbij specifiek het doelgroepenperspectief. De meerwaarde van het uitwerken van de visie van doelgroepen op de handhaving is zeker niet altijd even duidelijk.
Samengevat is de opinie over de T11 checklist weinig positief. De lijst is dan ook vanuit het perspectief van de doelgroepen opgesteld, en besteedt veel belang aan de spontane naleving in het kader van een meer algemene effectiviteitstoets van regelgeving, terwijl de inspectiediensten vooral begaan zijn met de controle en eventuele sanctionering. De lengte van de lijst stoot duidelijk op afwijzing. Lange lijsten houden een reëel risico in op formalisering en ritualisering, waarbij de toets verwordt tot een lege doos, een verplichte, formele administratieve last zonder inhoudelijke waarde. Anderzijds wordt door de respondenten wel aangeven dat er behoefte is aan “handvaten” (2), in de zin van richtinggevende vragen die duidelijk maken wat er meespeelt bij de inschatting van de handhavingsproblematiek.
3.3.3. Aspect 3. Consultatie Over het nut van consultatie zijn de respondenten eenstemmig akkoord. Er moet daarbij wel een onderscheid gemaakt worden tussen de geconsulteerden. Hier behandelen we de consultatie van de doelgroepen en niet de consultatie van de inspectie door de opmaker van de RIA en de regelgever. Die laatste vorm van consultatie, die uiteraard niet betwist wordt, maar waaraan wel andere bedenkingen worden gekoppeld, wordt behandeld onder 3.3.5, bij overige opmerkingen. De respondenten beschouwen de consultatie van de doelgroepen als een evidentie. “…Als het over serieuze groepen gaat, als het over belangrijke doelgroepen gaat, zwaarwichtige regels, volstaat het niet om achter je bureau [informatie te winnen], maar dan moet je het veld op, en de doelgroepen horen…” (4). Maar consulteren wordt, in tegenstelling tot wat er in de literatuur wordt voorgehouden, niet vanzelf gelinkt aan het creëren van draagvlak. De respondenten spreken hierover klare taal: “De evolutie ligt nu toch wel in het voorafgaand aftoetsen bij doelgroepen, bij koepels van
voorzieningen en/of gebruikers, patiënten, de klanten
waarvoor we het allemaal doen. En dat is relatief nieuw – ten eerste zij die niet goed georganiseerd, buiten dan de gebruikers behalve gehandicapten.
Wij maken zelf geen
regelgeving, dat moet duidelijk blijven, maar voor ons is regelgeving een grondstof, wij bouwen onze instrumenten daarop en die gaan we wel eens aftoetsen bij koepels maar ook bij gebruikersorganisaties om meer die gedragenheid te hebben. Een moeilijkheid daarbij is dat je ze een hand geeft, en ze nemen een arm. Je moet goed de regie in handen blijven houden. Het is een aftoetsen, maar je mag niet de indruk geven dat er 217
nog veel te onderhandelen valt. Als ze bezwaar maken tegen bepaalde vormen van inspectie, moeten ze het uitleggen…ze moeten niet gaan bepalen hoe en wanneer er geïnspecteerd wordt, onaangekondigd of niet,… We willen best transparant zijn maar ten gronde blijven wij wel de regie houden…” (1) Ook een andere respondent oppert twijfels bij
het
bij
elkaar
brengen
van
inspectie
en
doelgroepen
in
eenzelfde
consultatieprocedure, zoals dat in het model wordt gesuggereerd: “In welke fase ga je mensen bevragen…Hoe gevoelig ligt dat allemaal? Voor regelgeving in opmaak waar verschillende alternatieven worden afgewogen, waar ook vaak politieke elementen komen kijken die je niet in de hand hebt… Welke verwachtingen ga je scheppen t.o.v. bijvoorbeeld de bejaardentehuizen of vertegenwoordigers van de sector t.a.v. iets dat overwogen wordt.. De oplossingen die in de RIA worden voorgesteld, gaan allicht door de voorzieningen toch lichtjes anders beoordeeld worden dan door het kabinet of de politieke overheid….Het is altijd de ene kant die aan het langste eind trekt en die het een beetje moeilijk maakt. Je moet dus oppassen om geen verwachtingen te scheppen als je [de doelgroepen] betrekt in een te vroeg stadium, namelijk in het stadium waar nog over mogelijke alternatieven en effecten nagedacht kan worden. Bovendien is er sprake van een verschil tussen objectiviteit en subjectiviteit als je ver gaat bij het betrekken [in de besluitvorming]: in hoeverre vindt een voorziening dat een bepaald element een element is van handhaving of dat gecontroleerd moet worden? Er is wel een trend van voorzieningen die zeggen dat ze er wel zelf voor kunnen instaan of er verantwoordelijk voor kunnen zijn…bv kwaliteitsvolle zorg […]. Maar er zijn bepaalde [objectieve] standaarden en het is aan inspectie om die standaarden [te handhaven].”(2) Het vroeger betrekken van de doelgroepen bij de opmaak van de regelgeving via consultatie heeft nog een ander effect: “Ja, en daarbij, hoe vroeger betrokken, hoe meer ze op hun achterste poten gaan staan - oei, de minister is weer iets van plan - terwijl er misschien nog veel water naar de zee vloeit voordat er iets definities beslist is.” (2)
Consultatie
van
de
doelgroepen
mag
dus
niet
gelijkgeschakeld
worden
aan
onderhandelen. Er is immers geen onderhandelingsruimte op het niveau van inspectie, zo brengen de respondenten aan. Voor de inspectiediensten is regelgeving een gegeven grondstof, en het is enkel de inspectie ervan die naar vorm en inhoud nog niet volledig ingevuld is. Maar de rol van de doelgroepen bij het bepalen van vorm en inhoud van inspectie is minimaal. Consultatie van de doelgroepen heeft een duidelijk informatieve functie, maar zeker geen beleidsmatige, in de zin dat ze het inspectiebeleid mee vorm geven. Consultatie van doelgroepen en toezichthouders verloopt dan best ook totaal gescheiden. “De consultatie van de doelgroepen kan niet door inspectie gebeuren. Die consultatie moet komen vanuit een andere hoek. De doelgroepen, die moeten bevraagd worden om idee te hebben van hoe ze dat inschatten; bij inspectie idem, en die twee 218
moeten naast elkaar gelegd worden.” (4). Een andere respondent is al even duidelijk: “de doelgroepen moeten niet gaan bepalen hoe en wanneer er geïnspecteerd wordt, onaangekondigd of niet,…We willen best transparant zijn maar ten gronde blijven wij wel de regie houden…dat is onze wettelijke opdracht. De meeste agentschappen hebben raadgevende comités die de werking van het agentschap kunnen toetsen. Onze inspectie heeft geen raadgevend comité, precies om die autonomie niet in de weg te zitten. …Er zijn intussen al parlementaire vragen gekomen vanwege parlementsleden die bindingen hebben met belangengroepen die zich afvragen waarom wij geen raadgevend comité hebben..à la limite zou dat kunnen moesten er enkel specialisten in zetelen, zoals buitenlandse
instanties
of
professoren…als
alle
koepelorganisaties
zouden
staan
trappelen, dat zou ik persoonlijk niet gezond vinden. Je moet toch minstens de schijn van autonomie hooghouden. “ (1) De
overtuiging
dat
doelgroepen
de
consultatie
zullen
aangrijpen
om
minder
gecontroleerd te worden of om op een andere wijze de variabelen van het inspectiemodel (controle,
sanctiekans,
respondenten.
De
sanctie-ernst) relatie
te
beïnvloeden,
doelgroep-handhaver
wordt
mag
niet
gedeeld in
door
termen
alle van
onderhandelingen of toegevingen vanwege inspectie bekeken worden, maar moet “abstract” blijven.
Zoals blijkt uit het bovenstaande interviewverslag wordt het belang van consultatie zeker onderschreven door de respondenten, zij het onder bepaalde voorwaarden. De onderhandelingsruimte is immers beperkt als het gaat over inspectie. Maar opdat consultatie zinvol wordt, moeten er ook nog andere problemen uit de weg geruimd worden: “RIA op zich is zeker niet slecht, maar er moet meer tijd voorzien worden en er moet uitdrukkelijk akkoord komen van de partijen die afgetoetst worden – nu wordt er wel eens rap gezegd, denk ik, er is consultatie geweest, maar wat is dan dat geweest?” (3). Een gelijkaardige bekommernis wordt gedeeld door een andere respondent: “Als je vergelijkt met de checklist, dan zijn die stukjes nu heel kort in de RIA, als het er al instaat… geconsulteerd op die en die data, en dat is de persoon die we gecontacteerd hebben en dat is meegenomen in ons voorstel… Maar hoe, wat en waar? Je moet toch ergens beginnen.” (2) Deze commentaren slaan duidelijk op de minimale invulling die door de opstellers van een RIA gewoonlijk gegeven wordt aan titel 7, de consultatie.
Met deze laatste opmerkingen is het pad geëffend naar de laatste thematiek uit de interviews, met name de aansluiting op en inpassing op de RIA. Zoals te verwachten viel, werd dit moment ook aangegrepen door de respondenten om de RIA zelf te becommentariëren. Opvallend was het positieve onthaal van het idee van een impactanalyse en de lovende bewoordingen voor de DWM: “wat de DWM betreft, die 219
leveren echt wel zinvol werk”. “Zij zijn werkelijk van betekenis geweest voor de huidige aandacht voor de kwaliteit van regelgeving” (3) weerkerende
bedenking
dat
de
RIA
veel
te
Even opvallend was de steeds
laat
wordt
uitgevoerd,
zodat
de
hooggewaardeerde zinvolheid als sneeuw voor de zon verdwijnt.
3.3.4. Aspect 4. De opname van de toets in RIA De respondenten wikkelen er geen doekjes om: de RIA komt te laat in het regelgevingsproces. Dat is jammer, want RIA wordt als erg zinvol geëvalueerd. “Ik vind het zeker geen excuus om niet verder te werken aan RIA als zeer zinvol instrument, maar je kan er niet omheen dat een aantal beslisingen genomen zijn en zaken vastliggen, waar niets meer over gezegd kan worden als de RIA gemaakt wordt. Er moet op een ander niveau aandacht besteed worden aan al die andere toetsen en ik denk dan aan het politieke niveau. We moeten ons niets wijsmaken. […] Maar daarvoor is een politiek engagement prioritair.” (2)
“Je moet me niet overtuigen van RIA want dat is
schitterend element, zinvol en interessant, maar […] het eigenlijk proces kwam veel te laat en werd ook afgesteld op de piste die al op voorhand was vooropgesteld. Zeer belangrijk en interessant maar complex en tijdrovend, zoals het in kaart brengen van administratieve lasten, en ook veel nattevingerwerk. Als je dat weet ga je de lat ook minder hoog leggen.” (3)
“Vooral als ik aan mensen methodische uitleg geef, krijg ik te
horen: ”Alternatieven? Ik heb helemaal geen alternatieven, het is dat of niets anders”!! Maar dat mag er ons niet van weerhouden om, ook als je maar één alternatief hebt, nog altijd wel nadenken over de handhaving van die ene optie. Misschien is dat een tussenweg om ertoe te komen dat men toch meer gaat luisteren…Het hoeft niet zo ver te gaan dat er opties worden veranderd, maar […] je hoeft de inhoud van regelgeving niet te veranderen om na te gaan of er over handhaving wel goed is nagedacht. Het politiek element kan perfect behouden blijven.” (2)
“Ondanks nog is RIA geëvalueerd. Een
bevinding was onder meer dat de overtuiging niet altijd leeft bij het kabinet om er werk van te maken. In laatste instantie wordt dan een Chinese vrijwilliger aangeduid om er werk van te maken…” (3)
Ook een respondent wiens afdeling niet direct betrokken is bij de opmaak van RIA’s, spreekt een steunbetuiging uit maar drukt tegelijkertijd zijn bezorgdheid uit. Een gestandaardiseerd model, dat voor alle diensten en afdelingen hetzelfde is, en zoals dat bijvoorbeeld
door
RIA
geoperationaliseerd
zou
kunnen
worden,
zou
een
grote
meerwaarde betekenen. Op dit moment, aldus de respondent, leiden verschillende organisationele en historische contexten ertoe dat de inspectie ongelijk betrokken wordt bij
de
regelopmaak
door
de
verschillende
betrokken
agentschappen.
Een
agentschapsbrede harmonisering van de handhaafbaarheidstoetsing a.d.h.v. RIA zou 220
daaraan kunnen verhelpen, “op voorwaarde dat men in het algemeen anders omgaat met RIA’s! Wij hebben er op zich weinig mee te maken omdat wij geen regelgeving moeten maken maar in dat ganse proces worden wij zelden of nooit geconsulteerd. Ik hoor zeggen dat mensen die wel bezig zijn met regelgeving, dat het soms een verplichte oefening is die gedaan wordt als regelgeving al ver gevorderd is in kabinetten enzovoort - maar het moet er nu eenmaal bijsteken.” (1) Kortom, “in theorie kan RIA een zeer nuttig instrument zijn, maar naar de praktijk toe…dat is het grote verwijt dat naar de RIA gemaakt wordt…op het ogenblik dat de RIA gemaakt wordt zijn de grote lijnen al lang bekend en wordt de RIA in feite enkel nog bekeken als een vormelijke verplichting die je moet nakomen…maar in theorie kan dat zeker interessant zijn.” (3)
Een andere bedenking heeft betrekking op de wildgroei aan toetsen die in RIA worden opgenomen: “de Brussel-toets, de Joker-toets, duurzame ontwikkeling, effecten op armen… En ik denk dat daar inspectie en handhaving toch wel eerder op een latere plaats komt. Hoe gaan we de naleving in de hand houden?, is niet het eerste waaraan men gaat denken. Dat is deels te verklaren omdat die andere toetsen al ouder zijn.” (2)
Deze
opmerking werd overigens aan het einde van paragraaf 3.1 aangegrepen als onderdeel van de argumentatie van de zinvolheid van een specifieke handhaafbaarheidstoets.
3.3.5. Andere bevindingen Het semi-gestructureerd interviewmodel maakte het mogelijk dat door de respondenten ook inzichten aangebracht werden die niet onmiddellijk op de topic-lijst betrekking hadden, maar in het grotere geheel zeker zinvol kunnen zijn.
Een interessante opmerking betreft de rol die inspecties toebedeeld zou kunnen worden bij de opmaak van regelgeving in het algemeen. Vanuit de projectgroep – en vanuit de literatuur – wordt namelijk de visie geopperd dat inspectiediensten beschikken over een rijkdom aan ervaring op het veld, en dat deze expertise onvoldoende benut wordt door de opstellers van regelgeving.
Daarbij moet wel enig voorbehoud gemaakt worden:
“Inspecteurs zijn krakken in casuïstiek. Die kunnen van haar tot pluim een aspect in een bepaald dossier [beschrijven]. Maar het blijkt erg moeilijk om die [casuïstische invalshoek] te transformeren tot een poging tot analyseren. Het beantwoorden als een vraag als “Waar stoten ze zich altijd aan dezelfde steen?” is moeilijk voor inspectie, als een synthesemoment. Theoretisch kunnen zij uiteraard synthetisch denken, ja,
Het
hangt ook af van wetgeving tot wetgeving.” “Maar dat transformeren! Maar die synthese – als ik nu vraag aan mijn mensen…zeg nu eens in twee alineas wat heb je nu in essentie vastgesteld – en hoe link je dat dan, onafhankelijk van het feit dat het goed is dat je in de huidgie situatie je 221
verslag hebt gemaakt. Maar hoe analyseer je dat nu vanuit het
oogpunt van regelgeving? Daar zoek ik naar stappen om verder te gaan. En dat men van een muis geen olifant maakt, maar een olifant ook niet tot muis verengt. Dat is een proces dat moet gebeuren. […] Men mag ook niet teveel ineens eisen, want anders loopt men weleens de kans om het kind met het badwater weg te gooien.” “Potentieel is aanwezig…maar dat eruit halen…..dat is een procesmatig ding. Ik zou liever hebben dat men bepaalde methodieken naar voor schuift [om synthese mogelijk te maken]; dat is heel wat belangrijker dan te gaan aftoetsen of de doelgroep het beleid redelijk vindt.” (4)
De rol die inspecties kunnen opnemen is dus duidelijk een rol in ontwikkeling. Wil de expertise van de inspecteurs m.b.t. de feitelijke regelgevingsproblematiek ook worden meegenomen in het meer analytische moment van de opmaak van regelgeving, is het cruciaal dat er voor ondersteuning gezorgd wordt. “[Over de] implementatie…vandaag nog een vraag gekregen om in een werkgroep te zetelen om naar bepalingen in wetgeving te kijken. Dat komt meer en meer naar voor. De inspectiediensten willen dat wel opnemen maar moeten daarvoor gewapend voor zijn. Dat is een nieuwe, hybride vorm van inspectiedienst…. Functiescheidingen [tussen beleid en inspectie in dit geval, KVA] moeten blijven bestaan, maar wat ik graag zou hebben is dat er iemand binnen de inspectiedienst de zaken ook beleidsmatig mee opvolg. Recent [kreeg ik nog ] de vraag… - ik vind dat heel goed he…Maar je moet je daar op voorbereiden…Bij WVG staan ze al wat verder dan bij WSE; bij ons is dit nog een kleine handicap. Het is een groeiproces… ik krijg dus een vraag over iets met kwaliteitsnormen:
kunnen jullie daaraan niet
participeren? […] De inspecteurs zeggen ja, maar dat is niet onze kerntaak. Die diensten zijn uitermate gericht op operationaliteit, die zich te houden hebben aan opgelegde normen die moeten gerealiseerd worden, zoals dekkingspercentages enz., gestuurd door de minister (bv. 50%)… Ik kan alleen maar voor mijn eigen dienst spreken, maar we staan daarin onvoldoende ver.” (4) De vergelijking met WVG is niet uit de lucht gegrepen. Zoals eerder aangeduid staat de inspectiedienst daar al erg ver op het vlak van de betrokkenheid bij de opmaak van regelgeving, wat ook tot uiting komt in de ontwikkeling – en goedkeuring door de beleidsraad – van een eigen inspectietoets en de verschillende samenwerkingsakkoorden met de verschillende agentschappen die voor regelgeving verantwoordelijk zijn. Toch blijft de respondent daar ook nog dromen van meer standaardisering en harmonisering van de positie en rol van de inspectie bij de opmaak van regelgeving. “…en die rol agentschapsbreed te bekijken. Dat is specifiek voor ons omdat we een relatief nieuw agentschap zijn; we willen niet in de ene sector een sprong vooruit maken en in de andere niet. We willen op gelijke, geharmoniseerde manier [de rol van inspectie bij regelopmaak e.a.] benaderen, omdat we een gezicht willen geven aan inspectie en aan ons agentschap als zodanig. We willen dus ook niet zomaar verderzetten wat we vroeger deden. We maken er een denkdag van, of zelfs een 222
tweedaagse, met externe sprekers, waarbij we ons best doen om alle inspecteurs erbij te betrekken – niet in kleine kring, maar agentschapsbreed.” (1)
Binnen de bevraagde handhavende instanties leeft dus het verlangen naar een meer structurele betrokkenheid bij de ontwikkeling van regelgever. Dat vergt echter een cultuuromslag, die zowel bij de inspectie zelf als bij de makers van regelgeving moet plaatsvinden. De ene inspectiedienst en regelmaker is daarin al wat verder gevorderd dan de andere in het Vlaamse administratie en bestuurlijke landschap. Anders gezegd: de cultuur van het betrekken van de toezichthoudende instanties bij de ontwikkeling van regelgeving ondergaat een ongelijke sectoren
is
deze
cultuur
nog
ontwikkeling. In sommige beleidsdomeinen en –
veeleer
embryonaal,
terwijl
elders
van
sterk
geïnstitutionaliseerde betrokkenheid sprake is. De ontwikkeling van een cultuur is dan ook een ingewikkeld proces, dat voortbouwt op historische antecedenten en waarvoor input vanuit het veld en vanuit de wetenschap broodnodig is, maar niet volstaat. Er is immers ook politieke wil nodig, die dit proces kan versterken en versnellen. Dat zou concreet kunnen gebeuren via het dwingend implementeren van een algemeen, domeinoverschrijdend,
sectoroverschrijdend
kader
voor
de
participatie
van
inspectiediensten bij de beleids- en regelontwikkeling.
Bij wijze van afsluiting van het interviewverslag halen we nog een citaat aan dat goed de context van het onderzoek belicht. Handhaafbaarheid is immers een onderdeel van de acht criteria van goede regelgeving volgens de Vlaamse Regering. De andere criteria oefenen echter ook invloed uit op de handhaving. Het is van belang om een gemeenschappelijke inspanning te verrichten om in de mate van het mogelijke aan alle criteria te voldoen, want ze houden allen verband met elkaar. Zo verwijst een respondent naar “transparantie. Wat ik daarmee bedoel is niet alleen dat [een norm] duidelijk is, goed zichtbaar, goed geschreven, duidelijk gedefinieerd, en dat er zo weinig mogelijk van in den beginne - interpretatieve momenten ingebouwd zijn. Ik pleit niet voor eenvoudige wetgeving, want als ze niet eenvoudig gemaakt kan worden is dat zo […] waar ik wel voor pleit is dat er klare regels worden gesteld, dat elke regelgever er zich van bewust is dat men door een zin erbij te voegen men misschien tot meer efficiënte en effectieve toepassingsmogelijkheden komt, voor de toetsing, maar ook voor elke dossierbehandelaar en voor elke agent….Interpretatie kan je nooit weghalen maar je kan regelgeving
tot
de
[interpretatie]marge
meest
droge
bestaat.”(4)
vorm
herleiden
De
eenzijdige
waar
er
aandacht
een
minimale voor
de
handhavingsproblematiek zou de bredere bekommernis om de kwaliteit van regelgeving kunnen overschaduwen. Die laatste zorg is immers de uiteindelijke doelstelling van de handhaafbaarheidstoetsing. 223
3.4. De integratie van de handhaafbaarheidstoets in RIA Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de realisatie van de vooropgestelde doelstelling: een handhaafbaarheidstoets, geïntegreerd in het Vlaamse instrument voor impactanalyse, de RIA. Voorafgaand moet vermeld worden dat de voorstelling van de toets alleszins geen eindpunt inhoudt. Veeleer vormt het de synthese van literatuuronderzoek in diverse disciplines (rechtssociologie, rechtseconomie, rechtspsychologie) en van diverse aard (academisch en beleidsmatig), verrijkt met empirisch onderzoek (casestudies van RIA’s en diepte-interviews bij inspecties). Geheel in lijn met de nieuwe conceptualisering van RIA als een proces, kan deze synthese als sturend uitgangspunt dienen voor aanpassingen en interpretaties van de RIA-methodiek in enge zin, en voor de voortgaande ontwikkeling van kwaliteitsvolle regelgeving in brede zin. Ten behoeve van de meer algemene toepassing van de bevindingen uit dit onderdeel worden in een volgend hoofdstuk ook beleidsaanbevelingen uitgewerkt.
Welke
vorm
kan
de
handhaafbaarheidstoetsing
best
aannemen
wanneer
deze
geïntegreerd wordt in de RIA? En wat houdt deze toetsing dan in? Op deze vragen geven we hier een antwoord, waarbij we rekening trachten te houden met de cumulatieve hoeveelheid informatie die doorheen het onderzoeksproces gewonnen is op basis van literatuur, toetsen uit het buitenland, casestudies en diepte-interviews. Ondanks de lawine aan informatie trachten we het eindresultaat toch overzichtelijk voor te stellen.
Een belangrijke voorafgaande vaststelling is dat de huidige RIA perfect toelaat om een grondige handhaafbaarheidstoetsing uit te voeren. Alle elementen zijn immers aanwezig, van het oplijsten van de doelgroepen en het indelen ervan in relevante categorieën, tot het toepassen van de T11 checklist. Maar omdat de Vlaamse evaluatiecultuur als zodanig nog pril is en de evaluatie van handhaafbaarheid daarbinnen altijd al stiefmoederlijk behandeld werd, is het essentieel dat er meer toelichting wordt gegeven over dit aspect van goede regelgeving en de praktische toetsing ervan. In die zin is het ook belangrijk dat goed beargumenteerd wordt waarom de intussen al sterk beladen RIA nog verder verzwaard wordt met een nieuw type van toetsing. Als de opstellers van de RIA en de regelgeving niet overtuigd worden van het nut van de toets, verzandt de toets binnen de kortste keren in ritualisering en formalisering.
Een andere vaststelling heeft betrekking op de tegendraadse logica dat in het geval van een handhavings-RIA, de handhaafbaarheidstoetsing niet onder de noemer van de handhaving (titel 5) valt, maar onder de titel van de effecten (titel 4). En voorzover toch 224
wordt geopteerd om de toetsing van de handhaafbaarheid onder titel 5 te laten plaatsvinden, wordt geadviseerd om de diepergaande, uitgebreide analyses als online bijlagen op de website van de DWM te plaatsen. Dat is enerzijds niet wenselijk vanuit het oogpunt om meer aandacht te verkrijgen voor de handhavingsfacetten van regelgeving. Anderzijds is het ook zo dat een overladen luik ‘ handhaving’ vermeden moet worden. De opname van een bijlage kan een compacte weergave van een uitgebreide toetsing mogelijk maken, zodat de potentiële gebruiker van de RIA niet afgeschrikt wordt.
Verder is de fragmentering van de elementen van de handhaafbaarheidstoetsing in de actuele RIA-methodiek onwenselijk. De oplijsting van de doelgroepen vindt plaats in deel 4, terwijl handhaving ressorteert onder titel 5. Dat speelt echter niet bij een handhavings-RIA. De bevindingen van de consultatie worden dan weer in deel 7 vermeld, terwijl zij een essentieel onderdeel uitmaken van deel 5 (of, opnieuw, deel 4 indien het een handhavings-RIA betreft). Daarmee samenhangend maakt een hele reeks vragen uit de T11 checklist (opgenomen onder de titel handhaving) ook deel uit van de effectenanalyse uit titel 4. Daarbij gaat het dan bijvoorbeeld over verschillende elementen van de kosten-baten analyse.
Fragmentering werkt verwarring in de hand,
oogt niet esthetisch en lijkt aan te geven dat de handhaafbaarheidstoets niet heel belangrijk is.
Twee van bovenstaande opmerkingen vinden echter niet meteen een oplossing en moeten in de schoot van de administratie zelf bediscussieerd worden: o
Hoe wenselijk is het onderscheid tussen een handhavings-RIA en een gewone RIA?
o
Hoe wenselijk is de bundeling van alle handhavingsthema’s onder een noemer?
Wat houdt de eigenlijke toets uiteindelijk in?
(1) Ergens bij de aanvang van de RIA-handleiding moet beargumenteerd worden wat het belang en nut is van een toetsing
van de handhaafbaarheid. Daarbij kan ook
uitgelegd worden welke specifieke vorm de handhaafbaarheidstoetsing aanneemt binnen het regime van de RIA. Concreet worden dan de stappen uiteengezet zoals die hier worden opgelijst. Argumenten zijn ten overvloede in dit rapport terug te vinden.
(2) Ten tweede moet er altijd, bij de aanvang van elke RIA, een inschatting van het gewicht van de handhaafbaarheidsproblematiek gemaakt worden. Daarvoor zouden 225
enkele
vragen
dwingend
beantwoord
moeten
worden,
zodat
men
nooit
de
handhavingsproblematiek ‘ over het hoofd ziet’. Voorbeelden van begeleidende vragen zijn: o
“ Hoe belangrijk schat u de handhavingsproblematiek van deze regel/optie in?”
o
“Is handhaving sowieso wel van toepassing hier”
o
“Zijn er veel inspectiediensten mee gemoeid?”
o
“Worden er grote budgetten besteed aan handhaving?”
o
“Komen gelijkaardige regels of betrokken inspectiediensten op een negatieve manier in de media?”
o
“Treden er belangrijke verschillen op met de vroegere handhavingscontext?”
(3) Ten derde moeten de handhavende instanties worden opgelijst. Hetzelfde dient te gebeuren voor de doelgroepen – dat kan eventueel al gebeurd zijn onder de noemer effecten. Doelgroepen worden indien relevant ingedeeld in categorieën, waarbij het indelingscriterium betrekking heeft op de mate en/of aard van vereist toezicht. Deze indeling gebeurt liefst in kwantitatieve termen. Er dient dan wel vermeld te worden waarom dit nuttig is. Kwantificering laat namelijk toe dat een raming van de noodzakelijke handhavingscapaciteit wordt opgesteld, zodat een begroting en een personeelsplan kan opgesteld worden.
(4) Ten vierde wordt per doelgroep het nalevings- en handhavingsperspectief onderzocht. Dat gebeurt niet a.d.h.v. nattevingerwerk, maar op systematische wijze. In eerste instantie moet worden nagegaan of de handhavingsaspecten van de regelgeving voor bepaalde toezichthouders erg gewichtig zijn. van deze handhavers georganiseerd.
Als dat zo is, wordt een consultatie
In tweede instantie wordt bekeken of bepaalde
doelgroepen een belangrijke rol spelen op het vlak van de handhaafbaarheid van de regelgeving. Als dat het geval is voor bepaalde doelgroepen, worden deze uitgenodigd voor een consultatie. Beide types van consultaties worden gestuurd door een vragenlijst of checklist, zoals die hier verder ook wordt gebruikt. In laatste instantie wordt de naleving door alle doelgroepen, zowel degene die geconsulteerd worden als degene die dat niet worden, puntsgewijs overlopen door middel van een checklist. Op middellange termijn zullen er op de verschillende beleidsdomeinen standaardlijsten met vragen over naleving beschikbaar zijn voor de meest relevante doelgroepen van het beleid. Dat kunnen bijvoorbeeld jongeren zijn, maar eveneens beschutte werkplaatsen met meer dan 10 personeelsleden, of bejaardentehuizen. Op korte termijn kan gebruik gemaakt worden van een becommentarieerde vorm van de T11 zoals die hieronder wordt voorgesteld.
226
CHECKLIST: I. DIMENSIES VOOR SPONTANE NALEVING (cognitieve motivatie) 1. Kennis van regels De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep (economische en normatieve motivatie) 2. Kosten/baten De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen (legitimiteit) 3. Mate van acceptatie en 4. Normgetrouwheid doelgroep De mate waarin het beleid en de regelgeving (algemeen) aanvaard wordt door de doelgroep De mate van bereidheid van de doelgroep om zich a priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt, wat in de wet staat (secundaire effecten) 5. Informele controle De kans op ontdekking en sanctionering van het gedrag van de doelgroep door nietoverheidsinstanties II. CONTROLEDIMENSIES 6. Informele meldingskans De kans dat een overtreding aan het licht komt anders dan door overheidscontrole 7. Controlekans De kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding 8. Detectiekans De kans op constatering van de overtreding indien door de overheid 9. Selectiviteit De (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven,personen, handelingen of gebieden III. SANCTIEDIMENSIES 10. Sanctiekans De kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is 11. Sanctie-ernst De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctie-oplegging
De consultaties waarvan sprake is worden bij voorkeur zo vroeg mogelijk in het regelgevingsproces gehouden om de kans te vergroten dat de resultaten kunnen doorwerken op de vormgeving van de regel. In het geval van de consultatie van de handhavers,
wordt
aanbevolen
om
de
inspectiediensten
of
andere
betrokken
toezichthouders twee maal te consulteren; eenmaal bij de opening van het RIA-dossier, en eenmaal als de regelgeving al een meer concrete vorm heeft gekregen. In dat laatste geval wordt de capaciteitsraming waarvan eerder sprake mogelijk; in het eerste geval 227
maakt deze consultatie het mogelijk dat de handhavende diensten daadwerkelijk betrokken worden bij de opmaak van regelgeving omdat de te volgen piste dan – in theorie - nog niet helemaal vastligt.
(5) Ten vijfde worden de resultaten gebundeld en geanalyseerd. De resultaten van de consultaties bestaan niet enkel uit indicaties van mogelijke problematische situaties op het vlak van naleving of handhaving, maar kunnen ook oplossingen en aanbevelingen bevatten die geformuleerd zijn in de consultatierondes. Het volstaat dus niet dat de consultaties enkel naar vorm worden behandeld in luik 7. Dat luik bevat enkel maar de vormelijke aspecten van de consultatie. De inhoudelijke elementen vormen samen met de bevindingen uit de checklist immers de brandstof voor de handhaafbaarheidstoetsing.
(6) Last but not least, bestaat de laatste stap uit de samenvatting, die gewoontegetrouw onder titel 8 van de RIA wordt geplaatst. Zoals bekend is de samenvatting misschien wel het allerbelangrijkste element van de RIA. Als kers op de taart moet er dus een compacte, krachtige executive summary opgesteld worden die de belangrijkste bevindingen glashelder en bevattelijk uiteenzet.
De lezer die op zoek was naar een concrete herwerking van de T11, komt van een kale kermis thuis. De T11 bestaat al meer dan 25 jaar in een haast ongewijzigde vorm. Het is immers een uitstekend wetenschappelijk instrument waaraan inhoudelijk maar weinig afgedongen kan worden. De volledigheid van de toets, die ingegeven werd door de inzetbaarheid als een survey-instrument om de populatie in te delen in groepen met verschillende naleefprofielen, vormde feitelijk de grootste hinderpaal voor een vlotte toepassing in de ogen van de betrokken diensten. Door de 60 vragen te strippen tot de belangrijkste items, wordt getracht om daaraan te verhelpen. Op elk beleidsdomein zullen vanzelf wel meer specifieke vragen naar boven komen als deze handvaten worden aangereikt. Los van de uitgebreidheid van de toets (en een aantal aandachtspunten die eerder uiteengezet werden), is de T11 als checklist vrij van commentaar. De discussie rond handhaafbaarheid, die enkele jaren geleden in alle hevigheid opwakkerde in Nederland, raakte bijvoorbeeld niet aan de beginselen van de toets. In maart 2007 verscheen in Nederland een ronduit vernietigende studie van de PvdA-fractie uit de Eerste
Kamer
over
de
schrijnende
problematiek
van
de
uitvoerbaarheid
en
handhaafbaarheid van regelgeving. Oorzaken moesten niet gesitueerd worden in de vertrouwde Tafel van Elf als instrument voor de toetsing van handhaafbaarheid.194 Veeleer ging het over de wijze waarop de Tafel wordt gehanteerd, bijvoorbeeld omdat de
194
L. KLINKERS, Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid, www.klinkers.info/default.asp?contentID=308. download op 15 november 200.
228
Tafel geen onderdeel uitmaakt van een systematische benadering van evaluatie ex ante, omdat er onvoldoende breed en diep geconsulteerd wordt, of omdat er een tekort is aan politiek vakmanschap en aan kwaliteitsvolle regels en beleid. Het zijn nu juist deze aandachtspunten die in het bovenstaande voorstel en de onderbouwing ervan een belangrijke rol innemen. Aan alle voorwaarden van goed handhaafbare regelgeving zal voldaan zijn als er tot toetsing van de handhaafbaarheid wordt overgegaan binnen de RIA-methodiek. Maar of en hoe grondig de toetsing (en de RIA) plaatsvindt, en wat er vervolgens met de resultaten gebeurt, is een politieke beslissing. Daar eindigt de betrokkenheid van de administratie en de toezichthouders.
HOOFDSTUK 4. EEN BETERE HANDHAAFBAARHEID VAN REGELGEVING DOOR DE OPMAAK VAN BEGELEIDENDE MAATREGELEN EN BELEIDSAANBEVELINGEN
Met
dit
hoofdstuk
wordt
deel
II
afgerond.
Het
bevat
kort
becommentarieerde
aanbevelingen die dienstbaar kunnen zijn om de handhaafbaarheid bij de ontwikkeling 229
van regelgeving te verbeteren, maar niet specifiek onderdeel uitmaken van de methodiek van impactanalyse. Dat het vormelijke verband met RIA wordt losgelaten, betekent niet dat inhoudelijk de referentie naar RIA niet meer aanwezig is. Soms latent, soms manifest wordt naar RIA verwezen. De methode is dan ook een centraal gegeven in de bewaking van de kwaliteit van regelgeving, waar ook de finaliteit van de handhaafbaarheidstoets gelegen is.
Aanbeveling 1. Onderzoek de handhaafbaarheid altijd bij nieuwe regelgeving De handhaving van regelgeving is niet altijd even relevant. Heel wat regelgeving heeft niet meteen nood aan toezichthouders of een controlerend en sanctionerend kader. Toch wordt aanbevolen om bij elk nieuw regelgevingsdossier altijd over te gaan tot een ruwe inschatting van de handhavingsdimensie. “ Wordt deze regeling spontaan nageleefd of is er toezicht nodig, en welke vorm moet dit aannemen?” zouden vragen moeten zijn die spontaan opkomen bij de ontwikkelaars van regelgeving. Van een cultuur van handhaafbaarheidstoetsing is echter nog geen sprake, en deze vragen worden zeker niet als eerste gesteld bij de opmaak van nieuwe regels. Juist daarom zou bij elke regel een indicatieve schatting van de handhaafbaarheid gemaakt moeten worden. Als vervolgens blijkt dat handhaafbaarheid geen issue is, moet de handhaving niet verder onderzocht worden. Maar de stelregel om altijd indicatief te toetsen kan bijdragen tot de institutionalisering van een cultuur van handhaafbaarheidstoetsing.
Aanbeveling 2. Onderzoek de dimensie van de spontane naleving. Handhaving, in de betekenis van dwingend doen naleven, is niet altijd een centraal thema bij het ontwerpen van regelgeving. Naleving is dat bijna altijd wel. Het is dus vaak interessant om de dimensie van de spontane naleving van een regel te onderzoeken. Integreer dat onderzoek in de studie van de effecten. Voor zover de regel in opmaak concreet betrekking heeft op controle of sancties, neemt de spontane naleving een bijzondere plaats in. Handhaving begint immers waar de spontane naleving ophoudt. Of, “handhaven is dwingend doen naleven”. In empirisch onderzoek wordt keer op keer benadrukt hoe essentieel de spontane naleving wel is voor de effectiviteit van regelgeving. Kennis van de regels, een stevig draagvlak, een hoge vermeende legitimiteit, aansluiting op waarden en normen van de doelgroep en sociale controle zijn enkele indicatoren die wijzen op spontane naleving. Dat impliceert op zijn beurt dan weer dat de handhavingsnood beperkt is en de toezichtcapaciteit bescheiden kan blijven. Maar de
toetsing
van
spontane
naleving
was
traditioneel
geen
kerntaak
van
de
inspectiediensten. Ze hoorde eerder thuis bij de opmakers van de regels in het algemeen. De relatie tussen spontane naleving en handhaving toont echter aan dat inspectiediensten ook belang hebben om betrokken te worden bij de opmaak van 230
regelgeving. De expertise die de toezichthouders op het veld hebben verworven, kan immers tot belanghebbende inzichten leiden met betrekking tot meer algemene vraagstukken van effectiviteit en impact.
Aanbeveling
3.
Breng
de
doelgroepen
van
de
handhaving
in
kaart.
Kwantificeer indien mogelijk. Bij de opening van een nieuw regelgevingsdossier worden doelgroepen van de regelgeving – en dus ook de handhaving - in kaart gebracht. Die informatie wordt standaard gewonnen bij de opmaak van een RIA en kan zo worden overgenomen in de discussie over handhaafbaarheid. Ze laat toe om een eerste idee te verkrijgen van het mogelijk belang van toezicht. Een handhaver hoeft daarnaast niet alles met dezelfde prioriteit en intensiteit te inspecteren. Selectief toezicht laat toe dat beperkte middelen op de meest efficiënte en effectieve wijze worden ingezet. Een begroting van de inspectienood en de meest optimale verdeling ervan over de doelgroepen kan pas plaatsvinden als de doelgroepen zo gedetailleerd mogelijk opgelijst worden en naar inspectiebehoefte gecategoriseerd worden. Dergelijke indeling moet plaatsvinden volgens de criteria die relevant zijn op in een bepaald beleidsdomein. Het kan daarbij gaan om uiteenlopende zaken als risico (hoog/laag), budgetten (hoog/laag), aard van de verstrekte diensten door de doelgroep (residentieel/ambulant), grootte van de doelgroep (groot/klein aantal tewerkgestelden) enzovoort. Gedetailleerde en onderscheiden opsomming van de doelgroepen laat niet enkel toe dat er door selectief toezicht efficiënt wordt gehandhaafd. Het laat ook toe om een raming te maken van de nodige capaciteit en de kosten, zodat accurate personeelsplannen en begrotingen opgesteld kunnen worden.
Aanbeveling 4. Breng de handhavende instanties in beeld. In deel I van dit rapport werden de handhavende instanties in de schoot van de Vlaamse administratie in kaart gebracht. Als een nieuw regelgevingsdossier geopend wordt, moeten de handhavende instanties voor een particulier stuk regelgeving in beeld gebracht worden. Daarbij kan verwezen worden naar deel I van deze studie. Een gedetailleerde weergaven van de handhavers maakt meteen duidelijk hoe belangrijk het element handhaving in een dossier is. Nauwkeurige informatie over de handhavers laat toe om overlappingen in de handhavingstaken te vermijden en om het toezicht op flexibele wijze te organiseren. Dit laat ook toe dat de informatie-uitwisseling en de samenwerking tussen de verantwoordelijke diensten optimaal georganiseerd kunnen worden.
231
Aanbeveling
5.
Consulteer
de
handhavende
instanties
in
twee
consultatierondes. Consulteer de handhavende instanties die direct gevolgen ondervinden van de regel ten eerste zo vroeg mogelijk in de regelgevingscyclus, eventueel naar aanleiding van een pre-RIA. Dat maakt het mogelijk dat de handhaver daadwerkelijk zeggingskracht heeft in de ontwikkeling van de regelgeving en de uitwerking van het controle- en sanctieluik. Organiseer een tweede consultatieronde als de regel meer vorm gekregen heeft en de rol van alle handhavers duidelijker is. Op die wijze kan optimaal gewerkt worden aan slagvaardigheid en samenwerking.
Aanbeveling 6. Consulteer de doelgroepen liefst in een vroeg stadium. In de lijn van de algemene aanbevelingen over consultatie bij de opmaak van regelgeving geldt ook hier dat de doelgroepen van de handhaving zo vroeg mogelijk gecontacteerd worden. Op dat moment liggen alle opties immers nog open. Consultaties die (te) laat in de regelgevingscyclus plaatsvinden hebben vaak geen inhoudelijke betekenis meer en degraderen tot puur vormelijke verplichtingen.
Aanbeveling 7. Benut de inzichten van de handhavende instanties bij de opmaak
van
regelgeving
ook
buiten
het
strikte
domein
van
de
handhavingsaspecten. De inspectiediensten staan zeer dicht bij de werking van regelgeving op het veld. Zij worden vaak als eerste overheidsinstantie geconfronteerd met inefficiëntie, ineffectiviteit, problematische neveneffecten en gebrekkige sociale adequaatheid van regelgeving. Deze rijke expertise kan beter benut worden, maar daartoe moeten er methoden of kaders ontwikkeld worden zodat de informatie en kennis op het veld gekanaliseerd kan worden en er een reflex tot synthese bij de toezichthouders wordt ontwikkeld. Zij zijn vanuit hun taakuitvoering immers vooral casuïstisch ingesteld. Er
moet
m.a.w.
een
cultuur
ontstaan
waarin
het
vanzelfsprekend
is
dat
de
toezichthoudende instanties betrokken worden bij de opmaak van regelgeving. Opdat deze cultuur zich op gelijkmatige manier kan ontwikkelen in de onderscheiden sectoren en beleidsdomeinen, moeten duidelijke wettelijke of bestuurlijke kaders aangereikt worden.
Aanbeveling 8. Besteed de nodige aandacht aan de verschillende dimensies van legitimiteit. Het overgrote deel van de sociaal-wetenschappelijke studie van de determinanten van naleving speelt zich af op het terrein van de legitimiteit van regels. Legitimiteit kent vele vormen en dimensies. Zo kan bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt worden tussen 232
inhoudelijke legitimiteit (is de regel inhoudelijk aanvaardbaar?), processuele legitimiteit (werd de doelgroep voldoende betrokken bij de ontwikkeling van de regel?), en gepercipieerde legitimiteit van de regelgever (hoe veel gezag dwingt de regelgevende instantie af?) en handhaver (Hoe fair vindt men de handhaving?). Niet al deze categorieën van legitimiteit hebben evenveel betekenis vanuit een beleidsperspectief, eenvoudigweg omdat sommige types van legitimiteit niet of zeer moeilijk door het beleid te beïnvloeden zijn. De legitimiteit die aan de regelgever wordt toegeschreven is bijvoorbeeld een diep ingesleten gegeven met uitgesproken historische antecedenten. Op de categorieën waar de handhaver en de regelgever wel zeggenschap hebben, moet bijgevolg maximaal ingezet worden. De versterking van het draagvlak door participatie van de doelgroepen bij de opmaak van regelgeving en communicatie naar de doelgroepen over de regel moet binnen de grenzen van de administratieve en bestuurlijke wenselijkheid zover mogelijk worden doorgetrokken. Door het toezicht transparanter te maken via openbaarmaking van inspectieverslagen en verantwoording voor gemaakte keuzes en beoordelingen verhoogte de gepercipieerde legitimiteit van de handhavende instanties.
Aanbeveling
9.
Denk
na
over
een
uitgebalanceerde
mix
van
handhavingsinstrumenten. Onderzoek toont systematisch aan dat de sociale bereidheid tot naleven een sterke determinant
is
van
de
naleving.
Ook
een
goede
kennis
van
de
regels,
lage
nalevingskosten, een goede acceptatie en overeenstemming van de regels met informele normen op de maatschappelijke werkvloer zijn cruciaal voor de goede werking van regelgeving. De dreiging die uitgaat van controle en sanctionering lijkt maar functioneel te zijn in een klein aantal gevallen. Door de inzet van een slimme interventiemix van handhavingsinstrumenten kan een optimaal evenwicht bereikt worden tussen spontane en
gedwongen
naleving.
Spontane
naleving
betekent
ook
hier
weer
dat
de
inspectiecapaciteit van de overheid niet aangesproken moet worden. Met een steeds groeiend aantal regels en te inspecteren voorzieningen, instellingen, personen enzovoort en een gelijkblijvende inspectiecapaciteit wordt dat een belangrijke nieuwe uitdaging. Inspectiediensten zijn vanuit hun historische ontwikkeling echter nog altijd zeer sterk gericht op de dimensies controle en sanctionering.
Deze heroriëntering is dus niet
eenvoudig. Er moeten kaders aangereikt worden waarbinnen de inspecteurs en bevoegde beleidsmakers kunnen nadenken over instrumenten die de naleving versterken op
de
dimensie
van
de
spontane
naleving.
Daarbij
kan
gedacht
worden
aan
informatiecampagnes, voorlichting, algemene en specifieke preventie enzovoort. Het achterliggende idee is dat men liever een wortel voorhoudt dan met de stok zwaait. Die stok blijft ook liefst in de hoek. Wanneer het echter niet anders kan, moet het controle233
en sanctie-apparaat daadkrachtig worden ingezet. Het is dus van belang dat de toezichthoudende diensten beslagen zijn in beide types van handhaving, spontane en gedwongen, zodat ze naargelang de eisen van een specifiek regelgevingsdossier een optimale mix kunnen bepalen.
Aanbeveling 10. Communiceer met strategisch belangrijke stakeholders over de regelgeving. Communicatie kan beter. In aansluiting op voorgaande aanbeveling kan worden vastgesteld dat de inspecties nog onvoldoende communiceren over de regel en de handhaving ervan. Dat betekent geenszins dat inspecties inzage moeten verlenen in hun inspectieschema’s. Onaangekondigde inspecties moeten onaangekondigd blijven. De frequentie van inspectie moet niet worden meegedeeld. Maar door te informeren over de juiste interpretatie van regels, de reikwijdte ervan, de uitzonderingen en voorwaarden, kan op een eenvoudige, goedkope manier heel wat niet-naleving vermeden worden. Bovendien versterkt deze communicatie het draagvlak van de regel. De geïnspecteerde diensten voelen zich immers minder buitenstaander en ‘geviseerde’ partij. Dit kan men ook bekijken in termen van preventie versus repressie. Het is immers beter om te voorkomen dan te genezen.
Aanbeveling 11. Benut de handhaafbaarheidstoets om een communicatieanalyse op te stellen. Integreer een communicatie-analyse in de handhaafbaarheidstoets. Communicatie is immers een volwaardig handhavingsinstrument dat nog maar ondermaats wordt gebruikt. Indien de overheid over de inhoud van een regel communiceert, gebeurt dat bijvoorbeeld erg summier (cfr. casestudies). Ga na welk type van communicatie het best beantwoord aan de eisen van de doelgroep. Een handhavingsbeleid kan immers beroep doen op verschillende vormen van communicatie. Normatieve communicatie kan worden ingezet om de bestaande sociale en persoonlijke normen van normadressanten te bevestigen. Overtreders laten inzien dat zij in strijd handelen met de geldende normen bevordert naleving. Dreigende communicatie kan als doel hebben de inschatting van kosten van overtredingen te beïnvloeden, zodat afweging van kosten en baten van naleving ongunstig uitvalt. Het hoogst haalbare doel is de perceptie van de pakkans vergroten waardoor naleving positief wordt beïnvloed. Een minder ingrijpende vorm is educatieve communicatie, die louter tot voorlichting dient en van belang is als uit de analyse van de doelgroepen blijkt dat er belangrijke lacunes in de kennis van de regels of fouten in de interpretatie aanwezig zijn.
Aanbeveling 12. Maak gebruik van de conclusies van de RIA. 234
De RIA is het instrument bij uitstek om de creatie van kwaliteitsvolle regelgeving te faciliteren. Nu er ook voor handhaving systematisch aandacht wordt gevraagd, voorziet dit model in een uitstekend middel om de handhaafbaarheid van regelgeving te toetsen. Maak gebruik van de resultaten. Dat is natuurlijk maar zinvol als de RIA zelf niet als een louter formele verplichting wordt opgevat. Motiveer de politieke actoren waar er contact mee is in het departement om de RIA diepgang en slagkracht te geven door de analyse tijdig en grondig te laten uitvoeren. Goed uitgevoerde RIA’s zullen ook meer kans hebben om effectief gebruikt te worden in het proces van regelcreatie.
Aanbeveling 13. Organiseer ex post evaluatie van de regel met als doelstelling de beoordeling van de handhaving en de naleving. Evaluatie
ex
ante
en
ex
post
zijn
twee
complementaire
momenten
in
de
regelgevingscyclus. In de literatuur is intussen uitvoerig beargumenteerd dat goede regelgeving maar kan ontstaan als er niet enkel bij de voorbereiding maar ook na de inwerkingtreding wordt nagedacht over de effecten, de impact, de handhaafbaarheid enzovoort. Eenmaal regelgeving wordt geïmplementeerd, grijpen er processen in op de regelgeving die zelfs aan het bereik van een grondige impactanalyse ontsnappen. Dat is niet
meer
dan
normaal,
want
een
impact
assessment
blijft
in
essentie
een
‘guesstimation’, een empirisch onderbouwde en beredeneerde schatting van toekomstige gebeurtenissen. De complexiteit van de moderne samenleving en de overheid, en de politieke en economische volatiliteit maken dat talrijke variabelen die een invloed uitoefenen op de werking van een regel maar moeilijk of helemaal niet kunnen worden geschat of geïdentificeerd. Daarom worden in regelgeving bijvoorbeeld clausules ingebouwd die verplichten tot een evaluatie ex post na drie jaar. Juist zoals bij evaluatie ex ante het geval was, kan een retrospectieve evaluatie uitgaan van een reeks doelstellingen. Tot
die doelstellingen behoren
bijvoorbeeld
de evaluatie van
de
effectiviteit en van de handhaafbaarheid. De bevindingen van dergelijke evaluatie kunnen dan op verschillende manieren gebruikt worden. Ze kunnen dienen om de bestaande regelgeving te hervormen, of ze kunnen aangewend worden om nieuwe regelgeving te inspireren. Van belang is dat de empirische inzichten in de werking van de wet op het veld niet verloren gaan. Die inzichten bestaan immers niet uit schattingen, maar uit daadwerkelijke metingen.
Kortom, als handhaafbaarheid het sluitstuk van goede regelgeving vormt, moet een handhaafbaarheidstoetsing plaatsvinden niet enkel voordat de regel van kracht wordt, maar eveneens als de regel al enkele jaren in voege is en op kruissnelheid gekomen is. 235
DEEL III. Draaiboek voor het schrijven van een toezichtsregeling
Inleiding 236
In dit deel wordt ingezoomd op het concrete uitschrijven van een toezichtsregeling, met aandacht voor de handhavingsprocessen zoals die in deel I werden beschreven, maar ook voor het juridische kader. Het neemt de vorm aan van een draaiboek, dat de wetgevingsambtenaren van het Vlaamse Gewest een houvast wil bieden bij het voorbereiden van regelgeving die het organiseren van toezicht beoogt.195 Het draaiboek richt zich tot wetgevingsambtenaren in het geheel van de Vlaamse beleidsmateries. Op inhoudelijk vlak is er bewust gewerkt naar een grootste gemene deler toe, doorheen de bijzonderheden van beleidsmateries. Hierbij is met het oog op de gebruiksvriendelijkheid van het geheel een onderscheid gemaakt tussen aspecten van toezichtsregelingen die systematisch aan bod behoren te komen in wetgevingswerk en aspecten van toezichtsregelingen die minder relevant zijn maar voldoende gebruikelijk voorkomen om een plaatsje in onze grootste gemene deler te verdienen. Dat een dergelijke benadering geen zinloze oefening vormt, bewijst de toezichtsregeling die
is
opgenomen
in
de
Nederlandse
Algemene
wet
bestuursrecht.
Eén
reeks
basisbepalingen bedient daar de organisatie van het toezicht in de totaliteit van de beleidsdomeinen. Een grootste gemene deler, met mogelijkheid tot aanpassingen aan bijzondere noden die zich in een gegeven beleidsdomein zouden stellen. In de uitwerking van deze opzet werd, naast een beroep op klassiek bronnenmateriaal, intensief gebruik gemaakt van de inventaris van toezichtsregelingen opgenomen in Bijlage IV bij het rapport van de INTERDEPARTEMENTALE WERKGROEP HANDHAVINGSBELEID EN STRAFBAARSTELLINGEN,196 (voortaan “Vlaamse wetgevingsinventaris”).
Redactioneel gesproken, vormt het draaiboek geen doctrinair tractaat. De inhoud is juridisch-technisch en beleidsmatig zorgvuldig onderbouwd, maar de schrijfstijl richt zich op een eenvoudig gebruik in de wetgevingspraktijk. Het draaiboek bevat onder meer een reeks modelbepalingen.
Om de verstrekte informatie en inzichten te concretiseren, werd gevraagd een beroep te doen op kernwetgeving uit vier sleuteldepartementen. De geselecteerde sleuteldepartementen zijn het Departement Leefmilieu, natuur en energie (LNE), het Departement Ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed
195
Voor een omschrijving en het belang van toezicht, zie de inleiding in dit rapport. INTERDEPARTEMENTALE WERKGROEP HANDHAVINGSBELEID EN STRAFBAARSTELLINGEN, Tussentijds rapport, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, oktober 2005.
196
237
(RWO), het Departement Welzijn, volksgezondheid en gezin (WVG) en het Departement Werk en sociale economie (WSE). De geselecteerde kernwetgeving uit deze departementen is de volgende. LNE: Titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (BS april 1995), ingevoegd bij decreet van 21 december 2007 (BS 29 februari 2098) (hierna “Titel XVI DABM”), zoals gewijzigd, en uitvoeringsbesluiten. RWO: Beleidsveld onroerend erfgoed, met name (1) het decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg (BS 21 mei 1996) (hierna “Landschapszorgdecreet”), zoals gewijzigd, en uitvoeringsbesluiten, en (2) het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten (BS 22 april 1976) (hierna “Monumentendecreet”), zoals gewijzigd, en uitvoeringsbesluiten. WVG: Beleidsveld toerisme, met name het decreet van 3 maart 1993 houdende het statuut van de terreinen voor openluchtrecreatieve verblijven (BS 28 april 1993) (hierna “Campingdecreet”), zoals gewijzigd, en uitvoeringsbesluiten. WSE: Decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn (BS 5 augustus 2004) (hierna “Sociaalrechtelijk Handhavingsdecreet”), zoals gewijzigd, en uitvoeringsbesluiten. De richtlijnen uit het draaiboek werden in het bijzonder getoetst aan hun bruikbaarheid in het kader van deze wetgeving. De voorbeelden die we geven, zijn er bij voorkeur aan ontleend. Al
bij
al
biedt
het
voorliggende
draaiboek
een
praktijkgerichte
informatie-
en
inspiratiebron, die zo pertinent en gebruiksvriendelijk als mogelijk werd uitgewerkt. Vaak zullen concrete voorstellen bruikbaar zijn, soms niet. Ook zijn er alleszins keuzen mogelijk in wat wordt voorgelegd: de informatie is niet als geheel te nemen of te laten en is ook zo opgevat. Maar het draaiboek biedt zonder twijfel een goede basis en een goed startpunt voor ieder wetgevingsdossier waarin een toezichtsregeling aan bod komt.
Tenzij uitdrukkelijk anders blijkt, is de informatie-inzameling afgesloten op 21 oktober 2009.
HOOFDSTUK I. BASISBEGRIPPEN EN ALGEMEEN KADER
238
Hulp voor verder. Om het vervolg van dit draaiboek goed te begrijpen, is het belangrijk de draagwijdte van een aantal begrippen te situeren. Hier volgt de nodige informatie.
1. Basisbegrippen
1.1.
Omtrent rechtshandhaving en toezicht
Rechtshandhaving. Rechtshandhaving betreft de handhaving van rechtsregels. De term wordt gebruikelijk afgekort tot ‘handhaving’, bv. ‘de handhaving van verkeersregels’, ‘de handhaving van het milieurecht’. De term ‘handhaving’ kan verwarring stichten nu hij soms ook wordt gebruikt in een andere betekenis. Zo bv. wordt ook gesproken over ‘de handhaving van het leefmilieu’, waarmee dan niet wordt gedacht aan rechtshandhaving, de handhaving van het milieurecht, maar aan de bescherming van het leefmilieu. In dit draaiboek staat de term ‘handhaving’ steeds voor rechtshandhaving.
Toezicht vs. sanctionering. Handhaving kan worden opgedeeld in toezicht en sanctionering. Toezicht betreft, in een notendop, het toezien op de naleving van de regelgeving. Sanctionering betreft situaties waarin, o.m. dank zij het toezicht, een inbreuk is vastgesteld en hiertegen wordt opgetreden. Sanctionering gebeurt bij uitstek door het opleggen van sancties, die overwegend strafrechtelijk of bestuursrechtelijk zijn. Zij heten de Tanden van het recht (DUK, 1973) te zijn. Sanctionering gebeurt echter ook, en in ruime mate, door informele, zachte, instrumenten, zoals de aanmaning. Wordt er tegen een inbreuk opgetreden met strafrechtelijke middelen, dan is er sprake van penale afhandeling. Worden bestuursrechtelijke middelen aangewend, dan doet zich een bestuurlijke afhandeling van de inbreuk voor. Penale afhandeling gebeurt o.m. door minnelijke schikkingen op voorstel van de procureur des Konings en vervolging voor de strafrechter, wat bij veroordeling tot een gamma sancties kan leiden. Bestuurlijke afhandeling werkt traditioneel in ruime mate met aanmaningen en probleemverhelpende sancties. Sedert een goed decennium is in het bestuurlijke afhandelingsspoor de bestuurlijke geldboete sterk in opmars. Toezicht vs. opsporing. Tussen toezicht en sanctionering bestaat het nauwe veld van de opsporing. Opsporing betreft de hypothese waar er een concreet vermoeden van een inbreuk bestaat. De handelingen die in deze hypothese kunnen worden ondernomen om 239
de inbreuk naar behoren vast te stellen en de dader ervan te identificeren, vallen onder de noemer ‘opsporing’.
Toezicht en opsporing kennen andere hoofdacteurs. Daar waar het toezicht van oudsher
een
typische
bestuurstaak
vormt,
is
de
opsporing
wezenlijk
een
verantwoordelijkheid van het parket: het openbaar ministerie, de procureur des Konings. Ook de randvoorwaarden voor behoorlijke wetgeving aangereikt door de bredere juridische context verschillen diepgaand. Zo o.m. zijn de rechtswaarborgen die de burger dient te genieten beduidend hoger bij opsporing. In de opsporingsfase is er immers
sprake
van
een
verdachte.
Laatst
maar
niet
minst,
liggen
de
bevoegdheidsrechtelijke regimes van toezicht en opsporing verschillend. Waar het een decreetgever in principe vrijstaat om binnen de eigen bevoegdheidssfeer een toezichtsregeling uit te werken, behoort opsporing haast volledig tot de federale bevoegdheidssfeer. De uitzonderingen op de federale bevoegdheid worden in navolgend hoofdstuk meegegeven.
1.2.
Facultatieve vs. obligatoire bevoegdheidsuitoefening
Wat anders dan discretionaire vs. gebonden bevoegdheid. Wie enigszins vertrouwd is met het bestuursrecht, kent allicht het termenduo discretionaire vs. gebonden bevoegdheid. Eenvoudig gesteld, is er sprake van discretionaire bevoegdheid wanneer de wet het bestuur in een bevoegdheidstoewijzing een marge vrijheid heeft gelaten om al of niet een beslissing te nemen en de strekking van een eventuele beslissing nader te bepalen in het licht van wat in het voorliggende dossier opportuun is. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid wanneer het al of niet nemen van een beslissing én de strekking van de betrokken beslissing volledig voorbepaald zijn door de wetgever. De rechtsleer is het in dit verband roerend eens over twee zaken. (1) Tussen volstrekt discretionaire en volstrekt gebonden bevoegdheden bestaat er een breed gamma meer tot minder discretionaire dan wel gebonden bevoegdheden. (2) Volstrekt gebonden bevoegdheden meerderheid
zijn uiterst van
de
schaars,
om
niet
te zeggen
bevoegdheidstoewijzingen
geeft
onbestaande. De grote het
bestuur
een
maat
beslissingsvrijheid.
Zo bv. leert een eenvoudige lectuur van de bepalingen die bestuurlijke sanctiebevoegdheden toekennen, dat er in deze materie o.m. verschillende niches voor beslissingsvrijheid voorkomen. In de mate waarin ze in één bevoegdheidstoewijzing gecumuleerd worden, geven ze een sanctiebevoegdheid die minder tot meer beslissingsvrijheid behelst. 240
De niches beslissingsvrijheid zijn o.m. de volgende: 1. de vrijheid om al of niet een sanctie op te leggen (een ‘kan’-bevoegdheid); 2. een keuzemenu aan sancties, waaruit, in de eventualiteit van bevoegdheidsuitoefening, een sanctie kan worden gekozen, bv. de bevoegdheid tot het “schorsen of opheffen” van een vergunning; 3. vrijheid in het bepalen van sanctiemodaliteiten, bv. een beboetingsbevoegdheid met boetebedragen die vast te stellen zijn binnen een vorktarief met wettelijk minimum en maximum; 4. vrijheid in het invullen van onbepaalde termen, bv. een bevoegdheid tot het “zo nodig” sluiten van een onderneming.
Facultatieve vs. obligatoire bevoegdheidsuitoefening. Wanneer de wetgever aan het bestuur een ‘kan’-bevoegdheid verleent, die meebrengt dat het bestuur de vrijheid en verantwoordelijkheid krijgt om te beslissen of het de betrokken bevoegdheid uitoefent of
niet,
spreken
we
over
een
bevoegdheidstoewijzing
met
facultatieve
bevoegdheidsuitoefening. Wanneer de wetgever die keuze zelf heeft gemaakt, spreken we over een obligatoire bevoegdheidsuitoefening. Het termenduo betreft één facet, niet meer dan dat, van het onderscheid tussen discretionaire vs. gebonden bevoegdheid. Zo bv. is het zeer goed mogelijk dat de bevoegdheidsuitoefening obligatoir is maar dat er elders in de bevoegdheidstoewijzing beslissingsvrijheid wordt toegekend, waarmee de bevoegdheid als geheel een discretionaire bevoegdheid vormt. Indien bv. de bevoegdheidstoewijzing na vaststelling van een overtreding verplicht tot “gehele of gedeeltelijke schorsing of opheffing van de vergunning binnen een bepaalde termijn”, staan we voor een bevoegdheidstoewijzing met gebonden bevoegdheidsuitoefening die echter beslissingsvrijheid bevat in de keuze van de sanctie - een schorsing of opheffing - en in de bepaling van de sanctiemodaliteiten - volledige of gedeeltelijke sanctie en precisering van haar uitvoeringstermijn - en hierom als geheel een discretionaire bevoegdheid vormt.
1.3.
Omtrent EVRM, EHRM en BUPO
Mensenrechtenverdragen die verplichtingen inhouden voor onze wetgevers. Bij de redactie van toezichtsregeling moet rekening worden gehouden met een aantal bepalingen uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden
(“EVRM”)
(1950)
en
het
Internationaal
Verdrag
inzake
burgerrechten en politieke rechten (“BUPO”) (1966). EVRM en BUPO traden in onze rechtsorde in werking op 19 augustus 1955 resp. 21 juli 1983. Er bestaat een zeer precieze juridisch-technische reden waarom deze mensenrechtenverdragen werkelijk belangrijk zijn in de uitwerking van onze wetgeving: de verdragbepalingen waarin zij rechten en vrijheden toekennen, hebben een directe werking in de Belgische rechtsorde. Onze wetgevers zijn ertoe gehouden ze na te leven net zozeer als ze ertoe gehouden zijn onze Grondwet te eerbiedigen. En wat is dan het EHRM? Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM”) is een rechtscollege dat door het EVRM werd opgericht. Het behandelt de klachten over 241
schendingen van het EVRM door de verdragsstaten. Het velt arresten, die bindend zijn voor de betrokken verdragsstaat.
1.4.
Omtrent misdrijven en depenalisering
Misdrijven komen in drie: ‘overtredingen’, ‘wanbedrijven’ en ‘misdaden’. Het allereerste artikel van ons strafwetboek, artikel 1 Strafwetboek, deelt misdrijven in drie categorieën in: misdaden, wanbedrijven en overtredingen. Misdaden zijn meest ernstig, overtredingen minst ernstig. De gestrengheid van de hoofdstraf die wordt opgelegd, bepaalt de kwalificatie van het misdrijf als een misdaad, een wanbedrijf of een overtreding. De terminologie is verder de volgende: misdaden worden bestraft met hoofdstraffen,
criminele
wanbedrijven
met
correctionele
hoofdstraffen,
en
overtredingen met politiestraffen.
Misdaden:
criminele hoofdstraffen zijn vrijheidsstraffen die de vijf jaar overtreffen en geldboeten van 26 € en meer.
Wanbedrijven: correctionele hoofdstraffen zijn vrijheidsstraffen die in principe de 5 jaar niet overschrijden, geldboeten van 26 € en meer, en werkstraffen van 46 tot 300 uur. Overtredingen: politiestraffen zijn vrijheidsstraffen van 1 tot 7 dagen, geldboeten van 1 tot 25 € en werkstraffen van 20 tot 45 uur.
Kies in regel voor wanbedrijven. Het onderscheid tussen misdaden, wanbedrijven en overtredingen vertoont een grote praktische relevantie op het vlak van zowel het strafprocesrecht als het materiële strafrecht. Hier verdient slechts één punt de aandacht: de termijn voor verjaring van de strafvordering. Bij overtredingen bedraagt die slechts zes maanden. Of nog: te rekenen vanaf de dag waarop de overtreding is gepleegd, zijn er slechts zes maanden om een strafvervolging in te stellen voor de strafrechter. De verjaringstermijn voor wanbedrijven bedraagt als regel vijf jaren vanaf de dag waarop het wanbedrijf is gepleegd. Gedurende al die jaren bestaat de mogelijkheid om de feiten voor
de
strafrechter
te
brengen.
Alleen
daarom
is
het
de
moeite
waard
in
wetgevingdossiers systematisch overtredingen te mijden, te kiezen voor wanbedrijven.
Depenalisering, vaak zacht, soms hard. Depenalisering strekt ertoe wetsschendingen te onttrekken aan de werkingssfeer van het strafrecht. Wetsschendingen worden gedepenaliseerd door ervoor te zorgen dat zij geen misdrijf meer vormen in de strafrechtelijke zin van de term. Depenalisering vormt vandaag de dag een trend. De wetgever zoekt steeds meer te depenaliseren, waarbij de strategie er haast steeds in 242
bestaat een bestuurlijk beboetings en/of transactiestelsel te scheppen waarmee de betrokken wetsschendingen binnen het bestuurlijke afhandelingsspoor beteugeld kunnen worden.
Zachte depenalisering geniet momenteel de voorkeur in de wetgevingspraktijk. De wetsschendingen
blijven
strafbaar
voor
een
strafrechter,
maar
er
is
wel
een
doorsluisregeling voorzien naar het bestuurlijke afhandelingsspoor. De grote lijnen ervan zijn haast steeds de zelfde. De procureur des Konings krijgt gedurende bepaalde tijd - in doorsnee twee à zes maanden - de kans te beslissen of hij iets met het dossier wil doen. Wanneer hij in die tijdsspanne aan het bestuur laat weten niets met het dossier te willen aanvangen of de termijn laat verstrijken zonder iets van zich te laten horen, wordt het bestuur bevoegd (ontstaan bevoegdheid ratione temporis) om in het dossier een bestuurlijke beboetings- of transactieprocedure te starten. Er is dan ook in voorzien dat ergens
in
de
loop
van
het
bestuurlijke
bestraffingsproces
het
recht
om
een
strafvervolging in te stellen komt te vervallen. In dit scenario blijft het strafrecht aan het stuur en komt het bestuur slechts tussen als alternatief.
Harde depenalisering komt (voorlopig?) relatief zelden voor. Bij harde depenalisering zijn de wetsschendingen helemaal niet strafbaar door een strafrechter. Ze zijn volledig uit de werkingssfeer van het strafrecht gehaald. Een recent voorbeeld is te vinden in de Vlaamse milieuwetgeving, waar met Titel XVI DABM bepaalde wetsschendingen, ‘milieu-inbreuken’ genoemd, volledig gedepenaliseerd werden.
2.
Algemeen kader
2.1.
Waarom een toezichtsregeling?
Beleidsmatige en juridisch-technische noodzaak. Zekerheid omtrent het feit dat er toezicht zal bestaan en dat dit adequaat zal zijn, afgestemd op de realiteit van het dossier, vormt een beleidsmatige noodzaak voor ieder wetgevingsdossier. Daarnaast bestaat
er
een
stijgend
aantal
wetgevingsdossiers
waar
Europeesrechtelijke
verplichtingen tot een gepaste organisatie en uitoefening van toezicht nopen.
2.1.1. 243
Beleidsmatige noodzaak
Regelgeving kan niet zonder handhaving. Vandaag de dag kent zo goed als iedereen de beleidsmatige analyse van een degelijk wetgevingsbeleid als de zorg voor een keten van elkaar opvolgende deelprocessen: een ‘reguleringsketen’. De reguleringsketen De reguleringsketen wordt beschreven als een opeenvolging van de volgende functies. Fase 1. Normstelling a) informatie b) realisatie Fase 2. Normtoepassing a) informatie b) realisatie Fase 3. Normhandhaving Fase 3.1. Toezicht a) informatie b) realisatie Fase 3.2. Sanctionering a) informatie b) realisatie Fase 3.3. Sanctie-uitvoering (m.i.v. dwanguitvoering) a) informatie b) realisatie.
De reguleringsketen vertolkt in essentie het inzicht dat het opleggen van normen aan burgers, regels die hen verplichten tot een doen of laten, hen gedragingen verbieden of opleggen, op zich niet volstaat. Regelgeving kan pas tot de beoogde resultaten leiden indien de wetgever niet alleen het nodige doet op het vlak van de eigenlijke normbepaling, maar ook denkt aan de toepassing van die normen en aan de noodzaak om de naleving ervan te controleren en waar nodig te kunnen afdwingen.
Op het vlak van de normhandhaving, moet een wetgever verschillende deeletappes aandacht schenken. Het toezicht vormt één van die etappes. Toezicht als etappe van de handhaving. Het belang van het toezicht voor de rechtshandhaving kan moeilijk worden overschat. Toezicht vormt de brede onderbouw van alle rechtshandhaving. Het is immers niet mogelijk om aan sanctionering toe te 244
komen indien inbreuken onopgemerkt blijven. Toezicht vervult eveneens een uitermate belangrijke preventieve functie: het feit dat er wordt toegezien op de naleving van rechtsregels, werkt hun naleving in de hand. In de toezichtsorganisatie vervullen bijzondere inspectiediensten een cruciale en rijke rol. Ze dragen de toezichtsuitoefening voor welbepaalde materies, zijn in regel ook de verdere
spelverdelers
(doorgeven
informatie
omtrent
inbreuken
naar
andere
handhavers), en hebben soms ook zelf sanctiebevoegdheden. Voorafgaand aan de eventuele stap naar een sanctie, kunnen ze ook instaan voor informele sanctionering, vaak via aanmaningen. Waar een dergelijke zachte sanctionering doordacht en systematisch wordt gevoerd, t.a.v. inbreukdossiers die er zich toe lenen, blijkt zij in de praktijk zeer kosteneffectief te zijn.
2.1.2.
Juridisch-technische
noodzaak:
toezichtsregelingen
tot
uitvoering
resp. implementatie van Europese verordeningen en richtlijnen
Vlaanderen is een stukje Europa. Binnen het Belgische staatsbestel is de Europese Unie steeds meer aanwezig. Sedert decennia worden uiteenlopende beleidsdomeinen in toenemende mate beïnvloed door regelgeving die op Europees niveau tot stand komt, in verordeningen
en
richtlijnen.
Ook
deze
regelgeving
vergt
handhaving.
Onze
Europeesrechtelijke verplichtingen op dit vlak, vormen een tweeluik, bestaande uit een basishandhavingsverplichting en uit specifieke handhavingsverplichtingen. De precieze draagwijdte van deze verplichtingen voor het uitvaardigen van toezichtsregelingen wordt verderop (Deel IV) toegelicht; hier willen we enkel het bestaan ervan onder de aandacht brengen. De basishandhavingsverplichting. Het Europese Hof van Justitie leidt uit het beginsel van de gemeenschapstrouw van artikel 10 EG het bestaan af van een principiële handhavingsverplichting
van
de
lidstaten
m.b.t.
het
gemeenschapsrecht.
De
desbetreffende rechtspraak gaat terug tot de tweede helft van de jaren zeventig van de vorige eeuw, evolueerde naar een principe-arrest in 1989 (Griekse maïszaak), en heeft sindsdien uitgebreid bevestiging gekregen. Deze basishandhavingsverplichting vertoont relevantie
t.a.v.
(1)
wetgevingsdossiers
waar
uitvoering
wordt
gegeven
aan
verordeningen en (2) wetgevingsdossiers waar Europese richtlijnen worden omgezet naar eigen wetgeving. Ze is resultaatsgericht: niet alleen moet worden voorzien in de nodige regelgeving, deze regelgeving moet ook gepaste toepassing vinden in de praktijk. In materies
waar
verordeningen
gelden
of
richtlijnen
in
eigen
wetgeving
werden
geïmplementeerd, omvat de basishandhavingsverplichting onder meer de verplichting tot 245
het organiseren en uitoefenen van toezicht, derwijze dat de realiteit ten velde overeenstemt met dat wat de Europese regelgever heeft bepaald. Het Europees Hof van Justitie kijkt toe op de naleving van de basishandhavingsverplichting en heeft reeds meermaals een lidstaat veroordeeld wegens gebrek aan gepaste naleving ervan.
Specifieke handhavingsverplichtingen. Het gebeurt dat de Europese regelgever in een verordening of richtlijn zelf toezichtbepalingen opneemt. Ook aan dergelijke bepalingen kunnen onze wetgevers wetgevingsverplichtingen ontlenen wanneer zij een wetgevingsdossier ter hand nemen waarin uitvoering wordt gegeven aan een verordening of implementatie wordt gegeven aan een richtlijn. Een mooi voorbeeld van een specifieke toezichtsverplichting biedt artikel 18 Seveso II – richtlijn, die de voorkoming beoogt van zware ongevallen in bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken: “1. De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteiten een inspectie-systeem of andere op het soort betrokken inrichting afgestemde controlemaatregelen opzetten. (…) 2. Het in lid 1 bedoelde inspectiesysteem dient aan de volgende voorwaarden te voldoen: a) voor alle inrichtingen wordt een inspectieprogramma opgezet. Tenzij de bevoegde autoriteit op grond van een systematische evaluatie van de gevaren van zware ongevallen bij een bepaalde inrichting een inspectieprogramma heeft vastgesteld, voert de bevoegde autoriteit in het kader van het programma ten minste één inspectie in iedere <Seveso-inrichting> per jaar uit; b) na iedere inspectie wordt door de bevoegde autoriteit een rapport opgesteld; c) iedere door de bevoegde autoriteit uitgevoerde inspectie wordt indien noodzakelijk binnen een redelijke termijn na de inspectie met de leiding van de inrichting besproken. (…)”
2.2.
De impact van EVRM, BUPO en onze Grondwet en van de BWHI
EVRM en, bijkomend, BUPO: het Nemo tenetur –beginsel. Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, heeft eenieder op grond van artikel 14 § 3, g, BUPO het recht niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen (“not to be compelled to testify against himself or to confess guilt”). Artikel 6, de parallel-bepaling in het EVRM, bevat geen analoge bepaling. In het arrest Funke v. Frankrijk (1993) heeft het EHRM evenwel het standpunt ingenomen, in een uiterst beknopte passage, dat “the right (…) to remain silent and not to contribute to incriminating himself” vervat ligt in artikel 6 § 1 EVRM. In navolgende arresten, van 1996 en later, heeft het EHRM deze interpretatie uitgebreid bevestigd. In de arresten Saunders 246
v. Verenigd Koninkrijk (1996) en Heaney en McGuiness v. Ierland (2000) maakt het EHRM tevens het verband tussen de bescherming tegen zelfincriminatie en het onschuldvermoeden dat neergeschreven is in artikel 6 § 2 EVRM. Een miskenning van de bescherming tegen zelfincriminatie kan een aantasting vormen van het principe dat de bewijslast bij de vervolgende partij berust. De EHRM-rechtspraak inzake het Nemo tenetur – beginsel is geëvolueerd naar een breed recht op bescherming tegen zelfincriminatie, dat twee bestanddelen omvat: een zwijgrecht, in de zin van artikel 14 § 3, g, BUPO, gericht op het afleggen van verklaringen, en een recht tot weigering van non-communicatieve medewerking, dat o.m. het overhandigen op documenten betreft. De reden waarom hier aandacht moet zijn voor het Nemo tenetur – beginsel en zijn invulling door het EHRM, is dat heel wat toezichtregelingen toezichtrechten omvatten die verplichten tot het afleggen van verklaringen en het overhandigen van documenten en andere informatiedragers. Er moet goed nagegaan worden wat het EHRM in dit verband wel of niet toelaat.
EVRM en Grondwet: het recht op de eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven en de onschendbaarheid van de woning. Artikel 8 EVRM bepaalt: “Eenieder heeft recht op de eerbiediging van zijn privé-leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling.”. Artikel 15 van onze Grondwet stelt: “De woning is onschendbaar; geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft.”. Deze beide bepalingen hebben een rechtstreekse impact op de formulering
van
hét
meest
klassieke
toezichtsrecht
in
toezichtsregelingen:
het
toegangsrecht. Ook hier moet zorgvuldig worden nagegaan wat wel en niet kan. In wetgevingsdossiers moet er op adequate wijze worden omgegaan met eventuele beperkingen. Geen gewestelijke bevoegdheid inzake strafvervolging, opsporing incluis. De strafvervolging is en blijft federale materie. De geldende bevoegdheidsverdeling maakt hier bij monde van artikel 11 lid 3 BWHI slechts drie kleine uitzonderingen op: “Binnen de grenzen kunnen de decreten: 1° de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de Gemeenschaps- of Gewestregering of van de instellingen die onder het gezag of het toezicht van de Gemeenschaps- of Gewestregering ressorteren; 2° de bewijskracht regelen van de processen-verbaal; 3° de gevallen bepalen waarin een huiszoeking kan plaatshebben.”.
De relevantie van elk van deze uitzonderingen voor toezichtsregelingen, blijkt verderop. 247
2.3.
De kern van iedere toezichtsregeling: vier vragen, twee extra’s, en één preliminaire vraag
Een klus voor de decreetgever. Bij het opstellen van een uitvoeringsbesluit zal, om redenen die verder blijken, de vraag naar de redactie van toezichtsbepalingen zich in regel niet aandienen. Ze behoeft bovenal de aandacht bij wetgevend werk op decreetsniveau.
De vier kapstokvragen. De wetgever die een toezichtsregeling wil uitwerken, dient zich altijd de volgende vier vragen te stellen: 5.
Wie? Wie gaat het toezicht uitoefenen? D.i. de vraag naar de toezichthouders.
6.
Wat? Welke toezichtopdrachten moeten worden afgebakend en toegewezen?
7.
Hoe? Hoe gaan de toezichthouders zich van hun taken kwijten? Hebben zij bijzondere bevoegdheden nodig om in staat te zijn hun toezichtopdracht te vervullen? Deze vraag betreft de eventuele nood aan toezichtrechten.
8.
Waarheen? Wat indien een inbreuk wordt vastgesteld? Moet er iets worden voorzien om de overstap van toezicht naar sanctionering op doelmatige wijze te kunnen maken?
De twee extra’s op het werklijstje: bijstand door de politie en verhindering van toezicht. Eens de kern van de toezichtsregeling is uitgewerkt, moeten er twee bouwstenen aan worden toegevoegd. Er moet worden gedacht aan een mogelijkheid om bijstand van de politie te vorderen. Voorts mag niet worden vergeten de verhindering van toezicht strafbaar te stellen.
Eén preliminaire hamvraag. Toezichtsregelingen operationeel maken, kost geld. Preliminair die de wetgever zich af te vragen of een toezichtsregeling überhaupt wel nodig is. Deze vraag moet zeer concreet worden bekeken in het licht van het voorliggende wetgevingsdossier.
248
HOOFDSTUK 2. IS EEN TOEZICHTREGELING NODIG?
Volstaat wat bestaat? De inschakeling van toezichthouders met een toezichtopdracht impliceert dat de wetgever oordeelt dat de reeds bestaande mogelijkheden om toe te zien op de naleving van de regelgeving die hij uitvaardigt en in uitvoeringsbesluiten verder gaat uitspinnen, ontoereikend zijn.
Omtrent kernbepalingen en de analyse van de bestaande toezichtscapaciteit. In de informatie-inzameling en de analyse die het oordeel over de noodzaak van een toezichtsregeling behoren vooraf te gaan, helpt het (1) de betrokken wetgeving te ontleden in relatief sterk handhaafbare normen en overige normen, en (2) voor wat de relatief sterk handhavenswaardige normen en hun normadressaten betreft, de reeds beschikbare toezichtcapaciteit te kunnen ontleden in nullijns-, eerstelijns-, tweedelijnsen derdelijnstoezicht.
1. Kernbepalingen: concept en identificatie Een belangrijk inzicht: sommige normen zijn meer handhavingswaardig dan andere. In ieder beleidsdomein bestaat een pakket regelgeving, uiteenlopende wetten en decreten, met uitvoeringsbesluiten, die evolueren doorheen de tijd (wijzigingen van bestaande wetgeving, nieuwe wetgeving). Belangrijk is het inzicht dat niet iedere norm die rechtssubjecten tot een doen of laten verplicht, even handhavingswaardig is. Sommige normen kennen duidelijk een hogere handhavingswaardigheid dan andere. De wetgever dient hiervan bewust te zijn en minstens in bepaalde mate een nivellering van zijn regelgeving in meer en minder handhavingswaardige normen te kunnen doorvoeren. 197
Normen kunnen, grosso modo, een verhoogde handhavingswaardigheid ontlenen aan tweeërlei factoren: hun instrumentele nut en een Europeesrechtelijke verankering. Instrumenteel belang van normen? Er bestaan o.i. drie functionele kenmerken die het beleidsmatige nut van normen kunnen aanscherpen, en hen hierom relatief meer handhavingswaardig kunnen maken: (1) de bijdrage die zij rechtstreeks leveren aan het algemeen belang waarvan de bescherming door de betrokken wetgeving wordt nagestreefd,
197
Omtrent dit alles, zie ook C.M. BILLIET, “Milieurecht en handhavingstekort: de handhavingsnood in het licht van de te handhaven normen”, Tijdschrift voor Milieurecht 2007/5, 294-310.
249
(2) hun systeempositie binnen het wetgevingsgeheel, (3) en de noodzakelijke doorstroming van informatie naar de beleidsvoerders die zij organiseren.
(1) Waar bv. de wetgeving inzake beschermde monumenten en stads- en dorpsgezichten voor alles gericht is op het goede behoud van de betrokken monumenten, stads- en dorpsgezichten, neemt een norm die de eigenaars en gebruikers van beschermde monumenten en van onroerende goederen in beschermde stads- en dorpsgezichten ertoe verplicht de goederen in kwestie te onderhouden en behouden en niet te ontsieren, beschadigen of vernietigen, een sleutelpositie in. Een dergelijke verplichting vormt de hoeksteen in de bescherming die de wetgever beoogt te realiseren. In de milieuwetgeving, bv., zijn de normen die een rechtstreekse bijdrage leveren tot de bescherming van water, lucht en bodem, fauna en flora, in essentie vervuilingsverboden, emissienormen en immissienormen. Een verbod op het achterlaten van afvalstoffen, een verbod op het lozen van radioactief afvalwater, een beperking van zwavel en stikstof in luchtemissies, …, zijn allen types normen die zeer concreet bijdragen tot de bescherming van het leefmilieu en hieraan een daadwerkelijk nut ontlenen.
(2) Normen die geen rechtstreekse bijdrage leveren tot het algemeen belang dat centraal staat in het wetgevingsdossier, kunnen een bijzondere handhavingswaardigheid ontlenen aan
hun
systeempositie
binnen
de
regelgeving.
Dit
is
bv.
het
geval
van
de
productgoedkeuringsplichten in de productnormering. De productgoedkeuringsplichten (a) verbieden stoffen, producten, goederen, op de markt te brengen (b) zonder voorafgaande machtiging. Om die machtiging te verkrijgen, moet een aanvraag worden ingediend, betreffende een typemodel of een typestaal. In regel is het hierbij zo dat het typemodel of typestaal dient te beantwoorden aan een reeks zeer precieze criteria om goedgekeurd te kunnen worden. Voldoet het aan die reeks normen, wordt de productgoedkeuring verleend en kunnen de productie en commercialisatie van start gaan, onder de voorwaarde dat de productie strikt conform het goedgekeurde typemodel of typestaal zou zijn. De productgoedkeuringsplicht, die als dusdanig niets bijbrengt ter bescherming van de volksgezondheid, het leefmilieu, …, neemt een cruciale positie in doordat zij de schakel vormt tot de toepassing van het geheel aan normen die als criteria tot goedkeuring in de wetgeving werden opgenomen.
(3) Normen die de inzameling en doorstroming van informatie organiseren naar het bestuur (kennisgevingsverplichtingen, eventueel gekoppeld aan een documentatieplicht 250
zoals registratieplichten en registerplichten,), kunnen ook erg handhavingswaardig zijn. Hoe meer de informatie-instroom noodzakelijk is voor de beleidsvoering, hoe hoger hun handhavingswaardigheid kan liggen.
Bij ontstentenis van factoren die deze handhavenswaardigheid uitbalanceren door een normconform gedrag in de hand te werken (bv. sommige productgoedkeuringsplichten, wegens de structuur van de markt in kwestie, inclusief consumentenaansprakelijkheid), verdienen
deze
normen
verhoogde
aandacht
in
het
handhavingsproces,
de
toezichtsregeling en -uitoefening incluis.
Een juridisch-technische reden: de Europese dimensie. Zoals verderop nader wordt toegelicht, kunnen normen ook een verhoogde handhavingswaardigheid ontlenen aan het feit dat zij een Europeesrechtelijke inbedding kennen, m.n. een richtlijnbepaling implementeren of de normstelling in een verordening aanvullen.
2. Toezichtscapaciteit: hoe te ontleden?
Vanuit
de
gezondheidszorg:
nullijntoezicht,
eerstelijntoezicht,
tweedelijntoezicht, derdelijntoezicht. Wie enigszins vertrouwd is met het vakjargon omheen
gezondheidszorg
gezondheidszorg
in
en
termen
ziekenhuisvoorzieningen, van
nullijnszorg,
kent
de
eerstelijnszorg,
analyse
van
de
tweedelijnszorg
en
derdelijnszorg. De nullijnszorg staat voor de gezondheidszorg die eenieder zichzelf en anderen kan geven (tanden poetsen, gezond eten, hoesten met hand voor de mond, handen wassen voor het koken en eten, …). Eerstelijnszorg is de gezondheidszorg onmiddellijk in de buurt, in regel generalistisch. Tweedelijnszorg zijn de regionale gezondheidscentra,
niet
te
veraf,
met
een
bepaald
niveau
aan
specialisatie.
Derdelijnszorg omvat o.m. alle universitaire ziekenhuizen. De centra zijn beperkt in aantal, de specialisatie is doorgedreven, in de aanwezige menskracht, tijdsbesteding en uitrusting.
Een analoge opdeling van de toezichtscapaciteit is mogelijk. Nullijnstoezicht is toezicht dat door de burger zelf wordt uitgeoefend, eventueel ook de normadressaat over eigen doen of laten. Eerstelijnstoezicht is toezicht uitgeoefend door ambtenaren waarvan de grote troef is dat ze ter plekke, op het terrein, aanwezig 251
zijn, maar die een breed takenpakket hebben dat de betrokken beleidsmaterie en aanverwante overstijgt. Zo bv. gemeentelijke politieagenten. Hun ‘toolkit’ omvat normaliter geen bijzondere toezichtrechten. Ze kunnen wel steeds proces-verbaal opstellen en de informatie omtrent de vastgestelde feiten doen doorstromen naar o.m. parketten. Tweedelijnstoezicht is toezicht uitgeoefend door ambtenaren die in de betrokken beleidsmaterie en aanverwante materies een relatief ruim takenpakket hebben dat niet beperkt is tot handhavingstaken (o.m. ook toepassingstaken omvat, zoals de inning van heffingen of de beoordeling van vergunningsaanvragen). Derdelijnstoezicht is
specialisatietoezicht,
door
ambtenaren
die
uitsluitend
toezichtstaken
en
handhavingsopdrachten meer in het algemeen hebben en dit in het betrokken beleidsdomein. Toezichthouders van dit specialisatieniveau hebben steeds een arsenaal toezichtrechten, dat het hen mogelijk moet maken hun toezichtopdracht doeltreffend uit te voeren. Het potentieel en de meerwaarde van een specialistische inspectie zijn niet te onderschatten.
Kernbepalingen en hun normadressaten: welke toezichthouders vereisen zij? Indien het nodig is, om doelmatig toezicht te houden, om zaken te kunnen doen die Jan en alleman niet kunnen – bv. plaatsen te betreden die niet voor het publiek toegankelijk zijn en papieren op te vragen en in te zien - kan niet met nullijns- of eerstelijnstoezicht worden volstaan. Tweedelijns- en wellicht ook derdelijnstoezicht zijn vereist. Bij het beoordelen van deze aangelegenheid, is het belangrijk de werking van de meest handhavingswaardige normen zeer concreet door te denken. Wie moet ze naleven, in welke context? Zo is een doelgroep van particulieren in de privé-sfeer van hun leven niet zo maar één pot nat. Deze doelgroep stelt volstrekt verschillende eisen aan de toezichtorganisatie al naar gelang de normen die de wetgever in het vizier heeft en die de betrokkenen moeten naleven, na te leven zijn op één vaste plek waarnaar steeds kan worden teruggekomen en waar de betrokkene gekend is (bv. de eigenaar van een deels geklasseerde woning in het kader van de monumentenzorg), op plaatsen waar men onvoorspelbaar en naamloos komt en gaat (bv. wandelen in bossen en natuurgebieden), of als occasionele consument (bv. in een camping). Kennis van de doelgroep volstaat niet. Kennis van de context voor normtoepassing is ook onontbeerlijk.
252
HOOFDSTUK 3. DE KERN VAN IEDERE TOEZICHTSREGELING
1. De toezichthouders en hun toezichtopdracht
1.1.
Basisinformatie
Het ‘Wie?’ en ‘Wat?’: te spreiden tussen decreet en uitvoeringsbesluiten. Op decreetsniveau horen de krachtlijnen van de toezichtorganisatie thuis: de omschrijving van de toezichthouders en de sleutelbepalingen betreffende hun toezichtopdracht. De concrete aanduiding van de toezichthouders en de eventuele precisering van een taakverdeling
tussen
wetgevingstechnisch
verschillende
echter
thuis
categorieën
op
het
niveau
toezichthouders van
een
hoort
uitvoeringsbesluit
(regeringsbesluit, eventueel aangevuld door ministeriële besluiten met nominatim aanduiding van de betrokken ambtenaren).
Wat meest veralgemeend voorkomt. Lectuur van het geheel aan toezichtregelingen in de verschillende Vlaamse beleidsmateries, leert dat er in de wetgeving één stramien is dat
veruit
het
meest
veralgemeend
voorkomt.
Voor
wat
het
‘Wie?’
van
de
toezichtregelingen betreft, domineert zeer sterk een keuze voor Vlaamse ambtenaren. Of nog: het leeuwendeel van de toezichthouders doorheen de Vlaamse beleidsmateries bestaat thans uit Vlaams-gewestelijke ambtenaren, tewerkgesteld in ministeries en intern of extern verzelfstandigde agentschappen. Aangaande het ‘Wat?’ van de toezichtregelingen, de toezichtopdracht die aan de toezichthouders is toegewezen, blijken toezichtregelingen
die
toezichthouders
opdelen
in
categorieën
waartussen
een
taakverdeling geldt een uitgesproken uitzondering te vormen. Of nog: toezichtregelingen met Vlaams-gewestelijke ambtenaren als toezichthouders voor de basiswettekst (oudere unitaire wetten en decreten) en het geheel van diens uitvoeringsbesluiten, zijn de regel.198
Een
duidelijk
voorwerp:
toezicht
is
het
doel.
Bij
het
uitwerken
van
handhavingsregelingen is de idee meestal eenvoudigweg dat het mogelijk moet zijn toe te zien op de naleving van de uitgevaardigde normen. Het taalgebruik in de wettekst
198
Zie Vlaamse wetgevingsinventaris.
253
moet dan ook het onderscheid tussen opsporing en toezicht voor ogen houden en er zich naar conformeren.
Basisbepaling. In het licht van het bovenstaande, volstaat in het merendeel van de toezichtregelingen een vrij eenvoudige bepaling om de kern van het ‘Wie?’ en ‘Wat?’ van de toezichtregeling decretaal te verankeren.
Modelbepaling Basisversie “Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie, houden de ambtenaren die de Vlaamse Regering aanwijst toezicht op de naleving van dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten.”
Schrijf dus niet: “Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke
politie,
wordt
overtreding
van
dit
decreet
en
zijn
uitvoeringsbesluiten opgespoord en vastgesteld door de ambtenaren die de Vlaamse Regering aanwijst.”.
Wanneer
het
niet
zo
eenvoudig
is:
over
taakverdelingen
en
Europese
verordeningen. Wanneer het bij het schrijven van de toezichtregeling duidelijk is dat er in het voorliggende wetgevingsdossier verschillende categorieën toezichthouders moeten komen waartussen er een taakverdeling moet bestaan, wordt hiervoor best in het decreet een kapstokbepaling opgenomen.
Modelbepaling “De Vlaamse Regering bepaalt de toezichtopdracht van de verschillende toezichthouders.”
In wetgevingsdossiers waar de Europese wetgevers actief zijn, kan het voorkomen dat er toezicht
georganiseerd
moet
worden
aangaande
de
naleving
van
Europese
verordeningen. De hypothese behoeft een aangepaste opvang, waarover verderop (Hoofdstuk 4) meer.
254
1.2.
Officier van gerechtelijke politie: in regel geen goede keuze
Een mogelijkheid onder de geldende bevoegdheidsverdeling. De vervolging in strafzaken en al wat daarbij komt kijken, is een federale bevoegdheid. De geldende bevoegdheidsverdeling maakt hier slechts drie erg specifieke uitzonderingen op, die in artikel 11 lid 3 BWHI zijn opgenomen.
We hernemen de tekst van art. 11 lid 3 BWHI: “Binnen de grenzen kunnen de decreten: 1° de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de Gemeenschaps- of Gewestregering of van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de Gemeenschaps- of Gewestinstelling ressorteren; 2° de bewijskracht regelen van processen-verbaal; 3° de gevallen bepalen waarin een huiszoeking kan plaatsvinden.”
Onder de huidige bevoegdheidsverdeling is het dus mogelijk om Vlaamse ambtenaren de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie toe te kennen. Bij het schrijven van een toezichtregeling kan de vraag rijzen of het interessant zou zijn om toezichthouders die hoedanigheid toe te kennen.
Een praktijkbehoefte? In de huidige toezichtsregelingen is slechts zelden een beroep gedaan
op
de mogelijkheid
om
ambtenaren
met
een
hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie te verlenen
toezichtopdracht
ook de
199
. Het handvol wetteksten
dat deze keuze maakt, betreft o.m. de niet-professionele sportbeoefening en de waterkeringen.
Regel: niet doen. Het enige advies dat in deze kan worden gegeven, is ‘Niet doen’. Wanneer
een
toezichtsregeling
wordt
uitgewerkt,
met
toezichthouders
die
een
toezichtopdracht hebben en ter vervulling hiervan toezichtrechten krijgen, is het een ronduit slechte idee om die toezichthouders ook nog eens officier van gerechtelijke politie te maken. De meerwaarde van de keuze is erg gering, de problemen waarvoor zij kan zorgen zijn zeer groot.
199
Vlaamse wetgevingsinventaris.
255
Voor
ogen
te
houden:
toezichtrechten
zijn
toezichtrechten,
geen
opsporingsbevoegdheden. Wanneer een decreetgever toezichthouders toezichtrechten toekent, meest gebruikelijk een toegangsrecht, een recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, en een recht op onderzoek van zaken, eventueel ook een recht op onderzoek van transportmiddelen en hun lading, een recht op ondersteuning door deskundigen en een recht op het doen van vaststellingen met behulp van audiovisuele middelen, zijn dit werkelijk toezichtrechten: rechten die te benutten zijn in de toezichtsuitoefening. De idee dat deze rechten meteen ook opsporingsbevoegdheden zouden
zijn,
benut
kunnen
worden
eens,
de
toezichtsfase
voorbij,
een
opsporingsonderzoek van start gaat, houdt weinig steek. De opsporing behoort tot de federale bevoegdheidssfeer; het werk van de decreetgever dient noodzakelijk binnen deze beperking te worden gelezen en begrepen. Concreet kunnen toezichtrechten enkel de
toezichtsfase
betreffen,
de
toezichthouders
geen
rechten
verlenen
voor
de
opsporingsfase, tenzij dan binnen de hogerop aangehaalde mogelijkheden gegeven door artikel 11 BWHI inzake de huiszoeking. Wat zouden dan de mogelijkheden zijn in de opsporingsfase?
Meerwaarde van het statuut van officier van gerechtelijke politie? Officieren van gerechtelijke
politie
zijn
belangrijke
acteurs
van
het
opsporingsonderzoek.
Het
opsporingsonderzoek “is het geheel van de handelingen die ertoe strekken de misdrijven, hun daders en de bewijzen ervan op te sporen en de gegevens te verzamelen die dienstig zijn voor de uitoefening van de strafvordering” (artikel 28bis § 1, lid 1, Sv). Het opsporingsonderzoek “wordt (…) gevoerd onder de leiding en het gezag van de bevoegde procureur des Konings” (artikel 28bis § 1, lid 3, Sv). “Behoudens de wettelijke uitzonderingen, mogen de opsporingshandelingen geen enkele dwangmaatregel inhouden noch schendingen inhouden van individuele rechten en vrijheden” (artikel 28bis § 3, lid 1, aanhef, Sv). “De procureur des Konings heeft het recht de politiediensten (…) en alle andere officieren van gerechtelijke politie te vorderen om, met uitzondering van de door de
wet
gestelde
beperkingen,
alle
voor
het
opsporingsonderzoek
noodzakelijke
handelingen van gerechtelijke politie te doen volbrengen.”. Voor zover de officieren van gerechtelijke politie ook nog, bijkomend, hoedanigheid is verleend van hulpofficier van de procureur des Konings, hebben een zij in de hypothese van een betrapping op heterdaad dezelfde onderzoeksbevoegdheden als de procureur des Konings. De bevoegdheden bij betrapping op heterdaad zijn ruim en omvatten o.m. de huiszoeking in de woning van de verdachte (artikel 36 – 39bis Sv) en het vatten van de verdachte en het uitvaardigen van een bevel tot medebrenging (artikel 40 Sv).
256
Wat dit alles in essentie betekent voor een toezichthouder die ook officier van gerechtelijke politie zou zijn, is het volgende. 1°- De toezichthouder, doorgaans een ambtenaar, komt onder de leiding en het gezag van de procureur des Konings te staan. 2°- In beginsel mogen zijn handelingen als opsporingsambtenaar geen dwang inhouden of schendingen inhouden van individuele rechten en vrijheden. Al de uitzonderlijke mogelijkheden die zijn toezichtrechten hem geven, zijn er niet. Op de toezichtrechten zelf, kan hij zich in een opsporingsonderzoek niet langer beroepen. 3°- Tenzij hij ook bijkomend het statuut van hulpofficier van de procureur des Konings kreeg, komen hem ook in de hypothese van een betrapping op heterdaad geen bijzondere bevoegdheden toe.
Belangrijke nadelen. Het ligt voor de hand dat de toekenning van de dubbele hoedanigheid een risico meebrengt op onrechtmatig gebruik van de toezichtrechten. Alle bewijsmateriaal dat bij een dergelijk onrechtmatig gebruik van toezichtrechten wordt ingezameld, loopt het risico niet bruikbaar te zijn bij de beoordeling van de zaak. De bewijsuitsluiting is in het kielzog van de relatief recente Antigoon-rechtspraak van het Hof aan Cassatie niet langer absoluut, integendeel. Maar bewijs dat werd verworven in strijd met het recht op een eerlijk proces, waarbij de band wordt geslagen met artikel 6 en artikel 14 BUPO, blijft onbruikbaar. Bewijs ingezameld met onrechtmatig gebruik van toezichtrechten ligt op dit punt problematisch, nu de artikelen 6 EVRM en 14 BUPO o.m. het Nemo tenetur – beginsel en het onschuldvermoeden omvatten. De uitoefening van toezichtrechten vereist hoe dan ook een zekere medewerking van de betrokkene terwijl een verdachte gedurende de opsporingsfase niet tot medewerking kan worden verplicht. Een praktische vraag is voorts hoe de procureur invulling dient te geven aan het uitoefenen van leiding en gezag over de betrokken ambtenaren, die op grond van het ambtenarenstatuut ingebed zitten in een totaal andere gezagsstructuur. Voor zover gezag en leiding vanwege de procureur geen invulling krijgen, krijgt men in de praktijk zelfstandig opererende opsporingseenheden, wat op zich bezwaarlijk is en tegen de systeemwerking indruist. Een
wat
apart
bezwaar
betreft
de
mogelijkheid
dat
het
bestuur
waartoe
de
toezichthoudende ambtenaar behoort zich als benadeelde in het strafproces burgerlijke partij wenst te stellen, bv. om kosten te recupereren die werden gedragen om de misdrijven ongedaan te maken. Men kan zich afvragen hoe passend het dan is, dat in
257
dezelfde
zaak
aan
de
zijde
van
het
opsporingsambtenaar werd opgetreden.
1.3.
vorderende
openbare
ministerie
ook
als
200
Wel in te voorzien: een legitimatiebewijs
Modelbepaling “Bij de uitoefening van hun toezichtopdracht dragen de toezichthouders een legitimatiebewijs bij zich, dat zij desgevraagd aanstonds tonen. Het legitimatiebewijs bevat een foto van de toezichthouder en vermeldt in ieder geval diens naam en hoedanigheid. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere inhoud en het model van het legitimatiebewijs en bepaalt eveneens welk bestuursorgaan het legitimatiebewijs uitreikt.”
De redelijkheid zelve. Deze bepaling regelt de legitimatieplicht. Toezichthouders moeten in de uitoefening van hun toezichtopdracht steeds een legitimatiebewijs bij zich hebben dat zij, wanneer hen dit gevraagd wordt, onmiddellijk moeten tonen. De verplichting slaat op alle toezichthouders, zonder onderscheid, dus ook toezichthouders die, zoals bv. boswachters, een uniform zouden dragen. De legitimatieplicht is, gezien de verregaande strekking van de toezichtrechten, de redelijkheid zelve. De Vlaamse beleidsvoerders hebben dit vrij recent erkenning gegeven met de uitvaardiging van het B. Vl. R. van 10 juli 2008 “betreffende de legitimatiekaarten van de personeelsleden van de
diensten
van
de
Vlaamse
overheid
die
belast
zijn
met
inspectie-
en
controlebevoegdheden” (inwerkingtreding op 1 januari 2009).
Het essentiële. De aanwezigheid op de legitimatiekaart van een foto van de toezichthouder en van zijn naam en hoedanigheid, vormen essentiële elementen opdat de kaart daadwerkelijk nuttig zou kunnen zijn. Overigens moeten toezichthouders zich enkel legitimeren wanneer hen dit wordt gevraagd. De aard van de toezichthoudende werkzaamheden brengt met zich mee dat het telkens ongevraagd moeten tonen van het legitimatiebewijs geen redelijk doel dient. Dat de legitimatiebewijzen worden opgesteld
200
Lees inzake dit alles ook A. DE NAUW, “Moeten de toezichthoudende milieuambtenaren de hoedanigheid van gerechtelijke politie hebben?”, in J. VAN DEN BERGHE (ed.), Vervolging en handhaving van milieudelicten, Diegem, Kluwer Rechtswetenschappen, 1994, 103-116.
258
volgens een model dat bij regeringsbesluit nader wordt bepaald, verhoogt hun herkenbaarheid.
2. Toezichtsrechten
2.1. Basisgegevens Waarom toezichtrechten? Ter uitoefening van zijn opdracht, kan een toezichthouder doen wat eenieder kan doen: op straat rondwandelen en rondkijken, van op de oever van een beek de vreemde kleur en geur van het er doorstromende water vaststellen, iemand een inlichting vragen, … Om een doelmatig toezicht uit te oefenen op de naleving van de wetgeving die tot zijn toezichtopdracht behoort, kan het echter vereist zijn dat hij meer zou kunnen dan Jan Modaal: binnentreden in plaatsen die niet toegankelijk zijn voor het publiek,
bedrijfsarchieven
en
–boekhouding
opvragen
en
inkijken,
omvangrijke
meetapparatuur opstellen in een productiehal om geluidsmetingen te verrichten, een vrachtwagen doen stoppen en de lading ervan doorzoeken, … Dit ‘meer’ is het domein van de toezichtrechten. De voornaamste toezichtrechten zijn het toegangsrecht, het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens en het recht van onderzoek van zaken. Deze drie toezichtrechten hebben, doorheen het geheel der beleidsmateries, het hoogste toepassingspotentieel, het grootste nut. Ze worden onmiddellijk hierna besproken. Daarnaast
bestaan
een
paar
andere
toezichtrechten
die
een
meer
beperkt
toepassingspotentieel hebben, nuttig zijn in sommige materies en in andere niet. We denken meer bepaald aan het recht van onderzoek van transportmiddelen en hun lading en aan het recht op ondersteuning door deskundigen. Een geval apart vormt het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen. Dit toezichtrecht maakt recent opgang. Wegens de mogelijkheid tot aantasting van het recht op de bescherming van de privé-levenssfeer, het recht op privacy, moet dit toezichtrecht met enig voorbehoud worden ingezet en alleszins oordeelkundig worden benut. Het recht op onderzoek van transportmiddelen en hun lading, het recht op ondersteuning door deskundigen en het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen komen verderop in dit draaiboek aan bod.
Toezichtrechten moeten in decreten en zijn strikt te interpreteren. Eigen aan alle toezichtrechten is dat zij op één of andere manier, in meerdere of mindere mate, een inmenging in of afbreuk aan eigendomsrechten inhouden. Vandaar dat toezichtrechten 259
wetgevingstechnisch gesproken moeten worden bepaald op decreetsniveau. Vandaar ook dat hun strekking zich zeer precies beperkt tot wat uitdrukkelijk is toegelaten. Zo behelst een toegangsrecht geen recht op onderzoek van zaken en behelst het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens niet het recht om deze gegevens mee te nemen voor nader onderzoek tenzij dit uitdrukkelijk is toegekend.
Bij het gebruik van toezichtrechten zijn toezichthouders ertoe gehouden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te eerbiedigen. Deze beginselen gelden
voor
alle
bestuurlijk
optreden,
ook
bestuurlijk
optreden
dat
zoals
de
toezichtuitoefening voornamelijk uit feitelijk handelen bestaat. De toezichthouders zijn er aldus
in
het
gebruik
van
hun
toezichtrechten
o.m.
toe
gehouden
het
evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel te eerbiedigen.
Uit het evenredigheidsbeginsel vloeit in ieder geval voort dat een toezichthouder zijn toezichtrechten slechts mag uitoefenen op een wijze die verband houdt met zijn toezichtopdracht. Zo brengt het alleszins mee dat een toezichtrecht slechts mag worden uitgeoefend jegens personen die op een of andere wijze betrokken zijn bij de toezichtopdracht die de toezichthouder werd toegewezen. Hetzelfde geldt voor het voorwerp van de uitoefening van de toezichtrechten. Dat met toepassing van het onderzoeksrecht van zaken bv. geen andere goederen worden onderzocht dan die welke verband houden met de wettelijke voorschriften waarop het toezicht in het concrete geval betrekking heeft. Voorts impliceert het evenredigheidsbeginsel ook dat de toezichthouder in de mate van het mogelijke zijn toezichtrechten moet uitoefenen op een wijze die de rechtssubjecten het minst belast. Wanneer bv. het nemen van een kopie ter plaatse perfect mogelijk is, zou het voor de betrokkenen nodeloos belastend zijn indien de toezichthouder met toepassing van het zijn recht tot inzage en kopie van zakelijke gegevens de documenten voor kopie zou meenemen naar het eigen kantoor.
Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt o.m. mee dat iedere rechtmatige inzet van de toezichtrechten die de invulling van de toezichtopdracht dient tot de taak van de toezichthouders behoort; het niet aanwenden ervan waar zulks aangewezen is, schiet tekort. Het heeft ook een rechtsbeschermende impact, waar het zorgvuldigheid vraagt in de vaststelling van relevante gegevens. Op een goede toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur, en o.m. het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, is een rechterlijke toetsing mogelijk. In het algemeen is bij toezicht sprake van feitelijk handelen. Ten aanzien van feitelijk handelen 260
is niet de bestuursrechter maar de burgerlijke rechter bevoegd, al dan niet in kortgeding. Daarnaast kan een beoordeling van de rechtmatigheid van het toezicht plaatsvinden door de strafrechter in de gevallen waar toezichthandelingen, of het gebrek eraan, aan de orde staan in een dossier dat tot vervolging leidde.
Verankering van een oordeelkundig gebruik van toezichtrechten? Er kan worden gekozen voor een uitdrukkelijke verankering van de idee dat toezichthouders hun toezichtrechten
uitsluitend
kunnen
benutten
voor
de
vervulling
van
de
toezichtopdrachten die hen werden toegewezen en dat een gebruik ervan binnen dit kader redelijkerwijze nuttig behoort te kunnen zijn.
Modelbepaling “Toezichthouders maken van hun toezichtrechten slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs nuttig kan zijn voor de vervulling van hun toezichtopdrachten.”
2.2. De klassieke toezichtsrechten
2.2.1. Het toegangsrecht
Modelbepalingen
Basisversie “Toezichthouders mogen te allen tijde elke plaats betreden. Tot woningen hebben zij echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner.”
Variant “Toezichthouders mogen te allen tijde, met medeneming van het benodigde materiaal, elke plaats betreden. Tot woningen hebben zij echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner.”
261
Een grote klassieker. Het toegangsrecht is het toezichtrecht dat van oudsher het meest voorkomt in toezichtregelingen. Ook in de huidige Vlaamse beleidsmateries, vormen de wetten en decreten met een toezichtsregeling waarin geen toegangsrecht is opgenomen een uitzondering.
Betreden is niet doorzoeken. De essentie van het toegangsrecht is dat het toezichthouders het recht geeft plaatsen die niet voor het publiek toegankelijk zijn te betreden. Het recht op toegang is, zoals alle toezichtrechten, in strikte zin te begrijpen. Het geeft het recht tot betreden, niet minder maar ook niet meer dan dat. Zo m.n. impliceert recht op betreding geen recht op doorzoeking; een toegangsrecht machtigt niet tot het openen van kasten, laden en andere bergplaatsen.
“Te allen tijde”. De bewoordingen “te allen tijde” impliceren o.m. dat het toegangsrecht zowel overdag als ’s nachts kan worden uitgeoefend, en dit niet enkel op weekdagen maar ook op zaterdagen, zondagen en feestdagen. Ze impliceren ook dat het niet nodig is vooraf te verwittigen dat men eraan komt; de toezichthouder heeft recht op toegang zonder voorafgaande verwittiging. De ratio legis van dergelijke mogelijkheden in het kader van de toezichtsuitoefening ligt voor de hand …
“Elke plaats”. Deze woorden zijn te begrijpen naar hun gebruikelijke betekenis. Elke plaats
is
werkelijk
elke
plaats:
velden,
weiden,
bossen,
bedrijfsterreinen,
bedrijfsgebouwen, kantoren, magazijnen, stapelhuizen, stallen, stations, campings, ziekenhuizen, sportterreinen, … Ook de hypothese waar een plaats een zaak is, is inbegrepen. De modelbepalingen machtigen dus ook tot het betreden van voertuigen (vrachtwagens, boten allerhande, treinwagons, …). Om de plaatsen te omschrijven waarop het toegangsrecht betrekking heeft, is in de wetgevingspraktijk tot nu toe doorgaans gebruik gemaakt van precieze omschrijvingen of opsommingen. Er werd bv. gesteld dat het toegangsrecht betrekking heeft op “de lokalen van de adoptiedienst” (decreet 15 juli 1997 inzake interlandelijke adoptie), “alle lokalen en plaatsen waar sportmanifestaties of voorbereidingen georganiseerd worden” (decreet 27 maart 1991 inzake medisch verantwoorde sportbeoefening), “vissersvaartuigen” (wet 10 oktober 1978 houdende vaststelling van een Belgische visserijzone), “fabrieken, magazijnen, bergplaatsen, kantoren, boten, bedrijfsgebouwen, stallen, stapelhuizen, stations, wagons, voertuigen en de in open lucht gelegen bedrijven alsook alle gronden en wateren” (Bosdecreet 1990), …
262
Het voorstel is van deze benadering af te stappen en dit om de volgende twee redenen. De eerste reden ligt in de determinerende band tussen de toezichtopdracht en het gebruik dat rechtmatig van de toezichtrechten kan worden gemaakt. Zo brengt de afbakening van de toezichtopdracht noodzakelijkerwijs en automatisch een beperking mee van de plaatsen die rechtmatig betreden kunnen worden. Een toezichthouder kan zijn toegangsrecht enkel uitoefenen t.a.v. plaatsen die met die toezichtopdracht verband houden. De beperking wijst zichzelf uit. Een toezichtopdracht inzake de wetgeving omtrent
interlandelijke
adoptie,
kinderopvang,
of
roerend
cultureel
erfgoed
van
uitzonderlijke belang, behelst uiteraard een andere invulling van het toegangsrecht dan een
toezichtopdracht
betreffende
sportbeoefening,
tewerkstelling,
of
steun
tot
vervroegde uittreding uit de landbouwsector. Een verdere reden betreft de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toegangsrecht. Iedere beperkende omschrijving behelst het risico op onvolledigheid.
Geen toegang tot “woningen”. Het voorstel is standaard te kiezen voor een toegangsrecht waarin toegang tot woningen uitsluitend mogelijk is met toestemming van de bewoner. Dit voorstel sluit aan bij de gangbare wetgevingspraktijk. Nu reeds bevat een meerderheid van de toezichtregelingen van de wetten en decreten die tot de Vlaamse bevoegdheidssfeer behoren een toegangsrecht dat zich niet uitstrekt tot woningen. De reden waarom een dergelijk toegangsrecht aan te bevelen is, raakt aan de grondwettelijke bescherming van de woning, die versterkt wordt door het grondrecht op eerbiediging van het privé-, familie en gezinsleven opgenomen in het EVRM en het BUPO.
De grondwettelijke en verdragsrechtelijke bescherming van de woning
Art. 15 Grondwet. “De woning is onschendbaar; geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft.”
Art. 8 EVRM. “Recht op eerbiediging van privé-, familie en gezinsleven. 1. Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang vaan ’s lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
263
Art. 17 BUPO. “1. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privé-leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam. 2.Een ieder heeft recht op bescherming door de wet tegen zodanige inmenging of aantasting.”
De ‘woning’ in de zin van artikel 15 van de Grondwet moet ruim worden geïnterpreteerd. Het is elke feitelijke verblijfplaats mits zij in hoofdzaak voor bewoning dient. Of nog, zoals het Hof van Cassatie stelt: het is “de plaats, met inbegrip van de erdoor omsloten eigen aanhorigheden, die een persoon bewoont om er zijn verblijf of zijn werkelijke verblijfplaats te vestigen”. Zo bv. is een hotelkamer in beginsel geen ‘woning’. ‘Aanhorigheden’ zijn plaatsen die op onmiddellijke wijze bij een woning horen en een besloten karakter hebben, zoals garages, stallen, hovingen, en afgesloten gronden.
201
Ook het EHRM geeft een ruime interpretatie aan het begrip ‘huis’ in artikel 8 EVRM. In bepaalde omstandigheden kunnen beroeps- of handelslokalen de bescherming genieten die artikel 8 verleent.
In een dergelijke context ligt het voor de hand zich werkelijk terughoudend op te stellen in de uitbreiding van het toegangsrecht tot woningen. Bevoegdheidsrechtelijk rijst geen probleem, nu artikel 11 lid 3 BWHI de gewesten en gemeenschappen sedert 1993 bevoegdheid verleent om binnen de eigen bevoegdheidssfeer de gevallen te bepalen waarin een ‘huiszoeking’ kan plaatsvinden. In deze bevoegdheidstoewijzing heeft de term ‘huiszoeking’ dezelfde betekenis als de term ‘huiszoeking’ in artikel 15 Grondwet. De draagwijdte van de term is er minder specifiek – algemener dan de draagwijdte die hij heeft
in
de
artikelen
87
en
88
Sv
(bevoegdheid
tot
‘huiszoeking’
van
de
onderzoeksrechter). Hij refereert er eenvoudigweg naar de mogelijkheid om uitzondering te maken op de onschendbaarheid van de woning, bv. door een toegangsrecht
202
.
Concreet moet er steeds worden nagedacht over de vraag ‘Levert de mogelijkheid om een ‘woning’ te betreden een meerwaarde voor de toezichtsuitoefening?’, ‘Leren de toezichthouders enkel reeds door betreding ervan iets over de naleving van de regelgeving waarvoor zij bevoegd zijn?’. Hierbij moet goed voor ogen worden gehouden dat het om toezicht gaat, niet om opsporing. Het toegangsrecht zou opereren en een meerwaarde moeten bieden buiten het bestaan van een concreet vermoeden van misdrijf om. Er zijn zeker situaties denkbaar waarin het antwoord op de vraag positief luidt. Zo 201 Zie o.m. ook A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2006 en W. Van Eeckhoutte en S. Bouzoumita, “Opsporing van sociaalrechtelijke misdrjiven”, N.J.W. 2009, 698-711. 202 Zie o.m. B. Bronders, “Over controle en opsporing: naar een verzelfstandiging van de controle”, in S. Gutwirth (ed.), Milieu rechtgezet? Een bezinning over de grondslagen en toepassing van het milieurecht, Gent, Mys & Breesch, 1994, 97-107.
264
bv. toezicht op de naleving van regelgeving omtrent kinderopvang thuis, de wetgeving inzake beschermde monumenten voor de beschermde monumenten die als woning dienen, de milieuwetgeving inzake inrichtingen die boerderijen zijn, waar de landbouwer en zijn gezin ook wonen, voor wat de stallingen betreft … Voor zover een toegangsrecht tot woningen nuttig is, kan het artikel betreffende het toegangsrecht hieraan worden aangepast. De bespreking hiervan gebeurt in Hoofdstuk 4.
“Met medeneming van het benodigde materiaal”. Denkend aan het recht tot onderzoek van zaken en, in mindere mate, het recht tot inzage en kopie van zakelijke gegevens, kan het nuttig zijn te vermelden dat het betreden mag gebeuren met medeneming van alle benodigd materiaal. De uitoefening van die toezichtrechten kan materiaal vergen, bv. monsternemingsapparatuur. Zeker in het geval waar dit materiaal relatief omvangrijk is, kan twijfel rijzen over de vraag of het toegangsrecht ook deze last omvat. Een uitdrukkelijke bepaling dienaangaande neemt de mogelijkheid tot discussie weg.
2.2.2. Het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens
Modelbepalingen Basisversie “Toezichthouders mogen inzage vorderen van zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers. Hiertoe mogen zij zich deze informatiedragers laten voorleggen op de plaats die zij aanwijzen. Zij mogen zich van de documenten en andere informatiedragers kosteloos een kopie laten verstrekken of er zelf een kopie van nemen. Indien het maken van kopieën niet ter plaatse kan gebeuren, mogen zij de informatiedragers voor dat doel voor korte tijd meenemen. Wanneer zij documenten of andere informatiedragers met het oog op inzage of kopie ervan enige tijd behouden of meenemen, gebeurt dit tegen afgifte van een schriftelijk bewijs met inventaris van de betrokken informatiedragers.”
Een klassiek toezichtsrecht. Zoals het toegangsrecht, vormt ook het recht op inzage en kopie een klassiek toezichtsrecht. Het is vooral een vaste waarde in alle wetgeving die
265
verplicht
tot
het
hebben
en
houden
van
machtigingen
allerhande,
registers,
inventarissen, dossiers, meetgegevens, …
Inzage én kopie. In de huidige wetgeving, beperken sommige toepassingen van het toezichtsrecht zich tot een recht op inzage van documenten en andere informatiedragers. Een recht op inzage is beperkt tot inzage. Opdat de toezichthouders ook een recht op kopie van de documenten en andere informatiedragers zouden hebben, moet dit uitdrukkelijk worden bepaald. Algemeen gesproken lijkt het nuttig in deze mogelijkheid te voorzien. Een eerste lid van de voorgestelde modelbepaling betreft dan ook de inzage van de gegevens, waarna het tweede lid de mogelijkheid tot kopie ervan invoert.
Het voorwerp van het toezichtsrecht: zakelijke documenten en overige zakelijke informatiedragers. Het toezichtsrecht betreft uitsluitend zakelijke gegevens. Gegevens van persoonlijke aard vallen er dus buiten. Ter voorkoming van misverstand moet opgemerkt dat ook persoonsgebonden gegevens een zakelijk karakter kunnen hebben. Zo bv. gegevens uit een personeelsdossier die aantonen dat de betrokkene de nodige werkvergunningen heeft. De noemer omvat onder meer alle gegevens die door de wet zijn voorgeschreven, zoals vergunningen en conformiteitsattesten allerhande, registers en
inventarissen,
meetgegevens,
...
De
term
‘documenten’
verwijst
naar
gegevensbestanden die in papieren vorm zijn vastgelegd. De term ‘informatiedragers’ betreft alle gegevensbestanden buiten de klassieke papieren omgeving: elektronische gegevensbestanden in PC’s, iPhones, Blackberries, …, micro-fiches, cd-rom’s, dvd’s, video’s, etcetera.
De afbakening van het toezichtrecht tot ‘zakelijke’ gegevens gebeurt per analogie met de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie en het decreet van 30 april 2004
tot
uniformisering
van
de
handhavingsbepalingen
opgenomen
in
de
sociaalrechtelijke regelgeving waar het toezichtsrecht in eerste orde betrekking heeft op “sociale gegevens” en in navolging van de Nederlandse algemene wet bestuursrecht, waar het “zakelijke gegevens” betreft. De noodzaak van een uitbreiding van het toezichtsrecht tot informatie die niet op papier is vastgelegd, hoeft vandaag de dag geen betoog meer. Die noodzaak werd reeds een vijftien jaar geleden vastgesteld door de Interuniversitaire Commissie tot herziening van het Milieurecht in het Vlaamse Gewest
266
(ook ‘Commissie Bocken’ genoemd)
203
, die in die dagen een voorontwerp van decreet
betreffende het milieubeleid moest uitwerken, en heeft sedertdien exponentieel aan belang gewonnen.
Recht op inzage. Een aantal van de huidige toezichtregelingen stellen uitsluitend dat de toezichthouders het recht hebben zich documenten en andere informatiedragers te “doen voorleggen”. Het verdient aanbeveling die formulering te mijden. Waar het voor de toezichthouders op aankomt, is kennis te kunnen nemen van de gegevens. Een recht op ‘inzage’ is in dit opzicht heel wat pertinenter. Door de toezichthouders uitdrukkelijk de mogelijkheid te geven om zich de informatiedragers met het oog op inzage ervan te laten bezorgen op de plaats die zij aanwijzen, kunnen zij er ter plaatse inzage nemen maar ook bv. op hun kantoor. De mogelijkheid voor een toezichthouder om zich de gegevens te laten bezorgen op de plaats die hij aanwijst, is vrij klassiek. De inzage “ten kantore” maakt in een aantal gevallen een meer efficiënte toezichtsuitoefening mogelijk. Het
recht
op
inzage
omvat
geen
recht
op
doorzoeking.
Zo
verleent
het
de
toezichthouders geen bevoegdheid tot het openen van laden van bureaumeubelen of het forceren van sloten van kasten met het oog op het vinden van documenten en andere informatiedragers die zij zouden willen inzien.
Recht op kopie. Het toekennen van een recht op “afschrift” is te mijden. Deze formulering verwijst te zeer naar papieren gegevensbestanden. De gegevens die langs elektronische weg zijn vastgelegd, kunnen worden gekopieerd door er een outprint van te maken, een elektronische kopie (via kopie memory stick of cd-rom, doormailen bestand, …), en dergelijke meer. Het ligt voor de hand dat een kopie wordt gemaakt in de vorm waarin de te controleren gegevens het best bruikbaar zijn voor de toezichthouders. Wanneer kopiëren ter plaatse niet mogelijk is, bv. om technische redenen, mag de toezichthouder de gegevens meenemen om er op verplaatsing een kopie van te (laten) nemen.
Ontvangstbewijs met inventaris. Wanneer het met het oog op inzage ervan nodig is de documenten en overige informatiedragers enige tijd ten kantore te houden of wanneer het met het oog op het kopiëren ervan nodig is ze mee te nemen, dienen de toezichthouders
203
een
ontvangstbewijs
af
te
leveren,
dat
preciseert
om
welke
A. DE NAUW & B. BRONDERS, “De bevoegdheden van toezichtsambtenaren in de milieuwetten. Van onderzoek naar opsporing en van opsporing naar controle”, in X. (ed.), Liber Amicorum E. Krings, Brussel, Story-Scientia, 1991, 75-95.
267
informatiedragers het
gaat. Deze verplichting beoogt misverstanden achteraf te
voorkomen.
Proportioneel gebruik van het toezichtsrecht. Zoals elk toezichtsrecht moet ook dit toezichtsrecht worden uitgeoefend met eerbiediging van de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het proportionaliteitsbeginsel. Het proportionaliteitsbeginsel impliceert o.m. dat het moet worden uitgeoefend t.a.v. gegevens die op een of andere wijze verband houden met de toezichtsopdracht van de toezichthouder. Ook moet, wanneer kopie mogelijk is, de voorkeur gaan naar het nemen van kopieën eerder dan naar het meenemen of behouden van de originele gegevens. Wanneer de originele gegevens worden meegenomen of ten kantore worden bijgehouden, moet dit niet langer duren dan nodig om de gegevens naar behoren te onderzoeken.
En het EVRM? Door de strafbaarstelling van het verhinderen van toezicht, kan een weigering om inzage te verlenen in documenten en andere informatiedragers worden bestraft. Om deze reden rijst de vraag naar de verenigbaarheid van het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens met artikel 6 EVRM. De Latijnse rechtspreuk Nemo tenetur se ipsum prodere – niemand is ertoe gehouden bij te dragen tot de eigen veroordeling – vertolkt een breed recht op bescherming tegen zelfincriminatie dat twee bestanddelen omvat: een zwijgrecht, dat het afleggen van verklaringen betreft, en een recht tot weigering van non-communicatieve medewerking, dat o.m. het overhandigen van documenten en andere informatiedragers betreft. Het EHRM heeft in het kader van artikel 6 § 1 EVRM, dat het recht op een eerlijk proces waarborgt, rechtspraak ontwikkeld die niet alleen het zwijgrecht betreft maar zich ook uitstrekt tot de non-communicatieve medewerking. Aandachtige analyse van deze rechtspraak leert ons echter dat die rechtspraak geen probleem stelt voor de aanwending van het recht op inzage en kopie van
zakelijke
gegevens
in
de
toezichtsuitoefening.
De
documenten
en
andere
informatiedragers die onder de bescherming van het Nemo tenetur – beginsel vallen, zijn enkel degene die niet bestaan buiten de wil van de betrokkene om. Inzake dergelijke informatiedragers
kunnen
gesanctioneerde
informatieverplichtingen
niet
worden
aangewend met het doel de bewijsvoering van een misdrijf te vervolledigen. Of nog: een gesanctioneerde
verplichting
om
dergelijke
informatie
mee
te
delen,
kan
niet
verdragsconform worden toegepast eens, de toezichtsfase voorbij, de opsporingsfase een aanvang heeft genomen. De EHRM-rechtspraak in kwestie is dus onze zorg niet.
268
De stap naar sanctionering. Wanneer ter gelegenheid van de uitoefening van dit toezichtsrecht misdrijven aan het licht komen, kunnen de betrokken informatiedragers het voorwerp uitmaken van bewarende maatregelen (zie infra).
2.2.3. Het onderzoeksrecht van zaken
Modelbepalingen Basisversie “§ 1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen en ze meten of laten meten. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij de zaken voor dat doel voor korte tijd meenemen tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs. § 2. Toezichthouders mogen de technische middelen en het personeel om de beproeving, monsterneming of meting uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij eveneens de verpakkingen die nodig zijn voor het vervoer en behoud van de te onderzoeken zaken kosteloos opvorderen van de houder van deze zaken. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor het uitvoeren van de onderzoeken en bijhorende analyses.”
Een toezichtsrecht met toekomstpotentieel? In vergelijking met het toegangsrecht en het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, komt het onderzoeksrecht van zaken weinig voor in de huidige toezichtsregelingen. Het staat ons echter voor dat het bij het verdwijnen van de toezichtsrechten tot het verrichten van “elk onderzoek, elke controle en elke enquête” (zie infra) aan belang gaat winnen.
Onderzoeksrecht van ‘zaken’. De eerste paragraaf van de voorgestelde modelbepaling behelst de kern van het toezichtsrecht. Het onderzoeksrecht betreft ‘zaken’. De term ‘zaak’ is te begrijpen in de klassieke burgerrechtelijke betekenis. Hij verwijst bv. naar toestellen, bouwwerken, voedingswaren, stoffenvoorraden, maar ook naar planten en 269
dieren. In de wetgevingspraktijk werd het onderzoeksrecht van zaken tot nog toe vooral beperkt tot het recht tot monsterneming. In de voorliggende modelbepaling is geopteerd voor een breed onderzoeksrecht van zaken omwille van een goede doelmatigheid en doeltreffendheid. Het onderzoeksrecht impliceert onder meer dat de toezichthouders de zaken kunnen beproeven of laten beproeven, er monsters van kunnen nemen of laten nemen, en ze kunnen meten op laten meten. Zoals uit het gebruik van de bewoordingen “onder
meer”
blijkt,
is
de
bepaalde
opsomming
niet
beperkend.
Zo
kan
een
toezichthouder de zaken bv. ook wegen of laten wegen, inventariseren of laten inventariseren, etcetera. De toezichthouders kunnen de onderzoeken zelf verrichten of doen verrichten, bv. door een deskundige die hen vergezelt (zie infra). Dat de toezichthouders tot onderzoek van zaken verpakkingen mogen openen of laten openen, is duidelijkheidshalve een uitdrukkelijke vermelding waard. Uiteraard moet het openen van
verpakkingen
met
zorgvuldigheid
en
redelijkheid
gebeuren,
bv.
indien
er
veiligheidsaspecten aan zijn verbonden.
Indien een onderzoek ter plaatse niet mogelijk is, kan de toezichthouder, voor zover zulks natuurlijk materieel mogelijk is, de zaken in kwestie meenemen tegen afgiftte van een schriftelijk bewijs. Het eventuele meenemen van zaken staat in functie van onderzoek ervan en kan dan ook slechts duren zolang is vereist om de nodige onderzoeken te verrichten.
Praktische modaliteiten. De tweede paragraaf voor de voorgestelde modelbepaling ziet erop toe dat de toezichthouders het toezichtsrecht concreet kunnen uitoefenen. De houder van de te onderzoeken zaken is ertoe gehouden kosteloos de technische middelen en het personeel ter beschikking te stellen om een beproeving, monsterneming of meting uit te voeren wanneer de toezichthouders zulks vorderen. Een voorbeeld biedt het geval waarin een toezichthouder met gebruik van het onderzoeksrecht van zaken een monsterneming wenst uit te voeren op een zeer omvangrijke partij afvalstoffen. In een dergelijk geval kan het gebruik van een wiellader nodig zijn voor het verzamelen van een representatief deel van de totale partij. Wanneer het onderzoek niet ter plaatse kan gebeuren, is de houder van de te onderzoeken zaken er eveneens toe gehouden kosteloos de verpakkingen ter beschikking te stellen die nodig zijn voor het vervoer en behoud van de zaken in kwestie wanneer de toezichthouders zulks vorderen. Een voorbeeld biedt het geval waarin de idee is een paar zangvogels uit een vogelkooi mee te nemen om bepaalde DNA-onderzoeken uit te voeren die uitsluitsel moeten geven omtrent de vraag of de beestjes wel degelijk uit een gekweekte bloedlijn komen. In dit geval kan een transportkooitje worden opgevorderd. 270
Uitvoeringsbesluiten voor de regeling van technische uitvoeringsaspecten. De bevoegdheiddelegatie in de derde paragraaf van de voorgestelde modelbepaling biedt de mogelijkheid tot het uitvaardigen van alle nuttige aanvullende regelgeving. Er moet worden vanuit gegaan dat de werking van het onderzoeksrecht van zaken dergelijke aanvullende
regelgeving
vergt.
We
denken
bv.
aan
erkenningsregelingen
voor
deskundigen die beproevingen, monsternemingen en metingen kunnen uitvoeren en de verdere analyse van de bekomen informatie kunnen realiseren, aan de erkenning of accreditatie van laboratoria die monsters ontleden, en aan de eventuele bepaling van referentiemethoden voor analyse. In uitvoeringsbesluiten kan ook worden bepaald in welke gevallen een monster in tweevoud moet worden genomen. Het lijkt geen goede zaak te voorzien dat monsters altijd in tweevoud moeten worden genomen. Er is immers niet in alle gevallen behoefte aan contra-expertise, terwijl het standaard nemen van een tweede monster de nodige kosten met zich meebrengt.
2.3.
2.3.1.
Te mijden toezichtsrechten
Het recht tot het verrichten van “elk onderzoek, elke controle en elke enquête”
Vrij gebruikelijk. Heel wat toezichtregelingen omvatten een toezichtrecht dat de toezichthouders het recht verleent tot het verrichten van “elk onderzoek, elke controle en elke enquête”. Dit uitermate ruime toezichtrecht komt voor in twee varianten. In een eerste toepassing, vormt het als dusdanig een zelfstandig toezichtrecht. In een tweede variant wordt het aangevuld met een exemplatieve, niet-limitatieve, opsomming van meer nauwkeurig afgelijnde toezichtrechten, die dan vaak o.m. het toegangsrecht en het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens omvat. Een paar voorbeelden van de variant waarin dit ‘omnium’-toezichtrecht niet wordt aangevuld door een exemplatieve opsomming van meer nauwkeurig afgelijnde toezichtrechten: 1. Art. 66, 2°, Decreet 27 juni 1990 houdende oprichting van een Vlaams Fonds voor de Sociale integratie van Personen met een Handicap: “De bij artikel 65 bedoelde ambtenaren mogen bij de uitvoering van hun opdracht (…) elk onderzoek, elke controle en enquête instellen en alle inlichtingen inwinnen, die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de wettelijke en reglementaire bepalingen werkelijk worden nageleefd”. 2. Art. 111, 3°, Bosdecreet 13 juni 1990 (thans opgeheven): “De zijn, met betrekking tot de toepassing van dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten, 271
bevoegd om: (…) 3° elk onderzoek, elke controle of enquête te doen, alsook alle inlichtingen in te winnen die zij nodig achten voor de uitoefening van hun opdracht;” De voorbeelden waar het ‘omnium’-toezichtrecht wordt aangevuld met een exemplatieve opsomming van meer precieze toezichtsrechten, zijn, in navolging van het internationale verdragsrecht dat tot stand is gekomen in de schoot van de internationale arbeidsorganisatie, vooral te vinden in wetgeving die tewerkstellingsaangelegenheden regelt. Vb. Art. 4 § 1, 2°, wet 16 november 1972, aangaande de tewerkstelling van werknemers van vreemde nationaliteit: “De sociale inspecteurs, voorzien van behoorlijke legitimatiebewijzen, mogen bij de uitoefening van hun opdracht (…) 2° overgaan tot elke onderzoek, elke controle en elk verhoor alsook alle inlichtingen inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de bepalingen van de wetgevingen waarop zij toezicht uitoefenen, werkelijk worden nageleefd en inzonderheid: <waarna een opsomming volgt met o.m. een ondervragingsrecht, een recht tot inzage en kopie van zakelijke gegevens, en een onderzoeksrecht van zaken, toegespitst op het nemen en ontleden van monsters>”. Vanuit die beleidsmaterie hebben zij zich verspreid naar andere beleidsdomeinen.
Wat is het probleem? De draagwijdte van dergelijke bepalingen is uitermate ruim. De analyse die DE NAUW & BRONDERS er een vijftiental jaar terug van hebben gemaakt,204 blijft geldig. Hogerop hebben we gezien, dat het eigene van toezichtrechten is dat ze toezichtambtenaren in het kader van hun toezichtopdracht het recht te geven meer te doen dan wat iedere burger kan, met name afbreuk te doen aan rechten van rechtssubjecten. Wanneer we in het licht van dit gegeven het ‘omnium’-toezichtrecht herbekijken, valt het als volgt te analyseren. Het recht ‘elk onderzoek, elke controle en elke enquête’ te verrichten, kan deels begrepen worden als een herinnering aan het gegeven
dat
de
toezichtambtenaar
met
het
oog
op
de
uitvoering
van
zijn
toezichtopdracht mag doen wat elke burger doen mag: op straat rondwandelen en kijken wat er gebeurt, inlichtingen inzamelen die mensen spontaan geven, … Voor zover het toezichtrecht deze strekking heeft, is het juridisch-technisch gezien overbodig. De verdere strekking die het toezichtrecht logischerwijze kan worden toegeschreven, is dat het de toezichthouders, met het oog op de uitoefening van hun toezichtopdracht, ook het recht geeft tot het verrichten van ‘elk onderzoek, elke controle en elke enquête’ die meer zijn dan wat Jan en alleman kan, met name het gebruik van dwang inhouden en afbreuk doen aan rechten van rechtsonderhorigen. Het hoeft amper betoog dat de ruimheid van de bewoordingen hier problematisch is. De onduidelijkheid over wat wel en niet kan, brengt voor de toezichthouders verwarring en onzekerheid mee, terwijl er bij de burger een gevoel van rechtsonzekerheid en willekeur kan ontstaan. Fundamenteel rijst een probleem aangaande de rechtmatigheid van de toezichtverrichtingen die op grond van een dergelijke ruime toezichtbevoegdheid gebeuren. In het licht van de rechtmatigheid
204
A. DE NAUW en B. BRONDERS, “Toezicht”, in INTERUNIVERSITAIRE COMMISSIE TOT HERZIENING VAN HET MILIEURECHT IN VLAAMSE GEWEST (ed.), Voorontwerp decreet milieubeleid, Brugge, die Keure, 1995, 687-715.
HET
272
van de toezichtverrichtingen, het waarborgen van de legitimiteit van deze verrichtingen, valt het gebruik van een ‘omnium’-toezichtrecht werkelijk af te raden.
2.3.2.
Het ondervragingsrecht
Toezichtsrecht met toepassingen. Verschillende Vlaamse toezichtsregelingen verlenen de toezichthouders een ondervragingsrecht.
Enkele voorbeelden van een bepaling die een ondervragingsrecht toekent. Art. 9 § 2, 2°, Decreet 24 juli 1996 tot vaststelling van het statuut van de nietprofessionele sportbeoefenaar: “Om hun opdracht van toezicht uit te voeren mogen de (…) alle personen ondervragen over alle feiten die nuttig zijn voor de uitoefening van het toezicht;”. Art. 17 § 2, 3°, a) Decreet 30 april 2004 houdende het Handvest van de werkzoekende: “(…) De mogen bij de uitoefening van hun opdracht (…) de werkzoekenden, de intermediaire organisaties of de Vlaamse diensten ondervragen over alle feiten die nuttig zijn voor de uitoefening van het toezicht”.
Een probleem met het EVRM en BUPO. Naar we hogerop aangaven, omvat het Nemo tenetur – beginsel onder meer het zwijgrecht of recht niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen. Nu toezichtsregelingen aangevuld behoren te worden door een strafbaarstelling van de verhindering van toezicht, komt het toekennen van een ondervragingsrecht neer op het opleggen van een spreekverplichting. Een spreekplicht klemt met het zwijgrecht dat gewaarborgd wordt door artikel 6 § 1 EVRM en artikel 14 § 3, g, BUPO. Dit grondrecht houdt voor dat eenieder in de loop van een strafvervolging het recht heeft niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen. Het arrest Saunders v. Verenigd Koninkrijk (1996), dat verklaringen betreft die onder dwang van een boete gedurende een bestuurlijke controleprocedure in tempore non suspecto (voorafgaand aan een ‘strafvervolging’ zoals begrepen in het autonome EHRM-begrippenkader) zijn bekomen, bevat een belangrijke toevoeging aan de rechtsbescherming ingevolge het zwijgrecht. Het EHRM heeft er het standpunt ingenomen dat het zwijgrecht het gebruik van dergelijke verklaringen in het kader van een latere strafvervolging verbiedt. Het Hof heeft hierbij uitdrukkelijk aangestipt dat het niet van tel is of de verklaringen die aldus zijn bekomen en in de procesvoering worden gebruikt al of niet een onmiddellijk incriminerend karakter hebben. Het enige dat relevant is, is het gebruik dat van de verklaringen in concreto wordt gemaakt. Indien dit op enigerlei wijze incriminerend is, is er een schending van het zwijgrecht. 273
T.a.v.
gesanctioneerde
ondervragingsrechten
/
spreekplichten
in
toezichtsregelingen
leidt
dit
tot
de
volgende
gevolgtrekkingen.
Gesanctioneerde
ondervragingsrechten / spreekplichten zijn op zich geen probleem. Het gebruik van de bekomen informatie buiten het kader van een strafvervolging van de betrokkene, bv. in de strafvervolging van iemand anders of om er een veiligheidsmaatregel op te gronden, vormt ook geen probleem. Het gebruik in het kader van een strafvervolging van de betrokkene, voor de strafrechter of in een bestuurlijke beboetingsprocedure, stelt wel een probleem, ook wanneer de informatie in tempore non suspecto werd verworven. De informatie kan gewoonweg niet worden gebruikt voor het bewijs van inbreuken met het oog op bestraffing; gebruik ervan behelst een schending van de verdragsbepalingen.
Ten
aanzien
van
de
wetgever,
pleit
dit
alles
tot
terughoudendheid
t.a.v.
ondervragingsrechten. Een ondervragingsrecht dat enkel zinvol is indien het de toezichthouders de kans geeft personen te ondervragen die in een verder dossierstadium vrij systematisch een kans maken zich tot verdachten te ontpoppen, behelst het gevaar ieder bestraffend sanctioneringsbeleid onmogelijk te maken.
3. De overstap naar de sanctioneringsfase
Wanneer de toezichtuitoefening tot de vaststelling van een inbreuk leidt, dient de desbetreffende informatie door te stromen naar het penale en het bestuurlijke afhandelingsspoor met het oog op sanctionering. Ook kan zich op dat ogenblik de noodzaak aandienen om bewarende maatregelen, bv. een kortstondig beslag van inbreukgerelateerde zaken, te kunnen nemen.
Informatiedoorstroming
Modelbepalingen Basisversie “De toezichthouders stellen de misdrijven vast in een proces-verbaal van overtreding. Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel voor zover een kopie ervan de persoon of personen lastens wie het is opgesteld per aangetekende brief is toegezonden binnen de tien dagen na datum van
274
verbalisering.” Variant “De toezichthouders stellen de misdrijven vast in een proces-verbaal van overtreding. Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel voor zover een kopie ervan de persoon of personen lastens wie het is opgesteld per aangetekende brief is toegezonden binnen de tien dagen na datum van verbalisering. Een
kopie
van
het
proces-verbaal
wordt
eveneens
bezorgd
aan
<de
bestuursorganen met sanctiebevoegdheden>.”
3.1.1. Naar het penale afhandelingsspoor
Gemeenrechtelijke
regeling.
Voor
wanbedrijven
en
misdaden
is
de
informatiedoorstroming naar het penale afhandelingsspoor op algemene wijze geregeld door het Wetboek van Strafvordering: artikel 29 lid 1 van dit wetboek voorziet in een ambtelijke aangifteplicht.
Art. 29 lid 1 Sv : “Iedere gestelde overheid, ieder openbaar officier of ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf is verplicht daarvan dadelijk bericht te geven aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden, en aan die magistraat alle desbetreffende inlichtingen, processen-verbaal en akten te doen toekomen”.
In beginsel geen afhandelingsbevoegdheid. Wanneer de wetgever de toezichthouder de keuze laat om bij de vaststelling van een misdrijf al of niet te verbaliseren, spreekt men over een ‘afhandelingsbevoegdheid’. Wegens de ambtelijke aangifteplicht vervat in artikel 29 lid 1 Sv, kan een decreetgever in het Belgische staatsbestel enkel vrij afhandelingsbevoegdheid toekennen voor overtredingen. Een afhandelingsbevoegdheid voor wanbedrijven en misdaden zou een uitzondering maken op artikel 29 lid 1 Sv. Omdat deze aangifteplicht thuishoort in de organisatie van de strafvervolging en het vervolgingsbeleid een federale materie vormt, kan de decreetgever in beginsel niet beslissen gewestelijke toezichthoudende ambtenaren een dergelijke bevoegdheid toe te kennen.
275
De enige weg om inzake de vaststelling van wanbedrijven en misdaden op rechtmatige wijze een afhandelingsbevoegdheid in te voeren, loopt via een beroep op de impliciete bevoegdheden vervat in artikel 10 BWHI.
Art.10 BWHI: “De decreten kunnen rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de parlementen niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid”.
Voor een rechtsgeldig beroep op artikel 10 BWHI, moet de afhandelingsbevoegdheid dus “noodzakelijk” te zijn voor de uitoefening van de (materiële) bevoegdheid van gemeenschap of het gewest, bv. de uitoefening van het toezicht over de regelgeving inzake
landschapszorg.
Voorts
dient
te
worden
voldaan
aan
twee
bijkomende
voorwaarden die het Grondwettelijk Hof ontwikkeld heeft. De eerste van deze voorwaarden houdt voor dat de tot de bevoegdheid van de federale wetgever behorende aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling moet lenen. De tweede vereist dat de weerslag van de decretale regeling op de betrokken federale aangelegenheid marginaal behoort te zijn.
Concreet brengen deze drie vereisten mee dat de memorie van toelichting bij de afhandelingsbevoegdheid een passage moet bevatten die uiteenzet (1)
waarom
de
afhandelingsbevoegdheid
in
het
voorliggende
wetgevingsdossier
noodzakelijk is, (2) dat artikel 29 lid 1 Sv een aangelegenheid betreft die zich tot een gedifferentieerde regeling leent, en (3) dat de impact van de afhandelingsbevoegdheid op de informatie-instroom bij de parketten en het vervolgingsbeleid van de parketten marginaal is.
Voorbeeld van een ‘Vlaamse’ afhandelingsbevoegdheid die niet verantwoord is in het licht van de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gewesten en de gemeenschappen. Art. 172 § 2, 9°, Bodemdecreet: “(…) De kunnen bij de uitoefening van hun opdracht (…) in geval van overtredingen processen-verbaal opstellen (…)”. Het hiervoor vermelde artikel is inmiddels opgeheven.205 In de memorie van toelichting bij het artikel ontbreekt een verwijzing naar artikel 10 BWHI en wordt niet de minste verantwoording gegeven m.b.t. noodzakelijkheid e.d.m.; in de parlementaire
205
Zie hiervoor het handhavingsdecreet. 276
voorbereidingsstukken in hun geheel, ontbreekt bevoegdheid in het licht van artikel 10 BWHI.
iedere
verantwoording
van
de
Verbaliseringsbevoegdheid. De geijkte wijze om, tot toepassing van artikel 29 lid 1 Sv, verslag uit te brengen, is het proces-verbaal van overtreding (“PVO”). Het procesverbaal is een authentieke akte strekkende tot het bewijs in strafzaken. De bevoegdheid te verbaliseren moet uitdrukkelijk worden toegekend.
Bijzondere bewijswaarde. Zoals hogerop werd aangegeven, beschikken de gewesten en gemeenschappen onder de geldende bevoegdheidsverdeling over de mogelijkheid om de bewijskracht van de processen verbaal te regelen (art. 11 lid 3, 2°, BWHI). Wat betekent die mogelijkheid precies?
Een PVO zonder bijzondere bewijswaarde geldt enkel ten titel van inlichting. Er bestaan twee modaliteiten van bijzondere bewijswaarde: bewijswaarde tot inschrijving van betichting van valsheid en bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel.
206
De
wetgevingspraktijk kiest haast steeds voor een bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel: zowel het ontbreken van een bijzondere bewijswaarde als bewijswaarde tot inschrijving en betichting van valsheid zijn volkomen uitzonderlijk207. O.i. kan deze wetgevingspraktijk worden bijgetreden. Bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel biedt immers
een
uitgebalanceerd
evenwicht
tussen
de
zorg
voor
een
doeltreffend
handhavingsbeleid en de bescherming van de rechten van de verdachte. De bijzondere bewijswaarde heeft enkel betrekking op de feiten die de verbalisant zelf heeft vastgesteld, niet op eventuele gevolgtrekkingen en besluiten die eraan zouden worden verbonden. Wat hij zelf heeft vastgesteld, wordt geacht inderdaad zo te zijn geweest. Het tegenbewijs, of een voldoende ontkrachting van de waarachtigheid van de opgetekende feiten, kan door de verdachte met alle mogelijke middelen worden aangebracht. Zegt het PVO bv. dat het water dat de verbalisant door het beekje zag stromen een gelig schuim droeg en naar rotte eieren rook, dan zijn dit waarheden waarop verder kan worden gebouwd in de dossierbehandeling door parket en rechter. Vertelt de verbalisant in zijn PVO dat de verdachte hem lijfelijk bedreigde en uitschold, is ook dit tenzij tegenbewijs volkomen waar.
De toekenning van bijzondere bewijswaarde aan de processen-verbaal van overtreding vraagt om een verplichting tot kennisgeving van een kopie van de PVO’s aan de persoon
206 207
Lees in dit verband o.m. R. DECLERCQ, Beginselen van strafrechtspleging, Antwerpen, Kluwer, 1999, 1160 p. Vlaamse wetgevingsinventaris.
277
of personen lastens wie geverbaliseerd werd. Deze persoon of personen zijn uiteraard de vermoedelijke overtreder(s) maar het bewijs van de feiten én het daderschap is er nog niet. Dat moet nog volgen, in de verdere dossierafhandeling.
Een formulering die het niet heeft over kennisgeving van het PVO “aan de overtreder” of “aan de vermoedelijke overtreder” maar wel over een kennisgeving aan “de persoon of personen lastens wie het is opgesteld”, heeft de merite het best aan te sluiten bij de juridisch-technische realiteit en de merite van een eenvoudige hanteerbaarheid. Door te verplichten tot kennisgeving van een “kopie” eerder dan van een “afschrift”, wordt beter aangesloten bij de huidige communicatiemogelijkheden. Vandaag de dag kondigt elektronische dossierbehandeling zich aan. De term ‘afschrift’ verwijst naar papier, en is hierom achterhaald.
De bepaling van een verplichting tot kennisgeving moet een termijn voor kennisgeving vooropstellen. De praktijk wijst uit dat het nuttig is hiertoe enige tijdsreserve toe te kennen. Een termijn van tien dagen lijkt goed werkbaar. Bij gebruik van de term ‘dagen’ verwijst de wetgever naar kalenderdagen (vs. werkdagen). De facto gebeuren de doorzending van het PVO naar het parket en de verzending van een kopie van het PVO naar de persoon of personen lastens wie werd geverbaliseerd gelijktijdig.
Wanneer de wetgever de processen-verbaal bijzondere bewijswaarde toekent en voorziet in een verplichting tot kennisgeving van een kopie van de PVO’s aan de betrokkenen binnen
een
bepaalde
termijn,
rijst
de
vraag
naar
het
gevolg
van
een
termijnoverschrijding. Moet er hiervoor een sanctie worden bepaald en, zo ja, de welke? Strik gesproken, is het overbodig een sanctie te voorzien voor laattijdige kennisgeving. Hof van Cassatie heeft zich uitgesproken over de hypothese waar er geen sanctie is bepaald voor termijnoverschrijding. In deze hypothese brengt termijnoverschrijding het verval mee van de bijzondere bewijswaarde van het PVO. Het PVO geldt dan enkel ten eenvoudige titel van inlichting. Duidelijkheidshalve verdient het o.i. echter de voorkeur dit punt uitdrukkelijk te regelen. In de praktijk worden twee sancties gehanteerd. De strengste sanctie houdt in dat een laattijdige kennisgeving tot de nietigheid van het PVO leidt. De andere mogelijkheid sluit aan bij de gemeenrechtelijke sanctie: het verval van de bijzondere bewijswaarde van het PVO. Deze laatste sanctie lijkt ons de meest evenwichtige afweging te behelzen tussen het algemeen belang tot beteugeling van misdrijven en het individuele recht op rechtsbescherming.
278
Termijnen die gesanctioneerd zijn, moeten een eenvoudig bepaalbare dies a quo hebben. Een bijzonder werkbare keuze is de datum van verbalisering. Die datum staat op het proces-verbaal waarin het misdrijf wordt vastgesteld. Hij is niet vatbaar voor discussie.
Geen parafrase van artikel 29 lid 1 Sv. Het is niet nodig en niet aangewezen om te bepalen dat het proces-verbaal moet worden overgemaakt aan het parket. Een voorbeeld dat dus geen navolging verdient, is art. 16.3.24 lid 1 Titel XVI DABM: “Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie stellen de toezichthouders de milieumisdrijven vast in een proces-verbaal, dat zij onmiddellijk bezorgen aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd.”
Een regeling van dit punt is overbodig nu artikel 29 lid 1 Sv het reeds behandelt. Het voorbeeld illustreert ook mooi de risico’s die parafraseren meebrengt. In strijd met het artikel 29 lid 1 Sv dat voorziet in een kennisgeving “aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of het wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden”, heeft de decreetgever de kennisgeving beperkt tot “de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd”.
3.1.2. Naar het bestuurlijke afhandelingsspoor
Geen gemeenrechtelijke regeling. Er bestaat geen gemeenrechtelijke regeling die de informatiedoorstroming naar bestuursorganen met sanctiebevoegheid organiseert. Bij ontstentenis van een gemeenrechtelijke regeling moet dit punt in elk wetgevingsdossier opnieuw de aandacht van de decreetgever krijgen.
Niet één maar verschillende handhavers. Bestuurlijke sancties kunnen worden opgedeeld in drie brede categorieën: 1. situationele sancties (bv. een stopzettingsbevel), 2. rechtontnemende sancties (bv. de schorsing of opheffing van een vergunning op erkenning), en 3. vermogenssancties (bv. een bestuurlijke geldboete). Tot
op
heden
bestaat
sanctiebevoegdheden 279
bij
er
een
voorkeur
vast toewijst
wetgevingspatroon aan
dat
toezichthoudende
situationele ambtenaren,
rechtontnemende
sanctiebevoegdheden
voornamelijk
toevertrouwt
aan
politiek
benoemde bestuursorganen en bestuurlijke beboetingsbevoegdheden toewijst aan ambtenaren andere dan toezichthoudende ambtenaren. Er moet dus rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een veelvoud aan afhandelingskanalen. De doorstroming van informatie moet gewaarborgd worden t.a.v. iedere handhaver met relevante sanctioneringstaken en –bevoegdheden. Zoniet kan het vervolg van het handhavingsproces gewoonweg niet tot stand komen.208
Kennisgeving van een kopie van het PVO. De informatiedoorstroming wordt gebruikelijk georganiseerd door te bepalen dat een kopie van het proces-verbaal van overtreding wordt doorgezonden naar de betrokken bestuursorganen. Meestal worden deze bestuursorganen duidelijk geïdentificeerd.
Wat bij harde depenalisering? De kennisgeving van een kopie van het PVO is een perfecte oplossing telkens de betrokken wetsschendingen zogenaamde ‘gemengde inbreuken’ vormen, wetsschendingen die zowel penaal als bestuurlijk sanctioneerbaar zijn. De omstandigheid dat de wetsschendingen in kwestie het voorwerp zouden uitmaken van een zachte depenalisering, waarbij het openbaar ministerie als eerste de kans krijgt iets met het dossier te doen maar na verloop van bepaalde tijd bestraffing een zaak kan worden van het bestuur, maakt hier geen verschil voor. Het proces-verbaal van overtreding is een authentieke akte die strekt tot bewijs in strafzaken. Zolang er sprake is van een misdrijf, staat verbaliseren ter orde, met een ambtelijke aangifteplicht in het geval wanbedrijven en misdaden. Ervoor zorgen dat een kopie van ieder PVO tevens belandt bij de bestuursorganen met sanctiebevoegdheid, behoeft slechts de nodige bepalingen in de wetteksten. Wat echter bij zuiver bestuurlijke inbreuken, bepaald in het kader van een harde depenalisering, inbreuken die geen misdrijven meer vormen?
Een eerste punt betreft het gegeven dat voor zuiver bestuurlijke inbreuken in het algemeen
aan
de
toezichthouders
vrij
afhandelingsbevoegdheid
kan
worden
toegekend. Nu zuiver bestuurlijke inbreuken geen misdrijven vormen, brengt een afhandelingsbevoegdheid immers geen uitzondering mee op de ambtelijke aangifteplicht waarin artikel 29 Sv voorziet.
208
Lees in dit verband ook C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen-Oxford, Intersentiaz, 2008, 995 p.
280
Daarnaast rijst de vraag in welke mate nog wel van verbalisering sprake kan zijn. Zoals net hoger nog in herinnering is gebracht, vormt het proces-verbaal van overtreding rechtsdogmatisch gezien immers een authentieke akte die strekt tot het bewijs in strafzaken. Bij een harde depenalisering bevindt men zich echter per definitie buiten de sfeer van het strafrecht. Vandaar dat er voor de vaststelling van zuiver bestuurlijke inbreuken een beroep wordt gedaan op ‘verslagen van vaststelling’. Een voorbeeld van een afhandelingsbevoegdheid voor zuiver bestuurlijke inbreuken, met vaststelling van die inbreuken in ‘verslagen van vaststelling’, is te vinden in het recente Milieuhandhavingsdecreet, strekkende tot invoeging van een Titel XVI in het Decreet 1995 Algemene bepalingen milieubeleid: “Art. 16.3.23 Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen de toezichthouders een verslag van vaststelling opstellen. Zij bezorgen dat onmiddellijk aan . Ze bezorgen gelijktijdig een kopie van het verslag van vaststelling aan de vermoedelijke overtreder. (…)”.
De vraag of aan deze verslagen van vaststelling bijzondere bewijswaarde kan worden toegekend, moet o.i. in bevestigende zin worden beantwoord. Nu in deze echter niet kan worden teruggevallen op de gemeenrechtelijke strafrechtelijke achtergrond, dient de decreetgever wel uitdrukkelijk te bepalen wat de draagwijdte van de bijzondere bewijswaarde is, bv. dat de verslagen van vaststelling strekken tot bewijs van het tegendeel
van de feiten die erin zijn vermeld voor zover de verslagmakende
toezichthouder die feiten zelf heeft vastgesteld.
Bewarende maatregelen
Modelbepaling “Bij de ontdekking van een misdrijf, kunnen toezichthouders, met het oog op de bewijsvoering, alle bewarende maatregelen met betrekking tot zaken nemen voor een termijn van hoogstens tweeënzeventig uur. De toezichthouders die een dergelijke bewarende maatregel hebbent genomen, brengen deze dadelijk ter kennis van de bevoegde procureur des Konings.”
Waarom een bevoegdheid tot het nemen van bewarende maatregelen? Wanneer toezichthouders bij de uitoefening van hun toezichtopdracht misdrijven ontdekken, kan het nodig zijn dat zij maatregelen zouden nemen om het bewijs van die misdrijven veilig te stellen gedurende een korte tijdspanne, meer bepaald de tijd vereist opdat het parket de gelegenheid zou hebben de dossiervoering over te nemen. Zo kan het bv. nodig zijn 281
documenten of andere informatiedragers mee te nemen, een koelkast vol verdachte producten te verzegelen, de toegang tot een lokaal te verzegelen, een gebruiks- of verplaatsingsverbod op te leggen, … De voorgestelde bepaling ziet erop toe dat in het schakelmoment tussen toezichtsuitoefening en sanctionering de doorstroming van potentieel bewijsmateriaal niet verloren gaat voor de verdere dossiervoering. Vandaar ook de vermelding dat de bevoegde procureur des Konings onmiddellijk op de hoogte dient te worden gesteld van het gebeurde.
Enkel m.b.t. zaken. De bewarende maatregelen kunnen enkel betrekking hebben op zaken: documenten, andere informatiedragers, werktuigen, voertuigen, uiteenlopend materieel, … Indien het denkbaar is dat het in een aantal materies nuttig zou kunnen zijn verdachten tegen te houden tot de politie ter plekke is, vormt een dergelijke bepaling geenszins een aanrader. Het fysiek tegenhouden van mensen is een aparte job, waarvoor een aparte opleiding en aparte hulpmiddelen nodig zijn. Voor zover situaties waarin een dergelijke maatregel nodig kan zijn voorzienbaar zijn, dienen toezichthouders op pad te gaan met bijstand van de politie (zie infra).
Discretionaire bevoegdheid. De toezichthouder oordeelt of, en zo ja welke, bewarende maatregelen er moeten worden genomen. Eventuele maatregelen zijn steeds van korte duur: zij lopen voor hoogstens tweeënzeventig uur. Zij kunnen dus ook korter lopen, bv. voor vierentwintig of achtenveertig uur. De bevoegdheidsuitoefening impliceert een afweging in functie van de concrete praktijksituatie.
4. Finishing touch: onmisbare aanvullingen
Een paar extra bouwstenen. Wanneer in een wetgevingsdossier het ‘Wie’, ‘Wat’, ‘Hoe’ en ‘Waarheen’ van de toezichtsregeling zijn bepaald, moeten daar nog een paar bouwstenen aan worden toegevoegd: een recht op bijstand van de politie en een strafbaarstelling van de verhindering van toezicht. Beide types bepalingen versterken in aanzienlijke mate de doelmatigheid en doeltreffendheid van toezichtsregelingen.
Een recht op bijstand van de politie Modelbepalingen
282
Basisversie “Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdracht de bijstand van de politie vorderen.”
Variant “Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdracht de bijstand van de politie vorderen. Om de uitoefening van het toezichtrecht op inzage en kopie van zakelijke documenten
en
andere
informatiedragers
mogelijk
te
maken,
kan
een
toezichthouder met de bijstand van de politie overgaan tot het openen of doen openen en het gebruiken of doen gebruiken van voorwerpen indien de navolgende voorwaarden verenigd zijn: 1° het volbrengen van de toezichtopdracht vereist de uitoefening van het toezichtrecht; 2° de uitoefening van het toezichtrecht is niet mogelijk op een andere wijze; 3° de persoon die het genot heeft van de betrokken zaken geeft geen toestemming tot opening of gebruik.”
Een klassieke aanvulling. Heel wat toezichtregelingen voorzien in de mogelijkheid om de bijstand van de politie te vorderen. In het kader van de huidige politie-organisatie, verwijst de term ‘politie’ naar zowel de federale als de lokale politie. Sommige bijstandrechten beperken het recht tot de federale politie. Dit voorbeeld verdient geen aanbeveling. Het biedt een bredere slagkracht indien bijstand van zowel de federale als lokale politie kan worden gevorderd.
Waarom bijstand van de politie? In de toezichtspraktijk kan bijstand van de politie om uiteenlopende redenen aangewezen zijn. Zo kan de extra mankracht nuttig zijn wegens de omvang van de toezichtsoperatie. Ook kan de aanwezigheid van politie in een aantal gevallen een positieve invloed hebben op het verloop van het toezichtsbezoek. De noodzaak tot bijstand is reëel in de gevallen waar fysieke dwang t.a.v. personen of zaken onvermijdelijk is. Zeker in het geval van verzet van de betrokkene, staat de toezichthouder voor een probleem. Hij kan zelf geen enkele vorm van geweld aanwenden. Hij wordt niet geacht geschoold te zijn in verdedigings- en andere politietechnieken, Sommige toezichthouders zoals boswachters uitgezonderd, is het hem 283
niet toegelaten zijn toezichtopdracht gewapend te verrichten. De situatie noopt ook tot een gepaste handhavingsattitude en vereist een doorgedreven juridische kennis opdat de rechten van de enkeling ondanks de conflictsituatie voldoende gewaarborgd zouden blijven. Voor zover de toegang materieel moet geforceerd worden, bv. door het verbreken van sloten, valt ook dit buiten de taakvervulling van de toezichthouder.
Uitbreiding van het recht op bijstand? Waar de voorgestelde basisversie de essentie van het bijstandsrecht bevat, en de versie vormt die in de wetgevingspraktijk veralgemeend gangbaar is, kan het nuttig zijn het bijstandrecht uit te breiden tot een specifieke probleemsituatie: de situatie waar het voor de uitoefening van het recht op inzage en kopie van zakelijke documenten en andere informatiedragers vereist is om bepaalde niet-toegankelijke of gesloten voorwerpen te openen of te gebruiken en de persoon die het genot van deze voorwerpen heeft geen toestemming geeft tot opening of gebruik ervan. Wanneer de uitoefening van het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens vereist is voor het volbrengen van de toezichtsopdracht en niet mogelijk is op een andere wijze, kan in dat geval de toezichthouder mits bijstand van de politie overgaan tot het openen of doen openen (bv. bureaus of kasten die gesloten zijn) of het gebruiken of doen gebruiken (bv. computers met paswoord) van de betrokken objecten. Dit kan immers niet gebeuren met gebruik van het recht op onderzoek van zaken. Dat toezichtrecht betreft het onderzoek van een zaak omwille van de zaak als dusdanig. Hier interesseert de zaak als dusdanig de toezichthouders niet. Ze vormt enkel een obstakel tot inzage en kopie van zakelijke gegevens. Uit de bewoordingen van de bepaling, “indien de volgende voorwaarden verenigd zijn”, blijkt dat de drie gestelde voorwaarden cumulatief gelden. De term “kan” wijst erop dat de toezichthouder ervoor kan kiezen zijn recht op inzage en kopie van de zakelijke gegevens niet uit te oefenen; wanneer hij echter beslist dit wel te doen, is de bijstand van de politie een must.
Strafbaarstelling van de verhindering van toezicht
Modelbepaling “Wordt gestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot <…> en met een geldboete van <…> tot <…> euro of met één van die straffen alleen, hij die het door of krachtens dit decreet geregelde toezicht verhindert;”
284
Een afzonderlijke strafbaarstelling is een noodzaak. Het verhinderen van de uitoefening van toezicht op de naleving van de wetgeving vormt een methode om aan sanctionering te ontkomen. Door te beletten dat overtredingen worden vastgesteld, kunnen overtreders inderdaad trachten bestraffing te ontlopen. Indien verhinderen van toezicht niet zwaar wordt aangepakt, zou het wel eens een aangewezen weg kunnen vormen om de doelmatigheid van het toezicht onderuit te halen.
Om het met de correctionele rechter te zeggen, in een zaak die in 2000 werd gevonnisd – Corr. Gent (21e kamer), 5 september 2000, opgenomen in L. LAVRYSEN (ed.), Milieurechtspraak, Mechelen, Kluwer, 2002, 609 - 611: “De rechtbank is van oordeel dat de tenlasteleggingen (…) de uiting zijn van een ander strafbaar opzet. De feiten getuigen van een agressieve ingesteldheid. F.P. schrok er niet voor terug de toezichthoudende ambtenaren en politieagenten met de dood te bedreigen indien zij hun werk zouden doen en werd vervolgens handtastelijk. Dat maakte een tussenkomst van de politie noodzakelijk. V.P. heeft eveneens het toezicht verhinderd. Het is voor de goede werking van de inspectiediensten en van de openbare dienst in het algemeen onontbeerlijk dat de toezichthoudende ambtenaren hun functie kunnen uitoefenen zonder daarbij het mikpunt te worden van verbale of fysieke agressie. De rechtstaat komt immers in het gedrang wanneer door gebruik van geweld en intimidatie men zich ongestraft boven de wet kan stellen. Het vertrouwen van de rechtszoekende in de overheid wordt daardoor ook geschokt. Bovendien zou het niet ernstig nemen van dergelijke feiten en het niet streng bestraffen ervan contraproductief werken doordat de toezichthoudende ambtenaren, die reeds onder moeilijke omstandigheden moeten werken, zich bedreigd en niet meer beschermd voelen.”
Maak van het misdrijf een wanbedrijf. De strafmaat moet zo worden bepaald dat de verhindering van toezicht een wanbedrijf vormt. De sleutelrol van een doeltreffende toezichtsuitoefening in de rechtshandhaving vergt dit: er moeten voldoende ernstige straffen voor het misdrijf kunnen worden opgelegd. En zo wordt voorts ook voorkomen dat de feiten al te spoedig zouden verjaren.
Voeg geen vereiste van bijzonder opzet toe. Algemeen opzet is perfect. Het wetens en willens plegen van het misdrijf (dolus generalis of algemeen opzet) volstaat om tot bestraffing aanleiding te geven. Een verenging van de strafbaarstelling tot bv. toezichtsverhindering met voorbedachten rade, zou helemaal niet doelmatig zijn.
285
HOOFDSTUK 4. UITBREIDINGEN VAN DE KERNREGELING
1. Specifieke toezichtsrechten
Denk na. De toezichtrechten die in dit hoofdstuk aan bod komen, kennen in de huidige wetgevingspraktijk geen wijd verbreide toepassing. Wanneer we nadenken over de mogelijkheden die zij bieden, blijkt daarenboven dat hun nut vrij specifiek is. Daar waar het in een reeks beleidsmateries goed denkbaar is dat het een werkelijke meerwaarde zou bieden ze mee op te nemen in de toezichtsregeling, is het duidelijk dat ze niets bijbrengen voor een reeks andere beleidsmateries. Er moet dus worden nagedacht over hun mogelijk nut vooraleer ze op te nemen in een toezichtsregeling.
Een toegangsrecht met betreding van woningen Zie ook Hoofdstuk 3.2. De klassieke toezichtrechten – Het toegangsrecht
Modelbepalingen Basisversie “Toezichthouders mogen te allen tijde elke plaats betreden. Tot bewoonde lokalen hebben ze echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner of mits voorafgaande en schriftelijke machtiging van de rechter in de politierechtbank. In het laatste geval, kunnen ze de bewoonde lokalen enkel betreden tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds.” Variant “Toezichthouders mogen te allen tijde, met medeneming van het benodigde materiaal, elke plaats betreden. 286
Tot bewoonde lokalen hebben ze echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner of mits voorafgaande en schriftelijke machtiging van de rechter in de politierechtbank. In het laatste geval, kunnen ze de bewoonde lokalen enkel betreden tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds.”
Opdeling van het toegangsrecht in een commuun toegangsrecht en een speciaal toegangsrecht voor bewoonde lokalen. Voor een toelichting omtrent het delicate karakter van een toegangsrecht dat ook woningen omvat, verwijzen we naar de bespreking van het basistoegangsrecht in voorgaand hoofdstuk.
Commuun toegangsrecht. Het commune toegangsrecht is vervat in het eerste lid van de voorgestelde modelbepalingen. Voor uitleg erbij, verwijzen we eveneens naar de bespreking van het basistoegangsrecht in voorgaand hoofdstuk.
‘Bewoonde lokalen’. De bewoordingen ‘bewoonde lokalen’ zijn enger dan wat een ‘woning’ is in de zin van artikel 15 van de Grondwet. ‘Bewoonde lokalen’ vormen een onderdeel van een ‘woning’. De bewoonde lokalen zijn de lokalen van een woning die daadwerkelijk worden bewoond of voor bewoning zijn ingericht. Een woning kan zeer goed ook niet bewoonde lokalen bevatten, zoals een werkplaats of een winkel. Het onderscheid tussen bewoonde en niet bewoonde lokalen is een feitenkwestie. Zo bv. zijn een ambachtelijke schrijnwerkerij, een stal, en een winkelruimte die, samen met daadwerkelijk bewoonde ruimten, een geheel vormen dat als een ‘woning’ kwalificeert, geen bewoonde lokalen wanneer blijkt uit de inrichting en het reële gebruik dat ervan wordt gemaakt dat zij fungeren als schrijnwerkerij, stal, schuur, handel en dergelijke meer, en niet voor bewoning. Met de voorgestelde bepaling is het dus zo dat delen en aanhorigheden van een woning die niet dienen voor bewoning maar wel voor o.m. nijverheidsactiviteiten,
handelsactiviteiten,
landbouwactiviteiten,
en
ambachtelijke
activiteiten, onder het commune toegangsrecht vallen dat in het eerste lid van de voorgestelde bepalingen is bepaald. Enkel de betreding van lokalen die daadwerkelijk tot bewoning dienen, wordt aan bijzondere waarborgen onderworpen.
Wanneer een lokaal van een ‘woning’ terzelfder tijd dienst doet als werkplaats en als privéwoonvertrek, gaat het om een ‘bewoond lokaal’ en moet voor het eventuele betreden van het lokaal toepassing worden gemaakt van de desbetreffende regeling. 287
Een voorbeeld van een dergelijke situatie biedt de kinderopvang beroepsactiviteit vindt plaats in lokalen waarin het opvanggezin leeft.
thuis.
De
‘Voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner’. De ‘bewoner’ is in beginsel de persoon die effectief het genot van de betrokken lokalen heeft. Geeft deze persoon voorafgaand en schriftelijk toestemming tot betreding van de bewoonde lokalen, is er geen sprake van enige dwanguitoefening en kan de betreding gewoonweg plaatsvinden. Het is denkbaar dat de aard van de beleidsmaterie een bulktoestemming noodzakelijk maakt. Zo bv. lijkt het niet doenbaar om voor ieder controlebezoek van kinderopvang thuis een aparte toestemming van de bewoners te vragen of een machtiging van de politierechter te bekomen. Wanneer de uitoefening van de beroepsactiviteit in kwestie onderworpen is aan een of andere machtigingsverplichting, bestaat een oplossing erin te voorzien dat de indiening van een aanvraag tot machtiging inhoudt dat de aanvrager toestemt met controlebezoeken in de lokalen die voor de beroepsactiviteit dienen. Dit punt moet dan best een aparte plaats krijgen in het aanvraagformulier.
‘Machtiging van de rechter in de politierechtbank’. De politierechters hebben een beoordelingsbevoegdheid bij het toestaand of weigeren van dergelijke machtigingen. De aanvraag van de toezichthouders moet duidelijk maken welk misdrijf zij beogen vast te stellen en waarom het betreden van de bewoonde lokalen redelijk en zelfs noodzakelijk is om hen in staat te stellen hun toezichtsopdracht uit te voeren.
Geen betreding tussen 21 uur ‘s avonds en 5 uur ‘s morgens. Er bestaat een principieel verbod van huiszoeking “bij nacht”, m.n. tussen 21 uur en 5 uur (wet 7 juni 1969 – BS 28 juni 1969). Door te bepalen dat er gedurende diezelfde periode geen betreding van bewoonde lokalen mogelijk is, wordt bij die wetsbepaling aangesloten.
Recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen
Modelbepaling “Toezichthouders mogen vaststellingen doen met behulp van audiovisuele middelen.”
“Audiovisuele middelen”. We leven in een tijd met een weelde aan eenvoudig hanteerbare instrumenten die audiovisuele vaststellingen mogelijk maken. Nooit eerder is de techniek zo laagdrempelig geweest. Fototoestellen en opname-apparatuur zijn wat 288
oubollig geworden met de intrede van GSM’s, iPhones en Blackberries die visuele en geluidsopnamen mogelijk maken. Deze bepaling strekt ertoe toezichthouders het recht te geven al deze hulpinstrumenten te gebruiken in de uitoefening van hun toezichtopdracht, met het oog op het verrichten van vaststellingen. Een uitdrukkelijke bepaling hiervan dringt zich op in het licht van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en haar uitvoeringsbesluiten,
die
de
privacy
van
natuurlijke
personen
beschermt
(vs.
rechtspersonen) en een erg ruime definitie van de kernbegrippen “persoonsgegevens” en “verwerking” hanteert.
Kort is goed. Het decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie-
en
strafbepalingen
die
zijn
opgenomen
in
de
regelgeving
van
de
sociaalrechtelijke aangelegenheden waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn, bevat een toezichtrecht dat het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen mogelijk maakt en hierbij bepaalt dat dit recht bestaat “zonder afbreuk te doen aan de regelgeving inzake privacy zoals onder meer voorzien door artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en haar uitvoeringsbesluiten”. Het geeft ook een opsomming van de middelen in kwestie: “foto’s, film- en video-opnamen, audiocasettes of andere geluids- en audiovisuele middelen”. De eerste precisering is juridisch-technisch overbodig, nu artikel 8 EVRM en de federale wetgeving hoe dan ook gelden. Een didactische waarde van de vermelding is beperkt, nu de draagwijdte van artikel 8 EVRM en de federale privacy-wetgeving er niet uit blijken. Wat kan wanneer en wat kan soms of nooit? Artikel 8 EVRM en de federale privacywetgeving vormen een materie waarover inspectiediensten best een interne vorming krijgen. De tweede precisering voegt niets toe. De technologie evolueert aan een zodanig tempo dat een opsomming ook weinig tijdsbestendig is.
Recht van onderzoek van transportmiddelen en hun lading
Modelbepaling “Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en hierbij inzage vorderen van wettelijk voorgeschreven 289
documenten. Met het oog op de uitoefening van de onderzoeken, mogen zij van de bestuurder en begeleiders van transportmiddelen vorderen dat zij hun transportmiddel kosteloos staande houden en naar een door hen aangewezen plaats brengen.”
“Transportmiddelen en de lading ervan”. Dit toezichtrecht tot onderzoek heeft een dubbel voorwerp: (1) transportmiddelen en (2) de lading van de transportmiddelen. De term ‘transportmiddelen’ staat, zoals Van Dale’s Groot Woordenboek der Nederlandse Taal voorhoudt, voor “al wat dient tot het vervoer van personen, zaken en stoffen”. Het begrip verwijst niet alleen naar voertuigen (rijtuigen voor op de weg, maar ook treinen), maar ook naar vaartuigen (schepen) en luchtvaartuigen (vliegtuigen, helikopters, ballonnen, enzovoort). Transportmiddelen kunnen op zich een zaak zijn om te onderzoeken, van binnenuit en van buitenuit. Ze kunnen ook andere zaken bevatten, een lading, die het voorwerp van onderzoek kan uitmaken. Vandaar de precisering dat zowel het transportmiddel als zijn lading het voorwerp van onderzoek kunnen zijn.
Een recht tot onderzoek. Belangrijk is te onderlijnen dat dit toezichtrecht een recht tot onderzoek is, en hierin een verbijzondering vormt van het algemene recht van onderzoek van zaken dat hogerop reeds werd besproken. Een specifieke bepaling is aangewezen omdat het onderzoek van transportmiddelen en hun lading bijzonderheden kent die best een duidelijke rechtsgrond krijgen. Het gegeven dat het recht een verbijzondering vormt van het algemene recht op onderzoek van zaken impliceert een aantal zaken, op inhoudelijk en redactioneel vlak.
Inhoudelijk.
Eerst
en
vooral
is het
zo dat
het
eventuele betreden
van
het
transportmiddel niet in dit toezichtrecht is inbegrepen. Het recht op toegang van de vervoermiddelen is gewoonweg inbegrepen in het hogerop besproken toegangsrecht, dat toegang verleent tot “elke plaats”, transportmiddelen incluis. Een tweede facet van de nauwe aanverwantschap, is dat het onderzoek van een transportmiddel en zijn lading kan gebeuren zoals het onderzoek van zaken in het algemeen, en onder meer door het beproeven of laten beproeven ervan, het nemen of laten nemen van monsters en het verrichten of laten verrichten van metingen. Ook verleent het toezichtrecht de toezichthouder het recht om verpakkingen van de lading te openen of te laten openen om de onderzoeken te kunnen uitvoeren die hij wil uitvoeren of laten uitvoeren. Noteer dat de uitoefening van het toezichtrecht niet beperkt is tot de gevallen waar de bestuurder of een andere betrokkene in of nabij het transportmiddel is. Een derde punt 290
is, dat het recht geen doorzoekingsrecht behelst. Het forceren van sloten en deuren hoort er niet bij.
Redactioneel. Op redactioneel vlak brengt de band met het algemene recht tot onderzoek van zaken mee dat, waar een recht tot onderzoek van transportmiddelen en hun lading nuttig lijkt, dit moet worden bepaald onmiddellijk aansluitend bij het algemene recht.
Tekstvolgorde Eerst “§ 1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen en ze meten of laten meten. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij de zaken voor dat doel voor korte tijd meenemen tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs. § 2. Toezichthouders mogen de technische middelen en het personeel om de beproeving, monsterneming of meting uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij eveneens de verpakkingen die nodig zijn voor het vervoer en behoud van de te onderzoeken zaken kosteloos opvorderen van de houder van deze zaken. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor het uitvoeren van de onderzoeken en bijhorende analyses.” Dan “Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en hierbij inzage vorderen van wettelijk voorgeschreven documenten. Met het oog op de uitoefening van de onderzoeken, mogen zij van de bestuurder en begeleiders van transportmiddelen vorderen dat zij hun transportmiddel kosteloos staande houden en naar een door hen aangewezen plaats brengen.”
Inzage van wettelijk voorgeschreven documenten. Heel wat regelgeving verplicht tot het hebben van documenten bij het verrichten van transporten of het transporteren van bepaalde ladingen: identiteitspapieren, erkenningen om als vervoerder op te treden, 291
wettelijk voorgeschreven vrachtdocumenten allerhande, documenten tot identificatie van herkomst en bestemming van ladingen, toelatingen tot het verrichten van een bepaald transport, import- en exportmachtigingen, … De documenten vormen een onlosmakelijk deel van het verrichten van de transporten. Het recht tot inzage ervan is dan ook een onlosmakelijk onderdeel van het recht tot onderzoek van de transportmiddelen en de lading.
Staande houden en opzij zetten voor onderzoek. Hier staan we voor een praktische modaliteit die onontbeerlijk kan zijn om het toezichtrecht uit te oefenen. Hoe anders, bv., een
vrachtwagen
op
een
snelweg
te
onderzoeken
wanneer hij
gewoon
in
de
verkeersstroom voorbij dondert aan ruim 100 km per uur? Staande houden en voor onderzoek naar een aangewezen plaats doen gaan, gebeuren kosteloos. Dit aspect van het onderzoeksrecht kan in de praktijk ook bijstand van de politie vergen. Zo bv. kan de bijstand van de gemotoriseerde federale politie (‘zwaantjes’) erg nuttig zijn om rijdende vrachtwagens en andere voertuigen tot stand te houden en opzij te doen zetten voor onderzoek.
Ondersteuning door deskundigen
Modelbepaling “Bij de uitoefening van hun toezichtrechten mogen toezichthouders zich laten bijstaan door personen die zij daartoe hebben aangewezen op grond van hun deskundigheid.”
Geen klassieker. In de huidige toezichtregelingen komt het recht op ondersteuning door deskundigen slechts beperkt voor. Het is te vinden in de natuurbehoudswetgeving, waar een goede identificatie van fauna en flora soms doorgedreven specialistische kennis vergt zodat de mogelijkheid om een beroep te doen op deskundigen - bv. een paddestoelen- of korstmossendeskundige - belangrijk is voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht. Een andere materie waar zich toepassingen van dit toezichtrecht voordoen, betreft de land-, tuinbouw- en zeevisserijwetgeving. Er zijn echter heel wat situaties denkbaar waar het voor toezichthouders nuttig kan zijn hun taak uit te voeren samen met een deskundige die een dosis specifieke expertise aanlevert, al was het o.m. slechts voor een deskundig verrichten van monsternemingen. Vandaar dat we dit recht opnemen in het draaiboek. 292
Deskundigheid is het punt. De voorgestelde modelbepaling biedt de toezichthouders de mogelijkheid ondersteunen
om
door
zich in personen
de uitoefening die
daartoe
van
zijn
hun
toezichtsrechten
aangewezen
op
te laten
grond
van
hun
deskundigheid. De deskundigheid van de betrokkene is het enige criterium om er een beroep op te doen. Het is nodig maar voldoende dat aan dit criterium is voldaan. De betrokkene mag een ambtenaar zijn uit een ander bestuur, een ambtenaar zonder toezichtopdracht uit het zelfde bestuur als de toezichthouder, een extern deskundige, een erkende
deskundige,
een
wetenschapper,
een
ervaringsdeskundige,
…
Het
is
vanzelfsprekend zo dat de deskundige die ondersteuning verleent hierdoor zelf geen toezichthouder wordt. Zo m.n. kan hij aan zijn tussenkomst zelf geen toezichtrechten ontlenen, ook niet voor de duur van de opdracht waarvoor zijn bijstand is gevraagd.
2. Implementatie van Europeesrechtelijke verplichtingen
Wetgevingsdossier met of zonder Europese verordeningen en richtlijnen? Bij het starten van de werkzaamheden in een wetgevingsdossier, dient men zich de vraag te stellen of er in de betrokken materie Europese verordeningen of richtlijnen bestaan. Zo ja, moet bij het uitwerken van de handhavingsbepalingen terdege rekening worden gehouden met de Europeesrechtelijke handhavingsverplichtingen: de zogenaamde basishandhavingsverplichting
en
specifieke
handhavingsverplichtingen.
Zowel
de
basishandhavingsverplichting als specifieke handhavingsverplichtingen leiden tot ‘Do’s and don’t’s’ in de regelgeving waarbij het toezicht en de sanctionering worden georganiseerd. De implicaties voor toezichtregelingen komen hier aan bod.
Verordeningen
Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk. Implementatie kan enkel bestaan uit het uitvaardigen van aanvullende uitvoeringsbepalingen. Verordeningen zijn, zoals bekend, rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Rechtstreekse toepasselijkheid houdt in dat de verordeningen in de nationale rechtsordes van de lidstaten als zodanig gelding hebben, zonder dat daarvoor enige voorafgaande handeling is vereist. Hierin bestaat een fundamenteel verschil met richtlijnen, die omzetting in het interne recht vereisen. In tegenstelling tot verordeningen verwerven richtlijnen pas een volwaardige normatieve status in de nationale rechtsordes van de lidstaten na hun omzetting in het 293
interne recht. De invoering van een handhavingsregeling voor verordeningen impliceert dus steeds dat men toezichtsbepalingen en sancties uitschrijft voor normstelling die niet in federale, gewestelijke of gemeenschapswetgeving is bepaald, maar louter in die Europese wettekst die iedere verordening is. Dit maakt wetgevingstechnisch een enorm verschil in vergelijking met richtlijnen, waar iedere handhavingsregeling steeds eigen wetteksten betreft, die weliswaar omzetting geven aan elders, m.n. in de richtlijn, bepaalde wetgevingsdoelen.
Omtrent
omzettingsverbod
en
uitvoeringsmaatregelen.
De
rechtstreekse
toepasselijkheid van verordeningen brengt niet alleen mee dat verordeningen geen omzetting in eigen wetteksten behoeven, maar impliceert zelfs dat omzetting in eigen teksten verboden is. Er is dus sprake van een omzettingsverbod. In het geval van zeer gedetailleerde en volledig uitgewerkte verordeningen is daarmee de kous af. In zeer veel gevallen verplichten de verordeningen echter tot het nemen van aanvullende regelgeving om het bepaalde volle werking te geven. Ook wanneer zij niets uitdrukkelijk bepalen, maar te weinig gedetailleerd en volledig zijn om volle uitwerking te kunnen
hebben,
geldt
voor
de
lidstaten
op
grond
van
het
beginsel
van
de
gemeenschapstrouw (artikel 4 VEU, oud artikel 10 EG-verdrag) een verplichting tot het uitvaardigen van de nodige aanvullende regelgeving. De geijkte term voor dergelijke aanvullende
regelgeving
is
‘uitvoeringsmaatregelen’
(als
tegengesteld
aan
omzettingsmaatregelen). Al bij al zijn er grosso modo vier types uitvoeringsmaatregelen die vaak terugkomen: 1°- maatregelen tot aanpassing of opheffing van interne regelgeving (d.i. het verplicht aanpassen of opheffen van interne bepalingen strijdig met de verordening); 2°- maatregelen van institutionele en/of bevoegdheidsmatige aard (bv. het aanwijzen van bevoegde autoriteiten en het toekennen van de nodige bevoegdheden daaraan); 3°- substantieve maatregelen van concretiserende of aanvullende aard (i.h.b. vereist voor verordeningen die in vage en algemene termen zijn opgesteld); en 4°- handhavingsmaatregelen, met name het organiseren van toezicht en het vaststellen van de nodige sanctioneringsbepalingen.
Uitvoeringsmaatregelen op het vlak van de handhaving: wanneer wel, wanneer niet? Uitvoeringsmaatregelen op het vlak van de handhaving moeten worden bepaald telkens de verordening normstelling inhoudt, die zich richt tot de rechtssubjecten in de lidstaten. Verordeningen die enkel verplichtingen opleggen aan lidstaten, horen niet thuis 294
in
onze
werkhypothese.
Belangrijk
is
goed
te
weten
dat
de
verplichting
tot
uitvoeringsmaatregelen op het vlak van het toezicht en de sanctionering ook geldt wanneer
de
verordening
met
geen
woord
over
een
verplichting
tot
uitvoeringsmaatregelen inzake handhaving rept. De verplichting bestaat in die gevallen rechtstreeks
op
grond
van
het
beginsel
van
de
gemeenschapstrouw
en
de
basishandhavingsverplichting die het Europese Hof van Justitie hieruit heeft gedistilleerd.
De enige denkbare hypothese waarin uitvoeringsmaatregelen op het vlak van de handhaving niet zouden hoeven, betreft het geval waarin de verordening zelf een volledig uitgewerkte en als dusdanig operationele handhavingsregeling zou bevatten, voor toezicht en sanctionering. Deze hypothese kan echter niet voorkomen; er zullen steeds uitvoeringsmaatregelen nodig zijn, o.m., louter voor wat het luik toezicht betreft, om te bepalen
wie
toezicht
houdt
waarover
(aanwijzing
toezichthouders
en
bepaling
toezichtopdracht). Net zoals voor de sanctionering geldt, is de uitoefening van het toezicht op de eerste plaats een taak die berust bij de lidstaten. Er bestaan geen Europese inspecties die het toezicht op de implementatiewetgeving zouden kunnen uitvoeren. Of nog: iedere verordening die de rechtssubjecten in de lidstaten tot doen of laten
verplicht,
behelst
een
verplichting
tot
uitvoeringsmaatregelen
inzake
haar
handhaving, o.m. het toezicht over de naleving van de regelgevende bepalingen die zij behelst.
Systematische noodzaak tot uitvoeringsmaatregelen inzake toezicht: hoe dit aan
te
pakken?
wetgevingsdossiers
Zoals dat
reeds een
werd
vermeld,
toezichtregeling
is
moet
het
vreemde
worden
aan
dergelijke
uitgeschreven
voor
regelgeving die door een andere wetgever in een totaal ander type wetgevende tekst werd bepaald. De toezichtregeling moet, zoals iedere toezichtregeling, aandacht schenken aan het ‘Wie?’, ‘Wat?’, ‘Hoe?’ en ‘Waarheen?’, en voorzien in een recht tot het vorderen van bijstand door de politie en een strafbaarstelling van de verhindering van toezicht. Vooral de regeling van het ‘Wie?’ en ‘Wat?’ vertoont echter wat bijzondere kantjes, eigen aan verordeningen. We geven hier de meest belangrijke vuistregels mee.
Verordeningen leiden een leven analoog aan dit van wetten en decreten. Verwijs dus dynamisch en vergeet uitvoeringsverordeningen niet. Verordeningen evolueren doorheen de tijd. Ze ondergaan wijzigingen en kunnen uitvoeringswetgeving hebben onder de vorm van uitvoeringsverordeningen. Met beide factoren moet terdege rekening worden gehouden bij de verwijzing naar de verordening in de bepaling van de 295
toezichtopdracht van de toezichthouders. Een correcte verrekening gebeurt door het hanteren
van
een
dynamische
verwijzing
en
door
vermelding
van
uitvoeringsverordeningen. Een dynamische verwijzing is een verwijzing die de officiële identificatiegegevens van de verordening hanteert, zoals deze blijken uit de publicatie van de verordening in het Publicatieblad van de Europese Unie.
209
De andere optie
bestaat in een statische verwijzing. Een statische verwijzing verwijst naar de versie waarin een wettekst zich op een gegeven ogenblik bevindt en de beoogde tekstversie wordt uitdrukkelijk aangegeven.
Suggestie, ter inspiratie Decreetsniveau: “De toezichthouders houden toezicht op de naleving van dit decreet, zijn uitvoeringbesluiten, en de door de Vlaamse Regering aangewezen regelgeving van de Europese Unie.” Regeringsbesluit: “De toezichthouders houden toezicht op de naleving van de volgende verordeningen en door of krachtens deze verordeningen uitgevaardigde verordeningen: 1° verordening (EG) nr. 2037/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen; 2° verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten; 3° verordening (EG) nr. 1013 /2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen.”
De getrapte benadering, met een kapstokbepaling op decreetsniveau en een oplijsting van de betrokken verordeningen op het niveau van een uitvoeringsbesluit, biedt het voordeel snel te kunnen aansluiten bij ontwikkelingen in de Europese regelgeving. De termijn tussen de publicatie van verordeningen in het Publicatieblad van de Europese Unie en het tijdstip waarop zij toepasselijk zijn in de lidstaten, is merkwaardig kort. Hij bedraagt in regel slechts drie à twintig dagen. Verordeningen nopen dus tot pro-actieve opvolging en snelheid in het eigen wetgevende werk. Met een regeringsbesluit kan een en ander eenvoudiger en sneller gebeuren dan met een decreet.
209
Zie ook C.M. BILLIET en R. MEEUS, “Europese verordeningen als wetgevingsvraagstuk: het voorbeeld van de milieuverordeningen”, Tijdschift voor Wetgeving, 2009/4, ter perse.
296
Verwijzing naar een eerdere en opgeheven versie voldoet niet. Het gebeurt meer dan eens dat een verordening, na een aantal wijzigingen, wordt opgeheven en vervangen door een meer recente versie.
Een voorbeeld tussen de velen: Verordening (EG) nr. 304/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende de in- en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen is vervangen door Verordening (EG) nr. 689/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 betreffende de in-, uit- en doorvoer van gevaarlijke chemische stoffen.
Wanneer een dergelijke ontwikkeling zich heeft voorgedaan, moet in de toezichtsregeling de verwijzing naar de eerste versie van de verordening worden vervangen door een verwijzing naar de nieuwe versie van de verordening. Denken dat de oudere verwijzing wel per analogie volstaat, is verkeerd. Er mag niet uit het oog worden verloren dat het bestuur
enkel
rechtmatig
grondwetrechtelijke toezichthouder
kan
principe
uitzonderlijke
optreden
behoeft
binnen
strikte
bevoegdheden
analogische bevoegdheidstoepassingen.
toegewezen
opvolging toekennen.
nu Het
bevoegdheden. toezichtrechten verzet
zich
Dit aan
tegen
210
Verlies het overschrijfverbod nooit uit het oog. Indien de verordening reeds wat toezichtsbepalingen zou bevatten, mogen deze niet worden overgeschreven. Enkel aanvullende bepalingen inzake de toezichtsregeling zijn dan mogelijk.
Gedenk de vereiste van een niet-discriminatoire, evenredige, afschrikkende en doeltreffende handhaving. De rechtspraak van het Europese Hof van Justitie aangaande de basishandhavingsverplichting, kent een mantra: de handhaving door de lidstaten moet non-discriminatoir, evenredig, afschrikkend en doeltreffend zijn
211
. Deze
kwalitatieve criteria, in het bijzonder de vereiste van een non-discriminatoire en evenredige handhaving, hebben ook een impact op de toezichtsregelingen die de lidstaten uitschrijven m.b.t. verordeningen. De vereiste te voorzien in non-discriminatoire handhaving, en dus ook een nondiscriminatoir toezicht, stelt deeleisen op materieel én formeel vlak. Op materieel vlak en toegespitst naar het toezicht, houdt de vereiste in dat de toezichtsregeling voor regelgeving met Europeesrechtelijke wortels van eenzelfde aard en ernst dient te zijn als 210
Zie ook C.M. BILLIET en R. MEEUS, “Europese verordeningen als wetgevingsvraagstuk: het voorbeeld van de milieuverordeningen”, Tijdschift voor Wetgeving, 2009/4, ter perse. 211 Zie R. Meeus, “De basishandhavingsplicht van de lidstaten van de Europese Unie in het communautair milieurecht”, Tijdschrift voor Milieurecht, 2007/5, 311-359.
297
degene voorzien voor analoge eigen regelgeving zonder Europeesrechtelijke wortels. Zo werkt de vereiste o.m. door op het pakket toezichtrechten dat aan de toezichthouders wordt toegekend met het oog op de uitoefening van het toezicht over de naleving van de verordeningen. Indien, bv., voor analoge eigen regelgeving steeds een breed pakket toezichtrechten wordt toegekend, zou het discriminatoir zijn aangaande een verordening enkel een toegangsrecht toe te kennen. Op formeel vlak houdt de vereiste in dat procedurele aspecten niet ongunstiger mogen zijn dan voor de strikt eigen regelgeving. Indien bv. een toegangsrecht tot bewoonde lokalen voor analoge eigen regelgeving kan van 5 u tot 21 u en mits toestemming van de politierechter, gaat het niet op ditzelfde toezichtrecht inzake verordeningsbepalingen te beperken van 9 u tot 18 u en enkel mits uitoefening door twee toezichthouders gezamenlijk op toestemming van de politierechter.
De evenredigheidsvereiste omvat drie deeleisen: geschiktheid voor doelbereiking, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De eerste vereiste, geschiktheid voor doelbereiking, is bijzonder relevant voor toezichtregelingen. Hij vraagt vooreerst om een juiste keuze van de toezichthouders, die voor het gegeven beleidsveld doelmatig is. Hij vraagt voorts ook om een oordeelkundige samenstelling van het pakket toezichtrechten. Zo bv. zou het niet toekennen van een recht tot inzage en kopie van zakelijke gegevens voor de toezichtuitoefening over een verordening die verplicht tot het bijhouden en registreren van uiteenlopende gegevens qua doelmatigheid tekort schieten.
Richtlijnen
Startpunt. De navolgende toelichting vertrekt vanuit de hypothese dat er in de eigen wetgeving een correcte omzetting is gebeurd van de richtlijnbepalingen die tot regelgeving nopen.
Basishandhavingsverplichting
Een verplichting tot het organiseren van toezicht op niet-discriminatoire wijze. De basishandhavingsverplichting krijgt traditioneel vooral aandacht in de sanctionering, de handhavingsfase die een aanvang neemt eens een inbreuk is vastgesteld. Zoals reeds eerder besproken, beperkt ze zich echter niet tot een verplichting voor de lidstaten om de inbreuken op regelgeving die gemeenschapsrecht implementeert te sanctioneren met non-discriminatoire, evenredige, afschrikkende en doeltreffende sancties; ze verplicht de 298
lidstaten er eveneens toe om toezicht uit te oefenen op de naleving van die regelgeving. En het gaat hier wel degelijk om een verplichting, geen vrijblijvende mogelijkheid. Concreet behelst de basistoezichtsverplichting de verplichting om te zorgen voor de nodige menskracht voor toezichtsuitoefening en om in de toezichtopdrachten van de toezichthouders de regelgeving op te nemen die de Europese richtlijnen implementeert. De vereiste van een non-discriminatoire handhaving behelst voorts o.m. de vereiste om de toezichtuitoefening niet meer maar ook niet minder slagvaardig te maken dan de toezichtuitoefening voor volstrekt eigen wetgeving: er dient een pakket toezichtrechten te bestaan dat gelijkaardig is aan hetgene dat wordt toegekend voor regelgeving die geen richtlijnen implementeert.
Specifieke toezichtplichten
Vaag of nauwkeurig? Zorgvuldig implementeren kan aparte bepalingen vergen. Lectuur van Europese richtlijnen leert dat specifieke toezichtverplichtingen een erg uiteenlopende draagwijdte kunnen hebben. Sommige specifieke toezichtverplichtingen zijn geformuleerd in bewoordingen die de lidstaten een ruime beleidsmarge laten bij de implementatie. Aldus bv. artikel 13 van de voormalige Grondwaterrichtlijn 80/68/EEG van 17 december 1979: “De bevoegde instanties controleren de naleving van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden (…)”. Andere, zoals het voorbeeld dat in Hoofdstuk 1 werd aangehaald uit de Seveso II – richtlijn, stellen nauwkeurige eisen aan de toezichtorganisatie. De implementatie van specifieke toezichtbepalingen die in vage bewoordingen zijn gesteld, vereist veelal geen aparte bepalingen; de toezichtverplichting kan correct worden geïmplementeerd middels een
algemeen
toepasselijke
toezichtregeling.
De
implementatie
van
specifieke
toezichtbepalingen die nauwkeurige eisen inhouden, kan echter vergen dat de algemeen toepasselijke
toezichtregeling
wordt
aangevuld
met
specifieke
toezichtbepalingen
betreffende de normstelling die ter implementatie van de richtlijn werd uitgevaardigd. Zo leidden de specifieke toezichtverplichtingen van de Seveso II – richtlijn in het Samenwerkingsakkoord van 1999 betreffende deze richtlijn tot een apart hoofdstuk inspectie, dat getrouw elk van de desbetreffende richtlijnbepalingen implementeerde. Dit punt is bijzonder in het oog te houden bij brede codificaties van toezichtsregelingen doorheen een beleidsdomein. Het is in een dergelijk geval zeer goed mogelijk dat de toezichtregeling die wordt aangenomen, en die perfect is voor de toezichtnoden die zich in de materie stellen, niet volstaat voor een correcte omzetting van de specifieke Europese toezichtsverplichtingen. 299
HOOFDSTUK 5. BESLUIT
Een kwestie van systematisch en oordeelkundig werken. Het besluit bij dit draaiboek kan kort worden gehouden. Het schrijven van een doelmatige en juridischtechnisch correcte toezichtregeling is niet moeilijk. Wie systematisch die draaiboek doorwerkt en oordeelkundig nadenkt bij de opties en aandachtspunten die ze worden meegegeven, maakt alle kans op een goed resultaat.
300
BIBLIOGRAFIE Bij Deel I DE KEULENAER, S., VAN ALTERT, K., PONSAERS, P., Wegwijzer bijzondere inspectiediensten, Antwerpen, Maklu, 2003 EIJLANDER, PH. en VOERMANS, W., Wetgevingsleer, Deventer, W.E.J. Tjeenk Willink, 1999, 347 p. HAMPTON, P., Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement, HM Treasury, London, 2005 (Hampton report) IAVA. Jaarverslag van het auditcomite en het agentschap interne audit van de Vlaamse administratie, Brussel, 2007 INSPECTIE VOOR DE RECHTSHANDHAVING VAN HET MINISTERIE VAN JUSTITIE, De tafel van Elf. Een instrument voor de wetgever, Den Haag, 1997 PEETERS, W., GILES, L.B., PONSAERS, P., De bijzondere inspectiediensten, Brussel, Politeia, 2006 SPANHOVE, J. en VERHOEST, K., Onderzoeksrapport: Deugdelijk Bestuur in de Vlaamse Overheid anno 2008: Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government Governance mechanismen in BBB (2008, binnen het project Government governance: theoretische en normatieve modellen voor deugdelijk bestuur in de Vlaamse overheid (2007-2011): http://soc.kuleuven.be/sbov/ned/publicaties/detail/s2A0305001.htm. Vast Comité P, Overzicht van de bijzondere inspectiediensten en hun bevoegdheden, Vlaanderen, Brussels Hoofdstedelijk Gewest en Brusselse Gemeenschappelijke gemeenschapscommissie, Politeia, Brussel, 2007. Brief van 23 maart 2006 betreffende de organisatie van de Vlaamse overheid Operationalisering van het beleidsdomein Bestuurszaken en oprichting van het agentschap voor Binnenlands Bestuur Schriftelijke Vraag van 4 september 2009 aan Vlaams minister van Ruimtelijke Ordening Phillippe Muyters http://www.publius.be/download/vraag%20en%20antwoord.pdf
Bij Deel II BAKKER, E., De cynische verkleuring van legitimiteit en acceptatie. Een rechtssociologische studie naar de regulering van seizoensarbeid in de aspergeteelt van zuidoost Nederland, Amsterdam, Aksant, 2001 Box, S., Power, Crime and Mystification, Londen, Tavistock 1983 BRAITHWAITE, J. en MAKKAI, T., ‘Testing an Expected Utility Model of Corporate Deterrence’, Law & Society Review 1991-25(1), p.7-39 CLINARD, M.B. en YEAGER, P.C., Corporate crime, New York, Free Press, 1980.
301
COHEN, D.V., ‘Ethics and Crime in Business Firms: Organizational Culture and the Impact of Anomie’ in F. ADLER en W.S. LAUFER, The Legacy of Anomie Theory, Advances in Criminological Theory, New Brunswick, Transaction Publishers, 1995, p.183-206
COHEN, M.A., ‘Empirical Research on the Deterrent Effect of Environmental monitoring and Enforcement’, The Law Reporter 2000-30(4), p.10245-10252 COTTERRELL, R., The sociology of law, London, Butterworths, 1984 COTTERRELL, R., The Sociology of Law: An Introduction 2nd edn., Oxford, Oxford University Press / Butterworths, 1995 DE JONG,
P.O. en HERWEIJER, M., Alle regels tellen. De ontwikkeling van het aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen in Nederland, WODC-reeks Onderzoek en beleid nr. 225, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2004. DE STANDAARD, 14 november 2009, Belgische frontale aanval op de whereabouts. FISSE, B. en BRAITHWAITE, J., The impact of Publicity on Corporate Offenders, Albany: State University of New York Press 1983
GRAY, W. en SCHOLTZ, J.T., ‘Analyzing the Equity and Efficiency of Osha Enforcement’, Law & Policy 1991-13, p.185-214 GRIFFITHS, J., “Rechtssociologische theorie en de kwaliteit van wetgeving”, Recht en Kritiek, 1995, 1, 62-79 GRIFFITHS, J., De onvermijdelijkheid van rechtspluralisme, Groningen, RUG, 1998 GRIFFITHS, J., “The social working of legal rules” Journal of Legal Pluralism, 2003, 45, 3 HAMPTON, P., Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement, HM Treasury, London, 2005 HUISMAN, W., Tussen winst en moraal. Achtergronden van regelnaleving regelovertreding door ondernemingen, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2001
en
HUISMAN, W., BEUKELMAN, A. e.a., Invloeden op regelnaleving door bedrijven. Inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007 HULS, N., Actie en Reactie. Een inleiding in de rechtssociologie, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2009 JONKERS, P., Diskwalificatie van wetgeving; de totstandkoming en uitvoering van de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen, Amsterdam, Aksant, 2003 KAGAN, R. & SKOLNICK, J., “Banning smoking: compliance without enforcement” in R. RABIN & S.C. SUGARMAN (eds.), Smoking policy: law, politics and culture, New York, Oxford U.P., 1993, 69-94 KEUNING, D. en EPPINK, D.J., Management en Organisatie. Theorie en toepassing, Leiden, Stenfert Kroese, 1993 KLINKERS, L., Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid, www.klinkers.info/default.asp?contentID=308. download op 15 november 200 LAPALANTE, B. en RILSTONE, P., ‘Environmental Inspections and Emissions of the Pulp and Paper Industry in Quebec’, Journal of Environmental Economy and Management 1996. MAY, P.J., ‘Compliance Motivations: Perspectives of Farmers, Homebuilders, and Marine Facilities’, Law & Policy, 2005-27 (2), p. 315-347. MENDELOFF, J. en GRAY, W.B., ‘Inside the Black Box: How do OSHA Inspections Lead to Reductions in Workplace Injuries?’, Law & Policy 2005-27(2), p.219-237. MOORE, S.F., “Law and Social Change. The semi-autonomous field as an appropriate domain of study”, Journal of Law and Society, 1973. 302
NADEAU, L.W., ‘EPA Effectiveness at Reducing the Duration of Plant-Level Noncompliance’, Journal of Environmental Economy and Management 1997, p.33-54.
PASSAS, N., ‘Anomie and corporate deviance’, Contemporary Crises 1990-14, p.157-178, PATERNOSTER, R. en SIMPSON, S., ‘Sanction Threats and Appeals to Morality: Testing a Rational Choice Model of Corporate Crime’, Law & Society Review 1996-30(3), PRINSEN, M. en VAN MOURIK, J., Handhavingsstijlen en de Toezichthouder Openbare Ruimte,25 mei 2009, presentatie, http://www.ruisendaal.nl/publiek/Resources/Handhavingsstijlen.ppt#258. PUNCH, M., Dirty Business. Exploring Corporate Misconduct, Analysis and Cases, Londen, Sage Publications, 1996 ROSSI, P.H., FREEMAN, H.E., LIPSEY, M.W., Evaluation. A systematic approach. 7th edition. Thousand Oaks, California: Sage, 2004 SCHWITTERS, R., Recht en samenleving in verandering, Deventer, Kluwer. 2008. SIMPSON, S.L., ‘Strategy, Structure, and Corporate Crime: The Historical Context of Anticompetitive Behavior’, in A.R. PIQUERO en S.G. TIBBETS, Rational Choice and Criminal Behavior: Recent Research and Future Challenges, New York, Routledge, 2002, p.25-39 THORNTON, D., GUNNINGHAM, N. en KEAGAN, R.A., ‘General Deterrence and Corporate Environmental Behavior’, Law & Policy 2005-27(2), p.262-288. TYLER, T.R., Why People Obey The Law, Princeton, Princeton University Press, 2006. TYLER, T., Psychology and design of Legal institutions, Nijmegen, Wolf Legal Publishers en Schoordijk Instituut, 2007. VAN AEKEN, K., Proeven van wetsevaluatie, doctorale dissertatie, Antwerpen, 2002. VAN AEKEN, K., JACOBS, S., VARONE, F., “Beleidsevaluatie: een sturingsinstrument voor het overheidshandelen”, Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement, 2003, 4, 29-37. VAN AEKEN, K., “Naar een evolutionair instrumentalisme”, Recht der werkelijkheid, 2003, 2, p. 21-40 VAN AEKEN, K., BENNY, C., BOMBAERTS, G. & TURCU, C., The Belgian Risk Perception Barometer, 2006, Mol, SCK-CEN, 2006 VAN AEKEN, K., “Pushing evaluation forward.” in J. VERSCHUUREN (ed.) The impact of legislation. A critical Analysis of Ex Ante Evaluation, Leiden/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 105-136 VAN DRIEL, M., Zelfregulering: hoog opspelen of thuisblijven?, Deventer, Kluwer, 1989 VAN ERP, J., Informatie en communicatie in het handhavingsbeleid – inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007. VAUGHAN, D., Controlling Unlawful Organizational Behaviour. Social Structure and Corporate Misconduct, Chicago, University of Chicago Press 1983, VROM-INSPECTIE, Naleving VROM-beleid en wet- en regelgeving, www.vrom.nl VEREECK, L. & VROLIX, K., The law and the social willingness to comply, Hasselt, Universiteit van Hasselt, 39 p. WEBER, M., On law in economy and society (oorspr. Wirtschaft und Gesellschaft), New York, Clarion, 1954 (oorspr. 1925). http://www.it11.nl http://www.vwa.nl 303
http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/2/0/6/7/1/p206711_in dex.html
Bij Deel III ALEN, A., Handboek van het Belgisch Rechtswetenschappen België, 1995, 889 p.
Staatsrecht,
Antwerpen,
Kluwer
ALEN, A. en MUYLLE, K., Compendium van het Belgisch Staatsrecht, 2 dln., Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2006, 403 p. S., “Rechtseconomische analyse van BILLIET, C.M. en ROUSSEAU, milieubeleidsinstrumenten. Het belang van de handhavingsfase”, in J. VAN DEN BERGE (ed.), De handhaving van het milieurecht, Mechelen, Kluwer Uitgevers, 2002, 185 – 347 BILLIET, C.M., “Milieurecht en handhavingstekort: de handhavingsnood in het licht van de te handhaven normen”, Tijdschrift voor Milieurecht, 2007/5, 294 – 310 (zie ook www.environmental-lawforce.be) BILLIET, C.M., Bestuurlijke sanctionering Intersentia, 2008, xxx + 995 p.
van
milieurecht,
Antwerpen
–
Oxford,
BILLIET, C.M. en MEEUS, R., “Europese verordeningen als wetgevingsvraagstuk: het voorbeeld van de milieuverordeningen”, Tijdschrift voor Wetgeving, 2009/4, 36 p., ter perse BOCKSTAELE, M., Processen-verbaal, Antwerpen – Apeldoorn, Maklu, 2005, 401 p. BRONDERS, B., “Strafprocessuele aspecten van de toezichtsregeling in de milieureglementering”, in C. ELIAERTS, E. ENHUS en R. SENDEN (eds.), De vervuiler aan banden gelegd? Strafrechtelijke en politiële handhaving van het milieurecht, Antwerpen, Kluwer rechtswetenschappen, 1990, 53 - 73 BRONDERS, B., “De weerslag van de grondwetsherziening op het milieustrafrecht”, in B. BRONDERS, N. DE SADELEER, R. ERGEC en P. VAN ORSHOVEN (eds.), Milieubeleid in het federale België anno 1993, Diegem, Kluwer Rechtswetenschapen België & Story Scientia, 1994, 91 – 112. BRONDERS, B., “Over controle en opsporing: naar een verzelfstandiging van de controle”, in S. GUTWIRTH (ed.), Milieu rechtgezet? Een bezinning over de grondslagen en toepassing van het milieurecht, Gent, Mys & Breesch Uitgevers, 1994, 97 – 107 DAALDER, E.J., DE GROOT, G.R.J. en VAN BREUGEL, J.M.E., De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht – Derde tranche, Alphen aan den Rijn, Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1998, 543 p. DECLERCQ, R., Beginselen van strafrechtspleging, Rechtswetenschappen België, 1999, 1160 p. .
Antwerpen,
Kluwer
DE NAUW, A. en BRONDERS, B., “De bevoegdheden van toezichtsambtenaren in de milieuwetten. Van onderzoek naar opsporing en van opsporing naar controle”, in X. (ed.), Liber Amicorum E. Krings, Brussel, Story-Scientia, 1991, 75 – 95 DE NAUW, A., “Moeten de toezichthoudende milieuambtenaren de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie hebben?”, in J. VAN DEN BERGHE (ed.), Vervolging en handhaving van milieudelicten, Diegem, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1994, 103 – 116 DE NAUW, A. en BRONDERS, B., “Titel Toezicht”, in INTERUNIVERSITAIRE COMMISSIE TOT HERZIENING VAN HET MILIEURECHT IN HET VLAAMSE GEWEST (ed.), Voorontwerp decreet milieubeleid, Brugge, die Keure, 1995, 687 -715 304
DERUYCK, F., “Wat krom is, wordt recht. Over de bruikbaarheid van onrechtmatig verkregen bewijs”, in X. (ed.), XXXIIe Postuniversitaire cyclus Willy Delva 2005-06 – Strafrecht en strafprocesrecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2006, 201 – 231 FAURE, M. en VANHEULE, J., Milieustrafrecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2006, 497 p. INTERDEPARTEMENTALE WERKGROEP HANDHAVINGSBELEID EN STRAFBAARSTELLINGEN, Tussentijds rapport, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, oktober 2005, 8 p + Bijlage 1 Samenstelling van de interdepartementale werkgroep Handhavingsbeleid en strafbaarstellingen (1 p.), Bijlage 2 Overzicht van de beleidsaangelegenheden waar de meeste PV’s worden opgemaakt (cijfers op jaarbasis) (1 p.), Bijlage 3 Stand van zaken en knelpunten betreffende leefmilieu (33 p.) en Bijlage 4 Wetgevingsinventaris (142 p.), onuitgeven. LENAERTS, K. en VAN NUFFEL, P., Europees recht in hoofdlijnen, Antwerpen – Apeldoorn, Maklu, 2008, 591 p. MEERSSCHAUT, F., De strafrechtelijke bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten, in G. VAN HAEGENDOREN en B. SEUTIN (eds.), De bevoegdheidsverdeling in het federale België (reeks), Brugge, die Keure, 1999, 51 p. . MEEUS, R., “De basishandhavingsplicht van de lidstaten van de Europese Unie in het communautair milieurecht”, Tijdschrift voor Milieurecht, 2007/5, 311 – 359 (zie ook www.environmental-lawforce.be) MEEUS, R., “Specifieke sanctieverplichtingen in het Europees milieurecht: een zorg voor onze wetgevers en handhavers?”, Milieu en recht, 2008, 478 – 494 (zie ook www.environmental-lawforce.be) NOWAK, M., U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl – Strasbourg – Arlington, N.P. Engel, 2005, 302 – 368 Ontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een Titel XVI ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’ – Memorie van toelichting, Parl. St., Vl. Parl., 2006 – 07, nr. 1249/1, 28 – 41 REID, K., A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, London, Thomson – Sweet & Maxwell, 2004, 648 p. ROEF, A., “Bewijsproblemen in het milieustrafrecht?”, Rechtskundig Weekblad, 1990-91, 8 - 16 ROUSSEAU, S. en BILLIET, C.M., “Rechtseconomische analyse van de handhavingsnood in het milieurecht”, Review of Business and Economics, 2008, 188 – 212 (zie ook www.environmental-lawforce.be) VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y., Handboek EVRM, dl. 1, Algemene beginselen, Antwerpen – Oxford, Intersentia, 2005, 949 p. VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y. (eds.), Handboek EVRM, dl. 2, Artikelsgewijze commentaar, Antwerpen – Oxford, Intersentia, 2004, 371 – 703 VAN DEN WYNGAERT, Ch., Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen – Apeldoorn, Maklu, 2009, 1286 p. VAN EECKHOUTTE, W. en BOUZOUMITA, S., “Opsporing misdrijven”, Nieuw Juridisch Weekblad, 2009, 698 – 711
van
sociaalrechtelijke
VAN HOORICK, G., VANSANT, P., en VAN ACKER, F., Handhavingszakboekje Ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2008, 365 p. Voorstel van decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid en tot aanvulling ervan door toevoeging van een titel 305
inzake handhaving en veiligheidsmaatregelen – Memorie van toelichting, Parl. St., Vl. Parl., 2003 – 04, nr. 2266/1, 32 – 47
BIJLAGE 1. BIJLAGE BIJ DEEL I. VRAGENLIJST VOOR DE VLAAMSE INSPECTIEDIENSTEN Aan de hand van een vragenlijst worden de in deel I gemelde knelpunten en de mogelijke oorzaken binnen de Vlaamse context besproken. Het panel wordt eveneens gevraagd om de voorgestelde oplossingen in de Vlaamse context te duiden en eventuele andere mogelijke oplossingen naar voren te schuiven.
2.1. Controleprocedure
- Zijn er richtlijnen in verband met de controle procedure? - Is er coördinatie van de procedures? - Zo ja. Welke vorm heeft deze coördinatie?
2.2. Wetgevingsprocedure
- Wordt de inspectiedienst bij de besluitvorming betrokken? - Zo ja. - op welke manier? - advies? - inspraak? - controle? - op welk tijdstip? - Wordt de inspectiedienst bij het indienen van amendementen betrokken?
2.3. Risico-analyse
- Gebeurt er een risico-analyse? - Zo ja. Welke procedure wordt gevolgd? - Is er een selectie van risicogroepen?
2.4. Informatievergaring
306
- Op welke manier wordt de informatie opgevraagd? met - Het invullen van standaardformulieren - Zo ja. Is er een maatregel bij niet tijdig indienen ervan? Zo ja. welke? - Zo ja. Is er een beloning bij tijdig indienen ervan? Zo ja. welke? - Onderzoek ter plekke. - Zo ja, hoe verloopt de procedure? - Andere. Hoe verloopt de procedure? - Zo ja, hoe verloopt de procedure?
2.5. Grondslag van de controle
- Welke basis hebben de controles? - Ad hoc basis? - Op basis van vermoedens? Zo ja, waaruit blijken deze vermoedens?
2.6. Interactie
- Is er interactie met andere diensten? - Zo ja. Welke vorm heeft deze informatie-uitwisseling? - Is deze gestructureerd? - Is deze ad hoc? - Zijn er richtlijnen over de rapportering aan andere diensten? - Zo ja. Welke informatie wordt er uitgewisseld? - Algemeen? - Specifieke dossiers? - Is er interactie met het parket? - Zo ja. Op welke manier gebeurt die? - informatieblad? - pv? - informele informatie overdracht? - Moet er gevolg aan deze kennisgeving worden gegeven? - Welke gevolgen kunnen er zijn? - Is er terugkoppeling over de gevolgen? (Vb van problemen: het afsluiten van minnelijke schikkingen
voor
lage
bedragen;
het
zelden
overgaan
tot
het
strafvervolging, in geval van veroordeling, het opleggen van lage boetes.) 307
instellen
van
- Indien er gevolg wordt gegeven - Is er terugkoppeling tijdens de procedure? - Is er terugkoppeling over de uiteindelijke afhandeling? - Is er tijdens een eventuele gerechtelijke procedure afstemming met het parket? - Is er terugkoppeling tijdens de procedure - Is er terugkoppeling over de uiteindelijke afhandeling? - Is er interactie met de rechtsonderhorige? Vb. verandering in de regelgeving? - Zo ja. Op welke manier gebeurt die? - folder? - website? - handelsverenigingen? - nieuwsbrieven? - bezoeken?
2.7. Advies
- Is adviesverlening een taak van de inspectiedienst? - Is adviesverlening noodzakelijk? - Welke impact kan adviesverlening op de rechtssubjecten hebben? - Gebeurt er momenteel adviesverlening door de dienst? - Zo ja. Hoeveel adviesverlening gebeurt er nu vanuit de inspectiediensten? - Welke adviesverlening gebeurt er? - algemeen advies - specifiek advies op vraag van het rechtssubject? - Wordt er advies gegeven over de opvolging van de regels? - Zo ja, op welk moment wordt advies gegeven? - tijdens de controle? - tijdens specifieke overlegmomenten. - zo nee. Zijn er beperkingen vb budgettair waarom er geen advies wordt gegeven? - Van wie komt het initiatief tot adviesverlening? De dienst of de rechtsonderhorige? - Heeft advies prioriteit?
2.8. Kennisbundeling
- Is er een expertise centrum? - Zijn er overlegstructuren? - Zo ja. Welke? - Zijn er overlegmomenten? 308
- Zo ja. Welke? - conferenties? - workshops? - andere? - Zijn er middelen van kennisoverdracht? - Zo ja. Welke? - rapporten? - tijdschrift? - internet? - andere? - Is er samenwerking met andere diensten bij de datavergaring? - Worden er gegevens van andere diensten gebruikt of van data die in een andere context verkregen is?
309
BIJLAGE 2. BIJLAGE BIJ DEEL II. TOPICS DIEPTE-INTERVIEWS
-
Situering - Waar situeert de respondent zich binnen de administratie? - Wat is zijn of haar betrokkenheid met de problematiek van handhaafbaarheid?
-
Behoefte - In welke mate bestond er een behoefte aan onderzoek of discussie over handhaafbaarheid? Was er een specifieke behoefte om een handhaafbaarheidstoets in te voeren?
-
Het model - Proportionaliteit - De relationele tabel In kaart brengen van handhavende instanties bij nieuwe regelgeving In kaart brengen van de doelgroepen en eventuele verfijning aanbrengen Consultatie Nut of onzin van het samenbrengen van handhavers en doelgroepen - Checklist Welke vragen of criteria moeten er zeker meegenomen worden? - Consultatie Gebeurt er nu al consultatie? Hoe ernstig worden de bevindingen daarvan genomen? Werken ze door in regelgeving? Zou de institutionalisering van de handhaafbaarheidstoets daar positief op kunnen inspelen? -
Integratie in RIA -
310
Denkt u dat de RIA een goed instrument is om de handhaafbaarheidstoetsing te verzekeren?
BIJLAGE 3. BIJLAGE BIJ DEEL III. MODELBEPALINGEN
Modelbepaling. Toezicht vs opsporing Basisversie “Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie, houden de ambtenaren die de Vlaamse Regering aanwijst toezicht op de naleving van dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten.”
Schrijf dus niet: “Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie, wordt overtreding van dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten opgespoord en vastgesteld door de ambtenaren die de Vlaamse Regering aanwijst.”.
Model Kapstokbepaling Taakverdeling “De Vlaamse Regering bepaalt de toezichtopdracht van de verschillende toezichthouders.”
Modelbepaling Legitimatiebewijs. “Bij de uitoefening van hun toezichtopdracht dragen de toezichthouders een legitimatiebewijs bij zich, dat zij desgevraagd aanstonds tonen. Het legitimatiebewijs bevat een foto van de toezichthouder en vermeldt in ieder geval diens naam en hoedanigheid. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere inhoud en het model van het legitimatiebewijs en bepaalt eveneens welk bestuursorgaan het legitimatiebewijs uitreikt.”
Modelbepaling Oordeelkundig gebruik toezichtrechten “Toezichthouders maken van hun toezichtrechten slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs nuttig kan zijn voor de vervulling van hun toezichtopdrachten.”
Modelbepalingen Toezichtsrechten: het toegangsrecht Basisversie “Toezichthouders mogen te allen tijde elke plaats betreden. Tot woningen 311
hebben zij echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner.” Variant “Toezichthouders mogen te allen tijde, met medeneming van het benodigde materiaal, elke plaats betreden. Tot woningen hebben zij echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner.”
Modelbepaling: Vaststellingen d.m.v. audiovisuele middelen “Toezichthouders mogen vaststellingen doen met behulp van audiovisuele middelen.”
Modelbepaling: Onderzoek van transportmiddelen en hun lading “Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en hierbij inzage vorderen van wettelijk voorgeschreven documenten. Met het oog op de uitoefening van de onderzoeken, mogen zij van de bestuurder en begeleiders van transportmiddelen vorderen dat zij hun transportmiddel kosteloos staande houden en naar een door hen aangewezen plaats brengen.”
Tekstvolgorde: onderzoek van zaken – onderzoek van transportmiddelen Eerst “§ 1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen en ze meten of laten meten. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij de zaken voor dat doel voor korte tijd meenemen tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs. § 2. Toezichthouders mogen de technische middelen en het personeel om de beproeving, monsterneming of meting uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij eveneens de verpakkingen die nodig zijn voor het vervoer en behoud van de te onderzoeken zaken kosteloos opvorderen van de houder van deze zaken. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor het uitvoeren van de onderzoeken en bijhorende analyses.” Dan “Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en hierbij inzage vorderen van wettelijk voorgeschreven documenten. Met het oog op de uitoefening van de onderzoeken, mogen zij van de bestuurder en begeleiders van transportmiddelen vorderen dat zij hun transportmiddel kosteloos staande houden en naar een door hen aangewezen plaats brengen.”
Modelbepalingen: het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens Basisversie “Toezichthouders mogen inzage vorderen van zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers. Hiertoe mogen zij zich deze informatiedragers laten 312
voorleggen op de plaats die zij aanwijzen. Zij mogen zich van de documenten en andere informatiedragers kosteloos een kopie laten verstrekken of er zelf een kopie van nemen. Indien het maken van kopieën niet ter plaatse kan gebeuren, mogen zij de informatiedragers voor dat doel voor korte tijd meenemen. Wanneer zij documenten of andere informatiedragers met het oog op inzage of kopie ervan enige tijd behouden of meenemen, gebeurt dit tegen afgifte van een schriftelijk bewijs met inventaris van de betrokken informatiedragers.”
Modelbepalingen: het onderzoeksrecht van zaken Basisversie “§ 1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen en ze meten of laten meten. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij de zaken voor dat doel voor korte tijd meenemen tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs. § 2. Toezichthouders mogen de technische middelen en het personeel om de beproeving, monsterneming of meting uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken. Indien het onderzoek niet ter plaatse kan geschieden, mogen zij eveneens de verpakkingen die nodig zijn voor het vervoer en behoud van de te onderzoeken zaken kosteloos opvorderen van de houder van deze zaken. § 3. De Vlaamse Regering stelt de nadere regels vast voor het uitvoeren van de onderzoeken en bijhorende analyses.”
Modelbepalingen: informatiedoorstroming Basisversie “De toezichthouders stellen de misdrijven vast in een proces-verbaal van overtreding. Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel voor zover een kopie ervan de persoon of personen lastens wie het is opgesteld per aangetekende brief is toegezonden binnen de tien dagen na datum van verbalisering.”
Variant “De toezichthouders stellen de misdrijven vast in een proces-verbaal van overtreding. Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel voor zover een kopie ervan de persoon of personen lastens wie het is opgesteld per aangetekende brief is toegezonden binnen de tien dagen na datum van verbalisering. Een kopie van het proces-verbaal wordt bestuursorganen met sanctiebevoegdheden>.”
313
eveneens
bezorgd
aan
<de
Modelbepaling: bewarende maatregelen “Bij de ontdekking van een misdrijf, kunnen toezichthouders, met het oog op de bewijsvoering, alle bewarende maatregelen met betrekking tot zaken nemen voor een termijn van hoogstens tweeënzeventig uur. De toezichthouders die een dergelijke bewarende maatregel hebbent genomen, brengen deze dadelijk ter kennis van de bevoegde procureur des Konings.”
Modelbepalingen: recht op bijstand van de politie Basisversie “Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdracht de bijstand van de politie vorderen.” Variant “Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdracht de bijstand van de politie vorderen. Om de uitoefening van het toezichtrecht op inzage en kopie van zakelijke documenten en andere informatiedragers mogelijk te maken, kan een toezichthouder met de bijstand van de politie overgaan tot het openen of doen openen en het gebruiken of doen gebruiken van voorwerpen indien de navolgende voorwaarden verenigd zijn: 1° het volbrengen van de toezichtopdracht vereist de uitoefening van het toezichtrecht; 2° de uitoefening van het toezichtrecht is niet mogelijk op een andere wijze; 3° de persoon die het genot heeft van de betrokken zaken geeft geen toestemming tot opening of gebruik.”
Modelbepaling: Strafbaarstelling van de verhindering van toezicht “Wordt gestraft met een gevangenisstraf van acht dagen tot <…> en met een geldboete van <…> tot <…> euro of met één van die straffen alleen, hij die het door of krachtens dit decreet geregelde toezicht verhindert;” Modelbepalingen: Toegangsrecht met betreding van woningen Basisversie “Toezichthouders mogen te allen tijde elke plaats betreden. Tot bewoonde lokalen hebben ze echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner of mits voorafgaande en schriftelijke machtiging van de rechter in de politierechtbank. In het laatste geval, kunnen ze de bewoonde lokalen enkel betreden tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds.” Variant “Toezichthouders mogen te allen tijde, met medeneming van het benodigde materiaal, elke plaats betreden. Tot bewoonde lokalen hebben ze echter enkel toegang mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner of mits voorafgaande en schriftelijke machtiging van de rechter in de politierechtbank. In het laatste geval, kunnen ze de bewoonde lokalen enkel betreden tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig 314
uur ’s avonds.”
Modelbepaling: Ondersteuning door deskundigen “Bij de uitoefening van hun toezichtrechten mogen toezichthouders zich laten bijstaan door personen die zij daartoe hebben aangewezen op grond van hun deskundigheid.”
Suggestie voor uitvoeringsbepalingen van Europese verordeningen Decreetsniveau: “De toezichthouders houden toezicht op de naleving van dit decreet, zijn uitvoeringbesluiten, en de door de Vlaamse Regering aangewezen regelgeving van de Europese Unie.” Regeringsbesluit: “De toezichthouders houden toezicht op de naleving van de volgende verordeningen en door of krachtens deze verordeningen uitgevaardigde verordeningen: 1° verordening (EG) nr. 2037/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen; 2° verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten; 3° verordening (EG) nr. 1013 /2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen.”
315
