Sociaal en cultureel rapport 1974

Sociaal en cultureel rapport 1974

bron Sociaal en cultureel rapport 1974. Sociaal en Cultureel Planbureau, Staatsuitgeverij, Den Haag 1975

Zie voor verantwoording: http://www.dbnl.org/tekst/_soc002soci01_01/colofon.htm

© 2008 dbnl

7

Voorwoord Wie zich verdiept in het beleid op het terrein van het maatschappelijk en cultureel welzijn stuit op velerlei praktische problemen: problemen van subsidie, personeel, opleiding, organisatie enzovoort. Zij zijn zo talrijk en ingewikkeld dat helaas het zicht op de mensen en hun leefsituatie nogal eens verloren gaat. Een van de redenen waarom het Sociaal en Cultureel Planbureau per 1 januari 1974 werd opgericht, is de wens van de Regering dat alle betrokkenen bij dit beleid (uitvoerende werkers, politici, bestuurders, ambtenaren, studenten of zomaar geïnteresseerden), op gezette tijden, dwars door hun dagelijkse beslommeringen heen, worden herinnerd aan het lot van de mensen voor wie alle beleidsinspanningen bedoeld zijn. Daarom is aan het Sociaal en Cultureel Planbureau opgedragen periodiek een Sociaal en Cultureel Rapport te vervaardigen. Een rapport dat de stand van zaken op maatschappelijk en cultureel gebied en de bewegingen, die daarin gaande zijn, beschrijft. De Regering stelt daarbij prijs op een onafhankelijk oordeel; de inhoud van het Sociaal en Cultureel Rapport komt dan ook geheel voor de verantwoording van het Planbureau. Dit rapport 1974 is weliswaar het eerste van een serie, maar vorm en inhoud van de volgende rapporten staan nog niet vast. In navolging van vele landen zijn eerst de omtrekken van het terrein geschetst en enkele verkenningen verricht. De nadruk is gelegd op de totaliteit van het terrein, hetgeen betekent dat specialisten op de deelterreinen weinig aan hun trekken zijn gekomen. Als coördinerend Minister voor het Welzijnsbeleid bied ik dit rapport gaarne ter kennisneming aan. De staf van het bureau hoopt dat de commentaren erop (in welke vorm dan ook gegeven) voorstellen zullen bevatten voor eventuele wijzigingen in opzet en uitvoering van volgende rapporten. Van alle instanties die hebben geholpen dit eerste rapport op tafel te brengen verdient het C.B.S. speciale dank voor de snelle wijze waarop aan het Leefsituatiesurvey 1974 - dat mede de basis heeft gevormd voor dit rapport - vorm en uitvoering is gegeven. De coördinerend Minister voor het Welzijnsbeleid,

Mr. H.W. van Doorn.


9

Deel I Samenvattende beschouwingen


11

Hoofdstuk 1 Inleiding Het Sociaal en Cultureel Planbureau (S.C.P.) heeft als opdracht een samenhangende beschrijving van de sociale en culturele situatie in Nederland te geven, voorstellen te ontwikkelen over hoe op dat terrein beleid gevoerd zou kunnen worden en tenslotte na te gaan, hoe het beleid in werkelijkheid gevoerd wordt (Koninklijk Besluit van 30.3.1973 - stb. 175). Wat het eerste deel van deze taak betreft, moet het Bureau in navolging van wat reeds in vele landen gebeurt op gezette tijden een zogenaamd Sociaal en Cultureel Rapport uitbrengen dat een overzicht geeft van de stand van zaken op sociaal en cultureel terrein, inclusief de ontwikkelingen die zich bezig zijn te voltrekken. Om nu tot een dergelijk Rapport te komen, kan men zich voorstellen dat het Bureau zoveel mogelijk personen en instanties zou raadplegen over de wensen en opvattingen die zij hebben met betrekking tot wat er in het rapport moet staan en hoe het opgesteld dient te worden. Hiermee wordt immers bereikt dat het rapport zoveel mogelijk aansluit bij de voorstellingen van de gewone burger, de vele werkers en de vele wetenschappelijke en beleidsinstanties op maatschappelijk en cultureel terrein. Deze weg is echter moeilijk begaanbaar en wel omdat men in het algemeen wel de noodzaak ziet van een Sociaal en Cultureel Rapport en wensen kan formuleren voor het eigen werkterrein, maar zich toch moeilijk een idee kan vormen van het geheel. Daarom is een andere procedure gekozen. Er wordt een eerste rapport opgesteld zonder uitvoerige raadpleging van de betrokkenen; de reacties op dat rapport, suggesties en kritiek (men heeft nu immers een voorbeeld bij de hand) zullen voor het Bureau richtsnoer zijn bij de opstelling van de volgende rapporten. Het Rapport 1974 - dat dus als een eerste proeve te beschouwen is - wordt dan nu ook aan betrokkenen aangeboden, met het verzoek om zoveel mogelijk suggesties te geven die de informatie en het inzicht in de toekomst kunnen verbeteren. Wat de opbouw van het Rapport betreft, valt nog het volgende op te merken. Kern vormt de beschrijving van de situatie van het maatschappelijk en cultureel welzijn in deel III, en wel naar 10 sectoren. In de beschrijving van deze 10 sectoren is slechts getracht een tour d'horizon te geven van wat er aan de orde is in het sociaal en cultureel beleid. Deel III moet dan ook opgevat worden als een soort ‘groepsfoto van familieleden’, met alle kenmerken van dien. De verschillende sectoren zijn sterk afhankelijk van een aantal algemene ontwikkelingen, waarvan de belangrijkste zijn de demografische, de economische en de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. In deel II staat in grote trekken een aantal elementen op deze gebieden opgesomd die waarschijnlijk van belang zijn voor het maatschappelijk en cultureel welzijn. Ofschoon de relatie tussen de diverse gebieden, behandeld in deel III, op verschillende punten aangegeven wordt, moet men deze toch vooral zoeken op twee plaatsen die de onderlinge relatie tussen de diverse beleidsterreinen speciaal tot onderwerp hebben; nl. in deel IV dat handelt over de concentratie van tekorten bij enkele bevolkingsgroepen en de concentratie in het gebruik van voorzieningen, en in deel I, hoofdstuk 2, waar in een algemeen commentaar verbindingen tussen de diverse sociale en culturele sectoren gemaakt worden. Het moge duidelijk zijn dat de verbindingen tussen de verschillende sectoren op het maatschappelijk en cultureel terrein pas goed bestudeerd kunnen worden door middel van methoden en technieken (zoals het ontwikkelen van sociale indicatoren


en modelbouw) die het mogelijk maken de werking van de diverse sectoren op elkaar - en vooral ook in hun kwantitatieve verhoudingen - na te gaan. In diverse landen wordt aan zo'n instrumentarium gewerkt. Het spreekt vanzelf dat ook op het S.C.P. ruimschoots aandacht wordt geschonken aan dit onderwerp. Deze arbeid bevindt zich echter nog in een beginstadium. De produkten zijn nog zeer abstract en vaak weinig beleidsrelevant, met name ook omdat de opgenomen elementen weinig beleidsvatbaar zijn. Wanneer deze achterstand is ingelopen, zullen de nieuwere benaderingen in volgende rapporten een rol spelen.


12 Het Rapport is gebaseerd op feiten die op zich meestal bekend zijn, maar die niet eerder geselecteerd en gezamenlijk in één publikatie uitgebracht werden. Het bevat ook informatie die van belang is omdat zij recent verworven is. Dit werd mogelijk doordat het C.B.S. bereid is geweest op zeer korte termijn een Leefsituatiesurvey (verder geciteerd als L.S.S.) te verrichten ten behoeve van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Het verslag van dit Survey verschijnt ongeveer gelijktijdig met dit Rapport. Voor de technische gegevens m.b.t. het Survey wordt verwezen naar bijlage 2. Het grondmateriaal van dit Leefsituatiesurvey zal in 1975 en 1976 nog enkele malen ten behoeve van allerlei studieprojecten bewerkt worden. Het zal opvallen dat de behandeling per hoofdstuk in deel III van uiteenlopend karakter is. Voor veel sectoren komt de behandeling niet boven het beschrijvende niveau uit, enkele andere bevatten nadere analyses, terwijl een enkel hoofdstuk een evaluatie van het beleid bevat. Deze diversiteit - en het onevenwichtige beeld dat hieruit voortvloeit - is een gevolg van het feit, dat de stand van de informatie over de diverse welzijnsterreinen in het algemeen - eufemistisch gesteld - nogal erg verschillend is. Hierdoor worden dan wel enige terreinen zichtbaar waarop in de toekomst aan uitbreiding van informatie en analyse gewerkt dient te worden. In de bijlage 1 treft men ter vergelijking aan een beschrijving van de opzet van de sociale en culturele rapporten zoals die in andere landen verschenen zijn. november 1974


13

Hoofdstuk 2 Samenvatting en enige conclusies §1 Uitgangspunten Het Sociaal en Cultureel Rapport is bedoeld als een eerste poging om de stand van zaken weer te geven op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn in Nederland. Dit zal geschieden op grond van een aantal uitgangspunten waarvan hier een overzicht gegeven wordt.

Sociaal en cultureel welzijn Van het begrip welzijn, en met name maatschappelijk en cultureel welzijn, bestaan vele definities die alle één facet accentueren van het complexe geheel dat men er in het algemeen mee associeert. Als voorlopig uitgangspunt is hier de volgende werkomschrijving gekozen: sociaal en cultureel welzijn is des te meer aanwezig naarmate in een samenleving de kwaliteit van het bestaan hoger is en bevredigender groepsverhoudingen worden aangetroffen. Onder kwaliteit van het bestaan wordt de mate van realisering van hoog geschatte waarden verstaan, zoals die zichtbaar worden in gezondheid, vorming, wonen enz. Het welzijn zoals hier opgevat, heeft twee duidelijk te onderscheiden aspecten: een subjectief (uitgaande van de beleving van degene over wiens welzijn een uitspraak wordt gedaan) en een objectief (waarbij de beoordeling van de toestand waarin iemand verkeert, geschiedt op grond van criteria die buiten de eigen subjectieve beleving gelegen zijn). Uiteraard vallen deze twee aspecten vaak samen en wordt ‘objectief’ on-welzijn ook subjectief als zodanig beleefd, soms ook vallen zij niet samen; bij de ‘beoordelingscriteria’ zullen hiervan enige voorbeelden worden genoemd. Voor de beschrijving van de stand van zaken op het welzijnsgebied bestaan twee ingangen, nl. vanuit leefverbanden of groeperingen (de bejaarden, de jeugdigen etc.) of vanuit functies of waarden (de gezondheid, het wonen e.d. de zgn. kwaliteit van het bestaan dus). In de meeste landen wordt voor de tweede benadering gekozen, omdat een beschrijving vanuit groeperingen gemakkelijk leidt tot overlappingen en doublures. Moet bijv. naast de situatie van bejaarde die van de vrouw beschreven worden, dan ontstaat een doublure doordat de helft van het aantal bejaarden vrouw is en 12% van de vrouwen bejaard. In dit Rapport is voor de tweede benadering gekozen, aansluitend bij het internationale gebruik, met dien verstande dat van bepaalde groeperingen (in deel IV) een dwarsdoorsnede is gemaakt door alle levensgebieden heen, met name voor de sociaal-economisch laagst geklasseerden (personen met een laag beroep en geringe opleiding), de geïsoleerden en personen die stress-kenmerken vertonen. Dit neemt niet weg dat in de diverse hoofdstukken, handelend over bepaalde functies, de situatie van groepen vaak aan de orde komt.

§2 Beoordelingscriteria


Een beschrijving van de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking kan langs twee wegen geschieden. Men kan hem in een historisch perspectief zien door de huidige toestand te vergelijken met die in het verleden en men kan de toestand toetsen aan huidige maatstaven en daarbij bijv. speciale aandacht schenken aan die categorieën van mensen wier toestand in vergelijking met anderen als ongunstig moet worden aangemerkt. Volgt men de eerste werkwijze, dan dringt de conclusie zich op dat de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking - ook volgens de maatstaven die men nu hanteert - zich heeft verbeterd: de Nederlander leeft gemiddeld langer (ook al is de laatste jaren een ontwikkeling ten ongunste bij de mannelijke bevolking op te merken); hij arbeidt onder betere omstandigheden en korter, de kans op werkloosheid schommelt weliswaar, maar is toch nog aanzienlijk minder dan voor de Tweede Wereldoorlog, de gevolgen van de werkloosheid zijn verzacht en op het materiële vlak vrijwel geheel opgevangen; hij bezit meer kennis, is in het algemeen sociaal wat gestegen; hij woont beter; hij recreëert zich meer. Een nadere beschouwing zou dit beeld aanzienlijk nuanceren, zou het misschien zelfs minder rooskleurig doen worden, maar zou toch de algemene positieve indruk niet wegnemen.


14 Anders wordt het als men de huidige toestand op zich beziet en afmeet aan de criteria die vandaag de dag geldig zijn; geheel anders wordt het ook als men de bevolking niet meer als één geheel beschouwt, maar delen ervan gaat onderscheiden, en niet meer naar het gemiddelde maar naar de spreiding kijkt. Bij het opstellen van beoordelingscriteria is er van uitgegaan dat de beschrijving dient ter oriëntering van het beleid. Een van de oogmerken van het beleid is tekorten te voorkomen en te bestrijden ten einde situaties te optimaliseren. Om deze tekorten op te sporen, doet zich een aantal mogelijkheden, afzonderlijk of gezamenlijk, voor. a. Een voor de hand liggend aanknopingspunt wordt geboden door de ‘algemeen aanvaarde waarden en opvattingen’ die meestal in het politieke proces hun vorm krijgen. Op grond hiervan is een situatie te beoordelen en eventueel als negatief aan te merken. Voorzichtigheid blijft echter altijd geboden omdat in een pluriforme samenleving als de Nederlandse meerdere waardensystemen naast elkaar bestaan. Vaak is dit uitgangspunt alleen maar bruikbaar voor niet te specifieke situaties, waarover in het algemeen een communis opinio bestaat: gezond zijn, onderdak hebben, een inkomen hebben, e.d. Bij negatief te waarderen situaties is het niet uitgesloten dat de beleving van de situatie door de betrokkene toch positief wordt geacht (‘de tevreden zieke’, ‘de gelukkige krotbewoner’, ‘de blijde arme’ e.d.) Er dient tegen gewaakt te worden dat deze algemene waarden absoluut worden opgevat: in een zich wijzigende wereld zijn zij in principe voortdurend aan een herwaardering toe. b. Als andere aanduiding van een tekort zou genoemd kunnen worden de ongelijke verdeling van goederen en diensten over personen of groepen, zonder dat daar redelijke gronden voor zijn. c. Het subjectieve element wordt recht gedaan door een situatie als een tekort op te vatten wanneer de betrokkenen deze ook als zodanig beleven. Onder a. is al opgemerkt dat dit niet behoeft samen te vallen met een objectief tekort. Zoals eerder gesteld wordt een gedeelte van de subjectieve beleving niet bepaald door de objectieve situatie zoals die door de overheid beïnvloed kan worden en lijkt derhalve voor het beleid ‘ongrijpbaar’: het scheppen van een infrastructuur van sociale en culturele voorzieningen maakt een mens nog niet noodzakelijkerwijze gelukkig, hoewel de voorwaarden daartoe dan verbeterd zijn. Voor een gedeelte echter beïnvloedt de objectieve situatie de beleving wel. Waar sprake is van tekorten zal gepoogd worden de groeperingen bij wie ze voorkomen te lokaliseren; voor de hand ligt dan om na te gaan of de ingezette beleidsmiddelen erin slagen die mensen te bereiken bij wie de tekorten zich voordoen. Ook de plaats van deze mensen in het proces van politieke beïnvloeding - bij uitstek immers het kanaal waarlangs men iets aan zijn situatie kan proberen te doen - zal beschreven worden. Het voorgaande legt een sterk accent op tekorten, maar in de sociale en culturele beschrijving die dit rapport beoogt te geven, kan natuurlijk niet uitsluitend en zelfs niet in hoofdzaak sprake zijn van tekorten: de toestand van de Nederlandse bevolking op sociaal en cultureel gebied en de ontwikkelingen daarin zullen dan ook meer in het algemeen beschreven worden. Bij dit laatste heeft het besef meegespeeld dat dit een zeer omvangrijke taak is: het heeft dan ook niet meer opgeleverd dan een zeer


globale schets. In volgende jaren zal gepoogd worden deze op essentiële punten te verfijnen. Een laatste opmerking om deze voorbeschouwing af te ronden, geldt het feit dat aan de inkomensverdeling als bron van sociaal en cultureel on-welzijn geen aandacht is geschonken. Hiermee is niet het belang van deze zaak miskend, integendeel: de onlust en ontevredenheid enerzijds en de directe nadelige materiële gevolgen anderzijds, die hun bron hebben in een te laag inkomen, zijn evident en algemeen bekend. Aan dit onderwerp wordt echter reeds van overheidswege veel aandacht


15 geschonken: een nota van de Minister van Sociale Zaken hierover is in voorbereiding.

§3 Een aanzet tot sociale en culturele inventarisatie Op het gebied van de gezondheidstoestand zijn in Nederland spectaculaire resultaten bereikt: niet voor niets is de levensverwachting er op één na het hoogst der wereld! Niettemin vraagt een aantal problemen nog om een oplossing. Alhoewel de levensverwachting in het algemeen hoger is, daalt zij sinds het begin der zestiger jaren voor mannen. Er zijn tendenties waarneembaar, waaruit blijkt dat ook een daling van de levensverwachting voor vrouwen niet onwaarschijnlijk zal worden. Het patroon van doodsoorzaken is gewijzigd: hart- en vaatziekten en kwaadaardige nieuwvormingen zijn op de voorgrond getreden en vertonen nog steeds een toename. In toenemende mate wordt duidelijk hoe groot de omvang van de zgn. psycho-sociale stoornissen is, ook al is niet geheel duidelijk of het verschijnsel is toegenomen of dat het alleen nu meer onderkend wordt; belangrijk is dat het naar de huidige maatstaven als ziekte of ten minste als ‘onwelzijn’ wordt ervaren en opgevat. De oorzaken van dit complex geheel van klachten lijken gedeeltelijk en soms helemaal te liggen in omstandigheden buiten de medisch-biologische sfeer. Toch komt een groot aantal mensen met deze klachten in het medische kanaal terecht via de huisarts, die echter qua opleiding, instelling en werkorganisatie vaak onvoldoende geëquipeerd is om adequate hulp te verlenen. Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de zorg zich nog onvoldoende aan deze ontwikkelingen heeft aangepast, alhoewel er wel tendenties waarneembaar zijn, die een verbetering op bepaalde punten van de problematiek mogelijk kunnen maken. Door preventieve maatregelen van uiteenlopende aard is men erin geslaagd, tuberculose en andere infectieziekten terug te dringen. Dit feitelijk voorkomen van het ontstaan van kwalen is voor ziekten, die tegenwoordig de aandacht eisen, minder gemakkelijk. Enerzijds liggen mogelijke bedreigingen van de gezondheid in de dalende kwaliteit van het fysisch milieu, hetgeen op korte termijn moeilijk te verhelpen is. Anderzijds dringen zich ziekten naar voren, welker preventie berust bij de verantwoordelijkheid van het individu: gezonde voeding, meer lichaamsbeweging, minder tabaks- en alcoholverbruik. Effectieve gezondheidsvoorlichting en -opvoeding zijn derhalve een eerste vereiste. De mogelijkheden van vroegtijdige opsporing van ziekten door verschillende vormen van georganiseerd bevolkingsonderzoek dienen de volle aandacht te hebben. Mede op grond van het toenemend signaleren van psycho-sociale stoornissen wordt aan een reorganisatie van de eerstelijnsvoorzieningen gedacht. (Structuurnota Gezondheidszorg). Centraal in deze nieuwe opvatting staat een benadering van de patiënt vanuit verschillende disciplines en werkervaringen, naast de medische in ieder geval ook die van de maatschappelijke dienstverlening. Alhoewel deze ontwikkeling toe te juichen is, is het niet onwaarschijnlijk, dat zij tot een taakverzwaring van de huisarts zal leiden, wanneer deze de centrale figuur in het eerste echelon wordt. De organisatorische samenwerking tussen de huisarts en de diverse takken van de sociale dienstverlening is nog onvoldoende expliciet gemaakt. In samenhang met de reorganisatie van het eerste echelon wordt een taakverlichting in de kostenintensieve tweedelijnsvoorzieningen nagestreefd. Ook


op dit punt is derhalve een exact omschreven samenwerking, nl. tussen huisarts en specialistische voorzieningen, van groot belang. Alhoewel de belangstelling voor de (nieuwe vorm van) huisartsenopleiding toeneemt, doet zich de vraag voor, of de ontwikkelingen kunnen inlopen op de verslechtering van de algemene gezondheidstoestand zoals boven beschreven. Een groot aantal mensen ondervindt tijdelijk of permanent belemmeringen bij de uitoefening van de dagelijkse bezigheden. Dit treft voornamelijk de ouderen in onze samenleving; de veroudering van de categorie der bejaarden neemt toe en daardoor wordt de hulpbehoevendheid groter. Tevens bestaat de opvatting de bejaarden zich


16 zo lang mogelijk zelfstandig in de maatschappij te laten handhaven. Het aantal situaties waarin mensen huishoudelijke of gezinshulp nodig hebben, en daarmee een beroep doen op deze vorm van maatschappelijke dienstverlening, stijgt derhalve. De gesubsidieerde gezinszorg is in de mogelijkheid door arbeidsbesparende middelen meer werk per gezinsverzorgster te laten verrichten, echter begrensd. Bij een tegemoet komen aan de in de toekomst te verwachten vraag zullen de kosten hiervan wellicht onoverkomelijk blijken te zijn. Een fundamenteel nieuwe beleidsoriëntering op dit gebied lijkt derhalve geboden. Op het terrein van de arbeid is het meest in het oog lopende verschijnsel de, vergeleken met vorige jaren, hoge werkloosheid. Deze is waarschijnlijk zelfs hoger dan gemeenlijk wordt aangegeven (geregistreerde arbeidsreserve 1973: gemiddeld ongeveer 117 000) omdat reden bestaat om aan te nemen dat een aantal werknemers dat anders werkloos zou worden, via de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering afvloeit. Bovendien worden de ingeschrevenen voor part-time werk en de niet-bemiddelbaar verklaarden niet in de werkloosheidsstatistiek opgenomen. De werkloosheid van 1974 is er een die voor een belangrijk deel onafhankelijk van de conjunctuur toeneemt en die met zich meebrengt dat het aantal langdurig werklozen ook relatief stijgt. Meer van nabij bezien vertoont de arbeidsmarktsituatie een genuanceerd beeld, er is geen sprake van een gelijke mate van werkloosheid over de gehele linie, voor sommige categorieën is zij groter dan voor andere. Zo bestaat er een tekort aan ongeschoolde arbeiders dat men door gastarbeid tracht op te heffen en een overschot aan academici. Het laatste, dat opmerkelijk veel publiciteit heeft gekregen, is niet zo groot als wel wordt gemeend; het toekomstperspectief voor deze categorie is echter - als men op de prognoses afgaat - somber te noemen. Kijkt men niet primair naar beroepsgroepen, maar naar de persoonlijke kenmerken, dan vallen hoge werkloosheidscijfers te constateren voor de jeugdigen en de oudere werknemers, de grote groep daartussen bevindt zich in een gunstiger situatie. De werkloosheid onder jeugdigen kan minstens voor een deel worden toegeschreven aan het zgn. minimumjeugdloon en de extra vormingsdag: een opmerkelijk voorbeeld van een goed bedoelde maatregel die voor de betrokkenen ook negatieve effecten kan hebben. De andere kwetsbare categorie wordt gevormd door de oudere werknemers voor wie, eenmaal werkloos geworden, herintreding in het arbeidsproces bijzonder moeilijk blijkt. De arbeidsmarktsituatie kent dus twee problemen: werkloosheid en personeelstekorten. Het structurele karakter en de lange duur van de werkloosheid voor sommige categorieën doen inzien dat zich waarschijnlijk secundaire effecten van die werkloosheid zullen gaan voordoen: werkloosheid en dreiging van werkloosheid wordt door de betrokkenen meestal negatief ervaren en kan haar uitwerking hebben op gezondheid en sociaal functioneren. Men kan niet aan de indruk ontkomen dat in het denken over deze zaken de zorg voor de materiële aspecten (loonderving, werkloosheidsuitkering) zo op de voorgrond staat, dat de immateriële aspecten naar de achtergrond worden gedrongen. Toch vraagt men zich af of op de lange termijn bezien de mogelijke schade aan het individu toegebracht in aanmerking nemend, deze aspecten niet nadrukkelijk onder ogen moeten worden gezien. Het tekort aan plaatsen voor hoger geschoolden in sommige sectoren en de geringe bereidheid onaantrekkelijke ongeschoolde arbeid te verrichten, lijkt haast nog


moeilijker oplosbaar. Regulering van het aantal abituriënten kan voor het eerstgenoemde probleem een oplossing zijn, hogere beloning voor ongeschoolde arbeid voor het andere. Er speelt niettemin een ander aspect mee, een van sociaal-psychologische aard, waarvan moeilijk is in te zien hoe men daar vat op kan krijgen. Het besef ligt diep verankerd, dat onderwijs de weg naar het


17 maatschappelijke succes opent, dat hoe meer onderwijs men volgt hoe beter het is. Ook het geringe aanzien van ongeschoolde arbeid heeft sociaal-psychologische wortels en is niet los te denken van een samenleving die een zekere welvaart kent en waarvan de leden het zich kunnen veroorloven selectief te zijn ten opzichte van de wijze waarop men het dagelijks brood kan verdienen. Onderwijs en vorming zijn vanouds een middel geweest tot kennisvergroting en sociale mobiliteit. Ten aanzien van het eerste aspect is een aanzienlijke verbetering te bespeuren, beoordeeld althans naar de gemiddelde scholingsgraad van de bevolking. De onderwijsexplosie die de laatste 15 à 20 jaar heeft plaatsgevonden in de geïndustrialiseerde landen, uit zich in Nederland in de volgende cijfers: in 1974 telt het onderwijs ± 3,3 miljoen leerlingen en 200 000 onderwijzenden. Het percentage van de bevolking dat op het 16e jaar nog volledig dagonderwijs volgt, is gestegen van 15% in 1930 (de thans zestigjarigen) tot 62% in 1971 (de thans negentienjarigen). Een groot verschil in onderwijsniveau tussen de oudere en jongere leeftijdsgroepen is een gevolg hiervan. Terwijl in 1961 de uitstroom uit het onderwijs nog ongeveer aansloot op de samenstelling van de beroepsbevolking, is sindsdien het aandeel van de uitstroom op het laagste niveau gehalveerd en op het hoogste niveau meer dan verdubbeld. Dit roept de vraag op of het onderwijs nog wel past op de structuur van de werkgelegenheid (of omgekeerd), die in Nederland bestaat en voor de toekomst voorzien wordt. Het tekort aan ongeschoolde arbeiders pleit er voor deze vraag ontkennend te beantwoorden. De sociale mobiliteit is door het onderwijs minder bevorderd dan mogelijk zou zijn geweest, hetgeen verband houdt met het feit dat de lagere sociale milieus binnen het schoolsysteem geringere kansen hebben dan andere. Nog steeds is het zo dat kinderen uit deze milieus lagere schoolprestaties vertonen en ook op hetzelfde prestatieniveau minder ertoe komen hogere opleidingen te volgen. Bij de beschouwing van het vraagstuk van de verhouding onderwijs-maatschappij mag de maatschappij niet gereduceerd worden tot de arbeidsmarkt. Onderwijs en vorming dragen er daarnaast immers ook toe bij de burger beter uit te rusten om te kunnen participeren aan allerlei samenlevingsverbanden; bovendien scheppen zij meer gelijke kansen voor ieder om maatschappelijke goederen van immateriële aard deelachtig te worden. De diverse doeleinden van het onderwijs (fundamentele democratisering, gelijke kansen, arbeidsmarkt en meer) zijn niet makkelijk te combineren. Zou men er in de toekomst meer naar streven ernst te maken met het principe van de education permanente, en zou dat gepaard gaan met de nieuwe idee dat een hoge opleiding niet automatisch een beter betaald beroep en vrijwaring voor minder aantrekkelijk werk oplevert, dan kunnen veel van de huidige knelpunten verdwijnen. Ook ten aanzien van de sexen werkt het schoolsysteem allerminst egaliserend: meisjes blijken in het algemeen nog steeds meer naar lagere opleidingen te gaan dan jongens. Algemene vooroordelen van ouders en onderwijzend personeel spelen hierbij een rol. De woonsituatie van de Nederlander is vergeleken met het verleden verbeterd: er is meer ruimte per huishouden beschikbaar gekomen, er is minder inwoning en er is meer wooncomfort. Toch blijft in ruime kring een zekere ontevredenheid met dit aspect van de leefsituatie bestaan, een ontevredenheid die minstens gedeeltelijk toegeschreven moet worden aan een discrepantie tussen de wooneisen en de actuele


woonsituatie. De volkshuisvesting bevindt zich wat dat betreft in een moeilijke situatie omdat de woningvoorraad nu eenmaal groot is en de vervanging langzaam geschiedt, te langzaam om gelijke tred te kunnen houden met de stijgende wooneisen. Er zijn echter ook meer specifieke omstandigheden die begrijpelijk maken dat de stand van de volkshuisvesting niet aan ieders verwachting voldoet: de kwalitatieve


18 sanering van de oude woningvoorraad is relatief achtergebleven; de vorm en sfeer van de nieuwbouw vinden bij weinigen genade. Kritiek bestaat tenslotte in sommige kringen ook over de hoogte van de huren, maar het is goed op te merken dat de financiering van het wonen in Nederland relatief zwaar op de overheid en weinig op de bewoner drukt. In het nieuwe voorgestelde huurbeleid blijft de lage huurquote op lange termijn gehandhaafd, maar de lastenverdeling wordt herzien ten gunste van de lagere inkomensgroepen die relatief zware lasten dragen. Een ander kenmerk van het nieuwe huurbeleid is dat er een nauwere relatie tussen de huur en de kwaliteit van de woning wordt gelegd. De woonwensen van de individuele burger, die in toenemende mate een aanslag betekenen op ruimte en landschap, komen in botsing met eisen die vanuit de ruimtelijke ordening gesteld worden en waarbij zuinig gebruik en behoud van het landschap voorop staan. Deze eisen passen weer in een streven naar bescherming of kwaliteitsverbetering van het natuurlijk milieu, dat zoals bekend, bij het huidige tempo van aantasting gevaar loopt. Op het gebied van de kunst en cultuur en ook van andere vormen van vrijetijdsbesteding brengt de overheid de waarde die zij eraan hecht dat de burgers bepaalde activiteiten in hun vrije tijd verrichten tot uitdrukking in een subsidiëring van de verrichtingen. Dit streven is niet met succes bekroond op het terrein van kunst en cultuur voor zover het beoogde de deelname aan culturele manifestaties breder ingang te doen vinden. Met uitzondering van musea en openbare leeszalen is het gebruik van culturele voorzieningen de laatste tien jaar afgenomen. Dit geldt ook voor die voorzieningen ten aanzien waarvan de overheid de afgelopen decennia een participatie-bevorderend beleid heeft gevoerd. Culturele voorzieningen worden disproportioneel veel gebruikt door de bevolkingscategorieën, gekenmerkt door hogere opleiding, hoger beroep en hoger inkomen (de amateuristische kunstbeoefening in verenigingsverband vormt hierop een belangrijke uitzondering). Er zijn geen aanwijzingen dat dit belangrijk veranderd is, zulks ondanks het spreidingsbeleid in sociaal en geografisch opzicht. Een en ander leidt tot de conclusie dat verdelende rechtvaardigheid als doelstelling niet bereikt is, zo het ooit bereikbaar is geweest. Dit verdelingsprincipe doet bovendien te kort aan andere essentiële functies van culturele voorzieningen. De feitelijke zwaartepunten in het cultuurbeleid liggen echter nog steeds bij zaken die voortvloeien uit het verdelingsbeginsel. Het verdient aanbeveling de doeleinden en middelen met betrekking tot de verbreiding van kunst en cultuur over de diverse bevolkingsgroepen nader te bezien. Te denken valt aan een aanpassing aan de huidige gebruikspatronen; tegelijkertijd zal het cultuurbeleid sterker gericht moeten worden op nieuwe toepassingsmogelijkheden van kunst en cultuur (onderwijs, massa-media, stadswijken). Andere vormen van vrijetijdsbesteding vinden een grotere adhesie: de belangstelling voor en de beoefening van sport neemt toe, de openluchtrecreatie mag zich in een grote en groeiende belangstelling verheugen, zodanig zelfs dat zij problemen kan scheppen voor ruimtelijke ordening en verkeer. De algemene tendens dat de laaggeklasseerden in het gebruik van de betreffende voorzieningen achterblijven, doet zich ook hier voor, zij het waarschijnlijk minder dan bij die activiteiten die met een hoger intellectueel prestige worden bedacht, als bibliotheek- en museumgebruik.


Een moeilijkheid is dat er geen vrijetijdsbeleid in strikte zin bestaat. Er is een jeugdbeleid, een sportbeleid, kunstbeleid, enz., maar een vrijetijdsbeleid met een enigszins integraal karakter ontbreekt. Dit is om een aantal redenen te betreuren. In de eerste plaats brengt iemand een groot deel van zijn leven met vrije tijd door. Dit deel is nog groeiende en kan zelfs sneller groeien als men, om de werkloosheid te drukken, de arbeidstijd verkort of als men produktiebeperkingen wil doorvoeren als


19 consequentie van de opvatting dat aan de economische groei grenzen dienen te worden gesteld. In de tweede plaats is de speculatie te maken dat de oriëntering op de vrije tijd toeneemt, m.a.w. dat het persoonlijk welzijn van een toenemend aantal mensen meer gaat afhangen van wat zij in hun vrije tijd doen. In de derde plaats kan in een integraal vrijetijdsbeleid een betere en vooral ook sociaal rechtvaardiger afweging plaatsvinden van bepaalde vrijetijdsbestedingen en de mate waarin men deze door financiële steun wil bevorderen. Over dit laatste punt is iets meer te zeggen. Het is opmerkelijk dat binnen het geheel van gangbare vrijetijdsbestedingen sommige wel, andere niet worden gesubsidieerd. De argumentatie voor deze selectie is vaak zwak, overtuigt derhalve niet geheel en roept de verdenking op dat - in ieder geval gedeeltelijk - de beoordeling of activiteiten waardevol geacht moeten worden of niet, steunt op het waardenpatroon van de groeperingen, gekenmerkt door een hoge opleiding en hoog beroep. Tegen zo'n handelwijze zijn twee bedenkingen aan te voeren. In de eerste plaats komen de zo tot stand gekomen voorzieningen grotendeels ten goede aan de hogere groepen, de lagere blijven ervan verstoken en in de tweede plaats komt men niet tegemoet aan andere subculturen, maar onthoudt ze integendeel steun uit de algemene middelen, hetgeen uit een oogpunt van sociale rechtvaardigheid onwenselijk is te achten. Ieder mens kan in de loop van zijn leven in een aantal ontwrichtende situaties terecht komen als gevolg van wat ook wel aangeduid wordt als ‘sociale ongelukken’ (social accidents). Om hem in die situaties te helpen is een staalkaart van maatschappelijke dienstverlening beschikbaar, gericht op niet-financiële ondersteuning. Voor de financiële gevolgen bestaat een uitgebreid stelsel van sociale uitkeringen, bedoeld om althans voor die zijde van het probleem sociale zekerheid te verschaffen. Voor werknemers in Nederland is de financiële sociale zekerheid vrijwel gerealiseerd. Voor alle ingezetenen zijn enige belangrijke basiszekerheden geschapen, door middel van de Bijstandswet, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Weduwen- en Wezenwet, en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Verdere verbeteringen liggen in het verschiet in de vorm van een aanvullende pensioenvoorziening voor werknemers en een algemene arbeidsongeschiktheidsverzekering. In haar huidige staat steekt de Nederlandse sociale zekerheid gunstig af bij de sociale zekerheid in het buitenland; met name de welvaartsvastheid is vrijwel uniek. Een hieruit voortvloeiend probleem is dat terwijl de bovengenoemde wensen tot uitbreiding steeds dringender geuit worden, de kosten van het stelsel sneller toenemen dan het nationaal inkomen, alleen al door de autonome groei van de reeds bestaande verzekeringen en regelingen. Momenteel stroomt ongeveer ¼ deel van het nationaal inkomen via de sociale zekerheidsinstellingen. De organisatie van de sociale zekerheid is in de loop der tijd bij stukjes en beetjes tot stand gekomen: de organisatie-structuur draagt hiervan de sporen. Voor de verzekerde is deze structuur vaak zeer ondoorzichtig (zo bestaan er bijv. voor werkloze werknemers vier uitkeringsregelingen); de uitvoering is versnipperd en duurder dan nodig, en het beleid wordt bemoeilijkt door het ontbreken van systematische gegevens. Zorg moet bestaan over de algemeen toenemende criminaliteit. Ofschoon de stijging gerelativeerd kan worden met eigenaardigheden in de registratie, ontwikkeling van omvang en samenstelling van de bevolking, de toeneming van het verkeer e.d., betekent dit niet dat de negatieve effecten verdwijnen. Preventie door betere


beveiliging van ontvreembare objecten, verkeersmaatregelen en het creëren van vrijetijdsmogelijkheden van jeugdigen kunnen de cijfers doen dalen. Stelt men nu de vraag van welke groeperingen de sociale en culturele situatie negatief beoordeeld moet worden en waarvan de tekorten onvoldoende door het beleid schijnen te worden gecompenseerd, dan dient zich een aantal aan. Ouderen in het algemeen, oudere werknemers in het bijzonder, vrouwen, kwamen in het


20 voorgaande als zodanig al naar voren. Dan zijn er nog vele groeperingen waarvan men mag veronderstellen dat hun positie zwak is, maar die in dit eerste Rapport niet aan de orde zijn gekomen: Rijksgenoten, buitenlandse arbeiders, enz. Met enige regelmaat kwam echter de categorie naar voren die in deze samenleving ‘laaggeplaatst’ is, gekenmerkt door een geringe opleiding, een laag beroep en een laag inkomen. Het is deze groep wiens situatie in het algemeen slechter dan normaal is en die wat betreft het gebruik van voorzieningen, geschikt om deze situatie te verlichten, juist achterblijft. Dat achterblijven is als zodanig vast te stellen tegen de achtergrond van hun situatie die immers om extra compensaties vraagt, maar zelfs kan men de vraag stellen of er ook geen sprake is van een onder-gebruik van bepaalde voorzieningen, vergeleken met andere bevolkingscategorieën en los van hun nood of behoefte. Meer dan een vraag is het niet en het antwoord wordt in dit rapport niet gegeven: er zal nog veel studie en onderzoek moeten geschieden voordat hij beantwoord kan worden. De mate waarin men van deze voorzieningen gebruik maakt, is nogal verschillend, maar het blijkt toch dat de categorie, waarvan eerder gesignaleerd werd dat zij in een relatief slechtere situatie verkeert, zich ook in dit opzicht het minst laat gelden. De nieuwe ideeën voor mondigheid en inspraak beperken zich niet tot de politiek: op alle gebieden waar over mensen wordt beslist, wenst men dat deze mensen ook een stem in het kapittel krijgen. De discussies over deze inspraakmogelijkheden wekken de indruk dat het centrale probleem is, hoe de inspraak-grage burgers hun invloed kunnen kanaliseren. Dit is een belangrijk probleem en het wordt ook algemeen als zodanig onderkend: allerwege experimenteert men met procedures die de burger meer zeggenschap kunnen geven. Maar dit is maar één facet, een ander - minstens even belangrijk - is hoe men de passieven en lauwen ertoe kan brengen hun mogelijkheden te realiseren. Het is sinds jaar en dag het streven van het opbouwwerk geweest dit te stimuleren en het zou onrealistisch zijn te verwachten dat dit streven op korte termijn met succes bekroond wordt. Een zo gigantische taak, dwars tegen wat aan eeuwenoude structurele wetmatigheden onderworpen schijnt, kan niet door één dienst of werksoort verricht worden. Het behoort een dimensie te zijn in al het overheidshandelen en denken. Het behoort ook een streven te zijn en te blijven, zelfs al lijkt de verwezenlijking op sommige ogenblikken zeer ver en zelfs onbereikbaar: het is de moeite van een serieuze poging waard.

§4 Enkele maatschappelijke ontwikkelingen In het voorgaande is een overzicht gegeven van de situatie op de diverse welzijnsterreinen. Zoals aangegeven, zijn deze terreinen volop in beweging. Deze beweging wordt eensdeels bepaald door krachten binnen de afzonderlijke terreinen zelf, maar met nadruk dient er op gewezen te worden dat veel van deze beweging haar oorzaak vindt in algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Dit betekent ook dat beïnvloeding van maatschappelijk en cultureel welzijn slechts kan geschieden door de beïnvloeding van deze algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Hier wordt slechts de aandacht gevestigd op wat in deel II van het rapport uitvoeriger aan


de orde is gesteld, nl. enkele ontwikkelingen op het gebied van de demografie, de economie en de ruimte. Puntsgewijze weergegeven zijn deze: • afnemende bevolkingsgroei; • toenemende acceptatie van geboorteregeling; • toenemende gezinsverdunning; • uitstel van het eerste kind; • meer zelfstandig wonen van alleenstaanden; • verplaatsing van de bevolking naar kleinere gemeenten: het zgn. proces van suburbanisatie gepaard gaande met leegloop van de binnensteden; • het toenemen van de aantallen allochtonen in ons land;


21 • het toenemen van mechanisatie en automatisering van het produktie-proces, gepaard gaande met een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen t.o.v. het aantal werkwilligen; • toenemende welvaart; • de afnemende inkomensongelijkheid; • het in toenemende mate beschikbaar komen van geldmiddelen voor het maatschappelijk en cultureel welzijn; • bederf van bodem, water en lucht.

§5 Enkele onderling strijdige effecten van beleidsmaatregelen Er werken niet alleen externe krachten op het sociaal en cultureel welzijn, ook binnen dit terrein zijn mechanismen die elkaar diepgaand beïnvloeden en - wat belangrijker is - elkaar soms tegenwerken: een resultaat van de ene sector kan dat van een andere sector doorkruisen. Zo heeft het onderwijs grote groepen burgers bereikt, hetgeen uiteraard positief te beoordelen is vanuit het ideaal van optimale kansen voor iedereen op ontwikkeling en ontplooiing. Een gevolg is echter dat enkele categorieën van opgeleiden op de arbeidsmarkt niet geplaatst kunnen worden. Wat voor het onderwijs misschien een bijeffect is, is voor het arbeidsmarktbeleid een centraal probleem aan het worden. Er is een situatie van overscholing op sommige plaatsen en van misscholing op weer andere. De overscholing kan ertoe leiden dat er meer academici worden opgeleid dan er op de arbeidsmarkt passend geplaatst kunnen worden. Het houdt ook in dat voor sommige beroepen gegadigden meer moeten leren dan ze voor hun beroep nodig hebben. Een voorbeeld daarvan is de opleiding voor gezinsverzorgsters die in het algemeen langer duurt dan strikt overeenkomt met de beroepseisen. Uit een onderzoek onder economen bleek dat 40% van hen een functie had waarvan zij meenden dat deze ook door personen zonder universitaire opleiding vervuld zou kunnen worden.1 Overscholing in deze zin is natuurlijk op zichzelf niet schadelijk omdat daardoor andere nastrevenswaardige doeleinden gediend worden. Wanneer dit ‘extra’ echter automatisch gaat leiden tot bijbehorende beroeps- en inkomensaspiraties ontstaan er moeilijkheden: de abituriënten gaan zich ‘te goed’ voelen voor de functies die op hen wachten. De situatie wordt ook gekenmerkt door het verschijnsel dat vraag naar onof laaggeschoolden bestaat, waaraan het aanbod niet kan voldoen. Zoals bekend wordt dit tekort opgevuld door het aantrekken van allochtonen. Maar het aantrekken van allochtonen schept weer een vraag naar woongelegenheid en andere goede levensomstandigheden waaraan niet op humane wijze voldaan wordt. Daardoor kunnen in de minder aantrekkelijke woonwijken concentraties van allochtonen ontstaan die spanningen oproepen bij de gevestigde bevolking, evenals een aantal problemen van juridische en medische aard. Een op het oog paradoxale situatie lijkt het gevolg van het afzonderlijke handelen der betrokken departementen. Sterk 1

F. Nicholas, De arbeidsmarkt voor economen. Instituut voor S.W.O. van de Katholieke Hogeschool, Tilburg 1973, p. 2.


vereenvoudigd is deze als volgt weer te geven: het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vormt een arbeidsaanbod dat het ministerie van Sociale Zaken moet plaatsen op de arbeidsmarkt zoals die in de diverse economische sectoren bestaat en tot de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken behoren. Er ontwikkelen zich onvervulde arbeidsplaatsen wat leidt tot het aantrekken van allochtone arbeidskrachten en dit schept weer problemen voor de Ministeries van resp. Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Justitie, en Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Men zou kunnen zeggen dat de efficiënte wijze waarop diverse deelproblemen worden opgelost een verre van optimaal totaalresultaat bewerkstelligt. Uiteraard is dit slechts een voorbeeld; ook op


22 andere plaatsen is niet-synchroon verlopend deelbeleid te signaleren, werkloosheidsbestrijding trekt soms de spreiding van sociaal-culturele accommodaties scheef, tendensen in de volksgezondheid doen de premies stijgen, terwijl de structuur van de verzekeringen die tendensen weer versterkt, enz. De conclusie kan slechts zijn dat het streven naar de zgn. integrale planning in ons land geen overbodige luxe is.

§6 De toekomst Aan het slot van dit hoofdstuk past een opmerking over de toekomstige ontwikkeling op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn. Een gedegen prognose, gedragen door een beproefde methodiek en gevuld met betrouwbaar cijfermateriaal, is in dit stadium nog niet te maken. In de Inleiding (hoofdstuk 1) kwam reeds ter sprake dat van meer dan aanzetten op dit terrein nog niet gesproken kan worden. In verschillende landen (zie bijlage 1) wordt momenteel gewerkt aan de uitbreiding van wetenschappelijke informatie op de diverse beleidsterreinen (areas of social concern) en aan sociale indicatoren die met elkaar in verband gebracht, een model op kunnen leveren. Pas dan bestaat de basis voor een prognose. Momenteel kan er wat de toekomstige ontwikkeling betreft niet meer geboden worden dan een vermoeden, welke krachten er werkzaam zijn en met welke situaties het beleid in de (ongedateerde) toekomst te maken kan krijgen. Een schema van welke elementen een rol spelen en elkaar beïnvloeden gaat hierbij (zie schema). Wezenlijk in deze tijd - het is uiteraard al vaker verkondigd - is de verandering (zie A in schema) van waarden, opvattingen en houdingen; hetgeen een tiental jaren geleden nog ondenkbaar was, is nu gemeengoed: men denke aan zaken als geboorteregeling, gezagsverhoudingen e.d. Van deze veranderingen is zeker niet met zekerheid te zeggen dat zij een gemeenschappelijke richting bezitten, laat staan dat deze richting gepreciseerd kan worden. Met enig voorbehoud kan men echter wel zeggen dat een aantal van deze waardenveranderingen tenderen naar een grotere aandacht voor het welzijn van individuele personen. Meer en meer worden de persoonlijke satisfacties van leden van de samenleving even zovele bakens voor het beleid. Daarmee wordt steeds meer datgene wat het persoonlijk geluk van de mens in de weg staat, negatief gewaardeerd en komt voor bestrijding in aanmerking. Dit heeft in hoofdzaak twee consequenties. Een ervan is dat de geestelijke en culturele verrijking van de mens een sterker accent krijgt: veel onderwijs en vorming, veel gezondheidszorg, meer mogelijkheden om van de culturele produkten gebruik te maken, meer gelegenheid tot recreatie enz. (zie B in schema). Een tweede consequentie is dat de definiëring en bewustwording van problemen steeds verder gaat. Reeds eerder bestaande problemen worden nu herkend, erkend en gelegitimeerd en misschien ook eerder als onaanvaardbaar beleefd. Hoe meer de mens toegewenst wordt, hoe meer er te doen valt (zie C in schema). Als gevolg hiervan stijgt de druk om allerlei sociale en culturele waarden (zie B in schema) te realiseren. Het constateren van de afwezigheid hiervan bij velen doet het aantal deelgroepen in het beleid toenemen (zie D in schema).


Uiteraard zijn onafhankelijk van de ontwikkelingen in het waardenpatroon ook andere algemeen maatschappelijke factoren te bespeuren, die hun invloed op de groei van de zorgterreinen doen gelden (zie E in schema). Twee liggen er voor de hand. In de eerste plaats zijn er de structureel maatschappelijke ontwikkelingen die zorgcategorieën creëren. Men behoeft niets steeds aan de economie te denken die psycho-sociale problemen schept maar men kan ook denken aan ontwikkelingen in de (mechanisatie van) arbeid en demografische ontwikkelingen (bijv. de groei van het aantal ouden van dagen, het kleiner worden van gezinnen enz.) die hun autonome invloed hebben. In de tweede plaats wordt de groei van de zorg en de zorgcategorieën versterkt door het automatisme (zie D in schema) van organisaties die hun werkingssfeer uitbreiden: de organisaties die met de zorg belast


23

zijn tenderen er in de meeste gevallen naar - tenzij zij uiteraard van buiten worden bijgestuurd - méér zorg te geven. Dit maakt dat activiteiten steeds omvangrijker worden en daardoor duurder. Door de grote arbeidsintensiviteit en de relatief geringe stijgingsmogelijkheden van de arbeidsproduktiviteit die de meeste sociale en culturele zorg eigen is, stijgen de kosten relatief sterker. De financiering van deze activiteiten moet uiteindelijk geschieden vanuit de nationale economie, aan de groei waarvan in de huidige opvattingen echter grenzen gesteld zijn. Dit brengt met zich mee dat de mogelijkheid, een groter gedeelte van het nationale inkomen te bestemmen voor de sociale en culturele activiteiten, ook zijn grenzen heeft. Deze zijn gedeeltelijk politiek van aard, maar houden ook verband met de vraag of met een voortschrijdende relatieve inperking van de particuliere bestedingen niet een negatief ‘welzijnssaldo’ kan optreden. De gevolgen van deze ontwikkeling laten zich in principe op drie niveaus keren: • op het niveau van de waarden-ontwikkeling;


24 • op het niveau van de maatschappelijk-structurele ontwikkelingen; • op het niveau van de autonome ontwikkeling van organisaties. Aandacht voor het laatste niveau bestaat reeds (de gedachten over ontwikkelingen op het gebied van de volksgezondheid in de bekende Structuurnota is er een voorbeeld van) maar zou geïntensiveerd kunnen worden. Het sturen van de maatschappelijk-structurele ontwikkeling verdient vanuit deze gedachtengang meer aandacht. De vergaring van de daarvoor benodigde kennis is in Nederland kortelings opgedragen aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Het meest weerbarstige niveau is dat van de waardenontwikkeling. Dit terrein zit vol voetangels en klemmen. Totale onbekendheid met het sturen van waarden maakt direct ingrijpende initiatieven op dit terrein onverantwoord. Maar de hoop uitsluitend vestigen op zelfcorrectie door pijnlijke maatschappelijke processen, waarschijnlijk nog minder.


25

Deel II Algemene ontwikkeling


27

Hoofdstuk 3 Demografie

Op demografisch gebied zijn de volgende ontwikkelingen voor het maatschappelijk en cultureel welzijn van belang.

§1 De afnemende bevolkingsgroei De daling van het aantal geboorten en de daarmee gepaard gaande afname van de bevolkingsgroei kan worden beschouwd als de voornaamste demografische ontwikkeling van de laatste jaren. De betekenis van deze ontwikkeling kan waarschijnlijk het best geïllustreerd worden aan de hand van het veranderend perspectief voor het jaar 2000. Dat gaf in 1965 nog uitzicht op 20 miljoen Nederlanders en thans - volgens de in 1973 gepubliceerde laatste vooruitberekeningen van het C.B.S. - op 15 à 16 miljoen voor dat jaar. Volgens het hoogste alternatief (A)1 van deze berekeningen laat het zich aanzien dat de bevolkingsgroei zich ook na 2000 nog zal voortzetten, waarna in de eerste helft van de volgende eeuw een stationaire toestand, d.w.z. een toestand waarbij geboorte en sterfte elkaar in evenwicht houden, kan optreden. De snelle geboortedaling der laatste jaren kan evenwel impliceren dat het vruchtbaarheidsniveau lager zal komen te liggen dan het voor het op den duur in stand houden van de bevolking noodzakelijke peil. In het laagste alternatief (B) van de C.B.S.-prognose zijn de consequenties hiervan bezien. Ook in dit geval gaat de bevolkingsgroei vooralsnog door en zal eerst na het jaar 2000 van een bevolkingsvermindering sprake kunnen zijn. Het gevoel dat van overbevolking sprake is, neemt duidelijk toe. Uit N.I.P.O.-enquêtes van 1966 en 1971 blijkt dat het deel van de bevolking, dat ons land overbevolkt vond, toenam van respectievelijk 57% tot 70%. Uit dezelfde enquêtes bleek dat driekwart van de bevolking vond dat de regering iets tegen de overbevolking moest doen. 1

Zie toelichting bij tabel 3.4.


Bij het L.S.S. 1974 is de bevolking gevraagd welke maatregelen de overheid zou moeten nemen in het kader van de bevolkingspolitiek. Tabel 3.1 bevat de antwoorden. 12% van de respondenten is van mening dat de overheid geen maatregelen dient te nemen. Voorlichting zowel over de bevolkingsproblematiek als


28 over de geboortebeperkende middelen wordt frequent genoemd. Uit tabel 3.2 kan worden gelezen dat slechts 17% van de bevolking geboorteregeling als zodanig afwijst, althans zegt er niet aan te zullen doen. Het meest frequent is deze afwijzing in kerkse kringen, en onder de kerksen nog het minst in rooms-katholieke kring. Er dient echter wel de aandacht op gevestigd te worden dat het hier gaat om ‘één of andere Tabel 3.1

Antwoorden, gegeven op de vraag: ‘Welke maatregelen zou de overheid moeten nemen in het kader van de bevolkingsproblematiek?’

maatregelen overheid geen maatregelen

aantal malen gegeven 557

in procenten van dein procenten van het antwoorden aantal respondenten 7 12

voorlichting over de 1 475 nadelen van de bevolkingsgroei

18

31

voorlichting over 1 753 geboortebeperkende middelen

21

36

tegen geringe prijs 1 873 anticonceptiemiddelen beschikbaar stellen

23

39

financiële maatregelen in de inkomenssfeer

7

12

toestaan van abortus 1 087 provocatus ook op wens van de vrouw

13

23

andere maatregelen 128

1

3

geen mening

796

10

17

totaal antwoorden

8 233

100

564

totaal respondenten 4 806 Bron: L.S.S. 1974. Tabel 3.2

Antwoorden op de vraag: ‘Als u nu een gezin zoudt beginnen, zoudt u dan aan één of andere vorm van geboorteregeling doen?’ (per kerkelijke gezindte van de respondenten in procenten)

kerkelijke gezindte

totaal

ja

weet niet


neen

onkerkelijk

100

79

9

11

protestant-christelijk 100 kerks

51

21

28

protestant-christelijk 100 niet kerks

62

19

18

rooms-katholiek 100 kerks

61

18

20

rooms-katholiek 100 niet kerks

79

10

11

andere 100 kerkgenootschappen, kerks

48

22

30

andere 100 kerkgenootschappen, niet kerks

66

21

13

totaal

68

15

17

100

Bron: L.S.S. 1974.


29 vorm van geboorteregeling’. De antwoorden sluiten goed aan bij de aanbevelingen van het interimrapport van de Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk.

§2 Stijging van deelname aan de procreatie Mede als gevolg van het feit dat tegenwoordig slechts een gering percentage vrouwen ongehuwd blijft, is de deelneming aan de procreatie een vrij algemeen verschijnsel geworden. Naar schatting brengt thans 85% van de vrouwen die thans geboren worden, zelf weer kinderen voort. De geboortedaling is dan ook voornamelijk een gevolg van het geringere aantal kinderen dat gemiddeld per vrouw wordt voortgebracht. Om de bevolking precies in stand te houden is het uiteraard noodzakelijk dat iedere geboorte van een meisje gemiddeld weer aanleiding geeft tot de geboorte van een ander meisje. Rekening houdend met de huidige sterfte voor het bereiken van de vruchtbare leeftijd en de verhouding jongens-meisjes-geboorte betekent dit dat de vrouwen die de vruchtbare leeftijd bereiken gemiddeld 2,1 kinderen moeten krijgen. Betrekt men ook nog de - al dan niet vrijwillige - kinderloosheid in de beschouwing, dan komt dit neer op gemiddeld 2,4 kind per vrouw die aan de procreatie deelneemt. Uit de verhouding tussen de aantallen eerstgeborenen en kinderen van een hoger rangnummer blijkt dat deze toestand thans ongeveer bereikt is. De evenwichtstoestand treedt dan echter eerst op, wanneer het sterftecijfer zich door het ouder worden van de totale bevolking aan het geboortecijfer aangepast heeft. Een aanwijzing dat het gemiddeld aantal kinderen per vrouw die aan de procreatie deelneemt vermoedelijk nog enigszins zal dalen, vindt men in een overeenkomstige trend in de opvattingen omtrent de gewenste gezinsgrootte. Bij N.I.P.O.-enquêtes uit 1960 en 1965 bleek dat de ideale gezinsgrootte 3,2 respectievelijk 3,0 kinderen geacht werd. In het L.S.S. 1974 leveren de antwoorden op de vraag: ‘Wanneer u nu een gezin zoudt beginnen, hoeveel kinderen zoudt u dan willen krijgen’, een gemiddelde van 2,3 op. Nog opvallender in dit verband is dat thans 6% opgeeft geen kinderen te willen. Bij de vorige vermelde onderzoeken was dit percentage 2 respectievelijk 3. De antwoorden van deze vraag zijn vermeld in tabel 3.3. Het blijkt dat het gezin met twee kinderen een duidelijke voorkeur heeft. De voorkeur voor een kinderloos gezin is het grootst bij de onkerkelijken en te verwaarlozen bij zowel de kerkse rooms-katholieken als protestanten. Opvallend groot is het percentage ‘weet niet’ antwoorden onder de kerksen. Hoewel een dergelijke vraag niet voor alle respondenten een even groot realiteitsgehalte heeft, is er toch een aanwijzing, dat Tabel 3.3

Antwoorden op de vraag ‘Indien u nu een gezin zoudt beginnen, hoeveel kinderen zoudt u dan willen krijgen?’ (per kerkelijke gezindte in procenten)

aantal opgegeven kinderen kerkelijketotaal geen 1 2 gezindte onkerkelijk 100 10 5 59

3

4

13

4


5 of meer 1

weet niet 8

protestant-christelijk 100 kerks

1

1

38

21

11

7

21

protestant-christelijk 100 niet kerks

7

3

52

16

5

2

15

rooms-katholiek 100

2

2

42

24

12

5

13

rooms-katholiek 100 niet kerks

5

4

58

18

4

2

9

anders kerks

100

7

0

35

13

8

6

31

anders niet kerks

100

7

1

41

18

9

4

20

allen

100

6

3

50

18

7

3

13

Bron: L.S.S. 1974.


30 een mentaliteitsverandering, gericht op een bewuste planning van de gezinsgrootte, in bepaalde groepen van de bevolking nog noodzakelijk is. Opvallend is voorts het geringe aantal ‘weet niet’ antwoorden bij de onkerkelijke respondenten, hetgeen ook reeds t.a.v. de vraag over de geboorteregeling werd geconstateerd in tabel 3.2. Het feit dat de deelname aan de procreatie zo algemeen is, heeft een aantal belangrijke consequenties voor het welzijnsbeleid. In de eerste plaats moet er bij een beleid, dat er op gericht is de vrouw een grotere plaats in het maatschappelijk leven te geven, rekening mee worden gehouden dat moederschap het normale beeld is; al zijn er indicaties dat de tot op heden toenemende deelname aan de procreatie zou kunnen omslaan in een afnemende,2 zij het dan een moederschap van een geringer aantal kinderen. Voor vaderschap geldt mutatis mutandis hetzelfde. In de tweede plaats is deze tendens van belang voor een eventueel te ontwerpen bevolkingsbeleid, gericht met name op het terugdringen van de bevolkingsgroei of eventueel op het veroorzaken van een bevolkingsafname. Hiervoor staan in principe een tweetal wegen open, nl. het stimuleren van bewuste kinderloosheid en het terugdringen van de neiging om grote gezinnen te vormen. Gezien de huidige ontwikkeling is deze eerste weg vermoedelijk de moeilijkste. Het is echter niet ondenkbaar dat het resultaat hiervan stabieler is. De stap immers van geen kinderen naar wel één of meer kinderen is - mits bewust gedaan - veel groter dan van zeg drie naar vier kinderen. Maatschappelijke toevalligheden zullen bij dit laatste vermoedelijk een grotere rol spelen. De door verschillende onderzoekers voorgenomen onderzoekingen naar de motieven om kinderen te krijgen, moeten dan ook bij voorbaat als zeer belangrijk aangemerkt worden.

§3 Consequenties van de huidige trends voor de leeftijdsopbouw In het volgende wordt kort ingegaan op de te verwachten ontwikkeling in de leeftijdsopbouw. In tabel 3.4 wordt de te verwachten groei in enkele grove leeftijdsgroepen aangegeven. De leeftijdsgroep 0 - 19 zal in de toekomst ongeveer gelijk blijven en wellicht zelfs iets in omvang afnemen. Dit betekent dat de sociale en culturele sectoren waarin deze groepen zich bij uitstek bewegen met name het onderwijs, in het algemeen geen groei meer vertonen als gevolg van de bevolkingstoename. De verdere groei zal dan nog uitsluitend worden veroorzaakt door vergroting van de belangstellings- en deelnemingspercentages. Uiteraard geldt deze conclusie alleen in zijn algemeenheid. In nieuwe groeikernen is uitbreiding nodig, terwijl elders inkrimpingen vereist zullen zijn. Dergelijke lokale verschillen plegen eerst op langere duur tegen elkaar weg te vallen. Voorts verlopen de ontwikkelingen binnen de groep voorshands nog ongelijkmatig. Het aantal bejaarden zal in de komende kwart eeuw nog met ruim een derde toenemen. Een groei die zich ook daarna nog zal voortzetten. Het percentage bejaarden onder de totale bevolking zal - afhankelijk van de groei van het aantal jongeren doorgroeien tot rond 12% in het jaar 2000. Op de voorzieningen in de sector 2

Zie R. Veenhoven: Is er een aangeboren behoefte aan kinderen? Intermediair 13-9-1974.


bejaardenzorg, pensioenen e.d., zal het beroep dus alleen al door de groei van de groep waar het om gaat, toenemen. Ook voor aard en omvang der medische voorzieningen is deze ontwikkeling van betekenis. De beide ontwikkelingen tezamen zullen tot gevolg hebben dat de z.g. demografische druk - d.w.z. het aantal personen van 0-19 jaar en die van 65 jaar en ouder bijeen geteld t.a.v. het aantal 20-64 jarigen - zal afnemen. Rond de laatste eeuwwisseling waren beide groepen ongeveer even groot. In 1970 trof men per 100 20-64 jarigen 85


31 Tabel 3.4 Berekende toekomstige bevolking naar leeftijd. 1972-2000 (1972 = 100)1 0-19 jaar A1 B1

20-34 jaar A B

1972

100

100

100

100

35-64 jaar 65 jaar en ouder 100 100

1975

99

99

106

106

102

106

1980

101

97

113

113

107

115

1990

100

92

116

116

126

128

2000

101

90

114

109

144

137

Bron: C.B.S. Tabel 3.5

De ontwikkeling van de afhankelijkheidsverhouding.

35,7

19801 33,3

20001 29,5

b. personen van 6,2 65 jaar en ouder (in % van de bevolking)

10,2

11,1

11,7

c. personen van 53,8 20-64 jaar (in % van de bevolking)

54,1

55,7

58,9

a + b/c 85,9 (afhankelijkheidsverhouding)

84,8

79,7

69,9

a. personen jonger dan 20 jaar (in % van de bevolking)

1930

1970

40,0

Bron: C.B.S. Statistisch zakboek 1973, p. 17. 1

1

1

Voor de leeftijden onder de 35 jaar zijn twee alternatieve berekeningen gemaakt. Alternatief A gaat er van uit dat in de sinds kort bestaande en in de toekomst te vormen gezinnen niet meer kinderen geboren zullen worden dan nodig zijn voor de vervanging van de generaties der ouders. Alternatief B toont het effect als de huwelijksvruchtbaarheid 10% beneden dit z.g. vervangingsniveau zal dalen. Daar het verschil uitsluitend betrekking heeft op de na 1972 geborenen, speelt het in de beschouwde periode geen rol voor de leeftijdsgroepen boven 35 jaar. Voor de vooruitberekening is het alternatief met de hoogste bevolkingsgroei gekozen. In het alternatief met de lagere bevolkingsgroei is de afhankelijkheidsverhouding voor het jaar 2000 nog verder gedaald tot 65,6. Voor de vooruitberekening is het alternatief met de hoogste bevolkingsgroei gekozen. In het alternatief met de lagere bevolkingsgroei is de afhankelijkheidsverhouding voor het jaar 2000 nog verder gedaald tot 65,6.


mensen in de andere leeftijdsgroepen aan. In 2000 zal dit laatste cijfer 65 à 70 bedragen, wat een grote verlichting betekent (zie tabel 3.5). Hierbij verdient echter vermelding, dat de demografische druk slechts een globale aanduiding is van de verhouding ‘produktieven’ ten opzichte van de ‘uitsluitend consumptieven en zorg behoevenden’. Illustratief hiervoor is tabel 3.6, waarin de deelnemingspercentages aan de beroepsbevolking zijn vermeld. De afname van de mannelijke deelname aan het arbeidsproces hangt samen met de tendens langer onderwijs te volgen. De mutaties in de deelnemingspercentages van vrouwen jonger dan 25 jaar zijn de resultante van een samenspel van bewegingen, te weten: • het langer onderwijs volgen;


32 • het vroeger huwen; • het meer als gehuwde deelnemen aan het arbeidsproces.

In de hoofdstukken Onderwijs en Arbeid wordt op het eerste en laatste verschijnsel teruggekomen. Tabel 3.6

Beroepsbevolking van 15 jaar en ouder naar leeftijd en geslacht in percentages van elke groep.

mannen leeftijd in jaren 1960 15 t/m 19 63.1

1971 42.1

vrouwen 1960 81.7

1971 48.1

20 t/m 24

91.2

84.0

52.8

54.9

25 t/m 49

98.2

96.5

18.1

23.7

50 t/m 54

96.8

93.3

16.3

20.9

55 t/m 59

93.4

87.7

13.9

17.6

60 t/m 64

80.8

75.2

9.5

12.0

ouder dan 64

19.8

14.1

2.6

3.1

totaal in % van 81.0 de bevolking van 15 jaar en ouder

76.6

22.5

25.8

idem in % tot bevolking

54.9

16.1

18.8

56.8

Bron: C.B.S. Volkstelling, 1960 respectievelijk 1971.

§4 Huishoudens en gezinsvorming Ondanks de steeds meer gehoorde pleidooien voor andere samenlevingsvormen blijft het huwelijk zeer gezocht. Het aantal huwelijkssluitingen vertoont sinds 1970 weliswaar een geringe daling, maar dit is echter toe te schrijven aan het feit dat de geboortegolf thans de jaren van de meest intensieve huwelijkssluitingen gepasseerd is. Op de 25ste verjaardag is immers de meerderheid van de mannen gehuwd; bij vrouwen is dat reeds op de 23ste het geval. De grootste huwelijksdichtheid ligt in het 24ste respectievelijk het 22ste levensjaar. Uit de door het C.B.S. voor de jaren 1961 t/m 1965 samengestelde tafels van sterfte naar burgerlijke staat, huwelijkskansen, huwelijksontbindingskansen en hertrouwkansen kan worden afgeleid dat slechts 8,6% van de mannen en 6% van de


vrouwen welke levend geboren worden niet in het huwelijk treedt.3 Voor 1966-1970 zijn de percentages nog lager, nl. 5,9 respectievelijk 3,5. Ten opzichte van hen die het 15de levensjaar bereiken, zijn deze percentages nl. 6,0 respectievelijk 4,0 voor 1961 t/m 1965 en 5,9 respectievelijk 3,4 voor 1966-1970. Ook de directe cijfers bevestigen de toename van de huwelijkse staat met name op jongere leeftijd. In 1899 was slechts 55,1% van de vrouwen van 25-29 jaar gehuwd, in 1960 78,6% en in 1972 84,5%. Tegenover de 117,5 duizend huwelijken welke in 1972 gesloten werden, werden 71,7 duizend huwelijken ontbonden waarvan 21% door echtscheiding. De overige huwelijken werden ontbonden door de dood van één van de huwelijkspartners, in 70% van de gevallen door de dood van de man. Van de overlevende weduwen was 53% ouder dan 65 jaar, van de weduwnaars 67%. De hoge leeftijd van de huwelijksontbinding door overlijden brengt met zich mee dat slechts een gering aantal kinderen onder de 21 jaar half wees wordt, nl. 15 000. Het aantal bij echtscheiding betrokken kinderen is groter nl. rond 19 000. Hetgeen een verdubbeling betekent t.o.v. 1966.

3

Bureau van Statistiek der gemeente Amsterdam. Statistische mededeling nr. 193, 1973.


33 Tabel 3.7

Raming van het verdunningseffect in duizendtallen (zie tekst).

aantal huishoudens2

2 756

volkstelling 19711 3 396

aantal alleenstaanden2

374

590

tezamen aantal eenheden

3 130

3 986

personen in huishoudens

10 826

12 156

tezamen met alleenstaanden

11 200

12 746

gemiddelde grootte van eenheid

3,58

3,20

volkstelling 1960

aantal eenheden indien de gemiddelde groepsgrootte sedert 1960 gelijk zou zijn gebleven

3 560

toeneming van het aantal eenheden als gevolg van de verdunning

426

Het aantal alleenstaanden is in de periode van 1960 tot 1971 toegenomen van 374 duizend4 tot 590 duizend5. Dit hangt voor een deel samen met het toenemende aantal weduwen en weduwnaars dat alleen in de woning achterblijft, voor een ander deel met de neiging van kinderen eerder het ouderlijk huis te verlaten. De vermelde ontwikkelingen leiden er toe dat de huishoudens kleiner worden. Daarnaast wonen de alleenstaanden waarvan het aantal groter is geworden, steeds vaker alleen in een woning; het aantal dat alleen in een woning woont, is tussen de volkstellingen van 1960 en 1971 toegenomen van 173 duizend tot 353 duizend of wel meer dan verdubbeld. De consumptie van het aantal wooneenheden per hoofd van de bevolking is dus toegenomen. Laat men de bevolking in inrichtingen en tehuizen buiten beschouwing, dan levert vergelijking van de uitkomsten van de volkstellingen 1960 en 1971 het in tabel 3.7 weergegeven beeld. De helft van de toename van het aantal eenheden (huishoudens plus alleenstaanden) blijkt dus toe te schrijven aan de bevolkingsgroei, de andere helft aan de verdunning d.w.z. het afnemen van het gemiddeld aantal personen per eenheid.

1 2 2 4 5

Voorlopige uitkomsten. Definitie 1960. Definitie 1960. Volkstelling 1960. Voorlopige uitkomsten volkstelling 1971.


§5 Veranderde bevolkingsspreiding Uit tabel 3.8 blijkt dat alle gemeenten met meer dan 100 000 inwoners - met uitzondering van Eindhoven - in 1972 in inwonertal zijn gedaald. Voor de grootste gemeenten is dit proces van bevolkingsafname reeds geruime tijd aan de gang, voor andere is het van recentere oorsprong. Ook de grootste agglomeraties blijken in inwonertal achteruit te lopen hetgeen betekent, dat het suburbanisatieproces of wel het bevolkingsverlies van de kerngemeente niet meer kan compenseren of wel plaatsvindt buiten de agglomeratiegebieden, zoals deze op grond van de gegevens van de volkstelling 1960 bepaald konden worden. Het beleidsvoornemen om het wonen in de grote steden te bevorderen, lijkt dan ook tegen de trendmatige


34 Tabel 3.8

Aantal inwoners van gemeenten met meer dan 100 000 inwoners op 1 januari 1963 vergeleken met de aantallen op 1.1.1972 en 1.1.1973 in duizendtallen.

Amsterdam

1963 866,8

1972 807,7

1973 791,8

Rotterdam

731,0

670,1

654,0

's-Gravenhage

604,1

525,4

510,4

Utrecht

261,0

275,0

269,6

Eindhoven

174,6

189,2

193,7

Haarlem

171,0

172,1

170,7

Groningen

149,5

171,6

170,3

Tilburg

141,6

154,5

154,1

Nijmegen

136,1

150,2

149,2

Enschede

130,3

143,3

143,0

Arnhem

128,0

131,4

129,6

Apeldoorn

109,0

128,0

128,6

Breda

113,2

122,4

121,2

Maastricht

93,4

112,4

111,9

Dordrecht

85,7

101,7

101,4

totaal

3 895,3

3 855,0

3 799,4

Bron: C.B.S. Diverse publikaties. Tabel 3.9

Aandeel van de bevolking per gemeente-groep op 1 januari 1963 respectievelijk 1973 in percentages van de bevolking.

urbanisatiegraad

19631 24,5

19732 22,6

overig verstedelijkt platteland

16,3

18,0

specifieke forensengemeenten

5,8

8,2

plattelandsstadjes

2,3

2,4

platteland

2 1

Idem 31 mei 1960. Urbanisatiegraad op 30 juni 1956.


steden met een stedelijke woonkern van 10-99 999 inwoners

20,7

22,1

grote steden

30,4

26,7

Bron: C.B.S. Statistisch zakboek 1973. ontwikkeling in te gaan. Op de factoren welke met de woonomstandigheden en de waardering daarvan samenhangen, zal in hoofdstuk 7 nader worden ingegaan. Uit tabel 3.9 blijkt nogmaals de verplaatsing van de bevolkingsdelen naar het verstedelijkte platteland en de forensen-gemeenten. Dit proces heeft een tweetal negatieve aspecten, te weten het functieverlies van de steden en het dichtslibben van het platteland. Deze verandering in de verdeling van de bevolking wordt ten dele veroorzaakt door regionale verschillen in geboorteoverschot, migratie uit het buitenland en ten dele door binnenlandse migratie.


35 Het is hier niet de plaats om een gedetailleerde analyse te geven van alle bevolkingsveranderingen. Volstaan moet worden met het geven van een globaal beeld van de betekenis van de migratie. In 1972 veranderden 695 000 inwoners van woongemeente (ca. 5% van de bevolking). In ca. 60% van de gevallen betrof dit een verhuizing binnen de eigen provincie. De binnenlandse migratie leverde een aanmerkelijk bevolkingsverlies op in de provincies Noord- en Zuid-Holland. De belangrijkste winst ging naar de provincies Noord-Brabant en Gelderland. Hoewel de provincie Utrecht nog inwoners won als gevolg van de binnenlandse migratie, verloor het landsdeel west (provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht) rond 23 000 personen aan de overige landsdelen. De gegevens zijn vermeld in tabel 3.10. Tabel 3.10

Vestigings- en vertrekcijfers van de provincies in 1972 (de migratie binnen de provincies is hier niet in opgenomen).

Groningen

vestiging 14 425

vertrek 14 966

saldo - 541

Friesland

12 153

10 274

+ 1 879

Drenthe

14 247

11 169

+ 3 078

Overijssel

21 286

21 449

- 163

Gelderland

46 784

39 025

+ 7 759

Utrecht

33 238

29 396

+ 3 842

Noord-Holland

38 513

47 285

- 8 772

Zuid-Holland

40 909

59 029

- 18 120

Zeeland

7 935

6 496

+ 1 439

Noord-Brabant

37 136

28 764

+ 8 372

Limburg

14 876

15 493

- 617

1 217

+ 1 539

Zuidelijke 2 756 1 IJsselmeerpolders

Bron: C.B.S. Jaaroverzicht bevolking en volksgezondheid 1972.

§6 Buitenlandse migratie Tot ongeveer 1960 kende Nederland meer emi- dan immigratie. In 1961 veranderde dit echter in een vestigingsoverschot. Vanaf dat jaar werd met uitzondering van 1967 voor ieder jaar een positief migratiesaldo waargenomen. Het totale saldo in de periode 1952-1972 is hierdoor ongeveer nihil geworden. Van de totale bevolkingsgroei in 1

Inclusief Dronten.


de periode 1968-1972 van rond 700 000 maakte het migratiesaldo ongeveer 15% uit. Overigens is dit aandeel aan sterke wisselingen onderhevig zoals uit tabel 3.11 blijkt. Het vestigingsoverschot komt tot stand als saldo van vestigings- en vertrekstromen welke enkele malen groter zijn dan het saldo zelf. Er zijn een aantal belangrijke componenten in deze bewegingen te onderscheiden. • Een instroom vanuit Suriname en de Nederlandse Antillen, voornamelijk van rijksgenoten met een relatief geringe beweging in omgekeerde richting. • Een intensief migratieverkeer met de Middellandse Zee-landen leidend tot een migratie-overschot. • Een immigratiesaldo van buitenlanders vanuit de niet-Europese landen. • Een intensief verkeer met de Europese landen.

Bij deze laatste stromen valt op dat bij de Nederlanders de emigratie groter is dan de


36 Tabel 3.11

Aandeel van het migratiesaldo in de bevolkingstoename.

jaar 1968

totale bevolkingstoename migratiesaldo in % van de bevolkingstoename 137 251 4,4

1969

159 275

12,7

1970

161 809

20,7

1971

150 133

22,0

1972

118 060

16,0

Bron: C.B.S. Maandstatistiek van bevolking en volksgezondheid, jaaroverzicht 1972. Tabel 3.12

Globale samenstelling van de migrantenstromen in 1972.

gebied van herkomst of bestemming Nederlanders

immigratie

emigratie

saldo

Suriname en Nederlandse Antillen

12 005

4 525

+ 7 480

Europa

13 769

19 193

- 5 424

rest van de wereld

13 423

12 914

+ 509

totaal

39 197

36 632

+ 2 565

Middellandse Zee-landen1

18 248

11 103

+ 7 145

overig Europa

13 777

9 293

+ 4 484

rest wereld

9 658

4 972

+ 4 686

totaal

41 683

25 368

+ 16 315

tezamen

80 880

62 000

+ 18 880

buitenlanders

Bron: C.B.S. Maandstatistiek van bevolking en volksgezondheid, jaaroverzicht 1972. (mei 1974) immigratie, bij de buitenlanders is het omgekeerde het geval, ook als, zoals in tabel 3.12 gebeurt, de Middellandse Zee-landen niet in deze stroom betrokken worden. De uitstroom van Nederlanders en de instroom van buitenlanders houden elkaar 1

Italië, Portugal, Spanje, Joegoslavië, Griekenland, Turkije, Algerije, Marokko en Tunesië.


numeriek ongeveer in evenwicht. Bij de buitenlanders uit de Middellandse Zee-landen zijn industriearbeiders en hun gezinsleden de voornaamste categorie, bij de overige stromen zijn de niet-arbeidersberoepen in de meerderheid. In tabel 3.12 zijn deze bewegingen weergegeven in precieze aantallen. De migratie-activiteit heeft er toe geleid dat het aantal buitenlanders sedert 1960 ruim verdrievoudigd is. Als de statenlozen buiten beschouwing gelaten worden, telde de bevolking 83 duizend buitenlanders in 1960 en 275 duizend buitenlanders in 1973. Bovendien is de samenstelling van de groep aanmerkelijk veranderd. In 1960 was de Turkse nationaliteit onder de buitenlanders nauwelijks vertegenwoordigd, thans


37 vormen de Turken de grootste groep. Hierbij komen dan nog ca. 25 000 Zuid-Molukkers in woonoorden en woonwijken en enkele tienduizenden rijksgenoten6 welke groep ook een zekere mate van allochtonie toekomt.

6

Per 1-1-1973 waren naar schatting ±60 000 in Suriname of de Nederlandse Antillen geborenen woonachtig in ons land. Thans bedraagt dit aantal naar schatting ±80 000.


39

Hoofdstuk 4 Economie

In dit hoofdstuk zullen enige relaties tussen de ‘economie’ en het maatschappelijk en cultureel welzijn belicht worden; eerst de welzijnseffecten van de maatschappelijke produktie en vervolgens de economische aspecten van de welzijnsvoorzieningen.

§1 Het produceren Door het nationale produktie-apparaat in de ruimste zin worden goederen en diensten als nationaal produkt voortgebracht. De omvang van het nationale produkt bepaalt het nationale inkomen. Voor het maatschappelijk en cultureel welzijn is zowel de wijze waarop wordt geproduceerd, als de omvang van het nationale inkomen van belang. Tenslotte is ook de verdeling van het besteedbaar inkomen, direct of via de overheid, over de leden der samenleving van invloed op het sociaal en cultureel welzijn. Beginnen wij met de wijze van produceren. De produktie wordt tot stand gebracht door combinatie van de produktiefactoren arbeid en kapitaal, met gebruikmaking van grondstoffen en energie; de produktie vergt bovendien ruimte en geschiedt in een bepaald organisatorisch kader. In ons land vindt de produktie voor het grootste deel plaats in particuliere ondernemingen, waarvan een aantal als multinationaal kan worden beschouwd. Een aantal aspecten van het produceren beïnvloedt het maatschappelijk en cultureel welzijn. De werkplaatsen, fabrieken en kantoren nemen ruimte in beslag; ruimte die dan niet meer voor andere doeleinden gebruikt kan worden. Door de tendens steeds grotere vestigingen te bouwen, wordt de ruimte ook opvallender gebruikt: grote fabrieken en kantoren tasten de fijnschaligheid van stad en landschap aan, net als in veel gevallen - grote flatgebouwen. De concentratie van de produktie (zowel van goederen als van diensten) roept ook een toenemende verkeersbehoefte op, die zich vooral in de vorm van autoverkeer manifesteert; bij de keuze van de plaats voor nieuwe vestigingen speelt de nabijheid van spoorwegstations over het algemeen nauwelijks mee. De aanleg van nieuwe wegen vergt meer ruimte en doet een aanslag


op de ruimtelijke structuur door zijn strakke doorsnijding van het landschap. Naast het gebruik van de weg om produktieve redenen is er ook een consumptief gebruik. Voor veel welzijnsactiviteiten is verplaatsing noodzakelijk. Bij het produceren komt vaak stank, lawaai en afval vrij. Niet minder dan 20% der


40 Nederlanders (boven de 18 jaar) heeft naar eigen zeggen1 thuis soms of vaak last van luchtverontreiniging. Het verschil tussen de last in de drie grote steden en de last op het platteland2 is opvallend: in de drie grote steden ondervond 30% van de mensen soms of vaakstankoverlast, op het platteland was dit slechts 10%. Van geluid ondervond 26% soms of vaak hinder, in de drie grote steden 35%, op het platteland 15% der bewoners. Ruwweg ⅔ van de geluidshinder wordt veroorzaakt door het verkeer: vliegtuig, auto en brommer; fabrieken en werkplaatsen worden maar in heel geringe mate als geluidshinderbronnen ervaren. Afval geeft overlast in de vorm van opeenhoping van vast afval en in de vorm van waterverontreiniging. In de toename van de waterverontreiniging is, dank zij de bouw van waterzuiveringsinstallaties, een kentering opgetreden; een verbetering is te verwachten, wanneer ook de geplande installaties zullen zijn voltooid. Veel afval in vloeibare vorm wordt geïmporteerd via Rijn en Maas; hier is een vermindering alleen via internationale afspraken te realiseren. Vast afval vindt in toenemende mate een bestemming: zo worden auto's - voorheen verzameld op autokerkhoven - nu versnipperd. De produktie is de laatste decennia in hoog tempo toegenomen; ten aanzien van een toenemend aantal grondstoffen is men zich de uitputtelijkheid van de wereldvoorraden bewust geworden; tijdens de oliecrisis 1973-1974 is dit bewustzijn uitgebreid tot de energievoorraden. Goederen die voorheen niet als schaars werden ervaren, gaan momenteel als schaars gelden (schoon water, schone lucht). Toenemende aandacht wordt besteed aan het leren kennen van de grondstoffensituatie en aan de mogelijkheden van substitutie. Het groei-enthousiasme van de laatste decennia heeft in ieder geval plaatsgemaakt voor bedachtzaamheid en discussie over de grenzen van de groei. Uit de mensen, wier levensvoldoening het welzijnsbeleid tracht te bevorderen, wordt tevens de produktiefactor arbeid gerecruteerd. Hoofdstuk 8 van dit Rapport is speciaal aan de arbeid gewijd. Het aantal personen dat een bijdrage aan de produktie levert, is, als percentage van de Nederlandse bevolking, gestaag gedaald. De ontwikkeling 1955-1974 is in tabel 4.1 weergegeven. Tabel 4.1 Beroepsbevolking (werkenden en geregistreerde werklozen) als percentage van de totale bevolking 1955-1974.

a. beroepsbevolking (duizenden manjaren)

1955 4 070

b. totale 10,7 bevolking (in miljoenen) 1 2

1960 4 232

1965 4 538

1970 4 752

1972 4 809

1974 4 818

11,4

12,2

13,0

13,3

13,5

L.S.S. 1974. Gemeenten met minder dan 5000 inwoners.


c. a. in 38,0 procenten van b.

37,1

37,2

36,6

36,2

35,7

Bron: C.P.B. Centraal Economisch Plan 1974, p. 232. C.B.S. 70-jaren statistiek in tijdreeksen, p. 14. C.B.S. Maandstatistiek van bevolking en volksgezondheid, juli 1974, p. 218. Oorzaken van de relatieve afname van de beroepsbevolking zijn de vergrijzing van de bevolking, de verlenging van de leerplicht en de toeneming van het aantal arbeidsongeschikten. Noch de toename van het aantal vrouwen in het arbeidsproces, noch de trendmatige afname van het aantal personen jonger dan 20 en ouder dan 64,


41 ten opzichte van het aantal 20-64 jarigen3 heeft deze tendens kunnen tegenhouden. Wellicht heeft ook de werkloosheid de laatste jaren een druk op de omvang van de beroepsbevolking gelegd in die zin dat een aantal mensen zich niet op de arbeidsmarkt meldt omdat er toch weinig kans is werk te krijgen. Er zijn anderzijds ook groepen werknemers die zich meer dan voorheen laten inschrijven (schoolverlaters, hoger geschoolden, gehuwde vrouwen). Het systeem van ondernemingsgewijze produktie, en daar buiten het bestaan van hiërarchisch gestructureerde instellingen als departementen en andere diensten leidt ertoe dat relatief weinigen over de ontwikkeling van de produktie en het produktiesysteem beslissen. Met betrekking tot de overheidsinstellingen is er uiteindelijk een algemeen besturingsmechanisme dat democratisch gekozen wordt (het parlement). Ondernemingen worden bestuurd door de eigenaars/managers. Hoewel in ons land de mogelijkheden om, gezien vanuit de samenleving, of vanuit de werknemers ongewenste beslissingen te nemen, sterk gebreideld is (door ondernemingsraden, fusie-regels, een zeker evenwicht in de machtsverhoudingen tussen werknemers- en werkgeversorganisaties) blijkt het systeem toch niet te verhinderen dat het personeel van bedrijven (of instellingen) van de ene dag op de andere ontdekt dat de werkgever heeft moeten besluiten zijn bedrijf op te heffen, met een ander samen te voegen, of naar een ander deel van het land te verplaatsen. De groei en mondigheid van de werknemers heeft in de afgelopen paar jaar tot nieuwe vormen van verzet tegen een dergelijke gang van zaken geleid, namelijk in de vorm van bedrijfsbezettingen. Deze bezettingen hebben in enkele gevallen de voornemens van de werkgevers kunnen ombuigen. Het overgaan tot verschillende vormen van verzet ziet men ook bij zelfstandigen. In 1974 werd geprotesteerd tegen overheidsmaatregelen, waarin een aantal mensen zich niet kon vinden: pomphouders (negeren van de benzinedistributieregeling), en agrariërs, die in de zomer van 1974 verkeerswegen versperden. De agrariërs kwamen tot hun verzet door de sterk stijgende grondstofprijzen en de te gering geachte vergoedingen voor landbouwprodukten. Bij particuliere instellingen (merkwaardigerwijs vaak bij intramurale instellingen van de geestelijke gezondheidszorg) komen steeds meer botsingen voor tussen besturen en uitvoerende krachten.

§2 Het geproduceerde Het resultaat van de produktie bestaat uit materiële goederen en diensten. Van dit produktie-resultaat is een groot deel dienstig aan de doeleinden van het sociaal en cultureel welzijnsbeleid: gezondheidszorg, woningbouw, onderwijsvoorziening, recreatie-terreinen, maatschappelijke dienstverlening, arbeidsbemiddelingsdiensten, om er een paar te noemen. Het nationaal produkt vindt zijn uitdrukking in het nationaal inkomen. Dit inkomen vloeit in eerste instantie toe aan de dragers van de produktie-factoren die gezamenlijk het nationaal produkt tot stand brengen. Deze staan een belangrijk deel af aan de overheid (belastingen) en aan de sociale verzekeringsinstellingen (sociale verzekeringspremies). Tabel 4.2 geeft hiervan voor de jaren 1955-1974 - een overzicht. 3

Zie tabel 5 in hoofdstuk 3.


De welvaart in de zin van de mogelijkheden tot het doen van bestedingen door particulieren en ondernemingen uit het primaire inkomen is, op deze wijze berekend, vanaf 1955 met 63% toegenomen. In steeds toenemende mate is het nationale inkomen herverdeeld via overheid of sociale verzekeringen. Men kan de toeneming van de welvaart ook uitdrukken in het nationaal inkomen per gewerkt uur van de beroepsbevolking. Houdt men rekening met het aantal mensen dat door hun arbeid het nationaal inkomen tot stand brengt, en het aantal uren, dat zij aan de produktie besteden, dan is de welvaartsgroei, nu in de zin van een arbeidsproduktiviteitstoename, 161%. De berekening hiervan is geschetst in tabel 4.3


42 Tabel 4.2 Nationaal inkomen 1955-1970, en de primaire verdeling over particulieren, overheid en sociale verzekeringsinstellingen. 1955 nationaal 27,5 inkomen (netto marktprijzen) in miljoenen guldens

1960 38,4

1965 62,5

1970 105,3

1972 135,4

1974 171,3

reëel nationaal inkomen (1955 = 100)

100

120

155

204

222

238

belastingdruk 24,8 (in % van nationaal inkomen)

25,2

26,5

28,4

30,2

31,0

premiedruk 5,1 (in % van nationaal inkomen)

9,0

12,4

16,0

16,8

19,5

belasting- 29,9 en premiedruk gezamenlijk

34,2

38,9

44,4

47,0

50,5

reëel 100 primair inkomen, dat niet aan overheid of sociale verzekering wordt afgedragen (1955 = 100)

113

135

162

166

163

Bron: C.B.S. 70-jaren statistiek in tijdreeksen, p. 119. Miljoenennota 1975, p. 74, 127. C.P.B. Centraal Economisch Plan 1974, p. 121, 230-233. C.P.B. Macro Economische Verkenningen, 1975, p 19,26.


Hierin is de verhouding berekend tussen het nationale inkomen en het aantal beschikbare arbeidsuren van de afhankelijke beroepsbevolking. Dit cijfer geeft alleen een indruk van de algemene arbeidsproduktiviteitstoename als de arbeidstijd-ontwikkeling van zelfstandigen en overheidspersoneel zich langs dezelfde lijnen heeft ontwikkeld. Er is dus slechts sprake van een globale schets.

§3 De welvaartsverdeling De welvaartsverdeling - de verdeling van de beschikkingsmacht over goederen en diensten - wordt vooral bepaald door de verdeling van het (beschikbare) inkomen over de gezinshuishoudingen of individuen. Daarnaast wordt de welvaart bepaald door de mate waarin men van overheidsvoorzieningen gebruik kan maken. Omdat op dit laatste terrein slechts zeer fragmentarische gegevens aanwezig zijn, zal slechts de verdeling van het (besteedbare) inkomen aan de orde kunnen komen. Met betrekking tot het voorzieningengebruik is in deel IV een schets gegeven van de verschillen in gebruik tussen de laagst geklasseerden en de gehele bevolking. Het primaire inkomen zoals dat voortvloeit uit het produktieproces wordt herverdeeld, enerzijds via de belastingen, anderzijds via de sociale verzekeringen. Het beschikbare inkomen bij de huishoudingen is anders, gelijkmatiger verdeeld dan het in het produktieproces verdiende inkomen; dit spreekt vanzelf omdat een groot deel der huishoudingen geen bijdrage levert aan de produktie (ouden van dagen, zieken) en dus ook geen primair inkomen geniet maar wel een sociale uitkering ontvangt. Mustert berekent4 dat tussen 1950 en 1967 de ongelijkheid tussen de belastbare inkomens met 16% is afgenomen.

4

G.R. Mustert in ‘Inkomensnivellering...’ Preadviezen t.b.v. de Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Den Haag 1973, p. 1-32. De gebruikte maatstaf voor de inkomensverdeling is die van Theil.


43 Tabel 4.3 Ontwikkeling van de verhouding tussen het nationaal inkomen en het aantal gewerkte uren (afhankelijke beroepsbevolking excl. overheidspersoneel) 1955-19741. 1960 120

1965 155

1970 204

1972 222

1974 238

afhankelijke 2 635 beroepsbevolking (duizenden manjaren)

2 856

3 196

3 422

3 466

3 473

idem, in % 65 van totale beroepsbevolking

67

70

72

72

72

gemiddeld 49,5 aantal gewerkte uren per week (arbeiders nijverheid)

48,6

46,2

44,2

43,4

42,5

feest- en 6,7 vakantiedagen (in % arbeidstijd)

8,1

8,1

8,8

9,6

10,0

ziekteverzuim 4,7 (in % arbeidstijd)

5,2

6,3

7,7

7,8

9,0

geregistreerde 1,7 arbeidsreserve (in % afhankelijke beroepsbevolking)

1,5

1,0

1,0

2,8

3,5

arbeidstijdverminderingen 13,1 gezamenlijk (in % arbeidstijd)

14,8

15,4

17,9

20,2

22,5

reëel nationaal inkomen (1955 = 100)

1

1955 100

Bron: o.a. C.P.B. Centraal Economisch Plan 1974, Macro Economische Verkenning 1975. C.B.S. 70-jaren statistiek in tijdreeksen. C.B.S. Statistisch zakboek 1973.


effectieve 86,9 werktijd (in % arbeidstijd)

85,2

84,6

82,1

79,8

77,8

verhouding 100 nationaal inkomen aantal gewerkte uren (afhankelijke beroepsbevolking) (1955 = 100)

119

151

206

232

261

Tabel 4.4

De verdelingen van de besteedbare inkomens van huishoudens en van personen, 1974, naar omvang.

aantal huishoudens in % vanaantal persoonlijke inkomens in % het totaal aantal huishoudensvan het totaal aantal inkomens besteedbaar na eliminering totaal mannen vrouwen jaarinkomen ‘inkomen (in duizend onbekend’ gulden) geen 1 1 27 5 49 inkomen <8

4

5

12

8

17

8-11

9

10

11

11

10

11-15

16

20

15

22

8

15-18

15

18

9

16

3

18-24

18

22

8

14

2

24-35

13

16

5

9

1

> 35

7

8

3

5

0

onbekend

17

-

10

10

10

totaal

100

100

100

100

100

3 991

4 806

2 427

2 379

aantal 4 850 ondervraagden

Bron: L.S.S. 1974.


44 Tabel De verdeling van de besteedbare inkomens der 4.5 huishoudens binnen enkele groepen, in procenten van het aantal ondervraagden. aantal inkomen in duizenden guldens groep onder- geen <8 8-11 11-15 15-18 18-24 24-35 > 35 onsamen vraagden >bekend alle 4 805 1 4 9 16 15 18 13 7 17 100 ondervraagden gepensoineerden, 563 a.o.w. belangrijkste bron van inkomsten

1

19

33

24

5

5

1

1

11

100

gepensoineerden, 238 pensioen belangrijkste bron van inkomsten

0

7

9

15

16

20

12

7

14

100

ontvangers 255 van sociale uitkeringen (bel.bron)

1

13

20

22

13

15

6

1

9

100

dreiceturenb/eoefenaars 265 van een vrij beroep

1

3

4

9

10

15

11

18 29

100

boeren 139 en tuinders

0

5

12

13

13

12

10

4

100

hogere 141 employés

0

1

0

4

4

13

35

36 7

100

middelbare 605 employés

0

1

2

7

12

29

30

9

10

100

lagere 551 employés

0

2

5

14

17

25

14

6

17

100

arbeiders 1 038 0

3

9

27

19

17

7

4

14

100


31

ondervraagden naar opeldinigsnvieau huishouden hoog 675

0

3

2

4

8

21

27

21 14

100

middelbaar 811

0

4

5

11

13

24

19

10 14

100

uitgebreid 2 138 0

3

7

21

18

19

12

3

17

100

laag

1 181 1

9

18

19

13

11

5

3

21

100

D'66, 1 403 0 PPR, PSP, PvdA

4

10

18

17

20

13

6

12

100

AR, 1 053 1 CHU, KVP

5

9

18

13

19

11

6

18

100

VVD 630

1

1

3

6

10

21

22

18 18

100

overige 1 718 0 partijen/geen voorkeur

5

10

19

15

16

11

4

100

ondervraagden naar politieke voorkeur

20

Bron: L.S.S. 1974. Het is vooral de instelling van de volksverzekeringen (A.O.W., Kinderbijslagregelingen) die deze inkomensnivellering tot stand heeft gebracht.4 De structuur van deze verzekering: een vast premiepercentage en daartegenover uitkering in vaste bedragen lijkt ook bij te dragen tot de inkomensnivellering; dit is echter in mindere mate het geval dan men zou denken.5 De belastingheffing heeft een duidelijke herverdelende werking; deze herverdelende werking is echter, althans tussen 1950 en 1967, niet toegenomen.4 De belastingstructuur heeft in de genoemde periode dus geen verdere bijdrage geleverd aan de inkomensnivellering. Een kenmerkend aspect van de huidige welvaartsverdeling is het bestaan van een sociaal minimum inkomen, een inkomen dat minimaal noodzakelijk is voor een leefbaar bestaan. Het sociale minimum inkomen, zoals dat door de overheid wordt bepaald, speelt een rol bij de 4

5 4

G.R. Mustert in ‘Inkomensnivellering...’ Preadviezen t.b.v. de Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Den Haag 1973, p. 1-32. De gebruikte maatstaf voor de inkomensverdeling is die van Theil. Nota over de inkomensverdeling; bijlage 15 van de miljoenennota 1970, p. 66. G.R. Mustert in ‘Inkomensnivellering...’ Preadviezen t.b.v. de Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Den Haag 1973, p. 1-32. De gebruikte maatstaf voor de inkomensverdeling is die van Theil.


45 bepaling van de uitkeringsbedragen van A.O.W., A.W.W., de W.A.O., de Werkloosheidswetten en de Bijstandwet. De hoogte van dit sociale minimum is in belangrijke mate afhankelijk gesteld van de hoogte van het minimumloon. Het minimumloon is per 1 juli 1974 vastgesteld op ƒ 1 190,80 per maand bruto. Het netto minimum inkomen is per dezelfde datum op het niveau gebracht van het netto minimumloon. De hoogte van het sociale minimum wordt gekoppeld aan het minimumloon, en wordt niet ontleend aan een ‘minimum budget’ ofwel de som gelds die groot genoeg is om dat pakket goederen en diensten te kopen, waarvan men vindt dat het een sociaal minimum levensniveau waarborgt. Omdat ‘welvaart’ en ‘sociaal minimum’ relatieve begrippen zijn en alleen inhoud krijgen t.o.v. de welvaart en inkomenspositie van de anderen in de samenleving, verdient een koppeling van het sociale minimum inkomen aan het minimumloon, dat in ieder geval met de gemiddelde regelingslonen meestijgt, de voorkeur. Een eenmaal vastgesteld pakket ‘minimum’ goederen en diensten zou


46 Tabel 4.6 Bezit van duurzame consumptiegoederen met een welzijnskarakter, naar hoogte van het inkomen der huishoudens1. aantal aantal waarvan in inkomenscategorie in duizenden guldens duurzamehuishoudens consumptiegoederenin % van totaal aantal per huishoudens< 11 11-18 18-24 > 24 onbekend totaal huishouden 5 of 17 43 26 8 6 17 100 minder 6-10

71

8

35

21

20

16

100

11 of meer

12

2

15

17

43

23

100

14

31

18

20

17

100

gezamenlijk 100 Bron: L.S.S. 1974.

bij toeneming van de welvaart, althans van de bestedingsmogelijkheden van de leden van de samenleving, snel verouderd blijken te zijn. Het is heel moeilijk actuele informatie te verwerven over de inkomensverdeling in ons land. Het meest volledig zijn de gegevens van de belastingdienst, die 6 tot 7 jaar oud zijn. De in tabel 4.4 geschetste verdeling geldt voor 1974. Het gaat om het inkomen - het besteedbare inkomen - dat de mensen volgens eigen zeggen hebben. Opvallend is dat 17%, respectievelijk 10% van de ondervraagden in de enquête geen antwoord heeft gegeven, terwijl het toch een anonieme enquête betrof. Dit percentage ‘onbekend’ is niet voor alle bevolkingsgroepen gelijk. In tabel 4.5 is de inkomensverdeling binnen een aantal groepen weergegeven. Het huishoudinkomen bestaat vaak uit bijdragen van meerdere personen. Uit het L.S.S. kwam naar voren dat het aantal gezinsleden dat een bijdrage levert aan het huishoudelijk inkomen, in 62% der huishoudens slechts één per huishouden is, in 26% der huishoudens twee, in 5% der huishoudens drie, en in 3% der huishoudens 4 of 5. Tabel 4.7 Mate van tevredenheid met de maatschappelijke en financiële positie, in procenten van de beschouwde groep. aantal

1

buitengewoon

zeer

tamelijk niet zo

Te denken valt aan een koelkast, wasmachine, elektrische naaimachine, (kleuren-)televisie, bandrecorder, piano/orgel, filmapparaat, bromfiets, caravan, boot.


alle Nederlanders

onder- totaal vraagden 4 615 100

tevreden 8,4

tevreden 23,6

tevreden 41,1

tetevreden vreden 17,4 9,5

Nederlanders 627 met een huishoudinkomen van minder dan ƒ 11 000

100

5,6

14,4

35,2

22,8

22,0

idem met 942 een inkomen boven de ƒ 24 000

100

13,6

35,1

36,7

10,3

4,3

gepensioneerden 765

100

7,3

23,0

43,7

17,5

8,5

gepensioneerden 325 met inkomen onder ƒ 11 000

100

6,2

18,2

41,8

21,8

12,0

ontvangers 396 van bijstandsuitkeringen, sociale uitkeringen en studiebeurzen

100

2,5

12,4

32,6

22,5

30,0

Bron: L.S.S. 1974.


47 Tabel 4.8

Uitgaven van de rijksoverheid aan enige onderwerpen van overheidszorg, in procenten van het overheidsbudget. in procenten

onderwerpen1965 van staatszorg justitie-politie 5,2

1969

1973

1974

in miljoenen guldens 1974

4,7

4,5

4,9

2 628

onderwijs/wetenschappen 24,0

25,8

26,9

27,2

14 650

cultuur en recreatie

2,3

2,2

2,2

1 176

sociale 9,3 voorzieningen

11,2

15,8

16,7

9 017

volksgezondheid/milieu 1,0

0,9

0,9

1,0

527

volkshuisvesting 9,8

9,0

9,1

9,2

4 948

gezamenlijk 51,2

53,9

59,4

61,2

32 946

overige 48,8 onderwerpen

46,1

40,6

38,8

20 860

totaal

100,0

100,0

100,0

53 806

1,9

100,0

Bron: Miljoenennota 1974, p. 96 en idem 1975, p. 104. Het bezit van goederen met een welzijnskarakter Duurzame consumptiegoederen die de arbeid in het huishouden veraangenamen en versnellen en zodoende vrije tijd creëren, of goederen waarmee men zich binnenshuis of buitenshuis kan ontplooien of recreëren6 zijn, naar verwachting, niet gelijkelijk over de bevolking verdeeld. Van de huishoudens die het met 5 of minder duurzame consumptiegoederen moeten doen, behoort niet minder dan 43% tot de categorie met een inkomen beneden de ƒ 11 000 netto per jaar. Aan de andere kant bevinden de huishoudens met meer dan 11 duurzame consumptiegoederen zich vooral (voor 43%) in de inkomenscategorie boven de ƒ 24 000 netto per jaar. Tabel 4.6 geeft hiervan een beeld. Wél valt op dat de huishoudens met 6 tot en met 10 duurzame

6

Te denken valt aan een koelkast, wasmachine, elektrische naaimachine, (kleuren-) t.v., bandrecorder, piano/orgel, filmapparaat, bromfiets, auto, caravan, boot.


48 welzijnsgoederen zeer groot is (71% van alle huishoudens). De beoordeling van de Nederlander van zijn inkomen is, en dit hoeft niet te verbazen, afhankelijk van de hoogte van het inkomen. In tabel 4.7 zijn hierover enige indicaties verzameld. Onduidelijk is of men uitsluitend over de omvang van het eigen besteedbaar inkomen een mening gaf, of ook over de inkomensverdeling als zodanig. Het is tevens onbekend in welke mate de mening wordt bepaald door de maatschappelijke dan wel de financiële situatie van de ondervraagde. Het lijkt niet te boud te veronderstellen dat de meningen over deze twee aspecten van de persoonlijke situatie wel sterk met elkaar samenhangen. Tabel 4.9 Samenstelling van de consumptieve bestedingen van gezinshuishoudingen, in procenten van de totale gezinsconsumptie, en de hoeveelheidstoename per bestedingscategorie, per hoofd van de bevolking1. 1965

1969

1973

bestedingscategorie% voedingsmiddelen 26,2

index hoeveelheid% 100 22,9

index hoeveelheid% 104 19,9

index hoeveelheid 110

genotmiddelen 6,8

100

6,0

95

4,9

105

textiel, kleding, schoeisel

100

12,2

102

11,9

111

huishoudelijke 9,4 artikelen, woninginrichting

100

8,3

104

9,5

137

personenauto's 2,0

100

2,3

127

2,3

148

overige 2,8 duurzame consumptiegoe-deren

100

3,1

133

3,0

162

brandstoffen, 5,5 elektriciteit, gas, water

100

5,9

138

6,5

183

woningdiensten 6,1 (huren)

100

6,6

118

7,4

151

horeca

3,2

100

3,2

118

2,7

123

vermakelijkheden 0,8

100

0,8

114

0,8

133

verkeersdiensten 2,2

100

2,4

127

2,5

155

boeken en 1,8 drukwerk

100

1,9

119

2,1

158

1

13,6

Bron: C.B.S. Nationale Rekeningen 1973, p. 110, 112, 121. C.B.S. Prijsindexcijfers van de gezinsconsumptie (werknemers-gezinnen).


diensten 1,4 van metaalverwerkende ambachten (o.a. garages)

100

2,1

174

2,8

265

ziekenhuizen, 5,6 ziekteverzorging

100

7,6

119

8,9

132

diensten 0,8 van overheid en sociale instellingen

100

1,5

231

1,7

287

overige goederen en diensten

9,2

100

9,7

121

9,4

135

bestedingen 2,6 in het buitenland

100

3,5

158

3,7

191

totale 100,0 consumptie (in 41 234 miljoenen guldens)2 (hiervan 1 513 besteed door buitenlanders in Nederland)

2

100,0 100

60 217

1 544

100,0 120

95 340

3 300

Hoeveelheidsindex uit tabel 4.1 van de Nationale Rekeningen 1973.


135

49

§4 De uitgaven op het gebied van het sociaal en cultureel welzijn De overheid voert beleid op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn o.a. door het financieren van voorzieningen en activiteiten. Het is niet mogelijk om uit het rijksbudget precies de welzijnsuitgaven te isoleren. Neemt men aan dat de onderwerpen van staatszorg, behartigd door de ministers die samen de Welzijnsraad vormen, relevant zijn, dan zijn de volgende bedragen en percentages te noemen (zie tabel 4.8). In tien jaar tijds zijn de uitgaven voor sociale en culturele voorzieningen dus gestegen van 51% tot 61% van het rijksbudget. Uit de eigen gemeentelijke en provinciale budgetten wordt ten behoeve van sociale en culturele doeleinden belangrijk minder dan 60% besteed; de belangrijkste uitgavencategorie is hier openbare werken. Behalve het zelf voeren van een budget heeft de overheid ook deelname verplicht gesteld aan een toenemend aantal sociale verzekeringen. De verzekerden zullen in 1974 aan de sociale verzekeringsinstellingen 19,5% van het nationaal inkomen bijdragen (zie tabel 4.2). De totale bemoeienis van de overheid met het sociaal en cultureel welzijn is dan, als men de uitgaven van de overheid op de genoemde terreinen7 en de inkomsten van de sociale verzekeringsinstellingen - maar nu zonder de overheidsbijdragen bijeentelt, globaal te ramen op een kleine 40% van het nationaal inkomen. Hoeveel de Nederlanders zelf besteden aan hun sociaal en cultureel welzijn, is niet bij benadering te ramen. De gehanteerde definitie voor wat betreft de overheidsbemoeienis - welzijn is dat wat de ministers van de Welzijnsraad nastreven - is niet hanteerbaar voor de particuliere bestedingen. Er wordt geld besteed aan goederen en diensten die in meerdere of mindere mate als sociale of culturele goederen kunnen worden aangemerkt: cursussen, medicijnen of doktershulp, verzekeringen tegen onverwachte gebeurtenissen (levensverzekeringen, brand, diefstal, wettelijke aansprakelijkheid), wonen, televisieapparaten, recreatie en vakanties. Om toch ook een indruk te krijgen van de bestedingen van de Nederlandse huishouding is in tabel 4.9 een beeld geschetst van de bestedingen der gezinshuishoudingen naar een aantal bestedingscategorieën, voor een aantal jaren. Algemeen kan gesproken worden van een afname van de uitgaven aan wat wel de eerste levensbehoeften heet, en derhalve van een toename van het ‘vrij’ besteedbare inkomen. De tabel geeft naast de verdeling der consumptieve gezinsuitgaven, in procenten van de totale uitgaven, de groei van de omvang van bestedingen in de verschillende categorieën consumptiegoederen, in constante prijzen gemeten: deze groei kan worden veroorzaakt doordat meer goederen of diensten worden aangeschaft, of doordat een betere kwaliteit van de goederen en diensten wordt gekozen.

7

De uitgaven van de gehele overheid zullen in 1974 35,2% van het nationaal inkomen bedragen (Macro Economische Verkenningen van het C.P.B., p. 75). Voor sociale en culturele doeleinden zal hiervan een 55% - minder dan de genoemde 61%, omdat de overige publiekrechtelijke lichamen relatief minder aan sociale en culturele doeleinden spenderen - besteed worden; of wel 19,4% van het nationaal inkomen.


51

Hoofdstuk 5 Ruimte en milieu

§1 Inleiding Economische en sociaal-culturele ontwikkelingen vinden gewoonlijk hun neerslag in de ruimte. Een blik op onze omgeving, wat persoonlijke ervaring, de lectuur van kranten en het doorbladeren van een rapport als dat van de Club van Rome, zijn voldoende om vast te stellen, dat deze ontwikkelingen in de na-oorlogse periode stormachtig zijn geweest en dat zij verre van tot staan zijn gekomen. Deze ontwikkelingen bedreigen, nog afgezien van een er in besloten liggende mondiale catastrofe, datgene wat de mensen in hun fysieke omgeving blijkens een recente studie het meeste zoeken, te weten een rustig, herkenbaar, kleinschalig woonmilieu, waarin privacy en contact met de natuur gewaarborgd zijn en waarin toch de meest noodzakelijke voorzieningen aanwezig zijn1. De recente ruimtelijke ontwikkelingen komen, kort gezegd, neer op toenemende schaarste aan ruimte (congestie) en toenemende kwaliteitsaantasting van de ruimte als leefmilieu. Met deze ontwikkelingen komt vrijwel iedereen in aanraking; aan stank, lawaai, verkeersopstoppingen, ‘horizonvervuiling’ en overvolle vakantieplaatsen is bijna niet te ontsnappen. Kortgeleden ook heeft het perspectief van een energietekort zich op het consumenten-niveau doen gevoelen. Niet iedereen heeft echter in gelijke mate van deze verschijnselen te lijden. Niet alleen ontwikkelingen, ook structuren uiten zich ruimtelijk. Vanouds - wij zijn met dit idee misschien te veel vertrouwd - verschaffen de mensen zich ruimte door middel van geld. De hieruit voortvloeiende ruimtelijke-sociale differentiatie placht zich in het verleden binnen betrekkelijk kleine gebieden te voltrekken. Mensen met uiteenlopende bestedingsmogelijkheden werden daarbij niet te ver en ook niet volstrekt consequent gespreid. De toenemende mobiliteit en het steeds schaarser worden van leefbare ruimte zorgen thans voor een steeds hechtere relatie tussen inkomen en ruimte-bezetting. Geld is de weg die leidt naar het bezit van schaarse goederen, in 1

‘Onderzoek naar woonmilieus, samenvatting van de resultaten’, Rijksplanologische Dienst, publikatie 1973-5.


dit geval het middel waardoor men zich, voor althans een deel van de tijd, rust, privacy, natuur en een zekere mate van frisheid kan verschaffen. Degenen


52 die over dit middel beschikken, gebruiken het in deze zin; de overigen moeten hun gegeven ruimtelijk milieu voor lief nemen. De ruimtelijke-sociale differentiatie die nu ontstaat, is consequenter en grootschaliger van aard dan de traditionele. Zij leidt tot verkrottende, door de lagere inkomensgroepen, bejaarden en ethische minderheden bewoonde oude stadsgebieden aan de ene kant en welvarende, kleine kernen in de stedelijke periferie anderzijds. Zoals elke selectieve migratie versterkt ook de uittocht van bepaalde groepen uit de stad zichzelf. Allerlei voorzieningen vinden in de achterblijvers onvoldoende draagvlak, verliezen aan niveau of verdwijnen, waardoor het woonmilieu weer aan kwaliteit inboet; ook verkrotting is een zichzelf versterkend proces. In laatste instantie ontstaan ‘ghetto's’, die zich niet meer laten rijmen met minimum leefbaarheidseisen waaromtrent een zekere consensus bestaat en minimum gelijkheidsidealen, die in deze maatschappij gelden. Het ruimtelijk beleid kan, in principe, gehanteerd worden als een middel om de sociale gelijkheid te bevorderen. De hogere inkomensgroepen kunnen beknot worden in hun op de ruimte gerichte aspiraties door bepaalde stukken ruimte uit de markt te nemen; de ruimtelijke bestedingen voor de lagere inkomensgroepen kunnen gestimuleerd worden. Het zogenaamde gebundelde deconcentratie-beleid en de voorgenomen bevordering van de stadsvernieuwing gaan beide in deze richting. Vermindering van sociale ongelijkheid wordt, naast de zorg voor het milieu en de beheersing van de economische groei, gepresenteerd als één van de nieuwe hoofdlijnen van ruimtelijk beleid, zoals die zijn neergelegd in de, aan het einde van 1973 verschenen, ‘Oriënteringsnota ruimtelijke ordening’2, voortaan kortweg te citeren als ‘Oriënteringsnota’. Dit hoofdstuk ‘Ruimte en milieu’ beoogt weinig meer dan een beknopte weergave van de stand van zaken. Aangezien de genoemde Oriënteringsnota een actueel overzicht van ruimtelijke ontwikkelingen met de daartegenover ingenomen beleidsstandpunten biedt, is hij in deze paragraaf een nogal dominerende bron van materiaal geworden. De lezer, die verder geïnteresseerd is, zij verwezen naar de Oriënteringsnota zelf en naar de jaarverslagen en overige publicaties van de Rijksplanologische Dienst.

§2 Het milieu Het is langzamerhand geen geheim meer dat de bewoners van de aarde op weg zijn hun energie-bronnen uit te putten en hun natuurlijke milieu op fatale wijze te overbelasten.Oplossingen van technologische aard die op het ogenblik (ondermeer door inbedding in een zich snel uitbreidend wettelijk kader3), operationeel worden gemaakt geven maar beperkt soelaas. Nogal eens komen zij neer op omzetting van de ene vorm van verontreiniging in de andere en het transport hiervan naar plaatsen, 2

3

Oriënteringsnota ruimtelijke ordening; achtergronden, uitgangspunten en beleidsvoornemens van de regering. Eerste deel van de derde nota over de ruimtelijke ordening. Staatsuitgeverij 1974, p. 33. Voor een overzicht van ontwikkelingen en voornemens op dit terrein zie de ‘Urgentie-nota Milieuhygiëne’, van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, verschenen in juli 1972, alsmede de Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975, hoofdstuk XVII Volksgezondheid en Milieuhygiëne, nr. 2. Memorie van Toelichting p. 71-105.


vanwaar het effect zo weinig mogelijk doorklinkt, een verschijnsel dat door Peters aangeduid wordt als ‘de wet van het behoud van ellende’4. Aan preventieve maatregelen valt daarom niet te ontkomen. De Oriënteringsnota waarin, vergeleken met de eraan voorafgaande tweede regeringsnota over de ruimtelijke ordening, het ecologisch gezichtspunt veel meer nadruk krijgt, realiseert zich, dat ingrijpen in de bronnen van de verontreiniging niet

4

Hans Peters: ‘De wet van het behoud van ellende; de natuurlijke grenzen van de welvaart’. Amsterdam 1973.


53 kan uitblijven. Voorlopig wordt hiertoe selectieve economische groei aanbevolen, waarbij activiteiten moeten worden bevorderd, die het milieu relatief weinig aantasten, terwijl de relatief sterk verontreinigende activiteiten dienen te worden afgeremd. Ook in de visie van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne krijgt preventie een sterk accent. In de Memorie van Toelichting op de laatste begroting geldt een ‘ecologisch inpasbare produktie- en consumptiestructuur’ als lange termijn-doeleinde van het milieubeleid. Als instrumenten hiertoe worden naast verboden, heffingen en normstellingen ook de meer op particulieren gerichte voorlichting en bevordering van het milieubesef genoemd5. De huidige bezorgdheid voor het natuurlijke milieu kan niet los worden gezien van het nogal verontrustende toekomstperspectief. Zo vinden bijna alle Nederlanders een schoon milieu in vergelijking met een aantal andere milieukarakteristieken van hun woonomgeving (voorzieningenniveau, sociale samenstelling) uiterst belangrijk6, hoewel driekwart van hen over twee belangrijke vormen van milieuverontreiniging (luchtverontreiniging en geluidshinder) zèlf geen klachten heeft7. De actuele schade, die de mensen van de milieuverontreiniging ondervinden, is niet gemakkelijk vast te stellen. Noch de verontreiniging, noch de effecten hiervan zijn eenvoudig in de vorm van cijfers vast te leggen. De feitelijke verontreiniging wordt slechts gedeeltelijk gemeten aan de hand van een beperkt aantal waarnemingen op grond van indicatoren, die, in relatie tot de menselijke gezondheid maar een beperkte relevantie bezitten. Directe schade van medisch-fysiologische aard schijnt op het huidige verontreinigingsniveau, behoudens extreme omstandigheden, weinig opvallend. Het roken van sigaretten is vele malen riskanter dan het wonen in de gebieden met de sterkste luchtverontreiniging8. Daarnaast loopt echter de menselijke gezondheid gevaar via de schakel van de door milieuverontreiniging aangetaste flora en fauna. De verontreiniging, die zich overwegend in de vorm van geluidshinder en stank aan de mensen meedeelt, wekt tenslotte bij grote groepen irritatie, onbehagen en verontrusting en beïnvloedt hierdoor de psychische conditie, zodat gesproken kan worden van schade aan de geestelijke volksgezondheid. In verband met het laatstgenoemde, enkele opmerkingen. De ondervonden mate van hinder is, behalve van de feitelijke mate van verontreiniging, ook afhankelijk van het vermogen van mensen om deze op te merken. Sommige soorten van luchtverontreiniging - en dit zijn uit medisch oogpunt niet de minst onschuldige - worden in het geheel niet opgemerkt. Bepaalde geuren, en ook geluiden, kunnen wel gemakkelijk worden opgemerkt, maar worden pas ‘stank’ en ‘lawaai’ via een interpretatie-proces, dat lang niet altijd en bij iedereen optreedt. De perceptie van de verontreiniging hangt samen met de sociale positie van het individu en de mate, waarin hij geïnformeerd is. Uit het L.S.S. 1974 bleek, dat bewoners van flats voor studenten en werkende vrouwen, naast de bewoners van oude stadswijken, de meeste milieuhinder ondervonden. In het ‘Geïntegreerd milieu-onderzoek’ kwam 5 6 7 8

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975, hoofdst. XVII, Volksgezondheid en Milieuhygiëne, nr. 2, Memorie van toelichting p. 55, 58, 60 en 61. Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 27. L.S.S. 1974. R.L. Zielhuis: ‘Medisch-fysiologische criteria in “Criteria voor Milieubeheer”, verslag van een studieconferentie’, onder redactie van A.P.S. Vink, Utrecht 1971.


aan het licht, dat het wonen in de Rijnmond, afgezien van de daar feitelijke heersende verontreiniging, leidt tot milieu-gevoeligheid; de publiciteit, die de luchtverontreiniging hier heeft gekregen, is hieraan vermoedelijk


54 debet9. Uit hetzelfde onderzoek blijkt tenslotte dat de ontevredenheid met het leefmilieu in de Rijnmond en het Noordzeekanaalgebied minder wordt veroorzaakt door de milieuverontreiniging in engere zin (lucht-, water- en acoustische verontreiniging), dan wel door de gebrekkige woonomstandigheden en recreatiemogelijkheden, die deze gebieden, in vergelijking met minder verstedelijkte gebieden, kenmerken10. Het is niet de bedoeling om met deze opmerkingen de milieuvervuiling te bagatelliseren. De hinder, irritatie en ongerustheid teweeg gebracht door stank en lawaai vergallen, ook zonder zekerheid omtrent de directe medische gevolgen, het leven van tal van mensen. Het is daarbij nuttig om te weten, dat klachten over deze verschijnselen behalve naar de milieuverontreiniging in engere zin, zoals hier besproken, ook verwijzen naar een onvrede met de kwaliteit van het fysieke milieu in bredere zin.

§3 De welzijnsclaim op de ruimte Als de huidige ontwikkeling zich voortzet, zullen de bebouwde kommen, die in 1970 8% van de Nederlandse bodem besloegen, in het jaar 2000 tweemaal zoveel ruimte nodig hebben11. De bevolkingsgroei neemt bij deze ontwikkeling, als overal in de geïndustrialiseerde wereld, als factor steeds meer in betekenis af. De verklaring van de sterk toenemende bebouwing, die door de beleidsvoerders met verontrusting wordt gesignaleerd, is gelegen in het sterk stijgende ruimte-gebruik per hoofd van de bevolking, dat weer samenhangt met een demografische factor, nl. huishoudens-verdunning en bovendien met de toegenomen bestedingsmogelijkheden. Welvaart eist ruimte op verschillende manieren. Voor het teweegbrengen van welvaart zijn industrieterreinen, havens, kantoren en verkeersvoorzieningen nodig, wier ruimtelijke aanspraken, zowel binnen als buiten de bebouwde kom, een sterke groei vertonen; zo is sinds 1958 de oppervlakte aan industrieterrein in Nederland verdubbeld12. Veel meer terrein wordt echter opgeëist bij de consumptie van de welvaart, waarbij de voornaamste claim wordt gelegd door de woonbehoefte. De toenemende behoefte aan woonruimte is, zoals gezegd, mede een demografisch bepaald verschijnsel. Al geruime tijd stijgt het percentage kleine huishoudens en alleenstaanden in de bevolking. Dit proces van huishoudens-verdunning uit zich, bij de huidige wooneisen, in een steeds geringer wordende gemiddelde woningbezetting. Deden in 1958 gemiddeld 4,1 personen samen met een woning, in 1972 waren dit er nog maar 3,313, een ontwikkeling die zich naar verwachting zal voortzetten. Een (te veronderstellen) daling van de gemiddelde woningbezetting tot 2,8 maakt de bouw van ongeveer 800 000 woningen extra tussen 1972 en 2000 noodzakelijk, welk aantal groter is dan het 9 10 11 12 13

Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 75. Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 45. Oriënteringsnota, p. 14. Oriënteringsnota, p. 15 en 16 en Jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst p. 56. Jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst p. 72.


aantal dat op rekening van de bevolkingstoename over deze periode kan worden geschreven. De afnemende grootte van de huishoudens resulteert niet in een daarmee overeenkomende ruimte-besparing bij het wonen. De mogelijke besparing wordt meer dan teniet gedaan door de toenemende hoeveelheid woonruimte per individu. De bebouwingsdichtheden in oude stadswijken liggen in de regel op 150 woningen per ha zuiver woongebied en niet zelden op 200. In de na-oorlogse buitenwijken ligt dit cijfer op ongeveer 75, terwijl in de kleinere kernen, tegenwoordig


55 25 tot 30 woningen per ha normaal is14. Met de bouw van relatief ruime woningen in een lage dichtheid wordt tegemoet gekomen aan de woonwensen van het overgrote deel der bevolking. De bekende voorkeur voor het eengezinshuis met eigen tuin in een rustige omgeving wordt nog eens bevestigd door de resultaten van het onderzoek in opdracht van de Rijksplanologische Dienst in 1972. Aan de basis van deze voorkeur liggen verlangens naar privacy, rust, contact met de begane grond en de natuur, alsmede de behoefte aan een, op menselijke schaal gebouwde, herkenbare omgeving15. Het ruimtelijk beleid staat hier voor een dilemma. Aan de lage bebouwingsdichtheden zijn, behalve een simpele toeneming van het ruimtebeslag nog andere nadelen verbonden, waarover aanstonds meer. Het verder opvoeren van de bebouwingsdichtheden - men kan moeilijk de gezinsverdunning een halt toeroepen - kan tot conflict leiden met vrij algemeen geldende woonwensen, die inmiddels enigszins het karakter van een norm hebben gekregen. De Oriënteringsnota Ruimtelijke Ordening toont echter, vrij overtuigend, aan dat de welzijnseisen uit de woonsfeer een, meer sferen omvattend, welzijnsoptimum in gevaar brengen. Een gedeeltelijke oplossing ligt misschien in de suggesties van o.a. Ronteltap en Funken, die in hun boek ‘Ruimteconsumptie of Bouwconsumptie?’ aangeven hoe, ook bij dichtheden, tegemoet gekomen kan worden aan verlangens naar privacy, rust en kleinschaligheid. Woningen en voorzieningen in de woonomgeving moeten hierbij aan hogere kwaliteitseisen voldoen. De traditionele rangschikking van woningen in rijen zou goeddeels verlaten dienen te worden. Een soortgelijke tegenstelling tussen de door de regering uitgezette beleidslijnen en het gedrag van de bevolking doet zich voor bij de openluchtrecreatie. Ook hier uit zich de dorst naar ruimte. 1951-1960 toeneming niet-agrarisch 47 382 ha ( = 100) grondgebruik

1961-1970 79 099 ha ( = 165)

toeneming recreatief grondgebruik

16 787 ha (=230)

7 356 ha ( = 100)

Het aandeel van de recreatie bij de toeneming van het niet-agrarisch grondgebruik steeg hiermee van 15 tot 21%16. Deze toeneming op zich is natuurlijk verheugend. Het is de stijging van de recreatieve mobiliteit, die druk uitoefent op het natuurlijk milieu en aanleiding geeft tot verontrusting. Steeds meer mensen, hiertoe in staat gesteld door de stijgende inkomens en bovendien aangemoedigd door veranderingen in het normenpatroon, nemen deel aan uitstapjes en gaan op vakantie. Ook hier wordt jacht gemaakt op een privé stukje ruimte in de vorm van een tweede woning, een zomerhuisje, een caravan of een vaste tent. Verplaatsingen over relatief grote afstanden en het gebruik van de auto zijn hierbij de regel. 14 15 16

Oriënteringsnota, p. 12. Onderzoek naar woonmilieus, samenvatting van de resultaten. Rijksplanologische Dienst, publikatie 1973-5. A. Hessels: ‘Recreatie en ruimtelijke ordening’ in Economische Statistische Berichten, dd. 9-6-1974, p. 523.


De Oriënteringsnota pleit, overigens ook in ander verband, voor het aanbieden van recreatieve voorzieningen in de onmiddellijke omgeving van de woonkern. Van diverse zijden wordt gewaarschuwd tegen een te groot optimisme ten aanzien van de effecten van een dergelijk beleid. De recreatiebehoefte is een behoefte aan


56 afwisseling en richt zich juist op gebieden die sterk verschillen van net woonmilieu. Men zoekt zijn ontspanning bij voorkeur in grootschalige recreatiegebieden op iets grotere afstand van de woning. Voor het vervoer van gezin en bagage is de auto hierbij vrijwel onontbeerlijk. Zonder hulp van verdere energie-crises kan deze trend niet gekeerd worden. Het is trouwens de vraag of een te grote druk van beleidswege in deze richting gerechtvaardigd is. Sub-urbanisatie en haar gevolgen De jacht op woonruimte krijgt, regionaal gezien, de vorm van over vele kleine kernen gespreide sub-urbanisatie. Vooral in het westen vindt dit proces plaats. Voorzover hier nog bevolkingsgroei optreedt, is deze gelokaliseerd in de gebieden buiten de stedenring. Terwijl de grote steden en een aantal middelgrote steden de laatste jaren bevolking verloren17, bedroeg de bevolkingstoename in net buiten- en middengebied van de Randstad ruim 3%; in kernen van 5 000 - 10 000 inwoners zelfs meer dan 6%18. Tabel 5.1

Gemiddelde jaarlijkse bevolkingstoe- of afname 1960-1971 in %1.

gebied Nederland

1960-1964 1,4

1965-1969 1,2

1970-1971 1,2

West-Nederland

1,1

0,9

0,8

onderzoekgebied

1,2

0,9

0,7

stedenring

0,7

0,1

-0,2

buitengebied

2,7

3,6

3,1

middengebied randstad

2,3

3,0

3,3

• randgebied

2,6

3,3

3,4

• open middengebied

2,0

2,6

3,2

waarvan

Bron: C.B.S. Demografische Documentatie. De hier gesignaleerde herverdeling van bevolking wordt teweeg gebracht door een migratie van stad naar platteland, waaraan juist de meest procreatieve groepen deelnemen. Verschillen in geboorte-cijfers versterken aldus het migratie-effect. In het kielzog van de bevolkingstoename ontwikkelt zich in de kleinere kernen een 17 18

1

Zie hoofdstuk 3 ‘Demografie’, tabel 3.8 op p. 34. J.A. van Ginkel en H.F.L. Ottens: ‘Mensen en bedrijven in en om het Groene Hart, in Stedebouw en Volkshuisvesting’, februari 1974, p. 45. Hieruit is ook tabel 5.1 en de bijbehorende kaart overgenomen J.A. van Ginkel en H.F.L. Ottens: ‘Mensen en bedrijven in en om het Groene Hart’, in Stedebouw en Volkshuisvesting, februari 1974, p. 45.


sterke lokaal verzorgende bedrijvigheid, vooral in de vorm van winkelcentra. Ook andere takken van bedrijf, met name delen van de lichte industrie, de bouwnijverheid, het transportbedrijf en de groothandel deconcentreren zich op soortgelijke wijze als de bevolking. De spreiding van de woonfunctie over steeds grotere gebieden gaat uiteraard niet ten koste van industrieterreinen, zeehavens of winkelcentra, maar treft de open ruimte. Deze open ruimte, die ook al aangetast wordt door andere vormen van ruimte-bezetting, wordt daardoor een steeds schaarser goed. Voor een deel heeft de open ruimte een directe milieu-conserverende en recreatieve functie; voor een groter deel dient zij het agrarisch bedrijf en heeft vanuit het aangename contrast, dat zij


57

vormt met het stedelijke milieu, een indirecte recreatieve, psychologische betekenis. Volgens de Oriënteringsnota moet de landbouw op meer dan zijn bedrijfseconomische merites alleen worden bekeken; naast landbouwprodukten produceert de boer, in deze visie, ook landschap. De aantasting van de open ruimte wordt wel betiteld als horizonvervuiling. Voorzover zij potentiële milieu-bedervers als industrie en verkeer tegenhoudt, heeft de landbouw ook een positieve ecologische functie. Daarbij dient wel te worden aangetekend, dat de huidige landbouwmethoden toch duidelijk ook aan de vervuiling bijdragen. De sterke spreiding van het wonen, die voortvloeit uit de toenemende woonruimte per individu en de voorkeur voor vestiging in een kleine kern - beide factoren houden onderling weer verband met elkaar - heeft verdere consequenties. Zij maakt een steeds groter aantal verplaatsingen nodig over een gemiddeld steeds grotere afstand, zowel ten behoeve van het woon-werkverkeer, als voor de overbrugging van de afstand tot allerlei voorzieningen. De toch al plaatsvindende, om bedrijfseconomische redenen, noodzakelijk schaalvergroting bij tal van voorzieningen en de bij de bevolkingsspreiding optredende verdunning van de consumentenkringen gaan hierbij hand in hand. Bij het voortduren van de thans waargenomen ontwikkelingen worden in het jaar 2000 driemaal zoveel autokilometers afgelegd als in 197019. Het aandeel van het openbaar vervoer, dat juist gebaat is met een geconcentreerd wonende

19

Oriënteringsnota ruimtelijke ordening, p. 15.


58 bevolking, loopt daarbij nog verder terug dan tot nu toe reeds gebeurde. In 1960 reisde nog 41% van de forensen met het openbaar vervoer; in 1971 was dit nog maar 25%20. Een nog veel omvangrijker autobezit, een met nog veel meer wegen doorsneden landschap, een steeds sterkere luchtverontreiniging en een voortdurend aanzwellende geluidshinder liggen aldus in het verschiet. Bepaalde delen van het land, vooral het westen, krijgen daarbij een onevenredig deel van de lasten te dragen. De trendmatige ontwikkelingen zouden daarbij plaatselijk de grenzen van het fysiek toelaatbare overschrijden.

§4 Sub-urbanisatie en sociale tegenstellingen Ruimte-verspilling, landschapsbederf en verkeerscongestie vormen één kant van de gespreide sub-urbanisatie. Aan de andere kant doet zich het beeld voor van de leeglopende steden. De drie grote steden lijden, zelfs op het niveau van de agglomeratie beschouwd, sinds jaren een aanzienlijk bevolkingsverlies. Steeds meer middelgrote steden vertonen hetzelfde beeld (zie p. 56). Tijdens het al eerder geciteerde onderzoek van de Rijksplanologische Dienst van 1972 zag het er niet naar uit, dat aan dit proces spoedig een eind zou komen. Bij vervulling van de toen bij de bevolking levende woonwensen, zouden de grote steden nog eens 40% in inwonertal achteruitgaan21. Deze ontvolking schept voor de stad als geheel bepaalde problemen. Aan een aantal voorzieningen kan zij niet voldoende draagvlak meer bieden. De bevolkingssamenstelling wordt eenzijdiger. Alleenstaanden, jonge echtparen, vrouwen en bejaarden gaan steeds meer domineren. Hetzelfde geldt voor de lagere inkomensgroepen. Duidelijk is dat de ontvolking in sociale zin selectief is en bestaande tegenstellingen in welvaart een scherper ruimtelijk accent geeft en wel ten koste moet gaan van de achterblijvende groepen, in het bijzonder de bewoners van de oude stadswijken. Oude stadswijken, d.w.z. binnensteden en de daaromheen liggende 19e-eeuwse gordels, vormen in het algemeen en voor de meeste mensen geen aantrekkelijk woonmilieu, hoewel de laatste tijd de belangstelling voor de binnenstad als woongebied wellicht aan het toenemen is. De woningen zijn er klein, vertonen allerlei kwalitatieve gebreken, de omgeving is dicht bebouwd, arm aan groen en biedt kinderen weinig speelruimte. De continuïteit van dit toch al niet bevoorrechte woonmilieu wordt daarbij nog voortdurend bedreigd met verkeersdoorbraken. Volgens het ‘Geïntegreerd Milieu-onderzoek’, in 1973 uitgevoerd in het Rijnmonden Noordzeekanaalgebied, waren het ook de bewoners van deze wijken, die zich het meest ontevreden toonden met hun woning en hun woonmilieu. De betrekkelijke, feitelijke honkvastheid van deze groepen mag volgens het rapport dan ook niet uitgelegd worden als een positieve binding aan de oude stadswijken, maar moet verklaard worden door het ontbreken van ontsnappingsmogelijkheden22. Vergeleken 20 21 22

Oriënteringsnota ruimtelijke ordening, p. 14. Onderzoek naar woonmilieus: samenvatting van de resultaten. Rijksplanologische Dienst, publ. 1973-5, p. 27. Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 76.


met de gehele Nederlandse bevolking lieten de bewoners van het Rijnmond- en Noordzeekanaalgebied zich in een groot aantal opzichten negatief uit over hun leefmilieu. De wooncondities speelden, zoals al vermeld, daarbij een belangrijkere rol dan de relatief hoge milieu-belasting van beide gebieden23. De resultaten van het L.S.S. 1974 bevestigen deze ontevredenheid. Terwijl van de gehele bevolking 47%

23

Idem, p. 45.


59 ‘buitengewoon’ of ‘zeer tevreden’ was met hun woonsituatie, 44% ‘tevreden’ of ‘tamelijk tevreden’ en 9% ‘niet zo tevreden’, waren deze percentages voor de bewoners van oude etagewoningen in stedelijke gemeenten resp. 30, 45 en 25. Voor meer gegevens over de woonsatisfactie zij men verwezen naar het hoofdstuk ‘Wonen’. De selectieve ontvolking van de stad is een zichzelf versterkend proces. De fysieke achteruitgang van de woningen en de daling van het voorzieningenpeil (scholen), die er het gevolg van zijn, veroorzaken een verdere uittocht en belemmeren nieuwe vestigingen. De oudere delen van de stad houden bij dit proces slechts die groepen vast, die elders niet terecht kunnen, zoals de allerlaagste inkomensgroepen, waaronder veel bejaarden en de etnische minderheden. Verder fungeren zij als onderkomen voor alleenstaanden en jonge echtparen, die er slechts een tijdelijke verblijfplaats zoeken. In de inleiding van deze paragraaf werd al gewezen op de bezwaren, die verbonden zijn aan betrekkelijk grote stadsgebieden met een, naar sociaal-economische positie, homogene laag geklasseerde bevolking. Via de voorzieningen, in het bijzonder de scholen, institutionaliseert zich een ruimtelijk-sociale segregatie, die eindigt in ghetto-vorming.

§5 Regionale verschillen De bevolking van Nederland is, vanouds, sterk in het westen geconcentreerd. In 1973 woonde 45,9% van de bevolking in de drie westelijke provincies, tegenover slechts 10,9% in de noordelijke provincies, die een groter gebied beslaan. De bevolkingsdichtheden liepen uiteen van 176 in het noorden tot 900 in het westen. De overige landsdelen namen een middenpositie in. Het noorden en het westen vormen trouwens ook in andere opzichten elkaars contrast, waarbij de notie is ontstaan, dat beide gebieden uit hoofde van hun afwijking van de landelijke norm probleemgebieden zijn. Het noorden is een stimuleringsgebied, dat wil zeggen een gebied, dat nog relatief sterk agrarisch is gebleven, met een laag bruto nationaal product per inwoner, met een laag gemiddeld inkomen per inwoner en een hoge (structurele) werkloosheid; alles in vergelijking met de andere landsdelen, in het bijzonder het westen. Tot 1970 traden vertrekoverschotten op; in de leeglopende kleine plattelandskernen is het handhaven van een minimaal voorzieningsniveau een probleem. In de nadelen van het gebied liggen de voordelen opgesloten. De bevolking heeft er de ruimte. De woningvoorraad is er, hoewel wat verouderd, relatief goedkoop, ruim, en bestaat nagenoeg geheel uit eengezinshuizen. Groenvoorzieningen en recreatieterreinen staan de noordelingen in ruime mate ter beschikking; hetzelfde geldt voor sport-accommodatie, zowel overdekt als in de open lucht. Per auto heeft de bewoner van het noorden driemaal zoveel weg ter beschikking als de bewoner van West-Nederland. Ter completering van het beeld mag nog vermeld worden dat het noorden op het punt van diverse vormen van dienstverlening, de medische, de maatschappelijke en de culturele, overwegend beter bedeeld is dan de rest van Nederland, hoewel dit beeld niet consistent is24. 24

Cijfers hierover in het Statistisch Cahier nr. 13 van het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.


Het westen vertoont, zoals gezegd, een invers patroon. Het kenmerkt zich, behalve door een sterkere economische activiteit, door kwantitatieve en kwalitatieve woningnood, veel étage- en hoogbouw, hoge huren, achterstanden in de accommodatie ten behoeve van sport en openluchtrecreatie, een hoge verkeersdichtheid, milieu-vervuiling, kortom een beeld van congestie. Sinds jaren voert de overheid, in verband met het noorden en het westen, een spreidingsbeleid; de hoofdzaak hiervan is het overbrengen van werkgelegenheid en bevolking van het westen naar het noorden; daarnaast vindt in het noorden een stimuleringsbeleid ten behoeve van de infra-structuur, en, minder voor de hand


60 argumenten met betrekking tot westen des lands maatregel vóór selectief investeringsbeleid minder congestie en spreidingsbeleid algemeen

tegen verlichting van congestie onbeduidend; verhindert het ontstaan van een zgn. E-milieu in het westen, d.w.z. een grootstedelijk milieu met de hoogste rang op het punt van de voorzieningen en een internationaal verzorgingsgebied

spreiding rijksdiensten i.h.b.

werkgelegenheid loopt geen gevaar, want het ‘multipliereffect’ van de verplaatsing is gering

veroorzaakt werkloosheid in dienstensector en bouw; werkgelegenheid in Haagse regio loopt vanzelf al terug. afromingsproces door verlies van hogere inkomensgroep

naar schatting anno 1990 40 000-50 000 inwoners minder ( = 4% inwoners Haagse regio = 1,5% bevolking Zuid-Holland), dus niet onbelangrijke vermindering van congestie (A.M.C. Jansen in ‘Economisch Statistische Berichten’ van 1.8.1972)

betrokken ambtenaren willen veelal niet verhuizen; spreiding kost veel geld

liggend, ten behoeve van de sociaal-culturele dienstverlening, plaats. Op enigszins andere gronden wordt een dergelijk beleid ook voor Zuid-Limburg voorgestaan. Het ziet er naar uit dat de economische situatie in het noorden aan verbetering onderhevig is. Sinds 1970 zijn er bij de interregionale migratie geen vertrekoverschotten meer opgetreden; in 1972 was er zelfs een vestigingsoverschot van 4 000 personen. De export van congestie heeft zijn gevaren. Het noorden zou als ruimte- en milieuoase verloren kunnen gaan, zonder dat de problemen van het westen daarmee opgelost worden. Een zekere ongerustheid, meer nog, spijt, hierover klinkt door in de Oriënteringsnota, die overigens de voortzetting van een krachtig spreidingsbeleid aanbeveelt25. Over de wenselijkheid en de effectiviteit van het spreidingsbeleid en zijn voornaamste instrumenten (selectieve investeringsregeling en spreiding Rijksdiensten) is nog een drukke discussie gaande. De voornaamste argumenten, vóór en tegen, 25

Oriënteringsnota, p. 40-45.


worden hierbij, geschematiseerd, weergegeven. Zelfs bij het meest ambitieuze spreidingsbeleid, dat kan worden overwogen, zal de bevolkingsdichtheid in het westen nog stijgen. Meer dan een spreidingsbeleid, moet, ook volgens de Oriënteringsnota, een zich binnen de grenzen van de westelijke regio afspelend beleid, een zogenaamd inrichtingsbeleid, de leefbaarheid van het gebied vergroten.


61 argumenten met betrekking tot noorden des lands maatregel vóór tegen selectief investeringsbeleid meer en meer gevarieerde import van congestie, en spreidingsbeleid werkgelegenheid; milieuverontreiniging etc. algemeen bevolkingstoename vergroot draagvlak voor allerlei voorzieningen spreiding rijksdiensten i.h.b.

minder werkloosheid; evenwichtiger structuur werkgelegenheid (dienstensector komt dichter bij nationaal percentage; goed opgeleide bevolking kan in regio worden vastgehouden, thans nog hoge werkloosheid onder handels- en kantoorpersoneel)

geen behoefte aan uitbreiding werkgelegenheid in dienstensector, want werkloosheid vooral in landbouw, industrie en bouw; werkgelegenheid in N. reageert scherp op conjunctuur, dus herstelt zich ook snel werkloosheid in absolute aantallen niet zo groot betrokken ambtenaren willen veelal niet verhuizen; spreiding kost veel geld

§6 Doelstellingen van het ruimtelijk beleid De doelstellingen van het ruimtelijk beleid, waarvan de Oriënteringsnota gewag maakt, komen, vrij geciteerd, op het volgende neer26: • milieubehoud en bestrijding van de milieuverontreiniging; • sterk gebundelde deconcentratie bij de opvang van bevolkingsoverloop, vooral uit de Randstad; behoud van open ruimten en bufferzônes; • versterking en verbetering van de woonfunctie van de binnensteden; • ontwikkeling van stadsgewestelijke structuren met een verscheidenheid aan woonmilieus (milieudifferentiatie); • grotere integratie van woon- en werkgebieden; • bevordering openbaar vervoer; • betere spreiding van werkgelegenheid, bevolking en welzijnsvoorzieningen over het land. De ratio van deze doelstellingen, die gedeeltelijk in een parallelle, gedeeltelijk in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan, is onderhand duidelijk. Het beleid wordt 26

Oriënteringsnota, p. 33.


gevoerd vanuit twee, onderling weer convergerende, perspectieven; het ecologische en het distributieve. Vanuit het ecologische perspectief wil men de schade, die de mens aan zijn milieu en, naar het zich laat aanzien, indirect aan zichzelf, toebrengt minimaliseren. Consensus over de fundamentele noodzaak hiervan is zo evident en de Oriënteringsnota nog zo weinig expliciet over het begrip ‘schoon milieu’ in termen van kwantitatieve normen en sociaal-economische repercussies, dat discussie over dit thema op deze plaats niet veel zin heeft.


62 Bij het distributieve gezichtspunt valt wel een kanttekening te maken. Ruimte, in de zin van open, vrije ruimte, wordt in de Oriënteringsnota als een zeer kostbaar artikel gezien, dat beveiligd moet worden tegen opdringende aspirant-gebruikers, vooral bewoners. Deze worden verwezen naar reeds bestaande aantastingspunten in het landschap, te weten de grote stad en de groeikernen. Aldus gebundeld nemen zij in het totaal minder ruimte in, vergen zij minder verplaatsing en beschadigen zij minder natuur. De argumentatie klinkt alleszins redelijk. Men kan zich slechts afvragen of de realisering van de gebundelde deconcentratie in praktijk wel binnen de mogelijkheden van de rijksoverheid ligt. Dit beleid heeft slechts dan kans op slagen, als de vestigingsvoorwaarden op het platteland vergelijkenderwijs minder aantrekkelijk worden. De voorkeuren van de bevolking gelden niet zozeer de plattelandskernen zelf met hun lage voorzieningenniveau, als wel een bepaald soort woonomstandigheden, die daar in ruimere mate en goedkoper dan elders worden aangeboden. De resultaten van het L.S.S. 1974 die in het hoofdstuk ‘Wonen’ ter sprake komen, wijzen in deze richting. Tot dusver was het groeikernenbeleid weinig succesvol. De op 20 augustus jl. verschenen nota ‘Huur- en subsidiebeleid 1974’ van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening kondigt echter lokatiesubsidies aan, betrekking hebbend op de kosten van grond en infrastructuur in de groeikernen, die een goedkoper aanbod van woningen in deze kernen mogelijk maken. Voor wat betreft de versterking van de woonfunctie van de binnensteden en de daarom heen liggende wijken zal veel afhangen van de, in voorbereiding zijnde, Wet op de Stadsvernieuwing. Hierover meer gegevens in het hoofdstuk ‘Wonen’. Eén van de punten van kritiek op de Oriënteringsnota is, dat hij geschreven is vanuit een eigen welzijnsconceptie, die gekenmerkt wordt door een misschien iets al te grote pre-occupatie met esthetische waarden. Het betoog heeft grotendeels de vorm van een pleidooi voor een bepaalde, overigens zeker respectabele, oplossing van problemen die veroorzaakt worden door de toenemende schaarste aan ruimte, te weten de gebundelde deconcentratie, die vergeleken wordt met de huidige landschapsverslindende sub-urbanisatie. Andere mogelijke oplossingen van een misschien wat meer futuristisch karakter blijven buiten beschouwing.


63

Deel III Terreinen van Sociaal en Cultureel Welzijn


65

Hoofdstuk 6 Gezondheid

§1 Gezondheidstoestand Het gemiddeld aantal te verwachten levensjaren bij de geboorte is sterk toegenomen. Voor mannen was dit in het begin van deze eeuw 51,0 jaar, in de periode 1966/1970 71,0 jaar. Vrouwen leven gemiddeld langer: 53,4 jaar in de periode 1900/1909, 76,7 jaar in 1966/1970. De levensverwachting is in Nederland op Zweden na het hoogst ter wereld. Tabel 6.1

Gemiddeld aantal te verwachten levensjaren bij de geboorte naar geslacht.

land Bondsrepubliek Duitsland

jaar 1970

aantal levensjaren mannen vrouwen 67,2 73,4

Frankrijk

1970

68,0

75,4

Engeland

1971

68,6

74,9

Verenigde Staten

1971

67,4

74,9

Nederland

1971

71,0

76,7

Zweden

1972

72,0

76,5

Bron: Diverse buitenlandse ‘Sociale Rapporten’, Zweeds Jaarboek 1974.


Sinds het begin der zestiger jaren echter neemt de levensverwachting bij de geboorte voor mannen af, van 71,4 in de periode 1956/1960 tot 71,0 in 1966/1970. Naast de levensverwachting dient bij de beoordeling van de sterfte aandacht te worden geschonken aan leeftijdsspecifieke sterftecijfers naar geslacht. Daaruit blijkt onder meer, dat bij mannen ouder dan 55 jaar sterftestijgingen optreden sinds het begin der vijftiger jaren; sinds het begin der zestiger jaren ook voor mannen van 35 jaar en ouder. Voor vrouwen treden leeftijdsspecifieke sterftestijgingen op in de periode 1966/1970 in de leeftijdscategorieën 10-24 jaar, 45-49 jaar en 80 jaar en ouder. De hart- en vaatziekten vormen de belangrijkste doodsoorzaak, gevolgd door kwaadaardige nieuwvormingen. Ziekten der ademhalingsorganen en ongevallen


66 nemen de derde respectievelijk vierde plaats in. Grafiek 6.1 geeft een inzicht in de ontwikkeling van het patroon van doodsoorzaken sinds het begin van deze eeuw. Daaruit blijkt, dat sommige doodsoorzaken een gunstige ontwikkeling vertonen (bijvoorbeeld infectieziekten), andere een ongunstige (bijvoorbeeld hart- en vaatziekten). Uiteraard varieert de belangrijkheid van de doodsoorzaken naar gelang de leeftijdsgroep. Voor jongeren tot 35 jaar zijn (verkeers)ongevallen de belangrijkste oorzaak, vanaf het vijftigste jaar de hart- en vaatziekten; voor mannen reeds vanaf het veertigste jaar. Vrouwen in de leeftijdsgroep van 30-64 jaar overlijden het meest ten gevolge van kwaadaardige nieuwvormingen. Alhoewel de sterfte aanwijzing is voor een fataal verloop van het ziekteproces en daarmee exponent is van een zich wijzigend ziektepatroon, biedt zij slechts een beperkt inzicht in de gezondheidstoestand. In ontwikkelde landen die reeds een sterke medisch-wetenschappelijke ontwikkeling hebben doorgemaakt, is de aandacht meer komen te liggen op de gezondheid c.q. ziekte tijdens het leven. In plaats van te vragen: hoe lang leven wij? is het belangrijker te weten: hoe gezond zijn wij tijdens ons (langere) leven. Het is echter moeilijk om hierover exacte uitspraken te doen. Niet elke ziekte wordt geregistreerd, ook bijvoorbeeld omdat zij niet door de patiënt onderkend wordt of omdat men niet voor elke ziekte een arts raadpleegt.

De lichamelijke gezondheidstoestand De traditionele volksziekten zoals tuberculose en andere infectieziekten zijn sinds geruime tijd niet meer het belangrijkste probleem met betrekking tot de Nederlandse volksgezondheid. Het aantal nieuwe gevallen van tuberculose per 100 000 der bevolking is gedaald van 64 (1958) tot 19 (1971). Men kan derhalve stellen, dat tuberculose in Nederland welhaast volledig is uitgebannen. Dit succes ten aanzien van de tuberculose is behalve aan verbeterde hygiënische omstandigheden, betere voeding, betere medicijnen etc. toe te schrijven aan de georganiseerde tuberculosebestrijding. Het bevolkingsonderzoek op tuberculose zoals dat door het Centraal College wordt uitgevoerd, speelt daarbij een belangrijke rol. Zoals ook uit het doodsoorzakenpatroon is af te leiden, zijn echter andere ziekten meer op de voorgrond getreden. Ziekten der bloedsomlooporganen en kwaadaardige nieuwvormingen hebben de aandacht. Oliemans1 bijvoorbeeld registreerde op 1 000 huisarts-patiënten 15 gevallen van nieuwvormingen en 90 van ziekten van bloedsomlooporganen. Aangezien de registratie van huisartspraktijkgegevens pas op gang is gekomen, is vergelijking van deze gegevens over langere tijd nog nauwelijks mogelijk. Van een algemene toename van het vóórkomen van deze ziekten ook in de huisartsenpraktijk kan echter wel worden gesproken. Het meest echter komen in de huisartsenpraktijk ziekten der ademhalingsorganen voor (waaronder keelpijn, hoesten etc.) Ook in de ziekenhuizen nemen deze de belangrijkste plaats in, hetgeen vooral te wijten is aan ‘tonsillenkinderen’ (amandeloperaties). In volgorde van belangrijkheid worden in de ziekenhuizen de volgende diagnoses gesteld: ziekten der ademhalingsorganen (14,2% der klinische morbiditeit), ziekten van de 1

Oliemans, A.P., Morbiditeit in de huisartspraktijk, Leiden, 1969.


spijsverteringsorganen (10,4%), ziekten der urinewegen en geslachtsorganen (8,4%), ziekten van de bloedsomlooporganen (eveneens 8,4%), ongevallen, vergiftigingen en geweld (7,8%) en nieuwvormingen (6,8%)2. Naast gegevens over specifieke ziekten is het mogelijk een globaal beeld te geven

2

C.B.S., Diagnose-statistiek ziekenhuizen 1971, Den Haag 1974. Hierbij zijn de categorieën ‘bevallingen en complicaties van zwangerschap, baring en kraambed’ en ‘bijzondere opnamen’ buiten beschouwing gelaten.


67

Grafiek 6.1 Doodsoorzakenpatroon, in drie perioden, in percentages van de totale sterfte


68 over de algemene gezondheidstoestand van de Nederlandse bevolking. Recent onderzoek3 heeft uitgewezen, dat 8,7% van de Nederlanders van 5 jaar en ouder naar schatting lichamelijk gehandicapt is4. Uiteraard wordt een groot aantal van deze stoornissen veroorzaakt door ziekte of ouderdom (80%), in 8,7% van de gevallen is de stoornis toe te schrijven aan een ongeval. Stoornissen in het uithoudingsvermogen en in de loopfunctie blijken een zeer grote rol te spelen. In dit verband is het van belang aandacht te besteden aan gegevens betreffende verkeersslachtoffers. Het totaal aantal gewonden in het verkeer bedroeg in 1973 70 361 personen, 3 092 personen kwamen in dat jaar om ten gevolge van verkeersongevallen. Per 100 000 inwoners vertoont zich het volgende beeld. Tabel 6.2

Aantal verkeersslachtoffers per 100 000 inwoners.

1950

overleden 10

gewond 193

1955

14

317

1960

17

421

1965

20

503

1970

24

524

1972

25

526

1973

23

524

Bron: Compendium Gezondheidsstatistiek Nederland 1974, Den Haag, april 1974, uitgave van C.B.S. en Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Uit deze gegevens is te concluderen dat de sterke groei van het aantal slachtoffers geleidelijk is afgenomen. Vermoedelijk minder ernstig maar niettemin indicatief voor de lichamelijke gezondheidstoestand, is het feit, dat 22% van de Nederlanders van 18 jaar en ouder volgens het L.S.S. in de 3 maanden voorafgaande aan de enquête ziek thuis is geweest, 32% gaf aan in die periode een kortdurende ziekte5 gehad te hebben, 47% had in het afgelopen jaar last van langdurige of bij herhaling6 optredende ziekte(n) en of gebreken. Vrouwen hebben vaker en ook ernstiger klachten dan mannen.

De geestelijke gezondheidstoestand 3 4 5 6

C.B.S. Gehandicapten wel geteld, lichamelijk gehandicapten, 1971/1972 deel I, Kerncijfers, Den Haag 1974. Onder lichamelijk gehandicapt wordt verstaan: iemand die één of meer functiestoornissen in tenminste een bepaalde mate heeft. Kortdurend = (tenminste) griep, verkoudheid, keelpijn, diarrhee of andere kortdurende ziekten. L.S.S. 1974. Langdurig = langer dan 3 maanden, bij herhaling = 3 maal of meer in het jaar voorafgaande aan de enquête. L.S.S. 1974.


Het is wellicht overbodig erop te wijzen, dat een strikte scheiding tussen lichamelijke en geestelijke gezondheidstoestand niet te maken is: uit onderzoek is herhaaldelijk gebleken, dat vele somatische klachten psychische oorzaken (kunnen) hebben en omgekeerd. In dit kader zijn als de drie belangrijkste groepen patiënten te noemen: • de zwakzinnigen; • de psychiatrische patiënten; • zij die psycho-somatische aandoeningen vertonen.


69 Het begrip ‘zwakzinnig’ is een verzamelbegrip waaronder zowel naar oorzaak als naar behandeling sterk verschillende beelden worden samengevat, die alle gemeen hebben dat de intelligentie beneden het zogenaamde ‘normale niveau’ ligt7. Onderscheid wordt gemaakt tussen idiotie, lage en hoge imbeciliteit en debiliteit. Volgens een recent door het I.V.A.8 uitgevoerd onderzoek moet in Nederland 4,1‰ van de mannen en 2,9‰ van de vrouwen tot de diep geestelijk gehandicapten (idiotie imbeciliteit) gerekend worden: dat zou betekenen dat er in 1969 25 618 mannen en 18 623 vrouwen diep gehandicapt (44 241 totaal) waren. Debielen worden tot de categorie der lichter gestoorden gerekend. Het geciteerde I.V.A.-onderzoek geeft aan, dat 1% van de mannen en 0,6% van de vrouwen in Nederland deel uitmaakt van deze categorie. Als aanvulling op deze onderzoekresultaten kan worden vermeld dat in 1972 van iedere 100 000 Nederlanders 170 in een zwakzinnigeninrichting zijn opgenomen of daar als dagpatiënt behandeld worden. Hieruit blijkt dat ook diepgehandicapten niet allen in intramurale voorzieningen verzorgd worden. Als aanwijzing voor het verschijnsel geestesgestoordheid wordt wel het aantal patiënten opgenomen in psychiatrische ziekenhuizen gehanteerd. Hierbij moet echter worden aangetekend, dat vele mensen met psychische problemen buiten het psychiatrisch ziekenhuis verblijven. Op 31.12.1972 waren per 100 000 inwoners 198 personen opgenomen in psychiatrische inrichtingen. In voorgaande jaren was dit cijfer 200 (1970), 203 (1968) en 214 (1965). Eveneens in 1972 werden 17 927 patiënten (134 per 100 000) in psychiatrische ziekenhuizen opgenomen, terwijl 18 178 personen (136) ontslagen werden. In toenemende mate wordt aandacht besteed aan hen, die psycho-sociale stoornissen vertonen of klachten uiten. De omvang van deze categorie kan slechts globaal geschat worden. Volgens een schatting (Oliemans)9, is minstens 20% der aandoeningen waarvoor de huisarts wordt geraadpleegd, van psychiatrische of psycho-somatische aard. Aakster10 stelt zelfs dat ongeveer 60% van de volwassen Nederlandse bevolking één of andere gezondheidsstoornis heeft maar dat hooguit de helft daarvan medische behandeling zoekt. Hierbij moet worden aangetekend, dat toename van dit type aandoeningen niet noodzakelijkerwijs voortkomt uit een toename van de klachten. De tendens om naar mogelijke psychische oorzaken achter in eerste instantie somatische klachten te zoeken neemt immers ook toe. Hiermee is een onderwerp aangestipt, dat in eerste instantie verder gaat dan het terrein van gezondheid (of ziekte) zoals dat in het kader van dit rapport aan de orde komt. Het raakt aan de relatie tussen het individu en de maatschappelijke verschijnselen, waarbij deze betrokken is en/of zich betrokken voelt. Verwezen zij naar de hoofdstukken Wonen (7), Arbeid (8), Sociale Zekerheid (12) en Maatschappelijke Dienstverlening (13). Er is een discussie gaande, die de verschillende mogelijke oorzaken van ziekte aan de orde stelt. Opgemerkt kan worden dat daarin van een zekere verschuiving 7 8 9 10

Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Nota betreffende de Geestelijke Volksgezondheid, p. 9, 1973-1974. I.V.A., Landelijk Opsporingsonderzoek Geestelijk gehandicapten Eindrapport, Tilburg 1974. Oliemans, A.P., Morbiditeit in de huisartspraktijk, Leiden 1969. Aakster, C.W., Sociologie en Gezondheidszorg, Groningen 1974, p. 29.


sprake is: de aandacht heeft zich steeds meer verplaatst van de patiënt en zijn interacties naar de sociale context zelf. Uit studies komt duidelijk naar voren dat het aantal nerveuze klachten, conflictueuze relaties e.d. hoger is dan wel wordt verondersteld11. Verzameling van gegevens over

11

Dekker, E., Psychohygiënisch onderzoek in Nederland, Rotterdam 1970, p. 9.


70 de spreiding van ziekten en relatering van deze gegevens aan een aantal algemene sociale situaties kan aanwijzingen geven, dat op bepaalde terreinen preventieve werkzaamheden kunnen worden verricht. In het tot nu toe verrichte wetenschappelijke onderzoek - dat overigens weinig duidelijk inzicht geeft in via beleid beïnvloedbare factoren12 - zijn als belangrijkste elementen naar voren gekomen: • De gezinssituatie. Van belang zijn hierin de affectieve relaties van gezinsleden alsmede opvoeding en vorming. Voorlichting en daadwerkelijke assistentie bij problemen op dit terrein kunnen hier een positieve bijdrage leveren. • De woonsituatie. Onderzoek heeft aangetoond13 dat tegen de algemene opinie in bepaalde woonomstandigheden zoals het wonen in een nieuw-(flat-) bouwwijk, en in bouwtechnisch opzicht slechte woningen etc. geen directe invloed hebben op de gezondheidstoestand van bewoners. Alleen voor gezinnen met kleine kinderen is het wonen in hogere woonlagen ongunstig door gebrek aan speelruimte, die mogelijkheden tot toezicht biedt. Ook vertonen deze kinderen meer ademhalingsstoornissen dan andere kinderen. • De arbeidssituatie. Hierbij gaat het niet uitsluitend om technische arbeidsomstandigheden, zoals lawaai en vuil werk, maar tevens en vooral om sociaal-economische (dreigende werkeloosheid, individuele gevolgen van fuseringen, automatisering en omscholing) en sociaal-psychologische factoren (rolonzekerheid, autoritaire verhoudingen, promotiebarrières, te weinig en oninteressant werk, overconformisme, prestatiedwang). In het algemeen kunnen situaties van sociale verandering, waarin mensen genoodzaakt zijn zich aan nieuwe omstandigheden aan te passen, aanleiding geven tot psycho-somatische klachten. Verandering van waarden en normen spelen hierbij een rol.

{problem}Gezondheidstoestand en dagelijkse activiteiten Behalve in de gezondheidstoestand in medisch en psychohygiënisch opzicht, is het van belang inzicht te hebben in de wijze waarop mensen met (en ondanks) hun geestelijke en lichamelijke condities in de maatschappij functioneren: in welke mate wordt men hierdoor bij de dagelijkse bezigheden belemmerd? In 1974 rapporteerde 6% van de volwassen Nederlanders nooit de dagelijkse bezigheden te hebben kunnen verrichten of zich daarbij altijd belemmerd te voelen14. Tabel 6.3 laat zien hoe deze groep naar leeftijd en geslacht is verdeeld. Tabel 6.3

Belemmering (nooit dagelijkse bezigheden hebben kunnen doen of zich daarbij altijd belemmerd voelen) in percentage van elke leeftijdscategorie naar geslacht. mannen

12 13 14

vrouwen

E. Dekker, Psychohygiënisch onderzoek in Nederland, Rotterdam 1970, p. 66. N.I.P.G., Wonen en Gezondheid, Leiden, januari 1974. p. 11 e.v. L.S.S. 1974.


18-39 jaar

2.6

2.7

40-64 jaar

8.6

7.8

65 jaar en ouder

10.5

14.7

alle leeftijden

5.6

6.7

aantal respondenten

137

159

Bron: L.S.S. 1974.


71 Voor het geheel geldt: nooit dagelijkse bezigheden hebben kunnen doen of zich daarbij altijd belemmerd voelen: 6%; zich regelmatig belemmerd voelen: 5%; zich soms belemmerd voelen: 12%; zich niet belemmerd voelen: 73% (geen antwoord: 4%). In het L.S.S. 1974 gaf 22% van de volwassen Nederlanders op, de laatste 3 maanden één of meer keer ziek thuis te zijn geweest. Beperkt men zich tot werknemers, dan blijkt hun dagelijkse arbeid in toenemende mate belemmerd te worden, hetgeen tot uitdrukking komt in de stijging van het ziekteverzuimpercentage (grafiek 6.2). Dit

Grafiek 6.2 Ziekteverzuimpercentages.


72 percentage neemt vooral toe door een grotere frequentie van kortdurend verzuim. Vaak wordt gewezen op het misbruik dat zou worden gemaakt van de mogelijkheid zich ziek te kunnen melden. De verhoging van het verzuimpercentage zou volgens sommigen toe te schrijven zijn aan een afnemend arbeidsethos. Daartegenover moet worden opgemerkt, dat het percentage oneigenlijke ziekmeldingen niet hoger ligt dan 5% (GAK), terwijl zelfs wel is gesteld, dat het aantal ‘zieke doorwerkers’ groter is dan het aantal ‘gezonde patiënten’15 (Zie voor een behandeling van het ziekteverzuim ook hoofdstuk Arbeid (8)).

Ervaren gezondheidstoestand Onderzoek heeft aangetoond, hoe nauw de relatie is tussen de hier in aparte paragrafen behandelde onderwerpen nl. tussen de lichamelijke en geestelijke gezondheid en de wijze waarop men met en door deze verschijnselen al dan niet ‘gezond functioneert’. Iemands gezondheid is van invloed op zijn gehele activiteitenpatroon. De wijze waarop hij zijn gezondheidstoestand zelf ervaart, speelt hierbij een grote rol. Zij kan invloed hebben op het feit of men zich wel of niet ziek meldt, of men zich bij de dagelijkse bezigheden om gezondheidsredenen belemmerd voelt etc. In het L.S.S. 1974 werd gevraagd in hoeverre men tevreden was met zijn gezondheidstoestand. De tevredenheid blijkt uiteraard samen te hangen met de meer objectief gemeten gezondheidstoestand. Het blijkt, dat vrouwen er ontevredener over zijn dan mannen, ouderen iets ontevredener dan jongeren (tabel 6.4). Tabel 6.4

Satisfactie met gezondheid naar leeftijd en geslacht in percentages. buitengewoon tevreden of of zeer tevredentamelijk tevreden

niet zo tevreden

totaal

18-39 jaar

65

32

3

100

40-64 jaar

45

43

12

100

65 jaar en ouder

50

37

13

100

totaal

57

37

6

100

mannen

absoluut

2 315

vrouwen 18-39 jaar

57

37

6

100

40-64 jaar

40

44

16

100

15

Philipsen, H., Afwezigheid wegens ziekte, Groningen 1969, p. 78.


65 jaar en ouder

38

46

16

100

totaal

48

42

10

100

absoluut totaal

2 320 52

39

9

absoluut

100 4 635

Bron: L.S.S. 1974.


73

Samenvatting Uit de bekende informatie over ziekte- en sterftepatronen blijkt enerzijds een verdergaande gunstige ontwikkeling van ziekten die hun rol van ‘grote volksziekten’ sinds enkele tijd reeds verloren hebben, en anderzijds dat met name hart- en vaatziekten en carcinomen voor een steeds groter wordend deel van de bevolking een ongunstige ontwikkeling vertonen. Hoopgevend is de in de recente jaren geobserveerde afbuiging van de stijging van het aantal verkeersslachtoffers. Ten aanzien van psycho-sociale aandoeningen van het functioneren van mensen in hun relatie met hun gezondheidstoestand en van de subjectief ervaren gezondheid, waarover minder en vaak slechts éénmalige informatie beschikbaar is, lijkt een ongunstige ontwikkeling niet onwaarschijnlijk.

§2 Gezondheidszorg De gezondheidszorg is in Nederland volop in discussie, mede onder invloed van het feit, dat de uitgaven van de gezondheidszorg gestegen zijn en de structuur ervan op vele punten ingewikkelder maar niet altijd efficiënter geworden is. Opvallend is dat bij deze discussies in de meeste gevallen de zorg, haar organisatie en de daarmee gemoeide kosten centraal staan zonder dat een relatie gelegd wordt met de gezondheidstoestand als zodanig. Begrijpelijk is dit wel, daar een directe relatie in vele gevallen moeilijk te leggen is.

Preventie Het voorkomen van ziekte dient de basis te vormen van de gezondheidszorg, het gaat aan de zorg in engere zin vooraf. In de in augustus 1974 verschenen ‘Structuurnota Gezondheidszorg’16 wordt het belang van dit element aangevoerd. Onderscheid kan worden gemaakt tussen individugerichte preventie (voorkomen van riskant gedrag, gezondheidsvoorlichting en -opvoeding) en op de collectiviteit gerichte preventie, ook wel openbare gezondheidszorg genoemd (massa-vaccinatie, bevolkingsonderzoek). Vooral bij dit onderwerp is de verantwoordelijkheid van het individu voor de eigen gezondheid van belang, in zoverre als het aan hem is de geboden voorzieningen en adviezen te gebruiken en op te volgen17. Oliemans18 geeft aan, dat ca. 14% der consulten in een huisartsenpraktijk betrekking heeft op inenting, onderzoek en voorlichting. Aan bevolkingsonderzoek op tuberculose en daarmee tevens op andere afwijkingen der ademhalingsorganen, zoals kwaadaardige nieuwvormingen, namen in 1971 18% van de Nederlanders van 15 jaar en ouder deel, aan groepsonderzoek op tuberculose 11%. Als verdere vormen van groepsonderzoek zijn in dit kader te noemen: onderzoek bij pasgeborenen, zuigelingen en kleuters (in Nederland zijn er totaal 5 036 consultatiebureaus voor zuigelingen 16 17 18

Structuurnota Gezondheidszorg, Den Haag. Staatsuitgeverij, 1974, p. 16. Idem, p. 16. Oliemans, A.P., Morbiditeit in de huisartspraktijk, Leiden 1969, p. 66.


en peuters/kleuters ofwel 47 bureaus op 10 000 kinderen van 0-4 jaar), onderzoek door schoolartsen en de keuring der (mannelijke) dienstplichtigen. Herhaaldelijk wordt gewezen op het gevaar van slechte leefgewoonten, die de algemene gezondheidstoestand in negatieve zin zouden kunnen beïnvloeden, zoals bijv. slechte voedingsgewoonten, roken, alcohol- en druggebruik, te weinig beweging etc. Exacte statistische gegevens hierover zijn schaars. Opgemerkt kan worden, dat het alcoholgebruik in algemene zin en per soort toeneemt. Dit geldt eveneens voor alle vormen van tabaksgebruik met uitzondering van sigaren (tabel 6.5). De leefwijze van de Nederlanders op dit punt kan dus bepaald niet gezond worden genoemd. Cassee merkt hierover op: ‘Het lijkt plausibel om te veronderstellen dat het zeggen dat men gezondheid buitengewoon belangrijk vindt, en het in mindere mate vertonen van preventief gedrag een gemeenschappelijke achtergrond hebben:’ Angst


74 Tabel 6.5

Verbruik van bepaalde genotmiddelen per jaar per hoofd. eenheid liter

1963 1,44

1972 2,27

bier

liter

31,2

65,9

wijn

liter

2,62

7,81

sigaren

stuks

135

93

sigaretten

stuks

1 362

1 625

kerftabak

kg

0,8

0,9

gedestilleerd (100%)1

Bron: Compendium Gezondheidsstatistiek Nederland 1974, Den Haag, april 1974, uitgave van: Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en C.B.S. voor ziekte19. Wanneer men bedenkt, dat geringe medische kennis deze angst nog vergroot dan blijkt gerichte gezondheidsvoorlichting- en opvoeding een uitermate belangrijk preventiemiddel. Dit sluit aan bij maatregelen tot het feitelijk voorkomen van het ontstaan van ziekten (primaire preventie), terwijl ter vroegtijdige opsporing van ziekten en de voortgang en gevolgen ervan tot stilstand te brengen of te vertragen (secundaire preventie)20 reeds vele werkzaamheden worden verricht. Naast het bovengenoemde groepsonderzoek worden experimenten uitgevoerd, die met name op het psycho-somatische vlak positieve resultaten opleveren21. Ter vroegtijdige opsporing van bijvoorbeeld hartaandoeningen zou dergelijk onderzoek echter zeer uitgebreid moeten zijn om tot resultaten te kunnen leiden. Of deze de ermee gemoeide kosten rechtvaardigen, is te betwijfelen22. Tot preventie zijn ook de besmettelijke ziektebestrijding (het verplicht aangeven van voorkomende infectieziekten), quarantaine en ontsmetting te rekenen, alsmede consultatiebureaus voor alcohol- en druggebruikers e.d. en algemene maatregelen in het kader van het milieubehoud (zie ook hoofdstuk Ruimte en Milieu (5)).

Medicatie en de zogenaamde pre-medische fase Slechts de helft van de mensen die één of andere klacht hebben, richt zich tot een arts. Hiervoor zijn verschillende factoren verantwoordelijk: de opvatting die men zelf en die de naaste omgeving heeft over ziekte en gezondheid, algemene gevoelens van onbehagen, factoren van financiële aard, van afstand en bereikbaarheid; dit zijn 1 19 20 21 22

Herleid tot 100% alcohol. Cassee, E.Th., Naar de dokter, Leiden, Meppel 1973, p. 27-28. Zonneveld, R.J. red., Sociale Geneeskunde, Utrecht 1974, hoofdstuk 6. Appels, A.P., Screeningsonderzoek voor de geestelijke gezondheidszorg in Tijdschrift voor Sociale Geneeskunde 51 (1973) 240-2. Hartgerink, M.J., Epidemiologisch onderzoek van bevolkingsgroepen in Tijdschrift voor Sociale Geneeskunde 50 (1972) 934-51.


alle elementen die een rol spelen. Verschillen treden ook op tussen verschillende leeftijden en tussen mannen en vrouwen; ouderen en vrouwen maken vaker gebruik van de diensten van de huisarts23. Wat de financiële barrières betreft, in Nederland is 70% van de bevolking lid van het ziekenfonds. De hoogte van het inkomen speelt derhalve in Nederland een minder grote rol bij de toegankelijkheid van gezondheidsvoorzieningen. Ook de bereikbaarheid laat niet veel te wensen over: in 1974 vindt het grootste gedeelte der volwassen Nederlanders dat medische hulp voor hen

23

Cassee, E.Th., Naar de dokter, Leiden, Meppel 1973, p. 49.


75 makkelijk bereikbaar is, ook in het weekend24. Wel kan van een verschil in bereikbaarheid van tandheelkundige zorg tussen ziekenfondsen niet-ziekenfondsleden gesproken worden. Voordat men besluit, professionele geneeskundige hulp in te roepen, kan men verschillende andere dingen doen. Vele mensen grijpen zelf naar medicamenten of andere middelen, die hen van de kwaal af moeten helpen. In 1974 gaf 38% van de Nederlanders boven de 18 jaar aan, in de afgelopen twee weken één of meer malen medicamenten te hebben gebruikt. Van allen die medicamenten hadden gebruikt, deed 13% dat niet op recept van de dokter. Beziet men deze categorie nader, dan blijkt ‘zelfmedicatie’ vaker voor te komen bij mannen dan bij vrouwen, vaker bij ziekenfondsleden dan bij particulier- of niet-verzekerden. Aan de andere kant gebruiken vrouwen vaker medicijnen dan mannen, lager opgeleiden vaker dan hoger opgeleiden en ziekenfondsleden vaker dan overigen25. Het medicijngebruik is gestegen. Ruim 800 miljoen gulden wordt per jaar aan geneesmiddelen op recept besteed, ca. 200 miljoen aan zelfmedicatie. In één jaar worden per ziekenfondspatiënt 8 tot 10 recepten uitgeschreven. In de morbiditeitsen mortaliteitsgegevens komen de positieve gevolgen van medicamenteuze therapie slechts ten dele tot uitdrukking. De meest duidelijke relatie blijkt aanwezig te zijn ten aanzien van tuberculose en andere infectieziekten. Er zijn echter ook ongewenste bijgevolgen en een hoog gebruik kan in sommige gevallen minder gezondheid betekenen. Een aantal mensen (in 1971 2 398 patiënten) moet ten gevolge van ongewenste bijwerkingen van medicamenten in een ziekenhuis worden opgenomen26.

Niet-specialistische of eerstelijnsvoorzieningen Deze bestrijken een zeer breed terrein en hebben zowel preventieve als curatieve taken. Het terrein is op vele punten ondoorzichtig, de samenwerking is niet optimaal te noemen. In de Structuurnota Gezondheidszorg27 wordt gesteld, dat de huisarts in dit echelon een centrale plaats dient in te nemen: ‘Hij onderhoudt in het eerste echelon de verbindingen met andere specialisten, met de georganiseerde huiszorg van de kruisverenigingen en andere particuliere organisaties, evenals met aanverwante instellingen van welzijnszorg. Hij is degene, die naar de hogere echelons verwijst’. Algemeen wordt voor een versterking van de eerstelijnsvoorzieningen gepleit, mede om de dure tweedelijnsvoorzieningen te ontlasten. In Nederland zijn er 35 huisartsen per 100 000 inwoners (1974), ofwel gemiddeld 2 870 patiënten per huisarts. De huisartsendichtheid is in de afgelopen 10 jaar gedaald van 39 in 1963 tot 34 in 1973 en daarna weer gestegen naar 35. Verwacht kan worden28 dat deze stijging zich zal voortzetten, mede op grond van een toenemende belangstelling voor de (nieuwe vorm, nl. als specialisme, van) huisartsenopleiding. Of deze echter voldoende zal blijken, is nog niet te overzien. 24 25 26 27 28

L.S.S. 1974. L.S.S.1974. C.B.S. Diagnose statistiek ziekenhuizen 1971. Tabel 37, Den Haag 1974. Structuurnota Gezondheidszorg, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1974 p. 13. Zie ondermeer: Medisch Contact 1974-29, p. 1172-1173.


De omvang van de huisartsenpraktijk blijkt uit het feit dat 42% van de volwassen Nederlanders in het voorjaar 197429 de huisarts consulteerde in verband met ziekte van hem- of haarzelf. Voor vrouwen is dit percentage 47%, voor mannen 36%.

29

3 maanden voorafgaand aan mei 1974. L.S.S. 1974.


76 Met toenemende leeftijd neemt ook het aantal huisartsconsulten toe. Uit onderzoek is gebleken dat een kwart van de patiënten verantwoordelijk is voor ongeveer 80% van de consulten. Ca. 40% der patiënten wordt in één jaar niet door de huisarts gezien. Het grootste gedeelte der consulten wordt door de huisarts zelf behandeld, 20% wordt verwezen naar specialisten. Het gemiddeld aantal consulten bedraagt per aandoening 2,530. De te constateren ontwikkelingen in het ziektepatroon, met name wat de toename van psycho-sociale klachten betreft, en de beleidsvoornemens, waarin een verschuiving van tweede- naar eerstelijnsgezondheidszorg wordt nagestreefd, laten vermoeden, dat de taken van de huisarts verzwaard zullen worden. Naast een goede samenwerking tussen de echelons, die in de volgende paragraaf ter sprake komt, is de samenwerking binnen alle eerstelijnsvoorzieningen derhalve van groot belang. Gedoeld wordt hierbij niet slechts op zuiver medische voorzieningen zoals huisarts en wijkverpleging maar tevens en vooral op andere dienstverleningsvormen zoals bijv. het maatschappelijk werk en andere vormen van psychologische hulpverlening. Op verschillende plaatsen in ons land wordt geëxperimenteerd met samenwerkingsverbanden in de vorm van wijkgezondheidscentra, waarin huisarts, wijkverpleegsters, maatschappelijk werkers en soms ook kraamverzorgsters, physiotherapeuten en andere para-medische beroepsoefenaren samenwerken. De resultaten lopen nogal uiteen, eenduidige conclusies in positieve of negatieve zin zijn nog niet te geven. Sommigen wijzen op een aanvankelijk stroef verlopende samenwerking, omdat de taken onvoldoende zijn afgebakend en de relaties ertussen vaak te weinig expliciet zijn gemaakt31. Anderen stellen, dat de gezondheidswerkers zelf (in het gezondheidscentrum Ommoord) positief lijken te zijn over de onderlinge samenwerking: het werk in samenwerkingsverband wordt arbeidsbesparend genoemd en het verwijspercentage naar gespecialiseerde zorg is lager32. Het is de vraag, of wijkgezondheidscentra een kostenbesparing betekenen. Tot een feitelijke taakverlichting van de huisarts zullen zij in eerste instantie zeker niet leiden, zolang de huisarts de centrale figuur binnen de eerstelijnszorg zal blijven. Naast een mogelijke integratie van het kruiswerk in wijkgezondheidscentra wordt ook los daarvan bijzondere aandacht besteed aan de herstructurering er van, omdat het kruiswerk in zijn huidige vorm een aantal bezwaren kent. Deze zijn33: • de splitsing in drie identieke organisaties; • de veelal te kleine werkverbanden die een gevolg zijn van de zelfstandigheid van de 1 400 plaatselijke verenigingen. (3 710 wijkverpleegkundigen hebben ca. 1 800 werkgevers); • het ontbreken van deskundig management in de meeste verenigingen; • de gebrekkige samenhang tussen plaatselijke, provinciale en landelijke niveaus. Wanneer wijkverpleegsters in de wijkgezondheidscentra gaan meewerken, is het van belang hun relatie met de teamleden enerzijds en met hun eigen 30 31 32

33

Oliemans A.P., Morbiditeit in de huisartspraktijk, Leiden 1969, p. 118. De Boom-van Duin, F.T., e.a., Nota gezondheidscentra Intagon. Amsterdam oktober 1973. Bakker, F., Een experiment van gecoördineerde gezondheidszorg in Rotterdam (Ommoord) een eerste beschouwing. In: Huisarts en Wetenschap 14 (1974) Aakster, W., Sociologie en Gezondheidszorg, Beeld en toekomstbeeld, Tjeenk Willink. Groningen, p. 108-110. Structuurnota Gezondheidszorg, Den Haag 1974, p. 46-48.


organisatie anderzijds, duidelijk af te bakenen. (Zie voor het kruiswerk ook hoofdstuk Maatschappelijke Dienstverlening (13)).


77

De specialistische of tweedelijnsvoorzieningen De bovengenoemde Structuurnota Gezondheidszorg verstaat hieronder: alle extramurale specialistische voorzieningen alsmede alle vormen van intramurale zorg, dus ook verpleeghuizen34. Het aantal specialisten stijgt in Nederland: per 100 000 inwoners, 40 in 1968, 49 in 1974. Tabel 6.6 geeft een overzicht van de mate waarin Nederland voorzien is van intramurale instellingen. Tabel 6.6

ziekenhuizen1

Ziekenhuizen, psychiatrische inrichtingen, zwakzinnigeninrichtingen en verpleegbedden per 1 000 inwoners. 31.12 1972. 5,64

psychiatrische inrichtingen

2,06

zwakzinnigeninrichtingen

1,72

verpleeghuizen2

2,51 Bron: Compendium Gezondheidsstatistiek Nederland 1974, Den Haag, april 1974, uitgave van: Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en C.B.S., p. 285.

In 1974 gaf 25% van de volwassen Nederlanders aan, in het afgelopen jaar één of meer specialisten te hebben geraadpleegd. Voor vrouwen was dit percentage 28%, voor mannen 22%. Het meest werd de internist geraadpleegd, gevolgd door de oogarts, het minst de psychiater35. 9,4% van de mannen en 11% van de vrouwen werden in 1972 in een ziekenhuis opgenomen. Ongeveer de helft van de mensen, die worden opgenomen, ondergaat een operatie. Alhoewel de gemiddelde verpleegduur in ziekenhuizen afneemt (van 19,9 dagen in 1962 tot 17,8 dagen in 1972), blijft de betekenis van deze sector binnen de gezondheidszorg groot. Hoogendoorn constateert zelfs een toenemende betekenis36, die hij onder meer afleidt uit het stijgende aantal ziekenhuisopnamen. In een aantal studies37 is nagegaan, wat er binnen de ziekenhuizen aan soorten werkzaamheden wordt verricht. Daaruit is gebleken, dat met name het aantal verpleegdagen zou kunnen worden gereduceerd, aangezien een groot aantal ‘facultatieve opnamedagen’ (weinig medische, verpleegkundige en zorghandelingen) veelal aan het einde van de opnameperiode voorkomen. Voor de interne, chirurgische en neurologische afdeling van een ziekenhuis werd berekend dat dit aantal facultatief-dagen 24% bedraagt, 34 1 2 35 36 37

Structuurnota Gezondheidszorg, Den Haag 1974. Algemene, academische en categorale ziekenhuizen. Voorlopig erkende verpleeghuizen voor somatische zieken en/of geestelijk gestoorden. L.S.S. 1974. Hoogendoorn. In: Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde, 1974 nr. 34. Zie onder meer: Cremers, A.G.P., Hoe gebruiken wij ons ziekenhuis? Deventer, 1974, p. 62.


waarvan 6 dagen aan het einde van de opname. Vele zorghandelingen worden op deze afdeling verstrekt aan oudere patiënten, zonder dat extra medische verrichtingen vereist zijn. Resultaten kunnen waarschijnlijk worden bereikt door een meer gericht verwijzingen- of opnamebeleid en een verbeterde samenwerking tussen huisarts en ziekenhuis. De huisarts De Melker toont aan, dat in alle leeftijdscategorieën minder patiënten van zijn huisartspraktijk in ziekenhuizen zijn opgenomen dan op grond van landelijke cijfers mag worden verwacht. Het totaal


78 aantal in 1971 opgenomen patiënten bedroeg 281 tegen een verwacht aantal van 511. Ook de opnameduur bleek korter te zijn38. In het algemeen kan geconcludeerd worden, dat er van een feitelijke verschuiving van tweede- naar eerstelijnszorg op grote schaal nog geen sprake is, dat er daarentegen wel aanwijzingen zijn voor aangrijpingspunten, die deze verschuiving in gang kunnen zetten. Deze liggen in de mogelijkheid de gemiddelde verpleegduur en het aantal ziekenhuisopnamen te verminderen. Hiervoor is het echter noodzakelijk dat de samenwerking met de eerstelijnsvoorzieningen wordt geconcretiseerd; niet alleen tussen huisarts (of het gezondheidscentrum) en intramurale zorg maar ook tussen ziekenhuis en extramurale zorg door opvang daar, na (eerder) ontslag uit het ziekenhuis. Deze opvang zou tevens voor bepaalde patiënten in verpleeghuizen kunnen plaatsvinden, wanneer zorgen verpleeghandelingen belangrijker zijn dan niet-specialistische medische handelingen. Betreft het voorgaande voornamelijk de gezondheidszorg op somatisch gebied, ook de geestelijke gezondheidszorg krijgt aandacht39. Het echelonneringsbegrip heeft hier slechts beperkte betekenis. Van groter belang is het onderscheid tussen extraen intramurale zorg. Wat het eerste betreft: Ook hier geldt de gedachte dat elke patiënt zolang als dit voor hemzelf en zijn omgeving aanvaardbaar is, in zijn eigen milieu en zonodig met zijn milieu, behandeld dient te worden. Voorts geldt, dat intramurale zorg waar mogelijk vervangen dient te worden door extramurale of partiële intramurale zorg. In de Nota betreffende de Geestelijke Gezondheidszorg worden verschillende tussenvoorzieningen in de sector van de psychiatrische hulpverlening genoemd, zoals dagverblijven, gezinsvervangende tehuizen, pensiontehuizen e.d. Op het terrein der ambulante geestelijke volksgezondheid bestaan in Nederland verschillende diensten: Sociaal Psychiatrische Diensten, Instituten voor Medische Psychotherapie, Jeugdpsychiatrische Diensten, Medisch Opvoedkundige bureaus. Slechts weinig is bekend over het feitelijk functioneren van deze diensten, over de cliënten die ervan gebruik maken en over de resultaten die bereikt worden. Uit recent onderzoek is echter gebleken dat het gebruik van deze voorzieningen over het algemeen zeer gering maar wel intensief is, hetgeen blijkt uit tabel 6.7. Deze contacten kwamen voornamelijk op aanraden van de huisarts tot stand40. Tabel 6.7

MOB 38 39 40

Contact met bepaalde dienstverleningsvormen in percentages van volwassen Nederlanders. in percentage van gebruikers weleens in de waarvan 1 maal 2-5 maal afgelopen twee jaar 0,8 33 39

5 en meer maal

28

Melker, Dr. R.A., Ziekenhuispatiënt-huisarts en huisgezin, een exploratief inventariserend onderzoek. Nijmegen 1973. Zie de genoemde nota's: Structuurnota Gezondheidszorg, Den Haag 1974 en Nota betreffende de Geestelijke Gezondheidszorg, Den Haag 1973. L.S.S. 1974.


IMP

0,6

1

14

85

SPD

0,6

13

37

50

Bron: L.S.S. 1974.


79 Uit een in 1973 uitgevoerd onderzoek41 naar aantallen patiënten, taken en contacten van Sociaal Psychiatrische Diensten is gebleken, dat 70 000 Nederlanders in 1972 als patiënt contact hadden met de Sociaal Psychiatrische Diensten. 70% van de tijd wordt door de werkers42 besteed aan onderzoek, behandeling en begeleiding. In het totale takenpakket blijkt de preventie een nog achtergebleven gebied. Wat de intramurale zorg betreft: hier gaat het vooral om psychiatrische ziekenhuizen, psychiatrische afdelingen van algemene en academische ziekenhuizen, verpleeghuizen voor psychisch gestoorden en om zwakzinnigeninrichtingen. Voorzover mogelijk en in het besef, dat op het terrein van de geestelijke gezondheidszorg een achterstand is in te lopen, wordt ook hier gepleit voor een vermindering van de bedden-capaciteit van psychiatrische voorzieningen n.l. naar 1,5 per 1 000 inwoners. Daarnaast zullen alternatieve voorzieningen zoals bovengenoemd worden gestimuleerd. Wat de zwakzinnigenzorg betreft is sprake van een tekort aan bedden. Om overzicht te krijgen van de behoefte aan plaatsen in inrichtingen is gestart met een Centraal Wachtlijstsysteem. Bij de Geneeskundige Hoofdinspectie voor de Geestelijke Volksgezondheid worden de aanmeldingen centraal geregistreerd. Algemeen geldt ook hier, dat de samenwerking tussen intra- en extramurale voorzieningen van groot belang is. In de Structuurnota Gezondheidszorg wordt gepleit voor de instelling van regionale instituten voor ambulante geestelijke gezondheidszorg (RIAGG's). Binnen de RIAGG's zal de ambulante hulpverlening moeten worden geïntegreerd en zullen nieuwe functies kunnen worden ontwikkeld zoals: consultatie voor het eerste echelon, preventie en psychohygiënische activiteiten, en het verzorgen van de communicatie met de intramurale zorg, de maatschappelijke dienstverlening en de samenleving als geheel. De gedachte om op regionaal niveau verschillende voorzieningen te bundelen en voor iedereen bereikbaar te maken, is uiteraard toe te juichen. In hoeverre de uitwerking ervan realiseerbaar en effectief is, kan pas in een later stadium worden beoordeeld.

Kosten van de Gezondheidszorg Het is algemeen bekend dat de kosten van de gezondheidszorg een sterke stijging vertonen. Nog enkele jaren geleden werd aan de ontwikkeling van de gezondheidszorg prioriteit gegeven, werd elk ‘meer’ en ‘beter’ toegejuicht. De daarmee gepaard gaande kostenstijgingen werden als vanzelfsprekend geaccepteerd: voor zijn gezondheid had men immers alles over! De ontwikkeling tot op heden en prognoses daarvan die tot 1980 zijn gemaakt43 geven echter aanleiding tot bezorgdheid (tabel 6.8), alhoewel 41

42 43

De Sociaal Psychiatrische Diensten. Onderzoek 1973. Rapport van de Nederlandse Vereniging van Sociaal Psychiatrische Diensten, aangeboden door de Adviescommissie Sociaal Psychiatrische Diensten van de Ziekenfondsraad. Sociaal psychiatrisch verpleegkundigen, psychologen, psychiaters, maatschappelijk werkers. Centrale Raad voor de Volksgezondheid; Benadering van de ontwikkeling van de kosten van de Nederlandse gezondheidszorg in de periode 1950-1980. Rijswijk 1974, p. 11.


de laatste ontwikkelingen (daling van de ziekenfondspremie) op een mogelijke ombuiging wijzen. Het valt op dat gedurende de laatste tien jaar de totale kosten, in absolute zin bijna vervijfvoudigd zijn. In de daaraan voorafgaande tien jaar waren de kosten verdrievoudigd. Hierbij moet worden aangetekend dat in de gegevens over de jaren 1970, 1972 en 1973 de kosten betreffende verpleeghuizen en inrichtingen voor


80 Tabel 6.8

Ontwikkeling van de kosten van de gezondheidszorg in Nederland.

jaar

miljoenen guldens

19531

796,9

procenten van het bruto nationaal inkomen 3,3

19581

1 415,8

3,9

19631

2 359,1

4,5

19681

4 937,6

5,4

19701

6 648,3

5,8

19702

7 419,7

6,5

19722

10 6003

7,23

19732

12 4003

7,53

Bron: C.B.S. Kosten en financiering van de gezondheidszorg in Nederland 1970 aangevuld met mondelinge informatie. zwakzinnigen zijn begrepen, hetgeen voor de gegevens over de jaren daarvoor niet het geval is. Laat men dit feit buiten beschouwing, dan steeg het percentage van 1953 tot 1963 met 1,2% van 1963 tot 1973 met 3%. Houdt men hiermee rekening en beperkt men zich tot de cijfers inclusief de voornoemde instellingen, dan valt een stijging van 1% in de afgelopen drie jaar te constateren. Stelt men hierbij de kosten voor 1970 op 100 dan zijn deze voor 1972: 142 en 1973: 167, een absolute stijging derhalve van 67%. Tabel 6.9 Kosten van de gezondheidszorg naar preventieve en curatieve gezondheidszorg alsmede opleiding en wetenschappelijk onderzoek. in miljoenen guldens

1 1 1 1 1 2 3 3 2 3 3 2

Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Inclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Voorlopige cijfers. Voorlopige cijfers. Inclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Voorlopige cijfers. Voorlopige cijfers. Inclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen.


19531 preventie 58,0

19581 116,2

19631 182,3

19681 350,8

19701 466,7

19702 466,7

curatieve zorg

1 241,2

2 043,6

4 382,6

5 908,7

6 680,1

opleiding 27,2 en onderzoek

58,4

133,2

204,2

272,9

272,9

totaal

1 415,8

2 359,1

4 937,6

6 648,3

7 419,7

711,7

796,9

Bron: C.B.S. Kosten en financiering van de gezondheidszorg in Nederland 1968 en 1970. in procenten 19531

19581

19631

19681

19701

19702

preventie

7,3

8,2

7,7

7,1

7,0

6,3

curatieve zorg

89,3

87,7

86,7

88,8

88,9

90,0

opleidingen 3,4 onderzoek

4,1

5,6

4,1

4,1

3,7

totaal

100

100

100

100

100

2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1

100

Inclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Inclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen. Exclusief verpleeghuizen en inrichtingen voor zwakzinnigen.


81 Tabel 6.10

rijk

Kosten van de gezondheidszorg, verdeeld naar sectoren die deze kosten dragen in % (1970) totaalbedrag in miljoenen guldens: 7 419,7. 17,0

provincies

0,2

gemeenten

3,4

gezinnen

77,6

bedrijven

1,8

totaal

100 Bron: Kosten en financiering van de gezondheidszorg in Nederland 1970, p. 33, C.B.S.

Opgesplitst naar een aantal categorieën van instellingen44 blijkt dat de kostenstijging voornamelijk optreedt in de intramurale gezondheidszorg. Het grootste deel daarvan kwam op rekening van de algemene en categorale ziekenhuizen. In de extramurale sfeer is een relatieve daling van uitgaven te constateren: de huisartsenzorg nam af van 9,7% naar 5,8%, de algemeen maatschappelijke gezondheidszorg van 7,1% naar 6,1%; de (ambulante) geestelijke gezondheidszorg bleef ongeveer gelijk op het lage peil van 0,5%. Wanneer men drie hoofdgroepen onderscheidt, te weten de preventieve en curatieve gezondheidszorg alsmede de sector opleiding en vorming, dan valt op dat de preventieve sector wat de uitgaven betreft een relatieve daling vertoont (tabel 6.9). Algemeen wordt het grootste gedeelte der kosten gedragen door gezinnen (via premies, verzekeringen en directe betalingen) (tabel 6.10), dit geldt in versterkte mate voor de curatieve zorg. In de preventieve sector zijn de kosten gelijker verdeeld over de genoemde

44

Centrale Raad voor de Volksgezondheid; Benadering van de ontwikkeling van de kosten van de Nederlandse gezondheidszorg in de periode 1950-1980, Rijswijk, 1974, p. 9.


82 categorieën. In totaal neemt de overheid hier 61% voor haar rekening (1970). In de loop der jaren is hierin een toename te bespeuren. Dit betekent echter geen toeneming van de preventie als zodanig maar slechts een kostenverschuiving. Concluderend kan worden gesteld, dat de kostenstijging zich vooral in de curatieve met name in de intramurale sector heeft voorgedaan, en dat die daar voornamelijk gedragen werd door de gezinnen. De wens om meer aandacht te besteden aan preventie komt in de totale uitgaven en de verdeling daarvan nog niet tot uitdrukking.


83

Hoofdstuk 7 Wonen

§1 Samenstelling en groei van de woningvoorraad Ouderdom Op 1 april 1974 bedroeg de administratieve woningvoorraad 4 212 000 woningen.1 Aangezien niet alle woningonttrekkingen aan het C.B.S. gemeld worden, was de feitelijke woningvoorraad op dat moment in werkelijkheid iets kleiner. Van dit woningbestand was 59% na-oorlogs; 21% werd gebouwd tussen 1919 en 1944 en 15% voor 1919.2

Groei van de voorraad De woningproduktie is tot op heden gestaag toegenomen. In de vijftiger jaren kwamen gemiddeld 68 000 woningen per jaar tot stand, in de zestiger jaren 104 000. In 1970 kwamen 117 000 woningen gereed, in 1971 137 000, in 1972 152 000, in 1973 155 000. Ook vergeleken met omringende landen is dit een aanzienlijke produktie. In 1972 kwamen in Nederland 11,5 woningen per 1 000 inwoners gereed. in West-Europa overtrof slechts Zweden dit cijfer; het bouwde in 1972 12,8 woningen per 1 000 inwoners. Achter Nederland kwamen Frankrijk (10,9), West-Duitsland (10,7), Denemarken (10,0), Groot-Brittannië (6,1) en België (5,1).3 De regering heeft thans afgezien van een verdere opvoering van de woningproduktie. Voor 1974 lag het streefcijfer op 135 000 tot 140 000 woningen; in 1975 en 1976 omvat het woningbouwprogramma steeds 5 000 woningen minder dan in het voorafgaande jaar. De netto-toeneming van de woningvoorraad ligt lager, omdat elk jaar ook woningen aan de voorraad komen te ontvallen. Administratieve gegevens wijzen uit, dat de laatste jaren ongeveer 17 000 woningen per jaar worden gesloopt. Door verschillende 1 2 3

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, hoofdstuk XI, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, nr. 6 p. 3. L.S.S. 1974, personensteekproef gecorrigeerd voor woningen. Van 5% van de woningen was het bouwjaar onbekend. Maandstatistiek van de bouwnijverheid, C.B.S., maart 1974.


oorzaken is het aantal werkelijke onttrekkingen hoger; de beste schatting voor het verschil is 5 000 woningen per jaar, waarmee het totaal op 22 000 woningen per jaar


84 zou komen. Het lag in de bedoeling van de Regering het aantal af te voeren woningen in de periode 1973 tot en met 1977 te verhogen tot gemiddeld 33 000 per jaar. In 1973 werden 15 321 woningen administratief afgevoerd; in werkelijkheid vermoedelijk enkele duizenden meer.

Type woning In 1971 bestond de woningvoorraad (met inbegrip van boerderijen en andere bedrijfswoningen) voor 66,5% uit eengezinshuizen, waarvan een kwart vrijstaand, en voor 31,0% uit flats, boven- of beneden-woningen; de overige 2,5% werden beschouwd als delen van bedrijfspanden.4 Het percentage eengezinshuizen neemt door de ontwikkelingen in de nieuwbouw sinds 1968 toe. Tabel 7.1

Eengezinshuizen en etagewoningen naar bouwlaag in % van de totale nieuwbouw, waarvoor in de periode 1963-1973 goedkeuring werd verleend. idem met 9 totaal aantal of meer goedgekeurde bouwlagen woningen

1963

eengezinswoningen in hiervan in huizen in % meergezinshuizencomplexen van totaal in met 6 % van totaal of meer bouwlagen 62 38 28

16

92 512

1964

65

35

34

21

110 820

1965

61

39

47

31

133 147

1966

61

39

66

46

133 642

1967

55

45

73

52

145 928

1968

69

31

66

46

106 318

1969

71

29

62

40

123 097

1970

71

29

67

44

130 125

1971

73

27

70

46

136.486

1972

77

23

57

36

147 719

1973

79

21

56

33

142 597

Bron: Centrale Directie voor de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid. In Nederland worden relatief veel eengezinshuizen gebouwd. Het percentage was hier in 1972 77; een aantal nabijgelegen landen gaven in datzelfde jaar de volgende percentages te zien: Groot-Brittannië 77, België (1971) 65, West-Duitsland (1971) 4

Volkstelling 1971, voorlopige uitkomsten.


43, Frankrijk 44. Ook in de Scandinavische landen was het cijfer lager.5 Het hoge bouwen is in dalende lijn. In de nieuwbouw van 1973 lag nog ongeveer 12% van alle goedgekeurde woningen in een hoogbouwcomplex. Dit betekent, dat de woningen op een vijfde of hogere verdieping per 1 januari 1974 ongeveer 3% van het totale woningbestand uitmaakten.6 Het percentage woningen, gelegen in hoogbouwcomplexen, lag uiteraard hoger.

Aantal kamers en oppervlakte. In 1960 (Volkstelling) bevatte een woning gemiddeld 5.17 vertrekken,7 in 1970 (Woningbehoefte-onderzoek) was dit 5.27. Van de in 1971 getelde woningen hadden 38% vijf vertrekken, 22% zes vertrekken en 17% vier vertrekken. Minder dan vier vertrekken hadden 10% van de woningen, meer dan 6 vertrekken 13%. Bij de

5 6 7

Jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst, p. 22. Schatting op basis van het Woningbehoefte-onderzoek 1970 van het C.B.S. Als vertrekken zijn beschouwd woonvertrekken, keukens, alkoven en zolderkamers.


85 sindsdien aan het bestand toegevoegde woningen ligt de nadruk nog steeds op woningen met vijf en zes vertrekken, d.w.z. de 4- en 5-kamerwoning. In 1972 vertegenwoordigden deze 75% van de voltooide nieuwbouw, in 1973 71%; van de in 1973 goedgekeurde woningen 73%. Het gemiddeld aantal vertrekken in de nieuwbouw daalde van 5.12 in 1970 en 1971 via 5.09 in 1972 tot 4.97 in 1973. In 1962 bedroeg de gemiddelde oppervlakte van de nieuwbouwwoning 58m2; sindsdien is deze vrij regelmatig gestegen tot 73m2 in 1973. De toename komt geheel op rekening van de eengezinshuizen. Bij de etage-woningen in deze periode was van een daling van het gemiddelde woonoppervlak sprake. De verschuiving naar woningen met een kleiner aantal kamers is in de nieuwbouw duidelijk waarneembaar. De totale woningvoorraad ondergaat als resultaat van de nieuwbouw nog steeds een toename van de gemiddelde woonoppervlakte. Samen met de daling van het gemiddeld aantal personen per woning (4.1 in 1958 tot 3.3 in 1972),8 betekent dit een aanzienlijke toename van de per persoon beschikbare hoeveelheid woonruimte. In overeenstemming hiermee daalde de gemiddelde kamerbezetting in deze periode van 0.94 tot 0.76, of, als men de keuken als kamer meetelt, van 0.76 tot 0.62.

Uitrusting en kwaliteit Tegenwoordig worden geen woningen zonder badgelegenheid meer gebouwd en het aantal woningen in de voorraad dat een dergelijke uitrusting ontbeert, daalt dan ook scherp. In 1964 had 50% van de woningen een bad of douche, in 1967 72% en in 1970 78%.9 Uit het L.S.S. 1974 bleek, dat 87% van de ondervraagden over een bad of douche beschikten, hetgeen wil zeggen dat in het voorjaar 1974 82% van de woningen hiermee uitgerust was.10 De toename komt niet geheel voor rekening van de nieuwbouw; tal van oude woningen worden tegenwoordig van een badgelegenheid voorzien. In 1964 had nog slechts 9% van de woningen centrale verwarming. In 1970 25%,9 in 1974 44%.10 Vrijwel alle woningen, die thans gereed komen, hebben centrale verwarming. Over de kwaliteit van de woningvoorraad bestaan geen recente cijfers uit onderzoek. De cijfers uit verschillende bronnen lopen bovendien nogal uiteen vanwege de verschillende maatstaven, die bij het vaststellen van een moeilijk begrip als de kwaliteit van een woning, gehanteerd worden. Volgens het laatste Woningbehoefte-onderzoek van het C.B.S.11 bedroeg het percentage ‘slechte’, dit wil zeggen, te vervangen woningen in 1970 6% van de woningvoorraad, welk percentage overeenkomt met 231 000 woningen. De op dit tijdstip als ‘matige’, dit wil zeggen te verbeteren, gekenschetste woningen vertegenwoordigden 4% van de 8 9 10 9 10 11

Zie jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst, p. 72. Woningbehoefte-onderzoeken, C.B.S. 1964, 1967 en 1970. L.S.S. 1974, Personensteekproef gecorrigeerd voor woningen. Woningbehoefte-onderzoeken, C.B.S. 1964, 1967 en 1970. L.S.S. 1974, Personensteekproef gecorrigeerd voor woningen. ‘Enige belangrijke uitkomsten van de Woningbehoefte-onderzoeken’ in C.B.S. Maandschrift oktober 1971.


woningvoorraad, welk laatste percentage overeenkomt met 148 000 woningen. In de woningbehoefte-onderzoeken wordt de kwaliteit van een woning bepaald door het oordeel van de bewoner en dat van de enquêteur. De bij het onderzoek gevolgde procedures garanderen geen hoge betrouwbaarheid van de resultaten; deze variëren voor de verschillende peiljaren dan ook aanzienlijk zonder dat dit door feitelijke ontwikkelingen wordt verklaard.12 Volgens een recente schatting zou het aantal te vervangen en ingrijpend te verbeteren woningen samen tussen 650 000 en 700 000, (en daarmee aanzienlijk hoger dan uit het

12

Zie b.v.: ‘Enige belangrijke uitkomsten van de Woningbehoefte-onderzoeken’ in C.B.S. Maandschrift oktober 1971, p. 900.


86 Tabel 7.2

Aantal vertrekken (inclusief keuken) en woonoppervlakte van woningen, waarvoor goedkeuring werd verleend1 in recente jaren, naar bouwvorm. in procenten 1971

1972

1973

1, 2 of 3

3

2

2

4

4

4

7

5

31

37

40

6

54

51

44

meer dan 6

8

6

7

totaal

100

100

100

gemiddelde oppervlakte in m2

77

78

79

1, 2 of 3

38

44

50

4

17

20

20

5

37

30

24

6

8

6

6

meer dan 6

0

0

0

totaal

100

100

100


56

54

51

1, 2 of 3

12

12

12

4

8

8

10

5

33

35

36

6

42

40

37

meer dan 6

5

5

5

totaal

100

100

100

eengezinshuizen aantal vertrekken

etagewoningen aantal vertrekken

alle woningen aantal vertrekken

1

Woningen, waarvoor in een bepaald jaar goedkeuring wordt verleend, komen voor een groot deel pas in het daarop volgend jaar gereed. De cijfers, die hier voor 1973 worden gegeven, verschaffen een indruk van de woningbouw in 1974.



71

72

73

Bron: Centrale Directie voor de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid, jaarverslagen 1971 t/m 1973.


87 Woningbehoefte-onderzoek bleek) liggen. Op pag. 92 e.v. van dit hoofdstuk wordt hierop teruggekomen. Het thans in voorbereiding zijnde kwalitatief woningonderzoek (K.W.O.) van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zal binnenkort nieuwe, meer gedetailleerde gegevens opleveren over de gebreken van de woningvoorraad.

Eigendomsverhouding en financiering Een toenemend percentage woningen is eigendom van de bewoners. In 1964 was dit nog maar 32%, in 1967 34%,13 in 1970 36%13 en in 1974 39%.14 Naast de 36% door de eigenaar bewoonde woningen bestond in 1970 27% van de woningvoorraad uit woningwetwoningen en 37% uit de overige huurwoningen.{problem}15 De nieuwbouw bestond in 1973 voor 36% uit woningwetwoningen, voor 44% uit premiewoningen bestemd voor eigendom, zowel als verhuur, en voor 20% uit ongesubsidieerde woningen. Van de in dat jaar voltooide woningen was in het totaal 38% bestemd voor bewoning door de eigenaar. Woningwetwoningen worden meer dan premiewoningen in etage- en in hoogbouw uitgevoerd; premiewoningen weer meer dan ongesubsidieerde woningen. De ontwikkelingen in de drie sectoren zijn echter globaal dezelfde.

§2 Woonsituatie en woonsatisfactie Uit enkele recente onderzoeken blijkt, dat de tevredenheid, die mensen omtrent hun woonsituatie uiten, betrekkelijk weinig wordt beïnvloed door persoonlijke kenmerken, zoals sexe, leeftijd en beroep; verder dat de tevredenheid met de woonsituatie eveneens betrekkelijk los staat van de tevredenheid met andere voor de hand liggende bronnen van (dis)satisfactie, zoals gezondheid, huwelijk, gezin en sociale positie.16 De woonsatisfactie, die in enquêtes naar voren komt, heeft dus wel degelijk veel te maken met de woonomstandigheden waarin mensen verkeren; zij wordt niet beheerst door de persoonlijke eigenschappen of levensomstandigheden van de respondent. Misschien lijkt deze bewering het intrappen van een open deur. Het is echter lang niet vanzelfsprekend, dat een dergelijke satisfactie-variabele zo letterlijk genomen kan worden. Aan het onderzoek naar woonwensen en woonsatisfactie zijn toch nog bezwaren verbonden, die nopen tot voorzichtigheid bij de interpretatie van de resultaten, vooral 13 13 14 15 16

Woningbehoefte-onderzoeken C.B.S. 1964, 1967 en 1970. Woningbehoefte-onderzoeken C.B.S. 1964, 1967 en 1970. L.S.S. 1974, personensteekproef gecorrigeerd voor woningen. Gegevens van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid. J.B. Burie: ‘Wonen en woongedrag, verkenningen in de sociologie van bouwen en wonen’. Meppel 1972, p. 111 e.v. Geïntegreerd Milieu-hygiënisch onderzoek, deel II B, Noordzeekanaalgebied, p. 10 e.v. en p. 45.


in verband met de gradatie van het begrip satisfactie. Afhankelijk van de vorm van de vragen vertegenwoordigen de antwoorden nu eens utopieën, dan weer juist uiterst bescheiden wensen. De gemanifesteerde tevredenheid is soms lager dan de feitelijke, bijvoorbeeld als de respondent hiervan praktische voordelen verwacht en, vaker, juist geflatteerd omdat uitingen van ontevredenheid niet verenigbaar zijn met het beeld dat hij van zichzelf wil ontwerpen. De verschillende enquêtes laten zich door hun verschillende doeleinden, de verschillende formuleringen van de vragen en de variërende context, waarin deze telkens gesteld worden maar moeilijk vergelijken. Zelfs het rangorde-nummer van een vraag in een vragenlijst kan belangrijke gevolgen hebben voor het resultaat dat hij oplevert, zoals Burie in zijn proefschrift ‘Wonen en woongedrag’ laat zien.17

17

J.B. Burie: ‘Wonen en woongedrag, verkenningen in de sociologie van bouwen en wonen’. Meppel 1972, p. 105 e.v.


88 Van enkele waarnemingen zijn geldigheid en betrouwbaarheid echter evident. Het staat langzamerhand wel vast, dat de voorkeur van de bevolking uitgaat naar het wonen in een eengezinshuis met tuin, in een rustige, groene omgeving, waarin privacy gewaarborgd is. In het hoofdstuk ‘Ruimte en Milieu’ werd dit ook al vermeld, mede naar aanleiding van het ‘Onderzoek naar woonmilieus’ uitgevoerd in opdracht van de Rijksplanologische Dienst, waaruit de volgende tabel is overgenomen. Tabel 7.3 Gewenst woningtype in verband met het huidige woningtype in % van het totale aantal ondervraagden.

gewenst totaal woningtype flat

3

huidige woningtype flat etagebejaarden- eengezins- bungalowandere woning flat/woning woning woning 2 1 -

etagewoning 3

1

1

-

1

-

-

bejaardenflat/woning 5

1

1

1

2

-

-

eengezinswoning 56

7

9

-

38

-

2

bungalow 22

3

3

-

13

2

1

andere woning

11

1

1

-

6

-

3

totaal

100

15

16

1

60

2

6

herwogen 3 183 aantal ondervraagden Bron: Onderzoek naar woonmilieus, samenvatting van de resultaten R.P.D., publikatie 1973-5. De mate waarin binnen de categorie eengezinshuizen weer voorkeuren gelden voor de bungalow en het vrijstaande eengezinshuis,18 wijst erop, dat de wijze van vraagstelling, althans op dit punt, utopieën heeft losgemaakt. Ontevredenheid over woning, woonbuurt en woonplaats gaan volgens het R.P.D.-onderzoek tot op grote hoogte samen, hetgeen niet verbazingwekkend is, omdat de geprefereerde woonomstandigheden in werkelijkheid gekoppeld voorkomen. Slechts in betrekkelijk kleine kernen kan momenteel aan deze voorkeur tegemoet worden gekomen. Van de 45% van de bevolking, die een andere woonplaats zou willen kiezen, heeft dan ook de grote meerderheid (71%) voorkeur voor een kleinere kern als vestigingsplaats.19

18 19

Dit blijkt uit verdere resultaten van betreffend onderzoek. Zie p. 12 van de genoemde publikatie. Onderzoek naar woonmilieus: samenvatting van de resultaten R.P.D., publikatie 73-5, p. 27.


Uit het L.S.S. 1974 bleek eveneens, dat de woonsatisfactie daalde naarmate de grootte van de woonkern steeg. Een veel sterker verband kwam echter aan het licht tussen woonsatisfactie en het type woning, annex directe omgeving, waarin men gevestigd was. De voorkeur voor de kleinere kernen wordt waarschijnlijk verklaard door de aldaar beschikbare woningtypen; veel meer althans dan door de eigenschappen van de kleine kern als macro-omgeving.


89 Tabel 7.4 Woonsatisfactie naar type woonsituatie. in procenten type buitengewoontevreden ofniet zo woonsituatie tevreden of zeer tamelijk tevreden tevreden eengezinshuizen 55 41 4 na 1944

totaal

100

absoluut gemiddelde verhuisgeneigdheidscore 1 847 2,3

eengezinshuizen 53 1919-1944

41

6

100

751

2,3

eengezinshuizen 46 vóór 1919

43

11

100

393

2,6

etagewoningen 32 na 1944

51

17

100

636

3,7

etagewoningen 27 1919-1944

53

20

100

241

4,1

etagewoningen 30 vóór 1919

45

25

100

141

4,0

overige 42 1 woonsituaties

47

11

100

622

2,8

totaal

44

9

100

4 631

2,8

47

Bron: L.S.S. 1974. De mate van tevredenheid met de woonsituatie werd in het L.S.S. 1974 het beste verklaard door de factor ‘type woonsituatie’, die een combinatie van woningtype en bouwjaar vertegenwoordigde. Opvallend is, naast de aanzienlijke verschillen tussen de satisfactie-percentages, de overheersende tevredenheid in elk type woonsituatie, zelfs de meest ongunstige; verbaal is dit althans het geval. Het beeld is vrijwel consistent. Primair bepaalt het woningtype (eengezins- of etagebouw) de satisfactie; in tweede instantie de ouderdom van de woning. De geringste tevredenheid werd gevonden in de oudste categorie etage-woningen, die voor driekwart gelegen zijn in de oude wijken van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. In de na-oorlogse etagewoningen is de tevredenheid groter, maar zij ligt 1

Respondent bewoont bedrijfswoning, tehuis of inrichting of is inwonend. Een woord van toelichting op deze tabel: De woonsatisfactie werd in het L.S.S. 1974 gemeten op twee schalen, beide ontleend aan het al meermalen genoemde ‘Geïntegreerd Milieu-onderzoek’. De eerste schaal werd gegeven door de simpele vraag, in welke mate bent u tevreden met uw woonsituatie; de tweede, de zogenaamde verhuisgeneigdheid-schaal (V.G.-schaal), registreert de reacties van de mensen op een groot aantal positieve en negatieve beweringen omtrent hun woning en woonomgeving.


toch duidelijk onder het niveau, dat in de oudste categorie eengezinswoningen wordt gevonden. Voor de bewoners van hoogbouwetages van de na-oorlogse etagebouw werd de woonsatisfactie afzonderlijk vastgesteld. Bewoners van een vijfde of hogere verdieping toonden zich voor 44% ‘buitengewoon’ of ‘zeer’ tevreden; voor 39% tevreden of ‘tamelijk’ tevreden en voor 22% ‘niet zo’ tevreden. Zij waren dus enerzijds meer uitgesproken positief en anderzijds vaker negatief gestemd dan de bewoners van na-oorlogse etages in het algemeen. Vermoedelijk oefenen de hoogte van de verdieping en de overige kenmerken van dit soort woning (kort geleden gebouwd met relatief veel ruimte en comfort) hierbij tegengestelde invloeden uit. Ook is het


90 mogelijk dat een bepaalde categorie bewoners van hoge verdiepingen, bij voorbeeld de gezinnen met kinderen in de peuterleeftijd, hun woonsituatie negatief beoordelen, terwijl de overigen overwegend tevreden waren. De bewoners van de hoge etagewoningen in het L.S.S. bestonden voor 22% uit dergelijke gezinnen, die hier in vergelijking met andere typen huishoudens enigszins oververtegenwoordigd waren. Of zij juist massaal tot de ontevredenen behoorden, kon op grond van het beschikbare materiaal (nog) niet worden nagegaan. Resultaten van diverse onderzoeken wijzen wel in deze richting.20 Bewoners van de nieuwere etagewoningen zijn in een aantal opzichten beter af dan de bewoners van oude eengezinswoningen. De bewoners van oude etagewoningen bevinden zich echter in elk opzicht in de ongunstigste positie. Nog afgezien van de, uit de aard der zaak, meestal ontbrekende eigen tuin, is hun woning veelal in minder goede conditie. Van de, bij het L.S.S. 1974 betrokken, woningen werd de bouwtechnische staat bepaald op grond van een combinatie van het oordeel van de bewoners en de enquêteur ter zake. Voor de onderscheiden typen woonsituatie waren de resultaten als volgt. Tabel 7.5

Bouwtechnische toestand van woningen naar type woonsituatie.

bouwtechnische toestand in procenten van het totaal aantal woningen per categorie type goed matig te totaal absoluut woonsituatie vervangen eengezinshuizen 81 18 1 100 1 906 na 1944 eengezinshuizen 72 1919-1944

23

5

100

777

eengezinshuizen 53 vóór 1919

33

14

100

405

etagewoningen 70 na 1944

28

2

100

651

etagewoningen 54 1919-1944

35

10

100

257

etagewoningen 41 vóór 1919

41

18

100

147

overige 64 woonsituaties

30

6

100

552

totaal

25

5

100

4 695

70

Bron: L.S.S. 1974.

20

Voor een samenvatting van dergelijke onderzoeksresultaten raadplege men: M.J. Danz en W.Th.L. van Wetten: ‘Wonen en gezondheid’, in ‘Stedebouw en Volkshuisvesting’ (6), juni 1974, p. 248.


De als ‘matig’ gekenschetste woningen zullen in het algemeen verbeteringen van ingrijpende aard behoeven. De ‘te vervangen’ woningen zijn zonder meer krotten. Op het punt van het wooncomfort doet zich vrijwel hetzelfde beeld voor. Van alle ondervraagde bewoners moet 13% het stellen zonder bad of douche, bij de bewoners van etagewoningen van voor 1919 is dit 48%, bij bewoners van etagewoningen uit de periode 1919-1944 34%; bij de bewoners van eengezinshuizen van vóór 1919 28%. Hoewel de kamerbezetting bij de bewoners van de oude etagebouw niet hoger, integendeel juist iets lager is dan bij de overige categorieën, geldt dit waarschijnlijk niet voor het aantal vierkante meters woonruimte per persoon. De oude etagewoning is namelijk gemiddeld aanzienlijk kleiner dan de overige woningtypen. De oude stadswijken, waarin de etagewoningen van voor 1919 gelegen zijn, kenmerken zich door hoge bebouwingsdichtheden, weinig groen en speelgelegenheid en een intensief verkeer. Hetzelfde geldt, in misschien wat mindere


91 mate, voor de etagewoningen van tussen 1919 en 1944. Ook de woonomgeving in de oude stadswijken vormt een bron van dissatisfactie, zoals al tot uitdrukking kwam in het hoofdstuk ‘Ruimte en Milieu’.21 Tegenover alle nadelen van de oude etagewoningen staat in hoofdzaak één voordeel, te weten de lage huur, die voor de woning betaald wordt. Driekwart van de huurders van deze woningen betaalde minder dan ƒ 1 500,- per jaar. Bij de etagewoningen van 1919-1944 was dit 52%; bij de eengezinshuizen van vóór 1919 lag 64% onder de ƒ 1 500,-. Hiermee is niet gezegd, dat deze groepen, in verhouding tot hun inkomen, ook weinig huur betalen. Van de bewoners van etagewoningen van vóór 1919 had 43%, blijkens het L.S.S. 1974, een huishoudensinkomen van minder dan ƒ 15 000,-. Een huurquote van 10% is onder deze omstandigheden snel bereikt.

§3 Enkele specifieke problemen Woningnood, kwantitatief en kwalitatief De term woningnood, in zijn meest beperkte betekenis, geeft het woningtekort aan, dat wil zeggen het verschil tussen de woningbehoefte en de beschikbare hoeveelheid woningen. In de eerste twee naoorlogse decennia werd het begrip veelal in deze zuiver kwantitatieve zin gebruikt. Tegenwoordig zal men aan het begrip woningnood een wat bredere strekking toekennen en ook het kwalitatief slecht wonen eronder begrijpen, waarbij het vaststellen van de omvang van het betrokken verschijnsel een nogal subjectieve en moeilijke zaak wordt. Volgt men de raming van de regeringsnota ‘De woningbouw in de jaren 1974 tot en met 1977’, die uitgaat van 13 500 tweede woningen, een wenselijke woningreserve van 2,5 à 3% en waarbij alle ongewenste inwoningen, zowel van huishoudens als van alleenstaanden, bij de woningbehoefte worden geteld, dan komt men voor het begin van 1973 op een woningtekort van minimaal 49 500 en maximaal 79 500 woningen, welke tekorten respectievelijk 1,2% en 2,0% van de woningvoorraad uitmaakten. Het, volgens hetzelfde principe, berekende woningtekort voor het einde van 1970 bedroeg nog minimaal 104 000 woningen, ofwel 2,8% van het toenmalige woningbestand; in 1967 bedroeg het tekort 135 000 woningen, ofwel 3,9% van het bestand.22 Met de zuiver kwantitatieve woningnood is vrijwel afgerekend. Een landelijk tekort van 49 500 of zelfs 79 500 woningen is bij een produktie-capaciteit van 150 000 woningen per jaar niet verontrustend, alhoewel de nood plaatselijk, met name in de grote steden, nog aanzienlijk is. De regering heeft, zoals eerder opgemerkt, besloten de jaarlijkse woningproduktie geleidelijk aan te verminderen tot minimaal 125 000 woningen in 1976. Om tegemoet te komen aan de vraag van nieuwe woningbehoevende eenheden (bij voortgaande vermindering van de woningbezetting) en een kleine opvoering van de woningreserve moet dit ruimschoots voldoende zijn. 21 22

Zie het hoofdstuk ‘Ruimte en Milieu’, p. 58. Schattingen op basis van de Woningbehoefte-onderzoeken 1967 en 1970 van het C.B.S.


Een snelle vervanging van de voorraad slechte woningen is hierbij echter niet voorzien. Tal van oudere woningen voldoen niet meer aan hedendaagse wooneisen. Zij zijn klein (de vierkamerwoning van voor 1919 is slechts ongeveer half zo groot als de tegenwoordige), onpraktisch van indeling, slecht geventileerd, vochtig, onvoldoende op het punt van sanitair, weinig comfortabel. Dat deze tekortkomingen realiteit bezitten voor de bewoner zelf en niet door buitenstaanders aan de woningen zijn opgelegd, blijkt onder meer uit de resultaten van het L.S.S. 1974. Ofschoon de bewoners van oude stadswijken naar omstandigheden tevreden genoemd moeten worden, is de waardering voor, en waarschijnlijk de gehechtheid aan, woning en woonbuurt hier zwakker dan in de andere typen woonomgevingen met inbegrip van


92 de moderne hoogbouw. Het is, zoals gezegd, niet gemakkelijk een uitspraak te doen over het aantal slechte woningen. Het Kwalitatief Woning Onderzoek van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening stelt op het ogenblik, op basis van een steekproef, de gebreken en de verbeteringskosten van de woningvoorraad vast. Conclusies over de verbeterbaarheid van woningen zullen daarbij overigens op meer dan strikt economische overwegingen berusten. Op grond van een al eerder (in 1961) gehouden Kwalitatief Woning Onderzoek werd het aantal slechte woningen (te vervangen, dan wel ingrijpend te verbeteren) anno 1973 geschat op 650 000 tot 700 000.23 Het probleem van een dergelijke schatting is, dat niet alleen bouwen woontechnische kenmerken van woningen in de tijd veranderen (door natuurlijk verval enerzijds en aangebrachte verbeteringen anderzijds), maar dat ook de beoordelingscriteria zich wijzigen, waardoor, onafhankelijk van objectieve veranderingen, krotten ontstaan en verdwijnen. Nog sterker dan voor de vaststelling van het aantal krotten geldt dit voor de indeling in remediecategorieën. Bij een toenemende populariteit van rehabilitatie als saneringsmethode zullen wellicht steeds meer krotten van de categorie ‘te vervangen’ in de categorie ‘te verbeteren’ belanden. De kwalitatieve woningnood omvat naar de huidige normen in elk geval minimaal 10%, waarschijnlijk eerder 15% van de woningvoorraad en overschaduwt daarmee de puur kwantitatieve. Het ziet er niet naar uit dat hij op korte termijn gelenigd zal worden. In het door de regering voor de komende jaren vastgestelde bouwprogramma is slechts ruimte voor de vervanging van 94 000 slechte woningen tot 1978. Daarnaast neemt men zich voor in dezelfde periode nog 160 000 slechte woningen ingrijpend te verbeteren, waarmee dan in het totaal 250 000 woningen als zodanig afgevoerd zouden zijn.23 Intussen ontstaan echter weer nieuwe krotten. Het programma is trouwens rijkelijk ambitieus. Ook in 1974 werden vermoedelijk niet meer dan ongeveer 20 000 woningen afgevoerd, waarvan slechts een deel krotten; het rehabilitatieprogramma kwam evenmin goed van de grond. Het krottenprobleem concentreert zich sterk in de drie grote steden, waarin meer dan de helft van de kortten gelegen is.24 Hier is juist ook de kwantitatieve woningnood nog niet opgelost en bestaat een tekort aan, bij sanering noodzakelijke, vervangende woonruimte. Sanering van de woningvoorraad op enige schaal zal vermoedelijk pas kunnen beginnen na de totstandkoming van de Wet op de Stadsvernieuwing. Naar aanleiding van het thans gereed liggende voorontwerp van de Wet een kort woord over de inhoud. Naast geheel nieuwe elementen, die het ontwerp bevat, betekent het de integratie van een reeks bestaande mogelijkheden tot beïnvloeding van de woonkwaliteit, zoals die ontleend konden worden (maar dit in het algemeen niet werden) aan de Woningwet, de Woonruimte-Wet, de Onteigeningswet, de Hinderwet en de diverse

23 23 24

De woningbouw in de jaren 1974 tot en met 1977', Nota van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dd. 30.8.1973, p. 12 en 13. (tabel 11) De woningbouw in de jaren 1974 tot en met 1977', Nota van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dd. 30.8.1973, p. 12 en 13. (tabel 11) L.S.S. 1974. Van de bewoners van woningen van voor 1919, met 3 kamers of minder, en een huur van onder de ƒ 1 500,- per jaar, was 55% in de drie grote steden woonachtig.


93 subsidieregelingen van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. De voornaamste bestanddelen van het voorontwerp worden hieronder puntsgewijs weergegeven. De verder geïnteresseerde lezer zij verwezen naar andere publikaties.25 (zie voor noot p. 92) Het ontwerp bevat: • De mogelijkheid voor de gemeenten om stadsvernieuwingsgebieden aan te wijzen, bij voorkeur op basis van een structuurplan; de aanwijzing impliceert reservering van financiën en leidt binnen een vastgestelde periode tot een stadsvernieuwingsplan voor het betreffende gebied, waarin allerlei uitvoeringsmaatregelen zijn opgenomen. • De mogelijkheid voor de gemeenten om behoedingsgebieden aan te wijzen op basis van een structuurplan; de aanwijzing tot behoedingsgebied geschiedt in afwachting van een eventuele latere aanwijzing tot stadsvernieuwingsgebied en dient om dit gebied te beschermen tegen ontwikkelingen, die het woon- en leefklimaat aantasten; een sloopverbod is hierbij één van de voornaamste middelen. • Het recht van de gemeente om bij verkoop van onroerend goed op een bijzondere wijze als partij op te treden; in het voorlopig ontwerp heeft dit recht de vorm van een voorkooprecht gekregen, in het definitieve ontwerp zal dit waarschijnlijk een voorkeursrecht worden; de gemeente kan zich hierdoor bij de verkoop van panden in een stadsvernieuwingsgebied als eerste gegadigde doen gelden. • De verruiming van de onteigeningsmogelijkheden in een stadsvernieuwingsgebied. • De plicht van eigenaren om desgevraagd woningen te rehabiliteren of bij afbraak te zorgen voor vervangende bouw, alsmede een gedoogplicht voor huurders, waarbij deze aan hun woning vereiste verbeteringswerkzaamheden moeten toestaan. In beide gevallen gelden subsidie-maatregelen. • De mogelijkheid voor de Minister om de huren van gerehabiliteerde woningen voor een bepaalde tijd vast te stellen. De koppeling van financiering en uitvoering van ruimtelijke plannen aan de aanwijzing van de plangebieden is een nieuwe ontwikkeling. Deze op zich rationele constructie zou bij het ontbreken van voldoende geld echter een rem kunnen vormen op het aanwijzen van stadsvernieuwingsgebieden. Ontsnapping van de gemeente in de aanwijzing van behoedingsgebieden ligt dan voor de hand. Deze biedt maar een zeer gedeeltelijk soelaas voor de volkshuisvestingsproblemen, die de Wet op de Stadsvernieuwing probeert op te lossen. De Wet beoogt overigens meer: zij is een ruimtelijk planologisch instrument, dat dient ter bescherming van economisch zwakke functies en groepen en tot het behoud 25

Zie o.a.: ‘Naar een Wet op de Stadsvernieuwing’ rapport van de Werkgroep Aanvullende regeling Stadsvernieuwing, Staatsuitgeverij 1974. Hierin is het voorontwerp opgenomen. Bij het ter perse gaan van deze publikatie verscheen het ‘Rapport van de Commissie ter bestudering van de financiële consequenties van sanering en stadsreconstructie’, dat op 25 oktober 1974 door Staatssecretaris Schaefer aan de Tweede Kamer werd aangeboden. Volstaan zij hier met de opmerking, dat het Rapport een andere, meer inclusieve, en ook ruimere, financieringswijze van stadsvernieuwingsactiviteiten voorstelt, waarbij de lasten van de Gemeenten naar het Rijk verschuiven.


van esthetisch waardevolle bebouwing. Een nevenfunctie is ongetwijfeld het nauwer betrekken van de bevolking bij het ruimtelijk beleid. Juist op dit punt, is het voorontwerp nog niet geheel duidelijk.26 Het ontwerp markeert een fase in het dilemma rehabilitatie versus kaalslag, waarbij rehabilitate als stadvernieuwingsmethode primair wordt. In de controverse, handhaving versus verdrijving van de ter plaatse woonachtige bevolking, geeft het ontwerp, in combinatie met ruimere mogelijkheden van individuele huursubsidie, een ruggesteun aan de voorstanders van handhaving. Verreweg de meeste woningen - de na-oorlogse zelfs bijna allen - voldoen aan een aantal formele kwaliteitseisen en onttrekken zich daarmee aan de betiteling ‘krot’ of

26

De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening vraagt althans in een nota dd. 24.4.1974 om een verplicht besluitvormingsschema waarbij inspraak en participatie van de bevolking worden geregeld.


94 ‘slechte woning’. Dit betekent niet dat zij in alle opzichten goede huisvesting bieden. Nog afgezien van vrij grote aantallen goed gebouwde, comfortabele woningen, die door ligging en/of bouwvorm weinig begeerd zijn, is ook op de na-oorlogse bouw kwalitatief nog wel het een en ander aan te merken. Zo heeft de geluidsisolatie van woningen geen gelijke tred gehouden met de ontwikkeling van lawaaibronnen in en buitenshuis. Minder gemakkelijk objectiveerbare gebreken, vooral in het esthetische vlak liggend, betreffen nagenoeg de gehele na-oorlogse woningbouw. Hierover thans enkele opmerkingen.

Esthetische aspecten van het wonen De gelijkvormigheid van de na-oorlogse woningen, de monotonie van het straatbeeld, de kilheid van de toegepaste architectuur en de grootschalige opzet, hebben zo dan wel niet tot een moderne volksziekte als de flatneurose, dan toch wel tot zeer wijd verbreide klachten aanleiding gegeven. Het onbehagen over de nieuwbouw heeft langzamerhand een officiële status gekregen. Deskundigen schrijven dit onbehagen toe aan de geringe informatiewaarde van de nieuwbouw, de daarmee gepaard gaande zintuigelijke deprivatie en aan de frustratie van identiteitsbehoeften, die mensen in verband met hun woning en hun woonomgeving koesteren. Deze situatie, die algemeen zo negatief word gewaardeerd en desondanks voortduurt, wordt in het leven gehouden door een complex van oorzaken. De industriële produktie-wijze, waaraan ook de bouw onderhevig is gemaakt, berust op standaardisatie, type-beperking en schaalvergroting, waardoor rijen en blokken van, tot in details aan elkaar gelijke, woningen zijn ontstaan. In het geval van de hoogbouw komen daarbij de weinig gemoedelijke afmetingen van de gebouwen met de daarbij horende al evenmin gemoedelijke, onderlinge afstanden. Principes, ten grondslag liggend aan de na-oorlogse stedebouw, zoals de scheiding van functies en de toepassing van grootschalige voorzieningen, versterken de eentonigheid van de nieuwe woonwijken. De dominantie van op spitsuren berekende autowegen in dit soort wijken, de al te opzettelijk aangebrachte franje en het, veelal nog, ontbreken van volwassen groen, doen verder afbreuk aan het genoegen van de passant. Als buiten de vormgeving liggende oorzaken van vervreemdingsgevoelens worden ook nog wel genoemd de privatisering van het moderne leven (steeds meer binnenshuis) en het verdwijnen van sociale verschillen binnen de wijk. Wellicht heeft Nederland, door de noodgedwongen concentratie op kwantiteit, nog minder dan andere landen aandacht of tijd gehad om bij het onbehagen stil te staan en pogingen tot correctie te ondernemen. Ook nu wordt nog op vrij grote schaal op boven beschreven wijze gebouwd. Planologische voorbereiding en lange-termijn-investeringen verzetten zich tegen snelle koerswijzigingen in woningen stedebouw. Wijzigingen van enige betekenis, die zich thans aftekenen, zijn een groeiende waardering voor de oudbouw, die zich uit in de neiging om te rehabiliteren, en een afremming van de hoogbouw in de woningensector. Van de talrijke, uiteenlopende recepten voor een, esthetisch en psychologisch meer aan menselijke behoeften tegemoetkomende nieuwbouw, wordt met een aantal, op kleine schaal, geëxperimenteerd. Het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening


stelde de afgelopen zes jaar voor in het totaal 26 experimentele projecten, samen omvattende 7 300 woningen, een speciale subsidie ter beschikking. Het experimentele karakter van deze projecten is veelal gelegen in een of meer van de volgende elementen: • een flexibele indeling van de woning; • de toepassing van andere dan gebruikelijke niveauverschillen in de woning (b.v. ‘split level’-typen); • andere dan gebruikelijke schakelingen tussen woningen;


95 • differentiatie van woningen naar grootte en type; • een andere dan gebruikelijke situering van woningen in de woonomgeving; • toepassing van een hogere bebouwingsdichtheid met behoud van privacy. Een aantal experimenten is gericht op invoeging van nieuwbouw in openvallende binnenstadsbebouwing. De bouwmaatschappijen, gesteld voor de opgave om meer verspreide en kleinere kavels in te vullen, tonen belangstelling voor experimentele bouw. Het is de vraag of nu uitgesproken ‘mooie nieuwbouw’ in het verschiet ligt. Een woonmilieu, dat aan zijn bewoners maximale bevrediging schenkt (en dat wordt toch wel de voornaamste leidraad bij de ontwerpen), behoeft in esthetisch opzicht nog niet zo geslaagd te zijn. Bewoner en passant bekijken een straat niet met dezelfde ogen. Een verbetering van woning en woonomgeving in esthetisch opzicht is desondanks wel te verwachten.

De financiering van het wonen De kosten van het wonen worden in Nederland voor een belangrijk deel gedragen door de overheid. Van de nieuwbouw van de laatste jaren was slechts 20% ongesubsidieerd. Bij woningwetwoningen is de overheidsbijdrage in de aanvangshuur volgens de thans nog geldende calculatie rond 50%. Ook op andere wijze is de invloed van de overheid op de woningmarkt vèrstrekkend. Aanvankelijke bevriezing van de huren van de na-oorlogse woningvoorraad, en een stelsel van gereguleerde huurverhogingen, die geen gelijke tred hielden met de stijgende reproduktiekosten van woningen, zijn verantwoordelijk voor de volgende situatie. • Een lage gemiddelde huurquote; in 1970 had 56% van de bevolking een huurquote van minder dan 10% en 84% van minder dan 15%;27 bij voortzetting van het huidige beleid moet worden verwacht dat de subsidielasten in de komende jaren snel zullen toenemen, waarbij de in vergelijking met de geldontwaarding zeer nietige huurverhogingen van 6% een belangrijke rol spelen. Voor zittende huurders betekent één en ander dat de daling van de huurquotes zich voortzet. • Een, in vergelijking met de nieuwbouw, te goedkope oude woningvoorraad; de relatie tussen kwaliteit en prijs is daarbij sterk verstoord; een gevolg hiervan is, dat onderhoud en verbetering van oude woningen worden belemmerd. • Een relatief grote belasting van de minst draagkrachtigen, wier huurquote aanzienlijk boven die van de overige bewoners ligt (zie dit hoofdstuk p. 91); een deel van de goede goedkope woningen bevindt zich blijvend in handen van bewoners met een relatief hoog inkomen, die niet gemotiveerd zijn om door te stromen naar een duurdere woning. Sinds enige tijd wil men van het systeem, althans de nadelen hiervan, af. De middelen die tot dusver gebruikt werden, liberalisatie van de huren in bepaalde gebieden en 27

Woningbehoefte-onderzoek C.B.S. 1970.


harmonisatie in de vorm van verplichte of aan eigenaren toegestane huurverhogingen zijn onvoldoende en te weinig specifiek in hun uitwerking. De, in augustus 1974 verschenen, regeringsnota ‘Huur- en subsidiebeleid’ zoekt een meer ingrijpende verbetering in de relatie tussen kwaliteit en prijs van de woningen aan de ene kant en die tussen huurprijs en inkomen anderzijds. Een logische relatie tussen kwaliteit en prijs wordt nagestreefd door een indeling van de voorraad huurwoningen in kwaliteitsklassen, die elk hun eigen minimum normhuur krijgen, waar beneden als vaststaand mag worden aangenomen dat de woning te goedkoop is. Voor nieuwgebouwde of ingrijpend verbeterde woningen gelden gedurende vijf jaar verplichte huurverhogingen, die voorlopig op 8% gesteld zijn. De bestaande woningen worden in principe gebonden aan dit zelfde percentage, met dien verstande, dat in het laatste geval niet de feitelijke huur, maar de normhuur als basis


96 geldt. Woningen, die voor hun klasse te goedkoop zijn (onder de normhuur liggen), volgen daarom bij huurverhogingen een iets steilere trend dan de overige woningen in de desbetreffende klasse. Woningen kunnen op grond van veroudering, verbetering of welke verandering in kwaliteit dan ook, van klasse wisselen en daarmee een andere trend gaan volgen. Voor de huurprijsvorming blijft de nieuwbouw maatgevend. De kostprijshuren in de nieuwbouw stijgen, voornamelijk door de oplopende bouwkosten en rente, in snel tempo. Om de vraaghuren (dus de prijs, die de huurder betaalt) in de nieuwbouw op een redelijk peil te houden, toonde men zich in het verleden reeds een voorstander van de zogenaamde dynamische kostprijsberekening, waarbij de kostprijshuur van een nieuwgebouwde woning aanvankelijk belangrijk lager kan worden gesteld dan thans het geval is, zonder dat de overheid meer behoeft toe te leggen en zonder dat verliezen op de exploitatie behoeven te worden geleden. In feite wordt de tweezijdige inflatievergoeding, die de exploitant tot dusver incasseerde (eenmaal via de, door de verwachte geldontwaarding ingegeven, hoge kostprijshuur en eenmaal via de, eveneens op de inflatie berustende waardestijging van de woningen) ongedaan gemaakt. Men meende destijds, dat bij een dergelijke huurprijsberekening de objectieve huursubsidies zelfs geheel zouden kunnen verdwijnen en dat de huurders voortaan, na een eenmalige huurverhoging van 20%, de reële prijs voor hun woning zouden kunnen betalen. Voor degenen, die hiermee te veel moeite zouden hebben, werden, op de persoon gerichte, subsidies (zogenaamde subjectsubsidies) in petto gehouden. Het huidige regeringsvoorstel wijkt hiervan af. De woning wordt te zeer als ‘merit-goed’ beschouwd om haar te onderwerpen aan een op de kostenontwikkeling afgestemde en daarbij mogelijk sterk boven de loonontwikkeling uitgaande huurverhoging. Voorlopig wordt een algemene jaarlijkse huurverhoging van 8% als een maximum gezien. Ook met toepassing van de dynamische kostprijsberekening blijft dan een exploitatietekort bestaan, waarin de overheid door middel van objectieve (dus aan de woning onafhankelijk van de bewoner, gekoppelde) huursubsidies voorziet. In het nieuwe systeem worden zowel de stijging van de te vragen aanvangshuren als de jaarlijkse algemene huurverhoging grosso modo binnen de grenzen van de loonontwikkeling gehouden.28 Gezien de stijging waaraan de stichtingskosten van nieuwe woningen nog steeds onderhevig zijn, betekent dit dat de subsidies, die de overheid verstrekt om het verschil tussen kostprijshuur en aan de bewoner gevraagde huur te overbruggen, elk jaar nog zullen toenemen.29 Het nieuwe systeem biedt daarnaast plaats aan een veel ruimere toepassing van subject-subsidies. Het doel van de subject-subsidies is het toegankelijk maken van betere woningen, zowel nieuwgebouwde als bestaande, voor de lagere inkomensgroepen zonder dat de relatief toch al hoge woonkosten van deze groepen hiermee evenredig stijgen. De subsidies worden i.h.a. toegekend aan bewoners van normale, niet luxueuze woningen, die in verhouding tot hun inkomen nochtans te 28 29

Zie de nota ‘Huur- en Subsidiebeleid 1974’, p. 53, en de grafieken op p. 57 en 58 met bijbehorende toelichting. Besparing zal ook niet zozeer het doel zijn van het nieuwe beleid. De subject-subsidies worden belangrijk uitgebreid. Verder dient ook nog een nieuwe object-subsidie zich aan in de vorm van de zgn. lokatie-subsidie. Een korte toelichting op deze laatste subsidie kan worden gevonden op de laatste pagina van het hoofdstuk ‘Ruimte en Milieu’.


veel huur betalen. Een bijzondere vorm van deze subsidies vertegenwoordigen de gewenningssubsidies, die onder bepaalde voorwaarden, worden toegekend bij plotselinge ‘huursprongen’, zoals bij doorstroming of bij ingrijpende verbetering van de woning. Aan degenen, die gezien hun inkomen daarentegen te weinig huur betalen, wordt,


97 binnen bepaalde grenzen, een doorstromingsheffing opgelegd, die de mobiliteit van deze groep moet bevorderen. Bewoners van eigen woningen blijven onder het nieuwe beleid ongeveer in de positie die zij reeds hadden. Met deze globale schets zij hier volstaan. Bij het in praktijk brengen van deze plannen ontstaat een eenvoudiger, maar nog verre van eenvoudig financieringsbeleid. De keuze voor een mengvorm van objecten subjectsubsidies, de introductie van de doorstromingsheffing en de, nog niet zo simpele, voor allerlei geschillen vatbare, indeling van woningen in kwaliteitsklassen mogen hierbij als illustraties gelden. De complicaties vloeien ten dele voort uit de visie van de regering op de woning als ‘merit’-goed. Vanuit deze visie houdt zij vast aan het principe van de object-subsidies en legt zij zich neer bij het voortbestaan van de, in ons land, betrekkelijk lage gemiddelde huurquote. De ervaring heeft geleerd dat het voorstel om een doorstromingsheffing in te voeren, geschikt is om zeer principiële betogen voor en tegen uit te lokken. Tegenstanders voeren aan dat het hier om een ingreep in de consumptievrijheid gaat. Daar tegenover staat de redenering van het kabinet, dat op de woningmarkt voor de laagst-betaalden van consumptievrijheid evenmin sprake is en dat de heffing een tijdelijk middel is om de doorstroming op gang te helpen. Niettemin staat het vast dat een dergelijke maatregel meer inhoudt dan een louter technische verfijning van het instrumentarium.


99

Hoofdstuk 8 Arbeid

§1 Inleiding De omvang en veelzijdigheid van het verschijnsel arbeid noodzaken bij een behandeling in kort bestek tot beperking. Voor deze aflevering van het Sociaal en Cultureel Rapport is, met een enkele uitzondering, gekozen voor de traditionele visie, waarin de arbeid in loondienst centraal staat. Het grootste deel van de beroepsbevolking (de zgn. afhankelijke beroepsbevolking was in 1974 82% van de totale beroepsbevolking) wordt daarmee bestreken, maar de problematiek van zelfstandigen in het midden- en kleinbedrijf, de vrije beroepen, evenals de arbeid waaraan geen geldelijke beloning verbonden is, zoals studeren, huishouden doen, vele vormen van sociaal werk, etc., blijven buiten beschouwing. De welvaartsstijging van de zestiger jaren, die onder meer samenging met een stijging van het onderwijsniveau, hebben de Nederlander veeleisender gemaakt op vele gebieden en ook t.a.v. de arbeid: de spanning op de arbeidsmarkt gaf de werknemer ruimte zijn voorkeuren te laten gelden, waarbij bovendien het genieten van een sociale verzekeringsuitkering hoe langer hoe meer acceptabel werd geacht. De kritische instelling draagt - naast economische en technologische veranderingen - bij tot het ontstaan van talrijke nieuwe ontwikkelingen. Het wordt bijvoorbeeld steeds moeilijker mensen te vinden, die laag geklasseerd werk willen doen, omdat het aantal mensen dat voor dit werk in aanmerking komt, door het stijgend opleidingsniveau afneemt en omdat dit werk niet langer beantwoordt aan de ambities van het arbeidsaanbod. Voorts ontstaat er, naast de traditionele economische verlangens bij vele werknemers en hun vertegenwoordigers, een streven naar mondigheid, in het kader waarvan de bestaande gezagsverhoudingen binnen de onderneming in toenemende mate ter discussie worden gesteld. Het is te verwachten dat de selectiviteit van werknemers door veranderingen op de arbeidsmarkt zal worden afgezwakt. Het ontstaan van hardnekkige werkloosheid kan hen er immers toe brengen hun eisen lager te stellen, maar of de ontwikkeling naar toenemende democratisering daardoor zal worden vertraagd, valt te betwijfelen, temeer daar de werkloosheid in sommige sectoren samengaat met personeelstekorten in andere.


De verwachtingen, die men in het algemeen van het leven heeft; aard, beloning en sociaal aanzien van het werk: de gezagsverhoudingen, waarbinnen men moet werken;


100 de overige arbeidsomstandigheden en -voorwaarden beïnvloeden in hun onderlinge samenhang de tevredenheid met het werk. Hoewel een schatting van de arbeidssatisfactie bij verschillende categorieën werknemers van groot belang is voor het bepalen van de rol, die de arbeid in het sociaal en cultureel welzijn speelt, zou een genuanceerde behandeling, die volledig recht doet aan het complexe karakter en het belang van dit onderwerp, de grenzen van dit hoofdstuk verre overschrijden. Wel zij vermeld dat het L.S.S. 1974 reden geeft te veronderstellen dat aan de handarbeidersberoepen nog vele inconveniënten verbonden zijn waar het de arbeidsomstandigheden betreft en dat vooral bij deze beroepen de tevredenheid met een aantal aspecten van het werk gering is. Werken in ploegendienst en onder lawaaiige en vuile omstandigheden komt nog veel voor: 9% van de respondenten werkte in ploegendienst, 26% had lawaaiig werk en 28% had vuil werk; in totaal beantwoordde 46% van de respondenten bevestigend op tenminste één van de drie desbetreffende vragen. Van de handarbeiders werkt 70% onder één of meer van deze omstandigheden, terwijl dit voor respectievelijk 8, 4 en 1% van de lagere, middelbare en hogere employés het geval was. Ontevredenheid met de ontplooiingskansen en met de mogelijkheid om op het werk dingen te doen die betrokkene het best lagen, was geconcentreerd bij de handarbeiders.

§2 De verhouding tussen werknemers, werkgevers en overheid De arbeidsverhouding in engere zin: c.a.o. en loonvorming Het Nederlandse arbeidsbestel werd in de periode van 1945 tot ongeveer 1959 gekenmerkt door grote harmonie; arbeidsverhoudingen werden geregeld via georganiseerd, geënstitutionaliseerd overleg, dat sterk was gecentraliseerd en waarin de overheid een belangrijke rol speelde; de onderschikking van specifieke belangen aan het algemeen belang, dat aan de top van de overlegstructuur werd geformuleerd, was groot; het aantal arbeidsconflicten was - zeker in vergelijking met het buitenland - opvallend gering.1 Aan het eind van de jaren vijftig zette de ontbinding in van dit integratiemodel.2 In de betreffende literatuur worden een groot aantal factoren opgesomd, die deze desintegratie zouden hebben beïnvloed: Peper noemt o.m. de beëindiging van de wederopbouw en het wegvallen van de koude-oorlog-dreiging; Albeda wijst op de scherpere partijpolitieke tegenstellingen tussen socialisten en confessionelen en op economische expansie, inflatie en overspannen arbeidsmarkt; Ter Hoeven legt o.a. nadruk op de sterker wordende opvatting dat de offers voor het algemeen belang gebracht, niet evenredig verdeeld waren over werkgevers en werknemers, de afnemende beheersing van het werknemersgedrag door de gespannen 1 2

Een duidelijk overzicht van deze situatie wordt gegeven in J.P. Windmuller: De Nederlandse Arbeidsverhoudingen (vertaling uit het Engels) Utrecht 1969. Deze term is ontleend aan A. Peper, die haar in een artikel in de E.S.B. (jan. 1971), getiteld ‘De overgangsjaren van de Nederlandse arbeidsverhoudingen’ gebruikte. Artikel werd herdrukt in A. Peper (red.): De Nederlandse Arbeidsverhoudingen; continuïteit en verandering, Rotterdam 1973.


arbeidsmarkt en door het losser worden van de traditionele vakbondsbindingen.3 Een afdoende verklaring van de recente veranderingen in het Nederlandse arbeidsbestel moet niet alleen met een groot aantal - op zich complexe - factoren rekening houden, maar ook aangeven welke belangrijker zijn dan andere en hoe zij op elkaar inwerken. De weergave van een zo ingewikkelde verklaring zou - als zij al sluitend opgesteld zou kunnen worden - niet in het korte bestek van dit

3

A. Peper: De Nederlandse Arbeidsverhoudingen, p. 19-26. W. Albeda: Vakbeweging en maatschappijstructuur, Rotterdam 1972, p. 41. P.J.A. ter Hoeven (red.) Breukvlakken in het arbeidsbestel, Alphen aan den Rijn 1972 p. 19-44.


101 hoofdstuk passen. Hier wordt volstaan met de conclusie dat in de zestiger jaren het algemeen belang op de achtergrond raakte en specifieke belangen naar voren kwamen. Als men, aansluitend bij Peper, de loonvorming van groot belang acht voor de karakterisering van de ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen,4 dan valt nog op te merken, dat deze overgang gepaard ging met extra loonrondes en zwarte lonen, die bij steeds meer werknemers het besef deden ontstaan ‘dat er voor hen meer in zat dan er werd uitgehaald’ en zo bijdroegen tot het ontstaan van wijd verbreide wrevel en nieuwe looneisen, die niet langer door de vrees voor werkloosheid werden gematigd. Hoe de nieuwe situatie nu precies gekarakteriseerd moet worden, is niet duidelijk. Peper spreekt van een coalitiemodel, wat betekent dat groepsbelangen en hun vaak tegenstrijdig karakter wel worden erkend, maar dat er volgens een bepaalde procedure over wordt onderhandeld. Het onderhandelen zou dan het coalitiemodel onderscheiden van het zuivere conflictmodel. Anderen leggen nadruk op belangenconflict door bij de onderhandelingsprocedure het karakter van tijdelijke afspraak te onderstrepen, waardoor de stituatie zeer gemakkelijk in een conflict kan omslaan.5 De genoemde verschillen zijn gradueel en vloeien eerder voort uit een verschil in waardering van feiten dan uit afwijkende meningen over de feiten zelf, zodat een slotconclusie moeilijk valt te trekken. In ieder geval kenmerkt de nieuwe situatie zich door een duidelijke profilering van belangen, een strijdvaardiger houding bij de betreffende partijen en een minder sterke overheidsinvloed. De geringere beheersing van het werknemersgedrag, welke ongetwijfeld ook een belangrijk element in de nieuwe situatie is, komt bij de behandeling van medezeggenschap en arbeidsconflict aan de orde. Richt men de aandacht opnieuw op de loononderhandelingen, dan valt een verschuiving te constateren van het nationaal niveau naar het niveau van de afzonderlijke bedrijfstak en - bij de ondememings-c.a.o. - zelfs naar het niveau van de afzonderlijke onderneming. Er is een tendens aan de top te onderhandelen over raam-c.a.o.'s, terwijl nadere uitwerking van de hoogte der beloning en overige arbeidsvoorwaarden hoe langer hoe meer op lager niveau plaatsvindt.6 In nauwe samenhang met deze decentralisatie heeft zich via een groot aantal fasen een overgang van geleide naar vrije loonpolitiek voltrokken. De overheid stimuleert onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers over een Centraal Accoord, waarbij - naar de regering hoopt - rekening wordt gehouden met ontwikkelingen op de gebieden van lonen, prijzen en werkgelegenheid. De regering behoudt wel haar eigen verantwoordelijkheid voor het totale sociaal-economisch beleid, wat haar kan noodzaken tot het nemen van maatregelen tijdens de onderhandelingen, zoals de prijsmaatregel in het najaar van 1972. Eisen m.b.t. onderwerpen als herverdeling van inkomens en vermogens, onderwijs en volkshuisvesting, die sinds 1967 door de vakbonden worden neergelegd in actieprogramma's bij kamerverkiezingen en sinds 1971 in zg. urgentieprogramma's, raken bij de loononderhandelingen betrokken doordat de sociale partners - voornamelijk de werknemers - hun medewerking aan een Centraal Akkoord afhankelijk stellen van beleidsvoornemens op deze en andere 4 5 6

A. Peper: De Nederlandse Arbeidsverhoudingen, p. 41. W. Top: Coalitie en competitie, in A. Peper: De Nederlandse Arbeidsverhoudingen, p. 58-63. J. de Jong: Het Nederlandse Systeem van arbeidsverhoudingen, Rotterdam 1974, p. 55-76.


terreinen. Het overleg op het centraal niveau, waaruit een deel van de loononderhandelingen was verdwenen, krijgt zo toch weer een zekere verbreding.


102

Medezeggenschap Ten aanzien van vele maatschappelijke terreinen wordt het in toenemende mate onacceptabel geacht dat enkelen zeggenschap hebben over velen en deze zonder duidelijke controle uitoefenen op grond van bezit, status in het algemeen, etc. Op het terrein van de arbeid werkt deze onvrede met de bestaande machtsverhoudingen uit in streven naar medezeggenschap door arbeiders of als uiterste consequentie in streven naar arbeiderszelfbestuur, waarbij niet alleen de verhoudingen in de onderneming, maar ook de totale economische structuur gewijzigd zou moeten worden. De democratisering van de arbeidsverhoudingen wordt wel - na het verwerven van het algemeen kiesrecht en de ontwikkeling van de c.a.o. - aangeduid als de derde fase in de emancipatie der werknemers7. Het voornemen machtsverhoudingen te veranderen, zeer zeker wanneer veranderingen als ingrijpend worden voorgesteld, ontmoet veel kritiek. Werknemers zouden geen behoefte hebben aan medezeggenschap; de deskundigheid van de doorsnee werknemer zou onvoldoende zijn; de gang van zaken in de onderneming zou minder effectief worden, bijvoorbeeld doordat een ingewikkelde technologie noodzaakt tot nauwkeurig afstemmen van de onderdelen van het produktieproces op elkaar, wat door medezeggenschap zou worden verstoord; verminderde effectiviteit van produktie zou de concurrentie-positie van het Nederlandse bedrijfsleven t.o.v. het buitenland slechter maken etc. In een recente brochure van de Wiardi Beckman Stichting worden deze bezwaren onderzocht. Niet alle worden reëel geacht: het is bijvoorbeeld niet gezegd dat democratisering een organisatie ineffectief maakt, andere bezwaren kan men in de praktijk ondervangen: als deskundigen tijdens overleg steeds alternatieve voorstellen indienen hebben de overige deelnemers meer mogelijkheden om aan de beraadslagingen mee te doen, dan wanneer er sprake is van één voorstel.8 Vooral de opvatting dat werknemers geen behoefte hebben aan medezeggenschap, is op het eerste gezicht funest voor het streven naar democratisering van arbeidsverhoudingen, want waarom zou men zich inspannen voor iets, dat de betrokkenen zelf niet willen? Inderdaad noemt de brochure van de Wiardi Beckman Stichting de bereidheid van de werknemers tot het participeren in democratiseringsbewegingen gering,9 maar ondanks dat mag men hier niet spreken van een definitief beletsel voor medezeggenschap. Democratisering van de arbeidsverhoudingen is immers nog lang niet ingeburgerd en het is heel goed mogelijk dat succesvolle medezeggenschap van een klein aantal werknemers, die daar belangstelling en ook ontwikkeling genoeg voor hebben, vele anderen tot participeren brengt.10 Bovendien, ook al is het aantal belangstellenden voor medezeggenschap vooralsnog klein, dan mag men daar nog geen principiële afwijzing uit destilleren. In de landelijke politiek is de participatie van de burgers immers ook verre van algemeen, maar hieraan kan men ook geen argument ontlenen om democratie af te keuren. 7 8 9 10

Memorie van Toelichting van het Ministerie van Sociale Zaken, 1975, p. 8-9. Op weg naar Arbeiderszelfbestuur, W.B.S.-cahier, Deventer 1974. Op weg naar Arbeiderszelfbestuur, p. 47. Uit onderzoek op het gebied van ondernemingsraden blijkt dat de medewerking van de achterban toeneemt bij succesvolle belangenbehartiging. Zie het functioneren van de ondernemingsraad, I.T.S., Nijmegen 1973, p. 42.


De democratisering van de onderneming speelt zich af tussen twee uitersten, namelijk enerzijds de situatie, waarin alleen de ondernemer invloed heeft en anderzijds de situatie, waarin de werknemers uitsluitend beslissingsmacht hebben, het arbeiderszelfbestuur. Tussen deze twee polen kan men medezeggenschapsvormen onderscheiden al naar gelang er aan de werknemers invloed wordt


103 toegekend: bij ‘meeweten’ bestaat er alleen recht op informatie, bij ‘meepraten’ bestaat bovendien het recht deel te nemen aan de voorbereiding van de besluitvorming, terwijl ‘meebeslissen’ het recht geeft deel te nemen aan de besluitvorming zelf, zodat dáár herverdeling van macht ontstaat. De Wet op de Ondernemingsraden van 1950 werd in 1971 vernieuwd. Eveneens in 1971 traden in werking: de wet betreffende de herziening van het enquêterecht, volgens welke aandeelhouders, maar ook vakbonden met leden in de ondernemingsraad een verzoek tot enquête kunnen indienen; de wet op de jaarrekening, die N.V.'s verplicht deze te publiceren en de structuurwet, die de ondernemingsraad van grote ondernemingen invloed geeft op de samenstelling van de raad van commissarissen. Elke onderneming met meer dan 100 werknemers dient een ondernemingsraad te hebben, waarin ondermeer de algemene gang van zaken in de onderneming en de financiële resultaten worden besproken. Voorts is de ondernemer verplicht ingeval van gehele of gedeeltelijke overdracht van zeggenschap aan een andere ondernemer, fusie, sluiting of inkrimping, om advies te vragen. Instemming van de ondernemingsraad is vereist voor een arbeidsreglement, pensioen-, winstdelings- en spaarregelingen, werktijd en vakantieregeling en maatregelen op het gebied van veiligheid, gezondheid en hygiëne.11 Resultaten van enquêtes door de Arbeidsinspectie geven inzicht in de ontwikkeling van het aantal ondernemingen met een ondernemingsraad. Tabel 8.1

Aantal ondernemingen met een ondernemingsraad, met een ander overlegorgaan en zonder overlegorgaan in de jaren 1972, 1973 en 1974, uitgedrukt in procenten van het totale aantal ondernemingen in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden.

1972

zonder ondernemingsraad met ander geen totaal ondernemingsraadoverlegorgaan overlegorgaan 48 23 29 100

1973

51

30

19

100

1974

75

13

12

100

Bron: Memorie van Toelichting van het Ministerie van Sociale Zaken 1974-1975, p. 32. In totaal werden 1 854 ondernemingen met 624 619 werknemers geënquêteerd, daarvan hadden 969 ondernemingen met 343 580 werknemers een ondernemingsraad. Van de 985 ondernemingen met 281 039 werknemers zonder ondernemingsraad hadden 507 ondernemingen wel een ander overlegorgaan. De stijging van het aantal ondernemingen met een ondernemingsraad was het grootst in de bedrijfstak ‘industrie en ambacht’, welke stijging vooral is toe te schrijven aan het goedkeuren van

11

De Wet op de Ondernemingsraden, een beknopte gids voor de praktijk, (Ministerie van Sociale Zaken - Staatsuitgeverij) 's-Gravenhage 1973.


reglement voor de ondernemingsraad: in 1973 werkte nog 38% met een niet-goedgekeurd reglement, in 1974 was dit 16%.12 Het totaal aantal leden van

12

Memorie van Toelichting van het Ministerie van Sociale Zaken 1974-1975, p. 31-33. De hier geciteerde aantallen geven een incompleet beeld van de ontwikkeling van de ondernemingsraad, omdat niet blijkt hoe intensief de ondernemingsraden werken. Daarvoor is bijvoorbeeld ook informatie nodig over het aantal vergaderingen en de daar behandelde onderwerpen. De Ministeries van Sociale en Economische Zaken zullen onderzoek naar het functioneren van ondernemingsraden financieren.


104 ondernemingsraden is niet precies bekend, maar wordt op ±50 000 geschat.13 De ondernemingsraad nieuwe stijl is, zoals blijkt uit het medebeslissingsrecht, mede opgezet om een zekere herverdeling van macht tot stand te brengen. Vanzelfsprekend heeft de ondernemingsraad ook andere functies, zoals het optreden als communicatiekanaal, waarmee de bedrijfsleiding de opvattingen van de werknemers kan leren kennen en als middel tot het opvangen van grieven bij de werknemers, die anders tot conflicten en ook tot veranderingen zouden leiden.14 De meningen over de vraag hoever medezeggenschap moet gaan, zijn binnen de vakbeweging verdeeld: bij het C.N.V. en de bond van grafici binnen het N.V.V. overheerst de opvatting van de ondernemingsraad als de vertegenwoordigster van het bedrijfsbelang, het belang van de ondernemer daarbij inbegrepen, terwijl bijvoorbeeld de industriebond binnen het N.V.V., de ondernemingsraad juist als een mogelijkheid tot oppositie jegens de werkgever beschouwt.15 Vooral bij de aanhangers van deze laatste visie bestaat de mening dat de taak om tot herverdeling van macht te komen, wordt overwoekerd door andere functies, zodat de ondernemingsraad vaak eerder een middel is om het gedrag van de werknemers te beïnvloeden in een door de bedrijfsleiding gewenste richting, dan een instrument van werkelijke belangenbehartiging. Inderdaad speelt de ondernemingsraad niet of nauwelijks een rol bij fusie, bedrijfsinkrimping en -sluiting. Ook verschillen de visies van bedrijfsleiding en werknemers op de ondernemingsraad: werkgevers vinden dat arbeidsomstandigheden in de ondernemingsraad thuishoren, werknemers hechten daarentegen belang aan winstdeling, beloning en ontslag - zodat pogingen de eigen visie door te zetten zeer waarschijnlijk zijn.16 Naar aanleiding van een onderzoek, in 1964 ingesteld door de toenmalige Algemene Nederlandse Metaalbewerkers Bond, zijn de vakbonden begonnen met het instellen van ledenraden in bedrijven, die vaak in concurrentie-verhouding tot de ondernemingsraden staan. Deze bedrijfsledengroepen, waarvan de directie geen deel uitmaakt, kiezen uit hun midden een bestuur of bedrijfscontactcommissie, onder voorzitterschap van een bedrijfscontactman. Deze structuur en de activiteiten daarmee verbonden, wordt samengevat met de term ‘bedrijvenwerk’. De impulsen, die tot de instelling van het bedrijvenwerk hebben geleid, zijn in eerste instantie onder twee, onderling samenhangende noemers te groeperen:

13 14 15

16

Mededeling van het Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. dir. B.O.B. Het functioneren van de Ondernemingsraad (I.T.S.), p. 41-46, geeft een meer uitgebreide opsomming van de functies van de ondernemingsraad. W. Albeda: De Nederlandse arbeidsverhoudingen op een keerpunt, in Economische en Statistische Berichten, jrg. 59, 12 juni 1974. De verschillen in opvatting t.a.v. ondernemingsraden bleken binnen het N.V.V. o.a. bij de bespreking van de zg. Interimnota en Ontwerpresolutie Medezeggenschap in april 1974. Zie hiervoor ondermeer: W. Albeda: Duizend bloemen, in Economische en Statistische Berichten, jrg. 59, 15 mei 1974. A.F. van Zweden: Meer versnippering dan eenheid, in Economische en Statistische Berichten, jrg. 59, 22 mei 1974. A.W.M. Teulings en H.L.J. Voets: Het functioneren van de Ondernemingsraad, in Mens en Onderneming, 1971, p. 113-114.


belangenbehartiging en beheersing van het werknemersgedrag.17 De vakbonden wilden hun invloed uitbreiden tot het deel van de loonvorming, dat in de bedrijven plaatsvindt en tot de directe werksituatie. Juist omdat de bonden tot dan toe meer

17

C. Poppe: De ontwikkeling van het bedrijvenwerk, in Sociaal Maandblad Arbeid, 1971, p. 526-535.


105 aandacht aan het nationaal niveau en het niveau van de bedrijfstak dan aan de directe werksituatie hadden geschonken, had de bedrijfsleiding door het moderne personeelswerk extra invloed op het arbeidersgedrag. Het instellen van ondernemingsraden tendeerde ernaar die invloed te versterken. Het bedrijvenwerk versterkte daarentegen het contact tussen werknemers en hun bonden, mobilisatie ten behoeve van medezeggenschap kon zich - anders dan bij de Ondernemingsraad - buiten de invloedssfeer van de directie voltrekken. Daarbij komt dat het bedrijvenwerk bijdraagt tot de decentralisering van het beleid in de bonden zelf. Het aantal leden van de vakbonden was gedurende jaren gelijk gebleven,18 iets wat mogelijk kan worden toegeschreven aan de groei van het aantal ‘witteboordwerkers’ en de verhoogde deelname van vrouwen, beide categorieën met een traditioneel lage organisatiegraad, maar wat toch op een verminderende invloed van de bonden wijst. Streven naar decentralisatie en ontwikkeling van nieuwe activiteiten kunnen mede daardoor verklaard worden.

De werkstaking De werkstaking heeft in Nederland weinig economische betekenis - het aantal verloren arbeidsdagen is in vergelijking met het totaal aantal gewerkte dagen gering - wat niet wegneemt dat het effect van een staking op de publieke opinie groot is.19 Ter Hoeven spreekt zelfs van stakingen als een zwaar beladen symbool.20 Tabel 8.2

Werkstakingen onderscheiden naar al dan niet betrokken zijn van een vakorganisatie1.

wel door een vakvereniging geleid niet door vakvereniging geleid aantal gem. aantalaantal aantal gem. aantal geschillen betrokken verloren geschillenaantal verloren arbeiders arbeidsdagen betrokkenarbeidsdagen arbeiders 1958-1967 79 40 334 479 812 332 66 263 169 629 1968

2

520

600

9

4 079

13 098

1969

3

702

3 231

25

11 575

18 466

19702

70

40 185

253 042

22

1 964

3 286

18 19 20 1 2

Het percentage leden van vakorganisaties is ongeveer 40% van de onzelfstandige beroepsbevolking. Zie Statistisch Zakboek, 1973, p. 104. Het aantal verloren gegane arbeidsdagen per 100 000 gewerkte dagen was voor 1965 t/m 1969 resp. 6, 1, 1, 1 en 2. In 1970 was er een scherpe stijging, nl. 27. P.J.A. ter Hoeven (red.): Breukvlakken in het Arbeidsbestel, Alphen aan de Rijn 1972, p. 184-185. Exclusief proteststakingen. Bij de Rotterdamse havenstaking van 1970, d.w.z. één conflict, waren 15 000 werknemers betrokken. De cijfers m.b.t. werkstakingen kunnen dus sterk door incidentele gebeurtenissen worden beïnvloed.


1971

3

32 817

91 741

9

1 602

4 741

1972

5

1 539

10 376

26

18 009

123 811

19733

•

56 955

580 217

8

1 158

3 566

Bron: C.B.S. Sociale Maandstatistiek.

3

Classificatie werd in 1973 veranderd in ‘aantal betrokken bedrijven’, dit waren er 145.


106 De minder sterke greep van de vakbonden op het werknemersgedrag, die men heeft menen te constateren, uit zich niet in de invloed van vakbonden op stakingen. Uit tabel 8.2 blijkt tenminste geen overgang van de ‘officiële’ op de ‘wilde’ staking. Ook al is het aantal geschillen, waarbij geen vakorganisatie betrokken is, groter, dan is nog het aantal verloren gegane arbeidsdagen kleiner. Overigens blijkt uit deze C.B.S.-cijfers niet waar het initiatief van acties gelegen heeft. Het is nl. mogelijk dat oorspronkelijk ‘wilde’ acties door de vakbonden overgenomen worden en zo ‘officieel’ gemaakt. Het overgrote deel van de werkstakingen heeft een loonconflict als oorzaak, over conflicten met betrekking tot andere arbeidsvoorwaarden wordt slechts bij uitzondering gestaakt.21 Gemeten aan het aantal verloren gegane arbeidsdagen worden stakingen om loongeschillen zeer vaak in het voordeel van de werknemers beslist. Waar het gaat om geschillen van kleinere omvang (opnieuw gemeten aan het aantal verloren gegane arbeidsdagen) valt de uitslag vaak uit in het nadeel van de werknemers. Schikkingen komen hoofdzakelijk voor bij loonkwesties, waarbij het niet gaat om loonsverhoging en bij conflicten om overige arbeidsvoorwaarden. De prikactie is een recente variant op de werkstaking, waarbij een beperkt aantal werknemers in een bedrijf staakt, maar dan zo gekozen dat het hele bedrijf stil ligt. In geval van dreigende ontslagen door bedrijfssluiting, -inkrimping of fusie, wanneer een staking dus weinig zin meer heeft, gaat men wel over tot bedrijfsbezetting.

§3 Het stijgend opleidingsniveau Het niveau van de beroepsbevolking en het niveau van de werkgelegenheid De deelname aan het onderwijs is als gevolg van een stijgend ambitieniveau bij de bevolking en van een actief overheidsbeleid voortdurend toegenomen (hfdst. 9 par. 1). Niets wijst erop dat de ontwikkeling in de richting van meer onderwijs voorlopig een halt zal worden toegeroepen, integendeel het voornemen bestaat de leerplicht geleidelijk te verlengen. Met het niveau van de schoolverlaters zal ook het niveau van de beroepsbevolking stijgen. Deze stijging in aanmerking genomen, komt de vraag op of ook de aard van de werkgelegenheid zich zodanig zal ontwikkelen dat aan alle hoger opgeleiden een passende functie wordt geboden. Mocht dit niet zo zijn, dan moet men overschotten aan hoger opgeleiden en tekorten met werknemers met een lagere opleiding verwachten.22 Het Centraal Planbureau heeft - uitgaande van Volkstellingsgegevens van 1960 het kwalitatief niveau van de werkgelegenheid in bedrijven geschat voor 1968 en 1973, welke schatting in combinatie met de qua onderwijsniveau veranderende samenstelling van de beroepsbevolking, zoals beschreven in hoofdstuk 9, suggestief te noemen is (tabel 8.3). Volgens de schatting van het Centraal Planbureau verschuift het onderwijsniveau van de werkgelegenheid namelijk wel naar boven, maar niet in 21 22

C.B.S., Sociale Maandstatistiek, i.h.b. mei 1968. Zie voor een behandeling van de problematiek rond de aansluiting tussen arbeidsmarkt en onderwijs en die rond de arbeidsmarktpositie van academici ook hoofdstuk 9 van dit rapport.


sterke mate. Overigens moet men bij het eventueel trekken van conclusies in aanmerking nemen dat mede op grond van deze schattingen voor 1973 een tekort van 48 000 manjaar aan hoogstopgeleiden werd voorspeld, iets wat - gezien de werkelijke ontwikkeling - de waarde van deze cijfers twijfelachtig maakt.23 Er bestaan tekorten aan laag gekwalificeerd personeel, er is enige werkloosheid onder academici en er wordt voor deze categorie een fors overschot verwacht. Voorts hebben een verschuiving in de richting van het algemeen vormend

23

H. den Hartog en B.A. Thoolen: Requirements and Supply of Qualified Manpower; Projections for the Netherlands (A tentative Approach), uitgave Centraal Planbureau, occasional papers 2/1971, 's-Gravenhage 1971.


107 Tabel 8.3

Werkgelegenheid in bedrijven naar opleidingsniveau uitgedrukt in procenten, in 1960, 1968 en 1973.

opleidingsniveau lager

1960 59

1968 53

1973 50

uitgebreid lager

34

36

38

middelbaar

5

7

8

semi-hoger en hoger

2

4

4

totaal

100

100

100

Bron: De Nederlandse Economie in 1973, 2 delen. Uitgave Centraal Planbureau, 's-Gravenhage 1970 deel 1, p. 149. onderwijs (tabel 9.2) en verhoogde deelname van vrouwen in de beroepsbevolking gezorgd voor een groter aanbod van kantoorpersoneel, waar onvoldoende vraag tegenover staat. In vele bedrijfstakken bestaan echter nog steeds tekorten aan hoger geschoolden, zoals blijkt uit recente scholingsprogramma's voor bouwen metaalnijverheid. Als er al een kloof tussen het niveau van de werkgelegenheid en het ontwikkelingspeil van de beroepsbevolking bestaat, dan uit zich die op het allerhoogste en op het allerlaagste niveau van de beroepsstructuur. Van enige wrijving, voortkomend uit een tekort aan plaatsen voor meer geschoolden, is op tussenliggende niveaus weinig te merken. Wel komt het vaak voor dat de inhoud van de genoten opleiding en de eisen van het beschikbare werk niet bij elkaar aansluiten. Dit onder meer in de metaalindustrie. De groepen, die het duidelijkst bij de problematiek van een mogelijke discrepantie tussen opleidingsniveau en het niveau van de werkgelegenheid betrokken zijn, worden nader beschouwd. De problematiek van de middelbare employé, zoals het ‘fuikgevoel’ dat ontstaat door een combinatie van hoge ambitie en geringe promotiemogelijkheden, blijft in dit verband buiten beschouwing.24

De hoogstopgeleiden Binnen de groep hoger personeel bestaan gegevens over academici (vanaf januari 1973, zie tabel 8.4) en over afgestudeerden van het hoger beroepsonderwijs (vanaf maart 1973). Tabel 8.4

Geregistreerde arbeidsreserve van academici1.

eind januari 1973

mannen 1 480

24 1

vrouwen 250

totaal 1 730

J. Berting: Het brede maatschappelijke midden, Meppel 1968. De totaalcijfers kunnen afwijken van de optelsom van de onderdelen door afronding op tientallen.


eind juni 1973

1 740

280

2 020

eind januari 1974

2 050

380

2 430

eind juni 1974

2 140

390

2 540

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G. Arbvo.


108 Zowel het aantal werklozen als de duur van de werkloosheid stijgt vooral in de categorie jonger dan 30 jaar. Voor juni 1974 is dit 2,3% van het totaal aantal academici met een beroep (in 1974 108 000), welk cijfer onder het landelijke werkloosheidspercentage ligt, zodat het percentage werkloze academici in vergelijking met de totale werkloosheid niet onrustbarend hoog is. De vooruitzichten met betrekking tot de ontwikkeling van vraag naar en aanbod van academici zijn echter ongunstig, zoals blijkt uit een binnenkort door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen te publiceren prognose, opgesteld door het C.P.B. Over de werkloosheid onder afgestudeerden van het hoger beroepsonderwijs valt weinig te zeggen. In mei 1973 waren er ruim 2 900 van werkloos, in mei 1974 waren dat er 4 000.25 Het werkloosheidspercentage kan niet worden berekend. Vooral omdat de werkloosheid onder academici na 1945 voor het eerst weer optrad omstreeks 1971, trekt dit verschijnsel sterk de aandacht, hetgeen overigens meer gerechtvaardigd wordt door het toekomstperspectief dan door de huidige situatie. Beperking van het aantal academici is in de praktijk mogelijk, maar zou in het politieke vlak op groot verzet stuiten. Wel mag men verwachten dat bij ongunstige toekomstverwachtingen, zoals werkloosheid, lagere betaling etc., een aantal mensen van een hogere opleiding zullen afzien, maar in welke mate dat zal gebeuren, is onbekend. De vraag blijft dus bestaan hoe men aan grote aantallen hoogopgeleiden een min of meer passende arbeidsplaats zal kunnen blijven bieden. De meest voor de hand liggende oplossing voor dit probleem is uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen. Al dan niet in combinatie hiermee worden andere oplossingen voorgesteld. Een verlaging in de beloning van academici wordt wel gepropageerd in de veronderstelling, dat het aantal arbeidsplaatsen daardoor zal toenemen. Het is echter niet zeker dat de vraag zo op een verandering in beloning zal reageren, m.a.w. de elasticiteit van de vraagcurve is onbekend. Dat er voornamelijk sprake zal zijn van voordeel voor de werkgever is niet uitgesloten. Door academici te plaatsen in functies, die iets onder het gebruikelijke academisch niveau liggen,26 wordt het aantal arbeidsplaatsen voor deze categorie rechtstreeks uitgebreid en zal de beloning van academici, zij het waarschijnlijk niet van de reeds 25 26

Exclusief werkloze kleuterleidsters, in januari 1974 970. Welke functies men nog als ‘passend’ voor academici beschouwt, wordt bepaald door de uitleg, die men aan het begrip ‘passende arbeid’ geeft. Dit begrip wordt door het Gewestelijk Arbeidsbureau gebruikt bij de bemiddeling, maar ook - soms volgens andere inzichten - door uitkeringsorganen van de sociale verzekering, waarbij het erom gaat welke arbeid een werkloze nog moet accepteren op straffe van vermindering of stopzetting van zijn uitkering. Vooral dit laatste aspect leidt - zeker in een situatie van toenemende werkloosheid - tot discussie, waarbij fundamentele zaken als de keuzevrijheid van de werkloze een rol spelen. Het begrip passende arbeid is niet duidelijk omschreven maar wordt bepaald door jurisprudentie en ervaring. Wel is er bijvoorbeeld een ondubbelzinnig criterium over de dagelijkse reistijd naar en van het werk (ca. één uur heen en één uur terug), maar t.a.v. de aard van de te verrichten arbeid spelen het beroepsverleden, de genoten opleiding en verdere ervaring een niet scherp omschreven rol, terwijl ook duur van de werkloosheid, de ontwikkeling van de werkgelegenheid, de hoogte der beloning etc. in aanmerking genomen moeten worden. (Zie A.M. Stroosnijder: De arbeidsmarkt, 2 dln. 's-Gravenhage 1973, p. 134-141.)


geplaatsten, automatisch lager komen te liggen. Deze oplossing betekent wel, dat functies van lager niveau zo aantrekkelijk gemaakt moeten worden - door


109 mobiliteitskansen, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid - dat het academisch aanbod ze niet gaat mijden. Een grote werkgever als de rijksoverheid zou het initiatief kunnen nemen met lagere plaatsen en met functieaanpassing. Voorwaarde moet echter zijn dat: • afgestudeerden van het hoger beroepsonderwijs niet van de arbeidsmarkt verdrongen worden; • de werkgevers academici prefereren boven lager opgeleide, maar sterker op de praktijk georiënteerde krachten; • academici door hun opleiding ook geschikt worden gemaakt voor het vervullen van lagere functies waarbij het opdoen van enige ervaring een belangrijke rol zou kunnen spelen27; • academici hun verwachtingen aanpassen.

De ongeschoolde arbeid28 Het bezetten van lagere functies, aangeduid als ongeschoolde arbeidsplaatsen, vormt al jaren een probleem. Steeds minder mensen komen op de arbeidsmarkt met alleen lager onderwijs, zodat het aanbod van ongeschoold personeel voortdurend afneemt. Het aantal functies, waarvoor weinig opleiding en oefening vereist is, verdwijnt minder snel; de vraagzijde heeft zich in vele gevallen kennelijk niet kunnen of willen aanpassen bij de veranderende scholing en voorkeuren van het arbeidsaanbod. Men kan nog vermelden dat de aanwezige ongeschoolde arbeid ongelijk over het land is verdeeld: het noorden kent een overschot terwijl het westen tekorten heeft, welke verschillen door bestaande migratie niet worden opgeheven.29 Geografische verschillen spelen echter een rol bij de verklaring van elke werkloosheid, zodat men de werkloosheid onder ongeschoolden moeilijk uitsluitend aan deze factor toe kan schrijven. Tegenover deze tekorten staan echter werkloze ongeschoolden. Het bestaan van werkloosheid in deze categorie werknemers, aan wie toch grote behoefte is, wordt verklaard door het algemeen gestegen ambitieniveau van de bevolking en door het vaak onaantrekkelijke karakter van ongeschoold werk, alsmede door een sterke binding aan het loonniveau in een bepaalde bedrijfstak, bijvoorbeeld de bouw.30 De Nederlandse werknemer voelt weinig voor zwaar en eentonig werk, dat bovendien 27 28

29 30

A.L. Mok: Werkloze Wetenschappers: enige aspecten van de arbeidsmarkt voor academici, in Sociaal Maandblad Arbeid, januari 1974, p. 8-11. Het is niet precies duidelijk wat onder de term ongeschoold verstaan moet worden. Het criterium ‘alleen lager onderwijs’ is twijfelachtig, omdat men ook in de praktijk voor een beroep geschoold kan worden en omdat de leerplicht zover is uitgebreid dat vrijwel elke schoolverlater meer dan lager onderwijs heeft. Algemeen beschouwt men arbeid die men in enkele dagen van training kan leren verrichten als ongeschoold en als ongeschoolden ziet men werknemers met een lage opleiding en geringe, voor een bepaald beroep bruikbare, ervaring. Om complicaties te vermijden is in dit rapport uitgegaan van het criterium ‘laagst mogelijke opleiding’. Migratie tussen West- en Noord-Nederland, uitg. I.T.S., Nijmegen 1974. Net als bij de academici is ook hier de uitleg van het begrip ‘passende arbeid’ van groot belang.


sociaal laag gewaardeerd wordt. Daar komt bij dat er ook ongeschoold werk bestaat, dat fysiek niet zwaar is en dat sociaal wat meer in aanzien staat, bijvoorbeeld werk in de administratieve sector.31 De werkzoekende ongeschoolde is dus niet uitsluitend op onaantrekkelijk werk aangewezen, en zal in geval van werkloosheid proberen af te wachten tot er aantrekkelijk werk beschikbaar komt. De juiste omvang van de

31

Dit feitelijk ongeschoold werk is zo aantrekkelijk dat het ook wel gedaan wordt door meer geschoolden, bijvoorbeeld bezitters van een MAVO-diploma.


110 tekorten en overschotten aan ongeschoolde arbeid zijn onbekend, o.m. omdat ongeschoolde werkzoekenden niet afzonderlijk worden geregistreerd. In ieder geval wordt de werkloosheid onder ongeschoolden op 20% van de totale groep geschat.32 Automatisering is geen oplossing voor het vraagstuk der ongeschoolde arbeid, omdat daardoor geschoolde functies verdwijnen, terwijl juist zeer laag geklasseerd werk overblijft. Men kan wel proberen ongeschoolde functies zoveel mogelijk op te heffen door een herziening van het produktieproces of men kan proberen zeer laag geklasseerd werk aantrekkelijker te maken door mechanisering, taakstructurering etc. Wanneer men deze oplossingen niet wil volgen, bijvoorbeeld omdat men de noodzakelijke investeringen niet kan of wil doen, laat men de betreffende functies openstaan of men laat ze vervullen door gastarbeiders. Het is mogelijk het aanbod voor ongeschoolde functies te interesseren door de beloning ervoor te verhogen, waarbij wel het risico bestaat, dat andere categorieën ook met looneisen komen. In verband hiermee zou de beloning vooral kunnen worden verhoogd bij werk dat naar algemeen geldende opvattingen zeer onaantrekkelijk is, waardoor looneisen van andere categorieën misschien zo voorkomen zouden kunnen worden. Overigens zij hier opgemerkt dat de mogelijkheid gastarbeiders aan te trekken op zich vermoedelijk een prikkel wegneemt om de beloning van ongeschoolde arbeid te verhogen.33 Voorts kan men bijvoorbeeld compensatie creëren door kortere werktijden. Ook al verhoogt men de beloning of geeft men andere compensaties, dan nog moet men blijven proberen het werk zo aantrekkelijk mogelijk te maken, het gaat niet aan mensen onaangenaam werk te laten doen als het anders kan. Afgezien van deze meer ethische overweging is het mogelijk dat het aanbod onaantrekkelijk werk blijft mijden, ook al is de beloning hoog. Verhoging van beloning zal dus met een zo groot mogelijke verbetering van arbeidsomstandigheden samen moeten gaan. Niet alle ongeschoold werk kan vermoedelijk worden opgeheven of aantrekkelijker gemaakt. Ook het verhogen van beloning heeft een grens. Daarom moet men er rekening mee houden dat er ondanks inspanningen tot het verminderen of aantrekkelijker maken van het aantal ongeschoolde arbeidsplaatsen toch een hoeveelheid werk zal blijven bestaan, waarvoor op den duur door stijgend opleidingsniveau en stijgende ambities geen Nederlanders meer te vinden zullen zijn. Onder gelijk blijvende omstandigheden lijkt een zekere mate van gastarbeid dan helaas de enige mogelijkheid die overblijft.

§4 Werkloosheid Enige kenmerken van de huidige werkloosheid De huidige werkloosheid is relatief hoog. De stijging verloopt gedeeltelijk onafhankelijk van de conjunctuurbeweging. In het conjunctureel gunstige jaar 1970 32 33

Mededeling van het Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A., afdeling A.M.P. Zie voor de effecten van gastarbeid op het loonpeil J. Kooyman en J.v.d. Pas: The Economic Effects on the Netherlands of Recruiting Foreign Labour, C.P.B. Occasional Papers, 's-Gravenhage 1972, p. 33.


was de geregistreerde arbeidsreserve 19 000 hoger dan in het eveneens conjunctureel gunstige jaar 1965; in de ongunstige periode juni 1973 t/m juli 1974 was de geregistreerde arbeidsreserve 35 000 hoger dan in het ongunstige jaar 1968 (tabel 8.5). Deze ontwikkeling wijst erop dat de oorzaak van het ontstaan der huidige werkloosheid niet alleen in een tijdelijke teruggang van de economische bedrijvigheid gezocht moet worden, hetgeen ook blijkt uit het te geringe effect van de tijdelijke creatie van extra arbeidsplaatsen in de vorm van aanvullende werken. Voorzover werkloosheid zeer hardnekkig van karakter is, wordt zij wel aangeduid als structureel,


111 Tabel De gemiddelde per jaar geregistreerde arbeidsreserve in duizendtallen1. 8.5 1965 mannen 30,4

1966 39,6

1967 78,6

1968 72,3

1969 54,3

1970 45,0

1971 56,9

1972 96,8

1973 95,0

vrouwen2 4,3

4,9

7,6

8,3

7,9

8,8

12,0

17,7

21,9

totaal

44,5

86,2

80,6

62,2

53,8

68,9

114,5 116,9

34,7

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. Tabel 8.6

Werklozen met een inschrijvingsduur van langer dan 6 maanden in duizendtallen.

ultimo februari

1972 13,5

1973 26,6

1974 27,1

ultimo mei

20

30,2

31,8

ultimo augustus

22,5

28,7

32,2

ultimo november

22,6

25

•

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. over de nauwkeurige betekenis van welke term overigens geen overeenstemming bestaat. De stijging zette zich in 1974 voort. Eind juli van dat jaar was de g.a.r. (voor het seizoen gecorrigeerd) 150 000. Overigens blijft bij deze hoge werkloosheidscijfers de arbeidsmarkt levendig: van de 600 000 personen die in de periode van januari t/m september 1974 als werkloos geregistreerd stonden, vonden zeker 450 000 weer werk.34 Voor een toenemend aantal werklozen blijkt herintreding in het arbeidsproces echter moeilijk: het betreft hier de langdurig ingeschrevenen die - omdat bij een verbetering van de conjunctuur allereerst het bestand der kortdurend werklozen vermindert - de harde kern der werkloosheid gaan vormen35 (tabel 8.6). Voor de periode juli 1973 - juni 1974 was het percentage langdurig ingeschrevenen 24% van het werklozenbestand, in 1972 was dit 19%. De werkloosheid onder mannen is vooral geconcentreerd in de bouwnijverheid (30%), de metaalnijverheid (10%) en de horeca en het vervoer (elk 5%). De werkloosheid onder vrouwen is hoog in de medische en sociale diensten (20%), de 1

2 34 35

De geregistreerde arbeidsreserve bestaat uit de geregistreerde werklozen vermeerderd met de personen op de sociale werkvoorzieningsobjecten, voorzover bemiddelbaar geacht naar het bedrijfsleven en vermeerderd met personen op aanvullende werken, door het arbeidsbureau naar deze werken bemiddeld. Met ingang van juli 1970 inclusief gehuwde vrouw niet-kostwinner. Mededeling van het Ministerie van Sociale Zaken, D.G. Arbvo. Langdurig is hier een inschrijvingsduur van langer dan 6 maanden. Ook hanteert men wel de 3 maanden-grens.


horeca (8 à 9%) en de kledingindustrie en de voedingsmiddelenindustrie (elk 5%). De handel is voor mannen en vrouwen belangrijk (resp. 10 à 12% en 20%).36

36

De percentages gelden voor midden 1974. Basis van percentering is het aantal werkloze mannen, c.q. vrouwen. Zij zijn gebaseerd op het beroep van inschrijving, wat niet hetzelfde hoeft te zijn als het beroep van herkomst.


112 De regionale werkloosheidspercentages zijn sinds 1967 naar elkaar toegegroeid. Vanaf begin 1973 tekent zich echter een ontwikkeling af, waarbij de verschillen tussen de randstad en de overige landsdelen weer groter worden.

Enige achtergronden van werkloosheid Volgens C.B.S.-gegevens nam de werkgelegenheid in de periode 1958-1965 toe met 440 000 manjaren en in de periode 1965-1972 met ongeveer 175 000 manjaren.37 Medewerkers van het Centraal Planbureau schrijven de vertraagde groei toe aan de stijging van de loonkosten, die leidt tot arbeidsbesparende investeringen, waardoor functies vervallen of in mindere mate nieuw worden gecreëerd.38 De verminderde behoefte aan personeel werkt door in een grotere kans op ontslag, vooral voor de minder produktieve werknemer. Collectieve ontslagen ten gevolge van fusies, bedrijfssluiting en bedrijfsinkrimping spelen hier een beiangrijke rol.39 Ook wordt de selectiviteit van de werkgever bij het aanstellen van personeel groter.40 Daartegenover is de selectiviteit van de werknemer eveneens groter geworden. Met als gevolg, dat intreding en herintreding in het arbeidsproces moeilijker worden. Belangrijke plaatsingsbelemmerende factoren41 zijn, afgezien van een tekort aan functies: • een geestelijke of lichamelijke handicap; • oudere leeftijd en gehuwde vrouw-zijn; • een opleiding en ervaring, die niet of slecht aansluiten bij eventueel beschikbare functies; • bezwaren tegen verhuizen of tegen de reistijd van en naar het werk; • bezwaren tegen geboden salaris en arbeidsomstandigheden. Aan de beleving van werkloosheid kunnen een aantal aspecten onderscheiden worden, zoals bijvoorbeeld de ongevulde dag, stigmatisering door de omgeving, overmatige bemoeienis met de overige gezinsleden en hun werkzaamheden etc. Hoewel deze aspecten in hun totaliteit niet onderschat moeten worden, verschilt hun gewicht per individu en sociaal milieu. Uit buitenlands en Nederlands onderzoek blijkt, dat een gunstige schatting van de eigen kansen om werk te vinden, leidt tot een actief zoekgedrag. De veel verbreide opvatting als zou de werkloze door zijn omgeving gestigmatiseerd worden, vindt in onderzoek geen bevestiging.42 37 38 39 40

41 42

Zeventig jaar Statistiek in Tijdreeksen, 1899-1969, C.B.S. 's-Gravenhage 1970, p. 58. Statistisch Zakboek 1973, C.B.S. Den Haag 1973, p. 93. H. den Hartog en H.S. Tjan: Investeringen, lonen, prijzen en arbeidsplaatsen, uitgave Centraal Planbureau (Occasional Papers) 's-Gravenhage 1974. Afvloeiingsregelingen in Nederland, Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Vakcentrales, Utrecht 1973, p. 5-11. Uit een kleine enquête, gehouden onder G.A.B.-directeuren naar aanleiding van kamervragen, blijkt overigens niet, dat de selectienormen van werkgevers, de ontspanning op de arbeidsmarkt in aanmerking genomen, onredelijk hoog zijn. Tegenover de eerste drie genoemde plaatsingsbelemmeringen staan corresponderende opvattingen van werkgevers. J.A.M. van Wezel: Herintreding in het Arbeidsproces, Tilburg 1972, p. 121-123. A.L.J. van Büchem: Effecten van het voortduren van Werkloosheid, een secundaire analyse van gegevens uit een onderzoek onder Werklozen, Tilburg 1974 (concept).


§5 Groepen met een speciale arbeidsmarktpositie Jeugdigen De omvang van de werkloosheid onder jeugdigen (tot 25 jaar) ontwikkelt zich in


113 stijgende lijn (tabel 8.7). In 1967 waren gemiddeld 25 100 jeugdigen werkloos, in 1970 13 500, in 1973 36 200 en in juli 1974 38 000.43 Het aantal van juli 1973 was 2,9% van de beroepsbevolking jonger dan 25 jaar. Dit verschijnsel is te meer opvallend daar de jeugdwerkloosheid in verband met de dalende beroepsdeelnemingspercentages zou moeten afnemen (tabel 3.6). De werkloosheid onder jeugdigen is van korte duur. In 1973 had circa 90% van de ingeschrevenen, jonger dan 25 jaar, binnen 3 maanden en circa 7% binnen 3-6 maanden werk gevonden. Tabel 8.7

Geregistreerde arbeidsreserve van jongeren in mei 1973 en mei 1974 naar sexe en leeftijd.

mei 1973

jongens 15 t/m 18 j. 19 t/m 24 j. 3 710 17 110

meisjes 15 t/m 18 j. 2 140

totaal 19 t/m 24 j. 15 t/m 24 j. 5 230 28 190

mei 1974

4 760

20 210

3 190

6 830

34 990

+ 18

+ 49

+ 31

+ 24

mutatie in % + 28

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. De werkloosheid onder meisjes neemt sneller toe dan die onder jongens, vooral in de beroepsgroepen winkelbedienden, confectiepersoneel en kantoorbedienden. De instelling van een minimum jeugdloon, de geleidelijke verlaging van de ingangsdatum van het volwassenenloon en de uitbreiding van de partiële leerplicht verzwakken vermoedelijk de concurrentiepositie van de 15- en 16-jarigen t.o.v. oudere jeugd en volwassenen: vooral de stijging van het aandeel van 15-jarigen in de geregistreerde arbeidsreserve van 15- t/m 18-jarigen is tussen oktober 1973 en september 1974 aanzienlijk gestegen (tabel 8.8.). Tabel 8.8

De geregistreerde arbeidsreserve van 15- en 16-jarigen in procenten van de geregistreerde arbeidsreserve van 15 t/m 18 jaar.

april 1973 oktober 1973 15 j. 16 j. 15 16 j. j. jongens 4 17 5 17

december 1973 15 j. 16 j.

maart 1974 juni 1974 september 1974 15 j. 16 j. 15 j. 16 j. 15 j. 16 j.

4

16

5

14

7

19

8

19

meisjes 7

9

21

9

22

12

25

13

23

22

8

21

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. 43

Het cijfer voor juli wordt beïnvloed door de instroom van schoolverlaters. In mei 1974 was het aantal werkloze jeugdigen (tot 25) ongeveer 35 000, in augustus was het, mede door de schoolverlaters, gestegen tot ruim 50 000.


Men vermoedt dat de grotere jeugdwerkloosheid mede verklaard moet worden uit een grotere selectiviteit bij het jeugdige arbeidsaanbod, dat toenemend gewicht zou hechten aan andere aspecten van het werk dan het loon, zoals mogelijkheden tot zelfontplooiing in het werk, milieuaspecten, acceptabel personeelsbeleid etc.

Vrouwen In 1960 nam 22,5% van de vrouwelijke bevolking van 15 jaar en ouder deel aan het arbeidsproces, in 1971 25,8%. Ook de beroepsdeelname van de gehuwde vrouw stijgt. In 1960 had 6,8% van de gehuwde vrouwen een beroep, waarvan 4,2% een


114 beroep buitenshuis, in 1971 gold dit voor resp. 16 en 12,6%.44 Ondanks de stijging zijn deze percentages, zeker in vergelijking tot het buitenland, gering te noemen, wat kan worden toegeschreven aan: • cultureel bepaalde opvattingen, die wel veranderen, maar volgens welke beroepsarbeid door de vrouw nog niet normaal is; • weinig aantrekkelijk karakter van veel werk dat voor vrouwen beschikbaar is, waarbij bovendien de beloning vaak laag is. De gemiddeld lagere opleiding van vrouwen speelt hier een rol, maar het komt ook voor dat vrouwen geplaatst worden op een functie, die voor hun opleiding te laag is. Voor gehuwde vrouwen komt daar nog bij: • de eisen van de gezinstaak, weinig opvangmogelijkheden voor de kinderen etc.; • moeilijkheden bij terugkeer in het arbeidsproces in verband met verouderde kennis en ervaring; • fiscale nadelen; • beduchtheid bij de werkgever over hoog verloop en verzuim onder gehuwde vrouwen; • een naar verhouding gering aanbod van part-time werk, althans in de beroepen van hoger niveau. In 1971 werkte een groot deel van de vrouwen met een beroep al part-time, nl. 50%.45 De werkloosheid onder vrouwen was in de periode van juli 1973 t/m juni 1974 23 600 of 2,3% van de beroepsbevolking, voor mannen was dat respectievelijk 92 000 of 3,1%. De stijging van de werkloosheid ten aanzien van 1970 verliep voor vrouwen iets minder snel dan voor mannen, nl. 135% tegenover 155%, maar het werkloosheidspercentage van vrouwen begint wel even hoog te worden als dat voor mannen.46 De arbeidsmarktpositie van vrouwen wordt waarschijnlijk onder meer nadelig beïnvloed door het feit dat aan part-time werk doorgaans geen vaste aanstelling verbonden is, wat ontslag vergemakkelijkt. Voorts geeft ontspanning op de arbeidsmarkt vele werkgevers gelegenheid hun voorkeuren te realiseren: waar mannen en vrouwen concurreren om dezelfde functies, zal een man eerder worden aangesteld dan een vrouw.47 De S.E.R. heeft in het ‘advies inzake de inschakeling van de Gehuwde Vrouw in het Arbeidsproces’, van 1973 een groot aantal aanbevelingen gedaan terzake de arbeidsmarktpositie van vrouwen. Het Ministerie van Sociale Zaken heeft onlangs 44 45 46

47

A.C. Boelmans-Kleinjan en M. Vries: Beroepsarbeid door vrouwen (censusmonografie), Wageningen z.j., bijlage 2a. A.C. Boelmans-Kleinjan en M. Vries: Beroepsarbeid door vrouwen, p. 54. Het stijgingspercentage voor vrouwen is berekend op basis van cijfers, waarin de gehuwde vrouwen, niet-kostwinner voor het hele jaar 1970, i.p.v. met ingang van de maand juli zijn meegeteld. Voorts moet men bij de beoordeling van werkloosheidscijfers voor vrouwen bedenken dat de neiging van vrouwen om zich bij een G.A.B. in te laten schrijven, toegenomen schijnt te zijn, zodat geregistreerde stijging van de werkloosheid onder vrouwen ook uit meer frequente registratie voort zou kunnen komen. Daar staat tegenover, dat part-timers niet in de werkloosheidsstatistiek zijn opgenomen. Zou dit wel gebeuren, dan was de werkloosheid, vooral onder vrouwen, hoger dan nu. J.A.M. van Wezel: Herintreding in het Arbeidsproces, Tilburg 1972, p. 172.


een wetsontwerp ingediend om gelijke beloning van man en vrouw per 1 januari 1975 te realiseren.

Ouderen In de periode 1973-1974 waren er gemiddeld 16 800 werklozen van 50 jaar en ouder of 18% van het totale aantal werklozen, voor de groep jonger dan 23 jaar was dit 20%.


115 Van de werklozen van 50 jaar en ouder was ruim 44% langer dan zes maanden ingeschreven, van de groep van 23 jaar en jonger was dit ruim 9%. De kans op werkloos worden is voor een oudere dus iets kleiner dan voor een jongere, maar de kans op werkloos blijven is voor een oudere veel groter, wat reden is om aan het werkloosheidscijfer voor ouderen extra zwaar gewicht te hechten. De belemmeringen voor de herintreding van ouderen zijn bekend: verouderde opleiding en vakkennis, hoog verzuimrisico, verminderd aanpassingsvermogen, slecht inpasbaar in jonge teams, hogere kosten voor pensioenvoorzieningen, bezwaren die voor een deel op beeldvorming berusten. De oudere werkloze zelf heeft vaak bezwaar tegen het accepteren van werk met een lagere status en verdienste dan hetgeen hij gewend is. De mogelijkheid om ouderen weer aan werk te helpen, is door de geringe vraag niet groot. Het arbeidsvoorzieningsbeleid heeft recent de beschikking gekregen over twee stimuleringsmiddelen, die overigens niet alleen voor ouderen bedoeld zijn. Ingevolge de loonsuppletieregeling kan aan een werkloze een toeslag worden gegeven op zijn loon wanneer hij lager betaald werk accepteert en een werkgever, die een langdurig werkloze in dienst neemt, krijgt onder bepaalde voorwaarden een loonkostensubsidie.

Buitenlandse werknemers Sinds ongeveer het midden van de zestiger jaren vindt er een omvangrijke migratie plaats van arbeidskrachten uit het Middellandse Zee-gebied naar Nederland.48 Deze migratie is sterk conjunctureel bepaald: tijdens de recessie in 1967 nam het aantal arbeiders uit de Middellandse Zee-landen met ongeveer 9 600 af, tussen 1968 en 1971 nam hun aantal met ongeveer 49 300 toe terwijl zich de laatste twee jaar een lichte teruggang voordoet (tabel 8.9). Tabel Saldi van de buitenlandse migratie van arbeiders van 8.9 Middellandse Zee-nationaliteiten, 1965-19731 in duizendtallen.

nationaliteit1965 Portugese 0,8

1966 0,9

1967 -0,1

1968 0,1

1969 0,3

1970 0,7

1971 0,5

1972 0,1

jan/aug 1973 0,0

Spaanse 5,4

1,5

-5,2

-0,6

2,4

3,7

2,3

-1,9

-0,8

Italiaanse 0,8

0,5

-0,4

0,1

0.6

0,4

0,1

0,0

-0,0

Joegoslavische 0,3

0,5

-0,5

0,7

1,9

3,6

3,0

-0,4

-0,4

Griekse 0,1

0,1

-0,3

0,1

0,2

0,3

-0,0

-0,1

-0,1

Turkse 4,3

4,9

-2,0

2,3

5,1

5,2

4,2

-0,1

0,5

48 1

De betrokken landen zijn: Spanje, Portugal, Italië, Joegoslavië, Griekenland, Turkije, Marokko en Tunesië. Op grond van opnemingen in- en afvoeringen van de gemeentelijke persoonsregisters van Nederland.


Marokkaanse 4,5

7,4

-1,2

1,8

2,7

5,1

2,3

0,1

-0,0

Tunesische •

•

•

•

•

0,1

0,3

0,1

0,1

totaal2 16,2

15,9

-9,6

4,5

13,2

18,9

12,7

-2,0

-0,7

Bron: C.B.S., Sociale Maandstatistiek.

2

Voor de jaren 1965 - 1969 excl. Tunesische nationaliteit.


116 Op 31 december 1972 waren er 108 000 mannen en 39 900 vrouwen afkomstig uit de Middellandse Zee-landen in Nederland aanwezig, daarvan waren 16 800 jongens en 15 900 meisjes jonger dan 15 jaar en hadden 88 400 mannen en 13 700 vrouwen een beroep.49 Van de vreemdelingen met een Middellandse Zee-nationaliteit was op 31 december 1972 61% in de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland woonachtig, terwijl van de totale Nederlandse bevolking 45% daar gevestigd is. Het grootste deel van de buitenlandse arbeiders uit het Middellandse Zee-gebied, d.w.z. 70%, werkt in de industrie, waarbij onder meer de werknemers van de textielnijverheid, de rubbernijverheid en de metallurgische industrie voor meer dan 10% uit deze arbeidskrachten bestaan. Buiten de industrie treft men verhoudingsgewijs veel buitenlandse werknemers in de steenkolenwinning, de horeca en bij schoonmaakbedrijven, wasserijen etc. aan. De werkloosheid onder de gastarbeiders volgt de totale ontwikkeling. In 1970, 1971, 1972 en 1973 waren resp. 260, 900, 1 990 en 1 330 gastarbeiders werkloos. De migratie van buitenlandse werknemers wordt in stand gehouden door het bestaan van onaantrekkelijk, ongeschoold werk, waarvoor geen Nederlanders te vinden zijn en een structureel tekort aan werkgelegenheid in de landen van herkomst. Aangezien geen van beide problemen op korte termijn zal zijn opgelost, moet men er ernstig rekening mee houden dat het verschijnsel gastarbeid mogelijk wel kan worden teruggedrongen, maar dat het niet binnen afzienbare tijd zal verdwijnen. Mocht men er niet in slagen de migratie althans behoorlijk te beperken, dan is het zelfs niet onmogelijk dat zich in Nederland een ontwikkeling voor zal doen, zoals door Albeda geschetst, waarbij de gastarbeid niet langer zou worden gebruikt als een middel om tijdelijk bepaalde knelpunten op de arbeidsmarkt te verhelpen. In plaats daarvan zou het grootste deel van de handarbeid in een ontwikkelde economie door gastarbeiders worden verricht.50 In Zwitserland heeft deze ontwikkeling zich volgens Albeda al voltrokken, of zij in Nederland door de groeiende werkloosheid een halt zal worden toegeroepen, is nog niet duidelijk. De instroom van gastarbeiders met een sterk afwijkende culturele achtergrond roept problemen op van maatschappelijke begeleiding en huisvesting, die worden vergroot bij definitieve vestiging en gezinshereniging. De concentratie van gastarbeiders in kwalitatief slechte woonwijken, hun zeer geringe vooropleiding, taalmoeilijkheden en geringe stijgingskansen zouden, bij blijvende vestiging in Nederland, kunnen leiden tot het ontstaan van een nieuw proletariaat. Mede met het oog op deze problemen voert de overheid een restrictief toelatingsbeleid.

Rijksgenoten Het aantal rijksgenoten in Nederland valt moeilijk te bepalen, omdat zij uit hoofde van hun Nederlandse nationaliteit niet als een aparte groep geregistreerd worden, waardoor veel informatie niet beschikbaar is. Officiële schattingen van het aantal in Nederland woonachtige rijksgenoten bewegen zich tussen 75 000 en 80 000. Volgens 49 50

C.B.S. Sociale Maandstatistiek, februari 1974. W. Albeda: Gastarbeiders en Nationale Economie, in Economische en Statistische Berichten, jrg. 55, 1970.


een schatting van het Bureau der Statistiek van de Gemeente Amsterdam woonden op 1 januari 1974 ongeveer 20 000 rijksgenoten in deze stad; het aantal rijksgenoten in Rotterdam werd per 1 mei 1974 op ongeveer 10 800 geschat.51

51

Op grond van cijfers, beschouwingen naar aanleiding van statistische gegevens der gemeente Amsterdam, 1974. No. 1, p. 19, aangevuld met een mondelinge mededeling van het Gemeentelijk Bureau voor Onderzoek en Statistiek te Rotterdam. Voor Den Haag bestaat een dergelijke schatting niet.


117 Het aantal werkloze rijksgenoten is wel bekend, maar een werkloosheidspercentage valt moeilijk te bepalen, omdat niet precies bekend is hoeveel van hen tot de beroepsbevolking behoren. Men mag echter wel aannemen dat dit percentage hoog is - schattingen variëren van 14 tot 20% - wat gelet op de grote verschillen tussen Nederland en het gebied van herkomst geen verwondering hoeft te wekken (tabel 8.10). Tabel 8.10

Geregistreerde arbeidsreserve van rijksgenoten juni 1974.

afkomst

mannen

vrouwen

totaal

Suriname

3 034

1 278

4 312

waarvan minder geschikt 1 904

Nederlandse Antillen

377

109

486

217

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. Tabel 8.11

Aandeel in procenten van rijksgenoten in de geregistreerde arbeidsreserve van de grote steden, eind juni 1974.

man

Amsterdam 15,9

's-Gravenhage 14,2

Rotterdam 13,0

vrouw

19,7

17,3

27,2

Bron: Ministerie van Sociale Zaken, D.G.A.B.A. De werkloosheid van rijksgenoten is sterk geconcentreerd in de grote steden, waar eind juni 1974 80% van de werklozen ingeschreven stond en waar de rijksgenoten een aanzienlijk aandeel in de totale werkloosheid hebben (tabel 8.11). De arbeidsmarktpositie van rijksgenoten wordt ongunstig beïnvloed door geringe opleiding, taalmoeilijkheden, afwijkende arbeidsmotivatie en laag werktempo etc., maar ook door de afwijzende houding van veel Nederlandse werkgevers. Ongeschoold werk, waarvoor veel rijksgenoten qua opleiding in aanmerking komen, wordt vaak afgewezen, omdat ambities traditioneel gericht zijn op studeren of op een ambtelijke carrière52. Ook al is de werkloosheid onder rijksgenoten omvangrijk te noemen, dat het overgrote deel van deze groep zich - ondanks vele moeilijkheden - een plaats in het Nederlandse arbeidsbestel heeft weten te verwerven, wijst erop, dat dit probleem niet onoplosbaar is.

§6 Ziekteverzuim Het ziekteverzuim is de afgelopen vijftien jaar geleidelijk gestegen. In 1958 werd nog 4,6% van de arbeidstijd verzuimd, in 1973 was dat 8,5%. Het verzuimpercentage 52

J.M.M. van Amersfoort: Immigratie en Minderheidsvorming, Alphen aan de Rijn 1974, p. 154-155.


van vrouwen is iets hoger dan van mannen, binnen de categorie vrouwen verzuimen jongere vrouwen, waarschijnlijk in verband met gezinsomstandigheden, vaker dan oudere vrouwen. Langdurig ziekteverzuim heeft het grootste aandeel in de kosten, 20% van de ziektegevallen duurt langer dan twee weken en omvat 70% van het aantal uitkeringsdagen. Het frauduleus verzuim wordt op 5% geschat.53 De ziekteduur neemt toe naarmate de leeftijd stijgt, het hoogste aantal ziekmeldingen ligt gemiddeld echter niet bij de categorieën met een hogere leeftijd, maar bij de

53

Ziekteverzuim, rapport over de oorzaken van het stijgend ziekteverzuim etc., uitg. V.N.D. en N.C.W., Den Haag 1971, p. 3.


118 omstreeks 30-jarigen.54 Over de oorzaken van het ziekteverzuim bestaat geen eenstemmigheid. Een plotselinge achteruitgang in de gezondheidstoestand van het Nederlandse volk is onwaarschijnlijk. De mening dat hoge werkloosheid het ziekteverzuim doet afnemen, blijkt evenmin houdbaar; in 1967, toen de werkloosheid hoog was, daalde het ziekteverzuim inderdaad iets, maar in de periode 1971-1973, eveneens door hoge werkloosheid gekenmerkt, bleef het stijgen. Er worden verschillende oorzaken voor het gestegen ziekteverzuim genoemd, welke elkaar overigens niet hoeven uit te sluiten: • een verandering in de opvattingen over arbeid, waardoor men in geval van ziekte sneller thuis blijft; • de medische wetenschap maakt in meer gevallen behandeling mogelijk. De behandelingen duren bovendien langer; • door de niet altijd even doelmatige organisatie van de gezondheidszorg moet men soms lang wachten op controle, specialistische hulp en ziekenhuisopname; • factoren in het bedrijf, met name voor de gezondheid nadelige arbeidsomstandigheden, overbelasting door het werk, onvoldoende sociale begeleiding voor de werknemer, autoritaire leiding etc.; • persoonlijke factoren: mensen die zeer veel verzuimen, blijken onderhevig aan een voortdurend lichamelijk onwelbevinden, dat vermoedelijk met levensmoeilijkheden in verband staat. Men probeert het ziekteverzuim vooral terug te dringen door veranderingen in de onderneming. Het V.N.O. heeft in 1971 een brochure uitgegeven met adviezen aan haar leden en de Commissie Opvoering Productiviteit heeft in samenwerking met het Nederlands Instituut voor Preventieve Geneeskunde in 1972 een advies-project (‘Actieprogramma Ziekteverzuim’) opgezet, waaraan nu ongeveer 75 bedrijven deelnemen. Het ligt in de bedoeling hiervan een landelijk project te maken, waartoe het Centraal Coördinerend Orgaan Ziekteverzuim is opgericht. Onlangs heeft Prof. Dr. H. Philipsen de Sociale Verzekeringsraad voorgesteld elke werknemer per jaar minstens vijf snipperdagen extra te geven, met dien verstande dat de eerste ziektedag als snipperdag geldt. Zo zou er een eigen risico in vrije tijd ontstaan en zou men meer aan afwezigheidsbehoefte kunnen voldoen zonder dat het ziekteverzuim daardoor toeneemt. Verder werd voorgesteld de mogelijkheid tot onbetaald verlof uit te breiden en een eigen risico voor werkgevers in te stellen, d.w.z. de eerste veertien dagen ziekte niet uitbetalen, om hen te stimuleren tot verbeteringen in hun bedrijf.

54

A.K. de Vries-v.d. Zee, Generatie en Ziekteverzuim I: Statistische Analyse, uitgave N.I.P.G.-T.N.O., Leiden 1970.


119

Hoofdstuk 9 Onderwijs en Vorming

Het gebied van onderwijs en vorming wordt in alle tot nu toe verschenen Sociale Rapporten beschouwd als een zeer weerbarstig terrein. Constateringen van de kwantitatieve groei van het onderwijs, zorg om verdeling van voorzieningen over bevolkingsgroepen, analyses van sociale invloeden op onderwijsresultaten wisselen zich af met pleidooien die variëren van hevige intensivering van het onderwijspakket tot en met de afschaffing van de school. Het is duidelijk dat van enige poging om de totale situatie op het gebied van onderwijs en vorming in Nederland te beschrijven, afgezien moet worden. Bij het maken van een keuze is de leidraad geweest het karakter van de taak van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Die is immers macrosociaal van aard en gericht op relaties tussen sociale verschijnselen. Besloten werd om na een beschouwing over kwantitatieve groei en stromen in het onderwijs in Nederland (§ 1) aandacht te besteden aan de vraag in hoeverre de uitbreiding van het onderwijs bijgedragen heeft tot een spreiding van de maatschappelijke kansen. Dit is nagegaan door verschillen in onderwijsniveau en -prestatie per generatie te bestuderen (§ 2). Uiteraard moest het bekende probleem van de verhouding onderwijs - maatschappij aan de orde komen (§ 3). Gezien de vele ideeën die circuleren over vernieuwing van onderwijs en vorming is er tenslotte (§ 4) aan twee onderwerpen aandacht geschonken die van invloed kunnen zijn op vernieuwingsstrategieën, nl.: hoe staat het met de levensbeschouwelijke differentiatie op onderwijsgebied en hoe met de bereidheid tot verdere vorming bij de bevolking.

§1 Kwantitatieve groei en stromen in het onderwijs Het meest opvallende in de geïndustrialiseerde landen is de onderwijsexplosie die de laatste 15 à 20 jaar heeft plaats gehad. Praktisch iedere voorspelling die omstreeks 1960 gedaan is over aantallen deelnemers aan het onderwijs en de stijging van de kosten van het onderwijs bleek te laag en vaak niet onaanzienlijk. Nog steeds vertoont het onderwijs groei in vrijwel al zijn aspecten. Nederland is in dit patroon geen


uitzondering. Tijdens het cursusjaar 1971-1972 telde het volledig dagonderwijs van kleuterschool tot en met universiteit 3,3 miljoen leerlingen, d.w.z. 25% van de bevolking. Uit de in- en uitstroomgegevens1 kan worden afgeleid dat de gemiddelde

1

C.B.S. o.a. statistisch zakboek 1973.


120 onderwijsdeelnemer thans ruim 20% van zijn leven in het onderwijssysteem doorbrengt. Het percentage van de bevolking dat volledig dagonderwijs volgt, was in 1850 14,3%, in 1920 20,6%, in 1930 21,4%, in 1950 21,6% en in 1972 24,3%.2 Voordat Nederlandse kinderen de basisschool bezoeken, zijn reeds nagenoeg allen daarvoor op de kleuterschool geweest.3 Wanneer de door velen bepleite verlaging van de leerplichtige leeftijd gerealiseerd gaat worden, zal daarom kwantitatief niet veel veranderen. Is de intrede in het basisonderwijs na de kleuterschool algemeen, de intrede in hogere vormen van onderwijs geeft een minder evenwichtig beeld te zien, zoals in grafiek 9.1 nagegaan kan worden. Er blijkt uit dat in 1971 op 16-jarige leeftijd 28% van de mannen en 45% van de vrouwen geen volledig dagonderwijs meer volgden. Op 20-jarige leeftijd volgden 23% van de mannen en 9% van de vrouwen nog wel volledig dagonderwijs. Uit de deelnemingspercentages per leeftijdsgroep kan worden afgeleid dat de gemiddelde verblijfsduur in het volledig dagonderwijs, na intrede in de eerste klasse van het basisonderwijs, voor mannen 11,1 jaar en voor vrouwen 10,7 jaar bedraagt. Het streven naar 12 jaar verplicht volledig onderwijs (hetgeen een leerplicht t/m 18 jaar inhoudt) betekent dus dat gemiddeld ongeveer één jaar langer onderwijs gevolgd gaat worden per deelnemer. Dit is echter niet meer dan een globale indicatie. Sommige groepen verblijven uiteraard reeds langer dan genoemde 12 jaar in het onderwijs. De trend-extrapolatie van de deelnamepercentages aan het volledig dagonderwijs op 17-jarige leeftijd zou er op kunnen wijzen dat in 1985 volledige deelname van deze leeftijdscategorie bereikt zou kunnen zijn, bij ongewijzigd beleid. Het is moeilijk om na te gaan of de partiële leerplicht ook tot grotere deelname aan volledig dagonderwijs zal leiden (‘als je twee dagen per week moet, kan je net zo goed helemaal gaan’). Opmerkelijk is dat de meisjes door de jaren heen de bij de jongens geconstateerde trend volgen. Op 17-jarige leeftijd ligt de relatieve deelname van meisjes aan het dagonderwijs op rond 2/3 van die van de jongens, een situatie die sinds 1930 nauwelijks veranderd is. Het onderwijs heeft vele functies. Het dient de behoefte aan ontplooiing van de afzonderlijke persoon, het verschaft iemand een sociale positie en het daarbij behorende aanzien en voorts verschaft het mensen kennis en vaardigheden om een plaats in het arbeidsproces in te nemen. Wat het laatste betreft, kan het niet anders of de verhoogde belangstelling voor het volgen van meer onderwijs zal op den duur belangrijke consequenties hebben voor het arbeidsbestel respectievelijk de arbeidsmarkt. Verdeelt men de beroepsbevolking globaal in drie niveaus, te weten • lager niveau (alleen basisonderwijs, eventueel met daarbij enkele jaren voortgezet algemeen of beroepsonderwijs); • uitgebreid lager niveau (voltooid mulo, mavo of lbo); • middelbaar niveau of meer (minstens voltooid vhmo of mbo), dan valt op dat niveau-indeling van de uitstroom uit het onderwijs in 1961 nog ongeveer overeenkwam met het gemiddelde niveau van alle leeftijdscategorieën van de totale beroepsbevolking volgens de moment-opname van de volkstelling 1960. 2 3

Naast verschillen in participatiegraad spelen bij een dergelijk globaal cijfer ook verschillen in leeftijdsopbouw een rol. In 1972 heeft 98% van de instroom in leerjaar 1. g.l.o. kleuteronderwijs gevolgd (C.B.S. onderwijs matrix 1972).


Sedertdien is het aandeel van de uitstroom op het laagste niveau gehalveerd en van het hoogste niveau meer dan verdubbeld. In tabel 9.1 wordt de samenstelling van de beroepsbevolking in 1960 vergeleken met de uitstroom van 1961 en de latere jaren. Belangwekkend zijn in dit licht de resultaten van de volkstelling 1971 m.b.t. niveaus van de beroepsbevolking, die nu helaas nog niet beschikbaar zijn. Beziet men de cijfers (tabel 9.1) en vergelijkt men ze met het geschatte opleidingsniveau van de werkgelegenheid (zie tabel 8.3), dan rijst het vermoeden dat


121

Grafiek 9.1 Deelname aan het volledig dagonderwijs naar leeftijd en geslacht, in percentages.


122 Tabel 9.1 Beroepsbevolking en schoolverlaters naar onderwijsniveau in procenten. mannen lager niveau samenstelling 57 beroepsbevolking volgens volkstelling 1960

vrouwen uitgebreid middelbaarlager uitgebreid middelbaar lager en meer niveau lager niveau niveau en meer 32 11 54 37 9

uitstroom uit het onderwijs 1961

50

33

17

52

35

13

1965

38

40

22

42

37

21

1967

33

41

26

36

39

25

1969

28

43

29

30

40

30

1971

20

47

33

22

44

34

1972

18

45

37

23

42

35

Bron: C.B.S. Diverse publikaties. Tabel 9.2 Vertrek uit de 6e (of hogere) klasse van de basisschool naar bestemming. jongens AVO

1

overig

meisjes AVO

3

52

46

2

LBO

overig

1965

49

LBO 48

1966

50

48

3

52

47

1

1967

51

47

2

54

45

1

1968

55

44

1

56

43

1

1969

56

43

1

57

42

1

1970

59

40

1

60

39

1

1971

61

38

1

63

37

1

1972

62

37

1

64

35

1

1

Incl. LAVO en VGLO.


Bron: C.B.S. Statistiek van het gewoon lager onderwijs 1972-1973. Tabel 9.3

Herkomst van de leerlingen in HAVO 4, cursus 1972-1973 in procenten.

MAVO 4 met diploma

mannen 49

vrouwen 41

HAVO 3e klasse

29

41

HAVO 4e klasse (na zitten 18 blijven)

10

overig

4

8

totaal

100

100

Bron: C.B.S. Statistiek van het VWO, HAVO, MAVO.


123 het niveau van de beroepsbevolking dat via de arbeidsmarkt aan het onderwijs gevraagd wordt, steeds minder past bij de uitstroom van het onderwijs. Dit vermoeden is gestoeld op 3 overwegingen nl.: 1. de vraag naar laaggeklasseerde of ongeschoolde arbeid is op menig gebied groter dan het aanbod (zie hoofdstuk 8); 2. tegenover de vraag naar een bepaald soort arbeid staat een ander soort aanbod; 3. de vraag naar de uitstroom van de hoogste onderwijssoorten wetenschappelijk onderwijs is minder dan het aanbod. Bij de mutaties binnen het onderwijs verdient een tweetal verschijnselen de aandacht, omdat ze illustratief zijn voor de groei van de zgn. ‘sociale vraag’ naar onderwijs. In de eerste plaats is er de overgang naar het algemeen vormend onderwijs. In 1965 had 49,5% van de jongens en 52% van de meisjes die de 6e klas van de lagere school verlieten een school voor avo bestemming. In 1972 bedroegen deze percentages respectievelijk 62 en 64 (tabel 9.3). Het is niet alleen zo dat er meer deelgenomen wordt aan het avo, éénmaal binnen het avo is er een tendentie van de deelnemers het avo zo hoog mogelijk te verlaten. Van de 28 700 jongens die het diploma mavo 4 in 1972 behaalden, zetten 13 500 (47%) nl. hun opleiding voort in de 4e klasse van een havo-school. De in de cursus 1972-1973 aanwezige mannelijke leerlingen in een vierde klasse van een havo-school waren voor ongeveer de helft van een mavo-school afkomstig (tabel 9.3). Het is hier niet de plaats om dieper op dit verschijnsel in te gaan. Wel zij nog opgemerkt, dat de gesignaleerde tendens de laatste jaren sterker geworden is, ondanks het feit dat bij het verlaten van de basisschool en de brugklassen reeds een verschuiving in de richting van het wvo/havo ten koste van het mavo is opgetreden. Met name bij het havo wordt een en ander als een probleem ervaren. Het is echter niet los te zien van de opnamecapaciteit van het middelbaar beroepsonderwijs en de mogelijkheden op de arbeidsmarkt van de mavo-abituriënten, die nog gecompliceerd worden door het feit dat snelle mavo-verlaters nog partieel leerplichtig zijn. Op de pagina's 124 en 125 zijn in een tweetal stroomdiagrammen de lotgevallen van de Nederlandse mannen en vrouwen binnen het onderwijs aan te treffen.

§2 Het verschil tussen generaties Zoals bekend, vergroot het genoten hebben van veel onderwijs de kans om in allerlei gunstige maatschappelijke situaties te geraken. Wie lang en goed onderwijs heeft genoten, heeft in het algemeen een grotere kans op een hoger gekwalificeerd beroep en een daarmee samenhangend hoger inkomen, een beter huis enz. Los van deze materiële voordelen echter geldt dat degene die meer onderwijs heeft genoten, veel voor heeft op degene voor wie dit niet het geval is: hij is waarschijnlijk mondiger, weet zijn weg beter te vinden in de maatschappij en beter gebruik te maken van de kansen hem geboden tot ontplooiing, informaties etc. Wanneer men de opmerkelijke groei van het onderwijs beziet, zoals geschetst in § 1, dan dringt zich automatisch de vraag op of deze groei ook bijgedragen heeft meer mensen een gelijke kans tot


bovengenoemde voordelen te geven uit milieus die deze kansen vroeger niet hadden. Het vaststellen van de toename van deze gelijke kans kan het beste geschieden door het vergelijken van de opleiding van kinderen met die van hun ouders. Indien kinderen in het algemeen hogere opleidingen genieten dan hun ouders, kan dit een aanduiding zijn dat zij meer maatschappelijke kansen hebben. Het is daarom interessant na te gaan in hoeverre er werkelijk verschillen in opleiding zijn tussen generaties. Hiertoe is in tabel 9.4 het opleidingsniveau van personen van 18 jaar en ouder vergeleken met dat van hun vaders en moeders. Er blijkt van een stijging sprake te zijn en bovendien geldt dat in het algemeen de zoons even vaak in onderwijs gestegen zijn ten opzichte van hun vader als de dochters ten opzichte van hun moeder. Dit verklaart het feit dat bij de stijging in de


124

Diagram 9.1 Getallen zijn percentages over het totaal aantal leerlingen dat een onderwijsniveau verlaat. Cirkels geven aan welk deel van deze vertrekgeneraties met volledig dagonderwijs stopt. Bron: C.B.S., onderwijsmatrix 1971. Den Haag, 1973. Enkele stromen binnen het volledig dagonderwijs mannen 1971


125

Diagram 9.2 Getallen zijn percentages over het totaal aantal leerlingen dat een onderwijsniveau verlaat. Cirkels geven aan welk deel van deze vertrekgeneraties met volledig dagonderwijs stopt. Bron: C.B.S., onderwijsmatrix 1971. Den Haag, 1973. Enkele stromen binnen het volledig dagonderwijs vrouwen 1971


126 Tabel 9.4

Opleiding respondenten ten opzichte van hun ouders in procenten.

hoger zoons ten opzichte 30 van vaders

gelijk 66

lager 4

zoons ten opzichte 36 van moeders

62

2

dochters ten 25 opzichte van vaders

70

5

dochters ten opzichte van moeders

68

1

31

Bron: L.S.S. 1974. Tabel 9.5 Opleiding (AVO) van respondenten in vergelijking tot die van hun vader in procenten. opleiding mannelijke respondentenopleiding vrouwelijke respondenten opleiding LO MAVO enz. MO of LO MAVO MO of vader van meer enz. meer respondenten lager 68 27 5 71 26 3 onderwijs uitgebreid 18 onderwijs

54

28

20

60

20

middelbaar 10 onderwijs of meer

31

59

4

50

46

Bron: L.S.S. 1974. Tabel 9.6 Bestemming van de leerlingen die in 1965 het GLO vanuit klasse 6 verlieten naar onderwijsniveau van hun ouders (alle leerlingen) in procenten. bestemming zoons onderwijsniveauLBO ULO 1 ouders alleen 61 27 lager onderwijs 1

VHMO

bestemming dochters LBO ULO VHMO

12

60

33

7

In dit onderzoek gedefinieerd als niveau van de ouder met het hoogste opleidingsniveau.


lager 50 beroepsonderwijs

31

19

47

40

13

uitgebreid 25 lager onderwijs

38

37

19

48

33

VHMO

31

58

10

36

54

11

Bron: C.B.S. Schoolkeuze en schoolloopbaan bij het voortgezet onderwijs generatie GLO leerjaar 6, 1964/1965. onderwijsdeelname de relatieve verhoudingen tussen mannen en vrouwen ongeveer gelijk blijven. Om na te gaan bij welke oudergroepen de stijging optrad en in welke mate, zijn in tabel 9.5 de oudergroepen naar niveaus ingedeeld. Het eerste dat opvalt is dat respondenten met een bepaalde opleiding voor een groot deel vaders hebben met eenzelfde opleiding; dit geldt echter niet voor de vrouwen met een middelbare opleiding. Bij vaders met een middelbare opleiding hebben de dochters vaak geen middelbare opleiding. Dit is enerzijds te wijten aan de vooral in het verleden gangbare opvatting dat voor meisjes een opleiding niet zo belangrijk was en dus de mulo al snel in aanmerking kwam. Merkwaardig in dit verband is dat vaders met middelbare opleiding meer zoons met alleen lagere opleiding hebben dan dochters.


127 Het C.B.S. heeft in 1965 een onderzoek ingesteld naar de leerlingen die de lagere school verlieten uit de 6e klas. Tabel 9.6 bevat daaruit de samenvatting. De resultaten van het L.S.S. 1974 stemmen in grote trekken overeen met die van het onderzoek in 1965. Hierbij dient wel in aanmerking te worden genomen dat het bij het L.S.S. ging over 18-jarigen en ouderen met een voltooide opleiding en bij het onderzoek in 1965 om de bestemming van verlaters van de basisschool, die een opleiding pas aanvangen. Daar niet ieder zijn voorgenomen opleiding voltooit, verdient het globale beeld meer nadruk dan de verschillen die op een iets toegenomen mobiliteit zouden wijzen. Dat neemt niet weg dat wanneer men het opleidingsniveau van de respondenten met dat van hun vader vergelijkt, de toeneming van onderwijs binnen een generatie opvalt. Men kan zich afvragen waarheen een dergelijke toename van onderwijskansen in de toekomst zal leiden. Aannemend dat de zoons van de respondenten ten opzichte van hun vaders eenzelfde patroon van overgangen zullen vertonen, is de verdeling naar onderwijsniveau van de volgende generatie te berekenen (tabel 9.7). Hierbij is dus uitgegaan van de veronderstelling dat 28% van de zonen van respondenten die zelf een mavo- of mulo-opleiding hebben, het middelbaar onderwijs zal voltooien ongeacht het opleidingsniveau van hun ouders.4 Indien men aanneemt dat de overgangskansen gelijk blijven, dan is te berekenen dat uiteindelijk een stabiele situatie ontstaat waarbij 30% van de mannen middelbaar onderwijs voltooid heeft (zie tabel 9.7). Voor moeders ten opzichte van dochters kunnen uiteraard dezelfde berekeningen uitgevoerd worden (tabel 9.8). Tabel 9.7

Onderwijsniveaus van elkaar opvolgende generaties mannen in procenten.

onderwijsniveauvaders

respondenten zonen der respondenten hypothetisch 59 47

eindtoestand hypothetisch

uitgebreid lager 12

30

35

38

middelbaar of hoger

5

11

18

30

totaal

100

100

100

100

lager

83

32

Bron: L.S.S. 1974. Tabel 9.8

Opleidingsniveaus van elkaar opvolgende generaties vrouwen in procenten.

onderwijsniveaumoeders

4

respondenten dochters der respondenten hypothetisch

eindtoestand hypothetisch

Anders gezegd: de invloed van grootouders op kleinkinderen is buiten beschouwing gelaten.


lager

89

62

46

20

uitgebreid lager 9

32

39

46

middelbaar of meer

2

6

15

34

totaal

100

100

100

100

Bron: L.S.S. 1974.


128 Met 34% vrouwen in de eindgeneratie op middelbaar of hoger niveau zouden de vrouwen uiteindelijk nog meer geschoold zijn dan de mannen - voor beide geslachten echter pas na 5 generaties. Dit resultaat wordt voornamelijk veroorzaakt door de geringe ‘terugstroom’ van middelbaar naar lager niveau, zoals aangegeven in tabel 9.9. Uiteraard is deze analyse een zeer grove eerste benadering. Dat overgangscoëfficiënten gedurende de zeer lange periode waarop de vooruitberekening betrekking heeft, inderdaad constant blijven, is slechts als eerste aanname aanvaardbaar. Gezien de tendens naar meer deelname aan het voortgezet onderwijs is de schatting van de ontwikkeling vermoedelijk aan de conservatieve kant. Niet alleen het onderwijsniveau van de kinderen vertoont samenhang met dat van de ouders, dit is ook het geval met het prestatieniveau op de lagere school (zoals dat gemeten kan worden aan de hand van schoolcijfers en testen). Worden alle lagere schoolleerlingen naar 4 niveaugroepen van ongeveer gelijke omvang ingedeeld, dan blijkt dat kinderen met ouders die een vhmo opleiding genoten hebben, voor 50% in het beste kwart terecht komen tegenover slechts 17% van de leerlingen waarvan de ouders uitsluitend lo gevolgd hebben.5 Voor dit kwart met de geringste schoolprestaties geldt het omgekeerde. In deze groep worden slechts 5% van de kinderen met vhmo-ouders aangetroffen tegen een derde van de kinderen van ouders met uitsluitend lo. In grafiek 9.2 is een en ander in beeld gebracht, rekening houdend met de ongelijke omvang van de groepen naar opleidingsniveau van hun ouders. Het blijkt niet alleen dat kinderen van hoger opgeleide ouders betere schoolprestaties hebben, maar bovendien dat kinderen met hogere schoolprestaties Tabel 9.9

Overgangkansen van onderwijsniveau van moeder op dochter. onderwijsniveau respondenten lager uitgebreid lager

middelbaar

0,68

0,29

0,03

uitgebreid lager

0,11

0,60

0,29

middelbaar

0,03

0,37

0,60

onderwijsniveau moeder lager

Bron: L.S.S. 1974. Tabel 9.10 Bestemming van de 25% leerlingen met het hoogste prestatieniveau die in 1965 het GLO vanuit klasse 6 verlieten naar onderwijsniveau van hun ouders in procenten. bestemming jongens onderwijsniveauLBO VLO ouders

5

VHMO

bestemming meisjes LBO VLO VHMO

C.B.S.: Schoolkeuze en schoolloopbaan bij het voortgezet onderwijs generatie glo leerjaar 6, 1964-1965.


alleen 12 lager onderwijs

39

49

11

54

35

lager 4 beroepsonderwijs

31

65

7

53

40

uitgebreid 3 lager onderwijs

26

71

2

35

63

VHMO

14

83

2

17

81

3

Bron: Zie tabel 9.7.


129

Grafiek 9.2 Prestatieniveau van kinderen in de 6e klas LO naar onderwijsniveau van hun ouders in percentages.

een hogere opleiding gaan volgen. Kinderen van hoog opgeleide ouders hebben dus een dubbel voordeel: ze presteren meer op school en gaan naar hogere opleidingen. Kinderen van laag opgeleide ouders hebben dan ook een dubbel nadeel: ze kunnen minder presteren en gaan naar lagere opleidingen, zelfs als ze goede schoolprestaties leveren. Dit laatste blijkt uit tabel 9.10. Uit tabel 9.10 blijkt ook dat meisjes met laag opgeleide ouders dan nog een extra maatschappelijk nadeel hebben: ze presteren minder; ze gaan naar lagere opleidingen zowel omdat ze uit lagere milieus afkomstig zijn als omdat ze meisjes zijn. In het algemeen kan gesteld worden dat het sociaal milieu van de leerling nog steeds grote invloed heeft op schoolkeuze en schoolprestatie. Er is van verschillende zijden getracht de milieufactoren te compenseren via aangepaste vormen van onderwijs. De compensatieprogramma's, noch in het buitenland noch in Nederland,


130 lijken echter tot grote successen te leiden. Emmerij,6 na talloze studies uit vele landen bestudeerd te hebben, concludeert zelfs dat schoolresultaten (naar niveau en prestatie en de zgn. ‘genetische factoren’ buiten beschouwing latend) voor 70% tot gezinsen sociale factoren teruggevoerd kunnen worden en voor 30% tot onderwijsfactoren (schoolgebouw, leermiddelen-methode, klassegrootte). Zijn eindconclusie is dan ook dat beleidsinstrumenten tot verandering van schoolresultaten eerder op het maatschappelijk terrein liggen dan op dat van het traditionele onderwijsbeleid. Aangezien deze beleidsinstrumenten heel moeilijk te ontwerpen zijn, is er van deze voorgestelde benaderingswijze evenmin op grote schaal succeste melden.

§3 De sociale vraag naar onderwijs en vorming In praktisch alle landen is het onderwijs onderwerp van uitvoerige discussies. In de geïndustrialiseerde landen concentreert deze zich op de vraag of en in hoeverre de sociale vraag naar onderwijs (dit is de autonome vraag bij bevolkingsgroepen naar allerlei onderwijs vanuit een behoefte aan kennis, ontplooiing, ontwikkeling, onderscheiding e.d.) beperkt en meer afgestemd moet worden op aantal en aard van functies op de arbeidsmarkt: de zgn. manpower-approach.7 Niemand zal beweren dat het onderwijs zich mag ontwikkelen in een sociaal en cultureel luchtledig. Het onderwijs dient afgestemd te zijn op de maatschappij, maar de maatschappij is meer dan de arbeidsmarkt. Er zijn tal van andere maatschappelijke behoeften en idealen die via het onderwijs gediend kunnen worden. Zo is het duidelijk dat het ideaal van de participatiemaatschappij, d.w.z. een samenleving waarvan de leden zoveel mogelijk in en aan allerlei onderdelen participeren (zie hoofdstuk 14, Participatie), slechts dan zal kunnen functioneren wanneer de burger een voldoende peil van vorming en ontwikkeling heeft bereikt. Ook is duidelijk (en hierop is in § 2 al gewezen) dat het onderwijs een belangrijk verdelingsinstrumentarium is: ‘wie veel en goed onderwijs heeft gevolgd, heeft meer kansen op een goed beroep, inkomen, huis, bezit dan iemand anders’. Herverdeling van onderwijs, met name onder de in § 2 aangeduide groepen, betekent ook herverdeling van kansen op deze goederen. De beleidssectoren van onderwijs en vorming staan voor de uitdaging een aantal aanspraken van de maatschappij te moeten beantwoorden (bijv. fundamentele democratisering, gelijke kansen voor iedereen, opleiding voor de arbeidsmarkt), die niet gemakkelijk te combineren zijn. De groei van het onderwijs, begonnen met de algemene leerplicht en uitgemond in de situatie, in 1974, dat de Nederlander gemiddeld rond 11 jaar volledig dagonderwijs volgt, heeft ook een aantal organisatorische implicaties gehad. Belangrijk daarbij is dat het onderwijssysteem van zo grote omvang en zo gecompliceerd is geworden, dat het steeds moeilijker wordt het te laten reageren op impulsen van buiten, die zijn ingegeven door de behoeften van andere delen van de samenleving. In 1974 had het onderwijs 3,3 miljoen leerlingen en 200 000 onderwijsgevenden, terwijl er ongeveer ƒ 14 miljard overheidsgeld in omging. Voegt 6 7

L. Emmerij, Can the school build a new social order, A'dam, Leiden, New York p. 135. Zie: D. Kallen, Onderwijsplanning in ontwikkeling, in J.A. van Kemenade, Bijdragen uit de onderwijswetenschappen, Alphen aan den Rijn 1973, p. 284.


men daarbij andere factoren als een hoge waardering voor het ‘particulier initiatief’ en een grote afkeer van ‘staatspedagogiek’, het respecteren van doceer- en studievrijheid, dan is het niet verwonderlijk dat het onderwijs wel eens een autonome en moeilijk wendbare indruk maakt. Onderwijshervorming wordt dan ook wel vergeleken met het besturen van een logge mammoet-tanker: reeds lang voor een bepaalde wending moeten er rukjes aan het stuur gegeven worden. Dit alles maakt dat er nogal eens wrijvingen tussen onderwijs en maatschappij


131 voorkomen, vooral in de sfeer van de beroepsopleiding. De (zeer oude) klacht is dan meestal dat het onderwijs niet (meer) aansluit op de structuur van de werkgelegenheid, zoals die in Nederland bestaat en voor de toekomst voorzien wordt: er dreigt een ‘overscholing’ die met name uitwerkt op de bodem en de top van de werkgelegenheid. Zoals in § 1 gesteld, wijzen prognoses op een niet onaanzienlijk overschot aan academici en is er een tekort aan ongeschoolde arbeiders. Dit tekort wordt vaak opgevangen door het aantrekken van gastarbeiders met alle vraagstukken van dien. Deze problemen zijn gemakkelijker gesteld dan opgelost. Wat in de discussie opvalt is, dat de pleiters voor aansluiting op de arbeidsmarkt weinig op de idee komen dat de arbeidsmarkt zich natuurlijk ook aan zou moeten kunnen passen bij het onderwijs. Omgekeerd wordt door de pleitbezorgers van het onderwijs wel eens erg eenvoudig meegedeeld dat het vormingsideaal, of het democratiseringsideaal, het primaat verdient. In feite duidt het stellen en herhalen van deze argumentatie op een pat-stelling. Het afgelopen decennium hebben zich echter aantrekkelijke perspectieven ontwikkeld. Er wordt naar gestreefd zowel het officiële onderwijs als meer vrije vormingsactiviteiten te vernieuwen met de dimensie van de education permanente. De uitgangspunten van deze nieuwe dimensie zijn: • zoveel mogelijk mensen moeten een uitgebreide algemene vorming ontvangen, waarin het besef ontwikkeld wordt dat kennis gedurende het gehele leven vernieuwd en aangevuld dient te worden en vorming een voortdurend proces is; • na de algemene vorming dient een beroepsvorming te komen (natuurlijk gekoppeld aan verdere algemene vorming) met ruime mogelijkheden voor omen bijscholing in het latere leven. Werknemers dienen hiertoe bereid te zijn en werkgevers dienen hiervoor tijd en financiën ter beschikking te stellen in de vorm van het zogenaamde educatief verlof. Nog fundamenteler is het toekennen van een leerrecht, het recht op een aantal jaren vorming, na het basisonderwijs verspreid over het verdere leven, vooral als dit recht ook toegekend wordt aan degenen die niet in loondienst zijn. Waarschijnlijk zal dit soort maatregelen effectiever zijn om de kloof onderwijs-arbeidsmarkt te overbruggen, dan de manpower-approach die er naar streeft de behoeften op de arbeidsmarkt aan soorten opleidingen te ramen en daarop het onderwijs te richten. De daarop gebaseerde manpower forecasts zijn niet altijd betrouwbaar gebleken. Willen deze nieuwe uitgangspunten vorm krijgen, dan zal er aan twee grote voorwaarden voldaan moeten worden: 1 Er zullen tal van nieuwe organisatievormen van vorming en opleiding opgezet dienen te worden, waarvoor in Nederland reeds initiatieven te melden zijn: de middenschool, de openschool, de televisie-academie (Teleac), het educatieve centrum en ook het verplichte part-time onderwijs zoals dat ontwikkeld wordt voor (werkende) jongeren (waarbij in 1973 ong. 45 000 jongeren betrokken waren via 188 instellingen). Een hervorming van het wetenschappelijk onderwijs, in nauwe samenhang met het hoger beroepsonderwijs (in 1973 tezamen ong. 200 000 studenten), is daarbij noodzakelijk. Deze en andere voorstellen verdienen nog zorgvuldige uitwerking. De traditionele school wordt in die visie één van de instituties waarop men kennis en vorming op kan doen.


2 De nieuwe organisatievormen zullen weinig effect hebben wanneer niet een andere reeks waarden het algemene onderwijs, de buitenschoolse vorming en de specifieke beroepsopleiding gaan beheersen. Veel zou reeds gewonnen zijn, als men het onderwijs zou kunnen ontkoppelen van de huidige prestige- en beloningssituaties, zoals die aan bepaalde soorten opleidingen schijnbaar natuurnoodzakelijk verbonden zijn. Veel onderwijs zou dan niet automatisch moeten leiden tot hogere en beter betaalde beroepen, noch ook kunnen ontslaan van het uitoefenen van minder aantrekkelijke en minder betaalde werkzaamheden. Het lijkt


132 ogenschijnlijk dat het romantische ideaal van dichter en boer in geïndustrialiseerde vorm weer opduikt. Het spreekt vanzelf dat hiermede belangrijke waarden gemoeid zijn en dat dit een mentaliteitsverandering bij alle betrokkenen veronderstelt. Dit is dus geen oplossing voor de korte of middellange termijn. Wellicht dat de groei van dit nieuwe ideaal bevorderd zou kunnen worden door voor lager gekwalificeerde arbeid meer financiële beloning dan tot nu toe te geven, en bovendien de werktijd voor ongeschoolde, onaantrekkelijke arbeid aanmerkelijk korter te doen zijn. Het zal dan niet meer mogelijk zijn bepaalde groepen (vrouwen, gastarbeiders) permanent het minder aantrekkelijke werk te laten verrichten. Het is wel duidelijk dat deze problemen niet alleen binnen het onderwijssysteem op te lossen zullen zijn, noch door nieuwe schooltypen, noch door nieuwe didactische systemen. Loonbeleid, arbeidsvoorwaardenbeleid, accommodatiebeleid, massa-mediabeleid, recreatiebeleid, emancipatiebeleid en andere velden met hun typische beleidsinstrumenten, zullen hier met elkaar nieuwe situaties moeten creëren, die waarschijnlijk door hun trage tempo ongemerkt zullen voeren naar een nieuwe maatschappij. Het zal zaak zijn daarbij steeds ervoor te waken dat de huidige achterblijvende groepen (zoals vrouwen, kinderen uit laag-opgeleide milieus, zie § 2) voldoende kansen geboden worden. Mocht de tendentie doorzetten om het onderwijs loste zien van de nationale produktie (werkgelegenheid, arbeidsmarkt, economische groei) dan gaat het voor wat betreft de financiële consequenties meer tot de consumptieve sfeer behoren. Onderwijsuitgaven zullen bij toekomstige prioriteitenstellingen in dat geval eerder tegen andere consumptieve uitgaven afgewogen dienen te worden (als bijv. recreatie) dan tegen bijv. investeringen in fabrieken, wegen e.d.

§4 Maatschappelijke voorwaarden voor veranderingen Beziet men de plannen die momenteel leven op het gebied van onderwijs en vorming - zoals aangeduid in § 3 - dan is het duidelijk dat er tal van problemen nog om een oplossing vragen. Van Kemenade8 noemt reeds een 15-tal hoofdgebieden waarop nader onderzoek gewenst is. In deze paragraaf worden een tweetal onderwerpen van macro-sociale aard aangeroerd, die van invloed kunnen zijn bij veranderingen op het gebied van onderwijs en vorming. Het eerste punt is: in hoeverre moet in de toekomst rekening gehouden worden met de levensbeschouwelijke differentiatie op onderwijsgebied? Het tweede punt is: in hoeverre bestaat er bereidheid bij de bevolking om mee te doen aan programma's tot verdere vorming?

a. Levensbeschouwelijke differentiatie Het organisatieleven in Nederland heeft zich vanouds gekenmerkt door de verzuiling. Met name in de jaren zestig is dit systeem echter op vele terreinen doorbroken. Het 8

Zie J.A. v. Kemenade. Bijdragen uit de onderwijswetenschappen, Alphen aan den Rijn, 1973, p. 17.


organisatiekader zal in de toekomst steeds minder het levensbeschouwelijke zijn, maar eerder het regionaal-politieke. In vele beschouwingen treft men pleidooien aan, zowel voor decentralisatie naar lagere politieke organen als voor de gewestvorming. Hoe sterk is het levensbeschouwelijke kader op onderwijsgebied? Het onderwijs in Nederland heeft een levensbeschouwelijk gedifferentieerd karakter. Het gehele onderwijs, met uitzondering van het beroepsonderwijs, volgt naar aandeel in het leerlingenbestand vrij nauwkeurig de samenstelling van de bevolking naar kerkgenootschap. Bij de volkstelling van 1971 rekende 40% van de bevolking zich tot de rooms-katholieke kerk en 30% tot de nederlands-hervormde of gereformeerde kerken. In het L.S.S. 1974 zijn deze percentages voor de ouders van lagere schoolleerlingen respectievelijk 40 en 26. De schoolbevolking was in 1971 samengesteld als aangegeven in tabel 9.11.


133 Tabel 9.11

Volledig dagonderwijs naar bevoegd gezag en leerlingen aandelen in procenten 1971. openbaar

kleuteronderwijs 26

protestants christelijk 27

rooms-katholiekoverig bijzonder 41 6

lager onderwijs 28

28

42

2

buitengewoon 27 onderwijs

21

41

11

AVO

28

26

41

5

LBO

9

21

34

36

MBO

12

20

32

36

HBO

22

12

24

42

Bron: C.B.S. Statistical Yearbook of the Netherlands 1972. Tabel 9.12

Voorkeur voor kleuter- en basisschool van een bepaalde richting. openbaar

kleuterschool

30

protestants christelijk 25

lagere school

30

23

rooms-katholiekoverig/geen mening 29 16 33

14

Bron: L.S.S. 1974. Tabel 9.13 Draagvlak van de voorkeur voor bepaalde onderwijsdenominatie in procenten van kerkgenootschap. uitgesprokengeen voor rooms-katholiek 5

rooms-katholiekrooms-katholiekprotestantprotestantoverig kerks niet kerks kerks niet kerks 67 26 0 1 1

protestant 13

1

0

57

24

5

openbaar

71

2

6

3

14

4

geen voorkeur

33

22

35

1

8

1

alle 30 respondenten

26

15

15

11

3

Bron: L.S.S. 1974. Aandacht verdient het geringe directe aandeel van het openbaar lager beroepsonderwijs. Ook de organisaties met kerkelijke bindingen zijn in deze sector minder sterk vertegenwoordigd dan bijv. in het lager onderwijs. Juist waar deze


vormen van onderwijs nogal in het geding zijn - men denke aan de roep om meer technisch onderwijs voor meisjes en de integratie van huishouden technisch onderwijs - kan dit enkele vervelende consequenties hebben. Men moet dan immers niet alleen samenwerking of integratie stimuleren tussen verschillende scholen, maar ook tussen verschillende verenigingen of stichtingen die de scholen beheren. In het algemeen wordt trouwens vooral in kleinere gemeenten de verscheidenheid van organisaties als een hindernis ervaren bij het komen tot experimenten met hergroepering van scholen op onderwijskundige basis. In het L.S.S. 1974 is de voorkeur van ouders voor een kleuter- of basisschool van een bepaalde richting


134 nagevraagd. De samenstelling van de schoolbevolking van de basis- en kleuterschool wijkt af van uitgesproken voorkeuren van de ouders, zoals deze in het L.S.S. naar voren kwamen. Dit verschil wordt voornamelijk veroorzaakt door het feit dat 1/4 van de rooms-katholieken geen voorkeur voor een rooms-katholieke school uitspreekt. Ten aanzien van de verhouding voorkeur voor openbaar t.o.v. voorkeur voor protestants-christelijk onderwijs liggen de relaties ingewikkelder. De voorkeur voor de openbare school wordt relatief sterk gedragen door de protestanten (overigens overwegend niet kerks). Daar tegenover staat dat 14% van de voorkeur voor protestants onderwijs wordt geuit door respondenten die opgeven onkerkelijk te zijn.

b. De bereidheid tot verdere vorming Zoals hiervoor al enige malen is beklemtoond, is de functie van het onderwijs natuurlijk niet alleen - en zelfs niet in de eerste plaats - beroepskrachten op te leiden voor de arbeidsmarkt. Om in een samenleving te functioneren heeft men een minimum aan kennis en vaardigheden nodig. De culturele integratie vereist een zekere socialisatie van de burger; de kans moet bovendien geboden worden de persoonlijkheid te ontplooien. Hiervoor zijn de school en de buitenschoolse vormingsinstanties de geëigende instrumenten. Aangezien het, voordat er op grootscheepse wijze pogingen gedaan worden om op bredere wijze tot vorming te geraken, van belang is te weten hoe de bevolking deze problematiek ervaart, worden hier enkele gegevens gepresenteerd die enig inzicht geven in de wijze hoe de bevolking hier tegenaan kijkt. In het L.S.S. 1974 zijn op dit gebied een aantal vragen gesteld. Opvallend is dat de beroepsopleiding (vooral bij mannen) de meeste belangstelling heeft en ‘andere vorming’ zeer weinig. Deze uitslag is uiteraard een weerspiegeling van de instelling die velen m.b.t. onderwijs en vorming momenteel nog beheerst. De strategie van de education permanente zal hier wel degelijk rekening mee dienen te houden. Het aantal van hen die geen bereidheid vertonen, is nogal groot (ongeveer 68%). Zij die deze bereidheid wel hadden, werden er toch van weerhouden op grond van een aantal in tabel 9.15 genoemde motieven. Bij mannen blijft de factor tijd in dezelfde leeftijdsgroepen stabiel (29%), maar ook hun ‘zin’ neemt af, en het totaal van ‘geen zin’ plus ‘geen tijd’ stijgt dus van 84% tot respectievelijk 88% en 94%. De studiegeneigdheid is het hoogste bij degenen met middelbare opleiding en zeer laag bij de lager opgeleiden. Nadere analyse van de studiegeneigdheid in verband met netto-inkomens (van het gehele huishouden en van de ondervraagde persoon zelf) levert op het eerste gezicht geen duidelijke conclusies op, behalve dat de factor ‘geen zin’ afneemt naarmate het inkomen van het gehele huishouden hoger wordt (bij eigen inkomen is zelfs dit niet duidelijk). De factor ‘geen geld’ is in alle inkomensgroepen praktisch te verwaarlozen. Tabel 9.14

Antwoorden op de vraag: ‘Zoudt u eventueel nog een algemeen vormende en/of beroepsopleiding willen volgen?’ in procenten.


opleiding ja, AVO

totaal 9

mannen 8

vrouwen 11

ja, BO

17

23

11

ja, anders

2

2

2

neen

68

62

73

geen antwoord

4

5

3

Bron: L.S.S. 1974.


135 Tabel 9.15 motivering geen tijd - werk

Motieven waarom respondenten ondanks bereidheid geen verdere studie ondernemen in procenten. totaal mannen vrouwen 26 30 20

geen tijd 22 gezinsomstandigheden

10

39

geen tijd - andere bezigheden

21

24

16

geen geld

6

7

4

geen interesse

4

5

4

andere redenen

21

24

17


Studiebereidheid naar onderwijsniveau in procenten.

studiegeneigdheid hoog (niveau 3)

wel willen studeren 30

middelbaar (niveau 2)

38

uitgebreid (niveau 1)

28

lager (niveau 0)

8 Bron: L.S.S. 1974.

Uit een nadere analyse van de studiegeneigdheid in verband met net beroep blijkt dat middelbare en lagere employés de grootste studiegeneigdheid vertonen, en agrariërs de minste. Wat de studiegeneigdheid van vrouwen betreft, is deze het grootst bij vrouwelijke ‘alleenstaanden met bijbaan’. Kinderen zijn duidelijk een factor van negatieve invloed op de studiegeneigdheid van vrouwen, behalve bij ‘ongehuwden met kinderen met full-time baan’. Gehuwde vrouwen zonder kinderen, met full-time baan, geven de factor ‘geen tijd’ het grootste gewicht (38%), tegenover 28% bij gehuwde vrouwen met kinderen, met full-time baan; 22% van de mannen met full-time banen beroepen zich op het argument ‘geen tijd’. Het is opvallend dat vrouwelijke alleenstaanden zonder baan en gehuwden zonder kinderen en zonder baan een zeer lage studiegeneigdheid tonen (resp. 97% en 94% geen zin). Uiteraard (gezien de huidige rolverdeling tussen mannen en vrouwen) is de motivering van het gebrek aan tijd wegens gezinsomstandigheden bij vrouwen meer voorkomend dan bij mannen. Uit deze tabel blijkt dat de factor ‘tijd’ verreweg de belangrijkste belemmering vormt voor hen die in principe wel bereid zijn een opleiding te volgen. Financiële barrières blijken er nauwelijks te bestaan. Leeftijd speelt bij de bereidheid tot studie duidelijk een grote rol: van de respondenten in de leeftijdsgroep 18-24 jaar wil 47% (M.: 51%, V.: 43%) nog een opleiding volgen. Voor de groep 25-34 jaar wordt dit


40% (M.: 42%, V.: 38%); voor de groep 35-44 jaar 26% (M.: 28%, V.: 25%), en voor de groep 45-54 jaar 14% (M.: 15%, V.: 13%). Na het 54ste levensjaar is de studiegeneigdheid zeer klein. Uit een meer gedetailleerde leeftijdsgroepenanalyse blijkt dat de factor ‘geen tijd’ bij vrouwen vooral belangrijk is tussen 25 en 29 jaar (36%). Voor de leeftijd 30-34 jaar wordt dit 26% en 35-39 jaar 24%. Het totaal van ‘geen zin’ en ‘geen tijd’ blijft echter ongeveer hetzelfde voor de drie leeftijdsgroepen (94%). Wat de vrouwen in ‘tijd’ winnen, lijken ze te verliezen aan ‘zin’.


136 Tabel 9.17

Reeds studerend en bereidheid eventueel nog een opleiding te volgen in procenten. mannen 16

vrouwen 7

volgt geen 69 opleiding/geen zin in eventuele verdere opleiding

63

74

volgt geen opleiding/wel zin/geen tijd

14

14

15

volgt geen opleiding/wel zin/geen geld

1

2

1

volgt geen 4 opleiding/wel zin/doet het niet om andere redenen

5

3

volgt al opleiding

totaal 12

Bron: L.S.S. 1974.


137

Hoofdstuk 10 Kunst en cultuur

§1 Inleiding en probleemstelling Het aardige, maar gelijkertijd ontmoedigende van dit onderwerp is wel dat op het moment dat een analytische geest de idee zou hebben kunst en cultuur bevredigend te kunnen omschrijven, er een nieuwe kunstuiting ontstaat die een herziening nodig maakt. De kunst en de cultuur omvatten gezamenlijk-zoveel en zo verschillende verschijnselen dat men tegelijkertijd alles kan aantonen en weerleggen.1 Het begrip kunst is zo weinig omlijnd, maar bezit tegelijkertijd zoveel prestige dat verboden activiteiten onder die titel bedreven, soms gevrijwaard worden van rechtsvervolging2 en dat bekende verschijnselen, maar dan met kunst aangeduid, met andere ogen worden bezien (Barend Servet Show). Sommigen worden door een woord als kunst in verlegenheid gebracht. (‘kunst is niet voor ons soort mensen...’). Met een begrip als cultuur is het niet anders. Kunst en cultuur zijn rekbare begrippen. Er bestaat verschil van mening over de hoeveelheid en aard van onderwerpen die ertoe behoren. Niemand zal kunnen beweren dat een stuk over kunst en cultuur, dat met een beschouwing over de ganse samenleving aanvangt, verkeerd begonnen is. In de Discussienota Kunstbeleid staat niet ten onrechte dat eigenlijk niemand de ontmoeting met de kunsten - d.w.z. resultaten van vormgeving - uit de weg kan gaan.3 Maar dit betekent niet dat iemand die beweert dat kunst de samenleving diep doordrenkt of zelfs verandert, het eerder bij het rechte eind heeft dan een andersdenkende die stelt dat kunst nauwelijks iets kan beïnvloeden. Vaak wordt dan gezegd dat we van kunst en de uitwerking daarvan te weinig afweten; belangrijker is echter het bespreekbaar te maken, het onderzoekbaar te maken, en daartoe is een 1 2

3

Van Riemsdijk deinst er niet voor terug in ‘Beknelde Kunst’, Deventer 1974, p. 47, vast te stellen dat kunst alles en niets is. Jan Blokker schreef dit voorjaar (1974) in de Volkskrant een column naar aanleiding van een gebeurtenis in Osnabrück, waarbij 2 mannen die zeeppoeder in een fontein strooiden, in de kraag werden gegrepen. Op het bureau vertelden ze dat hun daad verband hield met een kunstmanifestatie, waarop ze direct op vrije voeten werden gesteld. Discussienota Kunstbeleid; Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk 1972, p. 21.


138 nadere precisering nodig. In dit hoofdstuk is deze beperking bewust aangebracht. De begrippen kunst en cultuur bieden zelf geen aanknopingspunten om de te beschrijven verschijnselen af te bakenen, omdat er behalve aanvaarde definities evenmin aanvaarde criteria voorhanden zijn om het ene onderwerp wel en het andere niet met kunst en cultuur in verband te brengen. De keuze van hier te behandelen aspecten van kunst en cultuur vindt haar motivering in de taken van het Sociaal en Cultureel Planbureau, die niet de aard en inhoud van kunst en cultuur als zodanig raken, maar kunst en cultuur als publieke voorzieningen, het gebruik, de behoefte, of de wenselijkheid hiervan.4 Voorzieningen op dit gebied worden voor een deel commercieel geproduceerd, terwijl een ander deel voorwerp is voor overheidsbescherming, waaraan uitdrukkelijke of meer impliciete keuzen ten grondslag liggen. In dit hoofdstuk zullen enige consequenties van dit soort keuzen worden bestudeerd en wel uit het oogpunt van beginselen die de overheid zich voor het welzijnsbeleid ten doel stelt en die - met steeds meer nadruk - het kader bepalen voor doeleinden van cultuurbeleid. Overheidssteun aan culturele voorzieningen zal in dit verband worden geëvalueerd uit het oogpunt van verdelende rechtvaardigheid.5 Verdelende rechtvaardigheid is natuurlijk niet het enige uitgangspunt voor cultuurbeleid en dit gezichtspunt is evenmin gekozen omdat het Sociaal en Cultureel Planbureau bij voorbaat het meeste gewicht aan dit beginsel toekent. Het is wel gedaan omdat men uit dit oogpunt een lijn kan trekken, met behulp waarvan de specifieke problemen voor cultuurbeleid het beste in kaart kunnen worden gebracht. Daarom luidt de vraagstelling: Tot op welke hoogte en op welke manier zijn de door de overheid gesteunde culturele voorzieningen in staat de verschillende bevolkingscategorieën te bereiken. Men kan dit ook omkeren: Voor welke delen van cultuurbeleid vormt de verdelende rechtvaardigheid een hanteerbaar principe. Deze probleemstelling en de gegevens die daarvoor nodig zijn, hebben betrekking op het al of niet deelnemen, en de mate van deelname aan culturele voorzieningen en activiteiten. De subjectieve facetten van de deelname, zoals de belevingen die kunst en cultuur oproepen, vallen buiten deze opzet. Dit betekent een belangrijke beperking, die echter de mogelijkheid tot evalueren niet aantast, wat wel het geval zou zijn indien aantoonbare nevenfuncties van culturele voorzieningen buiten beschouwing zouden 4 5

In tegenstelling tot andere voorzieningen laat de overheid zich hier te lande niet in met de inhoudelijke kanten van de planning bij kunst en cultuur. Vooral in het algemeen gedeelte van de Memorie van Toelichting bij de jongste begroting van C.R.M. wordt de samenhang van doelstellingen beklemtoond. In verschillende bewoordingen treft men hierin en in het algemene gedeelte van Culturele Zaken het boven bedoelde beginsel aan. Vergelijk ook de Memorie van Toelichting bij de begroting van C.R.M. 1974 p. 3, 6 en 7. Hiermee in overeenstemming is verdelende rechtvaardigheid opgevat als een zodanige verdeling van overheidsvoorzieningen dat deze personen en groepen in de bevolking in gelijke mate - ceteris paribus - ten goede komen. Er zijn nog andere gezichtspunten mogelijk die echter hier niet aan de orde komen, b.v. het kunsthistorische of, zoals in L.A. Welters: Geldstromen overheid en beeldende kunstenaars, Amsterdam, 1973, het oogpunt van inkomensvorming voor kunstenaars. Dit laatste gezichtspunt is evenwel niet terug te voeren tot doeleinden voor cultuurbeleid.


blijven. Voorts is niet alleen gekeken naar culturele voorzieningen en activiteiten die overheidsbescherming genieten, maar evenzeer naar voorzieningen en activiteiten


139 die daaraan nauw verwant zijn maar niet gesteund worden. Conclusies over de verdelende aspecten van cultuurbeleid zijn alleen mogelijk indien een redelijk inzicht bestaat in het activiteitenpatroon van de diverse categorieën waaruit de bevolking bestaat. Het activiteitenpatroon op dit gebied wordt meestal cultuurparticipatie genoemd, waarbij in dit verband is gedacht aan bezigheden van de bevolking die te maken hebben met lezen, muziek, film, theater, beeldende vormgeving, musea en monumenten. De massamedia komen slechts gedeeltelijk in het vizier (lezen, muziekluisteren, bioscoopbezoek). Dit heeft meer praktische dan principiële redenen. De functies en problemen van radio en televisie kan men niet binnen de hier gekozen opzet tot hun recht doen komen. Een afsluitende opmerking is hier op zijn plaats. Men zou zich kunnen afvragen waarom juist het cultuurbeleid in dit rapport zo veel en zo kritische aandacht krijgt, terwijl hiermee toch maar een gering deel van het overheidsbudget is gemoeid. Bovendien heeft dit beleid vergeleken met andere terreinen van overheidszorg, zich reeds zo nadrukkelijk geëxposeerd, bijvoorbeeld in de Discussienota Kunstbeleid, naar aanleiding waarvan over de principes van deze overheidszorg uitvoerig is gediscussieerd. Daarnaast is het cultuurbeleid als een der eerste beleidsterreinen aangeboden voor een beleidsanalyse in het kader van de Commissie Beleids Analyse. Deze grote aandacht is het gevolg van verschillende omstandigheden. In de eerste plaats omdat in tegenstelling tot wat algemeen wordt aangenomen, een redelijke verzameling van gegevens beschikbaar is.6 In de tweede plaats omdat door de vele discussies het cultuurbeleid goed bespreekbaar is geworden op zijn verschillende onderdelen. In de derde plaats, tenslotte, omdat de behandeling van het cultuurbeleid eventueel en gedeeltelijk model kan staan voor de bestudering van andere terreinen van welzijnszorg.

§2 Kenmerken en typen van voorzieningen De verdelende rechtvaardigheid is één gezichtspunt van waaruit men culturele voorzieningen van de overheid kan beoordelen, maar niet het enige. De hieronder volgende beschouwing beperkt zich daar dan ook niet toe. Een kenmerk immers van veel culturele voorzieningen is dat naast dienstverlening aan het publiek ook vaak andere functies worden beoogd, hetzij neven-effecten worden teweeggebracht. Wanneer een museum geen bezoekers meer trekt, zal dit waarschijnlijk wel worden gesloten, maar de collectie zal niet worden vernietigd. Een station daarentegen, waar niet voldoende passagiers instappen, wordt opgeheven en zonodig afgebroken (tenzij het op de Monumentenlijst wordt geplaatst). De waarde die wordt toegekend aan nevenfuncties, evenals het aantal nevenfuncties van culturele voorzieningen, is onderhevig aan afspraken. Dat er in vele gevallen andere functies zijn, lijkt onbetwistbaar. Men zou een ordening kunnen maken van culturele voorzieningen naar het accent dat ligt op de nevenfuncties. Sociaal-culturele accommodaties, openbare bibliotheken, de grammofoonplatenhandel b.v. zijn uitsluitend bestemd voor publieksgebruik. Er zijn geen bijkomende doelstellingen. Musea, orkesten en toneelgezelschappen daarentegen, continueren naast de publieke dienstverlening 6

Het euvel is wel dat de gegevens nauwelijks op elkaar aansluiten.


overgeleverde tradities; tevens worden door sommige hiervan nieuwe tradities ontwikkeld. Bij monumentenzorg en de scheppende kunst in het algemeen ligt de nadruk zelfs primair bij het conserveren van historische cultuurgoederen, respectievelijk het ontwikkelen van nieuwe cultuurgoederen. Afhankelijk van deze accenten, kan men stellen, is de betekenis van culturele voorzieningen af te leiden uit het gebruik dat het publiek er van maakt. Afhankelijk van deze accenten moet men ook de financieringswijze beoordelen. Het heeft weinig zin de subsidiëring van een instelling geheel te richten op het


140 publieksgebruik als de instelling primair op andere zaken is afgestemd. Omgekeerd moet de financiering van een voorziening, die geheel en uitsluitend op publieke dienstverlening is gericht, niet onafhankelijk hiervan geschieden. Ook de verhouding tussen de bijdrage van entreegelden en die van overheidsgelden kan vanuit dit gezichtpunt worden bestudeerd. Los hiervan staat natuurlijk de vraag, hoever de overheid het publiek in de kosten van het gebruik tegemoet moet komen, want dit is afhankelijk van de mate waarin waarde wordt toegekend aan het gebruik van een voorziening. Op grond van de verdelende rechtvaardigheid zou men echter kunnen zeggen dat een groter aandeel van de overheid in de kosten van een voorziening beter verdedigbaar wordt, naarmate de voorziening er beter in slaagt brede lagen uit de bevolking van dienst te zijn. Een tweede maatstaf zou kunnen zijn dat een groter overheidsaandeel in de totale kosten reëel is bij een voorziening die enige zinvol geachte bijkomende functies vervult, waarvan men de kosten niet over het publiek kan omslaan. Over veel culturele voorzieningen bestaat geen overeenstemming ten aanzien van de aard van de behoeften, die zij bevredigen. In dat opzicht is niet vast te stellen of er substituten functioneren, en of verschillende voorzieningen eenzelfde behoefte bevredigen, of ze dus concurrerend ten opzichte van elkaar zijn. Anders dan van de elektriciteitsvoorziening of het openbaar vervoer bestaan er evenmin afgesproken produkteenheden van bv. de muziekvoorziening. Daar komt nog bij - en dat maakt een beoordeling van sommige culturele voorzieningen op grond van publiekcijfers zo betrekkelijk - dat aan een concert voor 600 luisteraars niet enkel door dat cijfer een grotere waarde toegeschreven kan worden dan aan één voor 300. Vervolgens - maar dit hebben culturele voorzieningen wel met enige andere voorzieningen gemeen - is gebruikmaking volledig vrijblijvend: er is geen voorschrift en evenmin een indicatie op grond waarvan iemand een bijzonder recht zou hebben op een culturele voorziening. De culturele voorzieningen moeten evenwel functioneren binnen enkele nauwe en bovendien starre grenzen. Reeds vaker is benadrukt dat de culturele bedrijvigheid sterk arbeidsintensief is, terwijl de arbeidsproduktiviteit niet toeneemt of kan worden ingeruild voor machinale produktiviteit (hoewel tijdens het laatste Holland Festival een optreden met een orkestmachine werd gegeven). Vervolgens is de produktie binnen bepaalde grenzen nauwelijks uit te breiden of in te krimpen. Van een boek van een schrijver kunnen desgewenst 5 000 of 10 000 exemplaren worden gedrukt, maar een nieuw boek schrijven voor een gretige markt lukt niet zo snel. Een orkest kan beneden een bepaalde bezetting niet voor orkest doorgaan, terwijl een aantal musici bij elkaar niet meteen een orkest vormen.

§3 Cultuurparticipatie in het algemeen; ontwikkelingen en patronen Nederlanders gaven in 1963 minimaal 14 tot maximaal 19% van de gezinsinkomens uit aan wat het C.B.S. ‘ontwikkeling en ontspanning’ noemt.7 Zonder rookartikelen en uitgaven voor vervoer is dat ±7% van het gezinsinkomen. Het relatieve aandeel 7

C.B.S. Nationaal budget-onderzoek 1963-1965, dl. 10, 1972.


van deze uitgaven stijgt met de hoogte van het reëel inkomen. Uitgaven voor eten en drinken buitenshuis (wat niet bij de categorie ontwikkeling en ontspanning wordt gerekend), voor tuin en bloemen (idem), voor sport en spel, voor kamperen en weekendbesteding, vakantie, concerten toneelbezoek stijgen meer dan evenredig met dat inkomen. De uitgaven voor meubilair en versiering in huis, lectuur, hobby's en entreegelden, (die nog niet bij de andere categorieën zijn meegeteld) blijven proportioneel gelijk bij een toenemend inkomen. Zelfstandigen en hoofdarbeiders geven (vergeleken met andere beroepsgroepen met gelijk inkomen) het meest uit voor ontwikkeling en ontspanning met name meer voor lectuur, vakantiebesteding en


141 concerten toneelbezoek. Dit beeld uit de zestiger jaren is niet sterk veranderd; de jaarlijkse cijfers over het verbruik van gezinshuishoudingen (met overigens wat andere, meer globale categorieën) geven voldoende inzicht in de ontwikkeling van de gezinsconsumptie op dit gebied. Zie hiervoor tabel 4.9 in hoofdstuk 4. Deze gegevens uit tabel 4.9 duiden erop dat cultuurparticipatie behoort tot een groep van activiteiten, waarvoor de gezinsuitgaven relatief niet meer dan evenredig toenemen van jaar tot jaar (los van de kostenstijgingen). Aangezien echter de omzetten van verschillende gesubsidieerde culturele instellingen (omzet aan verkochte kaartjes van met name toneel, opera, balletvoorstellingen en concerten) in dezelfde periode hierbij achterblijven, moet men aannemen dat die gezinsuitgaven vooral toevloeien naar commercieel geëxploiteerde recreatieve en culturele voorzieningen (produkten). De bestedingen van het publiek bij vijf door de overheid gesteunde voorzieningen (toneel, concert, opera en ballet, musea en bibliotheken) blijven sterk bij de uitgaven voor vermakelijkheden achter (eveneens gecorrigeerd), zoals tabel 10.1 laat zien. Tabel 10.1

Ontwikkeling van de uitgaven door het publiek.

1962 gezinsuitgaven voor 100 vermakelijkheden (index)

1967 147

1971 215

publieksuitgaven voor 5 culturele voorzieningen (index)

106

139

ƒ 7,-

ƒ 5,-

100

publieksuitgaven ƒ 8,voor 5 culturele voorzieningen per ƒ 100,- uitgaven voor vermakelijkheden

Bron: C.B.S. Nationale Rekeningen; Bezoek aan Vermakelijkheidsinstellingen en Statistiek van de uitgaven der overheid voor Cultuur en Recreatie. Het achterblijven van de publieksuitgaven in de sector van culturele voorzieningen waarin de overheid subsidieert, ten opzichte van de uitgaven voor andere vermakelijkheden, kan verschillende oorzaken hebben: • het aantal participanten loopt terug, mede in verband met het feit dat het aantal vermaaksmogelijkheden zich heeft uitgebreid en/of • de toegangsprijzen blijven achter bij andere vermakelijkheden. Het eerste punt komt nog aan de orde. Indien het totale gebruik van 10 culturele voorzieningen (beroepstoneel, -concert, -opera, dans, musical, cabaret, revue, musea, bioscoop, bibliotheek) in 1962 op 100


wordt gesteld, dan blijkt het gebruik in 1967 te zijn teruggelopen tot 73 en in 1971 tot 71. Zonder bioscoopbezoek, museabezoek en bibliotheekgebruik (dat sterk terugliep, respectievelijk steeg en sterk steeg) zijn die bezoekindexcijfers 100, 75 en 84. Het gebruik per 100 inwoners is weergegeven in tabel 10.2 Uit dit beeld mag men niet zonder meer afleiden dat de publieke belangstelling voor de meeste culturele voorzieningen sterk is verminderd. Immers, sinds 1962 is het aantal culturele manifestaties dat op andere dan de traditionele plaatsen wordt aangeboden (in kleine theaters en uitvoeringsruimten en zelfs op straat) toegenomen. Er doet zich een verschuiving van een grootschalig naar een kleinschalig aanboden gebruikspatroon voor, waarbij men rekening moet houden met een toenemend aantal


142 Tabel 10.2 Het gebruik van culturele voorzieningen per 100 inwoners1. gebruik omstreeks gebruik omstreeks 1967 gebruik omstreeks 1962 1971 voorzieningenjaar van per 100 jaar van per 100 jaar van per 100 meting inwoners meting inwoners meting inwoners 391 1967 241 1971 195 bioscoopbezoek2 1963 gezinsaankopen 1963 belletrie3

277

1965

260

1970

235

museabezoek4 1962

46

1967

55

1971

65

musical-revue-cabaret 1962 bezoek

33

1967

17

1971

19

ingeschreven 1962 lezers bij bibliotheken

6

1967

12

1971

20

bezoek 1962 beroepstoneel

15

1967

14

1971

12

bezoek 1962 profesoineel-concerutvtioernigen

11

1967

10

1971

13

bezoek 1962 opera, operette, ballet (beroeps)

4

1967

3

1971

3

Bron: C.B.S. Bezoek aan Vermakelijkheidsinstellingen. manifestaties, waarvan bezoekersaantallen niet geregistreerd (kunnen) worden (bv. het Zomerstraattheater, uitvoeringen van het Nederlands Blazersensemble, concerten van ‘De Volharding’ etc.) 1

2

3 4

In de periode 1962-1971 verminderde het aantal gemeenten dat opgave deed (i.v.m. afschaffing vermakelijkheidsbelasting). In ‘Bezoek aan Vermakelijkheidsinstellingen 1971’ becijfert het C.B.S. de invloed hiervan op het totale bezoekcijfer van vermakelijkheidsinstellingen tussen 1970 en 1971 op minder dan 1%. Dit relatieve informatieverlies komt vooral voor rekening van de bezoekcijfers van veelbezochte vermakelijkheden, zoals sportuitvoeringen, bezienswaardigheden en dansgelegenheden, die hier niet zijn opgenomen. Omdat echter na 1971 het informatieverlies sterk toeneemt zijn geen gegevens van 1972 gebruikt. Sinds 1971 betaalt de bioscoopbezoeker niet langer vermakelijkheidsbelasting maar B.T.W. In verband hiermee zijn gegevens van voor dat tijdstip niet geheel vergelijkbaar met die van daarna. Andere bron: Stichting Speurwerk betreffende het Boek, Portret van de Nederlandse Boekenconsument. Amsterdam 1973. Waaronder museabezoekers van drukbezochte tentoonstellingen (Rembrandt, Jeroen Bosch).


Het gebruik van culturele voorzieningen is uiteraard afhankelijk, niet alleen van hoe deze worden aangeboden, maar ook van hoeveel er van wordt aangeboden. Zo verschilt het aantal musicals, revue's en cabarets dat in het theater te zien is, van jaar tot jaar, wat tot uitdrukking komt in de bezoekcijfers. Culturele voorzieningen die door de overheid in stand worden gehouden, kunnen - dank zij die steun - van jaar tot jaar in een constante hoeveelheid worden aangeboden of groeien in aantal. Tabel 10.3 illustreert dit. De enigszins in aantal toegenomen musea en bibliotheken trekken een nog steeds groeiend aantal gebruikers; een ongeveer gelijkblijvend aantal toneel-, concert-, opera- en balletuitvoeringen moet bezoekers prijsgeven. Het gebruik waarover het bovenstaande handelt, wordt bepaald op grond van het antal (verkochte) kaartjes, hetgeen betekent dat: • personen die meerdere malen per jaar een kaartje kopen, iedere keer worden


143 Tabel 10.3

Relatie tussen het aanbod en gebruik van gesubsidieerde culturele voorzieningen, in indexcijfers (1968=100). 1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

voonrseitlgen

97

92

100 (=3 517)

98

101

93

93

bezoeken

105

98

100 (=1 320 029)

93

94

79

70

uvtioenrigen

•

•

100 (=1 244)

102

103

107

104

bezoeken

•

•

100 (=1 137 501)

101

101

101

96

uvtioenrigen

•

•

100 (=709)

101

101

872

83

bezoeken

•

•

100 (=425 355)

103

98

86

84

aantal musea

100

101

100 (=324)

101

102

107

114

bezoeken

89

92

100 (=6 990 000)

109

110

123

135

aantal bbiolhteken

•

90

100 (=800)

87

94

96

97

nigescherven lezers

54

87

100 (=1 544 000)

111

131

157

187

1

toneel

conceretn1

operab/ael1t

musea

bbioilhteken

1 1 1 2

Deze gegevens hebben betrekking op seizoenen: 1966 op het seizoen 1965-1966 enz. Deze gegevens hebben betrekking op seizoenen: 1966 op het seizoen 1965-1966 enz. Deze gegevens hebben betrekking op seizoenen: 1966 op het seizoen 1965-1966 enz. In dit seizoen werd de Zuid-Nederlandse Opera opgeheven.


Bron: C.B.S. Statistiek van het toneel; Statistiek van het concert-, opera- en balletbezoek; Museumstatistiek en statistiek Openbare Bibliotheken. meegeteld; • manifestaties die gratis toegankelijk zijn of een niet-registreerbaar publiek trekken, buiten de tellingen blijven. Belangrijk is daarom dat bekend is wie onder de Nederlandse bevolking culturele manifestaties bezoekt of bepaalde activiteiten beoefent. De eerste grootscheepse meting is geschied in het onderzoek Vrijetijdsbesteding in Nederland 1962-1963 van de Nederlandse bevolking van 12 jaar en ouder door het C.B.S. Blijkens dit onderzoek (herfst 1962): • had 46% de afgelopen maand één of meer boeken uitgelezen; • was 44% in het afgelopen jaar naar de bioscoop geweest; • was 18% zelf muziekbeoefenaar (bespelen muziekinstrument of zingen); • was 12% de afgelopen maanden wel eens naar een museum geweest; • was 10% de afgelopen 3 maanden wel eens naar beroepstoneel geweest; • was 7% de afgelopen 3 maanden wel eens naar een concert geweest; • was 6% lid van een muziek-, dans-, zangof toneelvereniging. Met uitzondering van het lidmaatschap van verenigingen voor amateuristische kunstbeoefening, is de deelname van middelbaar en hoger opgeleide personen aan alle andere vormen van cultuurparticipatie veel hoger dan het landelijk gemiddelde; de deelname door personen met lager onderwijs blijft steeds onder het gemiddelde. Dit patroon is in onderzoek na 1962 steeds bevestigd.


144 Op grond van een onderzoek naar vrijetijdsactiviteiten in de provincie Groningen in 1965 heeft Wippler een analyse van bezigheden gemaakt. Hij stelde vast dat de bezoekers van concert, toneel, schilderijententoonstellingen en (gedeeltelijk) bioscoop vaak dezelfde personen zijn, hetgeen voor hem aanleiding was dit patroon van vrijetijdsbestedingen ‘cultuurparticiperend vrijetijdsgedrag’ te noemen. Boeken lezen, tekenen en schilderen, musiceren en grammofoonplaten beluisteren worden hier niet toe gerekend. De cultuurparticipatie in deze verengde betekenis van voorzieningengebruik hangt het sterkst van alle (5) typen vrijetijdsbesteding samen met het opleidingspeil en bijgevolg met de hoogte van het inkomen. De niet onder cultuurparticipatie gerekende activiteiten, zoals boeken lezen e.d., komen meer dan welke andere, ook voor bij de gebruikers van de onderzochte culturele voorzieningen.8 Bij de amateuristische muziekbeoefening in al haar verschillende vormen komt goed tot uiting dat het opleidingspeil niet zozeer het beoefenen van muziek als zodanig beïnvloedt alswel de keuze van het instrument; in 1962 waren er drie keer meer pianospelers met een middelbare of hogere opleiding, dan pianospelers met een lagere opleiding; onder de accordeonisten waren er drie keer meer laagstopgeleiden dan hoogstopgeleiden. Dit gegeven moge aantonen dat conclusies over cultuurparticipatie gebonden zijn aan het soort activiteiten dat men eronder wil begrijpen. De enquête onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder in mei 1974 (L.S.S. 1974) geeft met betrekking tot cultuurparticipatie het volgende beeld: • 93% leest soms of vaker kranten, tijdschriften of boeken; • 67% luistert soms of vaker naar pick-up of bandrecorder; • 46% tekent, schildert, weeft, knutselt of handwerkt soms of vaker; • 34% bezoekt soms of vaker de bioscoop; • 33% bezichtigt soms of vaker bezienswaardige gebouwen; • 30% zingt, danst, speelt toneel, musiceert, filmt of fotografeert soms of vaker; • 28% bezoekt soms of vaker musea en andere tentoonstellingen; • 28% bezoekt soms of vaker een schouwburg, concertzaal of andere uitvoeringsruimte; • 21% gebruikt soms of vaker de uitleenbibliotheek; • 6% is lid van muziek-, zangof toneelvereniging. Lezen en naar muziek luisteren zijn de meest verbreide culturele activiteiten onder de Nederlandse bevolking (zie ook tabel 10.4 en 10.5). Kijkt men echter naar hetgeen verschillende bevolkingscategorieën bij voorkeur lezen of beluisteren, dan vindt men daarin blijkens diverse onderzoekingen de maatschappelijke geleding (naar opleiding, beroep en inkomen) terug; een opsplitsing die vooral te maken zal hebben met de bevattelijkheid van lectuur en muziek. In dit patroon treden vooral bij de jongere generatie verschuivingen op. Voor intellectuelen zijn strips niet langer taboe. Popen beatmuziek wordt - in alle maatschappelijke lagen - alom beluisterd. Maar binnen deze genres prefereren hoger opgeleide jongeren niet hetzelfde als lager opgeleiden. Tijdens het Holland Pop Festival in 1970 werden er 4 maal meer jongeren met een middelbare of hogere opleiding in het Kralingse Bos aangetroffen dan jongeren met

8

R. Wippler - Sociale determinanten van het Vrijetijdsgedrag, Assen 1968.


een lager opleidingsniveau,9 een verdeling die ongeveer overeenkomt met die onder de schouwburgbezoekers. Het algemene patroon in het gebruik van culturele voorzieningen in 1974 is ten opzichte van de reeds bekende gegevens weinig veranderd. • In plattelandsgemeenten wordt minder dan evenredig van culturele voorzieningen

9

P. Vos, e.a. Holland Pop Festival, Rapport gepubliceerd door het NIMAWO, Den Haag 1971, p. 22 en 23.


145 gebruik gemaakt, terwijl de provincies Groningen en Zeeland als geheel een minder gebruik te zien geven, dit in tegenstelling tot Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht. • De leeftijdscategorie 18 t/m 29 jaar maakt het meest intensief gebruik van culturele voorzieningen: de leeftijdscategorie boven de 60 jaar het minst. Dit is voor mannen niet anders dan voor vrouwen. (Jongere) alleenstaanden participeren meer dan gehuwden, en gehuwden zonder kinderen meer dan gehuwden met kinderen. • Opvallend is de overwegende afwezigheid van gepensioneerden en vooral van de agrarische beroepen onder de gebruikers van culturele voorzieningen; dit in schrille tegenstelling tot de sterke vertegenwoordiging van hogere en middelbare beroepsgroepen, leidinggevenden en employés. • In 1974 zegt 15% van de hoger en middelbaar opgeleiden, tegenover 63% van de lager opgeleiden, zelden of nooit gebruik te maken van culturele voorzieningen. In verband hiermee ziet men een groter gebruik bij personen met een hoger inkomen.

§4 Analyse van enige factoren in de cultuurparticipatie in relatie tot het beleid In overeenstemming met de probleemstelling in §1 en §2 zal hieronder aandacht worden besteed aan een drietal punten. • De deelname van bevolkingscategorieën naar opleidingsniveau aan enige activiteiten en culturele voorzieningen. • Het volume van de overheidssteun aan culturele voorzieningen en hoe deze de verschillende categorieën van de bevolking ten goede komt. • De relatie tussen de intensiviteit waarmee de overheid culturele voorzieningen steunt en functies die culturele voorzieningen vervullen.

De spreiding in de deelname Uit tabel 10.4 komt naar voren dat hoe groter het gebruik van een voorziening of de deelname aan een activiteit is, hoe meer het aantal laagstopgeleide deelnemers het aantal hoogstopgeleide benadert.10 De laatste kolommen van tabel 10.4 tonen aan dat het publiek dat zegt ‘vaak’ gebruik te maken van culturele voorzieningen, naar opleiding een eenzijdiger samenstelling vertoont dan alle gebruikers samen. Onder de personen die zeggen vaak van musea en schouwburgen gebruik te maken, treft men slechts op elke 10 hoogstopgeleiden ongeveer 1 laagstopgeleide aan, terwijl dat bij een evenredig gebruik 4 op 5 zou moeten zijn. 10

In de steekproef waarop deze gegevens zijn gebaseerd - L.S.S. 1974 - waren 1 156 personen - 24% - met een middelbaar en hoger onderwijsniveau, en 1 451 of 30% met een lager onderwijsniveau.


Er zijn verschillende aanwijzingen in eerdere onderzoeksresultaten, dat de verschillen tussen de deelname van hoogstopgeleiden en laagstopgeleiden groter zijn onder de belangstellenden voor professionele en/of door de overheid gesubsidieerde toneel-, muziek- of dansuitvoeringen dan onder de amateuristische resp. niet-gesubsidieerde vormen. Onder toneelpubliek in Breda (1967) waren er 17 hoogstopgeleiden op iedere laagstopgeleide bezoeker. In Tilburg (1969) 11 op 1.11 Zeer recent nog kwam uit een onderzoek onder het Nederlandse balletpubliek een verhouding van 34 hoogstopgeleiden op elke laagstopgeleide toeschouwer naar voren.12

11 12

W. Zweers en L.A. Welters: Toneel en publiek in Nederland, Rotterdam-Utrecht 1970. A. Schrijnen-van Gastel, Dans en Publiek, no. 15 Voetzoeker Dr. E. Boekmanstichting, Amsterdam 1974.


146 Tabel 10.4

Deelname door de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder aan en concentraties in het gebruik van culturele voorzieningen en andere activiteiten. percentage van de Nederlandseaantal hoogst opgeleide bevolking van 18 jaar en ouder deelnemers per 100 laagst dat deelneemt opgeleide deelnemers1 vaak en soms vaak vaak en soms vaak

gebruik van voorzieningen bioscoop

33,4

5,5

309

492

musea, galeries 28,2 en tentoonstellingen

3,9

518

1 108

beroeps- en 27,8 amateuristisch(e) toneel, concerten opera, operette, ballet, cabaret, musical en revue

4,3

506

844

bibliotheken

22,6

13,8

412

382

lezen kranten, 92,7 tijdschriften en boeken

75,1

114

136

luisteren naar pick-up of bandrecorder

66,7

35,9

174

209

tekenen, schilderen, knutselen, weven en handwerken

46,2

24,4

146

158

amateuristische 30,1 beoefening van muziek, zang, dans, toneel,

13,4

361

350

andere activiteiten

1

Hoogst opgeleiden: middelbaar en hoger niveau; laagst opgeleiden: alleen lager niveau.


film en fotografie lidmaatschap 6,1 muziek-, zangen toneelvereniging

n.v.t.

122

n.v.t.

Bron: L.S.S. 1974.

De overheidssteun aan culturele voorzieningen en de verdeling over de Nederlandse bevolking Opvallend in tabel 10.4 is dat het lidmaatschap van verenigingen voor amateuristische kunstbeoefening, ondanks een geringe verbreiding onder de Nederlandse bevolking en in afwijking van de meeste andere vormen van cultuurparticipatie, gelijkelijk over de opleidingscategorieën is verdeeld. Dit is te meer merkwaardig, omdat de amateuristische beoefening van muziek, zang, dans, toneel, film en fotografie als zodanig minder gelijkmatig over de Nederlandse bevolking verdeeld ligt; op elke 2 laagstopgeleide amateurs zijn er immers 7 hoogstopgeleide. Hier ziet men dus, in tegenstelling tot het schouwburgen concertbezoek, dat de deelname aan instellingen die op enigerlei wijze subsidie ontvangen een evenredige verdeling laat zien. Maar niet alle amateur muziek-, zang-, dans- of toneelverenigingen ontvangen direct of indirect financiële steun van de overheid en over het geheel genomen gaat er vier keer meer geld naar beroepstoneel,


147 -muziek, -opera, en -dans dan naar de amateuristische kunst; zonder het meetellen van de steun aan muziekscholen zelfs 15 keer meer. Openbare bibliotheken vormen de belangrijkste kanalen waarlangs het lezen van overheidswege wordt gesteund (want de tegemoetkoming aan boekenkopers, via de steun aan schrijvers, is te verwaarlozen: zie tabel 10.5). Op elke 100 laagstopgeleide personen die frequent krant, tijdschriften of boeken lezen, komen 136 hoogstopgeleide frequente lezers voor. Onder de gebruikers van openbare bibliotheken echter is die verhouding 100 tegenover 412. Via bibliotheekgebruik vindt er een selectie plaats, in het voordeel van de hoogstopgeleiden, die derhalve ook meer dan evenredig profiteren van overheidssteun voor het lezen dan de frequent lezende laagstopgeleiden. Deze laatsten betalen immers voor de verwerving van hun lectuur de volle kosten. Het gebruik van bibliotheken breidt zich evenwel in het algemeen uit. In tabel 10.5 is een overzicht gegeven van de ontwikkelingen in het gebruik van culturele voorzieningen in relatie tot hun financiering. Hieruit blijkt het volgende. De overheidsbesteding per gebruikmaking is in de regel hoog bij voorzieningen die door een klein deel van de bevolking worden gebruikt. Met uitzondering van concerten en bibliotheken groeit de overheidsbijdrage per gebruikmaking (uitgedrukt in prijspeil 1962). Bij toneel, opera en ballet ziet men een daling in bezoekersaantallen (vooral bij gesubsidieerde uitvoeringen), terwijl de overheidsbijdrage (direct en indirect per gebruikmaking van beroepsuitvoeringen tezamen) toeneemt. Dit behoeft geen verwondering, omdat overheidssteun als regel is aangevangen naar aanleiding van een groeiend verschil tussen inkomsten en kosten van voorzieningen (een exploitatietekort is nog steeds een noodzakelijke voorwaarde voor overheidssteun, maar nog geen voldoende reden omdat men op de eerste plaats belang hecht aan het gebruik of de instandhouding van de voorzieningen). Hierbij doet zich een bijna paradoxale situatie voor, want juist dankzij overheidssteun kunnen kunstinstellingen uitvoeringen geven en artistieke ontwikkelingen volgen, die zonder overheidssteun te riskant zouden zijn met het oog op de publieke belangstelling. Uitproberend theateraanbod trekt bij uitstek publiek met een hogere en middelbare opleiding als achtergrond.13 Hierin komt één van de kernproblemen van het cultuurbeleid tot uiting: - hoe intensief kan overheidssteun worden bij een - ondanks dat beleid - over het geheel verder afnemend gebruik; of anders gesteld: in hoeverre weegt de waarde die de overheid kennelijk toekent aan de andere functies van culturele voorzieningen op tegen de publieke functie die aan belang inboet. In §5 komt dit vraagstuk terug. Zoals in het voorgaande is opgemerkt, is bij een gering totaalgebruik de samenstelling van de publieksgroepen eenzijdiger naar opleidingsniveau. In mindere mate geldt dit ook voor de samenstelling van het publiek volgens inkomenscategorieën. Via het gebruik van culturele voorzieningen profiteren de hogere inkomenscategorieën twee tot twee en half keer meer door tegemoetkomingen in de kosten van hun bezigheden dan de lagere inkomenscategorieën, die voor andere soortgelijke bezigheden tenminste de kostprijs betalen. Bij intensief gebruik is dit zelfs - met uitzondering van bibliotheekgebruik - 4 tot 5 keer meer. Bij deze situatie wordt men geconfronteerd met een spanning tussen beleid en doeleinden. In het bovenstaande is een sociaal-culturele achterstand geconstateerd bij voorzieningen 13

Mickery - bezoekers, Intomart, Hilversum 1971; Toneel en Publiek in Nederland. o.c.


die door de overheid zelf in stand worden gehouden; een probleem, dat volgens de Memorie van Toelichting bij de begroting van C.R.M. 1975 voorrang verdient.14

14

Memorie van Toelichting bij de begroting van C.R.M., dienstjaar 1975, p. 3.


148 Tabel 10.5

Het gebruik van culturele voorzieningen, de mate van overheidssteun en verdeling over gebruikers. totaal gebruik in indexcijfers omstreeks 1967 1962

gezinsaankopen 100 belletrie3

97

94

percentage percentage gebruikers gebruikers van 18 jaar envan 18 jaar en ouder volgens ouder volgens meting 1962 recente CBS 1962 metingen 47,4 435

bioscoopbezoek 100

65

55

16,3

166

museabezoek 100

127

160

10,4

28,2

bezoek 100 4 beroepstoneel

99

88

9,8

27,8

bezoek 100 concerten door beroepsmusici4

98

137

7,4

27,8

bezoek dans, 100 opera, operette4

87

85

•

27,8

5

3 6 4

4

4

1971

Bron: Nederlands Centrum voor Marketing Analyse en Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek B.V. Leesgedrag en Bibliotheekgebruik Amsterdam 1974. 43% van de ondervraagden van 14 jaar en ouder las ten tijde van de enquête een boek. Andere bron: Stichting Speurwerk betreffende het Boek, Cijfers betreffen 1963, 1965 en 1970. I.P.M.-Publiek en Bioscoop. Schiedam 1973. 16% van de ondervraagden bezoekt ten minste éénmaal per maand de bioscoop. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-. Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-. Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-.


ingeschreven 100 lezers bij bibliotheken

213

391

•

21

Bron: Naar C.B.S.-statistieken: Bezoek van Vermakelijkheidsinstellingen; van het Toneel; Concert-, Opera- en Balletbezoek; uitgaven der overheid voor cultuur en recreatie; Vrijetijdsbesteding in Nederland 1962-1963 en L.S.S. 1974. Tabel 10.5

geraamde minimale overheidssteun in guldens aan hoogste inkomenstrekkers per ƒ 100,- steun aan laagste inkomenscategorie2 overheidsbesteding in guldens per gebruikmaking (gecorrigeerd op prijsstijgingen)1 1967

1971

bij gebruik vaak vaak en soms

gezinsaankopen 0,01 belletrie3

0,02

0,03

•

•

bioscoopbezoek 0,02

0,04

0,08

ƒ 179,-

ƒ 160,-

museabezoek 5,65

4,73

5,10

ƒ 250,-

ƒ 400,-

bezoek 12,53 beroepstoneel4

10,18

16,76

ƒ 229,-

ƒ 500,-

bezoek 17,80 concerten door beroepsmusici4

18,17

15,85

ƒ 229,-

ƒ 500,-

omstreeks 1962

2 1 3 4

4

Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84. Laagste inkomenstrekkers: netto jaarinkomen van de huishouding tot ƒ 15 000,-; hoogste inkomenscategorie: ƒ 24 000,- en meer per jaar netto gezinsinkomen. Bij toneel, concert, opera en dans incl. accommodatiekosten. Zie voetnoot bij tabel 10.6. Andere bron: Stichting Speurwerk betreffende het Boek, Cijfers betreffen 1963, 1965 en 1970. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-. Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-.


bezoek dans, 19,94 opera, operette4

22,08

26,07

ƒ 229,-

ƒ 500,-

ingeschreven 30,85 lezers bij bibliotheken

23,66

15,30

ƒ 206,-

ƒ 190,-

Bron: Naar C.B.S.-statistieken: Bezoek van Vermakelijkheidsinstellingen; van het Toneel; Concert-, Opera- en Balletbezoek; uitgaven der overheid voor cultuur en recreatie; Vrijetijdsbesteding in Nederland 1962-1963 en L.S.S. 1974.

De intensiteit van overheidssteun en functies van culturele voorzieningen In tabel 10.6 is een tweedeling gemaakt van culturele voorzieningen die naast publieke dienstverlening - bewust nagestreefde - nevenfuncties vervullen, en voorzieningen waarbij dit niet of nauwelijks het geval is. Uit tabel 10.6 blijkt dat een hoge overheidsbijdrage per gebruikmaking niet hoeft samen te gaan met een hoog aandeel van de overheid in de financiering van de culturele voorziening. Per schouwburgen concertzaalbezoeker wordt weliswaar een flink bedrag gesubsidieerd, maar van dit publiek wordt in vergelijking met musea en bibliotheken een grotere eigen bijdrage gevraagd. Als regel betaalt de museumbezoeker per gebruikmaking; bibliotheekgebruikers per jaar. Des te meer valt het hierbij op dat ondanks de nevenfuncties van musea (conservering, restauratie, wetenschappelijk werk) het publiek van musea per bezoek een relatief groter deel van de totale kosten moet opbrengen dan dat van openbare bibliotheken per jaar, die in hun functioneren wel geheel op dienstverlening aan het publiek zijn ingesteld (kostbare of zeldzame boeken worden immers niet door uitleenbibliotheken bewaard). Dit verschil wordt niet gerechtvaardigd door uiteenlopende publiekscijfers: de publieke belangstelling groeit bij beide; musea worden door een groter deel van de Nederlandse bevolking gebruikt dan bibliotheken, maar de bibliotheek trekt meer laagstopgeleiden. De vraag komt dus op of de overheid inderdaad het gebruik van

4

Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84. Het percentage gebruikers onder de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder (27,8%) is met inbegrip van bezoekers van amateuruitvoeringen. Dit geldt ook voor de ratio ƒ 229,en ƒ 500,-. Indien het gebruik van gesubsidieerde uitvoeringen wordt uitgedrukt in een aandeel in de indexcijfers voor het totale gebruik, dan is dat voor TONEEL 83 in 1967 en 59 in 1971; CONCERTEN 92 resp. 92, OPERA EN BALLET 87 resp. 84.


149 bibliotheken hoger waardeert en meer wenst aan te moedigen dan het gebruik van musea. Hoewel gedeeltelijk buiten dit bestek, kan men zich hetzelfde ook afvragen bij een vergelijking tussen de amateuristische kunstbeoefening (waarbij via deelname aan het verenigingsleven het ideaal van de verdelende rechtvaardigheid het meest wordt benaderd) en het vormingswerk. Deelnemers aan vormingswerk worden in de kosten ongeveer evenver tegemoet gekomen als gebruikers van bibliotheken. Leerlingen van muziekscholen en leden van amateurverenigingen voor muziek- zangof toneelbeoefening echter, dragen ten minste drie keer meer bij in de totale kosten van instandhouding. Nochtans heeft de overheid niet tot uitdrukking gebracht dat zij het vormingswerk meer waardeert en meer wil aanmoedigen dan de amateuristische kunstbeoefening, beide soorten worden in het kader van de zgn. ‘education permanente’ van grote betekenis geacht. Gegeven het uitgangspunt van de verdelende rechtvaardigheid, roepen tabel 10.5 en 10.6 de vraag op of bioscoopbezoek en het lezen (d.w.z. kopen) van belletrie op grond van een redelijke verspreiding onder de Nederlandse bevolking geen recht hebben op een hogere waardering van de overheid. Hieraan zijn enkele principiële vraagstukken verbonden. In de eerste plaats: wat moet de overheid steunen, indien er geen tekorten zijn? In de tweede plaats: gesteld dat door overheidssteun het aanbod in de boekhandel en bioscoop (nog) gevarieerder wordt dan het nu is, doordat er meer artistiek waardevolle en meer gedurfde


150 Tabel 10.6 Nevenfuncties en de intensiviteit van de overheidsfinanciering van culturele voorzieningen. overheidsbesteding per gebruikmaking in guldens (prijsniveau 1962) 1962 1967 1971

overheidssteun per bestede gulden door het publiek (in guldens) 1962

1967

1971

culturele voorzieningen met nagestreefde nevenfuncties beroepstoneel1 12,53

10,18

16,76

3,66

3,17

6,86

concerten ± 17,80 beroepsmusici1

18,17

15,85

8,48

6,57

5,76

opera-operette 19,94 en dans1

22,08

26,07

4,68

7,25

8,68

musea

4,73

5,10

10,93

10,66

16,08

bibliotheken2 30,85

23,66

15,30

27,07

30,14

25,52

bioscoop

0,02

0,04

0,08

0,01

0,03

0,06

belletrie 0,01 (boekenverkoop)

0,02

0,03

•

•

•

5,65

culturele voorzieningen met geen of nauwelijks nevenfuncties

Bron: Naar C.B.S. Bezoek aan Vermakelijkheidsinstellingen. Statistiek van de uitgaven der overheid voor cultuur en recreatie.

1

1

1

2

Toneel, concerten, opera en dans zijn inclusief de kosten voor accommodaties (schouwburgen, concertzalen etc.). De kosten zijn omgeslagen naar rato van het aantal uitvoeringen. De overheidsbesteding per gebruikmaking van toneel en concerten beginnen niet bij 1962 maar bij 1963. Toneel, concerten, opera en dans zijn inclusief de kosten voor accommodaties (schouwburgen, concertzalen etc.). De kosten zijn omgeslagen naar rato van het aantal uitvoeringen. De overheidsbesteding per gebruikmaking van toneel en concerten beginnen niet bij 1962 maar bij 1963. Toneel, concerten, opera en dans zijn inclusief de kosten voor accommodaties (schouwburgen, concertzalen etc.). De kosten zijn omgeslagen naar rato van het aantal uitvoeringen. De overheidsbesteding per gebruikmaking van toneel en concerten beginnen niet bij 1962 maar bij 1963. Cijfers zijn berekend over de ingeschreven lezers.


aanbiedingen komen,15 wie profiteert dan het meest van die overheidssteun? Blijkens een onderzoek16 zijn het vooral de hogeropgeleiden die hedendaagse (Nederlandse en buitenlandse) literatuur lezen. Bij het filmpubliek ligt een soortgelijk patroon voor de hand. Uit dit voorbeeld spreekt de complexiteit van de overheidsbemoeiing op cultureel terrein, waarbij zelfs sprake zou zijn van een doorkruising van de verdelende rechtvaardigheid. Er blijken dus twee belangrijke, alternatieve vragen te bestaan: • welke prioriteiten zou het cultuurbeleid van de overheid moeten aanleggen bij een onverminderd nastreven van de verdelende rechtvaardigheid; • hoe houdbaar is een doelstelling van de verdelende rechtvaardigheid bij gelijkblijvende financiële steun voor de verschillende culturele voorzieningen.

§5 Verwachtingen over cultuurparticipatie en doelstellingen voor beleid. Het ongelijke deelhebben aan de officieel erkende - en later - officieel beschermde cultuur wordt sinds lang beseft, maar steeds verschillend beoordeeld. Degenen die reeds in de 19e eeuw de klasseverschillen ter discussie stelden, meenden dat de volksklasse voor wat betreft de cultuur een achterstand in beschaving had in te lopen

15 16

Voor bioscopen buiten de grote steden zou dit uit oogpunt van een gevarieerd programma wenselijk zijn. Leesgedrag en bibliotheekgebruik, Ned. Centrum voor Marketing- Analyses en Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek, i.o.v.C.R.M. 1974 Amsterdam.


151 (‘volksverheffing’). Met name de socialistische beweging onderkende de ongelijke culturele verdeling, zette zich aanvankelijk af tegen de burgerlijke cultuur, maar streefde, toen de revolutionaire strijd geleidelijk overging in een emancipatiebeweging van de arbeidersklasse, een substituut voor de burgerlijke cultuur na, met een nadruk op de eigen identiteit.17 Vandaag treft men het oorspronkelijk verzet tegen de burgerlijke cultuur en de mening, dat kunst moet dienen om de arbeidende bevolking zich haar positie bewust te maken, weer aan (doelstellingen van toneelgroep Proloog, Sater, voorts ook in de beleidsnota 1974 Nederlandse Stichting voor Kunstzinnige Vorming). Maar ook de overtuiging dat kunst deel uitmaakt van een cultuurpatroon van een elite van beter ontwikkelden wordt in het huidige tijdperk van democratisering openlijk gehuldigd.18 Deze overtuiging staat in tegenstelling tot de meer algemene opvatting en het overheidsstandpunt dat sinds de Tweede Wereldoorlog wordt uitgedragen en wel, dat kunsten culturele goederen in principe voor iedereen zijn. Dit denken leidde tot overheidsbeleid dat erop was gericht de cultuur onder brede lagen van de bevolking te verspreiden. De verspreiding van culturele voorzieningen over het gehele land en de deconcentratie van instellingen vormden tezamen het zgn. horizontale spreidingsbeleid; het bekend maken van en begrip wekken voor de verschillende vormen van cultuur bij de bevolking kreeg de naam van verticale of sociale spreiding. Daarnaast ontstond de kunstzinnige vorming die vooral op de jeugd is gericht en die zich aanvankelijk buiten de onderwijsorganisatie ontplooide. Werd aanvankelijk de nadruk gelegd op het ontvankelijk maken van personen, later - mede onder invloed van de democratiseringsbeweging om het einde van de zestiger jaren - werd het accent verschoven naar het geschikt maken van culturele voorzieningen voor de verschillende - nog niet - bereikte bevolkingscategorieën. Men mag stellen dat het actieve geografische en sociale spreidingsbeleid consequent is gevoerd, wat ondermeer in de statistische registratie van het aanbod van concert, ballet, opera en toneel uit de jaren zestig tot uitdrukking komt19 (zie b.v. ook tabel 10.7) Naast deze beleidsinspanningen zouden externe factoren gunstig hebben kunnen werken. Het hoge opleidingspeil is het belangrijkste gemeenschappelijke kenmerk van participanten aan de officieel beschermde cultuur. Daarom is de verwachting wel uitgesproken dat een stijging van het opleidingspeil onder de bevolking de cultuurparticipatie in gunstige zin zou beïnvloeden. In 1950 nam 27,2% van de bevolking van 12 tot 25 jaar deel aan voortgezet onderwijs; dit percentage steeg in tien jaar tot 41,8% in 1960 en bedroeg 42,7% in 1968. In de leeftijdscategorie tot 40 jaar in de Nederlandse bevolking, waaruit de meeste cultuurparticipanten voortkomen, treft men een meer dan evenredig aantal hoogstopgeleiden aan.20 Zou de ontwikkeling 17 18 19

20

Dit blijkt onder meer uit de vorming van een eigen zuil (V.A.R.A., A.J.C. e.d.). L.A. Welters in Nieuwe Linie 13/2 1974. Uit Regionale doorlichting van Nederland, Statistisch cahier no. 13, Ministerie van C.R.M. 1974 p. 117-125, blijkt dat het aantal uitvoeringen van concerten, ballet, opera en toneel in redelijke verhouding staat tot het aantal inwoners in de verschillende landsdelen. Volgens de eerder aangehaalde analyse van Wippler houdt het opleidingsniveau veel sterker verband met het gebruik van culturele voorzieningen dan de leeftijd, zodat de jongere leeftijdscategorie niet zozeer op grond van leeftijd (en bijgevolg burgerlijke status, gezinsfase e.d.) is oververtegenwoordigd onder gebruikers, maar in verband met hun hogere opleiding.


van het opleidingsniveau in de cultuurparticipatie tot uitdrukking zijn gekomen, dan zou ondermeer het totaal aantal gebruikers van culturele


152 Tabel 10.7

Spreiding van toneelvoorstellingen over de landsdelen in procenten.1 1961/1962

1964/1965

1967/1968

noorden

seizoenen 1958/1959 8

6

6

8

oosten

14

13

13

14

zuiden

12

15

17

16

westen

66

66

64

62

totaal

100

100

100

100

Bron: Cijfermateriaal Nederlands Beroepstoneel CRM 1964. C.B.S. Statistiek van het Toneel 1966/1967 e.v. voorzieningen moeten zijn toegenomen. Daarnaast zouden de stijging van het reëel besteedbare inkomen, de toenemende mobiliteit en nog enige uitbreiding van de vrije tijd het gebruik van culturele voorzieningen gunstig hebben kunnen beïnvloeden. De gezamenlijke invloed van het verticale en horizontale spreidingsbeleid en de genoemde externe factoren, heeft echter niet tot een groter en meer gelijk verdeeld gebruik van de culturele voorzieningen geleid (tabel 10.2, 10.4). Men zou zich hierbij kunnen afvragen of het afnemend gebruik van culturele voorzieningen geen verband houdt met een toenemend aantal keuzemogelijkheden op het gebied van vrijetijdsbesteding (vergelijk §3). Men zou immers kunnen stellen dat het voor niemand meer mogelijk is van alle voorzieningen gebruik te maken. Dit mag zo zijn, maar het verklaart niet waarom hoogstopgeleiden systematisch veel meer gebruik maken van culturele voorzieningen dan laagstopgeleiden, vergelijk ook deel IV. Een nauwkeurige analyse van verschuivingen in de samenstelling van deelnemers aan culturele voorzieningen in de tijd, vooral in verband met de uitbreiding van het aantal personen met voortgezet onderwijs onder de bevolking, moet nog plaatsvinden. Daarom is de vraag of beleidsinspanningen en ontwikkelingen in het opleidingsniveau hebben kunnen werken nu belangrijker dan de vraag in welke mate ze effect hebben gesorteerd. In het voorgaande is het cultuur-participerend gedrag herhaaldelijk in verband gebracht met het opleidingsniveau. Dit betekent echter niet dat dit laatste in belangrijke mate voor het eerste een verklaring vormt. Meer waarschijnlijk is dat het ouderlijk milieu, d.w.z. de micro-structuur, zowel de keuze van de opleiding als de cultuurparticipatie beïnvloedt. De Jager21 heeft erop gewezen dat de vorming van concertbezoekers en muziekbeoefenaren zich hoofdzakelijk in het ouderlijk gezin voltrekt, hetgeen later in ander onderzoek is bevestigd, ook voor toneel- en balletbezoekers. Men kan zich dus afvragen of dit opvoedingsproces: a na de basisopvoeding nog in belangrijke mate kan worden beïnvloed, en 1 21

Waaronder steeds de educatieve of speciale (spreidings)voorstellingen. H. de Jager. Cultuuroverdracht en Concertbezoek. Leiden 1967.


b of dit dan door incidentele confrontaties via het educatieve werk van kunstinstellingen kan worden beïnvloed. Ook andere overwegingen zijn hierbij van belang. Van alle gedragspatronen in de


153 vrije tijd wordt het gebruik van culturele voorzieningen het sterkst bepaald door statuskenmerken. Men kan ook zeggen - hetgeen wordt ondersteund door verschillende onderzoekresultaten - dat het cultuur-participerend gedrag personen een mogelijkheid biedt zich te identificeren met een bepaalde stand (leefwijze) en zich te onderscheiden van een andere. Bij enkele vormen van cultuurparticipatie waarin de selectiviteit reeds tot uiting komt (het kopen of lenen van belletrie met literair aanzien, het bezoeken van concerten, van toneelvoorstellingen en van balletuitvoeringen van erkende kwaliteit) ontmoet men trouwens opnieuw een differentiatie, die samenhangt met de sociale status: de hoogstopgeleiden onder het publiek van bedoelde voorzieningen die in de regel ook de meest frequente bezoekers zijn (vgl. o.m. tabel 10.4) voelen zich het meest aangetrokken tot geavanceerde en eigentijdse uitingen.22 Het aanbod van steeds nieuwe kunstuitingen geeft deze categorie steeds opnieuw gelegenheid haar gevorderde smaak te voeden en daarvan blijk te geven.23 Deze verfijnde sociale differentiatie - wat men zou kunnen noemen ontplooiing en zelfverwerkelijking in maatschappelijke zin24 - maakt natuurlijk niet het gecompliceerde geheel van voorkeuren duidelijk. Dat iemand als blijk van maatschappelijke ontplooiing concerten bezoekt, verklaart niet wat hem b.v. in kamermuziek van Webern zo bijzonder boeit. Het dilemma waar het overheidsbeleid t.a.v. kunst en cultuur voor staat, is evident: zij steunt die culturele voorzieningen die steun nodig hebben, ondermeer omdat ze weinig gebruikt worden. Dank zij deze steun kunnen - onafhankelijk van afname-overwegingen - aanbiedingen worden gedaan, die waarschijnlijk een verfijnd stelsel van maatschappelijke verscheidenheid in stand houden en stimuleren als spiegelbeeld van een sociale ongelijkheid waarin de overheid als één van haar centrale doelstellingen verandering wil aanbrengen. Recent onderzoek geeft onverminderd aanleiding tot de hiervoor geopperde veronderstelling. Maar ook los gezien hiervan zijn er nu reeds voldoende gegevens om te stellen dat de overheid, indien zij wil vasthouden aan haar doelstelling van de verdelende rechtvaardigheid, als consequentie de verschillende vormen van cultuurparticipatie zou moeten herwaarderen. Een andere consequente houding zou zijn de verdelende rechtvaardigheid niet als beginsel te hanteren bij de steun aan culturele voorzieningen, of in ieder geval verschillende nuances aan te brengen. In dat geval is het reëel het cultuurbeleid alleen met de positie van achtergebleven

22 23

24

Toneel en Publiek in Nederland. o.c. Onder de hoogstopgeleide en frequente gebruikers komen degenen voor die in ‘Sonsbeek buiten de Perken’ (van O. Valkman, deel 1 en 2, Boekmanstichting, Amsterdam 1971 en 1974) en Dans en Publiek o.c. de ‘praters’ worden genoemd, omdat zij vaak met anderen over kunst e.d. spreken. O. Valkman, Kulturele Praters Dogboek 1971/1972, no. 4. De categorie die zegt vaak culturele voorzieningen te gebruiken, verschilt op significante wijze van de anderen op grond van deelname aan verenigingsleven en de hoeveelheid van sociale contacten. Het is opvallend dat het Ministerie van C.R.M. in zijn doelstellingen kunst en cultuur individualiserend benadert, (b.v. zelfontplooiing, bewustmaking enz.) terwijl het gehele terrein van welzijnsvoorzieningen tegenwoordig wordt besproken in termen van structuren, systemen, processen en mechanismen. De individualiserende zienswijze kàn er toe leiden dat bij de nagestreefde relatie van personen met kunst of bevordering van creativiteit de sociale component over het hoofd wordt gezien.


groeperingen in verband te brengen bij die aspecten waarbij verdelende rechtvaardigheid behalve wenselijk ook reëel mogelijk is. Een herwaardering van de verschillende vormen van cultuurparticipatie in de zin, dat


154 ook bezigheden van bevolkingscategorieën, die nu de verschijnselen van officieel beschermde cultuur niet tot de hunne rekenen, in het vizier van cultuurbeleid komen, zou drastische wijzigingen inhouden. Veronderstel dat de overheid tegemoet zou komen in de prijzen van zaken die de belangstelling hebben van achtergebleven groeperingen. Wat dan in feite zou gebeuren is dat de producenten van die zaken, die nu in de meeste gevallen op massale en winstgevende wijze worden voortgebracht, een extra voordeel binnenhalen. Trouwens ook andere consequenties van een drastische herwaardering zijn irreëel. Een belangrijk punt is bv. de financiële en sociale positie van de medewerkers van culturele instellingen. De professionele kunstbeoefening is zoals bekend - bijzonder arbeidsintensief: zelfs kleine verschuivingen in een begroting raken de inkomensvorming van menig beroepsbeoefenaar. Bovendien gaat het bij deze groep om duur verworven rechten, die in vergelijking met ambtenaren of onderwijzend personeel nog zeer veel te wensen overlaten. Moet de overheid de verdelende rechtvaardigheid bevorderen ten koste van een andere algemene doelstelling voor overheidsbeleid, werkgelegenheid en sociale zekerheid? Of moet men, als overblijvend alternatief, concluderen dat verdelende rechtvaardigheid voor gesubsidieeerde culturele voorzieningen geen bereikbaar doel lijkt. Kan men echter volhouden dat de concert-, toneel-, ballet- en operavoorzieningen, die in hun publieke functies niet het nagestreefde doel bereiken, kennelijk om andere redenen (functies) in stand worden gehouden, terwijl men tegelijkertijd moet constateren dat deze voorzieningen in hoofdzaak wel zijn ingericht om publieke uitvoeringen te verzorgen, en daarbij zelfs zoveel mogelijk landsdelen trachten te bestrijken? Met andere woorden: wijst men verdelende rechtvaardigheid als uitgangspunt voor overheidssteun aan culturele voorzieningen van de hand; dan is het consequent de aandacht te concentreren op de andere doeleinden en functies van culturele voorzieningen. In de Discussienota Kunstbeleid wordt met veel klem gewezen op de nevenfuncties van de kunstbeoefening, die in verband worden gebracht met wat genoemd wordt de indirecte werking voor kunst. Als voorbeeld hiervan kunnen gebruiksfuncties worden genoemd, waarbij muzikale, dramatiserende of beeldende uitingen toepassing vinden, zoals bij massamedia, onderwijs, en stedebouwplanning. Wellicht zal de aandacht van cultuurbeleid veel meer gericht moeten zijn op het toepassen c.q. toepasbaar maken van culturele verworvenheden dan op het tonen of tot uitvoering brengen. Soortgelijke visies zijn vooral de laatste jaren uit de kunsten cultuurwereld zelf voortgekomen en ze vinden aansluiting in de beleidsfilosofie die sinds de Discussienota Kunstbeleid is uitgewerkt, en die men ook aantreft in een rapport als Monument en Samenleving.25 De Discussienota bepleit in het bijzonder de ondersteunende rol van de professionele kunstbeoefening voor de amateuristische activiteiten enerzijds en voor sectoren waar grote groepen uit de bevolking mee te maken hebben anderzijds. In de Discussienota Orkestenbestel, (voor het Subsidiënten Overleg Orkesten) wordt een deel van de capaciteit van orkesten gereserveerd voor de deskundige begeleiding van het amateurisme. In dezelfde geest wordt bij het beeldende kunstbeleid grote aandacht geschonken aan de functies van beeldende vormgeving bij de architectuur, stadsplanning, wijkverfraaiing, terwijl tevens de ondersteunende rol in het buurtwerk wordt gestimuleerd. 25

Monument en Samenleving. K.J.M. Nelissen Rapporteur, Den Haag 1974.


Waar deze gevallen gezamenlijk op duiden, is dat er sprake is van nuancering van het overheidsbeleid: er komen nieuwe accenten bij. Een accentverschuiving blijft echter achterwege. Prioriteiten worden niet uitdrukkelijk aangegeven. In de ontwikkeling van de begrotingsartikelen herkent men eerder loonindexcijfers dan prioriteiten. Maar ook voor dit probleem geldt dat het gemakkelijker is te signaleren dan op te lossen.


155 De extra netto begrotingsruimte laat slechts marginale beleidswijzigingen toe, zodat beleidsverandering in hoofdzaak zijn beslag moet krijgen in net herformuleren van taakstellingen voor gesubsidieerde instellingen. Meestal gaat het hierbij om onafhankelijke stichtingen, wat betekent dat men met dit probleem het principiële vraagstuk aansnijdt van de zeggenschap van de overheid over gesubsidieerde instellingen. Maar het grootste probleem schuilt wellicht niet eens in het overeenkomen van nieuwe taken, maar in de vraag hoe nieuwe taken een ingang kunnen vinden in de sectoren waarop ze zijn gericht (bv. onderwijssysteem, omroepbestel, de bouwwereld ed.) Wil men op langere termijn cultuuruitingen kunnen vertalen in gebruikssituaties, dan kan men daarvoor niet blijven teren op bestaande culturele verworvenheden maar zal men daarnaast veel aandacht moeten schenken aan het ontwikkelen van nieuwe ideeën en vormen. Ook wanneer het cultuurbeleid hierbij zorgt voor de verbindende schakel tussen cultuuruitingen van vandaag en het gebruik of de toepassing in de toekomst geldt - evenals voor de instandhouding van waardevolle zaken uit het verleden - dat slechts een gering deel van die zorg zal zijn te rechtvaardigen uit de publieke belangstelling die men vandaag aantreft. De specifieke taken voor cultuurbeleid die hierboven zijn beschreven, verliest men uit het oog wanneer men van de verdelende rechtvaardigheid zou uitgaan. Kunst- en cultuurbeleid hebben lange tijd ter discussie gestaan en zijn lange tijd in een verdedigende positie gedrongen. Met de rug tegen de muur werd overheidssteun voor kunst en cultuur gerechtvaardigd door te wijzen op allerhande maatschappelijke problemen waar kunst en cultuur zo goed voor zouden zijn. De L'art pour l'art ideologie als uitgangspunt voor overheidsbeleid moest hierdoor - terecht - vervallen. Men moet echter ernstig betwijfelen of doeleinden voor het kunsten cultuurbeleid zijn te ontlenen aan terreinen die weliswaar een zelfde dimensie bevatten als het cultuurbeleid (welzijn), maar die bij nadere analyse t.o.v. elkaar ver van huis blijken te liggen. Een belangrijk deel van de kunstbeoefening heeft waarschijnlijk, om het boud te stellen, meer te maken met de wetenschapsbeoefening en wetenschapstoepassing dan met de maatschappelijke dienstverlening. Men kan de parallel doortrekken. Voor enige bruikbare resultaten vindt er veel en intensieve wetenschapsbeoefening plaats en wordt deze gesteund. Ook bij wetenschapsbeoefening wordt met steeds meer nadruk naar de maatschappelijke betekenis gevraagd. Dit zijn redelijke verlangens voor activiteiten die praktisch volledig van gemeenschapswege worden gefinancierd. Maatschappelijke betekenis krijgt overigens pas als criterium inhoud, indien en voorzover een samenleving erin slaagt vragen te formuleren of naar voren te brengen. Dit probleem verschilt niet veel van de problemen m.b.t. functies van culturele instellingen. Men moet hierbij wel bedenken, dat gebruiks- of toepassingsmogelijkheden niet allemaal vandaag kunnen worden overzien, zodat maatschappelijke relevantie - niet het gewicht van een eis toekomt. In de eerste 70 jaar van de vorige eeuw werd geen waarde gehecht aan historische gebouwen, zoals stadspoorten, woonhuizen ed. die dan ook op grote schaal verdwenen of onherstelbare schade werden toegebracht. De huidige generatie denkt daar - terecht - anders over, en de eerste verdedigers van de Monumentenzorg zouden vandaag minder alleen hebben gestaan. In dit voorbeeld komt tevens het belangrijke verschil tussen kunst


en wetenschap tot uiting: nieuwe culturele ontwikkelingen maken voorgaande niet overbodig.


157

Hoofdstuk 11 Vrije tijd, sport en recreatie1.

§1 Algemeen De afgelopen honderd jaar hebben een sterke groei van de vrije tijd der beroepsbevolking te zien gegeven. Neemt men de meerderjarige mannelijke nijverheidsarbeider als maatstaf, dan spiegelt deze ontwikkeling zich af in het gemiddeld aantal werkuren per week en per werkdag, zowel als in het gemiddeld aantal vakantieen feestdagen per jaar. Voor de bevolking als geheel geldt deze toename van de vrije tijd ook, zij het dat hier de laatste jaren ook enkele tegenstromen te constateren vallen. Zo is het aantal werkende gehuwde vrouwen gestegen van ca. 170 000 in 1960 tot 483 000 in 1971; exclusief echtgenoten die meewerken in het bedrijf van de man wordt dit 108 000 resp. 385 000. Ook al is veel van deze arbeid part-time (± de helft van de in loondienst werkende gehuwde vrouwen), de cumulatie van arbeid buitenshuis en huishoudelijk werk gaat veelal ten koste van de vrije tijd. Er valt de laatste jaren een tweede ontwikkeling te constateren die doet vermoeden dat de vermindering der werktijd van de beroepsbevolking niet in haar totaliteit ten goede komt aan de vrije tijd. Bedoeld is hier het groeiende woon-werk-verkeer dat de gemiddelde reistijd van woning naar werk en omgekeerd doet stijgen. Deze ontwikkeling is te demonstreren aan het forensisme: het aantal personen dat buiten de woongemeente werkt, is tussen 1960 en 1971 toegenomen van 1 108 000 tot 1 897 000 (d.i. van 27 tot ruim 40% der beroepsbevolking). De huidige situatie is weergegeven in tabel 11.2. Vrije tijd op zichzelf is niet meer dan een raam, een reservoir van mogelijkheden, dat pas concrete vorm krijgt door de wijze waarop deze besteed wordt. Wat doen de Nederlanders in hun vrije tijd? 1974 gaf het beeld te zien dat in tabel 11.3 is weergegeven.

1

Het onderwerp ‘kunst en cultuur’ komt ter sprake in hoofdstuk 10.


§2 Vakanties Met de toename van het aantal vakantiedagen steeg ook het aantal personen dat zijn vakanties elders dan thuis doorbracht. In de periode tussen 1 oktober 1971 en 30 september 1972 ging 49,3% van de Nederlandse bevolking één of meerdere malen


158 Tabel 11.1

Geschatte gemiddelde aantallen werkuren en vakantieen feestdagen van volwassen mannelijke nijverheidsarbeiders, 1870-1969.

1870

gemiddeld aantal werkuren1 per week per dag maandag gemiddeld aantal t/m vrijdag vakantieen feestdagen per jaar2 70 12 7

1910

60

10,5

8

1922

48

8,5

9

1950

48

8,5

17,5

1959

48

8,5

19

1960

47,8

8,5

21

1961

46,7

8,7

20

1962

45,6

8,9

20

1963

44,9

9

20

1964

44,8

9

20,5

1965

44,8

9

21

1966

44,8

9

21

1967

44,6

8,9

21

1968

44,1

8,8

21

1969

43,7

8,75

22

jaar

Bron: C.B.S. Sociale Maandstatistiek, november 1969, p. 532. Tabel 11.2 Reistijden woning - werk naar beroep en naar grootte woonplaats in absolute aantallen. werkt op reistijd in minuten groep woonadres <15 15-30 bedrijfshoofden/directeur; 89 79 28 zelfstandigen; beoefenaren van hogere vrije beroepen 1 2

30-60 12

>60 8

totaal 216

Vanaf 1922 het aantal normale werkuren volgens collectieve bepalingen. Bij de invoering van de vijfdaagse werkweek in 1961 heeft het aantal vakantiedagen in verschillende collectieve contracten enige vermindering ondergaan.


zelfstandige 77 boeren en tuinders

28

3

1

-

109

hogere 3 employés

55

47

12

7

124


241

177

76

22

528

lagere 13 employés

230

166

61

17

487

arbeiders

377

270

145

42

857

medewerkende 18 gezinsleden/onbekend

34

3

1

3

57

totaal

1 044

694

306

99

2 378

23

235


159 Vervolg Reistijden woning - werk naar beroep en naar grootte woonplaats Tabel 11.2 in procenten.

groep

werkt op reistijd in minuten woonadres <15 15-30

30-60

>60

totaal

bedrijfshoofden/directeur; 40 zelfstandigen; beoefenaren van hogere vrije beroepen

37

13

6

4

100

zelfstandige 71 boeren en tuinders

25

3

1

-

100

hogere 2 employés

45

38

9

6

100


46

33

15

4

100

lagere 3 employés

47

34

13

3

100

arbeiders

44

31

17

5

100

medewerkende 32 gezinsleden/onbekend

58

5

-

5

100

totaal

43

30

13

4

100

68

37

24

7

182

5 000- 10 36 000

124

94

50

13

317

10 000- 20 70 000

202

95

66

23

456

20 000- 24 9 000

60

35

20

5

129

24 000- 50 31 000

203

112

40

15

401

50 000-100 000

149

97

27

16

309

3

10

gemeentegrootte in absolute aantallen < 5 000

36

20


100 000-500 000

18

158

106

30

11

323

Amsterdam; 15 Rotterdam; Den Haag

80

108

49

9

261

totaal

1 044

694

306

99

2 378

20

37

26

13

4

100

5 000- 10 11 000

39

30

16

4

100

10 000- 20 15 000

45

21

14

5

100

20 000- 24 7 000

46

27

16

4

100

24 000- 50 8 000

51

27

10

4

100

50 000-100 000

8

47

31

9

5

100

100 000-500 000

6

49

33

9

3

100

Amsterdam; 6 Rotterdam; Den Haag

31

42

18

3

100

totaal

43

30

13

4

100

235

gemeentegrootte in procenten < 5 000

10

Bron: L.S.S. 1974


160 met vakantie. In 1966 was dit nog maar 40,8%.2 Hierbij zijn dan niet degenen gerekend die hun vakantie bij familie of kennissen doorbrachten, noch ook zij die minder dan ‘5 dagen met tenminste 4 opeenvolgende overnachtingen buiten de eigen woning voor recreatieve doeleinden’ doorbrachten. In de periode 1969/1970 liepen de vakantiebestedingen voor zomer- en wintervakanties tezamen op tot ƒ 342,- per vakantieganger. Niet alle mensen gaan echter op vakantie: hoe lager het inkomen, hoe minder men met vakantie gaat. Naarmate het inkomen toeneemt, stijgt ook het aantal tweede en Tabel 11.3

Enige vrijetijdsactiviteiten van Nederlanders van 18 jaar en ouder, 1974 in procenten. vaak

soms

geen antwoord 0,4

totaal

17,3

zelden of nooit 67,9

bezoek aan 14,4 sportwedstrijden zwemmen

11,5

27,0

60,9

0,6

100

beoefenen van andere watersport

3,3

6,0

89,9

0,8

100

beoefenen van andere sport

16,5

10,8

71,9

0,8

100

denksport (bridgen, dammen, schaken)

8,4

18,0

72,8

0,8

100

bezoek aan concert, opera, toneel, cabaret en ballet

4,5

22,7

72,2

0,6

100

filmbezoek

5,4

28,8

65,2

0,6

100

beoefenen 13,4 van muziek, zang dans, toneel, filmen, fotograferen

16,7

69,2

0,7

100

activiteiten als

21,8

53,1

0,7

100

2

24,4

C.B.S. Vakantieonderzoek 1972 (mededeling no. 11-21).


100

schilderen, weven, tekenen, knutselen, handwerken e.d. andere 21,5 hobbies als verzamelen, fokken van dieren, kweken van planten, sleutelen aan auto's, motoren enz.

17,2

60,7

0,6

100

spel, spelen, 24,9 spelletjes

37,6

36,9

0,6

100

activiteiten 43,7 in de openlucht als wandelen, fietsen, hengelen, zonnebaden, picknicken

34,3

22,0

0

100

bezoek aan clubs, sociëteiten

9,8

12,5

77,0

0,7

100

bezoek aan 7,4 dans-, disco-avonden, cafés

15,4

76,3

0,9

100

radio luisteren

52,2

33,9

13,7

0,2

100

luisteren 35,9 naar pick-up of bandrecorder

30,8

32,8

0,5

100

lezen 75,0 (kranten, tijdschriften, boeken)

17,6

7,2

0,2

100

t.v. kijken

31,8

8,2

0,3

100

59,7


Bron: L.S.S. 1974.


161 Tabel 11.4

Aantal personen dat wel/niet met vakantie ging (1.10.1969 - 30.9.1970) behorende tot gezinnen.

gezinnen van

landbouwers

aantal personen in waarvan niet met gemiddeld aantal miljoenen vakantie vakanties per vakantieganger 0,6 83,3% 1,18

vrije beroepen

0,2

27,8%

1,50

overige bedrijfshoofden

1,0

46,6%

1,22

employés, ambtenaren

4,4

36,9%

1,29

handarbeiders

4,3

63,2%

1,12

personen zonder beroep

0,4

42,7%

1,36

gepensioneerden

1,9

74,2%

1,26

totaal

12,8

54,1%

1,24

Bron: C.B.S. Onderzoek naar vakanties en uitgaan 1970. derde vakanties dat men in een jaar neemt. Overeenkomstige bevindingen gelden voor het opleidingsniveau: hoe hoger dit is, hoe meer men met vakantie gaat; van degenen met alleen basisonderwijs ging 29,9%; van degenen met hoger onderwijs ging 78,7% met vakantie. Tabel 11.4 laat zien dat het wel of niet met vakantie gaan ook sterk per beroepsgroep verschilt. De reden waarom men niet met vakantie was gegaan, óók niet bij familie of kennissen, blijkt voor 20% van financiële aard te zijn geweest, terwijl 21% opgaf geen behoefte aan vakantie te hebben. De woonplaats blijkt verder van belang: naarmate men in een meer stedelijk milieu woont, neemt de vakantieparticipatie toe en dat geldt ook voor tweede en derde vakanties. Belangrijk daarnaast is ook de z.g. ‘verblijfsrecreatie van korte duur’, d.w.z. de korte verblijven waarin maximaal 3 overnachtingen vallen en die overwegend in het weekend plaatsvinden.3 Gedurende de periode 28 april-21 september 1970 maakte 46,1% van de Nederlandse bevolking een uitstapje van recreatieve aard met daarin 1, 2 of 3 overnachtingen buiten de eigen woning. De recreant maakte gemiddeld 3 uitstapjes. Ook voor de korte verblijven geldt dat ze door de verschillende categorieën van de bevolking niet gelijkelijk worden genoten. In enkele opzichten zijn overeenkomsten met de langere vakanties op te merken; het zijn ook hier de lagere inkomensgroepen die weinig en de hogere inkomensgroepen die veel aan deze typische weekend-recreatie deelnemen: mensen wier woonplaats in een verstedelijkt milieu 3

C.B.S. Onderzoek naar vakanties en uitgaan 1970.


gelegen is (en vooral de bewoners der drie grootste steden springen er uit) beoefenen deze vorm van recreatie veel, bewoners van het platteland weinig.

§3 Sport Van de omvang van de sportactiviteiten in Nederland is een beeld te krijgen o.m. aan de hand van het bezoek aan sportwedstrijden, het aantal leden van sportverenigingen en de actieve sportbeoefening. In 1974 blijkt 14,4% van de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder ‘vaak’, 17,3% ‘soms’ en 67,9% ‘zelden of nooit’ sportwedstrijden te bezoeken. Mannen bezoeken in het algemeen vaker dan vrouwen sportwedstrijden en met een stijging van de leeftijd loopt het bezoek terug. Van de Nederlandse


162 bevolking van 18 jaar en ouder was in 1974 20% lid van een sportvereniging, in 1963 was dit nog slechts 12%. Een markante groei derhalve die ook al te constateren valt in de periode tussen 1955-1956 en 1963.4 De actieve sportbeoefening mag zich evenzeer in een grote populariteit verheugen: 75% van de bevolking van 15-50 jaar doet op een of andere manier actief iets aan sport.5 25% voldoet echter maar aan criteria als: sportbeoefening ook buiten de vakantieperiode, met een bepaalde minimumfrequentie en/of uit prestatie-overwegingen, persoonlijke inzet en/of in wedstrijdverband, of volgens geldige spelregels. De overigen - zij zijn wel ‘gelegenheidssporters’ genoemd beoefenen de sport op veel incidenteler en minder bindende wijze. Deze laatste categorie, waarvan de sportieve activiteiten voor een groot deel samenvallen met wat Tabel 11.5

Netto overheidsuitgaven voor sport. in miljoenen guldens

1950

3,9

per hoofd van in % van net in % van de netto de bevolking in nationaal overheidsuitgaven guldens inkomen voor cultuur en netto recreatie marktprijzen 0,38 0 11

1955

27,2

2,56

0,1

24

1960

40,8

3,54

0,1

22

1965

128,6

10,38

0,2

24

1967

178,4

14,09

0,2

25

1968

198,9

15,71

0,2

24

1969

278,7

21,78

0,3

26

1970

386,4

29,82

0,4

30

1971

403,8

30,78

0,3

28

Bron: C.B.S. Statistiek van de uitgaven der overheid voor cultuur en recreatie 1970/1971. Tabel 11.6

Sportaccommodaties in 1963 en 1970. 1963 absoluut

velden en banen totaal 4 5

8 729

per 100 000 inwoners 72

1970 absoluut 13 136

per 100 000 inwoners 101

C.B.S. Vrijetijdsbesteding in Nederland 1962-1963. Deel 7 Verenigingsleven. L.S.S. 1974. Th.J.W.M. Manders en J.A. Kropman. Onderzoek naar de sportbeoefening in Nederland en zijn organisatiegraad. Instituut voor Toegepaste Sociologie te Nijmegen, 1974.


w.o. voetbalvelden

4 543

38

6 293

49

gymnastiekzalen 3 991 en sportzalen

33

5 556

43

147

1,1

689

5,3

specifieke sporthallen zweminrichtingen 470

3,9

Bron: C.B.S. Sportaccommodatie 1 januari 1970.


163 als ‘sportieve recreatie’ te boek staat, beoefent de sport voornamelijk buiten verenigingsverband. In dit licht bezien is toe te juichen dat de regering het voornemen heeft uitgesproken aan de sportieve recreatie extra aandacht te schenken.6 Evenals bij het bezoeken van sportuitvoeringen het geval was, zijn het ook bij de actieve sportbeoefening vooral de jongeren die bijna alle takken van sport meer beoefenen dan de anderen. Sportbeoefening vindt ook meer plaats door degenen met een hoge dan door degenen met een lage opleiding. De ontwikkeling van het overheidsbeleid ten aanzien van de sport weerspiegelt zich Tabel 11.7 Aanwezigheid sportaccommodaties (1970) en gebruik sportaccommodaties (1974) per provincie. openluchtaccommodaties, veldengymnastieklokalen en sportzalen en banen gebruik per 100 gebruik per 100 ondervraagden van 18 ondervraagden van jaar en ouder 18 jaar en ouder aanwezigheidvaak zelden of aanwezigheidvaak zelden of per 100 000 nooit per 100 000 nooit inwoners inwoners Groningen 59 10 79 53 4 84 Friesland

59

10

80

60

7

86

Drenthe

74

11

81

56

8

84

Overijssel 55

13

76

39

6

84

Gelderland 54

13

77

40

10

81

Utrecht

40

13

79

42

12

81

Noord-Holland 40

15

75

46

10

81

Zuid-Holland 36

11

78

40

8

83

Zeeland

8

78

56

6

84

Noord-Brabant 57

14

75

38

11

79

Limburg

13

76

41

7

83

58 59 openluchtbaden

overdekte zwembaden

Groningen 7,8

7

65

1,3

2

86

Friesland

5,5

11

73

0,8

3

91

Drenthe

10,6

12

65

1,7

7

74

Overijssel 5,5

12

61

1,2

6

81

Gelderland 4,9

13

61

1,4

6

79

6

C.R.M. Nota sportbeleid 1974.


Utrecht

3,8

13

62

1,6

7

77

Noord-Holland 3,0

8

66

1,1

7

75

Zuid-Holland 2,6

9

70

1,1

7

77

Zeeland

5

81

1,0

4

88

Noord-Brabant 3,8

10

61

0,8

7

80

Limburg

12

63

1,7

9

74

6,8 3,5

Bron: C.B.S. Sportaccommodatie 1 januari 1970. L.S.S. 1974.


164 Tabel 11.8

Gebruik overdekte sportaccommodatie (gymnastieklokalen, sportzalen, sporthallen, andere hallen/zalen niet primair voor sport, clubgebouwen) 1970. oppervlakte per 1 bezoekers per 1m2 000 inwoners gebruiksoppervlak gedurende één enquêteweek

Groningen

152,41

0,34

uren in procenten voor nietsportieve activiteiten van totaal aantal gebruiksuren 9

Friesland

132,17

0,29

7

Drenthe

149,28

0,38

13

Overijssel

103,45

0,24

14

Gelderland

102,22

0,26

15

Utrecht

97,88

0,24

20

Noord-Holland

94,02

0,25

22

Zuid-Holland

98,76

0,26

35

Zeeland

104,15

0,27

6

Noord-Brabant

98,71

0,27

14

Limburg

98,47

0,25

7

Nederland

103,73

0,27

17

Naar: C.B.S. Mededelingen no. 11, 16 april 1972. Tabel 11.9

Inkomen minder dan 8 000

Enkele vormen van openluchtrecreatie naar netto-jaarinkomen van het huishouden in procenten. gebruik stadsparken totaal absoluut vaak 209 4

soms 20

zelden of nooit 76

8 000 - 11 000 416

9

18

73

11 000 - 15 000 796

7

25

68

15 000 - 18 000 698

9

25

66

18 000 - 24 000 872

10

29

61

24 000 - 35 000 636

8

28

64

35 000 of meer 337

7

25

68

Bron: L.S.S. 1974.


in de netto-overheidsuitgaven op dit terrein. Er is sinds 1950 van een duidelijke groei sprake zoals tabel 11.5 laat zien. Een van de belangrijkste beleidsinstrumenten van de overheid op het gebied van de sport is de steun aan de oprichting van ruimtelijke voorzieningen ten behoeve van de sport, sportaccommodaties. Tabel 11.6 geeft een overzicht van de stand van zaken in 1970 en trekt een vergelijking met het jaar 1963. Een duidelijke stijging is te constateren. De ontwikkelingen in de afgelopen 10 à 15 jaar laten zich als volgt samenvatten: de actieve sportbeoefening is toegenomen, het bezoek aan sportuitvoeringen afgenomen, terwijl het verenigingslidmaatschap een spectaculaire groei heeft vertoond. Voor wat het overheidsbeleid betreft, valt op te merken dat de uitgaven


165 gaandeweg zijn gestegen, absoluut maar ook uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen; de infrastructuur van sportaccommodaties heeft een aanzienlijke uitbreiding ondergaan. De spreiding van de sportaccommodaties van Nederland vertoont een zeer onevenwichtig beeld: voor openluchtaccommodaties van 74 (Drenthe) tot 36 (Zuid-Holland) per 100 000 inwoners, voor gymnastieklokalen en sportzalen van 60 (Friesland) tot 38 (Noord-Brabant), voor openluchtbaden van 10,6 (Drenthe) tot 2,6 (Zuid-Holland), en voor overdekte zwembaden van 1,7 (alweer Drenthe) tot 0,8 (Noord-Brabant). De uitrusting van de 11 provincies met een indicatie van het gebruik is in tabel 11.7 weergegeven. Van belang is uiteraard om vast te stellen of in de provincies waar relatief veel accommodaties aanwezig zijn het gebruik ervan ook nog hoog is, of dat integendeel een verzadigingspunt is bereikt, zodat het gebruik niet verder stijgt. Hier is in feite de vraag aan de orde of in die provincies het grote aantal voorzieningen boven de vraag uitstijgt of niet. De gegevens in tabel 11.7 laten zo'n uitspraak niet toe, maar die van 11.8 schijnen er niet op te duiden dat in de goed voorziene provincies een verzadigingspunt is overschreden: de bezetting van de accommodaties in die provincies is niet lager.

§4 Openluchtrecreatie Openluchtrecreatie en meer in het bijzonder ‘dagtochten recreatieve aard’ zijn zo'n algemeen verschijnsel geworden dat men in 1970 kon vaststellen dat in de zomer van dat jaar meer dan 95% van de Nederlanders zo'n tocht ondernomen had. Het gaat gebruik attractiepunten als dierentuinen,gebruik natuurgebieden zoals strand, recreatieparken, vogelparken, miniatuurbos, heide, meren e.d. vaak soms zelden of nooitvaak soms zelden of nooit 1 17 82 17 29 54 2

26

72

20

32

48

3

36

61

32

42

26

5

46

49

44

39

17

7

47

46

46

38

16

5

50

45

50

38

12

5

38

57

50

39

11

hier om tochten van meer dan vier uur7. Sluit men de bezoeken naar familie en kennissen uit, dan is dit percentage nog altijd hoger dan 90. Zij die geen dagtochten maakten en die dus een minderheid vormen, zijn vooral oude mensen en derhalve ook vaak gepensioneerden en mensen met lage inkomens (A.O.W.). In ca. 60% van 7

C.B.S. Onderzoek naar vakanties en uitgaan 1970.


die gevallen maakte men geen dagtocht omdat men ‘zeer oud, gehandicapt, hulpbehoevend of dement’ was. In 1963 constateerde men dat ‘...de lagere milieus zowel in de recreatiegebieden die binnen, als die buiten de woonkernen gelegen zijn, ondervertegenwoordigd zijn.’ De natuur blijkt dus een grotere aantrekkingskracht uit te oefenen op de hogere sociale milieus en in feite is dus juist de openluchtrecreatie,


166 de massale vorm van vrijetijdsbesteding, (nog) niet geheel {problem}‘gedemocratiseerd8. Deze situatie bestaat ook in 1974 voor een gedeelte nog. Onderscheidt men een categorie Nederlanders, in hoofdstuk 16 van dit rapport als ‘laaggeklasseerden’ aangeduid en gekenmerkt door een opleiding die zich tot de lagere school heeft beperkt en een arbeidersberoep, dan blijkt deze categorie vergeleken met de overige Nederlanders zich minder in de openlucht te recreëren. Ook als men de gezinsinkomens als toetssteen neemt, blijkt de in 1963 geconstateerde tendens nog op enkele punten aanwezig. De tabellen 11.9 en 11.10 geven hier uitsluitsel over. Het beleid op het terrein van de openluchtrecreatie stelt zich expliciet ten doel zoveel mogelijk mensen te bereiken en wil bijzondere aandacht schenken aan degenen die met tekorten in hun natuurlijk milieu te kampen hebben. Het is erop gericht een breed spectrum van recreatie-activiteiten te waarborgen. In deze zin zal een voorzieningenbeleid worden gevoerd. Niet alleen een grote verscheidenheid in de aard van voorzieningen is daarbij het doel. Het streven is deze voorzieningen binnen het bereik van zoveel mogelijk mensen te brengen. Dit door te stimuleren dat, voor zover noodzakelijk, recreatievoorzieningen in de directe omgeving tot stand komen. Specifieke aandacht zal worden gegeven aan die groepen en personen in de samenleving, die om welke reden dan ook, zijn achtergebleven, niet op gelijke wijze deelhebben aan de vrijetijdscultuur{problem}’9. Tabel 11.10

Enkele vormen van openluchtrecreatie naar ‘laaggeklasseerdheid’ in procenten. laaggeklasseerden

overigen

vaak

6

8

soms

23

26

zelden of nooit

71

66

gebruik stadsparken

gebruik attractiepunten als dierentuin enz. vaak

2

5

soms

39

38

zelden of nooit

59

57

gebruik natuurgebieden als strand, bos etc. vaak

32

40

soms

41

37

zelden of nooit

27

23

activiteiten buiten als wandelen, fietsen etc. 8 9

C.B.S. Vrijetijdsbesteding in Nederland. Zomer 1963. Ministerie van C.R.M. Openluchtrecreatie 1975/1979. Meerjarenplan voor het rijksbeleid op het gebied van de openluchtrecreatie.


vaak

42

44

soms

33

34

zelden of nooit

25

22

totaal respondenten

1 230

3 577

Bron: L.S.S. 1974.


167 In dit licht moet ook worden gezien het beleidsvoornemen voor de komende jaren om hoge voorrang toe te kennen aan de aanleg van voorzieningen in de directe nabijheid van woonkernen. Men hoopt hiermee de toegankelijkheid te vergroten en tevens de recreatiedruk, die zich anders wellicht op kwetsbare natuurgebieden zou richten, op deze wijze deels naar de nabijheid van woonkernen te verplaatsen. De mate waarin zo'n beleid er in zou slagen een grotere democratisering van de openluchtrecreatie te bewerkstelligen, is afhankelijk van de invloed die afstand en kosten van vervoer hebben op de participatie van die groepen die tot nog toe afzijdig zijn gebleven. Kenmerkend voor het nieuwe meerjarenplan is een visie die er van uitgaat dat tekorten op andere terreinen van welzijn deels gecompenseerd kunnen worden door voorzieningen op het gebied van de openluchtrecreatie. ‘Aandacht zal worden gegeven zowel aan recreatie in de bestaande woonomgeving, alsmede aan nieuwbouw. In het beleid zal voorrang gegeven moeten worden aan voorzieningen in buurten, wijken en stadsdelen waar de grootste tekorten in het welzijn te vinden zijn’.10 In principe wordt hiermee het beleid op het gebied van de openluchtrecreatie ingepast in een meer algemene welzijnsstrategie. De snelle ontwikkelingen van het beleid in de afgelopen 14 jaar vinden hun weerslag in de bedragen van de betreffende posten op de Rijksbegroting (tabel 11.11). Tabel 11.11

Uitgaven Ministerie van CRM voor de openluchtrecreatie in duizenden guldens. totaal

1960

600

waarvan voor aankoop gronden -

1961

1 500

-

1962

2 250

-

1963

3 750

-

1964

6 000

-

1965

9 000

-

1966

18 000

-

1967

18 000

5 570

1968

28 700

1 430

1969

31 500

-

1970

43 730

6 000

1971

46 500

6 000

1972

48 300

5 000

1973

49 000

5 000

10

Ministerie van C.R.M. Openluchtrecreatie 1975/1979. Meerjarenplan voor het rijksbeieid op het gebied van de openluchtrecreatie.


1974

53 000

5 000

Bron: Ministerie van CRM Openluchtrecreatie 1975/1979. Meerjarenplan voor het rijksbeleid op het gebied van de openluchtrecreatie.


169

Hoofdstuk 12 Sociale Zekerheid

§1 Inleiding Het geheel van sociale uitkeringen is het belangrijkste, althans meest zichtbare deel van het stelsel van sociale zekerheid; sociale uitkeringen voorzien een ieder die daartoe gerechtigd is van geldmiddelen t.b.v. het levensonderhoud en van verzorging bij ziekte of invaliditeit. Tot de sociale zekerheid behoort, naast de inkomenszekerheid, ook zekerheid inzake andere aspecten van het sociale leven, zoals de zekerheid, geholpen te worden bij het vinden van werk dat past bij de eigen opleiding en instelling en de zekerheid, ergens aan te kunnen kloppen wanneer men problemen heeft. In dit hoofdstuk komt slechts de financiële zekerheid aan de orde. Men kan hier globaal drie terreinen onderscheiden: • de zekerheid dat men te allen tijde over voldoende inkomsten kan beschikken; • de zekerheid dat men bij extra behoefte een extra financiële steun zal ontvangen (kinderbijslag, bijstand); • een gewaarborgde verzorging bij ziekte. In dit hoofdstuk zullen niet alle regelingen aan de orde kunnen komen die de inkomenspositie der gezinshuishoudens meer in overeenstemming brengen met de behoefte; zo komen niet aan de orde de particuliere en bedrijfspensioenverzekeringen, de particuliere ziektekostenverzekeringen en, van overheidswege, de (individuele) huursubsidie, belastingfaciliteiten, saneringsregelingen voor zelfstandigen, en dergelijke. De aandacht is gericht op de sociale verzekeringen, de Bijstandswet en daarmee vergelijkbare voorzieningen. De uitgaven van de overheid t.b.v. haar personeel die vergelijkbaar zijn met sociale uitkeringen, vallen niet onder sociale verzekeringen. Hoever is Nederland met het creëren van sociale zekerheid op financieel gebied? De laatste decennia zijn stap voor stap nieuwe verzekeringen tegen risico's ingesteld, verplicht gesteld, of algemeen gemaakt. De inkomen-ondersteunende regelingen van de overheid uit haar eigen middelen namen ook toe, particuliere instellingen werden meer en meer door wettelijke maatregelen ontheven van hun inkomen-ondersteunende taken. Belangrijke groepen van de samenleving kennen nu een grote financiële zekerheid: van de werknemers zijn de meest voorkomende inkomensrisico's van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid ondervangen, er is een basispensioen voor iedereen en er zijn kinderbijslagregelingen. Tegen de kosten bij ziekte is vrijwel


iedereen verzekerd, hetzij verplicht (werknemers met een vast overeengekomen loon lager dan - in 1975 - ƒ 27 550), hetzij vrijwillig; een ieder is verzekerd van verzorging bij langdurige ziekte. Het bouwwerk van de financiële sociale zekerheid is echter nog niet voltooid. Er zijn nog risico's die financieel niet of gebrekkig worden opgevangen, met name voor hen die niet tot de afhankelijke beroepsbevolking behoren.


170 Tabel 12.1

ziekte

Sociale uitkeringen per functie, in procenten van het nationale inkomen voor enige landen, 1972. NederlandBelgië 7,3 5,3

DuitslandFrankrijkItaliëGroot-BrittanniëDenemarken 7,7 6,3 6,3 5,6 7,4

ouderdom, 10,3 weduwschap

8,4

11,2

9,1

8,6

10,2

9,5

arbeidsonge-schiktheid 2,5

2,2

2,6

1,3

4,0

1,0

3,1

werkloosheid 1,1

1,2

0,3

0,3

0,4

1,1

0,9

kinderbijslag 3,5

3,9

2,4

4,6

2,6

2,0

4,4

overige 2,4 functies

1,8

2,9

1,4

1,9

1,4

1,3

totaal

22,8

27,1

23,0

23,8 21,3

27,1

26,6

Bron: Verslag over de ontwikkeling van de sociale toestand in de gemeenschap in 1973, Commissie voor de EG, Brussel/Luxemburg, 1974, p. 246/7. Tabel 12.2

Aantal ontvangers van uitkeringen per wet.

sociale verzekerings/voorzieningen-wetaantal in duizendtallen algemene ouderdomswet (ultimo 1973) 1 141 weduwen-wezenwet (ultimo 1973)

167

ziektewet (gemiddeld 1973)

± 348

wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (ultimo 1973)

290

werkloosheidswet (gemiddeld 1973)

48

wet werkloosheidsvoorzieningen (gemiddeld 1973)

45

de rijksgroepsregelingen voor werkloze 44 werknemers, zelfstandigen, mindervaliden (ultimo 1973) algemene bijstandswet (ultimo 1973)

331

algemene wet bijzondere ziektekosten (ultimo 1973)

88 Bron: Gegevens Sociale Verzekerings Bank; C.B.S. Maandschrift, augustus 1974; Memories van Toelichting op de


Rijksbegroting 1975 (Ministeries van CRM en van Sociale Zaken).


171 In 1974 stroomde 24%1 van het nationaal inkomen via de instellingen die de sociale zekerheid verzorgen. De toeneming van de kosten die de sociale zekerheid met zich meebrengt - door toeneming van de kosten van gezondheidszorg, alsook door toeneming van het aantal uitkeringen - is vooral de laatste jaren in het oog vallend. In §3 van dit hoofdstuk worden hierover enige opmerkingen gemaakt. Het totaal aan uitkeringen in Nederland, nu echter inclusief pensioenuitkeringen en overige inkomensoverdrachten, wordt vergeleken, in tabel 12.1 met dezelfde grootheid in een aantal andere landen. Deze cijfers geven om een drietal redenen slechts een oppervlakkig beeld van de mate van financiële sociale zorg. Ten eerste bestaan er verschillen in de uitvoeringssystemen tussen de onderscheiden landen. Ten tweede kan de mate waarin de werknemers en zelfstandigen zélf voor hun sociale zekerheid (moeten) zorgen, sterk verschillen. Tenslotte kan ook de omvang en wijze van steun aan zelfstandigen, wier bron van inkomsten door omstandigheden opdroogt, per land anders zijn. Het totaal aantal ontvangers van uitkeringen kan niet in één cijfer worden gegeven. Enerzijds zijn de uitkeringen vaak toeslagen op het inkomen (kinderbijslag) en vormen zij slechts een deel van het inkomen van de uitkeringsontvanger, anderzijds worden uitkeringen in natura gedaan (geneeskundige en andere voorzieningen). Men kan ook uit verschillende bronnen tegelijk uitkeringen ontvangen. In tabel 12.2 zijn voor enige uitkeringsregelingen de aantallen uitkeringsontvangers gegeven. Wanneer men de ontvangers van uitkeringen wegens inkomensderving van de eerste zeven in tabel 12.2 genoemde verzekeringswetten en voorzieningen bijeen telt, komt men tot een totaal van 2,1 miljoen gezinshoofden en alleenstaanden die geheel of gedeeltelijk voor hun inkomen afhankelijk zijn van een sociale uitkering. Hierin is niet begrepen het aantal zieke en arbeidsongeschikte overheidsdienaren. Het aantal mede-afhankelijke familieleden is onbekend, maar men kan wel stellen dat een kwart der Nederlanders voor een belangrijk deel van een sociale uitkering afhankelijk is. De mate waarin deze huishoudens nog uit andere inkomensbronnen putten, is onbekend. Met betrekking tot de grootste groep, de ontvangers van A.O.W., wordt geschat dat 80% naast de A.O.W. een pensioen geniet uit andere bron (in 1972 werd totaal aan niet-A.O.W.-pensioenen 4,4 miljard uitgekeerd, tegenover 7,0 miljard A.O.W.), of een uitkering uit de Bijstandswet ontvangt (15% der A.O.W.ers). De ontvangers van werkloosheidsuitkeringen, ziekengeld of een inkomen wegens arbeidsongeschiktheid, zijn over het algemeen geheel, of voor het overgrote deel, op deze uitkeringen aangewezen.

§2 De behoefte aan financiële zekerheid Beziet men de verschillende gebieden waar behoeften kunnen optreden, dan is er ten eerste de behoefte om de kosten van de geneeskundige zorg te kunnen dragen. De behoeften van de ingezetenen van Nederland aan geneeskundige verzorging zijn niet concreet bekend; in een groot aantal behoeften wordt stellig voorzien door de ziekenfondsen en de ambtelijke ziektekostenregelingen die een omvangrijk pakket 1

De som van de uitkeringen van de sociale verzekeringsinstellingen, de sociale voorzieningen, en de met sociale uitkeringen vergelijkbare uitgaven van de overheid t.b.v. haar personeel.


geneeskundige zorg voor de verzekerden, 75% van de bevolking, bekostigen. De overigen, 25% van de bevolking, zijn aangesloten bij ziektekostenverzekeringen, die de (omvangrijke) ziektekosten dragen; tegen de kosten van zeer langdurige ziekte is iedereen verzekerd. Met betrekking tot de behoefte aan inkomen liggen de zaken minder duidelijk. Wat men als individu persoonlijk als behoefte gevoelt, behoeft niet altijd als ‘behoeftig’ te worden erkend door de samenleving. In de loop der tijd zijn wel steeds meer


172 behoeften onderkend; een ontwikkeling die een uitdrukking is van het gevoel van verantwoordelijkheid van mensen in de samenleving jegens elkaar. In de Bijstandswet aanvaardt de overheid dat zij de plicht heeft een ieder van een sociaal minimum aan inkomen te voorzien. Naast de specifieke verzekeringen en voorzieningen die op een speciale omstandigheid of een speciaal risico zijn geënt, creëert deze wet derhalve een algemene voorziening ter leniging van de inkomensbehoefte als gevolg van de niet door specifieke verzekeringen gedekte risico's. Naast behoeften als gevolg van een ‘sociaal ongeluk’ treden andere behoeften op. De meningen over de wenselijkheid van een immer groeiende produktie zijn niet meer unaniem positief. De behoefte eigen leven naar eigen ideeën in te richten, of de samenleving op eigen wijze dienstbaar te zijn, manifesteert zich in toenemende mate, met name bij jongeren. De overheid stelt nog als voorwaarde voor een uitkering (op basis van de Bijstandswet) dat het individu buiten zijn schuld zelf geen inkomen verwerven kan. Wanneer deze voorwaarde vervalt, is er een recht op een minimum inkomen voor iedere ingezetene van Nederland. Bedenkingen tegen een dergelijk recht zijn er bij hen die zich op het standpunt stellen dat zij die kunnen werken, een bijdrage moeten leveren aan de nationale produktie. Zij vrezen dat veel mensen een laag inkomen zonder te werken prefereren boven een hoger inkomen uit arbeid. De voorstanders van het recht op inkomen achten dit gevaar niet zo groot; zij wijzen er bovendien op dat, wanneer een blijvende (structurele) werkloosheid niet te vermijden zou zijn, het verschijnsel werkloosheid anders benaderd zal moeten worden. De discussie over verdere uitbreiding en vervolmaking van de sociale zekerheid, voor wat betreft een aantal specifieke risico's, betrekt zich vooral op de volgende behoeften: • de behoefte aan een aanvullend pensioen; • de behoefte aan inkomen bij arbeidsongeschiktheid voor niet-werknemers: zelfstandigen, huisvrouwen en vroeg-gehandicapten (d.w.z. gehandicapten zonder arbeidsverleden). Een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid staat op stapel; het is echter de bedoeling om huisvrouwen, slechts voor wat betreft materiële voorzieningen, hierin op te nemen. De behoefte aan additioneel inkomen, waarmee huisvrouwvervangende hulp zou kunnen worden bekostigd, zou dan vooralsnog ongedekt blijven; • de behoefte aan een uitkering waarmee weduwnaars met kinderen gezinshulp kunnen betalen; • de verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd, m.n. voor werkneemsters. Van de werkenden van 60 t/m 64 jaar ontvangt reeds 40% een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid (de W.A.O.), van de werkneemsters in deze leeftijdscategorie is dit zelfs bijna 50%.2 Er is globaal gesproken een tendens waarneembaar dat verzekeringen die voorheen slechts voor werknemers golden, uitgebreid worden tot alle Nederlanders. Naast de behoefte om tegen een toenemend aantal risico's verzekerd te zijn, stijgt ook om andere redenen de omvang van de behoefte aan sociale uitkeringen. Een aantal dezer redenen is: 2

Jaarverslag 1973, Gemeenschappelijke Geneeskundige Dienst.


• De vergrijzing van de bevolking. Op 1 januari 1973 was 10,4% der bevolking ouder dan 65 jaar. In 1960 was dit nog 9,1%; in 1930 slechts 6,2%. Naar de laagste raming van het C.B.S. zal dit percentage in 1980, en 2000 respectievelijk 11,2 en 12,1 bedragen. • De veranderingen in de werksituatie volgen elkaar sneller op dan vroeger. De manier van werken dient aan steeds nieuwere machines en werkverhoudingen te


173 worden aangepast: een aantal mensen kan dit tempo niet volgen en moet vroegtijdig uit het arbeidsproces treden. • De automatisering van de produktie lijkt zich de laatste jaren te versnellen, de vermindering van de werkgelegenheid als gevolg van de vervanging van de produktie-apparatuur door minder arbeid-vergende machines wordt niet meer (ruimschoots) goedgemaakt door de vermeerdering van arbeidsplaatsen door nieuwe investeringen, zoals dat voorheen geschiedde.3 Hierdoor zijn er minder arbeidsplaatsen dan wel wenselijk zou zijn; een structurele werkloosheid van enige omvang is hiervan het gevolg, alsook een veel geringere geneigdheid om minder-validen een (aangepaste) werksituatie aan te bieden. • Het bestaan van voorzieningen roept gebruik op. Mensen die vroeger, ook met een ernstige handicap, zouden doorwerken omdat ze anders brodeloos zouden zijn, zullen, nu er een voorziening is, daarvan gebruik maken.

§3 De voorziening in sociale uitkeringen Er zijn in de loop der tijd een groot aantal sociale verzekeringswetten tot stand gekomen. De meeste hebben een verzekeringskarakter, dat wil zeggen, dat men alleen uitkeringsgerechtigd is, als er premie betaald wordt. Dit geldt voor de wetten die werknemers tegen risico's verzekeren. Andere wetten, als de A.O.W., de Algemene Weduwen- en Wezenwet en de A.W.B.Z., hebben meer het karakter van een algemene voorziening, waaraan zij die een inkomen verdienen naar draagkracht bijdragen. De Algemene Bijstandswet is een der voorzieningen die geheel uit de algemene middelen wordt bekostigd. In tabel 12.3 worden de verschillende wetten genoemd, met vermelding van de kring der gerechtigden en de uitkeringstotalen in 1973. In deze tabel zijn niet opgenomen de uitkeringen - vergelijkbaar met sociale uitkeringen die de overheid doet aan haar personeel. Het totaal dezer uitkeringen is ongeveer 2 500 miljoen gulden. Tussen 1956 en 1970 stegen de sociale uitkeringen (zonder de uitkeringen van de Bijstandswet) per jaar met gemiddeld 20%. De algemene welvaartsstijging en de toeneming van de omvang van de gezondheidszorg zijn voor ongeveer 40% verantwoordelijk voor deze stijging, het aantal uitkeringen van reeds ingestelde wetten voor 20%, de autonome verhogingen der uitkering van bestaande verzekeringen en voorzieningen, alsmede het creëren van nieuwe kringen van gerechtigden voor de resterende 40%.4 Vooral in het oog lopend is de snelle toeneming van het bedrag aan uitkeringen van de Ziektewet en van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering. Ook de te vergoeden ziektekosten stegen de laatste jaren opvallend. De toeneming der uitkeringsbedragen is weergegeven in tabel 12.4.

3 4

H. den Hartog en H.S. Tjan: Investeringen, Ionen, prijzen en arbeidsplaatsen; occasional paper, C.P.B., 1974 no. 2. A.F. Bakhoven en Y.M. Ypma, ‘Economie van de Sociale Zekerheid’, onder redactie van V. Halberstadt, Deventer 1974, p. 9 e.v.


De ontvangers van W.A.O.-uitkeringen behoren in toenemende mate tot de jongere leeftijdsgroepen (het aantal boven 50-jarigen daalde van 1969 op 1972 van 67% tot 63% van het aantal uitkeringsontvangers). De resultaten van de keuringen bij de overgang van de ziektewet naar de W.A.O. geven te zien dat in toenemende mate psychische ziekten de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid zijn (een stijging van 11,5 naar 18%), alsmede ziekten van de bewegingsorganen (van 9 naar 16%, in de periode 1969-1972).5 De inkomsten van de sociale verzekeringsinstellingen bestaan uit bijdragen van werknemers c.q. gezinshuishoudingen en werkgevers (in de vorm van premies van het loon der werknemers tot een maximum inkomensgrens), uit overheidsbijdragen en uit

5

Bron: Jaarverslag Gemeenschappelijke Medische Dienst 1973.


174 Tabel 12.3

Overzicht van de sociale verzekerings- en voorzieningenwetten, de kring der gerechtigden en de uitkeringstotalen, 1973.

wet

kring der gerechtigden

algemene ouderdomswet

ingezetenen

totaal uitkeringen (in miljoenen guldens) 8 300

algemene weduwen- en wezenwet

ingezetenen

1 145

algemene wet bijzondere ziektekosten

ingezetenen

2 641

ziekenfondswet (incl. vrijwillige verzekering)

verplicht voor werknemers 5 210 met een inkomen < ƒ 20 900

ziektewet

werknemers

3 245

wet op werknemers arbeidsongeschiktheidsverz. (en invaliditeitswet)

3 403

werkloosheidswet

werknemers

639

vorstverlet-regeling

werknemers (bouwvakken) 26

wet werknemers werkloosheidsvoorziening

592

algemene bijstandswet (inclusief rijksgroepsregelingen)

ingezetenen

1 993

kinderbijslagwet loontrekkenden

werknemers

1 700

algemene kinderbijslagwet ingezetenen

1 430

kinderbijslagwet kleine zelfstandigen

22

zelfstandigen met een inkomen < ƒ 10 650

Bron: C.B.S. Nationale Rekeningen, 1973, tabel 32 en 44. Sociale Maandstatistiek, augustus 1974, p. 460. Memories van Toelichting op de Rijksbegroting 1975 (Ministeries van CRM en van Sociale Zaken). rente-inkomsten. Ieder verzekeringssysteem moet rond zien te komen van zijn eigen inkomsten. Elk jaar worden derhalve per wet afzonderlijke premiepercentages bepaald. In tabel 12.5 worden de premiepercentages weergegeven zoals ze golden in 1974; verder worden de bijdragen van de overheid vermeld en de (maximum)-premiegrens voor de verschillende wetten.


Van 1963 tot 1974 steeg de premiedruk voor alle wetten, waarvoor premie gevraagd werd, gezamenlijk van 25% van het (werknemers)-inkomen naar de helft van het inkomen. Met name de laatste jaren is de premiedruk versneld toegenomen. Als ‘ruimte’ voor verdere stijging wordt voor 1973-1977 3% van het nationale inkomen aangenomen. Het leeuwendeel hiervan zal moeten worden gebruikt voor de verwachte ontwikkeling van de som der uitkeringen;6 de uitbreiding van de sociale zekerheid met bijvoorbeeld een volksverzekering voor arbeidsongeschiktheid zal slechts uit deze ‘ruimte’ kunnen worden bestreden, wanneer de overheid een belangrijker gedeelte van de kosten der sociale zekerheid op zich neemt, tenzij er besparingen binnen de sociale verzekeringen gevonden kunnen worden. Internationaal vergeleken valt op dat een relatief groot deel van de inkomsten wordt opgebracht middels premies, en dat een gering deel direct door de overheid wordt gedragen (de Bijstandswet buiten beschouwing gelaten). In tabel 12.6 worden

6

S.E.R.-advies (1972-8) inzake de programmering van de sociale verzekeringen op middellange termijn.


175 Tabel 12.4

Ontwikkeling van de uitkeringen (en afkoopsommen) van enige sociale verzekeringswetten 1963-1972 in miljoenen guldens.

WAO

1963 544

1966 968

1969 1 646

1972 3 087

ziektewet2

559

932

1 827

2 855

ziekenfonds3

979

1 666

2 671

4 657

864

2 007

1

AWBZ

Bron: Statistiek van de sociale verzekeringen, pensioenen levensverzekering 1963-1972, hoofdstuk II. Tabel 12.5

Bijdragen van werknemers, werkgevers, gezinshuishoudingen en de overheid aan de sociale verzekeringen, alsmede de premiegrenzen, per wet, 1974.

AOW

bijdragen in % van het premieplichtig inkomen werknemers werkgevers overheidsbijdragepremiegrens c.q. gezinshuisin miljoenen inkomen per houdingen guldens jaar/dag/in guldens 10,60 247,3 26 750

AWW

1,60

-

5,5

26 750

algemene 1,90 1 kinderbijslagwet

1,90

6,9

26 750

kinderbijslagwet loontrekkers2

3,80

15,5

26 750

kinderbijslag kleine zelfstandigen

-

-

33,2

-

AWBZ1

2,65

2,65

729,2

26 750

ziektewet

± 1,20

± 6,40

-

140,-(p.d.)

WAO

2,85

5,55

-

140,-(p.d.)

1 2 3 1 2 1

Inclusief ongevallenwet, invaliditeitswet en invaliditeitsrente-wet. Inclusief ziekenkas algemeen mijnwerkersfonds. Verplicht verzekerden, vrijwillig verzekerden, bejaarden-, aanvullende verzekering, ziekenkas beambtenfonds Mijnbedrijf, DGV-Politie, IZA, IZR. Niet werknemers, zelfstandigen e.d. betalen deze premie zelf; voor werknemers betaalt de werkgever. Inclusief 0,2% inzake voor heffing aanvullende pensioenverzekering. Niet werknemers, zelfstandigen e.d. betalen deze premie zelf; voor werknemers betaalt de werkgever.


ziekenfondsverzekering 4,75 (verplicht)3

4,75

482,8

76-(p.d.)

invaliditeits- en ouderdomsfonds

-

185,0

-

WW (gemiddelde percentages)

0,65

266,6

140,-(p.d.)

0,40

-

-

0,65

vorstverletregeling (bouwvakken)

Bronnen: C.P.B. Centraal Economisch Plan, 1974, p. 115. Schematisch overzicht van de sociale verzekeringswetten, Kluwer Deventer 1974. Memorie van Toelichting (Begroting 1975), Sociale Zaken.

3

De overheidsbijdragen betreffen vnl. de vrijwillige en de bejaardenverzekeringen.


176 Tabel 12.6.

Verdeling naar bron van de ontvangsten t.b.v. de sociale uitkeringen, de pensioenen en de overige inkomens-overdrachten, 1972, in procenten van de totale ontvangsten.

Nederland werknemersbijdragen 43

België 46

Duitsland 50

Frank- Italië rijk 62 54

Groot-Brit- Denetannië marken 34 10

werkgeversbijdragen 36

20

24

20

15

18

6

overheidsbijdragen 13

30

23

16

24

40

81

kapitaalopbrengsten 8

4

2

1

3

8

3

overige 0 inkomsten

0

1

1

4

0

-

totaal

100

100

100

100

100

100

100

Bron: Verslag over de ontwikkeling van de sociale toestand in de Gemeenschap in 1973. Commissie EG, Brussel/Luxemburg, p. 248. vergelijkende cijfers gegeven. Deze cijfers hebben niet alleen betrekking op de sociale uitkeringen, maar op het geheel van sociale uitkeringen, pensioenen, uitkeringen van de overheid aan haar personeel, en overige overgedragen inkomens. Het opvallend grote aandeel van de kapitaal-inkomsten wordt veroorzaakt doordat in Nederland persioenverzekering vooral op basis van kapitaaldekking geschiedt. De hoogte der sociale uitkeringen is voor wat betreft de uitkeringen van de werknemersverzekeringen afhankelijk van het laatst verdiende inkomen, uitgezonderd de uitkeringen van het ziekenfonds en de kinderbijslag (loontrekkenden). De uitkeringen zijn welvaartsvast. Andere uitkeringen zijn niet afhankelijk van het vroegere inkomen: de A.O.W., het weduwen- en wezengeld, de uitkeringen uit hoofde van de Bijstandswet en de daaraan verbonden regelingen als de rijksgroepsregelingen, zijn in principe bepaald door het sociaal minimum inkomen. Dit bedrag wordt geacht voldoende te zijn om zich te handhaven op het minimaal door de samenleving geaccepteerde levensniveau. Het wordt gevarieerd naar gezinsgrootte en naar de duidelijke - per persoon verschillende - behoefte aan extra voorzieningen. De hoogte van het sociale minimum inkomen is in de loop der tijd méér gestegen dan het nationaal inkomen. Per 1 juli 1974 is het sociale minimum (voor een echtpaar zonder kinderen), op aandringen van brede kringen in de samenleving, op het niveau gebracht van het netto-minimumloon, dat tot stand komt in het overleg van werkgevers, werknemers en overheid.7 De bijstandsuitkering is per 1 juli 1974 (voor een echtpaar zonder kinderen) gebracht op ƒ 730,- per maand, plus de kale huur en de ziekenfondsbijdrage; de A.O.W.-uitkering voor een echtpaar kwam op ƒ 863,per maand. 7

Zie o.a. het rapport ‘Relatie A.O.W.-minimumloon’ van de Ned. Fed. voor Bejaardenbeleid, Den Haag 1973; S.E.R.-advies inzake minimumloon (1974-2).


Naar schatting ruim een half miljoen huishoudens leven op het niveau van het sociale minimum inkomen8 (huishoudens met alleen A.O.W., of A.W.W., met de minimum uitkering van de W.A.O., de W.W. of W.W.V., of met Bijstandsuitkeringen). Het aantal ontvangers van minimumloon, van 23 jaar en ouder, was op 31 december 1971 85 000, ofwel 2,8% van de afhankelijke beroepsbevolking boven de 23 jaar. Hiervan had iets minder dan de helft een gedeeltelijke dagtaak; driekwart van de

8

H.J.M. Broekhuyse: ‘Blijft de bijstandsnorm gekoppeld aan het minimumloon?’ Sociaal Bestek 5-1974, p. 121.


177 minimumloontrekkers bestond uit vrouwen.9 Het aantal minimumloon-ontvangers, jonger dan 23 jaar, is waarschijnlijk groter. Alleen al in de detailhandel werken 50 000 minimumjeugdloners. Het gelijkstellen van het (netto)inkomen van de minst betaalde werknemers met de uitkering aan hen die geen bijdrage aan de produktie kunnen leveren, is direct bij realisatie weer ter discussie gesteld. Als nadeel van de gelijkstelling wordt aangevoerd dat het verhogen van het minimumloon kostbaarder is, wanneer mét het minimumloon ook andere uitkeringen omhoog moeten gaan. Ook bij formele ontkoppeling zal er echter een sterke drang blijven om het sociale minimum inkomen te verhogen wanneer het minimumloon verhoogd wordt. Een tweede nadeel van gelijkstelling zou zijn, het ontbreken van een prikkel om te werken: men kan immers zonder te werken op hetzelfde niveau leven als wanneer men wél werkt? Een effectieve prikkel treedt echter waarschijnlijk pas op bij een niet te klein verschil tussen (minimum)loon en de hoogte van het sociale minimum, en een ‘niet te klein’ verschil lijkt op sociale gronden onacceptabel, met name als men ervan uitgaat dat het minimumloon het karakter draagt van een minimum: met minder kan men niet menswaardig leven. Het achter laten lopen van het sociale minimum bij het minimumloon zou bovendien allen treffen die op het minimum niveau leven: van ver uit de meesten wordt helemaal niet meer gevraagd dat zij hun bijdrage aan de produktie leveren. De structuur van de wetten en instellingen die gezamenlijk zorg dragen voor de sociale zekerheid is ingewikkeld. Door steeds voorzieningen bij te bouwen, is een onoverzichtelijk geheel ontstaan. Vereenvoudigende krachten zijn weliswaar aanwezig (het algemeen maken van regelingen, administratieve samenwerking van bedrijfsverenigingen), maar werken te weinig door. Sinds een tiental jaren wordt bestudeerd, hoe de structuur vereenvoudigd kan worden. Doel van de vereenvoudiging is zowel dat verzekerden een groter inzicht krijgen in hun sociale zekerheid, alsook dat een slagvaardiger beleid mogelijk is. De kosten van de organisatie tenslotte zouden naar verwachting belangrijk kunnen dalen: een stroomlijning van de organisatie zou rondweg een vierde deel van de beheerskosten kunnen besparen (of wel een klein procent van het geheel aan uitkeringen).10 Een belemmering voor reorganisatie is de omstandigheid dat op betrekkelijk laag niveau de uitvoering van sommige wetten is toevertrouwd aan instanties, de bedrijfsverenigingen, die een grote zelfstandigheid genieten, en waarop het toezicht door raden van werkgevers en werknemers wordt uitgeoefend. Deze organisatievorm leidt ertoe dat vooral de accenten worden gelegd op toezicht en contrôle. Beleid in de zin van aanpassen aan algemene, nieuwe omstandigheden is op deze schaal moeilijk te verwezenlijken. Concrete inhoudelijke ideeën ter vereenvoudiging van de structuur van de sociale verzekeringen zijn in een S.E.R.-rapport11 bijeengebracht en bekeken. Enige mogelijkheden tot vereenvoudiging zouden zijn: 9 10 11

C.B.S., Statistisch bulletin, 12 juli 1972. S.E.R. 1972-14, Rapport betreffende alternatieven in de uitvoering van de sociale verzekering, p. IV-7 en V-78. S.E.R. 1972-14, Rapport, opgesteld door twee onafhankelijke organisatiebureaus, betreffende alternatieven in de uitvoering van de sociale verzekering, p. V-78.


• het integreren van de verzekeringen en regelingen op het gebied van de werkloosheid (de wachtgeld-, werkloosheidsverzekeringen, de werkloosheidsvoorzieningen en de rijksgroepsregeling werkloze werknemers); • het integreren van de verzekeringen en voorzieningen inzake loonderving als gevolg van ziekte en arbeidsongeschiktheid; • het integreren van álle vormen van inkomens-dervingsverzekering, inclusief de


178

• • •

• •

inkomensverstrekkende kant van de Bijstandswet; het in één regeling brengen van kinderbijslag en kinderaftrek (voor de belastingen); het integreren van de verzekeringen tegen ziektekosten tot een volksverzekering tegen ziektekosten; het verleggen van het risico van inkomensderving bij kortstondige ziekte naar de individu of naar zijn werkgever ter vermindering van de omvang van het aantal administratieve handelingen van de uitvoerende instanties; het concentreren van de premie-inning zoveel mogelijk bij één instantie, met name de belastingdienst; het bepalen van de exacte termen voor het al of niet uitkeringsgerechtigd zijn. Centralisering van de beslissingen in deze zou een belangrijk stuk duidelijkheid kunnen creëren. De grootste problemen zijn er momenteel bij de Bijstandswet: uitkeringsgerechtigdheid hangt af van objectieve en subjectieve omstandigheden van de individu. Wanneer de omstandigheden waarin men tot een uitkering gerechtigd is, scherp gespecificeerd zijn, zal automatisch het oneigenlijk gebruik kunnen afnemen.

Een merkwaardige omstandigheid bij het stelsel van de sociale zekerheid is, dat er zo weinig van bekend is; in de politiek bestond er - tot in het recente verleden - weinig interesse voor. Uitbreidingen en verhogingen gingen tot voor kort vrijwel automatisch, alsof het geheel van sociale uitkeringen slechts afhankelijk was van (economisch-) technische factoren. Deze geruisloze toename is in hoge mate vergemakkelijkt doordat de stijging van de premiepercentages ‘gemakkelijk’ uit de loonstijgingen kon worden betaald. Het is de al te snelle ontwikkeling van de premie-omvang van de laatste tijd die meer aandacht naar de sociale verzekeringssector getrokken heeft. Het hoge peil der uitgaven in het kader van de sociale zekerheid, en met name de snelle stijging daarin, heeft bij velen verontrusting opgeroepen. Men vraagt zich af of de solidariteit, het gevoel voor elkaar te moeten zorgen, groot genoeg is om steeds hogere bijdragen van de werkenden te kunnen vragen. De verwachting dat deze groei tussen 1972 en 1976 alleen al om autonome redenen nog eens ter grootte van 2,3% van het nationale inkomen zal zijn,12 maakt het noodzakelijk in vergrote mate onderzoek te doen naar de structuur van de sociale zekerheid, en naar wegen te zoeken om de groei te remmen, zonder de zekerheid op zich aan te tasten. Op het gebied van de gezondheidszorg is een Structuurnota verschenen, die een eerste aanzet kan bieden voor een rationele kostenbeheersing. Op het gebied van de inkomensvoorziening is nog weinig aan onderzoek en planning gedaan. Naast de besparingen die wellicht door herorganisatie kunnen worden verkregen, worden wel genoemd: • het slechts waardevast verhogen, of bevriezen van de kinderbijslag; • het niet gelijk houden van sociaal minimum en minimumloon; • uitstel van de volksverzekering voor arbeidsongeschiktheid; • het verhogen van de premie-inkomensgrenzen; • het voor rekening van de verzekerde laten van enige kleine (doch administratief bewerkelijke) risico's; • het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringen. 12

S.E.R.-advies inzake de programmering op de middellange termijn 1972-8.


Algemeen is van belang dat inzicht in de ontwikkelingen van de sociale zekerheid verkregen wordt. Niet alleen om de punten te vinden, waar ‘herwaardering’ tot bezuiniging leidt en om voorbereid te zijn op explosieve ontwikkelingen, maar ook om de noodzakelijke aanvullingen op de best mogelijke wijze in te passen. De meningen over de ernst van het misbruik en het oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringen door werknemers dan wel werkgevers en met name van de W.W., de


179 W.A.O. en de Bijstandswet, kunnen nauwelijks met empirisch materiaal worden gestaafd.13 Wat misbruik betreft, doen regelmatig gepubliceerde cijfers inzake geconstateerde fraude slechts een geringe omvang vermoeden. Oneigenlijk gebruik - het gebruik maken van een sociale regeling, op gronden die door de wetgever niet zijn bedoeld, doch ook niet expliciet in de wet zijn buitengesloten - vindt wel plaats. De ingewikkelde structuur, en de soms te algemene omschrijving in de wet van de kring der rechthebbenden maken mogelijk dat uitkeringen worden verstrekt aan personen voor wie ze eigenlijk niet bedoeld zijn. Oneigenlijk gebruik vindt bv. plaats wanneer werknemers steeds net voldoende lang werken om in de termen van de werkloosheidswet te vallen, om vervolgens langere tijd werkloos te blijven; oneigenlijk gebruik vindt ook dan plaats, wanneer Ionen voor seizoenwerk laag gehouden worden omdat buiten het seizoen werklozengeld kan worden verkregen; dit is oneigenlijk gebruik omdat de W.W. alleen voor ‘onverwachte’ werkeloosheid is bestemd. Een (andere) vorm van oneigenlijk gebruik is het al te gemakkelijk laten afvloeien van oudere werknemers via de W.A.O. De Bijstandswet kent een vrij structurele vorm van oneigenlijk gebruik. Op basis van deze wet worden namelijk verzorgingskosten voor mensen in verpleegtehuizen en in velerlei andere inrichtingen (voor gehandicapten, gestoorden, thuislozen) betaald, wanneer deze kosten niet door de persoon zelf, of via een collectieve regeling (bijv. een sociale verzekering) betaald kunnen worden. Niet voorzien is, bij de instelling van deze wet, dat deze structuur de mogelijkheid schept voor personen of instellingen om verzorgende inrichtingen op te zetten of uit te breiden in de zekerheid dat de kosten door de Bijstandswet gedragen zullen worden. Op deze wijze vindt een uitbreiding van de verzorging van hulpbehoevenden plaats, gefinancierd door de overheid, zónder dat daarbij de maatstaven en de prioriteiten van de overheid recht worden gedaan. Het ontvangen van een uitkering wordt door de verzekerden veelal als een vanzelfsprekendheid gevoeld. Over de tevredenheid met de uitkering is reeds gesproken in §4 van het hoofdstuk Economie; er bleek een duidelijk mindere tevredenheid over de maatschappelijke en financiële positie bij de ontvangers van sociale uitkeringen te bestaan dan bij de gemiddelde Nederlander. Zal deze (on-) tevredenheid voor een deel door de hoogte van de uitkering worden veroorzaakt, voor een ander deel is stellig ook van invloed het geringere aanzien dat niet-werkenden in onze samenleving genieten. De uitkeringsregelingen zijn nog doortrokken van de gedachte dat alles gedaan moet worden om de uitkeringsontvangers weer (snel) aan het werk te krijgen. Wel wordt, in de wetsinterpretatie, dit beeld versoepeld. De Bijstandswet legt de eerste verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van inkomen bij de individu zelve. Voor het verkrijgen van een uitkering dient men dan als het ware te bewijzen dat men deze verantwoordelijkheid niet dragen kan. Dit is voor de aanvrager vaak vernederend.14 Een laatste opmerking handelt over de invloed van het stelsel van de sociale uitkeringen op de verdeling van het besteedbaar inkomen. Wanneer men ¼ deel van het nationale inkomen herverdeelt, is potentieel een grote invloed op de 13 14

Hierover een inventariserend rapport van een werkgroep van de Sociale Verzekeringsraad, 2e kamerstuk 11965 3. Zie o.a. Tijdschrift voor maatschappelijke vraagstukken en maatschappelijk werk, 5 mei 1974.


inkomensverdeling mogelijk. De herverdeling geschiedt echter vooral horizontaal, d.w.z. binnen een zelfde inkomensgroep. De verticale herverdeling, het overhevelen van inkomen van personen die meer verdienen naar personen die minder verdienen, is niet al te groot. Horizontale herverdeling komt tot stand doordat zowel de uitkering als de premie


180 afhankelijk zijn van de hoogte van het loon. Dit systeem leidt wel tot een (geringe) verticale herverdeling, wanneer het vooral de personen met een geringer inkomen zijn die een uitkering ontvangen. Dan is namelijk de som der uitkeringen voor deze deelgroep groter dan de som van door hen betaalde premies. Wanneer uitkeringen niet van het inkomen afhankelijk zijn, doch de premie wel (als bijvoorbeeld de A.O.W., de kinderbijslag of het ziekenfonds) is in principe een verticale herverdeling te verwachten: ieder krijgt gelijke bedragen of gelijke verzorging, terwijl men bij een hoger inkomen meer premie betaalt. Door allerlei omstandigheden wordt deze herverdelende werking echter gematigd. Zo is m.b.t. de A.O.W. berekend dat er nauwelijks een (verticaal) herverdelend effect is, dat wil zeggen dat voor personen in uiteenliggende inkomensgroepen de som der premiebetalingen niet sterk afwijkt van de som der uitkeringen.15 Het van kracht worden van de A.O.W. (en van de kinderbijslagregelingen) had wel een inkomensherverdelende werking doordat de bejaarden, zonder premie betaald te hebben, een uitkering ontvingen. Het grootste deel van de waargenomen verticale herverdeling tussen 1950 en 1967 valt hieruit te verklaren.16 De Bijstandswet is wel verticaal herverdelend: de middelen zijn afkomstig van belastingen, de uitkeringen worden voor het grootste deel gedaan aan personen zonder, of met een gering eigen inkomen. Het stelsel van sociale verzekeringen en voorzieningen realiseert voor vrijwel iedereen een minimum inkomen; het brengt een omvangrijke horizontale inkomensverdeling tot stand. De invloed van de sociale verzekeringen en voorzieningen op de verticale inkomensverdeling is hierbij vergeleken van gering belang.

15 16

Bijlage 15, van de miljoenennota 1970. G.R. Mustert, in ‘Inkomensnivellering...’, preadviezen voor de Vereniging voor de Staatshuishoudkunde, Den Haag, 1973, p. 30.


181

Hoofdstuk 13 Maatschappelijke dienstverlening

§1 Inleiding Op verschillende punten in dit rapport wordt gewezen op aanwezige noden en behoeften, tot uitdrukking komend in lichamelijke en geestelijke klachten, in materiële noden. Wij verwijzen hier vooral naar deel IV, waarin aandacht wordt besteed aan de sociaal-economische zwakkeren, aan zogenaamde psycho-hygiënische risicogroepen en aan hen, die nauwelijks sociale contacten hebben met hun medemensen. Hieruit blijkt, dat bepaalde categorieën mensen in onze samenleving in situaties verkeren, die de kans op het ontstaan van problemen vergroten. Daarnaast wordt elk mens in de loop van zijn leven geconfronteerd met bepaalde gebeurtenissen, tegenslag, verdriet, zodanig dat ook daaruit behoeften aan hulp kunnen voortkomen. Voor sommige categorieën kan dit meer gelden dan voor andere; oudere mensen bijv. worden vaker geconfronteerd met sterfgevallen van leeftijdgenoten, waardoor aan nauwe relaties een einde komt, kinderen zijn door afhankelijkheid eerder kwetsbaar dan volwassenen etc. Voor een groot aantal van al deze behoeften kent onze samenleving verschillende vormen van hulpverlening; algemene hulp voor iedereen en specifieke hulp voor bepaalde bevolkingscategorieën. Binnen de maatschappelijke dienstverlening valt een globale indeling te maken: • voorzieningen ten behoeve van psychische en sociale noden. Het grootste gedeelte hiervan werd reeds in het hoofdstuk gezondheid behandeld, voor zover het aansloot op geestelijke gezondheid en de daarmee verband houdende problemen; • voorzieningen in meer praktische zin zoals verzorging bij ziekte, bij huishoudelijke werkzaamheden; • informatieverstrekking op allerlei gebied; • materiële voorzieningen in de zin van sociale uitkeringen; hiervoor wordt verwezen naar het hoofdstuk ‘Sociale zekerheid’. In dit hoofdstuk zal vooral aandacht worden besteed aan algemene voorzieningen ten behoeve van iedereen. Op het terrein der categorale dienstverlening kan in dit kader slechts een selectie worden gemaakt.


§2 Voorzieningen (onder meer) gericht op psychische en sociale noden Algemeen maatschappelijk werk (AMW) De toevoeging ‘algemeen’ duidt erop dat het AMW in beginsel openstaat voor alle voorkomende sociale noden. Op de begroting van het Ministerie van Cultuur,


182 Tabel 13.1

Aantal instellingen voor AMW.

1963 totaal aantal 481 instellingen

1965 589

1969 604

1973 431

1974 339

met 1 kracht1 62

101

87

64

23

met 1-5 krachten

396

457

463

256

189

met 6 of meer krachten

23

31

54

111

127

waarvan:

Bron: Memorie van Toelichting CRM 1975. Recreatie en Maatschappelijk Werk maakt het AMW in 1975 6,4% uit van het totale bedrag voor maatschappelijke dienstverlening (762 miljoen in 1975). Gezien de veelzijdigheid van zijn doelstelling, verleent het AMW zowel sociaal- psychische als informatieve hulp. Uit onderzoek is gebleken dat de moeilijkheden, waarmee men zich tot het AMW richt, in ongeveer 50% van de gevallen van materiële aard zijn: financiële, administratieve, huisvestings- en huishoudelijke problemen.1 De uitvoerende arbeid van het AMW vindt plaats in 339 gesubsidieerde instellingen en wordt verricht door 1 625 functionarissen (1974). Daarnaast wordt een belangrijk deel van het AMW uitgevoerd door de gemeentelijke Sociale Diensten. Het aantal instellingen voor AMW neemt ten gevolge van schaalvergroting af, het aantal personeelsleden daarentegen toe (tabellen 13.1 en 13.2). Over het gebruik van de diensten, verstrekt door het AMW, zijn weinig gegevens gesommeerd en in toegankelijke staat. In 1974 rapporteerde het overgrote deel der Nederlandse bevolking boven de 18 jaar in de afgelopen 2 jaar géén contact gehad te Tabel 13.2

Personeelsdichtheid AMW per 100 000 inwoners.

Groningen

1963 2,4

1965 4,0

1969 7,3

1971 9,3

Friesland

3,9

5,8

7,6

9,6

Drenthe

3,6

5,3

8,6

8,7

Overijssel

7,9

9,2

13,1

12,6

Gelderland

7,2

8,2

11,0

10,5

Utrecht

8,6

11,0

14,1

15,4

8,9

12,5

13,5

Noord-Holland 7,7 1 1

Enkel bestuur. Heukels, J.M., De reikwijdte van het maatschappelijk werk, Utrecht 1965.


Zuid-Holland

8,3

8,5

9,3

9,8

Zeeland

6,6

9,6

12,3

13,0

Noord-Brabant 9,6

10,4

12,2

12,7

Limburg

7,0

8,1

11,8

12,3

Nederland

7,5

8,6

11,1

11,7

Bron: CRM Regionale doorlichting van Nederland, Statistisch cahier 13, Rijswijk 1973.


183 hebben met het AMW. Slechts 2% had één of meer maal contact.2 Voor zover wijkgezondheidscentra worden gesubsidieerd (zie hoofdstuk 6: Gezondheid) participeert het AMW daarin, hetgeen de bekendheid met en ook het gebruik van het AMW kan vergroten. Dit vooral om de psycho-sociale taken van de huisarts te verlichten. In nauwe samenhang met het AMW - omdat zij eveneens door veelzijdigheid gekenmerkt worden - zijn de diensten te vermelden, verleend door een Sociale Raadsman (of -vrouw) en de Telefonische Hulpdiensten. Een enquête naar bezoekers van de raadslieden in drieëntwintig gemeenten3 heeft uitgewezen dat de cliënten van deze dienst veelal oudere mensen zijn en dat ca. de helft al eerder in het enquêtejaar contact gehad heeft met de dienst. Tabel 13.3 geeft een overzicht van de aard van de onderwerpen waarmee bezoekers bij de raadsman kwamen. Tabel 13.3 huisvestingsvragen

Aard van de onderwerpen, voorgelegd aan de Sociale Raadsman in procenten. 14,7

juridische kwesties

9,8

arbeidskwesties

4,0

bijstandskwesties

12,7

belastingkwesties

23,2

financiële kwesties

13,2

informaties over sociale verzekeringen en voorzieningen

12,2

relatieproblemen

5,3

wijkaangelegenheden e.d.

1,4

diversen

3,5

totaal aantal onderwerpen

100

absoluut

3 183

Bij de Telefonische Hulpdiensten gaat het om het verlenen van eerste hulp aan diegenen, die per telefoon om hulp vragen in maatschappelijke en geestelijke noden. Waar mogelijk wordt verwezen naar instellingen of personen op het gebied van maatschappelijke dienstverlening, zielzorg en geestelijke gezondheidszorg. Deze diensten worden veelal via de subsidieregeling van het AMW gefinancierd. Alhoewel ook via de Telefonische Hulpdiensten veel informatie en verwijzing gegeven wordt, zijn er hier vaak therapeutische mogelijkheden van hulpverlening. Dit vooral door de anonimiteit en gemakkelijke toegankelijkheid van de hulp. Algemeen kan echter worden opgemerkt, dat de hierboven aan de orde gestelde diensten zowel wat de 2 3

L.S.S. 1974. C.R.M. Voorlopige uitkomsten van de enquête gehouden van 8-13 oktober 1973, nog ongepubliceerd.


potentiële cliënten als wat de hulpvormen betreft, een bijzonder breed en heterogeen terrein bestrijken.

Bureaus voor Levens- en Gezinsvragen (LGV-bureaus) Is er bij AMW, Telefonische Hulpdiensten en Sociale Raadslieden sprake van hulpverlening op zowel sociaal-psychisch, informatief als ook praktisch vlak (dit laatste minder), de LGV-bureaus richten zich voornamelijk op psychische en sociale noden. Het gaat hierbij om instellingen met verschillende namen, maar hun doel is doorgaans gelijk: knopen helpen ontwarren in de persoonlijkheid en/of relaties van volwassenen. Kenmerkend voor deze dienstverleningsvormen is de samenwerking in


184 multidisciplinaire teams: psychiaters, psychologen, artsen en anderen trachten de cliënten te helpen, hun problemen op te lossen. In feite gaat het hier om een voorziening die tussen ambulante geestelijke gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening in staat. Veelal zijn samenwerkingsvormen ontstaan waarin Medisch Opvoedkundige Bureaus, Sociaal-Psychiatrische Diensten en Instituten voor Medische Psychotherapie gemeenschappelijk hulp verlenen. Een bijzondere vorm van LGV-bureaus zijn de 80 consultatiebureaus voor geboorteregeling en sexualiteit, die in Nederland hulp bieden op het terrein van ‘gezinsplanning’. Hier zijn 529 functionarissen werkzaam, die per jaar ca. 170 000 cliënten helpen. De meeste consulten (67%) betreffen vragen m.b.t. anticonceptie.4

§3 Voorzieningen in de meer praktische zin Gezinsverzorging en Gezinshulp (GV) De oorspronkelijke opzet van de gezinsverzorging was het bieden van daadwerkelijke hulp en voorlichting aan huismoeders van zogenaamde zwak sociale, ontwrichte gezinnen. Gaandeweg heeft deze vorm van hulp zich echter ontwikkeld in de richting van vervanging van de huisvrouw in geval van afwezigheid door bv. ziekte, dan wel assistentie in het geval van onvermogen van de huisvrouw haar taak te vervullen. Daarnaast heeft als gevolg van de Nota Bejaardenbeleid 1970 de functie: assistentie in het zolang mogelijk zelfstandig functioneren van de thuiswonende bejaarden gestalte gekregen. Het is van bijzonder belang, aandacht te hebben voor doel en functie van de GV, aangezien met deze dienstverleningsvorm hoge kosten gemoeid zijn: van de CRM-begroting voor maatschappelijke dienstverlening maakt zij 76% uit (578 miljoen, 1975). Neemt ten gevolge van schaalvergroting het aantal instellingen af, het aantal personeelsleden stijgt aanzienlijk. Tabel 13.4

Personeel en aantal instellingen voor gezinsverzorging.

1968 883

1969 859

1970 795

1971 676

1972 555

1973 492

1974

uitsluitend 589 GV (c.q. als onderdeel

555

498

398

322

-

-

totaal aantal instellingen

3301

waarvan:

4 1

Bron: C.B.S.; Nog te publiceren onderzoek LGV-bureaus. Voorlopige cijfers.


van gezondheidszorg) gecombineerd 294 met AMW

304

297

278

232

-

-

personeel 11,8 per 10 000 inwoners (op full-time basis)

13,3

15,7

17,6

20,9

21,5

22,2

Bron: Memorie van Toelichting CRM 1975. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen gezinsverzorgsters en gezinshelpsters, welke laatste veelal part-time werk verrichten. Sinds 1974 duren alle opleidingen voor gezinsverzorgsters twee jaar, die voor gezinshelpsters in het kader van het leerlingenwezen (1968) een jaar. Onder andere worden vakken als zorg voor het jonge kind, huishoudelijk inzicht en budgettering onderwezen. Daarnaast zijn geestelijke en godsdienstige stromingen en een moderne taal in het vakkenpakket opgenomen. Gezien de functie (hulp aan bejaarden: 67%, aan (niet bejaarde)


185 chronisch zieken: 14%, overige (niet bejaarden) 19%)5 die de GV tegenwoordig vervult, doet zich de vraag voor of de op deze wijze opgeleide krachten qua aantal voldoende zijn afgestemd op de uiteindelijke, gedifferentieerde hulpvraag. Er zijn indicaties, dat de behoefte aan uitsluitend huishoudelijke hulp groot is.6 Veelal wordt hierin voorzien door middel van ongeorganiseerde, niet-gesubsidieerde hulpverlening. Wil de GV aan deze behoefte tegemoet komen, dan zal zij moeten beschikken over op die hulpverlening gerichte gekwalificeerde hulpkrachten. De geconstateerde, gedifferentieerde hulpvraag heeft inmiddels geleid tot de overweging een duidelijk gedifferentieerd hulpaanbod te creëren. In tien instellingen voor gezinsverzorging worden experimenten uitgevoerd, onder meer met bemiddelingshulp, wijksgewijze hulpverlening, flexibele werktijden en gastgezinnen. Anders dan bij het AMW betekent het vragen om hulp bij gezinsverzorging voor de cliënt zelf ook een uitgave. De prijzen verschillen nogal per instelling, maar bedragen gemiddeld ca. ƒ 20,- per dag. De gemiddelde kostprijs van een hulpverleningsdag wordt voor 1974 geschat op ƒ 105,-. Het is mogelijk om ten behoeve van gezinsverzorging beroep te doen op de Algemene Bijstandswet. Van de geholpen partijen blijkt dat 49% bijstand ontvangt. Meestal loopt de bijstandsaanvraag via de instelling. Het ABW-bedrag voor de hulpverlening wordt in de meeste gevallen rechtstreeks aan de instelling overgemaakt. In 1974 was hiermee een totaalbedrag van 45 miljoen gulden gemoeid, verstrekt aan 40 000 huishoudens. Daarnaast wordt 55 miljoen gulden voor huishoudelijke hulp uitgekeerd aan 25 000 huishoudens.7 Bij de hulpverlening vanuit de GV wordt onderscheid gemaakt tussen bejaarde en niet-bejaarde cliënten. De eersten worden voornamelijk door part-time gezinshelpsters geholpen. Per niet-bejaarde cliënt bedraagt de hulp ca. 21 uren, per bejaarde cliënt ca. 7 uren per week. Per provincie doen zich aanzienlijke verschillen voor bij aanbod en gebruik van GV-diensten: per 1 000 inwonerseenheden8 zijn in Nederland 7 uitvoerende krachten op full-time basis beschikbaar; dit loopt uiteen van 13 in Drenthe tot 5 in Noord-Holland. In Nederland worden per 1 000 niet-bejaarde inwonerseenheden 8 cliënten geholpen: per provincie lopen deze cijfers uiteen van 14 in Drenthe tot 6 in Noord-Holland. Per 1 000 bejaarde inwonerseenheden worden er in Nederland 68 geholpen, uiteenlopend van 124 in Drenthe tot 55 in Limburg. In vele gevallen is de hulp van langdurige aard: in 74% der gevallen vindt hulpverlening langer dan 6 maanden plaats. Bij een derde der cliënten wordt 3 of meer maal per week geholpen.9 Door de Intradepartementale Werkgroep ‘Relatie ABW-GV’ is een berekening gemaakt van het totaal aantal uitschakelingen wegens ziekte per inwonerseenheid per jaar. Hierop zijn die gevallen waarin de voorkeur aan andere hulpverlening (familie, buren etc.) gegeven wordt, in mindering gebracht. Op basis van deze gegevens is de potentiële hulpvraag te ramen. Vergeleken met het aantal feitelijk geholpen eenheden vertoont zich het volgende beeld (tabel 13.5). 5 6 7 8 9

C.B.S. Mededelingen no. 11, 27 april 1974. NIMAWO, Hoe hulp helpt, een drieluik over de gezinsverzorging, Den Haag, 1973. CRM, Rapport van de Intradepartementale Werkgroep ‘Relatie ABW-GV’, Rijswijk, juni 1974. = mannelijke en vrouwelijke gezinshoofden c.q. alleenstaanden op basis van de Volkstelling 1971, voorlopige cijfers. C.B.S. Mededeling no. 11, 27, Den Haag, april 1974.


Hieruit blijkt, dat er sprake is van een tekort aan hulpverlening, vooral ten behoeve van de niet-bejaarden. Bezien zou moeten worden in hoeverre andere, minder kostbare hulp in deze behoeften zou kunnen voorzien.10

10

CRM, Rapport van de Intradepartementale werkgroep ‘Relatie ABW-GV’, Rijswijk, juni 1974.


186 Tabel 13.5

Aantal potentiële cliënten en aantal feitelijk geholpenen door GV per jaar.

leefeenheden jonger dan 65 jaar

potentiële hulpvraag 287 000

feitelijke hulp 126 750

ouder dan 65 jaar

108 000

75 000

totaal

395 000

201 750

Bron: CRM, Rapport van de Intradepartementale werkgroep ‘Relatie ABW-GV’, Rijswijk, juni 1974.

{problem}Het Kruiswerk Volgens recente gegevens is 73% van de volwassen Nederlanders lid van een kruisvereniging11 Als één van de belangrijkste taken van het kruiswerk is de wijkverpleging te noemen. In Nederland waren in 1971 3 556 wijkverpleegsters werkzaam ofwel 27 per 10 000 inwoners. Naast daadwerkelijk verplegende werkzaamheden wordt door de wijkverpleging voorlichting gegeven op het gebied van voeding en dieet, en wordt een belangrijke functie vervuld met betrekking tot kraam- en zuigelingenzorg. Op verschillende plaatsen in ons land zijn wijkverpleegsters werkzaam in wijkgezondheidscentra (zie hoofdstuk 6: Gezondheid).

§4 Informatie-verstrekkende voorzieningen Alhoewel informatieverstrekking binnen de maatschappelijke dienstverlening een belangrijke taak is, zijn er weinig instellingen, die alléén deze taak vervullen. De hierboven genoemde dienstverleningsvormen verstrekken uiteraard zelf informatie over hun eigen werkzaamheden en die van andere (aanverwante) instellingen. Van toenemend belang zijn hierbij de Telefonische Hulpdiensten. Onlangs stelde het weekblad Margriet een telefoonnummer in, met behulp waarvan men inlichtingen kan verkrijgen over allerlei vormen van instellingen op het gebied van de maatschappelijke dienstverlening.

§5 De categorale maatschappelijke dienstverlening Inleiding In Nederland bestaat een groot aantal voorzieningen, dat gericht is op die categorieën van de bevolking die, omdat zij in een bepaalde situatie verkeren, hulp nodig hebben: zoals gehandicapten, woonwagenbewoners, bejaarden, jongeren etc. Volgens 11

L.S.S. 1974.


sommigen is er een tendens, meer prioriteit te geven aan categorale boven algemene dienstverlening.12 Opmerkelijk hierbij is een verandering van benaderingswijze, die ook wel wordt aangeduid met de term ‘alternatieve hulpverlening’. Dit geldt met name voor de dienstverlening aan jongeren in de samenleving. Binnen deze categorie is behoefte ontstaan aan specifiek op haar eigen problematiek gerichte hulpverlening, geboden op een aan de kenmerken van de categorie tegemoet komende wijze. Te noemen zijn de Jongeren Advies Centra en vormen als Release, Sosjale Joenit. Deze laatsten stellen zich gedistantieerd op ten aanzien van geïnstitutionaliseerde vormen van dienstverlening en hun achterban, bieden ‘alternatieve’ hulp zonder daarvoor subsidies te willen aanvaarden. De J.A.C.'s daarentegen pogen een brug te slaan tussen geïnstitutionaliseerde hulpverlening en de ‘alternatieve’ behoefte aan hulp,

12

Zie bv.: Ras, H.G., Poging tot een analyse van de maatschappelijke dienstverlening in 1974. In: Maatschappelijk Welzijn, 5, 26e jaargang, mei 1974.


187 een poging die alleszins positief kan worden beoordeeld. Het Ministerie van CRM overweegt om vrijwilligersprojecten in het jeugdwerk intensiever te gaan subsidiëren. Tevens kan in dit verband een uitgebreide reeks van voorzieningen ten behoeve van lichamelijk en geestelijk gehandicapte volwassenen en kinderen genoemd worden. Het gaat hier om werk, gericht op revalidatie in bepaalde tehuizen, revalidatiecentra; voorts consultatiebureaus van uiteenlopende aard, sociale werkplaatsen en speciale onderwijsvormen. Vermelding verdienen ook voorzieningen ten behoeve van thuislozen in de vorm van internaten, immateriële hulpverlening; voorzieningen ten behoeve van de ongehuwde moeder en haar kind in de vorm van informatieverstrekking, materiële en immateriële hulp; de kinderbescherming en de reclassering in al hun vormen; de consultatiebureaus voor alcohol- en druggebruik in de vorm van extraen intramurale voorzieningen enz. Het zal duidelijk zijn, dat de gevarieerdheid van voorzieningen op dit terrein zo groot is, dat het in het kader van dit bestek onmogelijk is, om alle vormen afzonderlijk aan de orde te stellen. Dit dwingt tot beperking. De behandeling zal hier beperkt worden tot de zorg voor bejaarden. Voor de keuze zijn enkele redenen aan te geven. Een belangrijk criterium is de toenemende omvang van deze categorie. Deze wordt in tabel 13.6 weergegeven, waarvan voor gegevens na 1973 werd uitgegaan van de C.B.S.-schatting.13 Tabel 13.6 31-5-1960

Aantal bejaarden in percentage van de totale bevolking. 8.7

1-1-1971

10.2

1-1-1972

10.3

1-1-1973

10.4

1975

10.7

1980

11.2

1990

11.8

2000

12.1 Bron: C.B.S., De toekomstige Nederlandse bevolkingsontwikkeling na 1972, Den Haag 1974.

Tezamen met de categorie 0 t/m 19 jarigen (die overigens volgens dezelfde schatting na 1980 zal afnemen) behoort deze toenemende categorie tot de ‘niet produktieven’, hetgeen op zich al extra aandacht rechtvaardigt. Een tweede criterium komt voort uit het feit dat zich over het algemeen bij mensen van 65 jaar en ouder een combinatie van twee kenmerken doet gelden: voor de meesten betekent het bereiken van het 65ste levensjaar het uittreden uit de beroepsrol en bovendien gaat bij toenemende 13

C.B.S., De toekomstige Nederlandse bevolkingsontwikkeling na 1972, Den Haag 1974. Van de twee door het C.B.S. gehanteerde veronderstellingen is hier gekozen voor alternatief B, waarbij wordt aangenomen, dat de gemiddelde gezinsgrootte enigszins beneden het vervangingsniveau zal komen.


leeftijd de gezondheidstoestand achteruit. Uiteraard geldt dit niet voor allen en is de leeftijdsgrens van 65 jaar arbitrair. Desalniettemin brengt de combinatie van de twee genoemde kenmerken, wanneer deze dan ook precies moge optreden, een aantal problemen met zich mee, die veelal een beroep op de maatschappelijke dienstverlening noodzakelijk maken.


188

Maatschappelijke dienstverlening ten behoeve van bejaarden Bij het thans gevoerde beleid staat de gedachte voorop dat de bejaarde in de gelegenheid moet worden gesteld, zich zo lang mogelijk zelfstandig te handhaven en zijn leven naar eigen inzichten te kunnen inrichten. Op het terrein van maatschappelijke dienstverlening heeft dit tot gevolg, dat de geboden voorzieningen op andere terreinen (intramurale zorg, financiële voorzieningen) moeten aansluiten. Gesproken wordt van de noodzaak een ‘gesloten circuit’ uit te werken (integraal dienstverleningssysteem) van voorzieningen. Het streven naar handhaving van de zelfstandige woonwijze van de bejaarden heeft de bouw van specifieke bejaardenwoningen en service-flats gestimuleerd. Tevens wordt de nadruk gelegd op extramurale voorzieningen voor deze categorie. Met name op het terrein van dienstencentra (thans 175) en het gecoördineerd bejaardenwerk (130 projecten),14 is een kwalitatieve en kwantitatieve groei te constateren. Veelal kan het zelfstandig wonen worden bevorderd met behulp van gezinszorg (zie paragraaf 3 van dit hoofdstuk). Van het totaal aantal bejaarden woonde in 1970 het grootste gedeelte zelfstandig; 7,9% woonde in bejaardenoorden of verzorgingstehuizen, vallende onder de Wet op de Bejaardenoorden; ruim 2% was opgenomen in verpleeghuizen voor psychisch of somatisch gestoorden. Deze laatste categorie valt buiten het kader van dit hoofdstuk. Extramuraal zijn de gezinshelpsters voor bejaarden werkzaam; per 18.5.1974 waren er ±54 000 part-time gezinshelpsters, van wie wordt aangenomen dat zij bijna uitsluitend bejaarden helpen, en ±1 500 part-time gezinsverzorgsters van wie men meent dat zij grotendeels ten behoeve van bejaarden werkzaam zijn.15 Onderscheiden hiervan zijn de z.g. bejaardenhelpsters, die intramuraal werkzaam zijn; hiervan waren er in 1972 11 988.16 Beziet men de provinciale verdeling van hen, die gebruik maken van specifieke ‘huisvestingsvoorzieningen’ in relatie met de beschikbare echte Tabel 13.7

Spreiding van de bevolking van 65 jaar en ouder over Nederland vergeleken met de spreiding der echte verzorgingsbedden. aantal bejaarden

echte verzorgingsbedden aantal verzorginsbedden per 100 bejaarden

provincie Groningen

absoluut 64 002

procenten absoluut 4,7 5 090

procenten 4,5 8,0

Friesland

65 943

4,8

5 351

4,7

8,1

Drenthe

39 061

2,9

2 661

2,4

6,8

Overijssel

92 499

6,8

6 892

6,1

7,5

Gelderland

155 315

11,3

15 108

13,4

9,7

14 15 16

Memorie van Toelichting, C.R.M. 1975. Informatie van het Ministerie van C.R.M. C.B.S. Statistiek v.d. Bejaardenoorden 1972, nog niet gepubliceerd.


Utrecht

83 497

6,1

9 157

8,1

11,0

Noord-Holland 262 767

19,2

22 684

20,1

8,6

Zuid-Holland 338 059

24,7

21 738

19,3

6,4

Zeeland

3,1

3 792

3,4

9,0

Noord-Brabant 143 552

10,5

13 707

12,1

9,6

Limburg

82 874

6,1

6 697

5,9

8,1

Nederland

1 369 892

100

112 877

100

8,2

42 323

Bron: C.B.S. Statistiek van de Bejaardenoorden 1971, nog niet gepubliceerd.


189 verzorgingsbedden,17 dan doen zich duidelijk verschillen voor (tabel 13.7). Hieruit blijkt dat Gelderland, Utrecht en Noord-Brabant proportioneel over meer echte verzorgingsbedden beschikken dan men zou verwachten; voor de provincies Drenthe en Zuid-Holland geldt het omgekeerde. Wanneer wordt uitgegaan van de redenering dat de objectieve verzorgingsbehoefte per 100 bejaarden in iedere provincie even groot is en wordt afgezien van de mogelijkheid der bejaarden zich in een bejaardenoord te vestigen dat niet in hun provincie van herkomst is gelegen, dan kan aangenomen worden, dat het opnamebeleid provinciaal verschilt. De opnemingscriteria hebben derhalve centrale aandacht van het beleid op dit terrein. In het kader van de herziening van de Wet op de Bejaardenoorden wordt gepleit voor de instelling van opnemingscommissies, die erover moeten waken, dat zij die worden opgenomen, ook degenen zijn die daarvoor het meest in aanmerking komen. Hierbij worden zogenaamde ADL-criteria gehanteerd, die inzicht geven in de mate waarin de bejaarde zijn dagelijkse levensverrichtingen kan uitvoeren, alsmede criteria betreffende de huishoudelijke validiteit en tenslotte indicaties betreffende zijn/haar sociaal-psychische toestand. Tabel 13.7 maakt duidelijk hoezeer het functioneren van deze opnemingscommissies gewénst en het hanteren van criteria vereist is. Op basis van de in tabel 13.6 weergegeven omvang van de bejaardencategorie in toekomstige jaren is het mogelijk een schatting te maken van de toekomstige behoefte aan plaatsen in bejaardenoorden. Voor de plaatsen in (gewone) verzorgingstehuizen kan op grond van plaatselijk veldonderzoek een taxatienorm van 7 tot 9% opnamen worden aangenomen, afhankelijk van de interne veroudering binnen de bejaardencategorie.18 Alhoewel deze norm (nog) niet algemeen aanvaard wordt, kan hij bij voorspellingen als indicatief uitgangspunt worden gehanteerd. Voor 1971 kan op basis van de norm van 7% gesproken worden van een totaal overschot van bijna 17 000 verzorgingsbedden, dat echter regionale verschillen vertoont (zie tabel 13.7). Voor toekomstige jaren zou dan het volgende gelden. Tabel 13.8 aanwezig in 1971

Schatting toekomstige behoefte aan verzorgingsbedden in bejaardenoorden. 112 877 (=8,2%)

nodig in 1971

95 892

(=7 %)

nodig in 1980

117 750

(=7,5%)

nodig in 2000

147 785

(=7,9%)

Wanneer het aantal verzorgingsbedden van 1971 ongewijzigd zou blijven (het aantal is in 1974 tot ca. 125 000 opgelopen, maar exacte cijfers zijn hierover nog niet beschikbaar), betekent dit voor 1980 een tekort van 4 873 en voor 2000 een tekort van 34 908 bedden. Tevens moet hierbij rekening worden gehouden met een betere verdeling naar regio's. Hierbij zijn de kwalitatieve aspecten van de tehuizen buiten beschouwingen gelaten. Uiteraard dienen deze voorzieningen gepaard te gaan met (extramurale) diensten voor hen die niet opgenomen behoeven (te) of willen worden, 17 18

Exclusief ziekenkamerbedden en verpleegbedden. Fennis, H.W.J.M., Medische Demografie van bejaarden-NIPG-TNO, Leiden 1973 en Fennis, H.W.J.M., Behoefte aan voorzieningen bij bejaarden in Leiden en Friesland, NIPG-TNO, Leiden 1970.


maar wel bepaalde hulp nodig hebben. Het gaat hierbij vooral om huishoudelijke hulp. Zoals boven werd aangetoond, is er bij de gezinsverzorging momenteel een tekort aan helpsters en verzorgsters. Wanneer zich een verschuiving van intra- naar extramurale zorg ten behoeve van bejaarden zou voordoen, die niet alleen om financiële maar vooral ook om psychologische en ethische redenen de voorkeur verdient, zal dit tekort nog worden vergroot. Dat de behoefte in het jaar 2000


190 uiteindelijk anders zal uitvallen dan in tabel 13.8 geprognosticeerd, is uiteraard niet denkbeeldig omdat de prognose is gebaseerd op de huidige behoeftepercentages. De planning op dit terrein zal hiermee rekening dienen te houden en tevens moeten aansluiten bij voorzieningen op andere terreinen, om de ‘gesloten circuit-gedachte’ te kunnen verwezenlijken.

§6 Gebruik van maatschappelijke dienstverlening algemeen Uit recent onderzoek is gebleken19 dat slechts een klein gedeelte van de Nederlandse volwassen bevolking gebruik maakt van de maatschappelijke dienstverlening. Maar degenen, die hulp zoeken, doen dat vrij frequent (zie tabel 13.9). Gevraagd naar de wijze waarop het contact tot stand kwam, werd voor alle bovengenoemde gevallen het meest geantwoord, dat men zelf van het bestaan van de instelling afwist en het normaal vond er naartoe te gaan. Een uitzondering hierop vormden de LGV-bureaus die men meestal op aanraden van familieleden of kennissen raadpleegde. Hoe men over het effect van de hulp oordeelt, blijkt uit tabel 13.10. Tabel 13.9

Contact met bepaalde vormen van maatschappelijke dienstverlening in percentages van Nederlanders van 18 jaar en ouder. wel eens in de afgelopen 2 waarvan in procenten jaar absoluut procenten 1 maal 5 maal

maatschappelijk 94 werk

2

30

33

5 en meer maal 37

sociale raadsman

1

46

33

21

gemeentelijke 333 sociale dienst

5

40

32

28

lgv-bureaus 17

0

gezinsverzorging 254

5

55

17

28

kruisvereniging 563 wijkverpleging

13

37

29

34

dienstencentrum 40 voor bejaarden1

6

41

22

37

19 1

63

L.S.S. 1974. In percentages van personen van 65 jaar en ouder.



Ervaren effectiviteit van bepaalde vormen van Maatschappelijke Dienstverlening. totaal aantal contacten absoluut %

maatschappelijk ( 94) werk

100

waarvan in procenten heeft wel gaat wel heeft niet contact geen geholpen geholpen loopt nog antwoord 51 8 13 21 7

sociale ( 63) raadsman

100

40

11

19

24

6

gem. sociale dienst

(333)

100

50

14

14

16

6

gezinsverzorging (254)

100

73

6

4

12

5

kruisvereniging (563)

100

68

6

2

20

4


191

Hoofdstuk 14 Participatie

In het sociaal en cultureel beleid is een van de basisgedachten dat de deelname van de burger aan het samenlevingsgebeuren (inclusief de beleidsvorming en uitvoering) bevorderd moet worden. Overziet men de diverse beleidssectoren, dan ziet men een duidelijke beweging om in ieder geval oude beheersstructuren om te smeden in de hoop dat meer zgn. ‘gewone’ mensen, in ieder geval andere mensen de dienst mee helpen uit maken: in de lichamelijke gezondheidszorg verandert het gezag van de arts en treedt de patiënt meer op de voorgrond, in de geestelijke gezondheidszorg zijn (vooral in intramuraal werkende instellingen) grote spanningen. In het basis- en middelbaar onderwijs doen zowel ouders als leerlingen zich gelden, terwijl op de Universiteiten studenten en andere dan wetenschappelijke werkers sterk aan invloed gewonnen hebben. In de wereld van de kunst ziet men dat nieuwe groeperingen van kunstenaars op andere wijze hun publiek trachten te benaderen. In de sfeer van de arbeid ijveren vakverenigingen en ondernemingsraden (ook in de militaire arbeid duikt dit op) om meer inspraak en medezeggenschap. Zo zijn er nog tal van verschijnselen te constateren waarvan de draagwijdte naar omvang en intensiteit moeilijk te schatten is. Deze ontwikkeling doet zich niet alleen voor in het Nederlandse sociale en culturele beleid, maar manifesteert zich in geheel West-Europa.1 Om de functie van de participatie enigszins te kunnen benaderen, lijkt het zinvol een onderscheiding in te voeren, nl. tussen participatie aan maatschappelijke en culturele gebeurtenissen en participatie in maatschappelijke en culturele gebeurtenissen. Onder participatie aan sociale gebeurtenissen kan men verstaan het deelnemen als ‘consument’ aan, het gebruik maken van deze gebeurtenissen; gebeurtenissen dan op te vatten als het geheel van voorzieningen (scholen, medische diensten, vrije tijdsvoorzieningen, arbeidsbemiddeling, sociale dienstverlening enz.) dat op sociaal en cultureel terrein bestaat. Deze vorm van participatie is op verschillende plaatsen in dit rapport aan de orde gesteld en men kan het zelfs als ‘speciaal onderwerp’ aantreffen in hoofdstuk 16. Op 1

G. Hendriks, Community Development and Democratization. Rijswijk 1974.


192 al die plaatsen is aandacht geschonken aan het gebruik van voorzieningen en is een poging gedaan om de groepen te lokaliseren en te beschrijven, bij wie een laag gebruik werd geconstateerd. Enkele algemene bevindingen staan weergegeven in deel II, zodat hier op dit onderwerp niet verder behoeft te worden ingegaan. Een uitzondering vormt het verenigingsleven, dat nergens anders in dit rapport expliciet aan de orde komt. Lid zijn van een vereniging is een vorm van participatie en verschaft vaak een gemakkelijke toegang tot de voorzieningen. Men bereikt zijn doel beter door het gezamenlijk te doen en een institutie kan zich beter doen gelden dan een individuele burger, dit geldt ook op het sociale en culturele terrein. Degene die lid is van een vereniging kan - ceteris paribus - meer profiteren van wat de samenleving en de overheid aan faciliteiten biedt dan degene die er niet bij is aangesloten. Benadrukt moet worden dat in de meeste gevallen de toegang tot een vereniging vrij is, formeel althans. In feite bestaan er natuurlijk wel hindernissen: van sociale aard (de betrokkene voelt zich in het milieu dat een bepaalde vereniging kenmerkt niet thuis), maar ook en misschien vooral van psychologische aard (de betrokkene moet een aantal barrières overwinnen, door zijn eigen persoonlijkheid opgeroepen). In het kader van dit hoofdstuk zijn deze oorzaken niet eens zo belangrijk: het gaat er om dàt iemand geen gebruik maakt van de verenigingsstructuur, met alle consequenties met betrekking tot het welzijn van dien; waarom dat het geval is, is in dit perspectief minder van belang.

Het verenigingsleven De deelname aan het verenigingsleven, voorzover af te lezen aan het aantal personen dat lid is van een vereniging, heeft in de laatste 11 jaar een zekere stabiliteit getoond. Dit geldt in het algemeen; de ontwikkeling is voor de verschillende soorten verenigingen niet gelijk geweest (tabel 14.2). Tabel 14.1

sportverenigingen

Aantal mensen van 18 jaar en ouder dat lid is van een vereniging (in procenten van de bevolking van 18 jaar en ouder). zomer 1963 (C.B.S. VT-onderzoek) 15

mei 1974 (L.S.S.) 20

verenigingen met een goed 5 doel

5

jeugdverenigingen, clubhuizen

3

4

vrouwenverenigingen, vrouwenbonden

141

141

1 1

Vrouwen, gerelateerd aan de vrouwelijke bevolking van 18 jaar en ouder. Vrouwen, gerelateerd aan de vrouwelijke bevolking van 18 jaar en ouder.


zang, muziek- en toneelverenigingen

5

6

hobbyverenigingen

72

82

politieke partijen en politieke verenigingen

8

8

werkgeversorganisaties of vakbonden

22

Bron: C.B.S. Vrijetijdsbesteding in Nederland 1962-1963, L.S.S. 1974.

2 2

Mannen, gerelateerd aan de mannelijke bevolking van 18 jaar en ouder. Mannen, gerelateerd aan de mannelijke bevolking van 18 jaar en ouder.


193 Geldt de stabiliteit in het algemeen, met betrekking tot de sportverenigingen is een duidelijke groei te constateren. Dit versterkt nog de algemene indruk dat van een afnemende geneigdheid om zich te verbinden aan formele organisaties - althans voorzover het de hier genoemde organisaties betreft - weinig is te merken. Van een toenemende ‘individualisering’ blijkt dus niet veel, ook al omdat eveneens niet is gebleken dat de deelname aan de meer informele verbanden terugloopt. Een ander punt is dat het percentage mensen dat van een vereniging lid is, toch aan de lage kant is gebleven. Beziet men dit feit in het perspectief van de vereniging als middel om een weg te vinden naar een aantal sociale en culturele faciliteiten, dan ligt de conclusie voor de hand dat de toegang tot een aantal van deze faciliteiten voor veel mensen is afgesloten dan wel bemoeilijkt. In dit licht bezien sluiten de voorstellen, vervat in de Sportnota 1974, die neerkomen op het steunen van de (ongeorganiseerde) recreatieve sportbeoefening naast voor een deel buiten de georganiseerde sportbeoefening, aan op het hier geschetste beeld van een relatief toch nog geringe participatie aan de sportverenigingen. Ook de vormen van jeugdwerk en van het beleid t.b.v. de vrije tijd, die beogen buiten de verenigingsstructuur om gebruikers te vinden, sluiten hierbij aan. Of de verhouding bijv. in geldbedragen uitgedrukt, tussen de overheidssteun aan activiteiten binnen verenigingen en die daarbuiten, eveneens conform is aan de hier geconstateerde situatie, is een vraag die in dit bestek niet beantwoord kan worden. Wel lijkt het dienstig hem nadrukkelijk te stellen. Niettemin biedt het lid-zijn voor sommigen kennelijk een niet te onderschatten aantal voordelen. Er is wel opgemerkt dat voor mensen met bepaalde sociale en persoonlijkheidskenmerken het georganiseerde verband zich moeilijk laat vervangen door de informele groep.2 Kan men nu in het algemeen zeggen dat het een het ander vervangt, dat m.a.w. de verenigingsparticipant schaarse informele contacten zal hebben en dat zij die van geen vereniging deel uitmaken, juist veel van deze informele contacten onderhouden? Het tegendeel blijkt waar (tabel 14.2). De verenigingsparticipant heeft ook veel informele contacten, de non-participant heeft er weinig. Er treedt kennelijk een accumulatie op: contacten lijken zichzelf te vermeerderen. Het verenigingslid onderscheidt zich in een aantal opzichten van degene die geen deel heeft aan het verenigingsleven. Het is meestal een man (behalve uiteraard waar het gaat om vrouwenverenigingen en -bonden) jonger dan 40 jaar met een relatief hoge opleiding en een relatief hoog inkomen. Beziet men speciaal degenen die Tabel 14.2

Informele contacten en verenigingslidmaatschappen in procenten.

bezoek familie, buren, kennissen, vrienden geen

geen lid van een verenigingwel lid van een vereniging 3

1

zelden of nooit

7

5

soms

34

28

2

H.M. Jolles. Sociologie van de participatie. Een onderzoek in enkele Amsterdamse verenigingen. Alphen aan den Rijn 1972, p. 67.


vaak

56

66

totaal

100

100

absoluut

2 714

2 092

Bron: L.S.S. 1974.


194 binnen het verenigingsverband leidinggevende en organisatorische werkzaamheden verrichten, dan blijken zij die de bovengenoemde kenmerken bezitten nog sterker op de voorgrond te treden (L.S.S. 1974). De participatie in sociale en culturele gebeurtenissen heeft de publieke opinie meer beziggehouden dan de participatie aan. Begrippen als ‘inspraak’, ‘mondigheid’ en ‘zeggenschap’ duiken in iedere discussie opnieuw op. Als nadere begripsaanduiding geldt dat met de participatie in sociale en culturele gebeurtenissen bedoeld is de invloed op beleid en bestuur, met name daar waar deze de betrokkene raken. In de periode tussen de afloop van de Tweede Wereldoorlog en het midden van de jaren zestig gaf de Nederlandse samenleving op dit gebied een rustig beeld te zien. Politieke partijen en parlement konden kanaliseren wat er aan politieke wensen en verlangens onder de bevolking leefde en een indrukwekkende structuur van instituties met hun overkoepelingen en geledingen stond daarnaast voor de belangenbehartiging van groepen uit de bevolking en voor de realisering van het beleid. Deze gehele structuur, in de wandeling aangeduid als Particulier Initiatief (P.I.), staat nu op de helling, delen ervan hebben aan geloofwaardigheid ingeboet en de legitimiteit waarop zij als vanzelfsprekende exponenten van de bevolking aanspraak meenden te mogen maken, wordt aangevochten. In welke richting zich die structuur zal ontwikkelen is niet geheel duidelijk, maar het lijkt wel zeker dat - althans op het sociale en culturele terrein - een algemene decentralisering zich zal voordoen: decentralisering van de macht, van de beleidsvorming en van de beleidsuitvoering. Van de kant van de bevolking komt de decentralisatie van de politieke meningsvorming tot uiting in het verschijnsel van de actiegroepen. Deze, meer tijdelijke en op een bepaald politiek probleem gerichte groeperingen hebben zich een vaste plaats weten te verwerven binnen het politieke systeem. Zij brengen naar voren wat er onder de burgers - althans het spraakmakende gedeelte ervan - leeft, trachten zelf hun doeleinden te realiseren of slagen erin deze door de institutionele politieke partijen over te laten nemen. Het zou verkeerd zijn te menen dat met dit verschijnsel de volledige democratisering bereikt is - ook de actiegroepen zijn exponenten van slechts bepaalde gedeelten van de bevolking - maar het is duidelijk dat hiermee nieuwe groeperingen aan het woord zijn gekomen en dat daardoor de basis van de politieke macht verbreed is. Ook van de kant van de overheid is een streven te bespeuren het beleid te decentraliseren, waarbij men dan vooral schijnt te denken aan decentralisering naar kleinere fragmatische eenheden eerder dan aan decentralisering naar groepen en categorieën van de bevolking die geen geografische basis hebben. Zo bepleit de Knelpunten-nota3 dat ‘... beslissingen in participatie met de burgers en belanghebbende instellingen (behoren) te worden voorbereid en te worden uitgevoerd op dat niveau waar inspraak en democratisering het meest tot hun recht komen. Dat is veelal de gemeente en als het nodig is, zijn dat de samenwerkende gemeenten en - in de toekomst - het gewest. Daar waar de voorzieningen zich door hun aard daartoe lenen, zullen voorbereiding en uitvoering gedecentraliseerd moeten geschieden’.

3

Knelpunten-nota. Rapport van de beraadsgroep knelpunten, harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving. 's-Gravenhage 1974, p. 2.


Op het gewest hebben velen aan wie het sociale en culturele welzijn ter harte gaat, hun hoop gesteld.4 Een gewestswijze organisatie van het sociale en culturele beleid kan immers een niet te onderschatten aantal voordelen bieden: doordat men dichter staat bij het niveau waar de problemen zich afspelen en de communicatielijnen zijn verkort, kan het beleid zich gevoeliger en flexibeler ontwikkelen; de afstemming van

4

Zie ook de Structuurnota Gezondheidszorg 1974.


195 werksoorten op elkaar lijkt op het niveau van het gewest beter gerealiseerd te kunnen worden; en de regionale verscheidenheid van behoeften en wensen kan beter tot haar recht komen. Anderzijds biedt, van het lokale gezichtspunt uit bezien, de organisatie van deze diensten op een hoger niveau het voordeel van een grotere doelmatigheid. Uiteraard zijn aan de decentralisatie grenzen gesteld: er zijn problemen die een rechtstreekse bemoeienis van de Rijksoverheid vereisen en er zijn probleemgroepen waarvan de zorg op landelijk niveau veilig gesteld dient te worden omdat zij zich op een gewest- of gemeenteniveau onvoldoende kunnen laten gelden. Ook zijn er taken die op het lagere (lokale) niveau veilig gesteld moeten worden. Hoe staat het nu met de politieke participatie van de bevolking als geheel? Sinds Nederland geen opkomstplicht meer kent, is een nieuwe graadmeter ontstaan voor de politieke belangstelling van de bevolking. Om de gedachten te bepalen: bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer (1972) en de Provinciale Staten (1974) waren de opkomstpercentages resp. 83,5 en 75,1. Statistische technieken maken het mogelijk de niet-stemmers te lokaliseren en met vrij grote nauwkeurigheid te beschrijven. Het is echter niet voldoende iemands politieke participatie te meten aan het feit of hij wel of niet gestemd heeft bij de algemene verkiezingen. Er bestaan heden ten dage immers enkele andere, alternatieve wegen om in het politieke proces te participeren. Bedoeld zijn hier: de reeds eerder genoemde actiegroepen. Op de vraag, in 1974 gesteld, of deel werd genomen aan activiteiten (ook organisatorisch) gericht op een algemeen maatschappelijk doel (actiegroepen, wereldwinkel, zending/missie, Dolle Mina, Amnesty International e.d.), zei 2% van de bevolking van 18 jaar en ouder dit ‘vaak’ en 5% dit ‘soms’ te doen.5 Beschouwt men de ‘politieke non-participant’ als iemand die niet heeft gestemd bij de Statenverkiezingen van 1974 en nooit of slechts zelden deelneemt aan ‘activiteiten gericht op een maatschappelijk doel’, dan blijkt deze persoon het volgende profiel te hebben6: • hij of zij is relatief zelden een kerkse protestant of een kerkse rooms-katholiek; • hij of zij is minder vaak tussen de 30 en 45 jaar oud; • hij of zij is relatief vaak ‘laaggeklasseerd’, d.w.z. behoort tot de categorie van mensen met alleen maar een lagere schoolopleiding en werkzaam in een arbeidersberoep;7 • hij of zij is relatief zelden lid van een vereniging (bedoeld is een type vereniging als genoemd in tabel 14.1). Door dit profiel is de categorie van de politieke non-participanten (18% van de bevolking van 18 jaar en ouder) enigszins gelokaliseerd en beschreven, maar geenszins is hiermee het verschijnsel van het niet-participeren verklaard. Om dit te doen is het uiteraard onvoldoende alleen de persoon en zijn kenmerken te bezien; het politieke systeem waarbinnen de burger politiek moet participeren, moet dan ook in de beschouwing worden betrokken. Dit hier te doen valt buiten het bestek van dit rapport. Dat de afzijdigheid op het politieke vlak zich voortzet in de arbeidssfeer blijkt uit tabel 14.3, die laat zien dat de politiek non-participanten ook relatief zelden een 5 6 7

Leefsituatiesurvey 1974. Leefsituatiesurvey 1974 Voor een preciezere omschrijving van ‘laaggeklasseerd’: zie hoofdstuk 16.


functie bekleden in de personeelsvertegenwoordigingen, ondernemingsraden of dienstcommissies van de bedrijven waarin zij werken. Behoort de echte politieke non-participant tot een minderheid (18%), hetzelfde laat zich zeggen van degenen aan de andere kant van de schaal: de politiek actieven, 8% van de bevolking van 18 jaar en ouder is lid van een politieke partij of een politieke vereniging, van de leden bezoekt 17% ‘vaak’ resp. 26% ‘soms’ de vergaderingen, en


196 Tabel 14.3 Politieke non-participanten en het bekleden in de afgelopen 5 jaar van een functie in personeelsvertegenwoordiging, ondernemingsraden of dienstcommissies.

126

in procenten politieke anderen totaal non-participanten 10 90 100

790

972

19

81

100

betrokkene 47 weet niet of bedrijf personeeslveretgenwoordginig, ondernemingsraad of dienstcommissie heeft

141

188

25

75

100

niet van 641 1 toepassing

2 880

3 521

18

82

100

totaal

3 924

4 807

18

82

100

heeft functie in personeeslveretgenwoordginig, ondernemingsraad of dienstcommissie bekleed geen functie bekleed

absoluut politieke anderen non-participanten 13 113

182

883

totaal

Bron: L.S.S. 1974. het percentage van de leden dat een functie in de partij of vereniging bekleedt, is nog geringer.8 Participatiebevordering vormt een aparte dimensie in alle beleid, zowel bij de Rijksoverheid als bij de lagere overheden, bij de beleidsvoorbereiding als bij de beleidsuitvoering. Zo wijzen de inspraakmogelijkheden die bijvoorbeeld met betrekking tot de Ruimtelijke Ordening bestaan, erop dat men daadwerkelijk pogingen onderneemt de burger nauwer bij het beleid te betrekken.

1 8

Niet in loondienst werkzaam of bedrijf heeft geen personeelsvertegenwoordiging enz. Leefsituatiesurvey 1974.


Aan een participatie-bevorderend beleid zijn echter grenzen gesteld. Deze grenzen worden bepaald enerzijds door de mate waarin non-participatie haar oorzaak vindt in de individueel-psychische kenmerken van de burger, anderzijds door macro-sociale factoren die niet of slechts moeilijk te beïnvloeden zijn. Bij dit laatste is te denken aan het feit dat de politieke non-participant veelal tot de economische en sociaal minst geprivilegieerde groepen behoort (het elimineren van deze gedepriveerde groepen en laag te klasseren maatschappelijke posities vereist uiteraard zeer ingrijpende sociaal-structurele veranderingen en de aard van het politieke systeem, waarin de burger zou moeten participeren, zelf). Binnen deze grenzen liggen echter enige mogelijkheden. Uit een recent rapport dat aan dit probleem aandacht schenkt9, is op te maken dat wellicht de zgn. permanente educatie tot een grotere mondigheid kan bijdragen. Succes mag waarschijnlijk ook verwacht worden van een verdergaande decentralisatie van het bestuur tot de zgn. wijkraden, voorlichting en verder van de werkzaamheden der ‘intermediaire’ kaders. Deze intermediaire kaders, door de overheid gesubsidieerde functionarissen die de belangen van de burger bij en soms tegenover de overheid behartigen, vormen het instrument van de

9

Onderzoek naar de relatie burger-gemeentelijke overheid. Veldkamp marktonderzoek b.v. Amsterdam 1974.


197 samenlevingsopbouw. Met de samenlevingsopbouw10 is een geheel van activiteiten aangeduid dat gericht is op de vergroting van de participatie van de burger. Op het niveau van de Rijksoverheid ressorteert het onder het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. De historische wortels van de samenlevingsopbouw liggen in het opbouwwerk dat aanvankelijk sterk georiënteerd was op economisch en sociaal achtergebleven groeperingen. Aan het eind van de jaren vijftig trad een verschuiving in de doelstellingen op in de richting van een sterke nadruk op de betrokkenheid en participatie van de bevolking in de vormgeving van het eigen sociaal-culturele milieu. ‘Participatie, fundamentele democratisering, medezeggenschap, vermindering van de afstand tussen bestuurders en bestuurden worden de slagwoorden van de jaren zestig. De bevolking dient gestimuleerd te worden, zelf mee te denken over en mee te doen aan de beslissingen over het gebruik van bestaande en de vormgeving van nieuwe welzijnsvoorzieningen in haar directe omgeving. Het opbouwwerk wordt gezien als hefboom van een actief welzijnsbeleid, dat in de tweede helft van de jaren zestig gestalte begint te krijgen. De bevolking is niet meer - ietwat dik uitgedrukt uitsluitend object van sociale zorg maar vooral bron van sociale dynamiek.’11 Parallel met deze verbreding van de centrale doelstelling is een uitbreiding van het budget gegaan. Er is sprake van een duidelijke groei: in de periode 1960-1969 alleen al groeiden de uitgaven (tegen netto marktprijzen) met een factor 11. Bij dit alles moet bedacht worden dat de rijksuitgaven t.b.v. de samenlevingsopbouw Tabel 14.4

Uitgaven van de centrale overheid t.b.v. de samenlevingsopbouw.

jaar

raming in duizenden guldens

1953

740

raming als procenten van de rijksuitgaven1 0,019

1958

3 068

0,058

1963

12 307

0,185

1968

39 347

0,327

1969

44 123

0,321

1970

52 778

0,327

1971

72 157

0,385

1972

84 657

0,410

10 11 1

Volgens sommige theoretici is het beter te spreken over maatschappelijke opbouw; deze term is in het beleid echter niet gangbaar. A. Peper. Vorming van welzijnsbeleid. Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk. Meppel 1972, p. 93. Rijksuitgaven excl. de overige publiekrechtelijke lichamen. Zie de Miljoenennota's 1958, Bijlage 12, p. 140; 1971, Bijlage 15, p. 169 en 1975, Bijlage 14, p. 120.


1973

95 501

0,383

1974

126 240

-

1975

172 326

-

Bron: A. Peper, 1972, p. 142. Begroting 1972, 1973, 1974.


198 Tabel 14.5

Overzicht belangrijkste gegevens samenlevingsopbouw per 30.9.1972.

werkvorm

gesubsidieerde instellingengesubsidieerde functionarissen

territoriale opbouw buurtwerk

180

342

wijkopbouw

47

70

opbouwwerk in bijz. situaties

120

853

sociale raadslieden

-

60

regionaal opbouwwerk

32

60

plaatselijke organen van overleg en advies

26

105

provinciale organen van overleg en advies

11

150

10

30

categorale opbouw rijksgenoten

buitenlandse werknemers 20

175

woonwagenbewoners

32

170

Molukkers

1

5

totaal

479

2 020

Bron: gegevens Ministerie van C.R.M.-D.G.M.O. 1973. slechts een deel vormen van wat in zijn totaliteit naast deze factor toevloeit; veel subsidies worden door het ministerie pas verstrekt als de lagere overheden bereid zijn een gedeelte van de kosten te subsidiëren. De andere dan financiële middelen waarover de samenlevingsopbouw beschikt, zijn weergegeven in tabel 14.5. Het is niet te ontkennen dat de samenlevingsopbouw (vooral waar zij uitgekristalliseerd is in provinciale en stedelijke Raden van Overleg en Advies) zich op het ogenblik in een dilemma bevindt. Een beleid dat jarenlang vooraan heeft gelopen in een beweging die de burger verder wilde emanciperen, dat gemeenschap en solidariteit altijd op de voorgrond heeft gesteld en deze solidariteit zelfs heeft trachten te verwezenlijken in de verzuilde sociale en culturele wereld van de jaren vijftig, dat beleid ziet zich nu in een situatie geplaatst die gekenmerkt wordt door een directer contact tussen burger en overheid, buiten de structuur van de samenlevingsopbouw om. Er werd op gewezen dat spontaan groepen burgers zijn ontstaan die zich met het bestuur en het beleid van de overheid zijn gaan bemoeien. Anderzijds treedt de overheid van haar kant deze groeperingen tegemoet, ontwikkelt


procedures om de inspraak gestalte te geven, en decentraliseert. Waar staat de institutionele samenlevingsopbouw in deze ontwikkeling? Dit dilemma wordt nog geaccentueerd doordat de participanten in de Raden van Overleg en Advies (R.O.A.'s) namens allerlei zgn. functionele Raden, zich zelden kunnen identificeren met de zgn. generale functies (onderzoek, planning, advisering) van deze R.O.A.'s. In de stedelijke situatie hebben ook de organisatorische verbanden die tussen bewoners van buurten en wijken ontstaan, vaak grote moeite een relatie op te bouwen met deze Raden. Er is nog geen keuze gemaakt. Enerzijds bestaat het steeds minder (h)erkende indrukwekkende gebouw van raden, instanties en functionarissen en anderzijds gaan


199 stemmen op het zwaartepunt te verleggen - op gemeentelijk niveau - naar de ‘commissies ex artikel 61 e.v. van de gemeentewet’ die een directe binding met de gemeenteraad hebben.12 In deze laatste visie is voor de organisaties van de samenlevingsopbouw geen duidelijke en waarschijnlijk geen grote taak weggelegd. Een verdere democratisering van het beleid, stichting van wijkraden e.d. zullen waarschijnlijk die taak nog verder aantasten. Nadrukkelijk zij gesteld dat de samenlevingsopbouw zoals die zich op lagere niveaus en in kleinere eenheden manifesteert (de opbouwwerker op het niveau van de wijk of van de buurt) in een andere situatie verkeert. Hij heeft aan betekenis gewonnen en zijn werkzaamheden lijken zich in de nieuwe ontwikkelingen goed te voegen: als intermediaire kaders kan dit werk een belangrijke rol in het proces van toenemende participatie gaan spelen.

12

De Knelpunten-nota (rapport van de beraadsgroep knelpunten, harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving, 's-Gravenhage 1974). Vanuit het zgn. kristallisatiepunt, als participatie-forum van de burger.


201

Hoofdstuk 15 Criminaliteit

§1 De criminele statistiek, enige kanttekeningen In deze beschouwing over het verschijnsel criminaliteit gelden als misdrijven handelingen, die door de wet als zodanig worden aangemerkt, zoals meer in het bijzonder het Wetboek van Strafrecht, de Wegenverkeerswet en enkele andere wetten en besluiten. Omtrent de omvang van het verschijnsel geven de statistieken niet meer dan een aanwijzing: veel als crimineel aan te merken handelingen worden niet bemerkt; voorzover criminaliteit wel wordt bemerkt, kan de registratie ervan onbetrouwbaarheden introduceren; niet alles wat wordt geregistreerd is ook aanleiding tot opsporingsactiviteiten; en tenslotte vindt niet in alle gevallen waarin opsporing heeft plaatsgevonden ook vervolging plaats. Tussen de criminele handeling en de uiteindelijke vervolging daarvan bevinden zich derhalve een aantal sluizen: • De waarneming van een misdadige handeling of de onderkenning van een handeling als misdadig Vele misdrijven worden door niemand opgemerkt (kleine diefstallen, rijden onder invloed, gebruik van drugs); vermissing of schade worden soms niet in verband gebracht met een misdrijf. De mate waarin criminaliteit onbekend is, verschilt overigens van delict tot delict. Bij ernstige delicten is het dark number klein, bij gewapende roofovervallen bijvoorbeeld mag men er zelfs van uitgaan dat er geen dark number is. De omvang van het dark number wordt in belangrijke mate bepaald door de aangiftebereidheid van het publiek. Volgens een recent onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie in samenwerking met het N.I.P.O. deed in het geval van inbraak 15% van de slachtoffers geen aangifte; bij fietsendiefstal liet 28% dit na en bij bedreiging met geweld buitenshuis 33%; slechts zelden wordt aangifte achterwege gelaten uit angst; meestal vindt men het feit te onbelangrijk of verwacht men te weinig van politie-ingrijpen.1 1

Memorie van Toelichting van het Ministerie van Justitie 1974-1975, p. 58f.


• Het politiebeleid: registratie en opsporing Niet in alle gevallen van aangifte, of anderszins ter kennis van de politie gekomen


202 Tabel 15.1

delict wbeotek van sratfrecht

Ter kennis van de politie gekomen misdrijven naar aard van het delict voor enkele steekjaren. absolute aantallen 1950 1955 1960 1965 1970 1971 1972 1973

m vsdjeinr etgen de openbaer orde en het openbar gezag

2 153

1 875

2 361

2 550

3 489

3 239

3 526

4 021

m vsdjeinr etgen het elven en de pesoron

15 056

13 316

13 323

10 950

11 118

10 889

11 381

12 101

urwdhvm seinjdisri

4 006

3 520

4 830

7 575

10 997

12 808

14 885

18 323

zedenm vejndsiri

7 535

7 664

9 142

9 231

8 694

8 358

8 373

7 772

m verovgenjm sidsri

60 918

61 313

83 506

114 063

188 276

225 759

260 476

294 467

ovegri m vsdjeinr wbeotek van sratfrecht

1 192

1 374

1 300

1 163

1 480

1 519

1 448

1 558

totaal m vsdjeinr wbeotek van sratfrecht

90 860

89 062

114 462

145 532

224 054

262 572

300 089

338 242

wegnw skveret

•

7 129

13 631

20 441

35 975

37 539

38 996

39 468


andeer wetn en besuletin1

2 211

3 0022

566

365

2 401

3 349

4 112

5 448

totaal

93 071

99 193

128 659

166 338

262 430

303 460

343 197

383 158

pecrenagte opgeolst

•

•

57

51

41

37

35

34

Bron: C.B.S. Maandstatistiek van Politie en Justitie. Tabel 15.1 per 100 000 van de bevolking van 10-79 jaar 1950 1955 1960 1965 1970

1971

1972

1973

m vsdjeinr etgen de openbaer orde en het openbar gezag

27

23

26

26

34

31

33

37

m vsdjeinr etgen het elven en de pesoron

191

160

147

112

107

103

106

11

urwdhvm seinjdisri

51

42

53

78

106

121

139

169

zedenm vejndsiri

96

92

101

95

84

79

78

71

m verovgenjm sidsri

774

737

921

1 171

1 808

2 137

2 432

2 708

ovegri m vsdjeinr wbeotek

15

17

14

12

14

14

14

14

delict wbeotek van sratfrecht

2 1

Inclusief misdrijven der wegenverkeerswet, behalve rijden onder invloed en dood of zwaar lichamelijk letsel door schuld. Bij deze categorie zijn de economische delicten geteld.


van sratfrecht totaal m vsdjeinr wbeotek van sratfrecht

1 154

1 070

1 262

1 494

2 152

2 485

2 801

3 11

wegnw skveret

•

86

150

210

346

35

364

363

andeer wetn en besuletin1

28

36

6

4

23

31

38

50

totaal

1 182

1 192

1 419

1 708

2 521

2 872

3 204

3 524

Bron: C.B.S. Maandstatistiek van Politie en Justitie. criminele handelingen, wordt door de politie procesverbaal opgemaakt; bovendien mag men aannemen dat ook opgave aan het C.B.S. niet altijd plaatsvindt.2 Geen onderschatting van aantallen maar wel vertekening van de criminele en politiële statistiek treedt op door de wijze van rubricering van sommige misdrijven.3 Tussen de registratie van een handeling als misdrijf en de uiteindelijke veroordeling van een dader bevinden zich weer andere sluizen: • De effectiviteit van de opsporingsactiviteit Deze is onder meer afhankelijk van de omvang en outillage van het

1 2

3

Bij deze categorie zijn de economische delicten geteld. Bij onderzoek op één politiebureau bleek dat van de 156 delicten, die tussen 7 en 11 uur 's-avonds werden gemeld, in 23,8% van de gevallen geen procesverbaal werd opgemaakt. Daarnaast werd door de chef Justitiële Dienst bij 20% van de zaken beslist dat er geen procesverbaal nodig was. Opsporing werd ondernomen in 30% van de gevallen, waarin procesverbaal was opgemaakt. Waarschijnlijk werd selectie hier beïnvloed door tijdgebrek, gering belang van de zaak en afwezigheid van aanknopingspunten voor onderzoek (Zie C.J.C.F. Fijnaut: Het opsporings- en verbaliseringsbeleid van de politie, in Documentatieblad, uitgave van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie 1974, no. 1; oorspronkelijk: Police Discretion, in Abstracts on police science, jrg. 1, no. 2. Meiljuni 1974). Zie noot 7, p. 206.


203 politie-apparaat. In 1973 werd bijvoorbeeld slechts 34% van de door de politie geregistreerde misdrijven opgehelderd (tabel 15.1). • Het vervolgingsbeleid Opgehelderde misdrijven leiden lang niet altijd tot veroordeling van een dader; in 1973 werd 46% van de bij het parket ingeschreven zaken door de rechter afgedaan, en 3% eindigde met een voorwaardelijke sepot en 36% met een onvoorwaardelijke sepot.4 Het vervolgingsbeleid hangt waarschijnlijk samen met de aard van de gepleegde misdrijven, de bewijsbaarheid der feiten, en misschien met een, hiervan weer onafhankelijke, vervolgingsconjunctuur. In onderstaand schema zijn de opgesomde ‘sluizen’ weergegeven, waarbij is afgezien van het noemen van getalsverhoudingen, omdat daarover grotendeels slechts fragmentarische gegevens bestaan. Een aanwijzing over de omvang van het totale dark number geeft een onderzoek onder Nederlandse studenten.5 Slechts 7% verklaarde nog nooit een strafbaar feit begaan te hebben; de overigen geven

4 5

Memorie van Toelichting van het Ministerie van Justitie 1974-1975, Bijlage 4, p. 40 (Grafiek V). W. Buikhuisen, R.W. Jongman en W. Oving: Ongeregistreerde criminaliteit onder studenten in: Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, jaarg. 1969, p. 70 e.v.


204

Diagram 15.1 Voorstelling van de ontwikkeling van criminaliteitscijfers 1 niet waargenomen misdrijven. 2 wel waargenomen maar niet als zodanig onderkende misdrijven. 3 door het publiek niet aangegeven misdrijven. 41 door het publiek wel aangegeven maar door de politie niet geverbaliseerde misdrijven. 51 door de politie wel waargenomen maar niet gemelde c.q. geverbaliseerde misdrijven.

1

1

Aansluitend bij de onder de categorieën 4 en 5 begrepen handelingen, zijn er nog die afvallen als misdrijf, omdat zij bij nader inzien ten onrechte door publiek en politie als zodanig onderkend blijken. Aansluitend bij de onder de categorieën 4 en 5 begrepen handelingen, zijn er nog die afvallen als misdrijf, omdat zij bij nader inzien ten onrechte door publiek en politie als zodanig onderkend blijken.


205 gemiddeld ruim 14 misdrijven op. De kans om voor een misdrijf geverbaliseerd te worden, was, volgens dit onderzoek slechts 0,5%. Nogmaals zij er op gewezen dat dit dark number niet voor elk type delict even groot is: het aangiftepercentage voor inbraken was volgens het zojuist genoemde N.I.P.O.-onderzoek altijd nog 85%, wat een gering dark number doet veronderstellen.

§2 Ontwikkeling en samenstelling van de criminaliteit De cijfers De nu volgende cijfers over de ontwikkeling van de criminaliteit moeten in het licht van voorgaande opmerkingen, met de nodige reserve, bezien worden. Op het eerste gezicht vertoont de criminaliteit een onrustbarende ontwikkeling: het aantal ter kennis van de politie gekomen misdrijven stijgt, welke stijging blijft bestaan als men rekening houdt met de bevolkingsgroei, terwijl het percentage opgeloste misdrijven daalt6 (tabel 15.1). Het verloop van de onherroepelijke veroordelingen vertoont een rustiger beeld. Het aantal sepots steeg daarentegen in de periode 1968-1973 met ongeveer 50% (tabel 15.2). Aangezien de verschillende typen delicten meer of minder ernstig zijn en wat hun oorzakenpatroon betreft, sterk kunnen verschillen, moet de samenstelling van de criminaliteit, naar aard van het misdrijf, steeds een punt van aandacht zijn bij de interpretatie van de statistieken. Tabel 15.2

De ontwikkeling van het aantal onherroepelijke veroordelingen en sepots 1950-1973.

jaar

onherroepelijke veroordelingen

1950

35 129

onherroepelijke aantal sepots veroordelingen per 100 000 347 •

1960

36 550

318

19 735

1961

36 453

313

23 950

1962

35 582

301

23 600

1963

36 604

306

23 392

1964

40 080

330

24 558

1965

40 167

327

24 639

1966

41 426

333

24 597

1967

43 727

347

27 573

1968

45 770

360

28 810

1969

44 825

348

34 201

6

Alle opgaven uit dit hoofdstuk zijn exclusief de Koninklijke Marechaussee.


1970

45 334

348

35 882

1971

46 268

351

41 092

19721

46 805

351

43 012

19731

47 348

352

44 565

Bron: C.B.S. Criminele Statistiek. De stijging van de geregistreerde criminaliteit blijkt in belangrijke mate te worden veroorzaakt door de toename van de vermogensmisdrijven, waaronder eenvoudige diefstal en diefstal met braak een belangrijke plaats innemen. Voorts neemt het aantal ruwheidsmisdrijven, voornamelijk vernielingen, toe. Binnen de categorie misdrijven tegen leven en persoon stijgen de aantallen mishandelingen en misdrijven tegen het

1 1

Schatting. Schatting.


206 leven. De laatste groep misdrijven steeg in 1973 met 23,6% t.o.v. 1972, het aantal ter kennis gekomen mishandelingen vertoonde een stijging van 8,3%.7 De verkeersdelicten lijken zich na stijging in de periode 1965-1970 gestabiliseerd te hebben. De toename van de groep ‘Andere wetten en besluiten’ komt vooral op rekening van misdrijven, genoemd in de opiumwet, die van 1 467 in 1972 toenamen tot 1 704 in 19738.

Vermogensmisdrijven Het toch al grote aandeel van de vermogensdelicten in het totaal aantal ter kennis van de politie gekomen misdrijven neemt nog voortdurend toe: in 1970, 1971, 1972 en 1973 was dit aandeel respectievelijk 71,7, 74,4, 75,9 en 76,9%. Binnen de groep vermogensmisdrijven stijgen de eenvoudige diefstallen, d.w.z. diefstallen zonder braak, het meest. Zij zijn aansprakelijk voor 71% van de totale toename van criminaliteitscijfers van 1973 t.o.v. 1972. Binnen deze categorie zijn de diefstallen van fietsen, bromfietsen en motorrijtuigen belangrijk; zij zijn verantwoordelijk voor 45,2% van de stijging van criminaliteitscijfers van 1973 t.o.v. 1972 en in 1973 maakten zij 28% uit van het totaal ter kennis gekomen misdrijven. De teruggang in het percentage opgehelderde misdrijven (tabel 15.1) komt voornamelijk op rekening van de vermogensmisdrijven. Dit komt vermoedelijk doordat bij vermogensmisdrijven, anders dan bij geweldsdelicten, dader en slachtoffer elkaar doorgaans niet kennen, zodat het niet onmiddellijk duidelijk is wie voor een bepaald misdrijf verantwoordelijk gesteld moet worden. De toename van het aantal vermogensmisdrijven wordt in belangrijke mate verklaard door het als gevolg van de na-oorlogse geboortegolf toegenomen aandeel van de adolescenten in de totale bevolking. De leeftijdsgroep van 12 tot 25 jaar, en daarbinnen weer speciaal de 18- tot 20-jarigen, blijkt namelijk onder de plegers van vermogensmisdrijven oververtegenwoordigd te zijn. Het ligt voor de hand de sterke stijging van het aantal vermogensmisdrijven behalve met demografische ontwikkelingen ook te verklaren met de gestegen welvaart. Meer welvaart zou dan betekenen dat er meer goederen in omloop zijn, waardoor de gelegenheid tot stelen groter wordt. Een vergelijking van enkelvoudige diefstallen en het reëel nationaal inkomen voor een aantal jaren geeft een stijging van zowel de diefstallen als het nationaal inkomen te zien (tabel 15.3). Het verband, dat door deze cijferreeksen wordt gesuggereerd, geldt zeker niet op lange termijn. In de periode 1931-1936 steeg bijvoorbeeld het aantal diefstallen, terwijl het nationaal inkomen juist daalde, wat aanleiding geeft te veronderstellen dat men de vermogenscriminaliteit uit die periode eerder uit armoede dan uit welvaart moet verklaren. Bovendien moet worden opgemerkt dat de diefstallen sneller stijgen dan het nationaal inkomen, zodat de toename van het nationaal inkomen de toename 7

8

Bij het verbaliseren bestaat de neiging agressieve misdrijven systematisch zo hoog mogelijk te klasseren, om het risico dat de Officier van Justitie achteraf voor een ernstiger feit wil vervolgen uit te sluiten. Het aantal veroordelingen valt hier dan ook veel lager uit dan het aantal ter kennis gekomen misdrijven. In 1972 werden volgens opgaven van het C.B.S. respectievelijk 4 075 en 4 070 personen wegens misdrijven tegen het leven en de persoon veroordeeld, de aantallen sepots waren respectievelijk 4 372 en 4 797. Memorie van Toelichting: Justitie, 1974-1975 p. 52-55.


van het aantal diefstallen in elk geval niet geheel verklaart.9 Vanzelfsprekend kan men de snellere stijging van het aantal diefstallen verklaren met het argument dat er

9

Een regressieberekening geeft aan dat in de gegeven reeksen elk punt waarmee het reëel nationaal inkomen stijgt, gepaard gaat met een stijging van 2,2 punten bij de diefstallen.


207 Tabel 15.3

De ontwikkeling van de indexcijfers voor eenvoudige diefstallen en het reëel nationaal inkomen (netto marktprijzen) voor 1963-1973 (1963=100).

jaar 1963

eenvoudige diefstal 100

reëel nationaal inkomen 100

1964

111

109

1965

115

113

1966

120

116

1967

124

123

1968

138

131

1969

155

140

1970

170

149

1971

199

155

1972

230

163

1973

269

170

Bron: Nationale Rekeningen 1973, p. 94. C.B.S. Maandstatistiek van Politie en Justitie. Aantal veroordelingen voor enige agressieve misdrijven1.

Tabel 15.4

delict 1950 moord en 22 doodslag

1960 26

1969 74

1970 68

1971 78

1972 73

1973 83

verkrachting 23

53

84

68

93

85

74

aanranding 75 van de eerbaarheid

145

192

171

135

111

132

zware 117 mishandeling

162

257

270

263

348

337

diefstal met geweld

61

105

168

216

269

267

52

Bron: C.B.S. Criminele statistiek. niet alleen meer goederen in omloop komen, maar dat het publiek er ook slordiger mee omspringt. Of deze verklaring dan wel volledig is, is echter niet duidelijk. 1

In verband met de overwaardering van de ter kennis van de politie gekomen misdrijven is hier gekozen voor het aantal veroordelingen.


Agressieve en ruwheidsmisdrijven De ruwheidsmisdrijven, speciaal de vernielingen, vertonen een sterke stijging. In 1960 waren er nog 53 ruwheidsmisdrijven per 100 000 inwoners van 10 tot 79 jaar, in 1970 waren dat er 106, in 1972 en 1973 respectievelijk 139 en 169. Ook enkele zwaardere delicten van agressief karakter kwamen in de afgelopen jaren steeds vaker voor (tabel 15.4). Evenals bij de vermogensmisdrijven speelt de leeftijdsopbouw bij de verklaring van het aantal agressieve en ruwheidsmisdrijven een belangrijke rol. Wanneer men de criminaliteitscijfers per 100 000 van de 12 t/m 24-jarigen en van de overigen toepast op de bevolkingscijfers van 1960, verkrijgt men een inzicht in de invloed van de leeftijdsopbouw op de criminaliteit. Kolom 4 van tabel 15.5 geeft aan hoe groot het aantal ter kennis gekomen gevallen van enkele agressieve misdrijven geweest zou zijn als de leeftijdsopbouw van de bevolking gelijk was gebleven, kolom 5 geeft dit


208 Tabel 15.5

Geregistreerde criminaliteit voor enkele agressieve misdrijven, gecorrigeerd voor leeftijdsopbouw en bevolkingsaanwas.

delict

1960

1973

mishandeling

8 526

misdrijf tegen het leven

296

sexueel misdrijf 8 358

9 981

19731 9 644

19731 8 068

857

818

648

7 399

7 160

5 981

Bron: J.J.M. van Dijk: De geweldsgolf, schijn of harde werkelijkheid; in Intermediar, no. 7, 1974. aantal gecorrigeerd voor leeftijdsopbouw en bevolkingsaanwas10 (tabel 15.5).

Verkeersmisdrijven Binnen de categorie van de ter kennis van de politie gekomen verkeersmisdrijven vertonen rijden onder invloed en doorrijden na een ongeval een stijging; joy-riding daalt, het veroorzaken van dood of lichamelijk letsel door schuld is de laatste jaren eveneens verminderd: 1972 gaf t.o.v. 1971 een daling van 11,3% te zien en het aantal ter kennis gekomen gevallen daalt in 1973 met 13,4% t.o.v. 1972. Het relateren van ter kennis gekomen verkeersmisdrijven of van onherroepelijke veroordelingen voor dergelijke overtredingen aan de bevolkingsomvang geeft strikt genomen geen goede indruk van de wijze, waarop dit euvel zich ontwikkelt. Voor het aantal verkeersmisdrijven, het aantal doden in het verkeer, de materiële schade etc. is immers eerder het aantal verreden kilometers dan de bevolkingsomvang beslissend. Zo beschouwd vertoont het aantal verkeersovertredingen en ook het aantal verkeersslachtoffers een dalende tendens (tabel 15.6)

§3 Slotbeschouwing Dat men de stijging van criminaliteitscijfers kan relativeren met eigenaardigheden van de registratie, ontwikkeling van de bevolkingsomvang en leeftijdsopbouw, het aantal verreden kilometers etc. betekent niet dat de negatieve effecten van misdrijven daardoor verdwijnen. Het absoluut aantal ter kennis gekomen misdrijven betekent bijvoorbeeld hoe dan ook een toenemende belasting voor het politieapparaat en ook al vallen er per miljard reizigerskilometers iets minder slachtoffers, het absolute aantal is daarom niet minder zorgwekkend. Daar komt nog bij dat een deel van de 1 1 10

Zie tekst. Zie tekst. Deze correcties werden uitgevoerd door J.J.M. van Dijk: De geweldsgolf, schijn of harde werkelijkheid, in Intermediair, no. 7, 1974.


misdrijven niet eens geregistreerd wordt, maar toch het welzijn van velen kunnen bedreigen. Vermindering van het aantal misdrijven bij voorkeur door preventie, moet dan ook voortdurend worden nagestreefd. De mogelijkheid tot preventie is niet voor elk type misdrijf even groot. Gedrag, en dus ook afwijkend gedrag, is een functie van persoonlijkheidsfactoren en van situationele factoren. Omdat men een situatie over het algemeen gemakkelijker kan beïnvloeden, dan de ontwikkeling van de persoonlijkheid, geldt dat preventie meer mogelijkheden heeft naarmate afwijkend gedrag meer door situationele factoren wordt beïnvloed.11 Experimenten in Scandinavië, waarbij het aantal diefstallen werd vergeleken bij wijken, waar de politiesurveillance was opgevoerd en wijken waar voorlichting over

11

Memorie van Toelichting van het Ministerie van Justitie, 1974-1975, p. 25.


209 Tabel 15.6

Aantallen onherroepelijke veroordelingen wegens verkeersmisdrijven en verkeersslachtoffers, gerelateerd aan het aantal miljard reizigers-kilometers voor een aantal jaren. 1968 13 409

1969 13 770

1970 14 355

aantal 80 onherroepelijke veroordelingen per 100 000 (10-79 jaar)

105

107

110

aantal 300 onherroepelijke veroordelingen per miljard reizigers-km1

203

188

162

aantal 957 verkeersslachtoffers per miljard reizigers-km1

769

719

663

aantal 36 verkeersdoden per miljard reizigers-km

34

31

30

aantal onherroepelijke veroordelingen

1963 9 559

preventie gegeven was, wezen uit dat de laatste methode effectiever was.12 Speciaal het aantal autodiefstallen zou kunnen verminderen door technologische preventies, dat wil zeggen het aanbrengen van zodanige technische voorzieningen dat een auto minder gemakkelijk gestolen kan worden. Overigens kan bij het beveiligen van een groep van objecten een verschuivingseffect optreden, wat zich vooral voor schijnt te doen bij inbraken en overvallen. Zo zou het constant blijven van het aantal overvallen op banken, vermoedelijk door betere beveiliging, gepaard kunnen gaan met een toename van overvallen op andere kantoren en benzinepompstations.13 Het voorkomen van vermogensmisdrijven, waar de gelegenheid vaak de dief maakt, zal dus doorgaans gemakkelijker zijn dan bijvoorbeeld het voorkomen van 1

1

12 13

Bij het aantal veroordelingen is aantal miljard reizigers-kilometers van het privévervoer gekozen, omdat bestuurders van het openbaar vervoer technisch geen overtredingen begaan. Bij het aantal slachtoffers is gekozen voor het totaal aantal reizigerskilometers. Bij het aantal veroordelingen is aantal miljard reizigers-kilometers van het privévervoer gekozen, omdat bestuurders van het openbaar vervoer technisch geen overtredingen begaan. Bij het aantal slachtoffers is gekozen voor het totaal aantal reizigerskilometers. Nadere gegevens over inbraakpreventie in E.C. Wessels en L.P.H. Huges: Inbraak en inbraakpreventie, in Intermediair, no. 31, 1974. Memorie van Toelichting van het Ministerie van Justitie 1974-1975, p. 60.


sexuele misdrijven. Aan veel misdrijven tegen het leven valt, in verband met de belangrijke rol, die persoonlijkheidsfactoren daarbij spelen, door preventie helaas weinig te doen. Bij andere agressieve en ook ruwheidsdelicten is dat anders. Bij plegers van deze delicten heeft men een slechte integratie in verschillende maatschappelijke subsystemen, zoals die van vrije tijd, van de buurt, de school en het gezin vastgesteld. Hier kan preventie worden bereikt door extra aandacht te besteden aan begeleiding en vorming van adolescenten, die zoals betoogd, onder de plegers van deze delicten sterk vertegenwoordigd zijn. In het leerprogramma van de scholen zou meer nadruk moeten liggen op lichamelijke opvoeding en expressie. Men zou meer mogelijkheden tot vrije tijdsbesteding moeten openstellen, en buurtwerk en verenigingsleven zouden zich vooral op deze categorie van slecht geïntegreerde jongeren moeten richten. Buiten de sfeer van preventie zou men ten aanzien van de plegers van deze misdrijven een aantal niet direct justitiële maatregelen kunnen overwegen, zoals een confrontatie van dader en slachtoffer, schadeloosstelling van het slachtoffer door de


210 dader en sociale begeleiding van de dader en zonodig van de ouders.14 De daling van het aantal verkeersslachtoffers na invoering van de snelheidsbeperking tot 100 km per uur toont aan dat er vooral met betrekking tot het verkeer nog veel ruimte voor preventie is. Ervaringen met politiecontrole op snelwegen heeft aangetoond dat hier geïntensiveerde politie-surveillance preventief werkt.

14

Onderzoek agressieve criminaliteit in Limburg door W. Buikhuisen, R.W. Jongman, T. Schilt e.a. Groningen, Rijksuniversiteit Groningen, Criminologisch Instituut, 1971, 3 delen.


211

Deel IV Concentraties van tekorten


213

Hoofdstuk 16 Concentraties van tekorten bij enkele groepen

§1 Inleiding In deel III van dit rapport staan de ‘Terreinen van sociaal en cultureel welzijn’ centraal. Dit betekent dat per welzijnsterrein is nagegaan hoe de stand van zaken is. Voor dit deel van het rapport is een andere werkwijze gekozen, nl. het centraal stellen van één of meerdere groepen van de bevolking, waarbij de situatie van zo'n groep op de verschillende terreinen van sociaal en cultureel welzijn aan het licht wordt gebracht. Het materiaal hiervoor is in zijn geheel afkomstig uit het Leefsituatiesurvey 1974. De vraag welke categorieën van de bevolking in aanmerking komen om speciaal naar hun welzijnssituatie beschreven te worden, is niet gemakkelijk te beantwoorden. Een criterium kan vanzelfsprekend zijn, dat er enige vermoedens bestaan dat deze groepen qua aard en omvang van hun problematiek - steeds van het welzijnsgezichtspunt uit bezien - afwijken van de Nederlandse bevolking als geheel. Ook dan echter bieden er zich vele aan: bejaarden, woonwagenbewoners, Rijksgenoten, drug-gebruikers enz. Ook als men het getalscriterium aanlegt (op grond van de overweging, dat de grotere probleemgroepen meer recht op aandacht hebben dan de kleinere), zijn meerdere keuzen mogelijk. Een aantal van deze groepen echter krijgt reeds veel aandacht. De bejaarden en de vrouwen bijvoorbeeld vormen onderwerp van studie en beleid in diverse commissies en overheidsinstanties. In dit rapport zijn drie categorieën gekozen: de ‘laagstgeklasseerden’ (zij die sociaal en economisch op de lagere sporten van de maatschappelijke ladder staan), zij die ‘stress’-kenmerken vertonen en de ‘contact’-armen{problem}’ (zij die buiten hun werk weinig contacten hebben met anderen). De keuze van deze categorieën is niet toevallig, er zijn een aantal overwegingen die haar rechtvaardigen.

De laagstgeklasseerden Enkele hoofdstukken in deel III wekken de indruk dat een categorie mensen, van verschillende welzijnsgezichtspunten uit bezien, een weinig bevoorrechte positie


inneemt. Deze categorie wordt gevormd door mensen met geringe schoolopleiding, in het algemeen werkend in laaggeklasseerde handarbeid-beroepen. Het zijn vaak deze mensen waar problemen en noden zijn te verwachten en waarvan het twijfelachtig is dat een compensatie wordt geboden door de diensten hulpverlenende instanties en dat deze worden gezocht en gevonden door de betrokkenen.


214 Dat een laag inkomen hier niet als criterium wordt gehanteerd, vindt zijn oorzaak in de omstandigheid dat de hoogte van het inkomen in enquêtes (en dit deel is voornamelijk op het L.S.S. 1974 gebaseerd) vaak onbetrouwbaar is of in het geheel niet wordt opgegeven. Dat een groep sociaal of sociaal-economisch problematisch is, betekent uiteraard niet zonder meer dat hij het ook is op het terrein van het sociaal en cultureel welzijn. T.a.v. de laagstgeklasseerden is echter te verwachten dat dit wel het geval zal zijn, niet op alle terreinen, maar wel op een aantal daarvan. Deel III duidt daar reeds op. De lage sociale en economische positie lijkt aan de basis te staan van een groot aantal welzijnstekorten, het lijkt de kern van een complex dat wel met ‘maatschappelijke gedepriveerdheid’ is aangeduid. Als men dit complex nader beschouwt, blijkt dat hiermee slechts een deel - al is het een groot deel - van de welzijnsproblematiek is aangegeven. De problemen die te maken hebben met conflicten tussen mensen, met geestelijke spanningen, samengevat met de term ‘stress’, vinden waarschijnlijk niet of slechts ten dele hun oorzaak in de slechte sociaal-economische positie. Zij zijn er niet noodzakelijk mee verbonden. Het is duidelijk dat voor de verkenning van dit soort vraagstukken een andere categorie mensen centraal gesteld moet worden: de mensen die stress-kenmerken vertonen. De derde gekozen categorie is die van de sociaal geïsoleerde mensen, hier de contact-armen genoemd. Er bestaan vermoedens en er zijn aanwijzingen dat de afwezigheid van informele sociale contacten gepaard kan gaan met tekorten op het gebied van het welzijn, opgevat als een subjectief ervaren situatie.

De samenstelling van de drie groepen Waar in dit rapport gesproken wordt over de laagstgeklasseerden zijn hiermee bedoeld mensen die • niet meer dan de lagere school hebben doorlopen; en die beroepen uitoefenen (of bij niet werkende echtgenoten: het beroep dat door de echtgenoot wordt uitgeoefend) waarvoor slechts minimale kennis en ervaring noodzakelijk zijn, de zogenaamde ongeschoolde arbeiders. Tabel 16.1 maakt duidelijk dat deze categorie ook gekenmerkt wordt door gemiddeld nogal lage gezinsinkomens. Het gaat hier nadrukkelijk om het inkomen van het huishouden en niet alleen om dat van de kostwinner. Volgens de gehanteerde criteria behoort ±26% van de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder tot de categorie der laagstgeklasseerden. Met nadruk geldt dat dit percentage voortkomt uit de gekozen criteria: onafhankelijk daarvan heeft het geen betekenis. Het zij benadrukt dat het hier gaat om inkomens van het huishouden d.w.z. inclusief de inkomens van meewerkende gezinsleden. Dit percentage is hoger dan men associeert met een term als ‘laaggeklasseerden’, maar de afbakening van zo'n groep heeft altijd een arbitrair karakter. Bij een scherpere afbakening zal uiteraard de ‘kerngroep’ van de laagstgeklasseerden sterker naar voren komen en zullen de specifiekere kenmerken van de categorie duidelijker tot uitdrukking komen.


De stress-categorie is veel moeilijker af te bakenen of zelfs maar aan te duiden. Er zijn verschillende maatstaven voor psychische spanningen in gebruik die allen hun voor- en nadelen kennen. In dit rapport is gebruik gemaakt van de ‘Vragenlijst Onderzoek Ervaren Gezondheidstoestand’ (V.O.E.G.), die ‘stress’ aangeeft en waarmee in ander onderzoek goed resultaat is bereikt. ‘Stress’ wordt daarin geoperationaliseerd door subjectief ervaren klachten m.b.t. de gezondheidstoestand. Deze werkwijze gaat uit van de bevinding, dat lichamelijke en geestelijke vormen van ziek-zijn vaak met elkaar verband houden. Bij de interpretatie van onderstaande resultaten wat betreft gezondheid en gezondheidsvoorzieningen moet derhalve met deze operationaliseringswijze rekening gehouden worden. De maatstaf geeft een


215 Tabel 16.1 Laagstgeklasseerden naar inkomen van het huishouden.

inkomen minder dan ƒ 8 000

laagstgeklasseerden procenten absoluut 3 37

overigen procenten absoluut 4 172

totaal procentenabsoluut 4 209

ƒ 8 000 - ƒ 12 11 000

152

8

264

9

416

ƒ 11 000 - 31 ƒ 15 000

387

11

409

16

796

ƒ 15 000 - 19 ƒ 18 000

230

13

468

15

698

ƒ 18 000 - 15 ƒ 24 000

177

20

695

18

872

ƒ 24 000 - 5 ƒ 35 000

65

16

571

13

636

ƒ 35 000 en meer

31

8

306

7

337

onbekend 13

150

20

691

18

841

totaal

1 229

100

3 576

100

4 805

2

100

Bron: L.S.S. 1974. aanwijzing voor de mate waarin stress voorkomt, maar meet deze niet exact. Het is dan ook niet mogelijk om op grond van de V.O.E.G.-schaal uitspraken te doen als: ‘x% van de Nederlandse bevolking staat onder stress’. Bij de analyse is gekozen voor een tweedeling waarbij de grens gelegd is ver boven de gemiddelde score op de V.O.E.G.-schaal. Op grond van deze werkwijze kan de schaal (zie grafiek 16.1) worden onderverdeeld in geen/weinig ‘stress’ tegenover meer/veel ‘stress’: Ook hier geldt dus, dat deze percentages (toevalligerwijs dezelfde als bij de laaggeklasseerden) voortkomen uit het gekozen meetinstrument en los daarvan geen betekenis hebben. De contact-armen tenslotte, zijn die mensen die aangeven zelden of nooit bezoek van familie, buren, kennissen of vrienden te krijgen of daar wel eens op bezoek te gaan. Het gaat hierbij om een meer of minder, tot uitdrukking gebracht in tabel 16.2. Tabel 16.2

Verdeling naar informele sociale contacten.

absoluut geen contacten met familie, 113 buren, kennissen of vrienden

procenten 2


zelden

82

2

soms

1 496

31

vaak

2 915

61

geen antwoord

201

4

totaal

4 807

100

Bron: L.S.S. 1974. Over het materiaal waarop dit deel van het rapport gebaseerd is, zijn nog een aantal algemene opmerkingen te maken. • De resultaten zijn op zich bezien niet nieuw, in zoverre als zij door onderzoek al eerder (en vaak genuanceerder) naar voren zijn gekomen. De presentatie van een groot aantal van deze afzonderlijke resultaten als een geheel laat echter een


216

Grafiek 16.1 Verdeling van de Nederlandse bevolking op de voegschaal.

cumulatie-effect zien dat een deel van de sociale en culturele problematiek in een nieuw licht doet verschijnen. • In de beschouwing staan categorieën van personen en niet die personen zelf centraal. De cumulatie van noden en voorzieningengebruik, waar naar gezocht zal worden, hebben daarom ook geen betrekking op personen; m.a.w. nagegaan zal niet worden of cumulaties bij één en dezelfde persoon optreden, maar uitsluitend of deze zich binnen een groep of categorie voordoen. • Nadrukkelijk zij voorop gesteld dat het niet de bedoeling is verschijnselen te verklaren; de weergave beperkt zich tot een constateren en beschrijven. Er zal dus tussen de verschillende kenmerken nogal eens contaminatie optreden. • De weergave is gebaseerd op via een steekproef verkregen gegevens; zij draagt als zodanig een waarschijnlijkheidskarakter.


217 • De breedheid van het Leefsituatiesurvey wat het aantal aan de orde gestelde onderwerpen betreft, maakte het noodzakelijk met summiere indiceringen te volstaan, ook daar waar het sociaal-wetenschappelijk instrumentarium over deugdelijker, maar uitvoeriger indicatiewijzen beschikt. Men kan zich afvragen of de drie hier nader te behandelen categorieën niet voor een groot gedeelte dezelfde mensen betreffen, met andere woorden, of er niet een kern van personen bestaat, die zowel laagstgeklasseerd en contactarm is, alsmede onder stress leeft. Dit nu lijkt onwaarschijnlijk, gezien het feit dat tussen deze drie categorieën geen significante correlatie geconstateerd kon worden. Het spreekt vanzelf dat hier de gekozen operationalisering een rol speelt en dat de drie categorieën bepaalde subgroepen (van geringe omvang) gemeen kunnen hebben.

§2 De laagstgeklasseerden Op grond van de uitkomsten van het Leefsituatiesurvey 1974 kan de categorie van laagstgeklasseerden tot op zekere hoogte beschreven worden. Dit is in het navolgende gedaan, en wel zo dat eerst enkele algemene kenmerken gegeven worden, vervolgens de situatie en het voorzieningengebruik aan de orde komen, beide uiteraard op sociaal en cultureel terrein. Door tenslotte de situatie en het voorzieningengebruik op enkele punten tegenover elkaar te plaatsen, wordt enig inzicht geboden in de positie waarin de laagstgeklasseerden zich gesteld zien. De punten waarop de laagstgeklasseerden vergeleken zijn met de andere Nederlanders, zijn niet meer dan een greep uit de mogelijke criteria die men vanuit een sociaal of cultureel gezichtspunt van belang kan achten. Toevallig zijn zij uiteraard niet en een zekere indicatieve waarde bezitten zij zeker; zij geven echter geen volledig beeld en ook is niet uitgesloten dat zij sommige aspecten over-, andere onderbelichten. In dit stadium waarin de planning op sociaal en cultureel terrein verkeert, en waarin nog weinig inzicht en eenstemmigheid bestaat t.a.v. de indicatoren op grond waarvan de stand van het welzijn kan worden afgemeten, blijft iedere poging tot systematische beschrijving van de staat van een bevolkingsgroep op sociaal en cultureel gebied een probeersel. De criteria op grond waarvan het welzijn van de laagstgeklasseerden hier wordt aangeduid, missen een hechte theoretische fundering en mogen derhalve geen aanspraak maken op de term ‘indicator’: het zijn niet meer dan aanwijzingen. Een zekere plausibiliteit kan men hen echter niet ontzeggen. De algemene kenmerken van de categorie der laagstgeklasseerden, zoals zij hier gedefinieerd is, en die ±26% van de bevolking van 18 jaar en ouder omvat, zijn: • naar leeftijdsgemiddelden en leeftijdsopbouw niet van de overige Nederlanders verschillend; • wat het type huishouden betreft, een overwegen van het ‘normale’ beeld: meer dan bij de anderen komt hier het gezin van man, vrouw, met of zonder kinderen voor;


• zij zijn in geen provincie duidelijk over- of ondervertegenwoordigd en ook de gemeenten waarin zij wonen, vertonen - naar grootte althans - geen afwijkend beeld; • de verhouding kerkelijk en onkerkelijk, alsook de indeling van de kerkgenootschappen, wijkt niet noemenswaard af van die der overige Nederlanders; • de politieke voorkeur van de laagstgeklasseerden geldt meer dan de anderen de progressieve partijen; daarnaast is ook het aantal dat geen bepaalde politieke voorkeur heeft, relatief groter; kan dit laatste misschien duiden op een zekere afzijdigheid t.a.v. het politieke gebeuren, ook m.b.t. de formele sociale organisaties is iets dergelijks te bespeuren: de laagstgeklasseerden zijn relatief weinig aangesloten bij verenigingen. De situatie van de laagstgeklasseerden, bezien vanuit enkele sociale en culturele gezichtspunten, is in het navolgende steeds beschreven in vergelijking met de overige Nederlanders. De aanduidingen zijn dan ook relatief: er is sprake van een


218 ‘meer’ of ‘minder’. De behoefte bestond om naast het strikt constaterende ook een aanduiding te geven in termen van ‘welzijnstekorten’. Aan zo'n aanduiding ligt een werkwijze ten grondslag die uitstijgt boven het beschrijvend-constaterende en die een beoordelendnormatief element bevat. Bij afwezigheid van een stelsel van sociale indicatoren die algemeen aanvaard worden, is niet te vermijden dat in zo'n beoordeling een element van subjectieve keuze sluipt. Een zekere houvast bieden de algemene doelstellingen die op de verschillende beleidsgebieden werkzaam zijn, alsook de daarvan af te leiden sub-doelstellingen; maar voor een deel blijft men toch aangewezen op de plausibiliteit dat een bepaalde situatie als een welzijnstekort op te vatten is. Deze situatie wordt slechts op enkele punten afgemeten aan belevingsaspecten. Bij de stress-categorie en de contact-armen is dit in mindere mate het geval. Hiermee wordt afgeweken van een opvatting die ‘welzijn’ strikt beperkt ziet tot de subjectieve (belevings-) aspecten van de situatie waarin mensen verkeren: de sociale en culturele situatie van de drie categorieën die in dit gedeelte ter sprake komt, omvat zowel ‘subjectieve’ als ‘objectieve’ aspecten. De ‘tekorten’ worden aangegeven in de laatste kolom van het navolgende overzicht; een ‘tekort’ als (-); het tegenovergestelde, dus als de laagstgeklasseerden het in een bepaald opzicht ‘beter’ hebben dan de overige Nederlanders, als (+); bestaat er geen verschil tussen laagstgeklasseerden en anderen dan is de notatie (=) gebruikt. Het ‘tekort’ is dus een gegeven gebaseerd op een vergelijking en het is niet normatief: een situatie kan dus volgens geldende normen aanvaardbaar zijn, maar toch als een ‘tekort’ worden aangemerkt omdat zij slechter is dan die van de andere Nederlanders. In enkele gevallen is in de laatste kolom helemaal geen aanduiding gegeven; daar was het niet mogelijk een bepaalde situatie vanuit welzijnsgezichtspunt als ‘relatief goed’ of ‘relatief slecht’ te kenmerken. sociale en culturele aspecten

laagstgeklasseerden in sociale en culturele vergelijking met de overige‘tekorten’, respectievelijk Nederlanders ‘overschotten’

werken arbeidsomstandigheden

veel vuil werk in lawaaiige omgeving in ploegendienst

mening over de negatief mogelijkheden op het werk dingen te doen die de betrokkene het beste liggen

-

mening over de mogelijkheden tot ontplooiing in het werk

negatief

-

hoofdbewoner

+

wonen1 hoofdbewoner-inwonend 1

In deze rubriek ontbreekt de huursom als kenmerk van vergelijking; veel negatieve woningaspecten zullen door een lage huur gecompenseerd worden.


eengezins- of etagewoning geen verschil ouderdom woning

wonen in oude woningen

bouwtechnische toestand woning

slechter

-

aanwezigheid centrale verwarming

minder

-

aanwezigheid bad of douche

minder

-

andere kwaliteitskenmerken van de woning

wonen meer in woningen die tegelijkertijd klein, oud, en goedkoop zijn


219 sociale en culturele aspecten


vervolg: wonen aanwezigheid speelruimte gering voor kinderen verhuisgeneigdheid

groot

-

zelf geen last hebben van geen verschil luchtverontreiniging of geluidshinder

=

onderwijs onderwijsniveau vader

lager

-

zelf volgen van een opleiding

minder

-

bereidheid tot het volgen van een opleiding

geringer

-

helpen bij het huiswerk van minder eigen kinderen op de lagere school

-

gezondheid aanwezigheid ‘stress’

geen verschil

=

vóórkomen van langdurige meer aandoeningen en/of permanente gebreken

-

duur der ziekten in het algemeen

-

langer

mate waarin betrokkene geen verschil zich belemmerd voelt in zijn dagelijkse bezigheden door lichamelijke gesteldheid

=

zelfmedicatie

geen verschil

=

beoefenen zwemmen

minder

-

beoefenen andere watersport

minder

-

vrije tijd


beoefenen andere lichaamssport2

minder

-

bezoek sportwedstrijden

geen verschil

=

activiteiten buiten; als wandelen, fietsen, hengelen, enz.

geen verschil

=


minder

lezen (kranten, tijdschriften, boeken)

minder

-

beoefenen van muziek, minder zang, dans, toneel, filmen, fotograferen

-

2

Er moet rekening mee worden gehouden dat een splitsing van deze globale categorie een gevarieerder beeld m.b.t. de laagstgeklasseerden op zou kunnen leveren.




vervolg: vrije tijd beoefenen van activiteiten minder als schilderen, weven, tekenen knutselen, handwerken e.d.3

-

hobbies als verzamelen3, geen verschil fokken/kweken van dieren/ planten, sleutelen aan auto's, motoren enz.

=

Slechts in enkele gevallen (bijvoorbeeld het wonen in een eengezins- of etagewoning) is afgezien van een waardering in termen van welzijnstekorten. Hoewel de voorkeur voor de eengezinswoning boven de etagewoning vrij algemeen is, lijkt het te speculatief om zonder nadere informatie over de woning, het wonen in een etagewoning als een ‘tekort’ aan te merken. Het algemene beeld is dat in de categorie der laagstgeklasseerden een cumulatie van welzijnstekorten optreedt. Op ieder gebied, op sommige meer op andere minder, overwegen de min-tekens. In het begin van deze paragraaf is opgemerkt dat de keuze van de sociale en culturele aspecten, op grond waarvan de laagstgeklasseerden vergeleken zijn met de overige Nederlanders, het totaalbeeld beïnvloedt. Het is natuurlijk mogelijk nieuwe aspecten aan de reeks toe te voegen, zodanig dat het beeld minder eenzijdig negatief wordt. Dat het beeld geheel omslaat, is echter bijzonder onwaarschijnlijk: daarvoor zijn de geselecteerde aspecten te groot in aantal en te gedifferentieerd. Dit geldt des te meer omdat het hier gepresenteerde resultaat vrij goed overeenkomt met wat op deelgebieden in sociaal onderzoek is geconstateerd. De hier gepresenteerde uitkomsten zijn niet nieuw; omdat zij echter het gehele sociale en culturele terrein bestrijken, wordt een cumulatie van tekorten zichtbaar gemaakt. Een tweede punt van aandacht vormt de consumptie van voorzieningen voor de laagstgeklasseerden. Onder ‘voorzieningen’ zijn te verstaan voornamelijk de door de overheid gesteunde voorzieningen. Er zijn twee gezichtspunten waaronder het voorzieningengebruik der laagstgeklasseerden bezien dient te worden. In de eerste plaats zijn daar de voorzieningen, bestemd om een bepaalde nood te verlichten, een bepaald tekort op te heffen. In principe is het mogelijk om op dat betreffende terrein de tekorten van de laagstgeklasseerden te inventariseren en vervolgens na te gaan of de voorzieningen op dat betreffende terrein iets uitrichten om dat tekort weer te niet te doen. In de praktijk is dat minder gemakkelijk. De voorzieningen terzake van de arbeid zijn in de arbeidsomstandigheden van de laagstgeklasseerden terug te vinden en kunnen in hun uitwerking niet los daarvan aangegeven worden. Ook in de sector van het wonen is het resultaat van 3 3

Splitsing van deze globale categorie kan een genuanceerder beeld m.b.t. de laagstgeklasseerden opleveren. Splitsing van deze globale categorie kan een genuanceerder beeld m.b.t. de laagstgeklasseerden opleveren.


overheidsmaatregelen al in de situatiebeschrijving geïmpliceerd: de maatregelen zijn gericht op verbetering van de woonsituatie, en dezelfde woonsituatie is het onderwerp van de situatiebeschrijving; maatregelen op het stuk van huur- en


221 bouwsubsidie zouden als voorziening, onafhankelijk van de woonsituatie, kunnen gelden, maar deze zijn niet in het overzicht opgenomen. In de gezondheidssfeer laat de situatie (toestand van de gezondheid) zich redelijk scheiden van de voorzieningen (het instrumentarium om de gezondheid te bevorderen), maar dit is al minder het geval in de sector van het onderwijs en de vrije tijd, waar de situatie vaak afgemeten moet worden aan de participatie aan het instrumentarium. Het tweede gezichtspunt heeft te maken met de ‘verdelende rechtvaardigheid’. Als men er van uitgaat dat het merendeel van de voorzieningen, meestal voor het grootste gedeelte, via de algemene middelen tot stand komt, ligt het voor de hand na te gaan wie van deze voorzieningen vooral profiteren. Maar in het bijzonder, gezien het uitgangspunt van dit hoofdstuk, is het van belang na te gaan of bij de laagstgeklasseerden t.a.v. deze voorzieningen een ‘onder- of overconsumptie’ bestaat. Evenals bij de situatiebeschrijving is het overzicht hier in drie kolommen vervat, waarvan de laatste (derde) een waardering inhoudt: (-) onderconsumptie, (+) overconsumptie en (=) een consumptie die gelijk is aan die van de overige Nederlanders. De waardering is hier minder moeilijk dan bij de situatiebeschrijving omdat ieder relatief laag gebruik van een voorziening als ‘onderconsumptie’ (-) is op te vatten vanuit het gezichtspunt van het evenwichtige gebruik van ‘via de algemene middelen gedistribueerde welzijnsgoederen’. voorzieningen op sociaal gebruik door de onder- en overconsumptie en cultureel terrein laagstgeklasseerden, in van voorzieningen vergelijking met de overige Nederlanders gezondheid medische voorzieningen

geen verschil in bereikbaarheid

=

huisarts

minder gebruik

-

specialist

geen verschil in gebruik

=

ziekenhuis


=

kruisvereniging

meer leden

+

kleuterschool

meer aanwezig in directe omgeving

+

kleuterschool


=

kinderdagverblijf

minder gebruik

-

maatschappelijk werk; gem. sociale dienst; gezinszorg; jeugdadviesbureaus;

meer gebruik

+

onderwijs

maatschappelijke dienstverlening


telefonische hulpdiensten; kruisverenigingen, wetswinkel1 levens- en gezinsbureaus; geen verschil in gebruik medisch-opvoedkundige bureaus; sociaal-psychiatrische diensten; instituten voor medische psychotherapie; sociaal raadsman

=

vrije tijd overdekt zwembad

minder gebruik

-

openluchtbad

minder gebruik

-

1

Het gebruik van onderdelen van deze heterogene categorie door de laagstgeklasseerden kan uiteraard uiteenlopen.


222 voorzieningen op sociaal gebruik door de onder-en overconsumptie en cultureel terrein laagstgeklasseerden, in van voorzieningen vergelijking met de overige Nederlanders vervolg: vrije tijd sporthal (overdekt)

minder gebruik

-

natuurgebieden (strand, bos)

minder gebruik

-

openluchtsportaccommodatie minder gebruik (banen, velden)

-

stadsparken

minder gebruik

-

attractiepunten (dierentuinen, recreatieparken enz.)


=

dans- en disco-avonden, cafés


=

clubs, sociëteiten

minder gebruik

-

sociaal, cultureel centrum geen verschil in gebruik (clubhuis, buurthuis, wijkcentrum, bejaardensociëteit)

=

bibliotheek

minder gebruik

-

bioscoop

minder gebruik

-

bezienswaardige gebouwen minder gebruik

-

museum

minder gebruik

-

schouwburg

minder gebruik

-

concert, opera, enz.

minder gebruik

-

Het is moeilijk een precieze uitspraak over het voorzieningengebruik te doen. Per sector houden over- en onderconsumptie elkaar ongeveer in het evenwicht, zij het dat op het terrein van de vrijetijdsvoorzieningen (cultuur, sport, openluchtrecreatie) een systematisch lager gebruik van de laagstgeklasseerden op te merken valt. Beziet men enkele uitkomsten van meer nabij dan valt het volgende op. • Terwijl de laagstgeklasseerden in relatief slechte woonomstandigheden verkeren en terwijl in hun woning weinig speelruimte voor kinderen is, maken zij weinig gebruik van de gebieden die tot recreatie in de natuur dienen, en maken hun kinderen weinig gebruik van kinderdagverblijven. • Terwijl zeer in het algemeen gesproken meer negatieve gezondheidsaspecten bij de laagstgeklasseerden voorkomen, wijst niets op een daarmee overeenstemmend groter gebruik van medische voorzieningen; integendeel, zij


maken zelfs minder gebruik van de huisarts. Een uitzondering vormt het gebruik van maatschappelijke dienstverlening voorzover het instellingen betreft, die voornamelijk hulp bieden op het informatieve en praktische vlak. • Gereleveerd werd al dat op het gebied van de vrije tijd sprake is van een stelselmatig minder gebruik van voorzieningen.

§3 De stress-categorie De stress-categorie wordt hier behandeld op een overeenkomstige wijze als de laagstgeklasseerden. Dezelfde reserves daar naar voren gebracht terzake van indicatorenkeuze en waardering, zijn hier van toepassing. Anders dan bij de laagstgeklasseerden zal hier de nadruk komen te vallen op de beschrijving van de situatie; aan het voorzieningengebruik is minder aandacht besteed.


223 De stress-categorie vertoont de volgende algemene kenmerken. • Haar gemiddelde leeftijd is hoger dan die van de Nederlandse bevolking. • Zij omvat meer vrouwen dan mannen. Gehuwde vrouwen die niet buitenshuis werken, hebben niet meer (of minder) stress-kenmerken dan zij die dat wel doen. • Wat de burgerlijke staat betreft, deze wijkt niet af van die der overige volwassen Nederlanders. Alleenstaanden vertonen evenveel c.q. weinig stress als personen, die in gezinsverband leven of anderszins met anderen samenwonen. • De gezinsfase waarin deze categorie verkeert, blijkt niet af te wijken van het gemiddelde beeld: ouders van gezinnen met kleine kinderen hebben niet meer of minder stress dan ouders met oudere of zonder kinderen. • Zij is over het algemeen lager opgeleid dan de gemiddelde Nederlandse bevolking. • Zij geeft vaker te kennen zich geïsoleerd te voelen. Vervolgens is de situatie op sociaal en cultureel terrein van de stress-categorie vergeleken met die van de overige Nederlanders. Ook hier is een poging gedaan ‘welzijnstekorten’ tot uitdrukking te brengen, zulks door middel van de notatie: (-) als zich een tekort voordoet, (+) als de stress-categorie er in een bepaald opzicht beter aan toe is dan de overige Nederlanders, en (=) als er geen verschil bestaat tussen de stress-categorie en de overige Nederlanders. sociale en culturele aspecten

stress-categorie in sociale en culturele vergelijking met de overige‘tekorten’, respectievelijk Nederlanders ‘overschotten’

werken arbeidsomstandigheden

veel vuil werk in lawaaiige omgeving in ploegendienst

bedrijfsgrootte

geen verschil

=

beroep

geen verschil

=

onderkennen negatieve aspecten aan het huishoudelijk werk

onderkent ze sterker

-

wonen eengezins- of etagewoning geen verschil

=

woonvertrek op begane woont hoger grond/souterrain of hoger bouwtechnische toestand woning

geen verschil

=

aanwezigheid tuin

minder

-

verhuisgeneigdheid

groter

-


last van meer luchtveront-reiniging en/of geluidshinder

-

gezondheid algemene gezondheidstoestand

slechter

-

vóórkomen van langdurige meer aandoeningen of permanente gebreken

-

vóórkomen griep

meer

-

andere klachten dan in de meer twee bovenstaande groepen begrepen

-



stress-categorie in sociale en culturele vergelijking met de overige‘tekorten’, respectievelijk Nederlanders ‘overschotten’

vervolg: gezondheid mate waarin betrokkene meer zich belemmerd voelt in zijn dagelijkse bezigheden door ziekte

-

zelfmedicatie

geen verschil

=

familie

minder tevreden

-

vrienden en kennissen

minder tevreden

-

de maatschappij

minder tevreden

-

de gezondheid

minder tevreden

-

woonsituatie

minder tevreden

-

dagelijkse bezigheden

minder tevreden

-

de mogelijkheden om op minder tevreden het werk dingen te doen die de betrokkene het beste liggen

-

de mogelijkheden tot ontplooiing in het werk

-

tevredenheid met een aantal aspecten

minder tevreden

In een aantal gevallen is afgezien van het geven van een waardering in termen van tekorten en overschotten, zulks omdat het daar wel bijzonder moeilijk is. Dit geldt voor: ‘bedrijfsgrootte’, ‘beroep’, ‘eengezins- of etagewoning’ en ‘woonvertrek op begane grond/souterrain of hoger’. Het algemene beeld is negatief, maar dit hangt ten dele samen met de keuze van de aspecten. Wat naar voren komt, is een geringe tevredenheid met een groot aantal aspecten van het leven: de hier geconstateerde tekorten zullen meer te maken hebben met een subjectieve vorm van het welzijn, het zich welbevinden, dan met een objectieve vorm volgens externe normen. Een en ander neemt niet weg dat ook op enkele ‘objectievere’, zo men wil ‘hardere’ criteria, een tekort te constateren valt. Dit is het geval met de arbeidsomstandigheden en ook met een enkel woonaspect (aanwezigheid tuin). De verhoudingsgewijs slechte gezondheidstoestand die bij de stress-categorie te bespeuren valt, verdient aparte vermelding. Dat lichamelijke en geestelijke vormen van ziek-zijn vaak met elkaar verband houden, is in het moderne medische denken een geaccepteerd feit; het in dit overzicht gepresenteerde resultaat sluit hier dan ook volledig bij aan. Voorzichtigheid is echter geboden, want het hier geconstateerde verschijnsel vindt ook zijn grond in een toevalligheid van technisch-wetenschappelijke


aard, nl. de operationalisering van ‘stress’ door lichamelijke klachten: er is dus zeker sprake van een contaminatie. Met betrekking tot het voorzieningengebruik gelden overeenkomstige overwegingen als bij de laagstgeklasseerden. Er zijn ook hier twee uitgangspunten waaronder de voorzieningen bezien kunnen worden, nl. de voorziening als middel om een bepaalde negatieve situatie op te heffen, en de voorziening als instelling die (mede) door overheidsfinanciering tot stand is gekomen en waarvan het gebruik dus op te vatten is als een deelhebben aan de door de overheid gedistribueerde ‘welzijnsgoederen’. Aangetekend zij dat in deze visie huisarts en specialist nauwelijks als ‘voorzieningen’ aangemerkt kunnen worden.


225 voorzieningen op sociaal gebruik door de onder- en overconsumptie en cultureel terrein stress-categorie, in van voorzieningen vergelijking met de overige Nederlanders gezondheid huisarts

meer gebruik

+

specialist

meer gebruik

+

lidmaatschap kruisverenigingen

geen verschil

=

meer gebruik

+

levens- en gezinsbureaus; meer gebruik medisch-opvoedkundige bureaus; sociaal psychiatrische diensten; instituten voor medische psychotherapie; sociaal raadsman

+

maatschappelijke dienstverlening maatschappelijk werk; gem. sociale dienst; gezinszorg; jeugdadviesbureaus; tel. hulpdiensten; kruisverenigingen

Het voorzieningengebruik van de stress-categorie is, althans voor de voorzieningen die in beschouwing zijn genomen, hoog te noemen. Dat gebruik geldt met name die voorzieningen die tegemoet kunnen komen aan de eerder geconstateerde noden: de gezondheidsvoorzieningen en die op het gebied van de maatschappelijke dienstverlening.

§4 De contact-armen De algemene kenmerken zijn: • Er zijn relatief veel oudere vrouwen onder de contact-armen en relatief weinig jongere vrouwen; dit leeftijdsverschil doet zich niet voor m.b.t. de mannen. • Voor de mannelijke contact-armen geldt dat er relatief weinig ongehuwden onder zijn; dit verschijnsel doet zich bij vrouwen niet voor. • In deze categorie zijn verder relatief veel onkerkelijken en mensen met een laag opleidingsniveau; zij is gelijkmatig verspreid over de provinciën en ook onderscheidt zij zich niet van de overige Nederlanders voor wat de grootte van de woonplaats betreft.


• De geringe omvang van de informele contacten gaat ook vaak samen met een zekere schraalheid van de formele participatie, voorzover op te maken uit het verenigingslidmaatschap. De afwezigheid of de grote mate van afwezigheid van informele contacten houdt uiteraard niet zonder meer in dat de betrokkenen zich ook geïsoleerd voelen. Vaak echter blijkt dit wel het geval te zijn, zo zeer dat van een duidelijk verband sprake is. Het schema volgend dat voor de vorige twee ‘speciale groepen’ gebruikt is, dient achtereenvolgens de situatie en het voorzieningengebruik beschreven te worden. Kortheidshalve echter kan volstaan worden met de algemene conclusie dat op de terreinen van ‘werk’, ‘wonen’ en ‘gezondheid’ de contact-armen zich niet onderscheiden van de overige Nederlanders: noch sociale en culturele ‘tekorten’ of ‘overschotten’ doen zich voor, noch ook onder- of overconsumptie van voorzieningen. Aparte vermelding verdient het feit dát ook stress zich hier niet in het bijzonder



contact-armen in sociale en culturele vergelijking met de overige‘tekorten’, respectievelijk Nederlanders ‘overschotten’

vrije tijd beoefenen zwemmen

geen verschil

=

beoefenen andere watersport

geen verschil

=

beoefenen andere lichaamssport

minder

-

bezoek sportwedstrijden

geen verschil

=

activiteiten buiten; als wandelen, fietsen, hengelen, enz.

minder

-


minder

lezen (kranten, tijdschriften, boeken)

minder

-

beoefenen van muziek, minder zang, dans, toneel, filmen, fotograferen

-

beoefenen van activiteiten minder als schilderen, weven, tekenen, knutselen, handwerken e.d.

-

hobbies als verzamelen, minder fokken/kweken van dieren/ planten, sleutelen aan auto's, motoren enz.

-

tevredenheid met een aantal aspecten familie

minder tevreden

-

vrienden en kennissen

minder tevreden

-

de maatschappij

geen verschil

=

de gezondheid

geen verschil

=

dagelijkse bezigheden

minder tevreden

-

voorzieningen op het gebied van de vrije tijd

gebruik door de onder- en overconsumptie contact-armen in van voorzieningen vergelijking met de overige Nederlanders


overdekt zwembad

geen verschil

=

openluchtbad

geen verschil

=

sporthal (overdekt)

minder gebruik

-

natuurgebieden (strand, bos)

minder gebruik

-

openluchtsportaccommodatie geen verschil (banen, velden)

=

stadsparken

geen verschil

=

attractiepunten (dierentuinen, recreatieparken enz.)

minder gebruik

-


227 voorzieningen op het gebied van de vrije tijd

gebruik door de onder- en overconsumptie contact-armen in van voorzieningen vergelijking met de overige Nederlanders

vervolg dans- en disco-avonden, cafés


=

clubs, sociëteiten

minder gebruik

-

sociaal, cultureel centrum minder gebruik (clubhuis, buurthuis, wijkcentrum, bejaardensociëteit)

-

bibliotheek

geen verschil

=

bioscoop

geen verschil

=

bezienswaardige gebouwen minder gebruik

-

museum

minder gebruik

-

schouwburg

minder gebruik

-

concert, opera enz.

minder gebruik

-

voordoet. Anders evenwel is het gesteld met de situatie en het voorzieningengebruik op het gebied van de vrije tijd, alsook met de tevredenheid t.a.v. een aantal aspecten. Om die reden wordt van deze terreinen een vollediger overzicht geboden.

Slotopmerking De vraag doet zich voor of de drie voor nadere beschouwing gekozen categorieën inderdaad centraal staan, in die zin dat daarbinnen een groot gedeelte van de welzijnstekorten, c.q. onderconsumptie van voorzieningen, geconcentreerd is. T.a.v. de laagstgeklasseerden lijkt dit zeker het geval. Een combinatie van twee algemene kenmerken, laag opleidingsniveau en arbeidersberoep, blijkt samen te gaan met een reeks van specifieke welzijnstekorten, als ook met een opmerkelijk ondergebruik van een aantal voorzieningen. Van de stress-categorie laat zich dit minder zeggen. De problematiek die zich daar voordoet, blijft binnen dezelfde sfeer, die van het subjectieve, het psychische on-welzijn. Hiermee is niet aangegeven dat zij minder ernstig zou zijn, gewezen wordt slechts op het volstrekt andere karakter ervan. De derde categorie tenslotte, die van de contact-armen, is niet gebleken een kern te zijn van welzijnstekorten op grote schaal. Het vermoeden lijkt gewettigd dat met de schaarste aan informele menselijke contacten wel degelijk een ernstige problematiek gemoeid is; dat deze echter relatief geringe aantallen mensen betreft, en daarom door de hier gevolgde werkwijze niet tot haar recht heeft kunnen komen.


Dat de drie categorieën verschillend zijn - dus niet voor een groot deel dezelfde mensen onder verschillende benamingen - blijkt tenslotte uit het feit dat er geen correlatie tussen geconstateerd werd.


229

Bijlagen


231

Bijlage 1 Sociale en Culturele Rapporten uit andere landen 1 Toward a Social Report Opgesteld door een commissie Social Indicators onder auspiciën van het U.S. Department of Health, Education, and Welfare, voorzitter Daniel Bell, Washington 1969. (101 pagina's).

Algemeen Het rapport is gebaseerd op statistieken, onderzoekresultaten en redeneringen (‘inferences’). De opstellers gaan ver in hun interpretatie en schuwen normatieve uitspraken niet. Het terrein dat bestreken wordt, is opgebouwd aan de hand van 7 ‘key questions’. Interessant is het grote gewicht dat gehecht wordt aan de subjectieve beleving van de mensen, hetgeen waarschijnlijk verklaard dient te worden uit het feit dat het de Amerikanen materieel nog nooit zo naar den vleze is gegaan als nu, terwijl tegelijk nog nooit zoveel ‘onwelzijn’ werd gevoeld. Het Social Report lijkt in hoge mate beleidsrelevant, zij het op een hoog abstractie-niveau. Het stelt drastische veranderingen voor zonder de beleidsinstrumenten aan te geven. De advisering steunt overigens niet sterk op wetenschappelijke waarneming en verantwoorde verwerking daarvan. Veeleer op sociologisch inzicht, gezond verstand en progressieve (‘liberal’) opvattingen. Het geheel dient als een voorbeeld van hoe een sociaal rapport zou kunnen zijn; in veel landen wordt het (vooral naar indeling) als een richtsnoer aangehouden.

Inhoud: 1 Health and Illness. Are we becoming healthier? 2 Social Mobility. How much opportunity is there? 3 Physical Environment. Are conditions improving? 4 Income and Poverty. Are we better off? 5 Public Order and Safety. What is the impact of crime on our lives? 6 Learning, Science and Art. How much are they enriching society? 7 Participation and Alienation. What do we need to learn?


2 Social Indicators 1973 Opgesteld door het Office of Management and Budget van the Executive Office of the President, Washington 1973 (258 pagina's).

Algemeen Dit is een uitwerking van de ideeën, ontwikkeld in Toward a Social Report. Het rapport gaat uit van de social concerns, al eerder gelanceerd in kringen van de O.E.C.D. Die social concerns zijn: good health, long life, freedom from crime and the fear of crime, sufficient education to take part in society and make the most of one's abilities, the opportunity to work at a job that is satisfying and rewarding, income sufficient to cover the necessities of life with opportunities for improving one's income, housing that's comfortable within a congenial environment, and time and opportunity for discretionary activities. Voor elk concern zijn gegevens bijeen gebracht die antwoord moeten geven op de impliciet gestelde vragen. Deze gegevens zijn verzameld aan de hand van twee criteria: zij moeten informeren over personen of gezinnen (dus niet over instellingen) en zij moeten informeren over doeleinden (bijv. de gezondheidstoestand van afzonderlijke mensen) en niet over de middelen (bijv.


232 aantal ziekenhuisbedden). Een groot gedeelte van het materiaal dat aan het rapport ten grondslag ligt (veelal persoonsenquêtes) is speciaal ten behoeve van ‘Social Indicators’ verzameld. De presentatie d.m.v. grafieken en overzichtelijke tabellen is helder. Er zijn grote afwijkingen van de ideeën van de opstellers van Toward a Social Report. Het is nl. zeer beschrijvend (niet adviserend of kritisch) en de gegevens zijn voornamelijk objectief. Het is de bedoeling dat de publikatie periodiek verschijnt en iedere keer verfijnd wordt, met subjectieve gegevens, causale analyses, prospects, en beleidsevaluatie.

Inhoud: 1 2 3 4 5 6 7 8

Health. Public safety. Education. Employment. Income. Housing. Leisure and Recreation. Population.

3 Social Trends no 1 t/m 4 (1970-1973) A publication of the Governmental Statistical Service (± 240 pagina's), London 1970, 1971, 1972, 1973.

Algemeen Men krijgt de indruk dat de pragmatiek overheerst heeft: men is vier jaar geleden ergens begonnen en hoopt kennelijk via een proces van ‘muddling through’ ergens te komen. De resultaten zijn bijzonder boeiend. Het rapport is duidelijk uit twee zeer verschillende typen bijdragen opgebouwd: een klassiek ‘statistisch zakboek’-gedeelte, begeleid door een voorzichtig ‘Social commentary’ van het Central Statistical Office zelf, en een aantal losse bijdragen van auteurs die wat verdergaande en meer speculatieve conclusies trekken. Dat laatste soms op grond van het gepubliceerde statistische materiaal, maar meest aan de hand van wetenschappelijke literatuur, eigen onderzoek e.d.. Het geheel houdt dus het midden (maar dit is te negatief geformuleerd!) tussen een wetenschappelijk tijdschrift en een statistisch zakboek. Het rapport is bestemd voor ‘policy makers and administrators at many levels rather than specialists, though the source references may help those who wish to


explore a subject in greater depth in other publications’. De nadruk ligt eerder op tijdreeksen dan op presentatie op één tijdstip.

Inhoud van de vierde aflevering 1973 Behalve het ‘Social commentary’ zijn 6 artikelen opgenomen: 1 The elderly. 2 Subjective Social Indicators. 3 Mental illnes and the psychiatric services. 4 Cultural accounting. 5 Road accidents and Casualties in Great Britain. 6 Variant population projections. Het grootste gedeelte van het report bevat statistieken (zoveel mogelijk op basis van de volkstelling 1971, soms op die van 1966) over: • Population • Employment • Leisure


233 • • • • • • • • •

Personal income and health Personal expenditure Health and personal social services Education Housing Environment Justice and law Resources International (internationale vergelijkingen)

Het statistisch materiaal is opmerkelijk overzichtelijk gepresenteerd. Het ‘Social commentary’ gaat niet veel verder dan een verbalisering van wat uit de cijfers, zoals zij zijn gepresenteerd, blijkt. Een cohort-benadering wordt in het vooruitzicht gesteld.

4 Données Sociales Opgesteld door het Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (I.N.S.E.E.), - Parijs 1973. Zal verder periodiek verschijnen. (195 pagina's).

Algemeen Het rapport is gebaseerd op statistieken, incidentele enquêtes en diepergaande onderzoekingen. Alles bij elkaar enigszins een heterogene verzameling aan materiaal. Twee dingen vallen op: de bekende Franse nadruk op demografische gegevens en het feit dat ‘sociale’ veel omvat wat in Nederland waarschijnlijk ‘economisch’ zou heten. Het rapport is in hoofdzaak een cijferpresentatie. Het commentaar is summier.

Inhoud: 1 Werk en Beroep. 2 Levenswijze (modes de vie) van personen en huishouding. 3 Het sociale evenwicht.

Ad. 1 • Demografische ontwikkeling bevolking vanaf 1900 • Beroepsbevolking • Arbeidsomstandigheden: - mobiliteit tussen bedrijfstakken, arbeidsduur, werkgelegenheid;


-

arbeidsverzuim; reistijden huis-werk (per urbanisatiegraad); arbeidsongevallen, arbeidsconflicten; lonen, koopkracht: koopkracht minimumloon; mening van de mensen over hun inkomen en hun verwachtingen daaromtrent (in tijdreeksen).

Ad 2 Getracht wordt hier, waar mogelijk, steeds 3 punten aan de orde te stellen, nl.: • ontwikkeling consumptie in de tijd • verschillen in consumptie per categorie van de bevolking • analyse van gedragingen van deze categorieën tot verklaring van de verschillen. In feite toont het geheel aan dat de samenstelling van het consumptiepakket afhankelijk is niet alleen van het inkomen, maar ook van de sociaal-culturele kenmerken van de consument. Per sociaal-culturele groep vlakt de verzadigingscurve, in de tijd gemeten, op een ander niveau af. Zo'n werkwijze staat en valt met de bepaling van ‘sociaal-culturele groepen’; deze vallen in het rapport samen met een vijftal ‘beroepscategorieën’.


234

Ter sprake komt: • • • • • • •

inkomen - inkomensbesteding - beroepsgroep bezit bepaalde consumptiegoederen saturatieniveau - beroepsgroep vakantie - beroepsgroep in tijdsreeksen vrije tijdsbesteding (via tijdsbudgetten) scolarisatie - beroepsgroep in tijdreeksen huisvesting: bouw en kwaliteit; dit laatste heel grof, mede door middel van eigen beoordeling • gezondheid: sterftekansen en doodsoorzaken per beroepsgroep • medische consumptie per beroepsgroep

Ad 3 Onder het opschrift ‘Sociale evenwicht’ worden beschreven: • Belastingen • Verzekeringen • Vruchtbaarheid • Scheiding • Sociale mobiliteit (per generatie) • Criminaliteit Het is niet duidelijk welk evenwichtsbegrip aan dit deel ten grondslag ligt.

5 Whitepaper on National Life 1973. Life and its Quality in Japan Opgesteld door the Economic Planning Agency of the Japanese government. Tokio 1973 (259 pagina's).

Algemeen Aanleiding voor deze publikatie was het besef dat hoogte van het inkomen en omvang van de consumptie in Japan sterk gegroeid zijn, maar dat er iets mis is met onderwijs, huisvesting, milieu enz. Het rapport geeft veel cijfermateriaal en doet tal van normatieve uitspraken. Het bevat bijv. een aanval op de reclame-praktijken van het bedrijfsleven, evenals een veroordeling van het feit dat industrieën jaarlijks zoveel nieuwe modellen creëren van hun produkten, terwijl de oude nog goed functioneren. Het aantrekkelijke van dit rapport is dat de samenstellers iedere bron gebruiken die ze te pakken konden krijgen: officiële statistiek, onderzoekingen, gegevens uit jaarverslagen, objectief zowel als subjectief. Het rapport bevat tal van


beleidssuggesties: sociale uitkeringen voor bepaalde groepen moeten hoger, bejaardenzorg zou uitgebreid dienen te worden, het onderwijs dient meer gelijke kansen voor iedereen te scheppen, de pensioengerechtigde leeftijd zou omhoog kunnen, enz. enz. De publikatie doet wat rommelig aan; voor niet-Japanners is een, op een aantal punten evenmin erg toegankelijke, Engelse vertaling beschikbaar, die bovendien onvolledig is (in de samenvatting is sprake van een deel III, dat in de studie niet voorkomt).

Inhoud: Part I: Current state of National Life and its Problems. 1 Household Budget. 2 Health. 3 Education. 4 Work. 5 Housing. 6 Environmental Pollution. 7 Safety.


235

Part II: Inflation and living. 1 2 3 4 5 6

The Price Rise. The Consumer and the Market. The Uses of Environment. Collective Consumption. Household Economy. Conditions for Improved Welfare without Inflation.

6 Gesellschaftliche Daten 1973 Uitgave van het Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Bonn 1973 (258 pagina's). Dit is in de eerste plaats een statistisch zakboek, toegespitst op sociale verschijnselen. De publikatie bevat tal van subjectieve gegevens: bijv. tevredenheid met de arbeid, tevredenheid met de genoten opleiding, stijgingskansen, meningen over mechanisatie. Zij is ontworpen door een commissie van Planungsbeauftragten.

Indeling: a b c d e f g h i j k l

Bevölkerung. Gesundheit. Bildung. Wissenschaft, Forschung und Entwicklung. Erwerbstätigkeit. Einkommen. Verbrauch. Physische Umwelt. Soziale Umwelt. Beteiligung. Rechtspflege. Öffentliche Finanzen.

Elk onderwerp wordt behandeld met een reeks redelijk los van elkaar staande tabellen, met per reeks een summiere samenvattende tekst.

7 De Scandinavische landen Dit jaar nog zal verschijnen het Social Survey 1974 van Noorwegen en een Sociaal Rapport van Zweden. Het Noorse rapport zal bijna dezelfde indeling hebben als het


Amerikaanse ‘Social Indicators 1973’ met één verschil: Noorwegen heeft een hoofdstuk Social Services. De inhoud van de gelijke hoofdstukken verschilt wat, door verschil in nationale problemen. Zo besteedt Noorwegen onder Public Safety nogal wat aandacht aan openbare dronkenschap. Finland heeft tot nu toe sociale paragrafen in zijn economische rapporten verwerkt (bijv. Growth Prospects for the Finnish Economy up to 1980, Helsinki 1972) en hoopt binnen niet al te lange tijd te komen met een eigen rapport, waarvoor een ontwerp beschikbaar is, nl. Quality of Life, Social Goals and Measurements, samengesteld door het Economic Planning Centre te Helsinki. Deze publikatie bekijkt de aanwezige hoeveelheid informatie op de gebieden Health, Education, Physical Environment, Inequality, Housing en Working Conditions.

8 Perspective Canada, A Compendium of Social Statistics Opgesteld door het Office of the Senior Adviser on Integration, Statistics Canada, Ottawa, July 1974 (321 pagina's).

Algemeen Het gaat hier om een statistisch (jaar)boek met de nadruk op gegevens over sociale en culturele verschijnselen. Als leidraad voor de selectie van onderwerpen zijn terreinen gekozen, die algemene aandacht hebben. Gegevens per terrein zijn gebaseerd op statistieken en incidentele onderzoekingen. De bronnen, en voor


236 geïnteresseerden ‘further reading’, worden uitvoerig apart vermeld. Alhoewel de nadruk ligt op situatiebeschrijvingen zijn ook gegevens opgenomen over beleidsmiddelen (manpower, kosten etc.). Men krijgt de indruk, dat zoveel mogelijk beschikbaar materiaal is opgenomen. De presentatie door middel van tabellen en grafieken is helder. Elk onderwerp wordt ingeleid door een korte samenvatting en evaluatie van het materiaal met vermelding van lacunes daarin.

Inhoud: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Population Growth, Distribution and Composition. Family Formation and Composition. Health. Education. Allocation of Time. Work. Income. Composition of Goods and Services. Quality of the Environment. Housing. Bilingualism. Native Peoples. Cultural Diversity. Criminal Justice.


237

Bijlage 2 Enkele methodologische gegevens betreffende het Leefsituatiesurvey 1974 (L.S.S. 1974). Ter ondersteuning van het schrijven van dit eerste sociale en culturele rapport heeft het Centraal Bureau voor de Statistiek in opdracht van het Sociaal en Cultureel Planbureau een enquête laten houden met een aantal vragen omtrent de leefsituatie van de Nederlandse bevolking. Deze enquête wordt in het rapport verder aangeduid als L.S.S. 1974 (Leefsituatiesurvey 1974). Als onderzoekspopulatie zijn gekozen alle in Nederland wonende Nederlanders, die op 1 januari 1974 18 jaar of ouder waren. Om te komen tot een aantal bruikbare enquêtes dat rond de 5 000 ofwel 0,6‰ van de onderzoekspopulatie zou liggen, is als volgt te werk gegaan. Uit de persoonsregistratie van iedere gemeente met meer dan 23 500 inwoners is volgens een precies voorschrift een systematische steekproef getrokken van alle personen, die aan de beide kenmerken van de onderzoekspopulatie voldeden. Uit de inwoners van de overige gemeenten is een tweetraps steekproef getrokken, d.w.z. eerst werd een aantal gemeenten getrokken met kansen evenredig aan het aantal inwoners in de gemeente en uit iedere gemeente zijn 12 personen in het onderzoek opgenomen, eveneens getrokken volgens een van te voren vastgelegd systematisch trekkingsvoorschrift. Een dergelijke procedure geeft in de praktijk een steekproef die aan de vereisten van een willekeurige (aselecte) steekproef voldoet en is tevens administratief goed hanteerbaar. Personen die niet konden worden bereikt - o.a. wegens langdurige afwezigheid of bij herhaling niet thuis treffen - of die hun medewerking aan het onderzoek weigerden, werden niet door andere vervangen. De boven omschreven steekproefprocedure leidde tot 6 666 getrokken personen waaruit 4 806 op bruikbare wijze ingevulde enquêteformulieren kwamen. De non-response bedroeg dus 1 860 personen, of wel 28%. Voor ruim ⅓ van de gevallen betrof dit bij herhaling niet thuis treffen of op andere wijze onbereikbaar zijn. Bovendien werden door 158 personen - 3% van de respondenten - de gegevens door tussenkomst van een andere persoon verstrekt, waardoor enkele subjectieve vragen niet beantwoord konden worden. Van respondenten zowel als van non-respondenten waren enkele administratieve gegevens bekend. Hieruit kan worden afgeleid, dat de non-response geen invloed van betekenis heeft gehad op de verdeling der respondenten naar leeftijd en geslacht. Wel is er een tendens dat in de wijken van een hogere welstand de bereidheid tot medewerking groter is dan in wijken met een lagere welstand. Tevens is deze bereidheid groter op het platteland dan in de grote agglomeraties. De tabellen bijlagen 2.1 en 2.2 geven enige nadere informatie. Gezien het subjectieve karakter van het welzijnsconcept (zie hoofdstuk 2) zijn in de enquête zowel vragen opgenomen naar feitelijke gegevens als vragen naar houdingen en meningen. De enquêtes werden door enquêteurs van de Nederlandse Stichting voor Statistiek mondeling afgenomen. De enquête reikt dus enerzijds verder dan een volkstelling, anderzijds is er geen sprake van onderzoek rond een centraal theoretisch uitgekristalliseerd thema. De opzet kan wellicht het best gekarakteriseerd worden als een grootschalige verkenning van allerlei met het welzijn samenhangende facetten van de leefsituatie.


Dergelijke onderzoekingen zijn in Nederland bij herhaling ondernomen betreffende verschillende facetten (vrije tijd, wonen, gezondheid enz.) of voor diverse bevolkingscategorieën (met name bejaarden). In deze verkenning is getracht om een begin te maken met het met elkaar in verband brengen van de verschillende facetten en het vergelijken van de situatie van de verschillende bevolkingscategorieën. In de afzonderlijke hoofdstukken wordt incidenteel van bevindingen van het L.S.S. 1974 gebruik gemaakt. In deel IV van het rapport wordt een eerste proeve gegeven van de verwerking van de resultaten. Nadere analyses, zowel over de samenhang van welzijnsfacetten als de vergelijking van bevolkingscategorieën betreffende, zullen in de komende tijd door het S.C.P. in samenwerking met diverse beleidsinstanties en onderzoeksorganen worden ter hand genomen. Instanties zoals wetenschappelijke


238 Tabel bijlage 2.1

Non response als percentage van de oorspronkelijke steekproef, naar welstandsklasse van de woonomgeving (wijk).

welstandsklasse A (hoog)

non response weigering 12

andere reden 10

totaal 22

B

13

11

24

C

16

11

27

D (laag)

21

9

30

Tabel bijlage 2.2

Non response als percentage van de oorspronkelijke steekproef naar urbanisatiegraad. non response weigering 18

andere reden 23

totaal 41

agglomeratie Rotterdam

21

14

35

agglomeratie Den Haag

17

15

32

middelgrote steden 16

13

29

kleine steden

16

11

27

geïndustrialiseerd platteland

14

11

25

agrarisch platteland 13

10

23

agglomeratie Amsterdam

instituten, faculteiten van universiteiten worden bij deze uitgenodigd met het S.C.P. een thema van hun belangstelling mee uit te werken. Het verkennend karakter van het L.S.S. 1974 in het algemeen en de eerste proeven van bewerking in het bijzonder brengt met zich mee dat die rapportage bewust beperkt is tot direct sprekende resultaten. Er is slechts getoetst om te voorkomen dat uitspraken gedaan werden welke - hoewel ogenschijnlijk belangrijk - toch evengoed het gevolg zouden kunnen zijn van toevalsfluctuaties. Hierbij is er naar gestreefd om aan de voorzichtige kant te blijven. Als onbetrouwbaarheidsdrempel is daarom in het algemeen het 1% niveau gekozen (d.w.z. dat een aangegeven verband een kans heeft van 1% of minder om zich ‘per ongeluk’ voor te doen terwijl er in werkelijkheid sprake is van onafhankelijkheid). Deze methode brengt met zich mee dat een aantal relaties niet ontdekt, althans niet nader beschouwd worden. Dit is temeer het geval waar nauwelijks meer complexe samenhangen in de beschouwing zijn betrokken en bijvoorbeeld door middel van multivariabele technieken mogelijk versluierde


verbanden nader geanalyseerd zijn. De z.g. fouten van de tweede soort - geen verbanden vinden terwijl ze wel aanwezig zijn - hebben dus voorshands een grote kans van optreden. De nadruk wordt er nogmaals op gelegd dat de enquête gebaseerd is op een personensteekproef. Vergelijkingen met andere onderzoekingen welke gebaseerd zijn op een huishoudens- of een woningensteekproef kunnen derhalve niet zonder meer gemaakt worden. In hoofdstuk 7 worden enkele voorbeelden gegeven van vergelijkingen welke langs indirecte weg gemaakt konden worden. Voor verdere bijzonderheden betreffende het L.S.S. 1974 wordt verwezen naar het door het C.B.S. uitgegeven onderzoeksverslag. De basisgegevens, waarop de rapportage van deel IV berust, zijn in de vorm van een bronnenpublikatie in beperkte oplage op het S.C.P. voorhanden.


240

Colofon Vormgeving, illustraties en grafieken: Jelle van der Toorn Vrijthoff (Gratema, de Vries en van der Toorn gvn) Fotografisch gezet uit de Helvetica door: Euroset B.V., Amsterdam Litho's: Koningsveld & Zoon B.V., Leiden Druk: Staatsdrukkerij, 's-Gravenhage Produktie tot stand gekomen met medewerking van Afdeling Voorlichting van het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk


Sociaal en cultureel rapport 1974

Recommend Documents