Stakeholderconsultatie voor een kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen duurzame warmte en koude Samenvattingsrapport
D11 van WP4 van het RES-H Policy project Uitgebracht in het kader van het IEE project Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy) September 2010
Samengesteld door:
Luuk Beurskens Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN)
Ondersteund door
RES-H Policy
Kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen >> Stakeholderconsultatie
Het project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy)" wordt ondersteund door de Europese Commissie in het IEE-programma (contractnummer IEE/07/692/SI2.499579). Het project wil regeringen van de Europese lidstaten bijstaan bij de voorbereiding van de uitvoering van de nieuwe richtlijn inzake hernieuwbare energiebronnen (2009/28/EC) voor het deel hernieuwbare warmte en koude (RES-H/C). De bedoeling is om lidstaten te ondersteunen bij het opzetten van nationale sectorspecifieke 2020/2030 RES-H/C-doelstellingen. Bovendien worden nationale processen opgezet waarin beleidsopties kwalitatief en kwantitatief worden beoordeeld. Op grond van deze evaluatie zal het project beleidskeuzes en aanbevelingen formuleren voor het beste ontwerp om de penetratie van RES-H/C in de nationale energiehuishouding te bevorderen. In het project worden Griekenland, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen en het Verenigd Koninkrijk nader beschouwd. Op Europees niveau wil het project bijdragen aan de coördinatie en harmonisatie van de beleidsvorming. De bedoeling is dat dit resulteert in gemeenschappelijke ontwerpcriteria voor een algemeen EU-kader voor RES-H/C-beleid en een overzicht van kosten en baten van verschillende geharmoniseerde strategieën. De enige verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit verslag ligt bij de auteurs. Het rapport geeft niet bij de mening van de Europese Gemeenschappen weer. De Europese Commissie is niet verantwoordelijk voor het gebruiken van de beschreven informatie.
© Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), september 2010
2
RES-H Policy
Kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen >> Stakeholderconsultatie
Inhoud 1
Uitkomsten van de stakeholderconsultatie ...................................................................................... 4
2
Presentatie en vragenlijst bij stakeholderconsultatie...................................................................... 6
3
RES-H Policy
1
Kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen >> Stakeholderconsultatie
Uitkomsten van de stakeholderconsultatie
Tijdens de tweede workshop (in de reeks van in totaal drie nationale workshops) is een deel van de bijeenkomst gewijd aan de stakeholderconsultatie. Dit betrof enerzijds de gepresenteerde schattingen voor penetratiepaden van duurzame warmte en koudeopties bij voorgenomen beleid en aanvullend beleid, en anderzijds de geselecteerde beleidsmaatregelen. De inzichten uit de stakeholderconsultatie voor wat betreft de evaluatie van de geselecteerde beleidsmaatregelen worden hieronder weergegeven. Voor de bijbehorende presentatie en het vragenformulier wordt verwezen naar de bijlage. Op een reactieformulier is een korte evaluatiematrix afgebeeld, die de workshopdeelnemers kunnen invullen om zodoende vier beleidsmaatregelen (verplichting, normering, investeringssubsidie en exploitatiesubsidie) kwalitatief te beoordelen op een aantal criteria uit D10 (effectiviteit, kostenefficiëntie en uitvoeringskosten, acceptatie, interactie met de markt en met ander beleid en tenslotte overige aspecten). Er wordt echter opgemerkt dat dit te lastig is omdat het niet eenduidig is wat er bedoeld wordt. Zo is het al dan niet functioneren van bepaalde typen beleidsmaatregelen zeer afhankelijk van de te ondersteunen techniek, of meer nog van het ontwikkelingsstadium ervan. Wegens de beperkt beschikbare tijd en de bezwaren uit het publiek wordt de invuloefening niet ter plekke uitgevoerd. De aanwezigen wordt verzocht om de matrix achteraf in te vullen en ECN toe te sturen. De belangrijkste feedback wordt hieronder (geanonimiseerd) opgesomd. Een verplichting kan ook in andere sectoren dan woningen, zoals bijvoorbeeld in de utiliteit geldt volgens de Wet Milieubeheer (WMB) voor projecten met een terugverdientijd van minder dan 7 jaar. In plaats van financiële en niet-financiële maatregelen zou gesproken moeten worden van fiscale en niet-fiscale maatregelen. Voor het verkrijgen van een effectief beleidspakket moeten zowel fiscale maatregelen als regelgeving samen ingezet worden. Lange termijn financiering van opties is noodzakelijk. Deze continuïteit is te waarborgen door bijvoorbeeld een fonds voor ondersteuning, of door een opslag op de energieprijs. De analogie met de MEP regeling wordt gemaakt (financiering door een toeslag op de prijs in plaats van een subsidie uit de algemene middelen). Er wordt echter door aanwezigen opgemerkt dat de MEP stopgezet is omdat deze te duur was: het vormgeven van efficiënt, effectief en betaalbaar beleid is niet zo eenvoudig. In de huidige regeling duurzame warmte zit geen afname van de subsidiebedragen. Een subsidie moet tijdelijk zijn, want blijvend financieren is geen optie. Mogelijk worden de bedragen bij een eventuele continuering na 2011 naar beneden bijgesteld. Er wordt aangegeven dat door de relatief korte looptijd van de duurzame warmte regeling 4
RES-H Policy
Kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen >> Stakeholderconsultatie
mogelijk te weinig tussentijdse evaluatie van het subsidiebedrag plaatsvindt, waardoor dit mogelijk suboptimaal zou kunnen zijn. Slim beleid zou moeten focussen op de versnelling van implementatie van duurzame energie. Vraag: hoe zou je stadsverwarming met beleid stimuleren? Bestaande collectieve ketels (bv. blokverwarming) bieden potentieel voor stadsverwarming, te meer omdat een deel van de installaties in handen zijn van woningbouwcorporaties. Vanuit de warmtewet zijn stakeholder analyses gedaan en zijn knelpunten geïnventariseerd. Er is momenteel geen level playing field voor de financiering van energieprojecten. Zo is het voor het boren naar fossiele energiedragers vrij goedkoop op geld te lenen, in tegenstelling tot het financieren van een geothermische boring. Een ketenanalyse kan nuttig zijn om deze en vergelijkbare knelpunten te vinden en te analyseren hoe deze op te lossen zijn. Een risico bij een niet-continue subsidie is dat het stilzetten van de regeling altijd een nadelig effect heeft. Het signaal dat er van uit gaat is funest voor de markt. Regelgeving heeft meer effect dan subsidie, maar handhaving is probleem. In bestaande bouw is verwachte besparing dan beperkt. Zonneboilers zijn in sommige omstandigheden economisch rendabel, dus deze optie is geschikt om in deze gevallen verplicht te worden. Keuze moet worden gemaakt tussen meters maken en innovatie. Nu is er vooral subsidie op innovatie, maar dit gaat ten koste van inspanningen voor exploitatie (meters maken). Er wordt gewezen op het belang van het realiseren van kosteneffectieve besparingen, zodat duurzame energie (dus oa warmte) daarna makkelijk te implementeren is.
5
RES-H Policy
2
Kwalitatieve evaluatie van beleidsmaatregelen >> Stakeholderconsultatie
Presentatie en vragenlijst bij stakeholderconsultatie
6
Discussie beleidsmaatregelen Luuk Beurskens Workshop www.res-h-policy.eu Amsterdam, 11 mei 2010
www.ecn.nl
Inhoud
• • • • • •
2
Korte samenvatting vorige workshop Spectrum van sectoren en typen maatregelen Focus op vier maatregelen Beoordelingscriteria Discussie Volgende fase in RES-H Policy project
Korte samenvatting vorige workshop (1/2) • Gebruik energielabel om beleid aan te koppelen: eisen • • • • • • •
3
aanscherpen, koppeling met fiscale prikkels (via hypotheekrenteaftrek, bij afsluiten hypotheek of via gedifferentieerde overdrachtsbelasting) Langetermijnvisie en stabiel klimaat Aandacht voor energie en besparing nodig tijdens ontwerpfase en uitvoeringsfase (systeembenadering en kwaliteit) Vertaal lessen uit de nieuwbouw naar renovatie Verplichten van aandelen duurzame energie bij bestaande woningen moet bespreekbaar zijn Bij keuze voor nieuwe woning door consument is het energiesysteem van ondergeschikt belang (Extra) heffing op energiegebruik is ook belangrijk Denk ook aan andere sectoren dan gebouwde omgeving: zonthermisch in de industrie, bestaande warmtenetten, biomassa-inzet voor hoge temperaturen
Korte samenvatting vorige workshop (2/2) • Inzet biomassa bij voorkeur in warmtevraaggestuurde WKK • Weinig te verwachten van warmtelevering uit nieuw te • • • •
4
bouwen kolencentrales in verband met hoog rendement voor elektriciteitsopwekking Kleinschalige houtkachels bij huishoudens liever niet stimuleren (lokale emissies) Heat-only of WKK-systemen in geavanceerde installatie kan optie zijn in (bestaande) flatgebouwen met een collectieve ketel Publiek bereiken via webportal www.meermetminder.nl (samenwerking van ruim 20 partijen) Combinaties van beleidsmaatregelen en maatwerk blijven onverminderd een voorwaarde voor succesvol beleid
Spectrum van sectoren en typen maatregelen
5
Financiële maatregelen (subsidie, heffing)
Niet-financiële maatregelen (normering, verplichting)
Gebouwde omgeving (woningen en utiliteitsbouw)
• Investeringssubsidie • Exploitatiesubsidie
• Aanscherpen EPN • Training en
Andere sectoren (industrie, glastuinbouw en stadsverwarming)
• Investeringssubsidie • Exploitatiesubsidie • Heffing op warmtelozing
informatiecampagnes • Verplichting duurzame warmte
• Training en informatiecampagnes
Focus op vier maatregelen
6
Financiële maatregelen (subsidie, heffing)
Niet-financiële maatregelen (normering, verplichting)
Gebouwde omgeving (woningen en utiliteitsbouw)
• Investeringssubsidie • Exploitatiesubsidie
• Aanscherpen EPN • Training en
Andere sectoren (industrie, glastuinbouw en stadsverwarming)
• Investeringssubsidie • Exploitatiesubsidie • Heffing op warmtelozing
informatiecampagnes • Verplichting duurzame warmte
• Training en informatiecampagnes
Intermezzo over verplichtingen Richtlijn 2009/28/EG, Artikel 13 lid 4:
• In het kader van hun bouwvoorschriften en -regels voeren de lidstaten passende
maatregelen (‘appropriate measures’) in om het aandeel van alle soorten energie uit •
hernieuwbare energiebronnen in de bouwsector te vergroten. Bij de vaststelling van zulke maatregelen of in hun regionale steunregelingen kunnen de lidstaten rekening houden met nationale maatregelen die verband houden met aanzienlijke verbeteringen van de energie-efficiëntie en met warmtekrachtkoppeling en passieve, lage- of nulenergiegebouwen.
• In hun bouwvoorschriften en -regels of op andere wijze met gelijkwaardig effect eisen de
lidstaten in voorkomend geval uiterlijk 31 december 2014 dat in nieuwe gebouwen en bestaande gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd minimumniveaus van energie uit hernieuwbare bronnen worden gebruikt. •
7
De lidstaten staan toe dat deze minimumniveaus onder meer worden verwezenlijkt middels stadsverwarming of -koeling die voor een aanzienlijk aandeel uit hernieuwbare energiebronnen wordt geproduceerd. De in de eerste alinea bedoelde voorschriften gelden voor de strijdkrachten, alleen voor zover de toepassing ervan niet in strijd is met de aard en het voornaamste doel van hun activiteiten, en met uitzondering van materieel dat uitsluitend voor militaire doeleinden wordt gebruikt.
Beoordelingscriteria
• • • • •
8
Effectiviteit Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten Acceptatie Interactie met de markt en met ander beleid Overige aspecten
Beoordelingscriteria
• • • • •
Effectiviteit Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten Acceptatie Interactie met de markt en met ander beleid Overige aspecten >>> 10 minuten voor plenaire bespreking van score van vier beleidsmaatregelen op elk van deze criteria (2 à 3 minuten per maatregel)
9
Criteria
Effectiviteit
1
Verplichting
2
Normering
3
Subsidie op investering
4
Exploitatiesubsidie
10
Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten
Acceptatie
Overige Interactie met aspecten de markt en met ander beleid
Discussie Hoe ziet het ideale pakket van beleidsmaatregelen voor duurzame warmte en koude er uit?
11
Volgende fase in RES-H Policy project Op basis van de realiseerbare potentiëlen uit aanvullend beleid en de discussie over beleidsmaatregelen wordt in de komende maanden gerekend:
• Simulatie van implementatiesnelheid van duurzame • •
warmteopties Impact van beleid op de implementatiesnelheid Kosten van beleid
Dit komt terug in de derde workshop, later in 2010
12
Einde
13
Disclaimer
The sole responsibility for the content of this presentation lies with the author. It does not necessarily reflect the opinion of the European Communities. The European Commission is not responsible for any use that may be made of the information contained therein.
14
Lijst voor het geven van feedback
RES-H Policy workshop Amsterdam, dinsdagmiddag 11 mei 2010
Beleidsmaatregelen voor duurzame warmte- en koudeopties www.res-h-policy.eu Het project Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy) heeft als doel om regeringen van de Europese lidstaten bij te staan bij de voorbereiding van de uitvoering van de nieuwe richtlijn inzake hernieuwbare energiebronnen (2009/28/EC) voor het deel hernieuwbare warmte en koude (RES-H/C). De bedoeling is om lidstaten te ondersteunen bij het opzetten van nationale RES-H/C-doelstellingen voor de zichtjaren 2020 en 2030. In deze vragenlijst komen achtereenvolgens drie zaken aan bod: Feedback op de Referentieramingen Feedback op de schattingen voor Aanvullend beleid Beoordeling van diverse typen beleidsmaatregelen Het is de bedoeling om na de presentaties van vanmiddag tijd in te ruimen voor het geven van feedback. U kunt uw opmerkingen ook al tijdens de presentaties kwijt op dit formulier.
U bent werkzaam bij/in: □ □ □ □ □ □
Overheid Markt NGO Onderzoek Advies Anders, namelijk: …
Luuk Beurskens Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) Unit Beleidsstudies Postbus 1 1755 ZG Petten Wilt u dit formulier na afloop van de workshop inleveren? Hartelijk dank!
1
Duurzame warmte in de ECN/PBL Referentieramingen (14h10 door Luuk Beurskens) Hernieuwbare warmte in Nationaal Actieplan Duurzame Energie [PJ] Definitie volgens Europese Richtlijn Duurzame Energie
Diepe geothermie Zonne-energie Biomassa: vast gas bio-SNG Warmtepompen en WKO (alleen warmte) waarvan aerothermisch waarvan geothermisch waarvan hydrothermisch TOTAAL Waarvan stadsverwarming Waarvan biomassa in huishoudens
2
2005 2010 2015 2020 0.0 1.6 5.5 10.8 0.7 0.8 0.7 1.0 0.0 0.0 0.0 0.0 22.6 24.0 25.3 27.2 2.9 4.7 7.3 12.1 1.6 1.3 8.4 24.4 2.3 5.5 10.6 15.8 n.b. 1.5 3.4 4.9 n.b. 3.7 6.7 10.1 n.b. 0.0 0.1 0.5 30.0 37.9 57.8 91.2 17.4 20.5 24.5 31.2 6.6 6.6 6.6 6.6
Uw commentaar en aanvullingen:
3
Aanvullende beleidsopties voor duurzame warmte (14h30 door Sander Lensink)
Potentieel [PJ] Biomassa in houtkachels en blokverwarming Biomassa in ketels/WKK in landbouw en industrie Warmtebenutting bij bij- en meestook in centrales Warmtebenutting bij afvalverbranding Geothermie in de landbouw Vervanging WKK door geothermie in de utiliteitsbouw Geothermie bij bestaande stadsverwarming Warmte- en koudeopslag in de landbouw Zonthermisch (zoals zonneboilers) Warmtepompen bestaande woningbouw Warmtepompen bestaande utiliteitsbouw
4
2 39 0 11 0 2 0 10 3 6 7
Meerkosten warmte [M€/PJ] [M€/PJ] Onder 5 5 n.v.t. 0 n.v.t. 0 n.v.t. 0 30 10 10
Boven 15 30 n.v.t. 15 n.v.t. 10 n.v.t. 5 60 25 25
Uw commentaar en aanvullingen:
5
6
Discussie over beleidsmaatregelen (15h50 door Luuk Beurskens) De matrix op pagina 8 is bedoeld om op een gestructureerde manier vier typen beleidsmaatregelen met elkaar te vergelijken. De bedoeling is dat dit helpt in een discussie over beleidsmaatregelen en hun efficiëntie en effectiviteit. De volgende vier maatregelen worden vergeleken: Verplichting (minimum aandeel hernieuwbare warmte) Stimulering door normering (bijvoorbeeld Energieprestatie-normering gebouwen, EPN) Investeringssubsidie (bijvoorbeeld Subsidieregeling duurzame warmte) Exploitatiesubsidie (bijvoorbeeld een warmte-SDE) De criteria waarop deze drie typen beleidsmaatregelen beoordeeld worden zijn afgebeeld op de volgende pagina. Op pagina 9 is een korte toelichting opgenomen met tekst bij de gehanteerde beleidsmaatregelen en criteria. Op pagina 10 is extra ruimte voor suggesties.
7
Geef in onderstaande tabel op kwalitatieve manier weer hoe de vier beleidsmaatregelen (horizontaal) scoren op de vijf criteria (vertikaal). Onder de tabel wordt kort enige toelichting gegeven bij de criteria. Gebruik voor het scoren de volgende kwalitatieve schaal: 1 2 3 4 5
: : : : :
slecht matig neutraal voldoende goed Criteria Effectiviteit
1 2 3 4
Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten
Acceptatie Interactie met de markt en met ander beleid
Overige aspecten
Verplichting Normering Subsidie op investering Exploitatiesubsidie
Twee van bovenstaande maatregelen worden kwantitatief gemaakt in het RES-H Policy modelleninstrumentarium. Welke twee beleidsmaatregelen lijken u het meest relevant / interessant voor zo’n analyse? Graag twee maatregelen aankruisen. O O O O O
Verplichting (minimum aandeel hernieuwbare warmte) Stimulering door normering (bijvoorbeeld Energieprestatie-normering gebouwen, EPN) Investeringssubsidie (bijvoorbeeld Subsidieregeling duurzame warmte) Exploitatiesubsidie (bijvoorbeeld een warmte-SDE) Een andere maatregel, namelijk: …
8
Toelichting bij de criteria Effectiviteit In hoeverre is de maatregel effectief in het realiseren van de doelstelling? Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten Biedt de maatregel een stabiel en betrouwbaar investeringsklimaat? Stimuleert de maatregel specifieke duurzame warmte/koude technologieën? Wordt overstimulering vermeden? Transactiekosten voor de publieke sector (informatie-, onderhandelings- en handhavingskosten) Transactiekosten voor de particuliere sector (administratiekosten) Mogelijkheden voor synergie met bestaande instrumenten ten aanzien van administratieve en organisatorische aspecten. Mate waarin een efficiënt warmte/koude systeem wordt bereikt. Acceptatie Hoe is de acceptatie door de publieke sector (overheidsinstanties en overige publieke organisaties)? Hoe is de acceptatie door woning- en gebouweigenaren (kleinschalige investeringen) en huurders? Wat vinden RES-H/C systeemeigenaren (grootschalige investeerders, woningcoorporaties)? RES handelsorganisaties / brancheorganisaties? Brandstofleveranciers en -organisaties (conventionele brandstof)? Media? Is de maatregel goed te communiceren? Interactie met de markt en met ander beleid Mate van marktconform zijn Is het effect op concurrentie positief? Mate van evenwichtigheid met subsidiëring duurzame elektriciteit en duurzame transportbrandstoffen Is het effect op stabiliteit van de markt positief? Overige aspecten Voorbeelden van overige aspecten die relevant kunnen zijn bij het beoordelen van de beleidsmaatregelen: Is er een effect op innovatie? Worden lokale omstandigheden meegenomen in de beleidsmaatregel? Is de kostenallocatie rechtvaardig in de maatregel? Zijn contra-productieve indirecte effecten afwezig? Wordt een lock-in situatie vermeden? 9
Op deze pagina is ruimte voor commentaar, suggesties, vragen, etc.
Effectiviteit
Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten
Acceptatie
Interactie met de markt en met ander beleid
Overige aspecten
10
