Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta
Andrea Bednaříková
Starosta jako orgán obce v České republice Diplomová práce
Olomouc 2012
Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma „Starosta jako orgán obce v České republice“ vypracovala samostatně a citovala jsem všechny pouţité zdroje.
V Olomouci dne 28. 3. 2012
……………………………… Andrea Bednaříková
Děkuji JUDr. Lucii Madleňákové za odborné vedení, pomoc, trpělivost, cenné připomínky a konstruktivní kritiku při vypracování této práce.
OBSAH SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK ............................................................... 6 ÚVOD ........................................................................................................... 7 1
2
3
CHARAKTERISTIKA OBECNÝCH POJMŮ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY . 10 1.1
Veřejná správa ............................................................................... 10
1.2
Samospráva, územní samospráva ................................................. 11
1.3
Obec, veřejnoprávní korporace ...................................................... 12
1.4
Působnost a pravomoc obcí ........................................................... 14
PRÁVNÍ ZAKOTVENÍ OBECNÍ SAMOSPRÁVY .................................. 18 2.1
Ústavní a zákonné zakotvení ......................................................... 18
2.2
Mezinárodní zakotvení ................................................................... 21
STAROSTA .......................................................................................... 23 3.1
Pojem a právní postavení starosty ................................................. 23
3.2
Volba starosty ................................................................................ 26
3.2.1 Zákonná kritéria na volitelnost do funkce starosty obce ........... 27 3.2.2 Osobnostní předpoklady pro výkon funkce starosty ................. 29 3.2.3 Motivační faktory pro výkon funkce starosty............................. 30 3.2.4 Přímá volba starosty – de lege ferenda .................................... 33 3.3
Oprávnění a povinnosti starosty ..................................................... 38
3.4
Vymezení starostova postavení vůči místostarostovi ..................... 44
3.5
Odpovědnost starosty obce............................................................ 45
3.6
Zánik funkce starosty ..................................................................... 49
ZÁVĚR........................................................................................................ 53 SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY ............................................................. 56 Monografie .............................................................................................. 56 Články ..................................................................................................... 57 Právní předpisy ....................................................................................... 57
Judikatura ............................................................................................... 60 Internetové zdroje ................................................................................... 60 SHRNUTÍ/ABSTRACT................................................................................ 62 KLÍČOVÁ SLOVA/KEYWORDS ................................................................. 63
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
ČR
Česká republika
SR
Slovenská republika
Ústava
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
Listina
Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů
Zákon o obcích
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
Volební zákon
Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpis
Občanský zákoník Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů ÚS
Ústavní soud
ÚSC
územní samosprávný celek
OZV
obecně závazná vyhláška
odst.
odstavec
čl.
článek
č.
číslo
Sb.
sbírka
sp.zn.
spisová značka
6
ÚVOD Jako téma své diplomové práce jsem zvolila „Starosta jako orgán obce v ČR“. Toto téma jsem si vybrala z několika důvodů. Zejména proto, ţe v poslední době se stále častěji setkávám s tím, ţe starosta je terčem kritiky laické veřejnosti, aniţ by veřejnost byla obeznámena konkrétně s jeho pravomocemi, a tak se stává, ţe kritika mnohdy dopadá na nesprávnou stranu, neboť většina rozhodnutí nepochází přímo ze starostovy dílny. Já sama pocházím z malé obce jménem Zlechov, kde nemáme zřízenou radu obce, a tudíţ náš starosta ovlivňuje chod obce výraznější měrou, neţ starostové v obcích, kde je zřízena rada, neboť vykonává i některé pravomoci rady. Také musím podotknout, ţe i přesto, ţe ještě nejsem právnička, tak se ve svém okolí často setkávám s dotazy svých spoluobčanů ohledně problematiky postavení starosty, jeho práv a povinností a dalších, coţ je jeden z důvodů, který mě motivuje stát se erudovanou osobou v této oblasti. Doufám, ţe poté, co vniknu do této problematiky, budu schopna jiţ kompetentně reagovat. Veřejné dění v obci mi není lhostejné, a proto, aby člověk mohl zaujmout objektivní stanovisko, případně dát seriózní a spravedlivý komentář, tak je třeba disponovat odpovídajícími teoretickými znalostmi, jeţ se týkají daného problému, coţ byl další důvod, proč jsem si toto téma vybrala. Obecně se komunální problémy kaţdodenně dotýkají všech občanů, a proto je dobré vniknout do jejich tajů a orientovat se v nich. Dle mého názoru se tedy jedná o téma velmi praktické a ţivě představitelné a také o téma aktuální zejména s ohledem na probíhající diskuse o moţném zavedení přímé volby starostů v malých obcích ČR. Cílem mé diplomové práce je především poskytnout ucelený obraz o starostovi obce, coţ je odrazem orientace a prostudování značného mnoţství právních předpisů a poukázat na problematické aspekty současné právní úpravy týkající se starosty obce a pokusit se navrhnout řešení takto zjištěné situace. Ve své diplomové práci budu uplatňovat metodu popisnou, pomocí níţ vymezím zejména obecné pojmy vztahující se k územní samosprávě. Taktéţ metodu indukce, která se bude projevovat vytvářením obecných závěrů při práci s judikaturou a v neposlední řadě i metodu dedukce. Dále budu vyuţívat vědecké metody analýzy značného mnoţství právních předpisů týkajících se starosty obce 7
a také její opačné metody, a to syntézy, pomocí níţ lze dospět ke spojení různých poznatků. Diplomová práce je rozčleněna na 3 kapitoly, které se dále člení na podkapitoly, tak aby měly logickou návaznost. Obsahem první kapitoly bude podání charakteristiky obecných pojmů vztahujících se k územní samosprávě, neboť pochopení těchto pojmů povaţuji za základ úspěchu k pochopení problematiky této diplomové práce a není tedy moţné se bez nich obejít. Těmito pojmy budou zejména veřejná správa, samospráva, územní samospráva, veřejnoprávní korporace, obec, pravomoc, samostatná a přenesená působnost. Také povaţuji za velmi důleţité se věnovat právnímu rámci samosprávy obcí, který je jejím základním pilířem, a to na úrovni ústavní, zákonné, ale také mezinárodní, a proto jej zařadím do druhé kapitoly. Z takto vymezeného právního rámce potom lze čerpat jednotlivé poznatky. Stěţejní část mé diplomové práce bude tvořit kapitola třetí, kde se budu zabývat samotným tématem této práce, coţ představuje starosta jako orgán obce. Vymezím pojem a právní postavení starosty, budu se zabývat jeho volbou, dále jeho oprávněními a povinnostmi, jeho odpovědností a také způsobem zániku funkce. Také se budu věnovat vymezení vztahu mezi starostou a místostarostou. Podkapitola s názvem „volba starosty“ bude dále ještě vnitřně členěna a v jejím rámci budou řešeny zákonné, osobnostní poţadavky na volitelnost do funkce starosty obce, motivační faktory do funkce starosty a taktéţ přímá volba starosty obce v ČR de lege ferenda. Návrhy de lege ferenda budou rozprostřeny v rámci celého obsahu práce, nikoli v rámci jedné samostatné kapitoly, aby čtenáři byla dána moţnost okamţité komparace a neztratil kontext. V důsledku limitace rozsahu diplomové práce se nebudu moci věnovat jednotlivým starostovým úkolům dle zvláštních právních předpisů, ačkoliv podle mého názoru by si jistě zaslouţily pozornost výzkumu. Co se týče dosavadního zpracování tématu „Starosta“, tak musím podotknout, ţe nalezneme četné monografie většinou pouze na obecní samosprávu v obecném slova smyslu, ale samotnému starostovi, jako velmi významnému orgánu obce, je věnováno jen několik málo stran. Toto téma je většinou podrobněji zpracováno v komentářích a v odborných článcích. Také je 8
předmětem velkého počtu rozličných právních předpisů, v nichţ není lehké se orientovat, coţ je taky jeden z důvodů, proč mám zájem podat ucelený obraz na toto téma. Při psaní mé diplomové práce jsem vyuţila četných monografií, a to zejména v případě vymezení obecných pojmů a úpravy právního rámce. Z autorů bych ráda jmenovala zejména Sládečka, Hendrycha, Průchu, Kadečku a Koudelku. Co se týče samotného jádra práce, tedy starosty, tak jsem vycházela zejména z komentáře k zákonu o obcích (Koudelka, Ondruš, Průcha), z velkého mnoţství odborných článků (zejména bych vyzdvihla časopis s názvem Moderní obec) a právních předpisů, které tvořily největší část mých zdrojů. Taktéţ jsem čerpala z mnohé judikatury soudů zejména z nálezů Ústavního soudu ČR a internetových zdrojů. Při psaní své diplomové práce budu vycházet z právních předpisů odpovídajících právnímu stavu ke dni 1. března 2012.
9
1 CHARAKTERISTIKA OBECNÝCH POJMŮ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY 1.1
Veřejná správa Jednotná a legálně vymezená definice veřejné správy neexistuje, i přesto,
ţe mnoho právních předpisů tento pojem pouţívá, a to zejména z důvodu její mnohotvárnosti a různosti správních činností a také s ohledem na vznik specifických vztahů. Nicméně je bezesporu, ţe jde o základní pojem správního práva. Dá se tedy říci, co autor, to jiná definice pojmu veřejná správa, a proto bych ráda uvedla některé různorodé pohledy na jeden a tentýţ pojem. Obecně ve většině publikací bývá veřejná správa definována tak, ţe se jedná o správu veřejných záleţitostí ve veřejném zájmu. Se správou soukromou má tedy společné právě to, ţe je správou, tedy činností, která sleduje dosaţení vymezených cílů a naopak její odlišnost spočívá ve veřejnomocenském charakteru a větší vázanosti právem.1 Uvedený veřejnomocenský charakter je základním znakem veřejného práva, jeţ byl vyjádřen i v nálezu Ústavního soudu ČR, který za právo veřejné povaţuje „tu oblast práva, v níţ jsou vztahy zaloţené na nerovnosti zúčastněných subjektů. Veřejná moc je taková, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Subjekt, o jehoţ právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí orgánu není dán vůlí subjektu. Hranice veřejné moci končí tam, kde začíná moc soukromá.“2 Autoři monografií v oblasti správního práva jako jsou Sládeček a Hendrych vymezují definici veřejné správy ve formálním a materiálním pojetí, které ještě dále člení na pozitivní anebo negativní vymezení, nicméně pozitivní vymezení je s ohledem na rozličné aktivity veřejné správy problematickou záleţitostí, která často vede k definicím velmi rozsáhlým a popisným, proto i já se přikláním k definici prostřednictvím negativního vymezení, která je dle mého názoru přesnější. Určujícím kritériem je především hledisko formálního vymezení veřejné správy před hlediskem materiálním, čímţ je tedy kladen důraz na instituce a jejich 1 2
KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 4. Nález Ústavního soudu ze dne 23. června 1995, sp. zn. Pl. ÚS 86/95
10
orgány, které veřejnou správu vykonávají před druhem určité správní činnosti, jeţ je vlastní materiálnímu pojetí.3 Rozdílný pohled autorů lze vidět v případě definice veřejné správy v negativním materiálním pojetí, která je zaloţena na metodě substrakce. Sládeček vymezuje veřejnou správu jako „souhrn státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou.“4 Hendrych ji vymezuje jako „souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví.“5 Veřejnou správu můţeme dělit z různých hledisek, pro účely mé diplomové práce bude stěţejní dělení veřejné správy na státní správu, samosprávu a ostatní veřejnou správu z hlediska nositele veřejné moci.6
1.2
Samospráva, územní samospráva Pojem samospráva je objektem mnoha definic, a proto uvedu jen některé
z nich. Nicméně domnívám se, ţe nejlépe lze samosprávu charakterizovat prostřednictvím jejích znaků, neboť nejpřesněji pokryjí obsahový význam daného slova, a proto je následně vymezím. Sládeček definuje ve své knize samosprávu, tím způsobem, ţe je pro ni charakteristické, ţe je vykonávána subjekty, které jsou od státu odlišné, tedy veřejnoprávními korporacemi a popřípadě dalšími subjekty a dále, ţe jejím předmětem je správa části veřejných záleţitostí na územní úrovni nebo ve spojení s výkonem určitého povolání nebo v souvislosti s výkonem určité specifické činnosti.7 Tato definice odráţí rozdělení samosprávy na územní, zájmovou a ostatní. Podle Průchy je samospráva „veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty neţ státem.“8 Dle Kadečky je samospráva taktéţ vykonávána subjekty lišícími se od státu, ale jím aprobovanými, kdy se jedná o správu veřejných věcí vykonávaných vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a prostřednictvím vlastních prostředků.9
3
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 22. 4 Tamtéţ. 5 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 6. 6 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 19. 7 Tamtéţ, 299 s. 8 PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 39. 9 KADEČKA, Stanislav. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 20.
11
Mezi jiţ výše zmiňované charakteristické znaky samosprávy lze zařadit: princip decentralizace, subjekty ji vykonávající jsou odlišné od státu, relativní nezávislost na státních orgánech, zajištění kontroly státem prostřednictvím správního dozoru či soudní kontroly, uplatnění principu subsidiarity, zdroj příjmů tvoří vlastní soukromoprávní aktivity i zdroje charakteru veřejnoprávního.10,11 Samospráva se zpravidla klasifikuje na územní, zájmovou a ostatní samosprávu. Nicméně často je samosprávou chápána jen samospráva územní s ohledem na její ústavní garanci.12 Územní samosprávu můţeme vymezit jako část samosprávy, jejíţ nositeli jsou obce jako základní ÚSC a kraje jako vyšší ÚSC, mající oporu v Ústavě. Stěţejní důvod jejich zřízení je uspokojování potřeb občanů, které mají charakter veřejného a společenského zájmu a řízení vlastních záleţitostí.13 Blíţe se uvedenému pojmu budu věnovat dál v textu v souvislosti s právní úpravou územní samosprávy.
1.3
Obec, veřejnoprávní korporace Definici obce najdeme legálně vymezenou, jak v Ústavě, tak v zákoně o
obcích. Obec je základní “stavební kámen“ územní samosprávy. Známá je zásada, ţe „svobodná obec je základem svobodného státu.“14 Ústavní vymezení obce spočívá ve vymezení obce jako společenství občanů z hlediska určitého území a zároveň ve vymezení jako základní územní samosprávné jednotky, která je vţdy součástí určitého kraje, který je povaţován za vyšší ÚSC. Také je povaţována za veřejnoprávní korporaci.15 Legální vymezení dle zákona o obcích představuje
vymezení
obce
jako
„základního
územního
samosprávného
společenství občanů, jeţ tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce.“16 Taktéţ obcím přiznává postavení veřejnoprávní korporace, která by měla
10
SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 299. 11 Podrobnějším vymezením uvedených znaků se jiţ dále nebudu zabývat, neboť to netvoří stěţejní část mé práce. 12 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 301. 13 KÁŇA, Pavel. Základy veřejné správy. 2. vydání. Ostrava: Montanex, 2007, s. 48. 14 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje: podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2. vydání. Praha: Linde, 2001, s. 51. 15 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 129. 16 § 1 zákona o obcích
12
pečovat o rozvoj území, ale i o potřeby svých občanů a nezapomínat na ochranu veřejného zájmu. Obec má určité charakteristické znaky, do nichţ patří: své vlastní území (územní
základ),
obyvatelstvo
dané
obce
(personální
základ),
vlastní
institucionální strukturu (prostřednictvím, které se realizuje její vůle), právní subjektivitu a moţnost tvorby práva (právní základ), její majetek a hospodaření s ním na základě vlastního rozpočtu (ekonomický základ).17 Obce se dělí na “základní“ obce, městysi a města. Za “základní“ obce se zpravidla povaţují obce s méně neţ 3000 obyvatel (tedy ty, co nejsou městy). Města z hlediska zákona o obcích lze členit do 3 skupin, a to: města “základní“ (města, která nejsou statutárními), statutární města (jeţ jsou v zákoně taxativně vymezena18), hlavní město Praha (zákon o obcích se na něj nevztahuje a je upraveno ve zvláštním zákoně19). Statutární města bychom mohli dále členit na územně členěná a ostatní, neboť z vlastní vůle statutárního města můţe dojít k úpravě jejich vnitřní organizace prostřednictvím statutu, který je vydáván ve formě OZV, kterou dojde k členění území na městské obvody nebo části s vlastními orgány samosprávy.20 Bliţší charakteristiku jednotlivých druhů obcí bychom našli v zákoně o obcích. Mezi orgány obce dle zákona o obcích je řazeno zastupitelstvo obce, rada obce, starosta obce, obecní úřad, zvláštní orgány obce, případně taktéţ komise rady obce, kterým byl svěřen výkon přenesené působnosti a dále to můţe být i fakultativně zřízená obecní policie na základě OZV dle zákona o obecní policii (dále jen zákon o obecní policii).21 Názvy orgánů města, městyse, statutárních měst, městských obvodů či částí nejsou shodné, nicméně jejich postavení je obdobného charakteru.22 Dále povaţuji za vhodné poskytnout definici veřejnoprávní korporace, za něţ je obec povaţována. Jde o subjekt veřejného práva, který je úplně od státu oddělen, protoţe se jedná o subjekt nestátního charakteru s vlastní právní
17
KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 94. Statutární města např. Kladno, Plzeň, Olomouc, Zlín, Most, Teplice, Karviná, Brno a mnohá další (§ 4 zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů) 19 Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů 20 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 150. 21 §1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů 22 Například funkce starosty se ve statutárních městech nazývá primátor a obdobou obecního úřadu je zde magistrát nebo například u měst se setkáváme s názvem městská policie nikoli obecní. 18
13
subjektivitou a také členstvím.23 Právní subjektivita vyplývá z postavení obce jako právnické osoby, coţ je výslovně vymezeno v § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku, který jí toto postavení přiznává jako jednotce územní samosprávy. Na základě tohoto postavení vyplývají obci určitá oprávnění, které lze spatřovat například v tom, ţe obec můţe vystupovat vlastním jménem a na vlastní odpovědnost v jednotlivých právních vztazích a také ústavně zakotvená moţnost mít vlastní majetek, se kterým nakládá dle vlastního rozpočtu.24
1.4
Působnost a pravomoc obcí Pojem působnost bývá zpravidla charakterizována jako „okruh svěřených
úkolů, respektive okruh společenských vztahů, jenţ můţe obec regulovat.“25 Působnost se dále člení na věcnou neboli reálnou, územní a personální 26, i kdyţ posledně zmiňovaná je spíše výjimkou. Pojem pravomoc můţeme definovat jako souhrn právních prostředků prostřednictvím, kterých dochází k plnění svěřených úkolů.27 Rozlišujeme dvojí základní členění působnosti samosprávy: působnost samostatnou, která bývá taktéţ vyjádřena synonymy jako je vlastní, přirozená, samosprávná a na působnost přenesenou neboli cizí, delegovanou. Pojem samostatná působnost je v zákoně o obcích vymezen jako legislativní zkratka pro spravování záleţitostí obce.28 Samostatná působnost je spojena s principem decentralizace veřejné správy, pro nějţ je vlastní relativně nezávislý výkon veřejné správy samosprávnými orgány odlišnými od státu, kdeţto přenesená působnost se váţe k principu dekoncentrace státní správy, který představuje nepřímý výkon státní správy. Ústava nám jednoznačně vymezuje, ţe obec je samostatně spravována zastupitelstvem a do její činnosti stát můţe zasahovat jen z důvodu ochrany zákona a zákonným způsobem, neboť právo na
23
POMAHAČ, Richard, VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002, s. 64. PRŮCHA, Petr. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 12-13 (§ 2 odst. 1). 25 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 132. 26 Personální neboli osobní působnost je v některých literaturách (např. dle pana Hendrycha) brána jen za alternativu k věcné působnosti, ne tedy zvláštní druh působnosti. Setkáváme se s ní např. u válečných poškozenců. 27 HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, s. 29. 28 §7 odst. 1 věta první zákona o obcích 24
14
samosprávu se zaručuje.29 Orgánům obce náleţí i prostředek ochrany proti nezákonnému zásahu státu do jejich ústavně garantovaného práva na samosprávu v podobě komunální ústavní stíţnosti, o které rozhoduje Ústavní soud.30 Pojmem přenesená působnost lze rozumět výkon dekoncentrované státní správy svěřené orgánům obcí zákonem na základě Ústavy, kdy mají povinnost, tedy nejen právo tyto úkoly plnit.31 V rámci samostatné působnosti jsou orgány obce ze strany státu vázány pouze právními předpisy, nikoli interními normativními instrukcemi státu nebo kraje, kam můţeme řadit například směrnice, usnesení, které tedy mají pouze doporučující charakter. Kdeţto v rámci přenesené působnosti jsou orgány obce vázány nejen právním řádem, ale i interními instrukcemi, které představují, jak usnesení vlády, tak směrnice ústředních správních úřadů.32 V samostatné působnosti by tedy prvořadě měly být řešeny záleţitosti vztahující se k ţivotu obyvatel obce, které rámec obce nepřesahují, na rozdíl od přenesené působnosti, kde se jiţ s tímto přesahem setkáváme, a proto se zde objevuje zájem státu na ovlivňování takového výkonu.33 Zařazení určitých činností do samostatné či přenesené působnosti se můţe stát někdy velmi obtíţným, a to zejména s ohledem na ustanovení zákona o obcích, kde je vymezena samostatná působnost pouze demonstrativním nikoli taxativním výčtem, čímţ dochází k zvýšení samostatnosti obcí. Nejideálnější situací se jeví, kdyţ sám zvláštní zákon přímo vymezí, o jakou působnost se jedná, v opačném případě se vychází z toho, ţe jde o samostatnou působnost.34 Do samostatné působnosti tedy řadíme takové záleţitosti, které jsou v zájmu obce a jejich občanů, jestliţe je zákon nesvěřil krajům nebo jestliţe se nejedná o přenesenou působnost obce nebo o působnost, kterou sám zvláštní
29
Čl. 8, 101 odst. 1, 4 Ústavy ČR Tamtéţ, čl. 87 odst. 1 písm. c). 31 Tamtéţ, čl. 105. 32 KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje: podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2. vydání. Praha: Linde, 2001, s. 70 - 76. 33 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí: základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, 1998, s. 144. 34 § 8 zákona o obcích 30
15
zákon svěřuje správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záleţitosti, svěřené do samostatné působnosti zákonem.35 Pro účel výkonu přenesené působnosti, lze obce rozdělit do 3 kategorií, kam řadíme obce, jeţ bychom mohli nazvat “obce běţné“ (I. stupeň), obce s pověřeným obecním úřadem (II. stupeň) a dále obce s rozšířenou působností (III. stupeň).36 Kaţdá obec na území ČR je takzvanou “běţnou obcí“ vykonávající státní správu jen na území své obce a některé z nich mohou mít ještě dále postavení pověřeného obecního úřadu nebo obecního úřadu obce s rozšířenou působností či obojí. Pro obce s pověřeným obecním úřadem a také obce s rozšířenou působností je charakteristické, ţe jsou jimi ty obce, které jsou tak vymezeny zvláštním zákonem konkrétně jeho přílohami a dále ţe vykonávají přenesenou působnost nejen pro svou obec, ale i další obce, které spadají do jejich správního obvodu, který je vymezen prováděcím právním předpisem.37 Za jednu z nejvýznamnějších pravomocí orgánů obce můţeme povaţovat vydávání právních předpisů. V oblasti samostatné působnosti se jedná o OZV, jako předpisy podzákonné a neodvozené, k jejichţ vydání je zmocněno zastupitelstvo jako orgán obce.38 OZV je moţno ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám k zabezpečení místních záleţitostí veřejného pořádku, dále týkající se pořádání, průběhu a ukončení veřejně přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav, k zajištění udrţování čistoty veřejných prostranství, k ochraně ţivotního prostředí a veřejné zeleně, k uţívání zařízení obce slouţících potřebám veřejnosti, dále pokud tak stanoví zvláštní zákon.39 Názory Ústavního soudu České republiky na pravomoc vydávání OZV postupem času doznaly velké změny a průlomový názor byl vyjádřen v nálezu40 Ústavního soudu z roku 2007, jehoţ podstata spočívá v tom, ţe zastupitelstvo můţe vydávat OZV, kterými ukládá povinnosti
a
nepotřebuje
k uloţení
35
konkrétně
určených
povinností
§ 35 zákona o obcích PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 131. 37 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností 38 HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, s. 104. 39 § 10 zákona o obcích 40 Nález Ústavního soudu ze dne 11. prosince 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06 36
16
kromě § 10 zákona o obcích ještě další výslovné zákonné zmocnění, neboť je zmocněn k tvorbě práva přímo Ústavou (čl. 104 odst. 3). Předešlá judikatura Ústavního soudu byla toho názoru, ţe OZV mohly stanovovat povinnosti jen v případě, ţe k jejich vydání bylo explicitní zákonné zmocnění, a to i v oblastech věcné působnosti obcí vymezené v zákoně o obcích.41 Při vydávání OZV by si obce měly dávat pozor na jejich procesní a také obsahovou stránkou, neboť jejich nedostatek můţe vést k jejímu zrušení Ústavním soudem, coţ není ojedinělý případ.42 V oblasti
přenesené
působnosti
jde
o
nařízení,
která
můţeme
charakterizovat jako „derivativní sekundární právní předpis.“43 Nařízení jsou vydávána radou obce, případně není-li zřízena, tak zastupitelstvem obce, k jejich vydání je třeba výslovného zákonného zmocnění a nesmí odporovat zákonu jako předpisu vyšší právní síly.44 Oporou k jejich vydání je jak ústavní ustanovení, tak ustanovení na úrovni zákonné.45
41
KŰHN, Zdeněk. Zásadní změna v judikatuře ÚS týkající se obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti [online]. jinepravo.cz, 12. ledna 2008 [cit. 25. února 2012]. Dostupné na
. 42 Například nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96 – zrušení obecně závazné vyhlášky města Vysoké nad Jizerou o zákazu agitace a propagace KSČM a hnutí a stran projevujících sympatie ke komunismu, nález Ústavního soudu ze dne 12. června 2007, sp. zn. Pl. ÚS 21/09- zrušení obecně závazné vyhlášky o pořádku a všeobecné čistotě města Vodňany a jeho místních částí 43 HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, s. 106. 44 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 161. 45 Čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, § 11 zákona o obcích
17
2 PRÁVNÍ ZAKOTVENÍ OBECNÍ SAMOSPRÁVY 2.1
Ústavní a zákonné zakotvení Obecně je za ústavní základ povaţována Ústava ČR, ústavní zákony, které
společně s Ústavou ČR, která představuje základní zákon státu, a Listinou vytváří ústavní pořádek. Ústava představuje předpis nejvyšší právní síly, od kterého odvozují svoji platnost buď přímo, anebo zprostředkovaně všechny ostatní právní předpisy.46 Úprava územní samosprávy v těchto předpisech je tedy dokladem toho, ţe ji zákonodárce povaţuje za jeden z nejdůleţitějších institutů, které je třeba tímto způsobem regulovat v právním státě zaloţeném na demokracii. Naproti tomu oporu v ústavních základech bychom marně hledali u zájmové samosprávy. Ústavní zakotvení můţeme nalézt jiţ v jednom z úvodních ustanovení Ústavy, kde podstatou čl. 8 je zaručení samosprávy ÚSC. V uvedeném článku je jednoznačně stanoveno slovo “se zaručuje“, ze kterého bychom mohli dovodit záruku trvalého charakteru s námětem do budoucna. Územní samospráva je taktéţ předmětem ochrany v duchu čl. 9 odst. 2 Ústavy z důvodu, ţe je brána za podstatnou náleţitost demokratického právního státu, jejíţ změna je nepřípustná a další projev ochrany lze spatřovat v zákazu zneuţití výkladu uvedeného v odst. 3 téţe článku.47 Nejstěţejnější část ústavního zakotvení je vyjádřena v hlavě VII.48 Ústavy, která má jiţ příznačný název, a to územní samospráva. Dle čl. 99 jsou obce povaţovány za základní ÚSC, jeţ společně s kraji49 jako vyššími ÚSC představují vnitřní členění České republiky. Jen bych ráda podotkla, ţe toto ustanovení nezamezuje případnému vzniku i jiných ÚSC, jestliţe bude zachována existence obcí a krajů. Pro příklad lze uvést, jak uvádí pan Kadečka „územní samosprávu na úrovni městských částí statutárních měst, které Ústava nezná, ale jejichţ ústavnost připustil jiţ Ústavní soud.“50 V čl. 100 nalezneme charakteristiku ÚSC jako územního společenství občanů, která mají právo na samosprávu a také to, ţe 46
HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 126. 47 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 14. 48 Čl. 99 – 105 Ústavy ČR 49 Kraje byly vytvořeny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 50 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 14.
18
obec je vţdy součástí kraje. V následujícím článku je stanoveno, ţe obec je samostatně spravována zastupitelstvem a zároveň, ţe je povaţována za veřejnoprávní korporaci (viz definice jiţ výše) a také ochrana obce před neoprávněným či nepřiměřeným zásahem státu do její činnosti, k takovému zásahu se můţe uchýlit jen v případě ochrany zákona a jím stanoveným způsobem. Zastupitelstvo je jediným orgánem obce, jeţ je ústavně garantován, o jiných zmínku v Ústavě nenajdeme, ale nejspíše na základě toho nemůţeme vydedukovat, ţe zastupitelstvo by bylo jediným orgánem, který by mohl rozhodovat v samostatné působnosti.51 Čl. 102 upravuje volbu členů zastupitelstva prostřednictvím tajného hlasování na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva a také stanovuje jejich funkční období na čtyřleté. Obsahem čl. 104 je, ţe pouze zákon stanoví působnost zastupitelstev a ţe rozhodují ve věcech samosprávy, pokud je zákon výslovně nesvěřuje zastupitelstvu vyššího ÚSC a dále oprávnění vydávat právní předpisy ve formě OZV. Dalším ustanovením, které zakládá právotvorbu obcí v přenesené působnosti je čl. 79 odst. 3 hlavy III. Ústavy. Posledním ustanovením z hlavy VII. je čl. 105 jako základ přenesené působnosti obcí, který stanoví, ţe výkon státní správy, lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví - li tak zákon. K samosprávě z hlediska jejího postavení a charakteru se nejednou vyjádřil Ústavní soud České republiky, a to například v nálezu ze dne 19. listopadu 1996, kde vyjádřil svůj názor, ţe „povaţuje samosprávu za nezastupitelnou sloţku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záleţitostí.“52 Obecní samosprávy se dotýká i několik čl. uvedených v Listině. Především se jedná o čl. 2 odst. 3 (kaţdý můţe činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá), čl. 4 (stanovování povinností na základě zákona a v jeho mezích, při zachování základních práv a svobod), čl. 17 odst. 5 (povinnost orgánů územní samosprávy poskytovat informace o své činnosti přiměřeným způsobem), čl. 18 (právo podávat petice vůči orgán územní samosprávy), čl. 36 (moţnost domáhat se svého práva u nezávislého a 51
HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 159. 52 Nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96
19
nestranného soudu, právo na soudní ochranu vůči nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy, právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem).53 Pokud se týká zákonného základu samosprávy obcí, tak pan Hendrych uvádí, ţe „nárok na samosprávu, jak jej vyjadřuje naše Ústava, však musí být konkretizován zákonem, neboť z Ústavy ani jiného pramene nelze dovodit, čeho se má samospráva týkat a v jakém rozsahu.“54 Jde tedy zejména o zákon o obcích, volební zákon, zákon o obecní policii, zákon o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností55, zákon o hlavním městě Praze56, zákon o územním členění státu57, zákon o místním referendu58, o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů59, zákon o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celků60, o finanční kontrole ve veřejné správě61, zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem62, zákon o úřednících územních samosprávných celků63. Nejedná se o taxativní výčet, ale pouze o zmínění některých nejvýznamnějších zákonů ve vztahu k obecní samosprávě.64
53
KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí: základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, 1998, s. 57 – 58. 54 HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 100. 55 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů 56 Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů 57 Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů 58 Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 59 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů 60 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů 61 Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů 62 Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů 63 Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 64 KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí: základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, 1998, s. 58 – 60.
20
2.2
Mezinárodní zakotvení Významným dokumentem Rady Evropy, kterým je Česká republika v rámci
její obecní samosprávy vázána, je Evropská charta místní samosprávy65, nicméně není jí vázána v plném jejím rozsahu, ale pouze omezeně. Jedná se o mezinárodní smlouvu, která je na základě čl. 10 Ústavy součástí našeho právního řádu. Ústavní soud vymezil svůj názor na její povahu ve svém nálezu66 ze dne 5. února 2003, kterým stanovil, ţe „Charta není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců, nýbrţ společenství občanů, zakládá kolektivní práva. Z toho vyplývají zvláštnosti jejího výkladu a aplikace. Pravidla jí vyjádřená, která tvoří evropský standart místní samosprávy, jsou stěţí přímo uplatnitelná (self - executing). Evropský standart územní samosprávy je vyjádřen vlastnostmi, které má samospráva smluvní strany vykazovat, resp. práv, jeţ má poţívat. Smluvní strany mají povinnost zaručit své územní samosprávě určitý počet takových práv určených Chartou. Práva zaručená Chartou územní samosprávě smluvních stran jsou rámcová. Charta sama v řadě ustanovení počítá s podrobnou vnitrostátní právní úpravou, která zajisté představuje meze, ve kterých se územní samospráva bude pohybovat. Rozhodně nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy. Ta není evropskou tradicí. Zákony, popř. další předpisy podle volby a tradice smluvních stran mohou podrobně vymezovat okruh záleţitostí spravovaných územní samosprávou včetně těch, které má samospráva za povinnost sledovat, její organizaci včetně podoby a postavení jednotlivých orgánů, určovat rámec pro hospodaření, přiznávat majetek a její finanční zdroje. Uţ vůbec nečiní Charta z územní samosprávy tělesa blíţící se státům.“ Čl. 2 nám určuje nutnost ústavního a zákonného upravení místní samosprávy.67
Definice
pojmu
místní
samospráva
je
zakotvena
v čl. 3 odst. 1 uvedené Charty jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Následující čl. se zabývají například určením rozsahu místní samosprávy na základě principu subsidiarity, 65
Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších doplnění (na půdě Rady Evropy byla přijata 15. října 1985 a pro Českou republiku vstoupila v platnost 1. září 1999) 66 Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 67 KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 31.
21
vymezením státního dozoru, zabezpečením ekonomického základu místní samosprávy a další.68
68
KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 31 - 32.
22
3 STAROSTA 3.1
Pojem a právní postavení starosty Starosta je obligatorním orgánem kaţdé obce vyplývající ze zákona o
obcích, byť nemusí být vţdy ve skutečnosti z personálního hlediska obsazen, coţ můţe připadat v úvahu v případě, ţe byl ze své funkce odvolán nebo se jí vzdal a není - li současně zvolen starosta nový. Jedná se o monokratický orgán, který je reprezentován pouze jednou osobou.69 Starosta jako orgán obce není ústavně garantován a jeho právní úpravu nalezneme pouze na zákonné úrovni, a to v hlavě 4. v díle IV. § 103 - 108 zákona o obcích, ale týkají se jej i mnohá další ustanovení téhoţ zákona, neboť je ze zákona i členem zastupitelstva, popřípadě rady obce, pokud je v obci volena70 a stojí v čele obecního úřadu, taktéţ se jej týkají ustanovení jiných právních předpisů. Tedy vykonává svou pravomoc jak v samostatné, tak v přenesené působnosti. Jako člen výše uvedených kolektivních orgánů, se jeho práva a povinnosti od práv a povinností ostatních členů těchto orgánů neliší. Starostův hlas má tedy stejnou váhu jako hlas ostatních členů zastupitelstva či rady obce, coţ si spousta lidí neuvědomuje a připisuje mu v tomto ohledu nadřazené postavení.71 Myslím si, ţe tak významná funkce jako je starosta obce, by neměla být v Ústavě opomíjena, neboť dalo by se říci, ţe pro obyvatelstvo dané obce má postavení “místního prezidenta“. Dále bych ráda podotkla, ţe například na Slovensku oproti ČR není starosta obce ústavně opomenut. Ústava72 Slovenské republiky (dále jen Ústava SR) v čl. 69 výslovně uvádí, ţe mezi orgány obce patří zastupitelstvo obce a starosta obce. Stejně tak činí i slovenské obecní zřízení73 (dále jen zákon o obecnom zriadení) v § 10. Starosta obce je na Slovensku konstituován jako nejvyšší výkonný orgán obce a představitel obce.74 Právní postavení starosty je vymezeno v zákoně o obcích v § 103 odst. 1, kde se říká, ţe starosta zastupuje obec navenek. Často se stává, ţe tato věta není
69
BŘEŇ, Jan. Právní postavení starosty obce. Moderní obec, 2011, č. 11, s. 43. Rada obce není volena v obcích, kde zastupitelstvo má méně neţ 15 členů. 71 NETOLICKÝ, Martin. Je starosta skutečně neomezený vládce? Moderní obec, 2007, č. 10, s. 46. 72 Ústavní zákon č. 460/1992 Z. z., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů 73 Zákon č. 369/1990 Z. z., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů 74 SOTOLÁŘ, Josef. In. SOTOLÁŘ, Josef (ed). Zákon o obecnom zriadení: komentár. Košice: SOTAC, 2003, s. 194 (§ 13 odst. 1). 70
23
správně vyloţena a řada obcí a měst ji vykládá tak, ţe starosta je statutárním orgánem obce, čemuţ tak není, protoţe obce jako právnické osoby veřejného práva nemají statutární orgán tak, jak je vymezen soukromoprávní předpisy zejména občanským zákoníkem.75 Statutární orgán můţeme definovat jako osobu, jeţ je oprávněna konat za určitý subjekt závazné právní úkony, aniţ by musela mít další speciální zmocnění, neboť přímo tím zmocněním je zákonná dikce. Typickým příkladem takového statutárního zástupce je jednatel společnosti s ručením omezeným.76 Z čehoţ nám vyplývá značný rozdíl mezi statutárním zástupcem a zastupováním navenek, které můţeme charakterizovat pouze jako uskutečnění rozhodnutí někoho navenek. Proto je třeba chápat právní postavení starosty ve spojitosti s § 41 odst. 2 zákona o obcích, v němţ je výslovně vymezeno, ţe právní úkony, které vyţadují schválení zastupitelstva obce či rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné. Aby tedy starosta mohl vyjádřit svou vůli navenek, tedy rozhodovat, musí mít pokaţdé zmocnění, kterým je usnesení příslušného orgánu obce, na základě jehoţ rozhodnutí starosta realizuje patřičný právní úkon.77 Mám za to, ţe i pokud dojde k uskutečnění právního úkonu bez patřičného souhlasu zastupitelstva nebo rady obce, tak ani následné zpětné schválení právního úkonu příslušným orgánem obce nepovede ke konvalidaci tak závaţného jevu a dle mého názoru by zůstal původní právní úkon neplatným. Výše uvedené ustanovení tedy vnímám velmi pozitivně jako ustanovení protikorupčního charakteru, v tom smyslu, ţe motivovat starostu k podpisu určité smlouvy ve formě peněţité odměny ztrácí na významu, jestliţe není dán předchozí souhlas příslušného orgánu. Taktéţ je odstraněna dobrá víra těch, kteří se starostou uzavřeli takovou protiprávní smlouvu. Ţádné výmluvy a ospravedlnění typu „já jsem nevěděl, ţe to má někdo schvalovat“ a jiné obdobné. Takţe z takové smlouvy se stává nepouţitelný kus papíru.78 Kontrolní mechanismus toho, zda byl právní úkon příslušným orgánem schválen, je dán v § 41 odst. 1 zákona o obcích, který upravuje doloţky osvědčující právní úkon. Uvedená doloţka dává tedy právní jistotu adresátovi 75
BŘEŇ, Jan. Právní postavení starosty obce. Moderní obec, 2011, č. 11, s. 43. HAMPLOVÁ, Jana. Otazníky kolem postavení starosty. Moderní obec, 2000, č. 2, s. 37. 77 HAMPLOVÁ, Jana. Otazníky kolem postavení starosty. Moderní obec, 2000, č. 2, s. 37. 78 HAMPLOVÁ, Jana. Starosta jako zástupce obce – zásadní novinky. Bulletin advokacie, 2001, č. 10, s. 32-38. 76
24
právního úkonu, ţe vše proběhlo v souladu se zákonem a odstraňuje tak jeho případné pochybnosti o platnosti tohoto úkonu. Ve skutečnosti tedy zastupováním obce můţeme rozumět zastupování obecního zastupitelstva nebo obecní rady. Jinými slovy, aby mohl starosta podepsat určitou smlouvu či jiné písemnosti, tak musí mít k takovému podpisu zplnomocnění existujícím usnesením obecního zastupitelstva nebo rady.79 Starosta, ale není jediná osoba, která můţe zastupovat obec navenek. Můţe to být i některý zastupitel či radní, jestliţe je výslovně zmocněn, neboť u něj zákon nepředpokládá zastupování jako generální, čímţ se liší právě od starosty. Tato situace můţe nastat v případě dlouhodobé nepřítomnosti starosty či důvodem můţe být i střet zájmů, kdy dochází k uzavření kupní smlouvy, jejímţ předmětem je koupě nemovitosti od obce a starosta tak vystupuje v dvojím postavení, na jedné straně jako starosta a na druhé straně jako kupující.80 Obec se můţe nechat zastupovat v soukromoprávních úkonech na základě plné moci, nikoli při výkonu své veřejnoprávní působnosti, kde musí jednat svými kompetentními orgány. Jestliţe poruší tuto povinnost v řízení o právech a povinnostech třetích osob, pak je výsledkem nulitní rozhodnutí.81 Coţ se můţe stát, jestliţe dojde k zastupování obce v přestupkovém řízení advokátem, nicméně pokud by byl předsedou přestupkové komise, tak je to v pořádku.82 Otázka týkající se právního postavení starosty byla předmětem řešení judikatorní činnosti soudů České republiky, která dala jednoznačnou odpověď a ukončila, tak předchozí spory o jeho postavení. Ráda bych zmínila významný nález Ústavního soudu České republiky z dubna 2001, kde šlo o to, ţe bývalý starosta
obce
Dolní
Bečva
převzal
smluvní
závazek
v hodnotě
více
neţ 100 milionů korun českých v podobě ručení bez souhlasu zastupitelstva a vzhledem k tomu, ţe dluţníci nespláceli, tak se věřitelé obrátili na obec a začali po ní toto plnění vymáhat. Samozřejmě, ţe s tímto postupem obec Dolní Bečva nesouhlasila a namítala, ţe nemůţe být vázána projevem vůle, který nikdy nevyjádřila. Uvedený spor se dostal aţ před Ústavní soud, který konstatoval, ţe „aplikace směnečného práva bez přihlédnutí ke skutečnosti, ţe obec jako 79
HAMPLOVÁ, Jana. Starosta nemůţe bez zmocnění téměř nic. Moderní obec, 2000, č. 1, s. 21. HAMPLOVÁ, Jana. Otazníky kolem postavení starosty. Moderní obec, 2000, č. 2, s. 37. 81 Rozsudek Okresního soudu v Lounech ze dne 2. března 2000, sp. zn. 9 C 811/99 - 17 82 KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 359 (§ 103 odst. 1). 80
25
veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném, ignoruje ústavní princip samosprávného řízení obce zastupitelstvem. Starosta obce dle dřívější ani současné právní úpravy nemohl a nemůţe vytvářet vůli obce, ale pouze mohl a můţe tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Starosta obce nemohl platně učinit úkon
závaţným
způsobem
ohroţujícím
majetek
obce
bez
rozhodnutí
zastupitelstva, případně rady.“83 Obdobné závěry jsou obsahem i dalších nálezů84 Ústavního soudu či rozsudků85 Nejvyššího soudu České republiky.
3.2
Volba starosty Volba starosty je výhradní pravomocí zastupitelstva obce včetně jeho
odvolání
z funkce
na
základě
§ 84 odst. 2 písm. m)
zákona
o
obcích.
Zastupitelstvo obce jej volí z řad svých členů a obligatorně musí naplnit podmínku státního občanství.
Starosta
je
tedy za
výkon
své
funkce
odpovědný
zastupitelstvu. Jakým způsobem bude probíhat jeho volba, o tom zákon nemluví, je tedy plně v rukou zastupitelstva, zda dá přednost veřejné či tajné volbě, kterou by měl zakotvit ve svém jednacím řádu.86 Já osobně se přikláním k tajnému způsobu volby, který dle mého názoru garantuje skutečný projev svobodné volby a naplňuje princip demokracie, na kterém je vystavěna naše země. Ráda bych podotkla, ţe výše uvedené
se vztahuje
i na místostarostu popřípadě
místostarosty. Starosta je volen na ustavujícím zasedání nově zvoleného zastupitelstva. Vyvstala otázka, jestli zákon umoţňuje zařazení volby a odvolání starosty do programu jednání zastupitelstva aţ na jeho samotném zasedání nebo musí být informováni občané dopředu. K tomuto problému se vyjádřil Krajský soud v Ústí nad Labem svým rozsudkem87, kde stanovil ţe, vzhledem k tomu, ţe se rozhoduje o závaţné otázce obce, tak z toho důvodu by o ní občané měli být informováni v navrţeném
programu
připravovaného
zasedání
zastupitelstva,
a
to
minimálně 7 dní před konaným zasedáním zastupitelstva. Jestliţe tato povinnost
83
Nález Ústavního soudu ze dne 12. dubna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 576/2000 Například: nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. Pl. ÚS 721/2000 85 Například: rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. prosince 2007, sp. zn. 26 Cdo 350/2007, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. září 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 86 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 199. 87 Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. března 2002, sp. zn. 15 Ca 444/2001 14 84
26
dodrţena nebude, tak následkem bude zrušení rozhodnutí zastupitelstva obce o zvolení takového starosty. Následně došlo ke zrušení tohoto rozsudku nálezem88 Ústavního soudu, který stanovil, ţe zákon umoţňuje zařazení volby starosty do programu jednání zastupitelstva aţ na jeho zasedání, aniţ by tedy byl předem zveřejněn v návrhu programu jednání. Jako stěţejní argument pro zrušení výše uvedeného rozsudku krajského soudu uvedl, ţe se jedná o nepřípustný zásah do obecní samosprávy a práv zastupitelů, který je v rozporu s čl.89 101 odst. 4 Ústavy České republiky. Samozřejmě odlišná situace by nastala v případě prodeje obecní nemovitosti, neboť zde nemůţe být přímo jednáno o návrhu na prodej obecní nemovitosti, protoţe musí být dodrţena zákonná podmínka zveřejnění záměru prodeje.90 V praxi se mohou vyskytnout takové situace, kdy se aţ na zasedání zastupitelstva mohou zjistit váţné pochybnosti (například zneuţití obecního majetku), které budou směřovat k okamţitému odvolání příslušného funkcionáře.91 K platnému zvolení starosty je zapotřebí souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. K tomu, aby byl návrh přijat, jsou rozhodující hlasy pro a hlasy proti. Absentující a zdrţující se počítají za hlasy proti přijetí návrhu. Existují dva názory na to, z čeho se nadpoloviční většina počítá. První je zastáncem toho, ţe se počítá z původního stavu stanoveného usnesením předchozího zastupitelstva a druhý, ţe se počítá ze skutečného počtu obsazených mandátů. Druhý názor pro způsob výpočtu je podpořen § 90 zákona o obcích a také pouţíván Ministerstvem vnitra České republiky s ohledem na zájem na hladkém fungování veřejné správy.92 Zákon se také vypořádává se situací, jestliţe starosta nebude na ustavujícím zasedání zastupitelstva zvolen, v tomto případě vykonává pravomoci starosty dosavadní starosta. 3.2.1 Zákonná kritéria na volitelnost do funkce starosty obce Výše zmíněná kritéria nám vyplynou ze dvou stěţejních zákonů obecní samosprávy, a to zákona o obcích a volebního zákona.
88
Nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. Pl. ÚS 331/02 Čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR: Stát můţe zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyţaduje-li to ochrana zákon, a jen způsobem stanoveným zákonem. 90 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 200. 91 KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva: zákon o obcích v komentovaném znění. Brno: Doplněk, 2006, s. 81. 92 KOUDELKA, Zdeněk In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 326 – 327 (§ 87). 89
27
Starostou obce můţe být pouze fyzická osoba, která naplní zákonná kritéria uvedená v § 103 zákona o obcích. Z tohoto ustanovení výslovně vyplývá, ţe se musí jednat o občana ČR, coţ je jediná výslovně stanovená podmínka. Další kritérium je, i kdyţ není explicitně vyjádřeno, ţe se musí jednat o osobu, která je zastupitelem dané obce, neboť je výslovně stanoveno, ţe je volen přímo zastupitelstvem z řad svých členů. Státní občanství je vymezeno jako „relativně trvalý právní vztah mezi fyzickou osobou a určitým státem, který vyjadřuje uţší faktický poměr mezi fyzickou osobou a státem.“93 Podmínky nabývání i zániku státního občanství máme v našem právním řádu upraveny zákonem94, který taktéţ vymezuje kdo je občanem ČR. Státní občanství nesmí být zaměňováno s pojmem obyvatelstvo, neboť to zahrnuje veškeré osoby na území státu, tedy i cizince.95 Pasivní volební právo člena zastupitelstva je upraveno ve volebním zákoně. Podmínky pasivního volebního práva nám vyplývají z podmínek aktivního volebního práva. Zastupitelem můţe být osoba, která má 18 let, jeţ dosáhla nejpozději v den voleb, v případě konání voleb ve dvou dnech, postačí dosaţení 18 let tento druhý den. Dále musí mít v den voleb trvalý pobyt v obci. Trvalý pobyt je definován v zákoně96 o evidenci obyvatel a rodných čísel jako adresa pobytu občana v ČR, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Myslím si, ţe tato poslední podmínka se můţe stát předmětem machinací a dle mého názoru by měl být určený delší časový úsek, ale zároveň takový, aby nebránil volnému pohybu osob, jeţ je zaručen. Zvolila bych například časový úsek 1 měsíce. Dokonce jsou známy případy účelového přihlášení k trvalému pobytu v obci s úmyslem ovlivnit výsledek voleb, a to zejména v obcích s velmi nízkým počtem oprávněných voličů.97 Zastupitelem nemusí být jen občan ČR, ale i osoba mající jiné státní občanství, jestliţe mu právo volit, z něhoţ vyplývá pasivní volební právo, přiznává 93
DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kasuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011, s. 233. 94 Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů 95 DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kasuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011, s. 234. 96 §10 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 97 MOTEJL, Otakar. Systém trvalého pobytu je neudržitelný [online]. epravo.cz, 14. března 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na .
28
mezinárodní úmluva, jeţ je ČR vázána a byla vyhlášena ve Sb. mezinárodních smluv, coţ můţe vést k velmi sloţitým situacím. Jako je tomu v situaci, kdy všichni členové zastupitelstva budou mít jiné neţ české občanství, coţ by znamenalo nemoţnost zvolit starostu a místostarostu. Nicméně v praxi tato situace nenastává.98 De lege ferenda bych navrhla odstranění poţadavku, který spočívá, v povinnosti starosty mít české občanství, abychom zabránili moţnosti vzniku takové obtíţné situace. Dále z volebního zákona vyplývá, ţe zastupitel obce můţe být jen osoba, jeţ není zbavena způsobilosti k právním úkonům a u které není dána překáţka ve formě zákonem stanoveného omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody. Dle mého názoru je velmi zaráţející to, ţe není uvedena jako zákonná podmínka trestní bezúhonnost. Nemyslím si, ţe je na místě, aby byl starostou člověk s předchozí kriminální minulostí. Z důvodu zastávání veřejné funkce a zejména s ohledem na to, ţe můţe řídit obecní policii dle zákona99 o obecní policii, který klade poţadavek trestní bezúhonnosti na její příslušníky tedy stráţníky, coţ shledávám naprosto absurdním. Z výše uvedených důvodů bych navrhovala legislativní změnu v podobě zakotvení trestní bezúhonnosti starosty jako zákonné podmínky obdobně jako je stanovena u stráţníků obecní policie. 3.2.2 Osobnostní předpoklady pro výkon funkce starosty Jak jiţ jsem se výše zmiňovala, aby se člověk mohl stát starostou, tak v první řadě se musí stát zastupitelem, kterým se stane na základě přímé volby občanů. Na základě mého mínění, tedy musí jít o osobu, která oplývá přirozenou autoritou prostřednictvím svých morálních vlastností a díky níţ si získá sympatie svých spoluobčanů. Dále je jen na svobodné vůli zastupitelstva, koho ze svých řad zvolí jako starostu obce. Co se týče poţadavku vzdělání a vědomostí, tak zákon ţádný neuvádí. Zajímavé je, ţe například u stráţníka obecní policie je v zákoně100 o obecní policii na takový poţadavek pamatováno v podobě dosaţení středního vzdělání s maturitní zkouškou a u osoby jej řídící, kterou starosta představuje, ţádný takový poţadavek nenajdeme. Mám za to, ţe kdyby byl stanoven zákonný poţadavek na 98
KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 360 (§ 103 odst. 2). 99 §3 odst. 1 zákona o obecní policii 100 §4 odst. 1 písm. e) zákona o obecní policii
29
výkon funkce starosty, minimálně ve formě dosaţení středního vzdělání s maturitní zkouškou nebo nejlépe vysokoškolského vzdělání právního či ekonomického směru, tak by starostovi obce takové dosaţené vzdělání jistě usnadnilo výkon tak náročné veřejné funkce, která obnáší orientaci v nepřeberném mnoţství různých právních předpisů, schopnost řešit odborné problémy, hospodařit s rozpočtem obce a další. Nicméně na druhou stranu si dobře uvědomuji, ţe pokud by bylo v zákoně výslovně stanoveno, ţe starosta musí mít dosaţený určitý stupeň vzdělání (například dosaţení středního vzdělání s maturitní zkouškou), tak by post starosty obce, který je veřejnou funkcí, nebyl přístupný všem obyvatelům obce, ale stal by se přístupným pouze určité „vzdělané“ skupině obyvatel. Starosta je dle správního řádu101 (dále jen správní řád) povaţován za správní orgán, neboť jde o orgán ÚSC, a proto se na něj vztahují zásady činnosti správních orgánů. Významnou je zásada veřejné správy jako sluţby, která je výslovně vymezena ve správním řádu a z její části můţeme zjistit, jak by se měl takový správní orgán chovat. Její podstatou je, ţe správní orgán, který plní úkoly vyplývající mu z tohoto postavení je povinen se k dotčeným osobám chovat zdvořile a dle moţností jim vycházet vstříc.102 Měl by také být schopen naprosto bez problémů a slušně komunikovat s lidmi, neboť je s nimi dennodenně ve styku a často za ním i občané chodí s vidinou pomoci vyřešení určitých problémů. Také by měl být schopen logického úsudku a operativního řešení problémů. Případná předchozí praxe a zkušenosti z oblasti veřejné správy, by byly jistě výhodou a vedly by k usnadnění výkonu takové funkce. 3.2.3 Motivační faktory pro výkon funkce starosty Aby určitá osoba měla zájem kandidovat do zastupitelstva s ambicí stát se starostou, tak zpravidla k tomu má nějakou motivaci. Tato motivace můţe spočívat například v tom, ţe se chce stát veřejně známou osobou nebo ţe jí jde o prestiţ, či se chce podílet na chodu obce nebo se dostat do styku s jinými významnými osobami a další. Bezpochyby významný motivační faktor tvoří i odměna, které bych se v této podkapitole chtěla věnovat.
101 102
§1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů §4 odst. 1 správního řádu
30
V zákoně o obcích najdeme ustanovení103 týkající se odměn členů zastupitelstva, kam starosta i místostarosta bezpochyby patří. Není tam tedy obsaţeno ustanovení týkající se přímo odměny starosty či místostarosty obce. Tentýţ zákon zmiňuje dva druhy odměn, a to měsíční odměnu a odměnu při skončení funkčního období, jeţ se vyplácí z rozpočtu příslušného základního ÚSC. Měsíční odměna je definována jako „peněţité plnění poskytované měsíčně podle druhu vykonávané funkce a podle počtu obyvatel obce ve výši a za podmínek, které stanoví prováděcí právní předpis104. Tvoří ji pevná sloţka stanovená podle druhu vykonávané funkce a příplatek dle počtu obyvatel obce. Při určení výše příplatku podle počtu obyvatel obce se vychází z počtu obyvatel, kteří jsou k 1. lednu příslušného kalendářního roku hlášeni v obci k trvalému pobytu.“105 Ráda bych podotkla, ţe z hlediska počtu obyvatel uvedené nařízení rozlišuje osm skupin dle velikosti obce a řadí statutární města106 a města nad 100 000 obyvatel do jedné kategorie. Tato skutečnost můţe vést k velmi absurdní situaci, neboť odměny
členů
zastupitelstev
ve
statutárních
městech,
i
přesto,
ţe
nedosahují 100 000 obyvatel, budou shodné s odměnami v městech, které dosahují tohoto počtu, ale postavení statutárního města jim přiznáno není.107 Nevidím ţádný rozumný důvod, proč by odměny členů zastupitelstev v “menších statutárních městech“ měly být takovým způsobem zvýhodňovány a navrhovala bych, aby i u statutárních měst se vycházelo z jejich konkrétního počtu obyvatel. Ještě je nutno dodat, ţe tato měsíční odměna se navyšuje o příplatek stanovený v § 1 odst. 3 výše zmíněného prováděcího právního předpisu. U uvolněného starosty či místostarosty, kteří tuto funkci vykonávají v obcích s pověřeným obecním úřadem, v obcích s rozšířenou působností, v obcích s matričním úřadem a v obcích se stavebním úřadem. V souvislosti s odměnami je nezbytné rozlišovat, zda se jedná o starostu, který vykonává tu danou funkci jako uvolněný či neuvolněný starosta. Obecně uvolněným členem zastupitelstva se rozumí takový člen zastupitelstva, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn ze svého pracovního poměru na základě 103
§71 – 77 zákona o obcích Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstva, ve znění pozdějších předpisů 105 §73 odst. 1 zákona o obcích 106 Statutární města mimo Brno, Ostravu, Plzeň. Ty tvoří samostatnou skupinu. 107 BŘEŇ, Jan. Odměny členů zastupitelstva uvolněných pro výkon funkce [online]. dvs.cz, 10. července 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . 104
31
pracovněprávních předpisů nebo před zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru (například – nezaměstnaný či student), ale vykonává funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolněný člen zastupitelstva. I kdyţ to zákon o obcích výslovně neuvádí, tak spadá do kategorie dlouhodobě uvolněných členů zastupitelstva i osoba, která je dlouhodobě uvolněna nejen z pracovního poměru,
ale
i
z
jiného
obdobného
poměru,
například
sluţebního108.109
Zastupitelstvo obce na základě §84 odst. 2 písm. k) stanoví funkce, pro něţ budou členové zastupitelstva obce uvolněni. Ostatní členy zastupitelstva, které nelze začlenit pod kategorii dlouhodobě uvolněných členů zastupitelstva, řadíme mezi neuvolněné členy zastupitelstva, jedná se tedy o zbytkovou kategorii. Uvolněný starosta má obligatorní nárok na měsíční odměnu přímo ze zákona ve výši pevně stanovené prováděcím právním předpisem110 a je mu poskytována ode dne, kdy byl zvolen do funkce, za kterou mu odměna náleţí. Neuvolněnému starostovi poskytnuta být můţe, ale nemusí, to znamená, ţe nemá na ni právní nárok. Rozhodnutí o poskytnutí odměny neuvolněnému starostovi patří
dle § 84 odst. 2 písm. n)
zákona
o
obcích
do
výhradní
pravomoci
zastupitelstva obce, jestliţe se tedy rozhodne, ţe odměnu poskytne, tak musí respektovat maximální výši odměny stanovenou uvedeným prováděcím právním předpisem a je poskytována ode dne, který stanoví zastupitelstvo obce.111 Místostarosta obdrţí měsíční odměnu za týchţ podmínek jako starosta, ale odlišnost spočívá v její výši, která je niţší. Odměna při skončení funkčního období člena zastupitelstva se zkráceně označuje jako “odchodné“, coţ vyplývá ze zvláštního zákona112.113 Uvolněnému a neuvolněnému starostovi náleţí “odchodné“ za splnění dvou podmínek a to, ţe mu příslušela měsíční odměna ke dni voleb do zastupitelstva obce a zároveň mu
108
Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů 109 BŘEŇ, Jan. Odměny členů zastupitelstva uvolněných pro výkon funkce [online]. dvs.cz, 10. července 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . 110 Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstva, ve znění pozdějších předpisů 111 BŘEŇ, Jan. Měsíční odměny členů zastupitelstva obce [online]. dvs.cz, 4. září 2008 [ cit. 26. února 2012]. Dostupné na . 112 §7 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náleţitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů 113 BŘEŇ, Jan. Odměna zastupitele při skončení funkčního období. Moderní obec, 2010, č. 10, s. 43.
32
nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu, výjimkou je situace spočívající v pravomocném odsouzení za úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období. U uvolněného starosty bude první podmínka splněna vţdy, kdeţto u neuvolněného starosty jen v případě, ţe mu zastupitelstvo obce měsíční odměnu schválí. Stěţejní je existence nároku na měsíční odměnu, nikoli faktický stav vyplácení. Pro představu například stane - li se uvolněný či neuvolněný starosta po volbách neuvolněným členem rady, tak mu odchodné náleţí, ale kdyby se stal uvolněným členem rady, tak nikoli.114 Odchodné stejně jako měsíční odměna jsou předmětem daně z příjmu fyzických osob, neboť jsou brány za funkční poţitek.115 Výše odměny se dle § 75 odst. 2 zákona o obcích určuje jako součet výše měsíční odměny a násobků této částky počtem celých ukončených po sobě jdoucích let, ale maximálně 5 let. Můţeme tedy dosáhnout maximálně šestinásobku měsíční odměny.116 Splatnost “odchodného“ je moţná buď v měsíčních splátkách, nebo jednorázově. Bliţší určení týkající se splatnosti v zákoně o obcích nenajdeme. Není přesně stanovena ani výše měsíčních splátek, je tedy projevem libovůle zastupitelstva, ale jistě by neměla být šikanózní. Starostovi, kterému náleţela za výkon funkce měsíční odměna a kterému zanikl mandát před volbami do zastupitelstva nebo byl z funkce odvolán nebo se jí vzdal, přísluší 3 měsíční odměna. Nemyslím si, ţe je to zcela v pořádku. Kdyţ si představím situaci, ţe zastupitelstvo obce odvolá starostu, jeţ se závaţně provinil ve své funkci, tak dle mého názoru není vhodné mu poskytnout ještě 3 měsíční odměnu. I samotné slovo odměna v tomto případě neobstojí svému významu. Mám za to, ţe by měla být předmětem zásluhy. Z výše uvedených důvodů se dá uvaţovat o změně de lege ferenda. 3.2.4 Přímá volba starosty – de lege ferenda V ČR, jak bylo výše zmíněno, se v současnosti uplatňuje nepřímá volba starosty, nicméně do budoucna se uvaţuje o zavedení přímé volby starosty, na jejímţ základě by byl starosta volen přímo občany. Proto se v této podkapitole
114
BŘEŇ, Jan. Odměna zastupitele při skončení funkčního období- část 2. Moderní obec, 2010, č. 11, s. 42. 115 §6 odst. 10 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů 116 KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 302 (§ 75 odst. 2).
33
budu věnovat problematice přímé volby starosty, jako značně aktuálnímu a diskutovanému tématu s odlišnými názory na věc. Při zavádění přímé volby starostů v ČR by nám mohla být inspirací slovenská právní úprava, neboť na Slovensku funguje přímá volba starostů jiţ od počátku 90. let 20. století.117 Ministerstvo vnitra bylo vládou pověřeno, aby zpracovalo analýzu moţnosti přímé volby starostů v ČR dle zadání z programového prohlášení vlády včetně mezinárodní
srovnávací analýzy přímé volby starostů,
coţ na počátku
roku 2011 splnilo. Smyslem této analýzy mělo být vytvoření předpokladů pro konání přímé volby starostů v malých obcích ČR ve volbách v roce 2014. S tímto úkolem se jiţ ministerstvo vnitra setkalo v dřívějších letech, takţe neznamenalo pro něj naprostou novotu. Následně došlo ke stanovení dalšího úkolu ministerstvu, aby do konce roku 2011 předloţilo věcný záměr ústavního zákona, který zavádí přímou volbu starostů v malých obcích. S tímto úkolem ministerstvu vnitra pomáhala místopředsedkyně vlády, předsedkyně Legislativní rady vlády a ministr spravedlnosti.118 Ke schválení věcného záměru ústavní novely došlo 25. ledna 2012.119 Malými obcemi se rozumí obce, kde se nevolí obecní rada, coţ dle § 99 odst. 3 zákona o obcích představují obce, jejichţ zastupitelstvo má méně neţ 15 členů. Zastupitelstvo si stanovuje počet svých zastupitelů, čímţ můţe ovlivnit, zda v jeho obci bude probíhat přímá volba starosty či nikoli, nicméně jen v obcích, které mají maximálně 10 000 obyvatel. Pro představu je v ČR téměř 6000 takových obcí z celkového počtu 6251 obcí.120 Nad 10 000 obyvatel je obligatorně stanoveno minimálně patnácti členné zastupitelstvo, které jiţ musí mít povinně zřízenou radu. Mezi argumenty svědčící ve prospěch přímé volby starostů je moţno zařadit: zesílení mandátu starosty a zároveň jeho pozice při uskutečňování jeho volebního programu, zakotvení přímé odpovědnosti vůči jeho voličům a s tím
117
VAVERA, František. Přímá volba starostů: aktuální stav. Veřejná správa, 2011, č. 20, s. 8. Tamtéţ, s. 8 - 10. 119 ČTK. Vláda souhlasí se záměrem přímé volby starostů v některých obcích [online]. ceskenoviny.cz, 25. ledna 2012 [cit. 28. února 2012]. Dostupné na . 120 Malý lexikon obcí ČR 2011 [online]. czso.cz, 15. prosince 2011 [cit. 25. března 2012]. Dostupné na . 118
34
spojený větší podíl občanů na komunální politice v obci, zesílení jeho autority.121 V současnosti je moţné, ţe se starostou stane osoba, která nezískala největší počet hlasů ve volbách do zastupitelstva, ale osoba, jeţ je výsledkem koaliční dohody politických stran. V případě přímé volby by k takové situaci nedošlo, neboť ta více reflektuje veřejné mínění. Mezi nevýhody bych zařadila zejména velmi finančně nákladnou a také obtíţnější
volební
proceduru,
bezesporu
i
rozsáhlou
koncepční
změnu
současného systému, taktéţ si nedokáţu představit, jak by prakticky probíhala kontrola starosty ze strany občanů a jeho odvolávání. Další nevýhodou můţe být zvolení sice oblíbené osoby, ale zároveň takové, která nesplňuje předpoklady, jeţ jsou třeba proto, aby daná funkce byla vykonávána profesionálním způsobem. Toto téma se stalo předmětem značných diskuzí. Názor obcí na přímou volbu starostů byl zjišťován anketou, i přesto, ţe byly osloveny všechny obce ČR, tak se ankety zúčastnilo jen 39 % z nich. Výsledkem této ankety je převaţující pozitivní postoj k přímé volbě starostů, pro kterou se vyslovilo 65 % z reagujících obcí. Svaz obcí a měst ČR122 zaujímá k tomuto tématu negativní postoj, nepodporuje jej a nepovaţuje za potřebné zesílit pravomoci starostů. Povaţuje jej za velmi problematické včetně nutnosti změny Ústavy. Sdruţení místních samospráv je zastáncem odlišného názoru na věc a má tedy pozitivní postoj k této problematice, který spočívá v tom, ţe bude více respektována vůle občanů a zároveň to povede k vyloučení situací, kdy se stal starostou kandidát, který nezískal největší počet hlasů ve volbách.123 Sdruţení místních samospráv vypracovalo svůj vlastní koncept přímé volby starosty a tvrdí, ţe dostačující není jen změna způsobu volby starosty, ale je třeba změnit právní postavení starosty a i dalších orgánů obce, neboť starosta by byl pouze orgánem výkonné moci a zastupitelstvo by mělo v rukou stěţejní záleţitosti normativního charakteru, zásadní majetková rozhodnutí a další klíčové záleţitosti, coţ by se neobešlo bez změny Ústavy.124
121
Přímá volba starostů – úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuse [online]. dvs.cz, 29. března 2011 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . 122 Svaz měst a obcí ČR zastupuje zájmy zejména větších obcí a měst. S ohledem na celkový počet obyvatel patřících do obcí, jeţ Svaz sdruţuje. 123 VAVERA, František. Přímá volba starostů: aktuální stav. Veřejná správa, 2011, č. 20, s. 9. 124 Přímá volba starostů – úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuse [online]. dvs.cz, 29. března 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na .
35
Zavedení přímé volby starostů s sebou nese i četné legislativní změny, jeţ by bylo třeba učinit. Projevily by se zejména v zákoně o obcích, volebním zákoně, ale také v Ústavě. Tyto legislativní změny se týkají výraznou měrou celkové změny institucionální organizace místní samosprávy, nejen tedy způsobu volby starosty z hlediska technického provedení. Proto je nezbytné zkoumat dopady této změny i v rovině ústavně - právní. V Ústavě ČR je explicitně počítáno pouze se zastupitelstvem obce. Pokud by na starostu obce byla delegována řada výkonných rozhodovacích oprávnění, tak by bylo třeba v Ústavě vymezit starostu jako orgán obce s vlastními pravomocemi, neboť pokud by k tomu nedošlo, bylo by to v rozporu s ústavním ustanovením, které zakotvuje výsadní postavení zastupitelstva jako vrcholného orgánu obce. Argument svědčící ve prospěch nutnosti této ústavní změny je ten, ţe jiţ dnes je předmětem četné kritiky existence současného obecního zřízení, a to konkrétně vyhrazené pravomoci rady obce, které představují záleţitosti jí svěřené, kdy rozhodování o těchto záleţitostech si zastupitelstvo obce nemůţe vyhradit. V případě starosty se silnějším mandátem by tento problém byl ještě větší neţ u rady obce, neboť starosta by byl volen přímo občany a nebyl by závislý na zastupitelstvu. Starosta by tedy vykonával pravomoc starosty a současně pravomoc rady jako vyhrazenou, to znamená, ţe zastupitelstvo obce si tuto pravomoc nemůţe atrahovat na sebe. Zavedení přímé volby starosty by tedy znamenalo podstatný koncepční zásah do současného uspořádání územní samosprávy, a proto je třeba přistoupit i k ústavní změně.125 Ústava vymezuje volební principy týkající se členů zastupitelstva v čl. 102. Pokud by byl starosta volen přímo občany a nebyl by členem zastupitelstva, jak předpokládá analýza, tak bychom na jeho volbu nemohli aplikovat ústavní principy. Stěţejní důvod je ten, ţe uţ by své postavení neodvozoval od zastupitelstva, jako tomu bylo doposud a bylo by tedy nutné zakotvit ústavní principy i jeho volby.126 Z hlediska volebního systému se jeví nejefektivnější
125
Analýza možnost zavedení přímé volby starostův ČR [online]. mvcr.cz [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . 126 Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR [online]. dvs.cz, 22. srpna 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na .
36
jednokolové volby s relativní většinou. Vítězem se tedy stává ten, kdo získá největší počet hlasů v jednom kole volby.127 Analýza přímé volby starostů předpokládá, jak jsem výše naznačila, přímou volbu starostů jen v obcích, kde není zřízena rada. Toto kritérium by rozčlenilo obce na 2 skupiny, coţ souvisí s otázkou, zda takové kritérium nepovede k rozporu s čl. 21 odst. 4 Listiny, který stanoví, ţe občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Z analýzy vyplývá, ţe pokud by tedy přímá volba starostů měla probíhat jen v takzvaných malých obcích, tak by tento model musel být zakotven v některém ustanovení hlavy VII. Ústavy. Takové kritérium vymezené na zákonné úrovni by pak nemohlo být svévolné.128 Vládou schválená analýza předpokládá, ţe přímo volený starosta by byl odvolán na základě výsledku místního referenda prostřednictvím ředitele krajského úřadu, coţ je projevem jeho odpovědnosti vůči voličům. Nicméně role ředitele krajského úřadu, který by měl odvolat starostu na “základě výsledku místního referenda“, není jasně vymezená. Pokud by nebyl povinen odvolat starostu, i přes řádně přijaté rozhodnutí v místním referendu, tak by se jednalo o porušení ústavně zaručeného práva obcí na samosprávu. V opačném případě, jestliţe by tedy měl být výsledkem místního referenda vázán, tak by ztrácela na významu jeho pravomoc odvolat starostu.129 Podle mého názoru by k odvolání starosty obce mělo dojít jiţ přímo na základě rozhodnutí přijatého v místním referendu, neboť role ředitele krajského úřadu jako vykonavatele státní správy je v tomto případě nadbytečná a popírá význam samotného konání referenda. S ohledem na výše uvedené argumenty mám za to, ţe uvedená role ředitele krajského úřadu při odvolání starosty obce se ještě stane předmětem značných diskusí. Inspirací v tomto ohledu by se pro ČR mohla stát slovenská právní úprava, a to konkrétně §13a odst. 1 písm. f) zákona o obecnom zriadení, kdy podle tohoto ustanovení platí, ţe starostův mandát zaniká jiţ samotným vyhlášením výsledků hlasování obyvatel obce o odvolání starosty, kterým se
127
Jak silného chceme mít starostu? [online]. dvs.cz, 4. listopadu 2008 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . 128 Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR [online]. dvs.cz, 22. srpna 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na < http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6502108 >. 129 Tamtéţ.
37
rozhodlo o starostově odvolání. Obecní zastupitelstvo vyhlašuje130 hlasování, a to buď povinně ze zákona anebo fakultativně. Plní pouze funkci jakéhosi prostředníka. Výsledky z takového hlasování jsou povaţovány za platné, pokud se na něm podílela minimálně jedna polovina oprávněných voličů a rozhodnutí bylo přijato nadpoloviční většinou zúčastněných hlasujících.131 Lze shrnout, ţe zavedení přímé volby starostů pouze v některých obcích vyţaduje změnu čl. 101 odst. 1, čl. 102 a čl. 104 odst. 1, 2 Ústavy. Dále je v analýze vymezeno, ţe zánik mandátu starosty bude obdobný, jako je tomu v současné době u člena zastupitelstva a také, ţe místostarosta bude jmenován starostou z řad členů zastupitelstva. Rozsah kompetencí místostarosty by byl odvislý od toho, zda je funkce starosty obsazena či nikoli. Pokud by byla obsazena, tak by rozsah kompetencí určil starosta. Pokud by tomu tak nebylo a jednalo by se o neobsazenou funkci starosty, tak pak by místostarosta vykonával plný rozsah kompetencí starosty. Analýza taktéţ určuje, ţe zastupitelstvo před volbami stanoví, zda bude starosta v příštím funkčním období uvolněný či nikoliv.132 Já jsem pro zavedení přímé volby starostů v ČR, ale s jistou výhradou. Ta výhrada spočívá v tom, ţe nevidím důvod, proč by měla být přímá volba starostů zavedena jen v obcích, kde není volena rada. Povaţuji to za diskriminační opatření a z tohoto důvodu bych ji zavedla ve všech obcích, tedy i obcích, které mají více neţ 10 000 obyvatel.
3.3
Oprávnění a povinnosti starosty V této kapitole se budu věnovat jednotlivým nejdůleţitějším oprávněním a
povinnostem starosty obce. V povědomí lidí je starosta často povaţován za osobu s rozsáhlými pravomocemi, ale spíše opak je pravdou, neboť o všem stěţejním rozhoduje zastupitelstvo nebo rada obce, kde starosta nakládá jen s 1 hlasem jako
130
§ 13a odst. 3 zákona o obecnom zriadení: Obecní zastupitelstvo a) vyhlásí hlasování obyvatelů obce o odvolání starosty, kdyţ 1.) o to poţádá peticí aspoň 30% oprávněných voličů anebo 2.) hrubě anebo opakovaně zanedbává povinnosti starosty, porušuje Ústavu Slovenské republiky, ústavní zákony, zákony a ostatní všeobecně závazné právní předpisy b) může vyhlásit hlasování obyvatelů obce o odvolání starosty, kdyţ nepřítomnost anebo nezpůsobilost starosty na výkon funkce je delší neţ 6 měsíců 131 Přímá volba starostů na Slovensku [online]. dvs.cz, 12. července 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na < http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6495773 >. 132 VAVERA, František. Přímá volba starostů: aktuální stav. Veřejná správa, 2011, č. 20, s. 8 - 9.
38
všichni ostatní zvolení zastupitelé.133 Klíčem k úspěchu starosty, je tedy přesvědčit o svých názorech kolektivní orgány obce. Širší pravomoci můţeme najít v menších obcích, kde není volena rada, neboť tam vykonává její pravomoci právě starosta, jestliţe zákon o obcích nestanoví jinak (§102 odst. 4). Práva a povinnosti starosty obce najdeme upraveny nejen v zákoně o obcích, ale i ve zvláštních zákonech. Zaměřím se zejména na ty, které vyplývají ze zákona o obcích. Významnou pravomoc má starosta ve vztahu k zastupitelstvu a radě obce, a to zejména proto, ţe ostatním členům zastupitelstva není vlastní. Je vymezena v §103 odst. 5 zákona o obcích. Spočívá v tom, ţe starosta svolává a zpravidla i řídí zasedání zastupitelstva a rady obce. Jakmile takové zasedání skončí, tak podepisuje společně s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva či rady obce. Starosta je k podpisu povinen, i přesto ţe se věcně neztotoţňuje s obsahem usnesení. Podpis představuje jen potvrzení formálně správného textu. I přesto, ţe by starosta odepřel poskytnutí podpisu na zápis z jednání, platnost usnesení by zůstala zachována.134 Starosta je povinně ze zákona členem zastupitelstva, a proto má dle § 82 a § 83 zákona
o
obcích
veškerá
oprávnění
a
povinnosti
člena
zastupitelstva. Důleţitou personální pravomoc najdeme v § 103 odst. 3 zákona o obcích. Kde je vymezeno, ţe starosta se souhlasem ředitele krajského úřadu jmenuje a odvolává tajemníka obecního úřadu v souladu s § 5 a 12 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících ÚSC a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Souhlasu je třeba, jinak jde o neplatné jmenování nebo odvolání tajemníka obecního úřadu. Tento souhlas má dle správního řádu povahu správního rozhodnutí, neboť se jím zasahuje do samosprávy obcí. Je tedy moţná obrana prostřednictvím prostředků nápravy s ohledem na povahu souhlasu, vyjma přezkumného řízení, neboť dle § 94 odst. 2 správního řádu není připuštěno, protoţe tímto rozhodnutím došlo k udělení souhlasu k pracovněprávnímu úkonu. Starosta taktéţ určuje jeho plat dle speciálního zákona.135 Ne kaţdá obec má 133
NĚMEC, Jiří. Starosta je jen první mezi rovnými. Moderní obec, 2011, č. 6, s. 17. KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 361 (§ 103 odst. 5). 135 Zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech 134
39
tajemníka. Obligatorně musí být tajemník v obcích, jeţ mají pověřený obecní úřad a v obcích s rozšířenou působností. Ostatní obce, i kdyţ tyto podmínky nesplňují, jej mohou zřídit fakultativně, jestliţe dojdou k závěru, ţe je to vhodné. Zákon o obcích v § 110 odst. 3 se vypořádává i se situací, kdy obecní úřad tajemníka nemá. V tomto případě starosta vykonává funkci tajemníka, coţ značí rozšíření jeho pravomocí a zpravidla se tak děje v menších obcích. Můţe se tak stát ve dvou případech. Buď nejde o pověřený obecní úřad či obec s rozšířenou působností anebo sice jde, ale tajemník ještě nebyl zaměstnán. Tajemník je zaměstnancem obce. Významné je ustanovení § 110 odst. 6, jeţ stanoví, ţe tajemník nesmí zastávat funkce v politických stranách a hnutích, nicméně pouhé členství se nezakazuje. V praxi by tak nemělo docházet k případům, ţe tajemníkem se stane osoba, jeţ je předsedou politické strany v obci.136 Dle § 103 odst. 4 písm. f) zákona o obcích je výslovně stanoveno, ţe starosta obce má za úkol zabezpečit výkon přenesené působnosti v obcích, kde není zřízena funkce tajemníka. Další
stěţejní
personální
pravomoc
starosty
je
obsaţena
v § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích. Dle tohoto ustanovení je starosta v postavení zaměstnavatele a plní jeho úkoly dle zvláštních předpisů, a to pouze pokud v obci není zřízena funkce tajemníka. Hlavní náplň jeho práce představuje zakládání a ukončování pracovních poměrů se zaměstnanci obce a stanovení jejich platů dle zvláštních předpisů. Není moţné toto ustanovení vnímat izolovaně, ale je třeba jej zkoumat i v souvislosti s § 110 odst. 4 písm. d) téhoţ zákona. Dle něhoţ platí, ţe existuje - li v obci funkce tajemníka, tak tehdy plní tajemník úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele dle zvláštních právních předpisů, ale jen vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Takţe pracovněprávní působnost starosty se uplatňuje pokaţdé vůči tajemníkovi, uvolněným členům zastupitelstva a zaměstnancům obce, kteří nejsou zařazeni do obecního úřadu (obecní policie a jiné zvláštní orgány či organizační sloţky obce).137 Jestliţe tedy nebude
v obci
tajemník,
tak
starosta
plní
úkoly
statutárního
orgánu
zaměstnavatele vůči všem zaměstnancům bez ohledu na jejich zařazení. Taktéţ je dle § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích náplní starostova práce jmenování a 136
HAMPLOVÁ, Jana. Tajemník obecního úřadu. Právní rádce, 2001, č. 1, s. 21. KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 361 (§ 103 odst. 5). 137
40
odvolávání vedoucích odborů včetně stanovení platu pro ně, ale jen pokud v obci není volena rada. Dle § 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích, které je třeba chápat i ve spojení s § 5 odst. 3 a § 122 odst. 2 téhoţ zákona, můţe starosta svěřit výkon přenesené působnosti v určitých věcech jiţ existující komisi rady obce, ale můţe k tomu dojít jen po předchozím projednání s ředitelem krajského úřadu. Odlišná situace nastává dle § 106 odst. 1 zákona o obcích, který stanoví, ţe starosta zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jestliţe tak stanoví zvláštní zákon, projevuje se zde starostova iniciativní role. Taktéţ jmenuje a odvolává jejich členy. Jde například o přestupkovou komisi138 či komisi pro sociálně-právní ochranu dětí139. V případě povodňové komise jde o spornější situaci, kde se objevuje rozpor mezi zákonem o obcích a vodním zákonem140 (dále jen vodní zákon). Povodňové komise obcí s výjimkou obcí s rozšířenou působností jsou dle vodního zákona nepovinným orgánem, který není zřizován starostou, ale radou obce. Nicméně vodní zákon je zákonem mladším a speciálním, a proto má přednost před zákonem o obcích.141 Z čehoţ vyplývá, ţe za zvláštní orgány obce dle § 106 odst. 1 zákona o obcích se povaţují pouze povodňové komise obcí s rozšířenou působností, neboť pouze ty jsou zřizovány samotným starostou. Další významnou pravomocí je sistační pravomoc starosty obce na základě § 105 zákona o obcích, která se uplatňuje pouze v obcích, kde je zřízena rada. Na základě tohoto ustanovení je starostovi umoţněno, aby pozastavil výkon usnesení rady obce v samostatné působnosti, jestliţe má za to, ţe je nesprávné. Následně jej pak musí předloţit k rozhodnutí nejbliţšímu zasedání zastupitelstva obce, jeţ dle § 84 odst. 5 zákona o obcích rozhoduje o zrušení tohoto usnesení. Dovozuje se, ţe se musí jednat o usnesení v samostatné působnosti, v opačném případě by zastupitelstvo rozhodovalo věc v přenesené působnosti, coţ nebylo původním záměrem zákonodárce.142 Zákon blíţe nekonkretizuje pojem nesprávné usnesení rady obce. Důvodem nesprávnosti tedy nemusí být jen nezákonnost, ale i věcná nesprávnost. Spočívající například v tom, ţe starosta se domnívá, ţe 138
§ 53 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů § 38 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů 140 § 78 odst. 1 a 79 odst. 1 zákona č. 254/2001, o vodách, ve znění pozdějších předpisů 141 KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 304 (§ 106). 142 Tamtéţ, s. 303. 139
41
usnesení rady není pro obec ekonomicky výhodné.143 Rozhodující je tedy pouze jeho
subjektivní
pohled
na
jednotlivá
usnesení
rady.
V souvislosti
s § 101 odst. 3 zákona o obcích, z něhoţ je patrná písemná forma zápisu rady, se jeví ţádoucím, aby i starostův sistační úkon byl písemné podoby. Moţnost sistace části usnesení rady nejspíše nepřichází v úvahu, neboť se nacházíme ve sféře veřejnoprávní, kde platí, ţe „státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“.144 Ve veřejnoprávní sféře platí tedy princip, ţe veřejné moci je zakázáno vše, co jí není výslovně dovoleno, na rozdíl od soukromoprávní sféry, kde dle čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny ČR platí princip opačný, jehoţ podstata je v tom ţe, subjektům práva je dovoleno vše, co jim není zakázáno. Na tuto sistační pravomoc starosty obce není moţné vztáhnout správní řád, protoţe § 1 odst. 3 nám říká, ţe se nepouţije na vztahy mezi orgány téhoţ ÚSC při výkonu samostatné působnosti. Dle § 103 odst. 4 písm. a) zákona o obcích se jedná o starostovu osobní odpovědnost za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok ve spojení s § 42 téhoţ zákona. Samotné přezkoumání je vykonáno buď příslušným krajským úřadem anebo auditorem či auditorskou společností, záleţí na tom, kdo z nich je obcí poţádán. Pokud je vykonáno auditorem, tak náklady hradí obec ze svého rozpočtu. Na přezkoumání se vztahuje zvláštní zákon.145 Starosta se také můţe obracet na Policii ČR a vyţadovat po ní, aby poskytla součinnost při zajištění místních záleţitostí veřejného pořádku. Toto oprávnění je mu dáno § 103 odst. 4 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 16 zákona146 o policii, který tuto součinnost upravuje. Velmi důleţitá je také informační povinnost starosty ve vztahu k veřejnosti o činnosti obce, která je zakotvena v § 104 odst. 3 písm. e) zákona o obcích. Podrobnosti stanoví zvláštní zákon147. Okruh pravomocí starosty můţe být i širšího rozsahu. K čemuţ dochází v případě, ţe rada obce mu svěří záleţitosti samostatné působnosti na
143
BŘEN, Jan. Pravomoci starosty obce. Moderní obec, 2011, č. 12, s. 11. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny ČR 145 Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů 146 Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů 147 Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 144
42
základě § 103 odst. 4 písm. g) zákona o obcích. Toto ustanovení je třeba zkoumat i ve spojení s § 102 odst. 3 téhoţ zákona. Na základě, kterého dojdeme k závěru, ţe se nemůţe jednat o ledajaké záleţitosti. Můţe se jednat pouze o ukládání pokut ve věcech samostatné působnosti obce a o rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Mezi starostovy úkoly stanovené zákonem o obcích, lze zařadit podepisování různých dokumentů. Jedná se o podepisování právních předpisů obce, zápisů zastupitelstva a rady obce, které uvedený zákon explicitně vymezuje. Právo starosty uţívat při významných příleţitostech a občanských obřadech závěsný odznak je obsahem § 108 odst. 1 zákona o obcích. Toto právo nepřísluší výslovně jen starostovi obce, ale můţe jej vyuţít i jiný člen zastupitelstva obce nebo tajemník obecního úřadu, jestliţe tak stanoví rada obce popřípadě starosta obce, pokud jde o obec, kde není zřízena rada. Jedná se o nevyhrazenou pravomoc rady obce, a proto je moţné, aby si tuto pravomoc vyhradilo zastupitelstvo obce na základě § 84 odst. 4 zákona o obcích. Jsou stanoveny minimální zákonné náleţitosti závěsného odznaku, které stanovují, ţe musí mít uprostřed velký státní znak a po jeho obvodu uveden název ČR. Určení konkrétnější podoby je výkonem samostatné působnosti kaţdé obce s ohledem na § 8 zákona o obcích. Nicméně obec není povinna mít závěsné odznaky.148 Podle § 103 odst. 4 písm. h) zákona o obcích starosta plní další úkoly stanovené tímto zákonem a taktéţ zvláštními zákony. Mezi zvláštní zákony, kde jsou vymezeny další starostovy úkoly lze přiřadit například volební zákon, zákon o obecní policii, zákon o volbách do zastupitelstev krajů149, zákon o volbách do Parlamentu ČR150, zákon o ozbrojených silách ČR151, krizový zákon152, zákon o místním referendu153.
148
BŘEN, Jan. Závěsný odznak starosty a jeho uţívání. Moderní obec, 2010, č. 5, s. 43. Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 150 Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších přepisů 151 Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů 152 Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů 153 Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 149
43
3.4
Vymezení starostova postavení vůči místostarostovi Podle § 104 odst. 1 zákona o obcích je stanoveno, ţe místostarosta
zastupuje starostu. Z čehoţ lze vyvodit, ţe místostarosta je povaţován za zástupce starosty. Místostarosta je volen stejně jako starosta zastupitelstvem obce z řad jejich členů a jsou u něj i stejné zákonné podmínky volitelnosti do funkce. Místostarosta není povaţován za orgán obce na rozdíl od starosty. Starosta i místostarosta je ze zákona obligatorně členem zastupitelstva i rady obce. Starosta obce je vţdy volen jen jeden, coţ u místostarosty neplatí, neboť jich můţe být i více. V takovém případě dle § 104 odst. 1 zákona o obcích musí zastupitelstvo stanovit pořadí, v jakém budou místostarostové zastupovat starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy funkci nevykonává. Tato situace nastává dle § 73 odst. 3 a § 79 odst. 1 zákona o obcích v případě dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství, péče o dítě do 3 let nebo dovolené. Místostarosta je oprávněn plnit úkoly starosty, i přesto ţe je přítomen, jestliţe je odmítne starosta plnit v rozporu se zákonem, rozhodnutím zastupitelstva nebo rady obce.154 Tento závěr byl posvěcen i nálezem155 Ústavního soudu. Zastupitelstvem určený místostarosta vykonává pravomoci starosty, který byl ze své funkce odvolán nebo se jí vzdal, a to pouze do doby zvolení starosty. Toto místostarostovo oprávnění vyplývá z § 103 odst. 6 zákona o obcích. Často se stává, ţe starosta a místostarosta patří k odlišným politickým stranám, neboť v řadě obcí má rada koaliční sloţení, coţ můţe mít neblahý vliv na jejich vzájemné pracovní vztahy. V tomto případě je snahou starosty redukovat rozsah činností místostarosty a získat nad ním kontrolu. V praxi se to můţe projevit tím způsobem, ţe starosta prostřednictvím svých instrukcí o zastupování omezuje místostarostovo právo zastupovat a to pouze na případy dlouhodobé nepřítomnosti například zahraniční cesty nebo nemocničního pobytu. Tento svévolný jednostranný starostův akt nemůţe nahradit výslovně vymezené zákonné ustanovení, neboť zákon o obcích jednoznačně stanoví, ţe místostarosta zastupuje starostu po dobu jeho nepřítomnosti. Místostarosta má podle zákona v době starostovy nepřítomnosti veškerá starostova oprávnění a zaleţí tedy jen na úvaze místostarosty, zda určité oprávnění, jeţ není vyhrazeno jiným orgánům 154
KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 363 (§ 104 odst. 1). 155 Nález Ústavního soudu ze dne 3. prosince 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96
44
obce, učiní sám nebo jej bude konzultovat se starostou či s ním počká, neţ se starosta vrátí.156 V § 104 odst. 2 zákona o obcích je stanovena kooperace starosty a místostarosty při podepisování právních předpisů. „Podpis vyjadřuje jen formální správnost textu právního předpisu s tím, jak byl přijat přijímajícím orgánem. Svévolné odepření podpisu nemůţe vést k omezení obce v oblasti vydávání právních předpisů.“157 Ústavní soud ve výše zmíněném nálezu vymezil, ţe chybějící řádné podpisy nezpůsobují neplatnost OZV. V oblasti samostatné působnosti můţe zastupitelstvo určit, ţe některé úkoly bude plnit místostarosta naprosto nezávisle na starostovi a jeho přítomnosti. Z čehoţ vyvozuji, ţe místostarosta není jen pouhým zástupcem starosty a vyplývá z toho primární odpovědnost místostarosty vůči zastupitelstvu, nikoli starostovi. Proto v samostatné působnosti nemůţe být vůbec řeč o podřazeném postavení místostarosty vůči starostovi. Opačná situace nastává v rámci obecního úřadu. V § 109 odst. 1 zákona
o
obcích
je
výslovně
stanoveno,
ţe
starosta
i
místostarosta popřípadě místostarostové jsou členy obecního úřadu. Tentýţ zákon, ale starostovi přisuzuje výsadní postavení v rámci organizačního pojetí obecního úřadu tím, ţe stanoví, ţe stojí v jeho čele. Z čehoţ je zřejmé nadřazené postavení starosty v oblasti přenesené státní správy vůči místostarostovi.158 V silách zákona není, aby bezvýjimečně zabránil vzniku případných politických rozbrojů mezi místostarostou a starostou, ale je to plně v rukou zastupitelstva obce, neboť právě ono dosazuje zastupitele do těchto funkcí. Zastupitelstvo obce by si při volbě tak významných obecních funkcí mělo počínat zvláště bedlivě a zvolit takové zastupitele, kteří budou schopni bezproblémové spolupráce.
3.5
Odpovědnost starosty obce Starosta obce je za výkon své funkce odpovědný obecně zastupitelstvu,
coţ je výslovně stanoveno v § 103 odst. 2 věty třetí zákona o obcích. Je to logické,
156
KOUDELKA, Zdeněk. Obce a kraje: podle reformy veřejné správy v roce 2001. 2. vydání. Praha: Linde, 2001, s. 116. 157 KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 302(§ 104 odst. 2). 158 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 207.
45
protoţe právě zastupitelstvo jej volí do funkce a také z ní odvolává. Není tedy stanovena ţádná určitá osoba, jíţ by starosta byl odpovědný za výkon své funkce. Nicméně výše vymezená odpovědnost není jediná, která starostovi náleţí. Starosta je samozřejmě i nositelem právní odpovědnosti, a to občanskoprávní, správněprávní či trestněprávní. Pokud obci vznikne škoda, kterou ji způsobil starosta při výkonu jeho funkce, tak za ni odpovídá starosta na základě § 420 občanského zákoníku.159 Tento závěr byl potvrzen rozsudkem160 Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. února 2005. Dále bylo v odůvodnění obsaţeno: „Starosta ve své funkci nepoţívá ţádné imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrţ jako kaţdá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehoţ důsledku vznikla jinému majetková újma. Ani „politická odpovědnost“ osoby vykonávající veřejnou funkci nezakládá důvod ke zproštění její odpovědnosti za způsobenou škodu, ale ve smyslu § 420 odst. 3 občanského zákoníku má ten, u něhoţ jsou splněny základní předpoklady odpovědnosti za škodu, moţnost zprostit se odpovědnosti vyviněním.“161 Starosta je povaţován za veřejného funkcionáře zákonem162 o střetu zájmů, coţ tedy z výše uvedených argumentů v ţádném případě nevylučuje jeho odpovědnost. Nárok obce na náhradu škody nemůţe být posuzován dle zákoníku práce, neboť starosta není zaměstnanec obce.163 Předmětem náhrady je dle § 442 občanského zákoníku nejen skutečná škoda, ale i ušlý zisk. K tomu,
aby
byl
starosta
obce
odpovědný
za
škodu
obci
na
základě § 420 občanského zákoníku, tak musí být splněny uvedené podmínky: existence
protiprávního
úkonu
spočívajícího
v porušení
právní
povinnosti
například porušení zákona či závazku vzniklého ze smluv (o protiprávní úkon můţe jít i v případě pasivního jednání starosty, kde se předpokládalo aktivní konání), způsobení škody, kauzální nexus mezi existencí protiprávního úkonu a
159
HAMPLOVÁ, Jana. Odpovídá starosta obce za škodu, kterou způsobil? Moderní obec, 2006, č. 2, s. 43. 160 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. února 2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 161 Odpovědnost starosty [online]. epravo.cz, 31. prosince 2007 [cit. 5. března 2012]. Dostupné na . 162 § 2 odst. 1 písm.) m, n zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů 163 Odpovědnost starosty [online]. epravo.cz, 31. prosince 2007 [cit. 5. března 2012]. Dostupné na .
46
způsobenou škodou, zavinění na straně starosty (k tomu, aby byl starosta odpovědný, není rozhodující, zda jde o nedbalostní nebo úmyslné jednání).164 V případě, ţe dojde ke splnění výše uvedených podmínek a nastane odpovědnost starosty za škodu vůči obci, tak obec má povinnost svůj nárok na náhradu škody prosadit dle § 38 odst. 6 zákona o obcích, ve kterém je dále stanoveno, ţe obec je povinna ochrany obecního majetku před neoprávněnými zásahy. Prosazení můţe mít podobu i případné soudní cesty na základě ţaloby na náhradu škody, která by měla být uplatněna v rámci běhu promlčecí doby, jeţ je vymezena jako speciální v § 106 občanského zákoníku. Teoreticky lze nárok na náhradu škody uplatnit i po uplynutí promlčecí doby, neboť k promlčení se přihlíţí pouze na základě námitky dluţníka, a to takovým způsobem, ţe se jí výslovně dovolá, coţ vyplývá z § 100 odst. 1 občanského zákoníku. Zapříčinil-li vznik škody vůči obci její zaměstnanec či orgán úmyslným způsobem, tak je povinností obce vymoci tuto škodu po škůdci v plné výši. Situace je odlišná v případě nedbalostně způsobené škody pouze zaměstnancem, neboť ta je obcí po tomto zaměstnanci vymáhána jen do výše čtyř a půl násobku měsíční mzdy.165 V tomto případě je tedy zákon velmi přísný na starostu, kterým byla způsobena obci škoda z nedbalosti, neboť u něj neplatí takové limity vymáhání náhrady škody jako u zaměstnanců, nicméně taková zákonná přísnost je nejspíše odrazem toho, ţe starosta je orgánem obce, kdeţto zaměstnanci obce nikoli. Na druhou stranu mám za to, ţe dostačující by bylo, pokud by starosta byl povinen nahradit nedbalostně způsobenou škodu obci ve výši, která by byla stanovena určitým limitem, jeţ by byl rozhodně vyšší (například dvakrát vyšší) neţ je stanovený limit náhrady škody nedbalostně způsobené zaměstnancem obce vůči obci. Zákon o obcích v § 85 písm. f) umoţňuje zastupitelstvu obce, aby rozhodlo o majetkoprávním úkonu v podobě vzdání se práva na náhradu škody. Děje se tak například v případě jeho zjevné nevymahatelnosti nebo v případě, ţe vynaloţené náklady na vymoţení náhrady škody by byly vyšší neţ samotná výše způsobené škody.166
164
HAMPLOVÁ, Jana. Právní odpovědnost funkcionářů obce [online]. hamplova.cz, 12. října 2009 [cit. 5. března 2012]. Dostupné na . 165 ONDRUŠ, Radek. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 135 (§ 38 odst. 2). 166 Tamtéţ, s. 141.
47
Starosta
můţe
odpovídat
za
škodu
nejen
podle § 420 občanského
zákoníku, ale i dalších ustanovení téhoţ zákona, zejména § 423 týkající se vyvolání nezpůsobilosti vlastní vinou a § 424 týkající se porušení dobrých mravů, pokud
naplní
odpovědnosti.
podmínky
skutkové
podstaty
těchto
zvláštních
případů
167
Další oblastí, kde se projevuje odpovědnost osoby zastávající veřejnou funkci starosty je oblast správněprávní, coţ lze vymezit jako odpovědnost za správní delikty, ale také i případná trestněprávní, tedy odpovědnost za trestné činy. Správní delikty i trestné činy musí být spáchány ve spojení s výkonem jeho funkce, aby starosta odpovídal jako veřejný funkcionář a nikoli jako občan například Pavel Novák. Z přestupků se lze v tomto případě setkat například s přestupky proti veřejnému pořádku. Dle § 3 přestupkového zákona168 platí, ţe ke vzniku odpovědnosti za přestupek je dostačující zavinění ve formě nedbalostní a úmysl je vyţadován, jen kdyţ jej výslovně stanoví zákon. Kdeţto u trestných činů je to v trestním zákoníku (dále jen trestní zákoník)169 stanoveno přesně naopak, tedy je třeba úmyslného zavinění, nestanoví-li zákon výslovně, ţe stačí zavinění z nedbalosti. Je důleţité zmínit významnou zásadu trestního práva, kterou je zásada subsidiarity trestní represe, jejíţ podstata je taková, ţe: „Trestní právo je nejpřísnější prostředek, který má stát k dispozici k ochraně taxativně vymezených zájmů, doplňuje ochranu poskytovanou normami jiných odvětví práva, nastupuje tam, kde ostatní prostředky právní nebo mimoprávní se ukáţí jako neúčinné. Trestní právo představuje prostředek ultima ratio.“170 Vymezila jsem tuto zásadu proto, neboť se v ní odráţí vztah mezi trestněprávní a správněprávní odpovědností, který je třeba zdůraznit. Dle § 127 trestního zákoníku je starosta povaţován za úřední osobu, i kdyţ přímo slovo starosta tam není obsaţeno, ale je tam výslovně stanoveno, ţe do kategorie úředních osob patří členové zastupitelstva, kterým starosta bezpochyby je. Abychom mohli mluvit o trestní odpovědnosti úřední osoby, tak musí být splněny kumulativně dvě podmínky, a to ţe osoba plní úkoly vymezené státem
167
HAMPLOVÁ, Jana. Odpovídá starosta obce za škodu, kterou způsobil? Moderní obec, 2006, č. 2, s. 43. 168 § 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů 169 § 13 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 170 JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. Praha: Leges, 2009, s. 28 - 29.
48
nebo společností uţívaje přitom svěřených pravomocí a současně případný trestný čin musí být spáchán ve spojení s pravomocí a odpovědností dané osoby.171 Mezi trestné činy úředních osob vymezené trestním zákoníkem patří například dle § 329 zneuţití pravomoci úřední osoby, dle § 330 maření úkolu úřední osoby z nedbalosti, dle § 331 přijetí úplatku. U těchto trestných činů přichází v úvahu tresty jako je zákaz činnosti nebo trest odnětí svobody. Jestliţe bude
starosta
na
základě
pravomocného
rozsudku
soudu
odsouzen
k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, má to za následek zánik mandátu člena zastupitelstva dle § 55 odst. 3 písm. a) volebního zákona, tedy i ukončení působnosti osoby ve funkci starosty obce, pokud to vysloví zastupitelstvo na nejblíţe konajícím zasedání. Jiná situace by nastala, pokud by v okamţiku rozhodování zastupitelstva o ztrátě mandátu člena zastupitelstva byl předchozí odsuzující rozsudek k nepodmíněnému trestu odnětí svobody zrušen v důsledku pouţití mimořádných opravných prostředků či ústavní stíţnosti, neboť v tomto případě by nemělo dojít ke ztrátě mandátu, protoţe podle ústavního principu presumpce neviny by mělo být na negativní důsledky pro obţalovaného z původního zrušeného rozsudku nahlíţeno jako na neplatné uţ od počátku.172
3.6
Zánik funkce starosty Jednotlivé důvody vedoucí k zániku funkce starosty obce nalezneme
chaotickým způsobem obsaţeny v zákoně o obcích a taktéţ souvisejícím právním předpise, kterým je volební zákon. Bohuţel neexistuje ţádné přehledné zákonné ustanovení, které by všechny důvody vedoucí k zániku funkce starosty výslovně vyjmenovávalo. Naopak například slovenská právní úprava obsahuje výslovně stanovené důvody způsobující zánik starostova mandátu.173 V této podkapitole stručně zmíním jednotlivé důvody. Délka trvání funkčního období starosty obce není exaktně určena, ale z logiky věci můţeme usoudit, ţe je shodná s dobou trvání funkčního období zastupitelstva, jeţ je vymezeno v Ústavě v čl. 102 odst. 2 jako čtyřleté. Z čehoţ vyplývá, ţe jednou za 4 roky dochází k volbám do zastupitelstev obcí a následně
171
JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. Praha: Leges, 2009, 751 s. 172 KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 293 (§ 69). 173 § 13a zákona o obecnom zriadení
49
si zastupitelé volí z řad svých členů starostu dle § 103 odst. 2 zákona o obcích. Toto období můţe být kratší i delší o několik dnů, protoţe volby jsou z technického hlediska prováděny v zákonem stanovených dnech, kterými jsou pátek a sobota.174 Je třeba podotknout, ţe i přesto, ţe skončilo volební období zastupitelstva obce, tak dosavadní starosta zůstává v téţe funkci a vykonává pravomoci starosty obce dle § 103 zákona o obcích do doby, neţ nově zvolené zastupitelstvo zvolí nového starostu, coţ vyplývá z § 107 téhoţ zákona. Snahou tohoto ustanovení je garance kontinuálního chodu obce. Zákon ani jiný právní předpis nestanovuje ani ţádné limity v podobě maximálního počtu funkčních období následujících po sobě, na které můţe mít starosta zvolen. Na rozdíl například od prezidenta ČR, kde tatáţ osoba můţe být zvolena prezidentem ČR maximálně dvakrát po sobě dle čl. 57 odst. 2 Ústavy. Jedním ze stěţejních důvodů zániku starostovy funkce je okamţik zániku jeho mandátu jako člena zastupitelstva, neboť aby mohl být člověk starostou, tak musí
být
současně
zastupitelem
obce.
Konkrétní
důvody
nalezneme
v § 55 volebního zákona.175 Z hlediska způsobu zániku mandátu bychom je mohli rozdělit do dvou skupin: 1.) důvody vedoucí k zániku mandátu člena zastupitelstva automaticky ex lege – smrtí člena zastupitelstva obce, rezignací, dnem sloučení obcí nebo připojení obce k jiné obci 2.) důvody, které vedou k zániku mandátu člena zastupitelstva obce aţ na základě vyslovení zastupitelstva obce, nikoli ex lege – pravomocné odsouzení člena zastupitelstva obce k nepodmíněnému odnětí svobody (viz výše), ztráta volitelnosti a neslučitelnost funkcí.176 Funkce člena zastupitele je dle § 55 odst. 3 písm. c) a § 5 odst. 2 volebního zákona neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do obecního úřadu a dále s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního 174
KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 292 (§ 69). 175 Ráda bych podotkla, ţe důvod uvedený v § 55 odst. 2 písm. a) volebního zákona, kterým je odmítnutí sloţení zákonem stanoveného slibu nebo sloţení jej s výhradou zvoleným zastupitelem obce, vede z logiky věci pouze k zániku mandátu člena zastupitelstva, nikoli i k zániku funkce starosty obce, neboť funkce starosty obce mu z tohoto důvodu nemohla ještě ani vzniknout, jestliţe ztratil postavení zastupitele obce. V § 55 odst. 2 písm. d) je uvedeno, ţe dnem voleb do zastupitelstva obce zaniká mandát člena zastupitelstva, z čehoţ vyplývá, ţe starosta ztrácí postavení zastupitele obce, ale neztrácí tímto okamţikem současně i mandát starosty obce dle § 107 zákona o obcích, neboť ještě dočasně zastává výkon funkce starosty obce do okamţiku zvolení nového starosty. 176 Vznik a zánik mandátu podle nového volebního zákona [online]. epravo.cz, 9. října 2002 [cit. 6. března 2012]. Dostupné na .
50
úřadu nebo krajského či finančního úřadu. Zaráţející je, ţe za neslučitelnost funkcí volební zákon nepovaţuje případ, kdy člen zastupitelstva obce současně vykonává i funkci zaměstnance zařazeného do obecního úřadu obcí s rozšířenou působností. Nejspíše to zákonodárce pouze zapomněl ustanovit při utváření obcí s rozšířenou působností.177 Mám tedy za to, ţe výkon funkce člena zastupitelstva obce a výkon funkce zaměstnance zařazeného do obecního úřadu obcí s rozšířenou působností je slučitelný, ale jen za podmínky, ţe obecní úřad obce s rozšířenou působností nevykonává kumulativně taktéţ působnost pověřeného obecního úřadu. Další zajímavostí je, ţe pokud starosta pozbyde české občanství, tak tím neztrácí postavení člena zastupitelstva, ale naopak ztrácí ex lege postavení starosty, protoţe jiţ nenaplňuje zákonnou podmínku volitelnosti do funkce starosty, kterou představuje právě občanství ČR dle § 103 odst. 2 zákona o obcích. Jedná se tedy o další důvod zániku funkce starosty obce. Dále k zániku funkce vede odvolání starosty zastupitelstvem obce na jeho zasedání dle § 84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích, kde je nutností na základě § 87 téhoţ zákona, aby s tímto úkonem byl vysloven souhlas více jak poloviny
všech
členů
zastupitelstva.178
Občané,
kteří
dosáhli minimálně
věku 18 let, mají právo nejen účastnit se zasedání zastupitelstva obce, ale i vyjadřovat se v souladu s jednacím řádem obce k projednávaným věcem. Toto oprávnění jim přísluší dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, jeţ výslovně umoţňuje zapojení účasti občanů do samosprávy obcí. Zákon nevymezuje ţádné konkrétní důvody odvolání, které by vedly k zániku funkce starosty, na rozdíl od slovenské právní úpravy, jeţ je vymezuje taxativně v § 13a odst. 3 slovenského zákona o obecnom zriadení. Odvolání starosty je ve skutečnosti projevem pouze svobodného rozhodnutí zastupitelstva obce, které tak můţe učinit z jakéhokoliv důvodu. Tuto velkorysou moc, kterou je nadáno zastupitelstvo obce při odvolávání starosty z funkce, povaţuji za neadekvátní, neboť je dobrým základem pro to, aby mohlo docházet k jejímu zneuţívání. Na základě těchto argumentů, bych navrhovala přesné vymezení zákonných důvodů. Dojde-li k odvolání starosty a zároveň nebude
177
KOUDELKA, Zdeněk. In. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr (ed). Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009, s. 289 (§ 67). 178 Chtěla bych podotknout, ţe problematika týkající se zařazení bodu odvolání starosty do programu zastupitelstva aţ na jeho samotném zasedání byla řešena v kapitole 3.2.
51
zvolen ještě nový, tak pravomoci starosty vykonává aţ do zvolení nového starosty určený místostarosta dle § 103 odst. 6 zákona o obcích, uvedené platí i pokud se starosta funkce vzdal. K zániku starostovy funkce můţe dojít, i kdyţ je odvolána rada obce jako celek zastupitelstvem dle § 102 odst. 5 zákona o obcích. K zániku funkce můţe vést i svobodný jednostranný projev vůle starosty, kterým dá jednoznačně najevo, ţe “rezignuje“ na svou funkci. Tento projev vůle můţe vyjádřit, kdy jen bude chtít, neboť zákon jej neomezuje ţádným určením časového období, kdy by tak mohl učinit. Zákon pouţívá označení vzdání se funkce, ale nehovoří o podobě, v níţ musí být učiněn. Přichází tedy v úvahu písemný
i
ústní
projev
vůle.
Dle
mého
názoru
se
dá
analogicky
pouţít ustanovení § 55 odst. 2 písm. b) volebního zákona, které přímo hovoří o zániku mandátu člena zastupitelstva na základě podání rezignace starostovi, coţ by vedlo k závěru, ţe jednou učiněné vzdání se funkce starosty nelze vzít zpět a mandát lze znovu nabýt jen na základě voleb, a proto by si měl starosta svůj krok dobře promyslet. Nicméně “rezignace“ musí být učiněna určitým způsobem, aby nevznikaly pochybnosti, o tom, které funkce se týká v případě, ţe zastupitel zastává více funkcí v rámci obce, coţ se tedy vztahuje i na starostu obce.179 Ústní projev vůle je učiněn tak, ţe dojde k podání “rezignace“ přímo na zasedání zastupitelstva, není tedy o ní hlasováno, a proto zastupitelstvo nemusí být usnášeníschopné.180 V případě písemného odstoupení, je důleţitý okamţik doručení
takového
projevu
vůle
dané
obci
dle § 43 c odst. 2 občanského
zákoníku.
179
KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva: zákon o obcích v komentovaném znění. Brno: Doplněk, 2006, s. 62. 180 KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 176.
52
ZÁVĚR V úvodu své diplomové práce na téma „Starosta jako orgán obce v ČR“ jsem si stanovila cíl. Tímto cílem bylo poskytnout ucelený obraz o starostovi jako orgánu obce a také poukázat na problematické aspekty současné právní úpravy týkající se starosty a pokusit se navrhnout řešení takto zjištěné situace. Nicméně je třeba podotknout, ţe předně jsem se zabývala vymezením obecných pojmů vztahujících se k územní samosprávě a právním rámcem samosprávy obcí, neboť to povaţuji za nevyhnutelné a nezbytné pro usnadnění lepšího pochopení samotné problematiky starosty obce, která tvoří jádro této práce. Doufám v to, ţe uvedený cíl se mi podařilo naplnit. I kdyţ musím zdůraznit, ţe s ohledem na rozsah diplomové práce není moţné poskytnout detailní rozbor celé právní úpravy vztahující se k starostovi obce, a proto jsem některé úseky v této práce tak detailně nerozebírala zejména starostovy úkoly dle zvláštních právních předpisů. Jakmile jsem se hlouběji ponořila do tématu, zjistila jsem jeho náročnost a obsáhlost. Hlavním důvodem, který mě k tomuto závěru vedl, bylo konstatování existence roztříštěné a nejednotné právní úpravy v této oblasti. Dosaţení stanoveného cíle této práce je tedy odrazem nakládání s velkým mnoţstvím právních předpisů a dále jiných dostupných zdrojů k této problematice, jeţ jsem se snaţila pečlivě prostudovat, orientovat se v nich a vzájemně je propojit. Samotný zákon o obcích tedy plně nepokrývá celou problematiku týkající se starosty obce a je mu věnován díl 4. v hlavě IV., jeţ má název „starosta“ a obsahuje pouze 6 §§. Nicméně je třeba podotknout, ţe v rámci tohoto zákona se ho dotýkají i mnohá další ustanovení například proto, ţe je v čele obecního úřadu a také proto, ţe je obligatorně ze zákona členem zastupitelstva a případně i rady obce, pokud je v obci zřízena. Název tohoto 4. dílu zákona o obcích je podle mého názoru velmi zavádějící, neboť mám za to, ţe ve většině případů by nenapadlo zejména laickou veřejnost hledat i v jiných dílech zákona o obcích, a proto by bylo lepší jej pojmenovat výstiţněji a přesněji. Starosta je povaţován za povinný orgán kaţdé obce, který není ústavně garantován. Jeho právní postavení je vymezeno tím, ţe zastupuje obec navenek, ale není povaţován za statutární orgán obce, coţ následně vyplynulo z četné
53
judikatury soudů ČR. Stěţejní slovo v samostatné působnosti obce je v rukou zastupitelstva a rady obce, nikoli starosty, který pouze uskutečňuje jejich rozhodnutí navenek. Pravomoci většího rozsahu má starosta v obcích, kde není zřízena rada, neboť tam vykonává i její pravomoci, pokud není zákonem stanoveno jinak. Starosta obce by se dle mého názoru měl starat o obec s „péčí řádného hospodáře“. V současné době je starosta volen nepřímo zastupitelstvem obce z řad jeho členů, nicméně de lege ferenda se uvaţuje o zavedení přímé volby starostů v ČR, na jejímţ základě by byl volen přímo občany obce, a to pouze v obcích, kde není zřízena rada. Inspirací v tomto ohledu ČR můţe být slovenská právní úprava, kde tento model funguje jiţ více neţ 20 let. Zavedení přímé volby starostů v ČR by znamenalo podstatný koncepční zásah do současného uspořádání územní samosprávy, a proto by bylo třeba přistoupit i k ústavním změnám. Starosta je osobou, která je taktéţ nositelem právní odpovědnosti, a to zejména občanskoprávní, správněprávní a trestněprávní. V případě, ţe starosta při výkonu své funkce způsobí obci škodu, tak není zbaven odpovědnosti za ni, ale starosta odpovídá dle soukromoprávního předpisu, kterým je občanský zákoník, a to konkrétně podle § 420. Důvody vedoucí k zániku funkce starosty jsou velmi chaotickým způsobem obsaţeny v zákoně o obcích a v dalším souvisejícím právním předpise, kterým je volební zákon. Co se týče vztahu mezi starostou a místostarostou, tak v oblasti samostatné působnosti starosta není místostarostovi nadřazen, nicméně zcela opačná situace je v oblasti přenesené státní správy, coţ vyplývá z toho, ţe starosta i místostarosta tvoří obecní úřad, ale starosta stojí v jeho čele. Ráda bych namátkou připomněla některé z důleţitých problematických aspektů současné právní úpravy týkající se starosty obce, jeţ jsem vymezila ve své diplomové práci a navrhla jejich řešení do budoucna. Jedná se například o stanovení podmínky dle volebního zákona, podle něhoţ zastupitelem obce můţe být osoba, jeţ má ke dni voleb do zastupitelstva obce v dané obci trvalý pobyt, coţ dle mého názoru můţe vést k účelovým manipulacím, a proto by tato podmínka měla být do budoucna změněna stanovením delšího časového úseku, a to takovým, který by zároveň nebránil volnému pohybu osob. Dále starosta obce musí mít ze zákona české občanství, ačkoliv u členů zastupitelstva obce, z nichţ je do funkce starosty vybírán, tento poţadavek není dán a můţe tedy vést 54
k neţádoucím situacím (v krajním případě, kdy ţádný zastupitel nebude mít české občanství, nelze zvolit starostu obce) proto podle mě by bylo lepší, kdyby do budoucna nebyl zákonem vyţadován. Na druhé straně za nedostatek právní úpravy lze povaţovat, ţe zákon nevyţaduje trestní bezúhonnost starosty obce. Stejně tak v zákoně postrádám zakotvení taxativních důvodů odvolání starosty obce jejím zastupitelstvem a domnívám se, ţe by tímto způsobem měla být de lege ferenda pravomoc zastupitelstva limitována. V případě odvolání starosty z funkce, jemuţ náleţela za výkon funkce měsíční odměna, mu zákon přiznává speciální odměnu po dobu tří měsíců od dne odvolání z funkce, coţ se dle mého názoru míjí účinkem, jestliţe byl odvolán například z důvodu závaţného provinění ve funkci. Taktéţ nacházím určité problematické ustanovení týkající se odměn, neboť odměny členů zastupitelstva v městech nad 100 000 obyvatel jsou shodné s odměnami v městech, která mají postavení statutárního města, ačkoliv nemusí dosahovat takového počtu obyvatel, povaţuji to za nespravedlivé a mám za to, ţe by i u statutárních měst se mělo vycházet z jejich konkrétního počtu. Věřím, ţe má práce bude přínosem, jak pro širokou veřejnost, tak například zejména pro nově nastoupivší starosty obcí, kterým by mohla usnadnit první kroky v jejich funkci.
55
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY Monografie DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kasuistikou. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. 399 s. HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006. 822 s. HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010. 233 s. JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. Praha: Leges, 2009. 895 s. KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003. 408 s. KÁŇA,
Pavel.
Základy
veřejné
správy. 2.
vydání.
Ostrava:
Montanex, 2007. 375 s. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí: základy obecního práva. Praha: CODEX Bohemia, 1998. 266 s. KOUDELKA,
Zdeněk.
Obce
a
kraje:
podle
reformy
veřejné
správy
v roce 2001. 2. vydání. Praha: Linde, 2001. 423 s. KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva: zákon o obcích v komentovaném znění. Brno: Doplněk, 2006. 93 s. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 2. vydání. Praha: Linde, 2004. 379 s. KOUDELKA, Zdeněk, ONDRUŠ, Radek, PRŮCHA, Petr. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. 4. vydání. Praha: Linde, 2009. 486 s. POMAHAČ, Richard, VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. 278 s. PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. 224 s. SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009. 463 s.
56
SOTOLÁŘ,
Josef.
Zákon
o
obecnom
zriadení:
komentár.
Košice:
SOTAC, 2003. 385 s.
Články BŘEŇ, Jan. Odměna zastupitele při skončení funkčního období. Moderní obec, 2010, č. 10, s. 43. BŘEŇ, Jan. Odměna zastupitele při skončení funkčního období - část 2. Moderní obec, 2010, č. 11, s. 42. BŘEŇ, Jan. Právní postavení starosty obce. Moderní obec, 2011, č. 11, s. 43. BŘEN, Jan. Pravomoci starosty obce. Moderní obec, 2011, č. 12, s. 58. BŘEN, Jan. Závěsný odznak starosty a jeho uţívání. Moderní obec, 2010, č. 5, s. 43. HAMPLOVÁ, Jana. Odpovídá starosta obce za škodu, kterou způsobil? Moderní obec, 2006, č. 2, s. 43. HAMPLOVÁ, Jana. Otazníky kolem postavení starosty. Moderní obec, 2000, č. 2, s. 37. HAMPLOVÁ, Jana. Starosta jako zástupce obce – zásadní novinky. Bulletin advokacie, 2001, č. 10, s. 32-38. HAMPLOVÁ, Jana. Starosta nemůţe bez zmocnění téměř nic. Moderní obec, 2000, č. 1, s. 21. HAMPLOVÁ, Jana. Tajemník obecního úřadu. Právní rádce, 2001, č. 1, s. 21. NETOLICKÝ, Martin. Je starosta skutečně neomezený vládce? Moderní obec, 2007, č. 10, s. 46. VAVERA, František. Přímá volba starostů: aktuální stav. Veřejná správa, 2011, č. 20, s. 8.
Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů
57
Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 460/1992 Z. z., Ústava Slovenskej republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších doplnění Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů
58
Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstva, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náleţitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 369/1990 Z. z., o obecnom zriadení, ve znění pozdějších předpisů Zákon
č. 143/1992 Sb.,
o
platu
a
odměně
za
pracovní
pohotovost
v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů zákona č. 254/2001, o vodách, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších přepisů Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
59
Judikatura Nález Ústavního soudu ze dne 23. června 1995, sp. zn. Pl. ÚS 86/95 Nález Ústavního soudu ze dne 19. listopadu 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96 Nález Ústavního soudu ze dne 3. prosince 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96 Nález Ústavního soudu ze dne 12. dubna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 576/2000 Nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. Pl. ÚS 721/2000 Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. března 2002, sp. zn. 15 Ca 444/2001–14 Nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. Pl. ÚS 331/02 Nález Ústavního soudu ze dne 5. února 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. září 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. února 2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005 Nález Ústavního soudu ze dne 11. prosince 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. prosince 2007, sp. zn. 26 Cdo 350/2007
Internetové zdroje MOTEJL, Otakar. Systém trvalého pobytu je neudrţitelný. [online]. epravo.cz, 14. března 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . KŰHN, Zdeněk. Zásadní změna v judikatuře ÚS týkající se obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti. [online]. jinepravo.cz, 12. ledna 2008 [cit. 25. února 2012] Dostupné na . BŘEŇ, Jan. Odměny členů zastupitelstva uvolněných pro výkon funkce. [online]. dvs.cz, 10. července 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na .
60
BŘEŇ, Jan. Měsíční odměny členů zastupitelstva obce. [online]. dvs.cz, 4. září 2008 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . ČTK. Vláda souhlasí se záměrem přímé volby starostů v některých obcích. [online]. ceskenoviny.cz, 25. ledna 2012 [cit. 28. února 2012]. Dostupné na . Přímá volba starostů – úvod do problematiky a výsledky dosavadní diskuse. [online]. dvs.cz, 29. března 2011 [cit. 26. února 2012]. Dostupné na . Ministerstvo vnitra: Analýza moţnost zavedení přímé volby starostův ČR [online]. mvcr.cz, [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR [online]. dvs.cz, 22. srpna 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . Jak silného chceme mít starostu? [online]. dvs.cz, 4. listopadu 2008 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . Přímá volba starostů na Slovensku [online]. dvs.cz, 12. července 2011 [cit. 27. února 2012]. Dostupné na . Odpovědnost starosty. [online]. epravo.cz, 31. prosince 2007 [cit. 5. března 2012]. Dostupné na . HAMPLOVÁ, Jana. Právní odpovědnost funkcionářů obce. [online]. hamplova.cz, 12. Října 2009 [cit. 5. Března 2012]. Dostupné na . Vznik a zánik mandátu podle nového volebního zákona. [online]. epravo.cz, 9. října 2002 [cit. 6. března 2012]. Dostupné na .
61
SHRNUTÍ Téma mé diplomové práce je „Starosta jako orgán obce v ČR“. Tato práce je rozčleněna do tří kapitol, které se dále člení na podkapitoly. V první kapitole se zabývám vymezením základních pojmů souvisejících s tématem práce. Ve druhé kapitole se věnuji právní úpravě samosprávy obcí. Následující kapitola o starostovi tvoří stěţejní část mé diplomové práce. V této kapitole vymezuji pojem a právní postavení starosty obce, zabývám se jeho volbou z několika aspektů a také moţností zavedení přímé volby starosty do budoucna, popisuji jeho jednotlivá oprávnění a povinnosti dle zákona o obcích, zabývám se jeho odpovědností a důvody způsobujícími zánik jeho funkce a vymezuji vztah mezi starostou a místostarostou. Cílem mé práce je poskytnout ucelený obraz o starostovi obce a upozornit na problematické aspekty současné právní úpravy a pokusit se navrhnout jejich řešení.
ABSTRACT Topic of my thesis is „Mayor as an organ of municipality in Czech republic”. This thesis is divided into three chapters, which are further divided into subsections. In the first chapter I deal with the definitions of basic terms related to the thesis. In the second chapter I devote legislation of self-government of municipalities. The next chapter about mayor forms the main part of my thesis. In this chapter I define the concept and the legal status of mayor, also deal with his election of several aspects and also the possible introduction of direct election of mayor in the future, i describe his individual rights and duties under the municipal law, i deal with his responsibility and the reasons causing the termination of his function and I define the relatioship between the mayor and vice-mayor. Aim of my thesis is to provide an integrated picture of the mayor of the municipality and to highlight the problematic aspects of current legislation and try to propose their solutions.
62
KLÍČOVÁ SLOVA Samospráva, obec, starosta, přímá volba, místostarosta, zákon o obcích
KEYWORDS Self-government, municipality, mayor, direct vote, vice-mayor, municipal law
63
