SLUŽEBNÍ POMĚR PŘÍSLUŠNÍKŮ BEZPEČNOSTNÍCH SBORŮ

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Bc. Jan Orel

SLUŽEBNÍ POMĚR PŘÍSLUŠNÍKŮ BEZPEČNOSTNÍCH SBORŮ Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: JUDr. Petr Hůrka, Ph.D.

Katedra: Pracovního práva a práva sociálního zabezpečení

Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 3.2.2009

Čestné prohlášení: Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně za použití zdrojů a literatury v ní uvedených.

V Praze, dne 3.2.2009

....................................... Jan Orel

Poděkování: Za vedení diplomové práce a cenné připomínky k ní děkuji panu JUDr. Petru Hůrkovi, Ph.D.

2

Obsah 1.

Úvod ........................................................................................................ 5

1.1

Důvod vyčlenění služebního poměru z ostatních pracovněprávních vztahů ................................................................................................................... 5

1.2

Historický vývoj ........................................................................................ 7

1.3

Příprava nového zákona o služebním poměru ........................................ 9

2.

Zákon o služebním poměru ................................................................... 13

2.1

Charakteristické rysy nové právní úpravy služebního poměru .............. 13

2.2

Základní cíle nové právní úpravy služebního poměru ........................... 16

2.3

Předmět úpravy a rozsah působnosti .................................................... 24

2.4

Definice a druhy služebního poměru ..................................................... 24

2.5

Vznik, změny a skončení služebního poměru ....................................... 25

2.6

Základní povinnosti příslušníka a omezení jeho některých práv ........... 37

2.7

Doba služby, služební pohotovost a doba odpočinku ........................... 40

2.8

Podmínky výkonu služby ....................................................................... 44

2.8.1 Zákaz diskriminace ................................................................................ 44 2.8.2 Zdravotní, osobnostní a fyzická způsobilost příslušníků ....................... 45 2.8.3 Ozdravný pobyt ..................................................................................... 46 2.8.4 Mateřská a rodičovská dovolená ........................................................... 47 2.8.5 Zvláštní podmínky výkonu služby příslušnic a příslušníků pečujících o dítě ................................................................................................................. 47 2.8.6 Bezpečnost a ochrana zdraví při výkonu služby

.................................. 47

2.9

Náhrada škody ...................................................................................... 48

2.10

Služební příjem a odměna za služební pohotovost ............................... 52

2.10.1 Služební příjem ..................................................................................... 52

3

2.10.2 Odměna za služební pohotovost ........................................................... 55 2.11 Výsluhové nároky .................................................................................. 56 2.11.1 Odchodné .............................................................................................. 56 2.11.2 Výsluhový příspěvek a úmrtné .............................................................. 57 2.12

Řízení ve věcech služebního poměru ................................................... 58

3. Závěr ............................................................................................................ 64

Použité zdroje .................................................................................................. 69

Service Relationship of Security Force Members (Summary)

........................ 71

Seznam klíčových slov .................................................................................... 72

4

1. Úvod

Problematika služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů se bezprostředně dotýká více než 72 000 osob, kteří jsou příslušníky některého z bezpečnostních sborů. V roce 2003 byl přijat zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který nabyl účinnosti přibližně před dvěma lety, avšak dosud panují určité aplikační a interpretační nejasnosti.

To

je

stav

nežádoucí,

neboť

tento

zákon

je

klíčovou

pracovněprávní normou pro všechny příslušníky bezpečnostních sborů. Při jeho aplikaci však nelze vycházet ze zkušeností s právními předpisy platnými pro zaměstnance v pracovním poměru, zejména se zákoníkem práce, neboť se od něho podstatně odlišuje. Jeho interpretaci a aplikaci je tedy třeba věnovat značnou pozornost. Naopak tento zákon vykazuje určitou podobnost s tzv. služebním zákonem, který bude od 1.1.2012 účinný pro civilní státní zaměstnance. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů se tak může stát důležitým interpretačním vodítkem při přechodu na nový služební zákon. Cílem této práce je poskytnout ucelený přehled o obsahu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a objasnit jeho jednotlivá ustanovení. A dále upozornit na jeho nejpodstatnější odlišnosti, nebo naopak na podobnost, se zákoníkem práce a služebním zákonem.

1.1 Důvod vyčlenění služebního poměru z ostatních pracovněprávních vztahů

Pracovní právo, jako jedno z odvětví českého právního řádu, bývá vymezováno jako relativně samostatný soubor právních norem, které upravují společenské vztahy vznikající při práci za odměnu a společenské vztahy s nimi úzce související. Právní úprava služebního poměru příslušníků

5

bezpečnostních sborů nevytváří samostatné odvětví českého práva, ale nejčastěji bývá podřazována pod pracovní právo, i když vykazuje některé podstatné odlišnosti.1 Pracovní

právo

vzniklo

z důvodu

potřeby

chránit

slabší

stranu

pracovního vztahu, tj. zaměstnance. I v podmínkách právní úpravy služebního poměru je možno považovat ochrannou funkci za nejdůležitější a převažující funkci, i když je ve srovnání s ochranou poskytovanou zaměstnanci v pracovním poměru omezená. Ochranná funkce se projevuje tím, že je posílena právní pozice příslušníka oproti pozici bezpečnostního sboru, neboť mu v určitých případech dává více práv.2 Na rozdíl od ostatních pracovněprávních vztahů je právní úpravou služebního poměru výrazněji potlačena rovnost obou subjektů. Pro služební poměr jsou charakteristické vztahy nadřízenosti a podřízenosti . Bezpečnostní sbor (služební funkcionář) vystupuje jako nadřízený příslušníka, který rozhoduje o právech a povinnostech příslušníka ve služebním poměru. Ryze pracovněprávní charakter hmotných ustanovení právní úpravy služebního poměru je modifikován ustanoveními, jež mají charakter, který je typický pro správní právo.3 Existence procesních ustanovení v právní úpravě služebního poměru zásadně odlišuje služební poměr od ostatních pracovněprávních vztahů. Proto by právní úprava neměla obsahovat smluvní prvky, které do právní úpravy služebního poměru zjevně nepatří. Práva a povinnosti příslušníků nemohou být sjednávány smluvně, jestliže je pravomoc k rozhodování o nich svěřena částí třetí zákona o služebním poměru bezpečnostnímu sboru.4 Přesto je v platné právní úpravě několik ustanovení, která předpokládají dohodu mezi služebním funkcionářem a příslušníkem.

1

Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 17 2 Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 18 3 Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 20 4 Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 21

6

V právní úpravě služebního poměru převažují charakteristické rysy, v nichž se projevuje veřejnoprávní povaha služebního poměru, jako právního poměru, v němž příslušníci vykonávají státní službu. Za charakteristické rysy služebního poměru jsou považovány: 1. způsob vzniku služebního poměru, 2. stát jako zaměstnavatelský subjekt, 3. stabilita zaměstnaneckého vztahu, 4. kogentnost úpravy práv a povinností, 5. právně garantovaný služební a platový postup, 6. povaha kázeňské odpovědnosti, 7. autonomní právní úprava služebního poměru, 8. způsob řešení sporů5

1.2 Historický vývoj

Právní úprava služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů prodělala v novodobé historii Československa a později České republiky vývoj, který je v mnohém odlišný od právní úpravy ostatních zaměstnaneckých vztahů. I po skončení platnosti právních předpisů upravujících státní službu v předválečné

Československé

republice,

které

v podstatě

existovaly

v podobě, jak se vyvinuly v období Rakouska-Uherska, si právní úprava služebního poměru zachovala v období socialismu prvky státně služební, přestože

byla

poznamenána

tendencí

ke

sjednocení

právní

povahy

zaměstnaneckých vztahů, zejména po kodifikaci pracovního zákonodárství v 60. letech minulého století. V právní úpravě služebního poměru zůstal zachován systém tzv. nároků souvisejících se skončením služebního poměru, který je tradičním atributem státně služebních vztahů. Služební poměr příslušníků tehdejšího Sboru národní bezpečnosti byl po dlouhé období upraven pouze rámcovým zákonem č. 76/1959 Sb., o 5

Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 21 - 22

7

některých služebních poměrech vojáků. Podrobnosti týkající se práv a povinností příslušníků byly upraveny vnitřními předpisy, které vydával ministr vnitra. V návaznosti na kodifikaci pracovního zákonodárství (zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce) byl přijat zákon č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti. Tento zákon představoval zásadní zkvalitnění právní úpravy služebního poměru. Negativním jevem, který doprovázel tento předpis, bylo sbližování právní úpravy služebního poměru s právní úpravou pracovního poměru, zejména prorůstání smluvních prvků do služebního poměru. Zmíněné zátěže se právní úprava služebního poměru do nabytí účinnosti nového zákona nezbavila. Po roce 1989 došlo v právní úpravě služebního poměru k mnoha změnám. Jednalo se hlavně o reakci na odstředivé tendence v rámci tehdejšího federálního uspořádání

našeho státu. Již v roce 1990 byly

zahájeny práce na novém zákoně o služebním poměru, který měl být předpisem společným pro vznikající národní a federální policejní sbory. Práce na společném předpisu však byly posléze zastaveny a byly přeneseny do legislativních orgánů jednotlivých republik a federace.Výsledkem byla odlišná úprava vyplývající ze zákona č. 334/1991 Sb., o služebním poměru policistů zařazených ve Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie, zákona č. 410/1991

Sb.,

o

služobnom

pomere

príslušníkov

Policajného

zboru

Slovenskej republiky, a ze zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Poslední jmenovaný zákon, jehož účinnost skončila k 31. prosinci 2006, byl sice mnohokrát novelizován, ale jeho kvalita se zásadním způsobem nezměnila po celou dobu jeho existence. Jednalo se vždy o dílčí novelizace, jimiž se zpravidla reagovalo na změny právního řádu, v poslední době ovlivněné snahou o dosažení kompatibility s právem Evropské unie. Rozsáhlá novela zákona č. 186/1992 Sb. připravená v polovině devadesátých let minulého století, jež měla přinést výraznou změnu jeho kvality ve směru posíleni právních jistot příslušníků i disponibility bezpečnostních sborů s příslušníky, byla nakonec z legislativního procesu stažena.

8

Zákonem č. 186/1992

Sb. se původně

řídily služební poměry

příslušníků Policie České republiky a Vězeňské služby České republiky. Na základě zákona č. 113/1997 Sb. přešli do režimu služebního poměru v roce 1997 také příslušníci Celní správy České republiky a k 1. lednu 2001 na základě zákona č. 238/2000 Sb.,o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, také příslušníci tohoto sboru. Mimo tuto úpravu zůstal tak pouze služební poměr příslušníků Bezpečnostní informační služby, který byl upraven zákonem č. 154/1994 Sb.,o Bezpečnostní informační službě.6

1.3 Příprava nového zákona o služebním poměru

Idea vytvořit zákon o služebním poměru, který by byl společný pro příslušníky bezpečnostních sborů, není zdaleka nová. Již na počátku devadesátých let proběhla na uvedené téma celá řada jednání mezi zástupci bezpečnostních sborů a příslušných ministerstev, do jejichž resortu sbory patří. Prvotních rozhovorů se zúčastnili také zástupci Ministerstva obrany a Armády České republiky, protože záměrem bylo vytvoření jednotného zákona nejen pro příslušníky bezpečnostních sborů, ale i pro vojáky z povolání. Ministerstvo obrany se nakonec rozhodlo pro samostatnou úpravu služebního poměru vojáků z povolání. Výsledkem tohoto rozhodnutí bylo přijetí zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, který výrazně posílil právní postavení vojáků z povolání a na několik let vytvořil znatelný rozdíl právě mezi postavením vojáků a postavením příslušníků bezpečnostních sborů. Legislativní práce na přípravě nového zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů byly zahájeny v létě roku 1998, a to na základě úkolu vyplývajícího z Plánu legislativních prací vlády. Původní zadání vlády směřované Ministerstvu vnitra, do jehož kompetence spadá právní úprava služebního poměru, znělo na zpracování nového zákona o služebním 6

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 7 - 8

9

poměru příslušníků Policie České republiky. Z iniciativy personálního odboru Ministerstva vnitra oslovil ministr vnitra představitele dalších resortů, pod nimiž působí ozbrojené a další sbory a služby, a výsledkem bylo vládou akceptované rozhodnutí zpracovat zákon o služebním poměru, do jehož osobní působnosti by patřili nejen příslušnici Policie České republiky, ale i příslušníci Vězeňské služby České republiky a Celní správy České republiky, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace (později též příslušnici Hasičského záchranného sboru České republiky). Takový postup se jevil jako logické vyústění současných trendů v právní úpravě

služebního

poměru,

zejména

s

ohledem

na

změnu

druhu

zaměstnaneckého vztahu celníků a hasičů v období posledních let. Příprava zákona byla ovlivněna celou řadou okolností a vzájemných souvislostí s vývojem právní úpravy ostatních zaměstnaneckých vztahů. Vláda zavázala zpracovatele zákona, aby příprava zákona byla koordinována s přípravou zákona o státní službě, který dnes známe jako zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Základní principy zákona o služebním poměru se tak neměly odchylovat od principů, na nichž byl založen služební zákon. Toto zadání nebylo zainteresovanými subjekty vždy vnímáno shodně. Mnohdy se lišily názory na míru podobnosti se služebním zákonem. Zpracovatelé zákona odmítali extrémní názory, spočívající ve snaze zakotvit v zákoně o služebním poměru shodné instituty s instituty obsaženými ve služebním zákoně, s argumentem poukazujícím na odlišnost charakteru obou služebních poměrů. I když se v obou případech jedná o službu státu, je značný rozdíl, zda jde o službu "civilní" nebo o službu konanou v podmínkách prosazování státní vůle mocenskými prostředky, mnohdy za použití zbraní. Problematickým

se

ukázalo

také

sjednocení

stanovisek

všech

bezpečnostních sborů na základních pilířích zákona o služebním poměru. Například zakotvení tzv. "kariérního řádu" nevyhovovalo sborům s malým

10

počtem příslušníků, některé sbory požadovaly větší rozsah omezení práv příslušníků apod. Obdobně jako příprava služebního zákona byla i příprava zákona o služebním poměru výrazně ovlivněna politickými okolnostmi, zejména postoji k bezpečnostním složkám a státnímu aparátu vůbec. Lze konstatovat, že averze a nedůvěra k těmto složkám, která se v této zemi vyvinula ještě v době před rokem 1989, do určité míry stále přetrvává. To se projevilo také v trvání na platnosti tzv. "malého lustračního zákona" (zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Vězeňské služby České republiky). Nový

zákon,

který

obsahuje

některá

kompenzační

opatření

za

náročnost služby a mnohá omezení příslušníků, se vztahuje na přibližně 72 000 osob. Proto bylo při jeho přípravě často poukazováno na jeho přílišnou náročnost na výdaje ze státního rozpočtu. Vrcholné období přípravy zákona se nepříliš šťastně krylo s kroky vlády v rámci reformy veřejných financí. Oproti původnímu záměru schválenému vládou v roce 2000 (cca 11 miliard Kč) se požadavek na státní rozpočet snížil téměř na čtvrtinu, tedy na 3 miliardy Kč. Zákonem

č.

361/2003

Sb.,

o

služebním

poměru

příslušníků

bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“ nebo jen „zákon“), dochází ke zrušení zákona č. 186/1992 Sb. a příslušné části zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, a ke změně celé řady dalších právních předpisů. Zrušeny jsou také prováděcí předpisy k zákonu č. 186/1992 Sb., které dosud rozdílně upravovaly podrobnosti služebního poměru příslušníků jednotlivých bezpečnostních sborů (vyhláška č. 287/2002 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie České republiky, vyhláška č. 259/1997 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru celníků, rozkaz ministra spravedlnosti č. 12/1992, kterým se ve Vězeňské službě provádějí některá ustanovení zákona č. 186/1992 Sb.). Vydáno bylo 12 prováděcích předpisů, které budou, až na

11

některé výjimky týkající se zpravodajských služeb, stejně jako zákon platit pro všechny bezpečnostní sbory.7

7


12

2. Zákon o služebním poměr

2.1 Charakteristické rysy nové právní úpravy služebního poměru

Novou úpravou dochází ke zpřísnění režimu služebního poměru na straně jedné (možnost převedení příslušníka do jiného místa služebního působiště bez jeho souhlasu na neomezenou dobu, stanovení většího rozsahu povinností vztahujících se i na dobu mimo výkon služby, tužší služební kázeň apod.) a k posílení právních jistot příslušníků na straně druhé (nemožnost propuštění ze služebního poměru z důvodu zrušení dosavadního služebního místa v důsledku organizačních změn, zvýšení služebního příjmu, zvýšení výměry a změna konstrukce výsluhových nároků po skončení služebního poměru apod.). Rovnováhu mezi zpřísněním režimu výkonu služby a zvýšením zejména peněžitých nároků příslušníků však zásadním způsobem narušila

celá

řada

změn

prosazených

různými

subjekty

v

průběhu

legislativního procesu a následných novelizací. Nedostatečné profinancování změny právní úpravy k datu účinnosti zákona způsobuje mnohé problémy. Nový zákon výrazně posiluje již do značné míry existující veřejnoprávní charakter služby příslušníků a odděluje jejich zaměstnanecký vztah od ostatních zaměstnaneckých vztahů. Dochází tak k definitivnímu a úplnému legislativnímu

oddělení

služebního

poměru

od

soukromoprávních

zaměstnaneckých poměrů upravených zákoníkem práce. Zákon o služebním poměru vychází ze základních charakteristických rysů, v nichž se projevuje veřejnoprávní povaha služebního poměru jako právního poměru, v němž příslušníci vykonávají státní službu.8 Služební poměr se zakládá ke státu, přičemž jménem státu jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru bezpečnostní sbor, v němž je příslušník zařazen. Přenesení zaměstnavatelské subjektivity z jednotlivých sborů nebo jim nadřízených ústředních správních úřadů na stát (i když k ní 8

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 10

13

fakticky došlo již zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) nejen zvýrazňuje veřejnoprávnost tohoto vztahu, ale umožňuje ještě volnější dispozici s příslušníkem. Veřejnoprávní institut

státně

služebního

vztahu

umožňuje

připoutat

příslušníka

(zaměstnance) pevněji k zaměstnavateli, než to umožňuje soukromoprávní institut

smluvního

zaměstnaneckého

poměru.

Podstata

veřejnoprávní

koncepce s uplatňováním veřejnoprávního zaměstnaneckého režimu spočívá v převaze státu jako zaměstnavatelského subjektu při regulování právního postavení příslušníků v právním vztahu, v němž vykonávají státní službu. Stát v pozici zaměstnavatelského subjektu je vhodný zejména tam, kde se uplatňuje přísný centralismus v řízení. Ten je charakteristický právě v bezpečnostních sborech. Tato úprava poprvé překoná dosavadní stav, který je pozůstatkem jednotné koncepce pracovněprávních vztahů založené v období 60. let. Tehdy došlo k přenesení zaměstnavatelské subjektivity státu na různé státní orgány a organizace. Služební poměr byl tedy konstruován jako právní vztah mezi příslušníkem a bezpečnostním sborem. Tak tomu bylo v právní úpravě služebního poměru, která byla jako první samostatná úprava služebního poměru v poválečném období platná až do roku 1992, v zákoně č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti, a tak byl také koncipován zákon č. 186/1992 Sb. Nová

právní

úprava,

která

expresis

verbis

označuje

stát

za

zaměstnavatelský subjekt, umožňuje také nezbytnou průchodnost mezi jednotlivými sbory, která je zpětně východiskem pro zakotvení tzv. "definitivy", umožňující zařadit nadbytečného příslušníka na přechodnou dobu do zálohy pro

dočasně

nezařazené

systemizované

služební

bezpečnostních

sborů

příslušníky místo.

je

a

poté

Služební

vztahem

k

jej

ustanovit

poměr

jednomu

na

příslušníků

subjektu.

V

volné všech

případě

organizačních změn, například při snižování početních stavů příslušníků některého sboru, bude možno příslušníka jednoho sboru ustanovit na služební místo v jiném sboru. K tomu, aby tato průchodnost mezi sbory byla v praxi skutečně realizovatelná, jsou vytvořeny nezbytné zákonné předpoklady.

14

Zakotvení tzv. služebního

poměru,

definitivy je který

předpokladem

odlišuje

tento

pro

zajištění stability

zaměstnanecký

vztah

od

soukromoprávních vztahů, zejména od pracovního poměru, ale také od služebního poměru vojáků z povolání, neboť ten není založen na filozofii celoživotního zaměstnání. Trvalost a zásadní (nikoliv však absolutní) nezrušitelnost služebního poměru vyplývá z kariérního systému obsazování služebních míst, jehož je definitiva podstatným znakem. Nová právní úprava služebního poměru je budována právě na kariérním systému. Kariérní systém státní služby je znám institutem definitivy, to znamená celoživotním zaměstnáním, celoživotní státní službou, možností služebního postupu podle získané kvalifikace a délky státní služby, nezrušitelností služebního poměru, a když, jen na základě kvalifikovaných důvodů. Kogentní a dispozitivní právo je výrazem intenzity společenského zájmu. Tam, kde je zájem značně intenzivní, nastupují normy kogentní. Kogentní normy stanoví práva a povinnosti subjektů bez zřetele na jejich vůli, subjekt práva se od nich odchýlit nemůže. Pro právní úpravu služebního poměru neplatí zásada "co není zakázáno, je povoleno" obsažená v novém zákoníku práce (zákon č. 262/2006 Sb.), ale naopak je pro ni typická zásada "co není povoleno, je zakázáno". Zákon také stanoví zákaz některých činností, které jsou neslučitelné s výkonem státní služby nebo by mohly výkon státní služby negativně ovlivnit. Jedná se zejména o zákaz členství v politických stranách a politických hnutích, zákaz výdělečné činnosti a takových aktivit, které by ohrozily nestrannost

výkonu

služby.

V základních

povinnostech

příslušníků

je

promítnut tzv. "etický kodex příslušníka", který směřuje k vyloučení střetu osobního zájmu se zájmy služby. Přísnější zakotvení povinností příslušníků musí být nezbytně spojeno s precizním zakotvením procesních ustanovení upravujících řízení o kázeňském přestupku, případně propuštění příslušníka ze služebního poměru. Zejména je nutno zabezpečit procesní práva

15

příslušníka, jehož jednání mající znaky kázeňského přestupku se v řízení projednává.9 Nová právní úprava stanoví nižší rozsah práv odborové organizace, než je běžné v ostatních zaměstnaneckých vztazích, a omezuje kolektivní vyjednávání. Absence dispozitivních ustanovení totiž kolektivní vyjednávání v podstatě vylučuje. Přesně stanovené povinnosti, jasně vymezená práva, včetně jednoznačného zakotvení platových náležitostí příslušníků a podmínek nároku na ně, to jsou skutečnosti nedávající prostor pro smluvní stanovení úrovně práv a povinností.

2.2 Základní cíle nové právní úpravy služebního poměru

Jedním z hlavních cílů nové právní úpravy služebního poměru je sjednocení

dosavadní

roztříštěné

právní

úpravy

služebních

poměrů

příslušníků bezpečnostních sborů. Přestože se většina sborů, jak bylo výše uvedeno, řídila zákonem č. 186/1992 Sb., měli celníci a hasiči zakotvenu celou řadu odlišností od obecného režimu. Jednalo se například o odlišnou úpravu rozvržení doby služby a preventivní rehabilitace (ozdravného pobytu) pro hasiče, odlišné hodnosti pro celníky. Nejednotná byla také úprava podrobností služebního poměru na základě zákonných zmocnění obsažených v zákoně o služebním poměru. Pro příslušníky jednotlivých sborů stanovily prováděcí předpisy mnohdy zásadně odlišnou úpravu jednotlivých právních institutů. Namátkou lze uvést úpravu cestovních náhrad, náhrad škody apod. Nestejný rozsah práv a povinností příslušníků různých sborů, jejichž služební poměr se řídil jedním zákonem, nebyl odůvodněn, neboť podmínky výkonu služby těchto příslušníků byly v podstatě srovnatelné. Obdobně nebyl důvod pro zásadní odlišnosti v úpravě služebního poměru příslušníků Bezpečnostní informační služby, i když některá specifika zpravodajské činnosti si vyžádala zakotvení nezbytných odchylek i v nové právní úpravě. 9


16

Jedním z cílů nové právní úpravy služebního poměru bylo upravit komplexně specifický státně služební vztah příslušníků plnících úkoly státu v bezpečnostních sborech tak, aby došlo v nejširší míře k jeho oddělení od zákoníku práce a dalších pracovněprávních předpisů, které platí pro zaměstnance v pracovním poměru. V této oblasti byl zvolen zcela odlišný přístup, než zvolil předkladatel služebního zákona, který vychází z častého použití přímé delegace působnosti zákoníku práce na státně služební vztah. Zákon o služebním poměru je naopak pojat jako zákon, který samostatně a komplexně

upravuje

celou

šíři

zaměstnaneckého

vztahu

příslušníků.

Obsahuje i ty instituty, které byly tradičně v dosavadních úpravách služebního poměru převzaty ze zákoníku práce (např. zastupování, počítání času, zánik a přechod nároků po smrti příslušníka). Dochází také k odbourání přímé delegace některých ustanovení zákona o zaměstnanosti na služební poměr příslušníků. Zákon o služebním poměru má také vlastní úpravu odměňování příslušníků za výkon služby.10 Důvodem pro uvedené řešení je především snaha usnadnit aplikaci zákona, protože dosavadní stav vedl k implantaci smluvních prvků pro služební poměr cizorodých (dohoda o hmotné odpovědnosti, o zvýšení nebo rozšíření vzdělání, o převedení na jinou funkci apod.) do vztahů, které jsou založeny na principu přísné nadřízenosti a podřízenosti subjektů služebního poměru,

pro

něž

je

charakteristické

jednostranné

rozhodování

zaměstnavatelského subjektu o právech a povinnostech příslušníků. Jedním z důsledků tohoto stavu byla faktická nepříslušnost soudů k projednání žalob na neplatnost smlouvy (dohody) o náhradě škody, o zvýšení nebo rozšíření vzdělání apod. Spory ze služebního poměru řeší soudy podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Předpokladem pro soudní přezkum je rozhodnutí služebního funkcionáře, jež po vyčerpání řádných opravných prostředků nabylo právní moci. To v případě smluvních ujednání mezi služebním funkcionářem a příslušníkem pochopitelně nepřipadá v úvahu.

10


17

Příslušnost není dána ani obecným soudům, jak to vyplývá ze zákona č. 150/2002 Sb. a § 7 občanského soudního řádu (zákon č. 99/1963 Sb.). Dalším cílem, který sleduje nová právní úprava služebního poměru, je naplnění ústavního požadavku na ukládání povinností příslušníkům ve služebním poměru výlučně zákonem. Dosavadní zákon o služebním poměru zmocňoval ministerstva nejen k bližší úpravě některých podrobností, ale i ke stanovení podmínek pro vznik nároků, jejich výši, a tím i ke stanovení povinností, které z toho pro příslušníka vyplývají. Takto byly např. prováděcími předpisy stanoveny povinnosti příslušníků prokázat výdaje při služebních cestách, předložit v určité lhůtě vyúčtování služební cesty apod. Nová úprava služebního poměru sleduje také další cíl, a to umožnit státu, jako zaměstnavatelskému subjektu, operativní využití příslušníků, které nelze např. v důsledku organizačních změn ustanovit na služební místo v daném bezpečnostním sboru, a jsou proto zařazeni v záloze pro přechodně nezařazené, pro plnění úkolů v jiném bezpečnostním sboru. Tato tzv. „průchodnost"

je

současně

i

garancí

zachování

služebního

poměru

příslušníkům v případech uvedených v zákoně. Zákon o služebním poměru zabezpečuje také v současné době aktuální sladění české legislativy s právem Evropských společenství. I když jedna z posledních novelizací zákona č. 186/1992 Sb. provedená zákonem č. 155/2000 Sb. přiblížila úpravu služebního poměru evropskému právu, plně kompatibilní s ním dosud nebyl. Z předpisů, s nimiž byl soulad dosažen, lze například uvést směrnici Rady 75/117/EHS ze dne 10. 2. 1975 o sblížení právních předpisů členských států týkajících se provedení zásady stejné odměny za práci pro muže a ženy, směrnici Rady 76/207/EHS ze dne 9.2. 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a pracovní podmínky a směrnici Rady 91/533/EHS ze dne 14. 10. 1991 o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy a pracovního poměru. Dále byly vzaty v úvahu směrnice, které připouštějí pro bezpečnostní sbory výjimky (směrnice Rady 89/391/EHS ze

18

dne 12. 6. 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci a směrnice Rady 93/104/ES ze dne 23.11. 1993 o některých hlediscích úpravy pracovní doby). Tam, kde to nezbytně vyžadoval zájem služby na zachování operativnosti bezpečnostních sborů, byly výjimky, které směrnice umožňují, plně využity.11 Cílem nové právní úpravy bylo zavedení tzv. kariérního způsobu obsazování služebních míst, který spočívá na těchto zásadách: 1. Příslušník je při přijetí do služebního poměru ustanoven na služební místo, pro které je stanovena služební hodnost referent nebo vrchní referent. Z této zásady je z praktických důvodů umožněna určitá výjimka. Do vyšší služební hodnosti může být při přijetí do služebního poměru jmenován výjimečně občan, jestliže se nepodaří obsadit volné služební místo se zvláštním požadavkem oboru nebo zaměření vzdělání, pro které je tato vyšší služební hodnost stanovena, příslušníkem s nižší hodností. Jedná se o tzv. "boční vstup" do daného systému. 2.

Do

vyšší služební hodnosti bude příslušník jmenován

pouze

za

předpokladu, že se ve výběrovém řízení umístí první v pořadí vhodnosti na obsazení služebního místa, pro něž je stanovena služební hodnost o jeden stupeň vyšší. Také zde zákon počítá s výjimkou. Jestliže je obsazováno služební místo, pro které je stanovena služební hodnost nejvýše vrchní komisař, může se výběrového řízení zúčastnit také příslušník, který dosáhl vysokoškolského vzdělání a splňuje požadavky stanovené pro volné služební místo, s výjimkou požadavku doby trvání služebního poměru pro služební hodnost, a podle závěru služebního hodnocení dosahuje alespoň velmi

dobrých

výsledků

ve

výkonu

služby.

Lze

hovořit

o

tzv.

"akcelerovaném postupu". Výběrové řízení se však vyhlásí pouze tehdy, jestliže volné služební místo nelze obsadit příslušníky, kteří nejsou ustanoveni na služební místo. 3. V první fázi obsazování služebního místa je služební funkcionář povinen obsadit služební místo příslušníkem vlastního bezpečnostního sboru ve 11


19

stejné služební hodnosti, který splňuje obor nebo zaměření vzdělání požadované pro služební místo a byl odvolán z dosavadního služebního místa z některého z vymezených důvodů, nebo příslušníkem, který je zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené nebo má být vyňat z některého dalšího druhu záloh, nebo příslušníkem, který žádá převést na služební místo v nižší služební hodnosti. 4. Služební funkcionář je povinen, v případě, že se mu nepodaří obsadit volné služební místo příslušníkem vlastního bezpečnostního sboru, ustanovit ve druhé fázi na volné služební místo příslušníka jiného bezpečnostního sboru, který splňuje obor nebo zaměření vzdělání požadované pro služební místo a byl odvolán z dosavadního služebního místa z některého z vymezených důvodů, nebo příslušníka, který žádá převést na služební místo v nižší služební hodnosti nebo který je zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené. 5. Volné služební místo může služební funkcionář ve třetí fázi obsadit také příslušníkem svého nebo jiného bezpečnostního sboru ve stejné nebo vyšší služební hodnosti, který o ustanovení na služební místo požádal, nebo příslušníkem zpravodajské služby ve stejné služební hodnosti. 6. Teprve čtvrtou fází je vyhlášení výběrového řízení. Služební funkcionář je povinen obsadit služební místo příslušníkem, který se ve výběrovém řízení umístil jako první v pořadí. Komise provádějící výběrové řízení však může toto řízení ukončit se závěrem, že žádný z uchazečů není vhodný pro obsazované

služební

místo.

Zákon

stanovuje

způsob

vyhlášení

výběrového řízení a rámcově též průběh tohoto řízení.12 Cílem předkladatele zákona bylo v souladu s doporučením Evropské unie vytvořit jednoduchý, srozumitelný a průhledný systém odměňování příslušníků. V původní verzi návrhu zákona se předpokládalo posílení role základního (platového) tarifu na úkor počtu a výše příplatků. Spolu s toliko 7 navrženými služebními hodnostmi, a tím i tarifními třídami, měl být položen základ pro zásadní rozdíly ve výši základních tarifů, a tím celého služebního 12


20

příjmu, mezi příslušníky v nižší a vyšší služební hodnosti. Současně se navrhovalo striktní snížení počtu a výše příplatků. Počítalo se v zásadě pouze s příplatky, které je nezbytné poskytovat s ohledem na mezinárodní úmluvy tak, aby pohyblivé složky služebního příjmu nedeformovaly celou jeho výši, jak k tomu docházelo za úpravy odměňování podle zákona č.143/1992 Sb.,o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve spojení s nařízením vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. V návrhu úplně absentovaly fakultativní složky služebního příjmu - osobní příplatek a odměny. Vedly k tomu výrazně negativní zkušenosti z aplikační praxe. Osobní příplatek byl využíván více k umělému zvyšování nízkého platového tarifu, než k účelu, k němuž je právními předpisy určen. Na základě zásadního požadavku Ministerstva práce a sociálních věcí, jako věcného gestora za odměňování za práci (službu), však předkladatel musel přizpůsobit odměňování příslušníků předpisům platným pro ostatní rozpočtovou sféru. Z toho vyplynul požadavek na zakotvení 11 služebních hodností a snížení základních tarifů a opětovné zakotvení příplatků a fakultativních složek služebního příjmu. Jen stěží lze proto uvažovat o motivačním charakteru služebního příjmu, když postup do vyšší služební hodnosti nebude spojen se znatelným zvýšením služebního příjmu. Uvedenou obavu o funkčnost kariérního způsobu obsazování služebních míst prohlubuje také skutečnost, že oproti schválenému věcnému záměru zákona, který počítal s nárůstem služebních příjmů o 66 %, došlo ke značné redukci tohoto zvýšení až na 8,5 %. Cílem nového zákona bylo také vytvoření podmínek pro dokončení probíhající generační obměny personálního obsazení bezpečnostních sborů. Také proto jsou v návrhu zákona nově koncipovány výsluhové nároky příslušníků. Ty by měly současně napomáhat k řešení problému věkové struktury příslušníků i v budoucnosti. Jinak řečeno, systém výsluhových nároků má plnit kromě funkce kompenzační a sociální i funkci regulační. Pouhé zpřísnění kritérií pro zdravotní a fyzickou způsobilost příslušníků tento

21

problém řešit nemůže. Proto bude výsluhový příspěvek významným motivem pro odchod příslušníka ze služebního poměru po dosažení 5O let, neboť jeho výměra dosáhne okolo 5O % průměrného hrubého měsíčního služebního příjmu, což představuje přibližně 70 % čistého výdělku příslušníka. Cílem bylo také dosáhnout vyrovnání neodůvodněných rozdílů ve výši a konstrukci výsluhových nároků příslušníků a vojáků z povolání. K tomuto cíli se ovšem právní úprava platná pro příslušníky pouze přiblížila. Nová konstrukce výsluhového příspěvku obsahuje přísnější podmínky pro získání nároku na něj. Namísto dosud požadovaných 10 let se stanoví podmínka 15 let trvání služebního poměru. Získání nároku na příspěvek za službu podle dosavadních předpisů již po 10 letech trvání služebního poměru bylo ve zřejmém rozporu se zájmem na celoživotní službě v bezpečnostním sboru. Také zánik nároku na příspěvek po splnění podmínek nároku na starobní důchod podle dosavadní právní úpravy vedl k paradoxním situacím. Příslušník, který konal službu až do splnění podmínek nároku na starobní důchod, nepobíral příspěvek vůbec, kdežto příslušník, který skončil po 10 letech služební poměr ve věku 30 let, měl nárok na pobírání příspěvku, byť v nevelké výměře, po dobu více než 30 let. Proto podle nového zákona nárok na výsluhový příspěvek trvá i po dosažení důchodového věku, a je vyplácen jako rozdíl mezi výší starobního důchodu a příspěvku. Obdobná úprava platí již od 1. prosince 1999 pro vojáky z povolání podle zákona č. 221/1999 Sb. Napříště výsluhový příspěvek náleží bez ohledu na způsob a důvod skončení služebního poměru. Výjimku z tohoto pravidla však činí příslušník, jehož služební poměr skončil propuštěním z důvodu úmyslného spáchání trestného činu. Tomu výsluhový příspěvek náležet nebude. Do doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou doby trvání předchozích služebních poměrů na území České republiky, a též doby trvání služebních poměrů na území československého státu do 31. prosince 1992. Podle výslovné dikce zákona se započtou též doby pracovního poměru, které je možno započíst podle zvláštních právních předpisů jako doby služebního poměru. Jedná se o dobu pracovního poměru příslušníků Sboru ozbrojené

22

ochrany železnic, kteří se ke dni 29. května 1992 stali příslušníky Federální železniční policie, pracovního poměru celníků, kteří se ke dni 1. července 1997

stali

celníky

ve

služebním

poměru,

a

příslušníků

Hasičského

záchranného sboru České republiky, kteří se ke dni 1. ledna 2001 stali příslušníky ve služebním poměru. Přestože předkladatel návrhu zákona do návrhu netransformoval znění zákona č. 33/1995 Sb., kterým se vylučuje zápočet dob trvání služebního poměru některým příslušníkům, kteří konali službu v tehdejším Sboru národní bezpečnosti, Sboru nápravné výchovy a Československé lidové armádě, a byli zařazeni ve složce Státní bezpečnosti, ve

vojenské

kontrarozvědce

nebo

v politickovýchovných

funkcích,

při

projednání návrhu ve vládě byla tato klauzule nakonec do návrhu doplněna. Dalším cílem nového zákona bylo zpřesnění právní úpravy řízení ve věcech služebního poměru. Dosavadní poznatky z aplikační praxe ukázaly, že nedocenění významu procesních ustanovení zákona o služebním poměru, případně jejich nejasná nebo nedokonalá úprava, jsou častým zdrojem vad rozhodnutí služebních funkcionářů. Zákon nově vymezuje, kdo je účastníkem řízení ve věcech služebního poměru, předmět řízení, doručování podání účastníků řízení, mimořádné opravné prostředky atd. Zákon nově vymezuje předmět řízení ve věcech služebního poměru, když stanoví, že v tomto řízení se rozhoduje o právech, právem chráněných zájmech nebo o povinnostech účastníků služebního poměru. Zároveň z řízení ve věcech služebního poměru vylučuje řízení přijímací, provádění služebního hodnocení a vydávání rozkazů, které se týkají výkonu služby. Tím je vylučuje z rozhodování podle tohoto zákona, a v konečném důsledku i z přezkoumávání soudy. Zvláštní pozornost byla věnována přechodným ustanovením zákona, která mají zabezpečit bezproblémový přechod na novou právní úpravu. Jedná se zejména o převod stávajících příslušníků a jejich ustanovení na služební místa v rámci kariérního systému, stanovení určitého období, po které příslušníci nemusí splňovat stanovené vzdělání pro zastávání služebního místa, zrušení stávajících hodností, určení zápočtu dob pro účely zařazení do

23

tarifního stupně, stanovení zápočtu doby rozhodné pro nárok na výsluhové nároky apod.13

2.3 Předmět úpravy a rozsah působnosti

V § 1 zákona 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů je zavedena legislativní zkratka „příslušník“ pro fyzické osoby, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu a legislativní zkratka „služební vztahy“ pro odměňování příslušníků, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby. Předmětem úpravy tohoto zákona jsou tedy právní poměry příslušníků a jejich služební vztahy. Tímto ustanovením je vymezena věcná působnost zákona a vyjádřen jeho základní účel.

2.4 Definice a druhy služebního poměru

Zaměstnanecký

vztah

příslušníků

bezpečnostních

sborů,

jehož

prostřednictvím vykonávají tito příslušníci státní službu, a tím se účastní pracovního procesu, se označuje jako služební poměr.14 V zákoně jsou rozlišeny dva druhy služebního poměru - služební poměr na dobu určitou a služební poměr na dobu neurčitou. Do služebního poměru na dobu určitou, v trvání tří let, jsou zařazováni příslušníci při svém prvním přijetí do služebního poměru. Příslušník, který již byl členem bezpečnostního sboru nebo byl vojákem z povolání je přijímán na dobu určitou v trvání jednoho roku, jestliže jeho předchozí služební poměr trval alespoň tři roky a od jeho skončení uplynulo více než pět let. Jestliže od jeho skončení uplynulo méně než pět let, je příslušník zařazen do služebního poměru na dobu neurčitou. Do služebního poměru na dobu neurčitou je dnem následujícím po 13

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 15 - 17 14 Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006, str. 20

24

skončení služebního poměru na dobu určitou zařazen také příslušník, který úspěšně vykonal služební zkoušku a podle závěru služebního hodnocení dosahuje alespoň dobrých výsledků ve výkonu služby. Uvedené rozdělení vyplývá z koncepce služebního poměru jako celoživotního povolání. Účelem služebního poměru na dobu určitou je, aby bezpečností sbor v této době ověřil způsobilost příslušníka k výkonu služby a k přechodu do služebního poměru na dobu určitou a na druhé straně, aby si příslušník ověřil, zda mu služba v bezpečnostním sboru bude vyhovovat. Za trvání služebního poměru na dobu určitou může být příslušník, na rozdíl od příslušníka ve služebním poměru na dobu neurčitou, propuštěn z organizačních důvodů, z důvodu zániku osvědčení k seznamování se s utajovanými skutečnostmi a pokud se neosvědčí, také na základě závěru služebního hodnocení.15 Uvedený výčet případů, kdy lze s příslušníkem sjednat služební poměr na dobu určitou je taxativní a ve všech ostatních případech musí být s příslušníkem uzavřen služební poměr na dobu neurčitou.

2.5 Vznik, změny a skončení služebního poměru

K tomu, aby mohla být osoba přijata do služebního poměru musí splňovat řadu předpokladů, jejichž výčet je uveden v § 13 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Vyjadřují zájem státu na kvalitním personálním obsazení bezpečnostních sborů. V bezpečnostních sborech by měli vykonávat službu příslušníci kvalifikovaní, osobnostně, fyzicky a zdravotně způsobilí a morálně vyspělí. Právě nastavení podmínek pro přijetí má vést k vyloučení takových uchazečů o přijetí, u nichž není dána záruka, že budou uvedenou představu splňovat .16 Základní podmínkou je, aby osoba, která se uchází o přijetí do služebního

poměru

v některém

z bezpečnostních

15

sborů,

byla

státním

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 9 až 12 16 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 43

25

občanem České republiky. V současné době z tohoto pravidla nejsou připuštěny výjimky, ale je dost možné, že s postupnou stále větší integrací Evropy, bude tato možnost dána i jiným občanům Evropské unie. A to zejména u těch bezpečnostních sborů, kde požadavek českého státního občanství není výrazně opodstatněn (např. Hasičský záchranný sbor). Naopak např. u Bezpečnostní informační služby tento požadavek pravděpodobně nezmizí nikdy. Služební poměr se na rozdíl od pracovního poměru nezakládá smlouvou mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale vzniká jmenováním příslušníka do služebního poměru. Je zřejmé, že nelze jmenovat kohokoliv i proti jeho vůli, ale pouze toho, kdo o přijetí písemně požádá. Písemná žádost uchazeče je tedy dalším předpokladem pro přijetí do služebního poměru. Zásada dobrovolnosti vzniku zaměstnaneckých (pracovněprávních) vztahů zakotvená v čI. 26 Listiny základních práva svobod je tudíž zachována i při vzniku služebního poměru. Zmíněný způsob vzniku služebního poměru je jedním z klasických prvků naplňujících veřejnoprávní charakter služebního poměru.17 Do služebního poměru může být přijat pouze občan, který je starší než 18 let a je bezúhonný. Bezúhonnost je vymezena negativně v § 14 zákon o služebním poměru. Rozhodující je výše trestní sazby a doba, která uběhla od pravomocného odsouzení. Podle odstavce třetího, výše zmíněného paragrafu, se při posuzování bezúhonnosti nepřihlíží k zahlazení odsouzení nebo k rozhodnutí prezidenta republiky, v jejichž důsledku se na občana hledí, jako by nebyl odsouzen. Z toho vyplývá, že bezpečnostní sbor nemůže vycházet z výpisu z evidence Rejstříku trestů, ale z opisu z této evidence. S ohledem na to, že zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, umožňuje, podle § 10 odst. 3, vydat opis z evidence Rejstříku trestů jen tehdy, stanoví-li tak zvláštní právní předpis, bylo nutné toto zakotvit v zákoně o služebním poměru. Stalo se tak v § 16 odst. 2.

17


26

Občan, který se uchází o služební místo musí splňovat stupeň vzdělání požadovaný pro služební hodnost, do níž má být při přijetí jmenován. Výjimka z této zásady se stanovuje jen pro příslušníky zpravodajských služeb, u nichž to odůvodňují specifické podmínky výkonu služby. Psychická a fyzická náročnost služby v bezpečnostním sboru vyžaduje také stanovení náročných kritérií pro přijetí do služebního poměru v oblasti zdravotní, fyzické a osobnostní způsobilosti uchazeče o přijetí.18 Kritéria zdravotní, fyzické a osobnostní způsobilosti příslušníka pro přijetí do služebního poměru stanoví vyhlášky Ministerstva vnitra č. 487/2004 Sb. a 393/2006 Sb. Samozřejmě se u uchazečů vyžaduje také plná způsobilost k právním úkonům. Na některých služebních místech se vyžaduje, aby byli příslušníci oprávněni seznamovat se s utajovanými skutečnostmi podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Má-li tedy být uchazeč přijat na takové služební místo, musí být držitelem oprávnění podle výše zmíněného předpisu. Čestným prohlášením uchazeč prokazuje, že není členem politické strany nebo politického hnutí, a jde-li o služební poměr příslušníka zpravodajské služby, ani odborové organizace a také, že nevykonává živnostenskou nebo jinou výdělečnou činnost a není členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob, které vykonávají podnikatelskou činnost. Jestliže je v bezpečnostním sboru volné služební místo, pro které je stanovena služební hodnost referent nebo vrchní referent, které nebylo možno obsadit podle § 20 zákona o služebním poměru, je zahájeno přijímací řízení. Přijímací řízení je zvláštním druhem řízení, do značné míry odlišným od řízení ve

věcech služebního poměru upraveného v části dvanácté zákona o

služebním poměru.19 V přijímacím řízení, které je zahájeno doručením 18

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 13 až 15 19 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 48

27

písemné žádosti, se posoudí, zda uchazeč splňuje všechny výše zmíněné podmínky přijetí do služebního poměru. Při splnění všech předpokladů rozhodne služební funkcionář příslušného bezpečnostního sboru o založení služebního poměru. Služební poměr vzniká dnem, který je stanoven v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru za předpokladu, že příslušník v den nástupu k výkonu služby složí bezvýhradně služební slib. Každý příslušník je při přijetí do služebního poměru ustanoven na služební místo. Služební místo vyjadřuje organizační a právní postavení příslušníka

v bezpečnostním

systemizovanou

služební

sboru.

hodností,

Je

charakterizováno

stupněm

vzdělání,

zejména

oborem

nebo

zaměřením vzdělání, dalším odborným požadavkem, základním tarifem, náplní služební činnosti, rozsahem oprávnění a povinností příslušníka.20 Toto vymezení je východiskem pro změny služebního poměru, zejména pro převedení na jiné služební místo. Na rozdíl od právní úpravy pracovního poměru, kde je práce vymezena druhově, je služební místo charakterizováno celou řadou prvků. Přesto je zajištěna mobilita příslušníků, a to stanovením taxativně uvedených důvodů pro převedení na jiné služební místo. Zásadně se pro výkon služebního místa požaduje splnění požadovaného stupně vzdělání, ale také oboru nebo zaměření vzdělání, pokud jsou pro služební místo stanoveny, a dalších odborných požadavků. Proto se vymezuje, co se rozumí pro účely tohoto zákona obor nebo zaměření vzdělání. Zákon stanovuje případy, kdy se při ustanovení na služební místo nevyžaduje splnění

oboru

nebo

zaměření

vzdělání

a

další

odborné

požadavky.

Bezpečnostní sbor je v takovém případě povinen zajistit příslušníkovi získání dalšího odborného požadavku.21 Jedním ze stěžejních ustanovení zákona o služebním poměru a základním kamenem, na němž je vybudován kariérní způsob obsazování služebních míst, je právě § 20, který upravuje ustanovování příslušníků na služební místa. Toto ustanovení se však netýká příslušníků zpravodajských

20

Zákon č. 361/2003 Sb., § 19 odst. 1 Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k §19 21

28

služeb, kteří jsou ustanovováni na služební místa poněkud odlišným způsobem, uvedeným v § 21 tohoto zákona. Z dikce ustanovení § 20 až § 24 zákona vyplývá, že obsazování volného služebního místa zahrnuje, respektive může zahrnovat, čtyři fáze. V prví fázi obsazování volného služebního místa je služební funkcionář povinen obsadit volné služební místo příslušníkem vlastního bezpečnostního sboru, a to z okruhu příslušníků uvedených v odstavci 1, ve druhé fázi je služební funkcionář povinen obsadit volné služební místo příslušníkem z jiného

bezpečnostního

sboru,

a

to

z okruhu

příslušníků

uvedených

v odstavci 2, a ve třetí fázi může obsadit uvedené místo příslušníkem vlastního nebo jiného sboru, a to z okruhu příslušníků uvedených v odstavci 3. Nebyl-li v první nebo druhé fázi k dispozici příslušník, jehož by bylo možno na služební místo ustanovit, a současně ani ve třetí fázi buď nebyl k dispozici takový příslušník, anebo k dispozici byl a služební funkcionář se rozhodl ho na služební místo neustanovit, nastupuje čtvrtá fáze obsazování služebního místa, a tou je vyhlášení výběrového řízení na obsazení volného služebního místa, do něhož se mohou přihlásit příslušníci vlastního nebo jiného bezpečnostního sboru v nižší služební hodnosti.22 V zákoně o služebním poměru jsou také vymezeny obligatorní a fakultativní důvody pro převedení příslušníka na jiné služební místo. V ustanovení § 25 a § 26 zákona se projevuje sama podstata právní úpravy způsobu obsazování služebních míst. Na služební místo, pro které je stanovena vyšší služební hodnost, může být příslušník ustanoven pouze na základě výběrového řízení, v němž se umístil jako první. Jiný způsob postupu do vyšší služební hodnosti zákon až na výjimky nepřipouští. Příslušník, který nemůže vykonávat službu na služebním místě, musí být odvolán a zařazen do zálohy. Záloha jako organizační opatření umožňuje zachovat služební poměr příslušníka, který nevykonává službu ze zákonem vymezených důvodů na služebním místě stanoveném systemizací služebních míst bezpečnostního sboru. Zároveň umožňuje, aby dosavadní služební místo 22


29

mohl vykonávat jiný příslušník. Zákon o služebním poměru rozlišuje pět druhů záloh. Činná záloha je určena pro příslušníky, kteří jsou vysláni k výkonu služby k jiné organizační složce státu, právnické nebo fyzické osobě nebo jsou vysláni k výkonu služby do zahraničí k plnění úkolů vyplývajících z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána nebo z předpisů Evropské unie. Zákon také upravuje právní postavení příslušníků, kteří vykonávají službu v zahraničí pod velením mezinárodních jednotek.23 Příslušník, kterému bylo uděleno služební volno na celou dobu denního studia na střední škole, vyšší odborné škole nebo vysoké škole, které je nezbytné pro výkon služby, se zařadí do zálohy pro studující, je-li jeho studium delší než 12 měsíců. Záloha pro přechodně nezařazené příslušníky je nástrojem k zachování služebního poměru příslušníků, které není možno v důsledku organizačních změn, zániku osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi nebo po vynětí ze zálohy činné, pro studující, zvláštní nebo neplacené nebo v důsledku ztráty fyzické nebo osobnostní způsobilosti, bezprostředně ustanovit na jiné služební místo. Totéž platí i pro příslušnice, které byly odvolány z dosavadního služebního místa z důvodu ochrany jejich těhotenství nebo mateřství. Z této zálohy jsou vyňati příslušníci, jakmile se uvolní služební místo, na které je možno je ustanovit, a to bez výběrového řízení. Do

zvláštní

zálohy

mohou

být

zařazeni

pouze

příslušníci

zpravodajských služeb a sice v případě, že to vyžaduje důležitý zájem služby. Formulace příslušného ustanovení, podle kterého se na příslušníka, který je zařazen do zálohy zvláštní, vztahují ustanovení zákona o služebním poměru přiměřeně, může, dle mého názoru, vyvolávat určité aplikační potíže, neboť není jasně definován rozsah použití tohoto zákona. To může vést ke konfliktním situacím, zejména pokud jde o práva příslušníka.

23

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 28 až 34

30

Příslušník,

kterému

je

uděleno

služební

volno

bez

poskytnutí

služebního příjmu na dobu delší než jeden měsíc, nebo kterému je udělena rodičovská dovolená, je zařazen do zálohy neplacené. Díl 4, Hlava II, Části druhé zákona o služebním poměru upravuje další změny služebního poměru. Na prvním místě je uvedeno jmenování do jiné služební hodnosti. Tímto ustanovením jsou upraveny případy, kdy za trvání služebního poměru dochází ke jmenování do jiné služební hodnosti (vyšší nebo nižší). Služební hodnost se váže na služební místo, do něhož je příslušník ustanoven. Dalším, novým, v předchozí právní úpravě neobsaženým institutem je převelení. Převelení umožňuje zařadit příslušníka, který sice vykonává službu vyplývající ze služebního místa, ale v jiném kolektivu než v organizační jednotce, kde je služební místo systemizováno. Umožňuje také výjimečné a časově

omezené

ukládání

úkolů,

které

příslušníkovi

nevyplývají

ze

zastávaného služebního místa. Využití tohoto institutu připadá v úvahu zejména při mimořádných bezpečnostních akcích, kdy je nezbytné nasazení většího počtu příslušníků. Zakotvení právního institutu služební cesty je oproti dosavadní úpravě přesnější a vylučuje jeho zneužití k plnění jiných činností než těch, které vyplývají ze služebního místa zastávaného příslušníkem. Proto se jeví jako praktické umožnit, aby po dobu služební cesty ukládal služební úkoly příslušníkovi i jiný vedoucí příslušník v místě vyslání.24 Za účelem získání znalostí, dovedností a zkušeností potřebných k výkonu služby lze příslušníka, i bez jeho souhlasu, vyslat na studijní pobyt, zejména na školení, do kurzu nebo na odbornou stáž, a to i do jiného místa, než je jeho místo služebního působiště. Obdobně jako v případě služební cesty, může i v případě studijního pobytu služební funkcionář rozhodnout, že po dobu jeho trvání bude příslušník podřízen při plnění služebních úkolů jinému vedoucímu příslušníkovi. Výslovně se také stanovuje, že doba vyslání na studijní pobyt se považuje za výkon služby. 24

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k §37

31

Institut zastupování na jiném služebním místě se poněkud liší od dřívějšího institutu zastupování ve funkci, a to zejména účelem, pro který je zřízen. Obdobný jako dosud je důvod dlouhodobé nepřítomnosti příslušníka, který jinak služební místo zastává. Nově se umožňuje zastupováním překlenout dobu, po kterou trvá výběrové řízení na obsazení služebního místa. Aby nedocházelo k pochybnostem o právním postavení příslušníka, který je pověřen zastupováním na jiném služebním místě, stanovuje se režim zastupování a nárok na propůjčení hodnosti.25 Zůstává zachován institut zproštění výkonu služby, který slouží k ochraně zájmů bezpečnostního sboru, ale i zájmů občanů. Příslušník musí být zproštěn výkonu služby na dobu, po kterou je důvodně podezřelý ze spáchání trestného činu, kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu, jestliže by jeho ponechání ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem služby nebo průběh prošetřování jeho jednání. Po dobu, po kterou je podezřelý, se pozastaví příslušníkova oprávnění a povinnosti, které pro něj vyplývají z předpisů upravujících činnost bezpečnostního sboru a jeho příslušníků (například zákon o Policii České republiky, celní zákon). Jestliže je dán důvod k propuštění příslušníka z důvodů, pro které byl zproštěn výkonu služby, trvá zproštění až do skončení služebního poměru. Aby se zabránilo tendencím zproštěných příslušníků znemožňovat doručování rozhodnutí a nástup k výkonu služby, stanovuje se, že služební funkcionář může příslušníkovi zproštěnému výkonu služby stanovit povinnost být v nezbytném rozsahu dosažitelný v místě bydliště nebo v jiném dohodnutém místě.26 Skončení služebního poměru je zákonem 361/2003 Sb. řešeno zcela odlišně od předchozí právní úpravy. To se týká jak způsobů skončení, tak důvodů, které vedou k propuštění příslušníka. Dosavadní institut uvolnění ze služebního poměru, jehož podstatou bylo skončení služebního poměru na základě jednostranného právního úkonu příslušníka, je nahrazen propuštěním 25

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k §39 26 Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k §40

32

ze služebního poměru rozhodnutím služebního funkcionáře na žádost příslušníka s tím, že služební funkcionář je povinen v zákonem stanoveném termínu žádosti příslušníka vyhovět. Ústavní požadavek dobrovolnosti trvání zaměstnaneckého vztahu tak zůstává zachován. Pro skončení služebního poměru ze zákona je nově stanovena také věková hranice 65 let. Služební poměr končí samozřejmě také smrtí příslušníka, respektive jeho prohlášením za mrtvého. Propuštění příslušníka je upraveno jako obligatorní, na základě taxativně stanovených důvodů. Podle § 42 zákona o služebním poměru musí být ze služebního poměru propuštěn nejen příslušník, který byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, ale i příslušník, jehož trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno nebo bylo soudem pravomocně schváleno narovnání, anebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání. I v těchto případech mělo totiž protiprávní jednání příslušníka úmyslný charakter. Propuštěn musí být též příslušník, který byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, jestliže jednání, kterým se tohoto trestného činu dopustil, se neslučuje s požadavky kladenými na příslušníka bezpečnostního sboru, které jsou obecně považovány za oprávněné. Obligatorní je také propuštění příslušníka z důvodu porušení služebního slibu, kterého se dopustil zavrženíhodným jednáním, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Tím se reaguje na potřebu skončit služební poměr ještě před tím, než bude příslušník za takové jednání pravomocně odsouzen. Skutková

podstata

spočívá

v

tom,

že

se

příslušník

dopustil

zavrženíhodného jednání. Co je jednáním zavrženíhodným, je velmi těžko definovatelné, i když lze mít zato, že je to jednání pro společnost zcela nepřijatelné. Lze soudit, že musí jít o jednání, které má vysokou společenskou nebezpečnost. Pro naplnění skutkové podstaty je dále nezbytné, aby uvedené zavrženíhodné jednání mělo znaky trestného činu. Z tohoto pohledu je naprosto

nesmyslná

další

gradace

33

nezbytné

nebezpečnosti

jednání

příslušníka obsažená v citovaném propouštěcím důvodu. Zavrženíhodné jednání, které má znaky trestného činu, musí být navíc ještě způsobilé ohrozit dobré jméno bezpečnostního sboru. Každý trestný čin spáchaný příslušníkem má, obecně vzato, způsobilost ohrozit dobré jméno bezpečnostního sboru. Složitější je otázka, zda bezpečnostní sbor v konkrétním okamžiku skutečně dobré jméno má, případně zda má dobré jméno jenom proto, že je státní institucí. Je možno učinit dílčí závěr, že jednání, za které má být příslušník propuštěn, naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu. Určuje-li však zákon, že jednání příslušníka, které má znaky trestného činu, je samostatným propouštěcím důvodem, jde o jiný důvod propuštění než ten, který je uveden v § 42 odst. 1 písmo a) a b) zákona. Tyto důvody totiž požadují, aby jednání příslušníka bylo posouzeno soudem a příslušník byl před propuštěním pravomocně odsouzen pro trestný čin. Důvod propuštění založený na porušení služebního slibu jednáním, které má znaky trestného činu, aplikuje služební funkcionář. Ten proto v řízení o propuštění musí vyřešit základní otázku, a to zda se příslušník dopustil trestného činu (zda jeho jednáni vykazuje znaky trestného činu). To mu ale zakazuje dikce § 180 odst. 5 zákona, která stanoví, že: "Služební funkcionář si nemůže učinit úsudek o osobním stavu příslušníka a o tom, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá. Probíhá-li před příslušným orgánem řízení o předběžné otázce, vyčká služební funkcionář jeho výsledku.". Lze učinit závěr, že služební funkcionář není oprávněn vynést rozsudek o vině, ani si o tom učinit vlastní úsudek. Pokud tak učiní, dopouští se porušení Čl. 40 odst. 1 Listiny základních práva svobod, který stanoví, že: "Jen soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy." Jen v trestním řízení lze nalézt, zda se příslušník dopustil trestného činu. Výlučně v trestním řízení jsou příslušníkovi garantována všechna práva, která mu dávají dostatečný prostor pro prokázání neviny. Do doby, než je příslušník odsouzen, nesmí být vůči příslušníkovi učiněny žádné kroky, jež jsou odůvodňovány tím, že spáchal trestný čin. Ustanovení Čl. 40 odst. 2 stanoví, že: "Každý, proti

34

němuž je vedeno trestní řízení, je považován za nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena.". Obdobnou zásadu vymezuje § 1 odst. 2 trestního řádu, který ukládá povinnost všech hledět na toho, proti komu se vede trestní řízení, jako by byl nevinen. Z této zásady presumpce neviny nelze připustit žádnou výjimku, tedy ani výjimku, která by se týkala propuštění ze služebního poměru. Každý jiný postup proto musí být protiústavní. Protiústavnost propuštění pro porušení služebního slibu vystupuje ještě příkřeji, je-li posuzováno z hlediska procesních ustanovení zákona o služebním poměru. Služební funkcionář, který rozhoduje o propuštění a činí si nezávisle na moci soudní úsudek o vině příslušníka za spáchaný trestný čin, může v tzv. "zvláštním řízení" o propuštění postupovat ještě mnohem jednodušším způsobem než při prokazování jiného protiprávního jednání, které je důvodem pro propuštění. Podle § 183 zákona nemá příslušník, který vystupuje jako účastník řízení, právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, ke způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Takové konstatování zákona nelze označit za souladné s ústavními předpisy.27 Důvodem propuštění je také uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti. Aby nedocházelo ke zneužití tohoto důvodu propuštění, stanovuje příslušné ustanovení o ukládání kázeňských trestů (§ 186 odst. 7 zákona o služebním poměru) případy, kdy lze tento trest příslušníkovi uložit. Tento důvod propuštění byl do zákona o služebním poměru zařazen proto, aby byla odstraněna absence možnosti propustit příslušníka, který se dopustil závažného přestupku (například krádeže). Vzhledem k tomu, že zákon nezná propuštění příslušníka ze služebního poměru na dobu neurčitou na základě služebního hodnocení, kterým byl vyhodnocen jako nezpůsobilý pro výkon služby, lze toto propuštění realizovat na základě tohoto důvodu. Zákon totiž v § 50 stanovuje, že porušením služební povinnosti je také negativní služební hodnocení. 27


35

Paragrafy 47 a 48 zákona o služebním poměru zakotvují omezení práv příslušníka týkající se zákazu členství v politických stranách nebo hnutích a vykonávání činnosti v jejich prospěch, zákazu členství v odborové organizaci, stanoveného pro příslušníky zpravodajských služeb, zákazu členství v řídících a kontrolních orgánech právnických osob provozujících podnikatelskou činnost a, až na stanovené výjimky, zákazu vykonávání jiné výdělečné činnosti než služby podle tohoto zákona. Porušení těchto omezení je dalším důvodem propuštění příslušníka ze služebního poměru. Jak bylo uvedeno výše, příslušníkem bezpečnostního sboru může být pouze státní občan České republiky. Logicky tedy příslušník, který přestane být státním příslušníkem České republiky nemůže již nadále vykonávat službu v bezpečnostním sboru a musí být propuštěn. Stanoveno je také propuštění ze služebního poměru z důvodu, kdy příslušníkovi bylo odňato osvědčení o fyzické zdatnosti nebo o odborné způsobilosti

stanovené

zvláštním

právním

předpisem,

který

se

týká

příslušníků Hasičského záchranného sboru a propuštění z důvodu pozbytí osobnostní způsobilosti k výkonu služby na základě psychologického posudku a z důvodu omezení nebo ztráty způsobilosti k právním úkonům. Uplynula-li doba tří měsíců od zařazení příslušníka do zálohy pro přechodně nezařazené a důvody pro zařazení do této zálohy nepominuly, je naplněn další důvod pro propuštění příslušníka ze služby. Příslušník zpravodajské služby musí být též propuštěn, jestliže mu zanikla platnost osvědčení, je-li osobou určenou ke styku s utajovanými informacemi, a nelze jej ustanovit na jiné služební místo, a to ani po 1 roce zařazení v záloze pro přechodně nezařazené.28 Některé důvody propuštění lze aplikovat pouze na příslušníky ve služebním poměru na dobu určitou. Příslušník ve služebním poměru na dobu určitou musí být propuštěn, jestliže jeho služební místo bylo v důsledku organizačních změn zrušeno a nelze ho ustanovit na jiné služební místo, jestliže zaniklo jeho osvědčení seznamovat se s utajovanými skutečnostmi a

28

Zákon č. 361/2003 Sb., § 42 odst. 2

36

není možno ho ustanovit na jiné služební místo, a také tehdy, jestliže byl příslušník vyhodnocen služebním hodnocením jako nezpůsobilý pro výkon služby. Pro rozhodnutí o propuštění z taxativně stanovených důvodů se stanoví objektivní a subjektivní propadná lhůta. Smyslem těchto lhůt je zamezení dlouhodobé právní nejistoty příslušníka o stabilitě služebního poměru.29 Příslušník má při skončení služebního poměru nárok na vydání potvrzení o službě, a na základě žádosti též na vydání služebního posudku. Výslovně

se

upravuje

právní

postavení

příslušníka

po

zrušení

rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru. V takovém případě služební poměr příslušníka trvá se všemi nároky.

2.6 Základní povinnosti příslušníka a omezení jeho některých práv

V § 45 zákona o služebním poměru jsou stanoveny základní povinnosti příslušníků, které jsou zaměřeny zejména na zajištění nestrannosti příslušníka při výkonu služby a mají zajistit kvalitní výkon služby. Povinnosti stanovené tímto ustanovením mají obecnou povahu. K jejich porušení zpravidla dochází nedodržením některé z konkrétních povinností, které vyplývají z právních a ostatních předpisů, rozkazů a pokynů nadřízených. Výslovně je zakotvena povinnost příslušníka zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru v nestranný výkon služby. Jedná se zejména o zákaz zneužívání informací nabytých v souvislosti s výkonem služby ve prospěch vlastní nebo ve prospěch jiných osob. Zákon také vyslovuje zákaz přijímání darů nebo jiných výhod v souvislosti s výkonem služby. Znamená to, že tento zákaz se nevztahuje na dary nebo výhody, které nemají žádnou souvislost s výkonem služby a možností jeho ovlivnění.

29

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 41 až 44

37

Je stanovena zásada, že příslušník je povinen zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděl při výkonu služby. Uvedené informace může využívat jen při výkonu služby a může je sdělovat jen povolaným osobám. Nepovolaným osobám je může příslušník sdělit jen tehdy, byl-li služebním

funkcionářem

zproštěn

povinnosti

mlčenlivosti.

Povinnost

mlčenlivosti je samozřejmě prolomena tehdy,jestliže tak stanoví právní předpis. Nově se zakotvuje povinnost příslušníka prohlubovat svoji odbornost a udržovat svoji fyzickou zdatnost potřebnou pro zastávané služební místo a podrobovat se jejímu ověřování služebním funkcionářem. Povinností příslušníka dodržovat pravidla služební zdvořilosti je možno rozumět jeho slušné, uctivé a důstojné jednání a vystupování ve vztahu k nadřízeným i podřízeným příslušníkům a svým spolupracovníkům vůbec. Je to také způsob vystupování ve vztahu k občanům, s nimiž se dostává do styku při výkonu služby i mimo ni. Povinnost poskytovat bezpečnostnímu sboru osobní údaje nezbytné pro rozhodování ve služebním poměru a pro plnění povinnosti bezpečnostního sboru podle zvláštních právních předpisů odstraňuje pochybnosti o tom, zda je příslušník například povinen sdělit nadřízenému jiné místo, než je místo jeho trvalého pobytu, v němž se bude po delší období zdržovat při čerpání dovolené, zda má sdělit číslo svého mobilního telefonu apod. Bezpečnostní sbor k tomu, aby mohl například v krátké době aktivovat dostatečný počet příslušníku ke zvládnuti mimořádného úkolu, musí znát některé informace, bez nichž by nemohl nařídit služební pohotovost nebo službu přesčas atd. Příslušník

je

také

povinen

vykonávat

službu

tak,

aby

nebyla

ovlivňována jeho politickým, náboženským nebo jiným přesvědčením. Toto přesvědčení nesmí vést zejména ke stranění osobám stejného přesvědčení apod. Na splnění povinnosti ohlašovat vedoucímu příslušníkovi závady a nedostatky, které ohrožují nebo ztěžují výkon služby je mnohdy závislé splnění závazku bezpečnostního sboru v oblasti zajišťování podmínek výkonu

38

služby příslušníků. Je důležitou prevencí před vytvářením nepředvídaných situací. Stanovení povinnosti bez zbytečného odkladu ohlašovat vedoucímu příslušníkovi skutečnost, že příslušník byl pravomocně odsouzen pro trestný čin, reaguje na právní stav, podle něhož soudy nejsou povinny hlásit bezpečnostnímu sboru odsouzení příslušníka. Tato ohlašovací povinnost se upravuje zejména vzhledem k tomu, že pravomocné odsouzení příslušníka může vést k jeho propuštění ze služebního poměru. Povinnost příslušníka chovat se a jednat i v době mimo službu tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru, je povinností, která může v praxi vést k různým výkladům. V některých případech mají služební funkcionáři představu, že příslušník bezpečnostního sboru se musí chovat zcela odlišně od ostatní veřejnosti, má neustále vychovávat ostatní občany a být jim příkladem. Takového stavu však zpravidla nedosahují ani sami ti, kdo takové jednání vyžadují. Jednat a chovat se tak, aby neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru, je pro příslušníka opět povinností obecnou, která koresponduje s jednáním a chováním v souladu s dobrými mravy, které se ve společnosti vytvořily. Tradiční

podobu

mají

povinnosti

stanovené

zákonem

vedoucím

příslušníkům. Ti mají kromě totožných povinností, jež mají i ostatní příslušníci, specifické povinnosti spočívající v hodnocení výkonu služby podřízených příslušníků, oceňování jejich příkladného plnění služebních povinností a vyvozování důsledků z jejich porušování služebních povinností. Jsou také povinni zabezpečovat, aby příslušníci byli pro výkon služby náležitě vyškoleni a vycvičeni, a přijímat podněty k odstranění závad a nedostatků, které ohrožují nebo ztěžují výkon služby.30 Zákon vymezuje definici služební kázně a stanoví případy, kdy je příslušník povinen splnit rozkaz vedoucího příslušníka, o němž se domnívá, že je v rozporu s právními předpisy. Příslušník je oprávněn vyžádat si

30


39

písemné vyhotovení takového rozkazu. Bezpodmínečně je příslušník povinen odmítnout splnění rozkazu, kterým by spáchal trestný čin. Omezení práv příslušníka upravené v § 47 a § 48 bylo popsáno již výše, jako jeden z důvodů propuštění, při porušení těchto ustanovení.

2.7 Doba služby, služební pohotovost a doba odpočinku

Úprava délky doby služby je řešena odlišně od obecné úpravy pracovní doby platné pro zaměstnance v pracovním poměru, případně pro státní zaměstnance podle služebního zákona. Délka doby služby je stanovena jinak, než pro ostatní zaměstnance, neboť nerozlišuje mezi příslušníky, kteří vykonávají službu v rovnoměrném rozvržení doby služby a směnném režimu služby.31 Základní doba služby je stanovena na 37,5 hodiny týdně. Příslušníkovi však lze nařídit službu přesčas podle ustanovení § 54 zákona o služebním poměru. Rozsah služby přesčas narozdíl od přesčasové práce zaměstnanců v pracovním poměru zákonem v podstatě není omezen, přestože zákon stanoví v odstavci 1 maximální rozsah služby přesčas na 150 hodin v kalendářním roce. Znění odstavce 2 z této hranice činí hranici orientační, protože ji lze kdykoliv prolomit. V prvním případě to je tehdy, jestliže bude vyhlášen krizový stav. Pravidla pro vyhlašování krizového stavu jsou stanovena v zákoně č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon). Za krizový stav se považuje vyhlášení stavu nebezpečí nebo nouzového stavu nebo stavu ohrožení státu při mimořádné události. Možnost nařízení služby přesčas bez omezení otevírá druhý zákonný důvod, podle něhož tak lze učinit ve výjimečných případech ve veřejném zájmu. Co je veřejným zájmem, zákon sice nedefinuje, je však snadné 31


40

dovodit, že každou činnost bezpečnostního sboru lze označit za činnost ve veřejném zájmu, protože tyto sbory jsou ve veřejném zájmu zřízeny. Právní úprava platná pro příslušníky nezná tzv. "dohodnutou" službu konanou přesčas. Především to vyplývá z povahy služebního poměru jako zvláštního zaměstnaneckého vztahu v podmínkách bezpečnostních sborů, které jsou v případě, že je ohrožen život, zdraví nebo majetek osob, povinny splnit uložené úkoly bez ohledu na osobní zájmy příslušníků. Při nařizování služby přesčas je služební funkcionář omezen pouze dikcí § 85 odst., 2 zákona, podle níž těhotné příslušnici, příslušnici do konce devátého měsíce po porodu a příslušnici, která kojí, může nařídit službu přesčas jen s jejím předchozím souhlasem. Služba přesčas může být konána před začátkem nebo po skončení směny. Lze ji nařídit na dobu mezi směnami, a to i s tím důsledkem, že nebude dodržen rozsah minimálního nepřetržitého odpočinku mezi směnami nebo v týdnu. Ustanovení § 63 zákona stanoví, že při službě přesčas lze nepřetržitý odpočinek mezi dvěma směnami zkrátit z nejméně 10 hodin až na 6 hodin. Také nepřetržitý odpočinek v týdnu lze z jinak garantovaných 36 hodin zkrátit, ale jen tak, že vždy musí činit nejméně 12 hodin. Odlišně je řešena služba přesčas při pružné době služby (§ 59 zákona). Za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce má příslušník nárok na náhradní volno. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má příslušník nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.32 Ustanovení o služební pohotovosti odkazuje na § 54, když stanoví, že služební pohotovost lze příslušníkovi nařídit v důležitém zájmu služby a za splnění předpokladů pro výkon služby přesčas. Odkaz na § 54 je však dle mého názoru nadbytečným, neboť předpokladem pro výkon služby přesčas je, 32


41

dle odstavce 1 zmíněného paragrafu, důležitý zájem služby. Čili stejná podmínka, jako je stanovena pro nařízení služební pohotovosti již v první části odstavce 1 § 62. Služební pohotovost není výkonem služby a může být nařízena výlučně mimo dobu služby. Nařizuje se na služebně určené služebním funkcionářem nebo mimo ni v místě trvalého pobytu (ubytování) nebo na žádost příslušníka na jiném místě, pokud služební funkcionář žádosti vyhoví. Základní doba odpočinku je stanovena na nejméně deset hodin mezi jednotlivými směnami a na nejméně třicet šest hodin nepřetržitého odpočinku v každém týdnu. Tato základní doba může být v zájmu zabezpečení služebních úkolů bezpečnostních sborů v mimořádných případech zkrácena až na šest hodin u nepřetržitého odpočinku mezi jednotlivými směnami, respektive na dvanáct hodin nepřetržitého odpočinku v týdnu. Vyžaduje-li to důležitý zájem služby, příslušníkovi se nepřetržitý odpočinek v daném týdnu neposkytne vůbec. V takovém případě je však služební funkcionář povinen poskytnout příslušníkovi v dalším týdnu nepřetržitý odpočinek

v rozsahu

minimálně sedmdesát dva hodin. Zkrácení takového nepřetržitého odpočinku není přípustné. Délka dovolené je stanovena na šest týdnů v kalendářním roce, případně na poměrnou část. Tedy na jednu dvanáctinu dovolené za každý kalendářní měsíc trvání služebního poměru, netrval-li služební poměr příslušníka celý kalendářní rok. Způsob čerpání dovolené se příliš neliší od právní úpravy platné pro zaměstnance v pracovním poměru. Vzhledem k obtížím, které přináší čerpání dovolené příslušníků s nerovnoměrně rozvrženou dobou služby s nestejnými službami v jednotlivých dnech, stanovuje zákon, co se rozumí týdnem čerpání dovolené. Nově se pro příslušníky upravuje krácení dovolené pro omluvenou nepřítomnost ve službě, a to obdobným způsobem, jakým se krátí dovolená zaměstnanců, kteří se řídí zákoníkem práce. Vyžaduje-li to důležitý zájem služby, může služební funkcionář příslušníkovi změnit původně určený nástup dovolené nebo ho z dovolené

42

odvolat.

Bezpečnostní

sbor

je

v

takovém

případě

povinen

nahradit

příslušníkovi újmu, kterou bez svého zavinění utrpěl v souvislosti se změnou původně určeného nástupu dovolené nebo v souvislosti s odvoláním z dovolené. Jedná se o náklady vzniklé například uhrazením poplatku za zrušení zaplaceného zájezdu, o cestovní výdaje apod. Právní předpisy stanoví také případy, kdy služební funkcionář nesmí určit nástup dovolené. Nesmí určit nástup dovolené na dobu, kdy je příslušník uznán neschopným ke službě, a na dobu, po kterou je příslušnice na mateřské dovolené nebo rodičovské dovolené nebo příslušník na rodičovské dovolené. Tento zákaz považuji za nadbytečný, a navíc nepřesný. Doba, po kterou příslušník nekoná službu pro nemoc nebo úraz, případně doba, na kterou byla rozhodnutím určena mateřská nebo rodičovská dovolená, je dobou omluvené

nepřítomnosti

ve

službě.

Bylo

by

nesmyslné

poskytovat

příslušníkovi dovolenou na dobu, kdy nemá povinnost vykonávat službu, a omlouvat mu tak nepřítomnost ve službě podruhé. Totéž je nutno vztáhnout i na případ zproštění příslušníka výkonu služby. Také zproštěný příslušník není povinen vykonávat službu a není mu možné nařizovat dovolenou. Obdobně nedomyšlené je ustanovení, které určuje, že na dobu, kdy příslušník nemůže konat službu pro důležité osobní překážky, může služební funkcionář určit čerpání dovolené jen na jeho žádost. Není totiž zřejmé, proč by příslušník vůbec žádost o dovolenou v těchto případech podával.33 K přerušení čerpání dovolené přímo ze zákona dochází tehdy, jestliže příslušník je v době dovolené uznán neschopným ke službě, nebo ošetřuje-li nemocného člena rodiny. I toto ustanovení je diskutabilní. Nezodpovězena zůstává otázka, proč není uvedena také péče o dítě, která je právními předpisy zahrnuta do stejného důvodu pro udělení služebního volna a má shodný charakter. Péče o dítě je zmíněna pouze pro případ, kdy na žádost příslušníka nedochází k přerušení dovolené.34

33

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 144 - 145 34 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 145

43

2.8 Podmínky výkonu služby

K povinnostem bezpečnostního sboru patří vytvářet příslušníkům podmínky pro řádný a pokud možno bezpečný výkon služby. V podmínkách bezpečnostních sborů není možné spravedlivě požadovat zajištění zcela bezpečného výkonu služby. Plnění služebních úkolů vyžaduje provést i zákroky, při nichž dochází k ohrožení života a zdraví. Proto se příslušníci ve služebním slibu zavazují nasadit při plnění úkolů i vlastní život. Výčet povinností bezpečnostního sboru v péči o příslušníky je pouze příkladmý. Předpokládá plnění i dalších povinností v této oblasti.35

2.8.1 Zákaz diskriminace

Zákon vychází, v souladu s požadavky Evropské unie, z obecného principu rovného zacházení se všemi příslušníky a zákazu jakékoliv diskriminace

zvýhodnění

nebo

znevýhodnění

z

důvodů

vymezených

diskriminačních znaků. Ve služebním poměru je zakázána přímá i nepřímá diskriminace z důvodu pohlaví, sexuální orientace, jazyka, náboženského vyznání nebo víry, politického nebo jiného smýšlení, členství v odborových organizacích a jiných sdruženích, majetku, rodu, rasy, barvy pleti, národnosti, etnického

nebo

sociálního

původu,

věku,

těhotenství

a

mateřství,

manželského a rodinného stavu, povinností k rodině.36 Podle ustanovení § 180 odst. 3 zákona platí v řízení ve věcech služebního poměru zásada obráceného důkazního břemene. Skutečnosti tvrzené o tom, že účastník řízení byl přímo nebo nepřímo diskriminován na základě svého pohlaví, národnosti nebo rasy, má služební funkcionář za prokázané, pokud v řízení nevyšel najevo opak. Nadnárodní právní rámec pro otázku přenesení důkazního břemene poskytuje směrnice Rady 97/80/EHS, o důkazním břemenu v případech diskriminace. Ta obsahuje závazek členských 35

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 165 36 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 163

44

zemí Evropské unie přijmout do svých právních systémů opatření nezbytná v řízení před soudy nebo jinými orgány tak, aby bylo důkazní břemeno z osoby žalující přeneseno na osobu žalovanou, která, má-li ve sporu uspět, musí prokázat, že zásadu rovného zacházení neporušila.37

2.8.2 Zdravotní, osobnostní a fyzická způsobilost příslušníků

Psychická a fyzická náročnost služby v bezpečnostním sboru vyžaduje stanovení náročných kritérií pro trvání služebního poměru v oblasti zdravotní, fyzické a osobnostní způsobilosti příslušníka. Zdravotní způsobilost příslušníka posuzuje zařízení závodní preventivní péče na základě výpisu ze zdravotnické dokumentace registrujícího lékaře, výsledku lékařské prohlídky a dalších potřebných vyšetření. Osobnostní způsobilost

občana

posuzuje

psycholog

psychologického

pracoviště

bezpečnostního sboru. Proti lékařskému posudku o zdravotní způsobilosti i proti závěru psychologa o osobnostní způsobilosti může podat příslušník opravný prostředek (návrh na přezkoumání) vedoucímu zdravotnického zařízení nebo vedoucímu psychologického pracoviště. Požadavky na tělesnou zdatnost stanoví ředitel bezpečnostního sboru služebním předpisem. Chybou však je, že má stanovit tělesnou zdatnost podle služebního místa, na které je příslušník ustanoven. Mělo by se jednat o obecnou tělesnou zdatnost potřebnou k výkonu služby v bezpečnostním sboru, na rozdíl od vyšší fyzické způsobilosti, která je stanovena pro některá služební místa jako tzv. jiný zvláštní požadavek. Za osobnostně způsobilého se považuje příslušník, u něhož byly podle závěru

psychologa

bezpečnostního

sboru

zjištěny

takové

osobnostní

charakteristiky, které jsou předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru.38

37


45

Aby byly odstraněny pochybnosti o tom, kdo hradí náklady spojené se zjišťováním zdravotní, osobnostní a fyzické způsobilosti příslušníka, stanoví se, že je hradí bezpečnostní sbor.39 Podrobnosti jsou stanoveny vyhláškou č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru. Ta mimo jiné obsahuje konkretizaci osobnostních charakteristik, důvody zjišťování osobnostní způsobilosti a postup při jejím zjišťování. Je zde také upraven postup při přezkumném řízení, což je, jak bylo řečeno výše, opravný prostředek, který může podat příslušník proti závěru psychologa o osobnostní způsobilosti.

2.8.3 Ozdravný pobyt

Institut

ozdravného

pobytu

nemá

v právní

úpravě

platné

pro

zaměstnance v pracovním poměru obdobu. Jedná se o specifický nárok příslušníka, který se poskytuje příslušníku, jehož služební poměr trval alespoň patnáct let, nebo jehož služební poměr trval dobu kratší, doporučí-li ozdravný pobyt lékař. Ozdravný pobyt se provádí formou lázeňské péče nebo tělesných rehabilitačních aktivit a poskytuje se v délce čtrnácti dnů nepřerušeně. Účast na ozdravném pobytu v tomto trvání se považuje za dobu služby, a to v rozsahu, který připadá na dva týdny při rovnoměrném rozvržení doby služby. Přestože je ozdravný pobyt označen jako nárok příslušníka, nemůže jeho poskytnutí příslušník odmítnout. Doba ozdravného pobytu je totiž zahrnuta do fondu základní doby služby v týdnu a příslušníkovi je během této doby poskytován služební příjem. Bezpečnostní sbor navíc příslušníkovi hradí náklady na ozdravný pobyt, cestovní výdaje a také případnou škodu z úrazu vzniklého v souvislosti s činnostmi konanými na ozdravném pobytu. Kromě toho účelem ozdravného pobytu by mělo být upevnění tělesného a duševního

39


46

zdraví příslušníka, což je nejen v jeho zájmu, ale i v zájmu bezpečnostního sboru.

2.8.4 Mateřská a rodičovská dovolená

Ambicí

zákonodárce

bylo

upravit

služební

poměr

příslušníků

bezpečnostních sborů komplexně, a proto byla do zákona transformována i úprava mateřské a rodičovské dovolené. Tato úprava vychází z obdobné úpravy obsažené v zákoníku práce a v podstatě se od ní neliší.

2.8.5 Zvláštní podmínky výkonu služby příslušnic a příslušníků pečujících o dítě

Zákon obsahuje pouze nezbytná omezení příslušnic při výkonu služby, a to zejména v případech těhotenství a mateřství, částečně též v případě péče o děti. Zkušenosti s předchozí právní úpravou ukazovaly, že přílišná omezení příslušnic v souvislosti s péčí o děti se v důsledcích obracejí proti příslušnicím, neboť jsou mnohdy faktickou překážkou pro přijetí žen do služebního poměru a jsou v podstatě diskriminující. V zájmu zachování rovného postavení mužů a žen ve služebním poměru se některá omezení týkají i příslušníků.40

2.8.6 Bezpečnost a ochrana zdraví při výkonu služby

Právní úprava bezpečnosti a ochrany zdraví při výkonu služby zajišťuje ochranu života a zdraví příslušníků a vede k předcházení přímého poškozování jejich zdraví. Naplňuje se tak ústavní právo na ochranu zdraví a na uspokojivé podmínky výkonu služby. Rozhodujícím subjektem při vytváření podmínek bezpečné a zdraví nezávadné služby je bezpečnostní sbor (služební funkcionář). Jeho povinností 40


47

je činit opatření k tomu, aby se předcházelo újmám na životech. Také příslušníkovi jsou dány povinnosti, které mají zabránit vzniku služebních úrazů a jiného poškození zdraví. Bezpečnostní sbor je povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví příslušníků při výkonu služby s ohledem na rizika možného ohrožení jejich života a zdraví, která se týkají výkonu služby. Povinnost bezpečnostního sboru zajišťovat bezpečnost a ochranu zdraví při výkonu služby se vztahuje také na všechny osoby, které se s jeho vědomím zdržují na jeho služebnách. Za plnění úkolů v péči o bezpečnost a ochranu zdraví při výkonu služby odpovídají služební funkcionáři na všech stupních řízení. Tyto úkoly jsou rovnocennou a neoddělitelnou součástí jejich služebních povinností. Náklady spojené se zajišťováním bezpečnosti a ochrany zdrví při výkonu služby hradí bezpečnostní sbor. Zákon stanoví konkrétní povinnosti bezpečnostního sboru a povinnosti příslušníků v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při výkonu služby.41

2.9 Náhrada škody

Právní úprava odpovědnosti za škodu ve služebním poměru vychází z nerovného postavení subjektů, které je typické pro pracovněprávní vztahy a v podmínkách služebního poměru je ještě zřetelnější. Je proto namístě, že je toto nerovné postavení kompenzováno zvýhodněním příslušníka oproti bezpečnostnímu sboru. Úvodní ustanovení této části zákona upravují prevenční povinnost bezpečnostního sboru vůči příslušníkovi a příslušníka vůči bezpečnostnímu sboru. Bezpečnostní sbor musí zajišťovat příslušníkům takové podmínky služby, aby nedocházelo ke vzniku škod, zejména tím, že provádí kontroly plnění služebních úkolů příslušníků. Oprávnění kontroly věcí, které příslušníci 41


48

vnášejí do služebny nebo je z ní vynášejí, včetně případných osobních prohlídek, při kterých musí být dodrženy stanovené postupy, má zamezit vzniku škody. Příslušník, který vykonává službu si musí počínat tak, aby nedocházelo ke škodám na majetku nebo bezdůvodnému obohacení. Na hrozící škodu je povinen upozornit. Upozorňovací povinnost má rovněž v případě, nevytvoří-li mu bezpečnostní sbor potřebné podmínky pro výkon služby.42 Zakročovací

povinnost

příslušníka,

na

rozdíl

od

zaměstnance

v pracovním poměru, není omezena tím, že pokud by při jejím splnění ohrozil sebe nebo ostatní příslušníky, zakročit by nemusel. Zakročovací povinnost příslušník nemá pouze tehdy, jestliže mu v zákroku brání důležitá překážka (například

splnění

neodkladného

služebního

úkolu).

Pokud

příslušník

nezakročí, aniž mu v tom bránila důležitá překážka, spoluodpovídá za vzniklou škodu.43 Obecná odpovědnost příslušníka za škodu je založena na subjektivním principu. Je odpovědností za zaviněné porušení povinností při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním. Skutečná škoda, kterou je příslušník povinen bezpečnostnímu sboru uhradit, se přednostně hradí v penězích. Teprve souhlasí-li s tím bezpečnostní sbor, je možno uhradit škodu uvedením věci do předešlého stavu. Výše náhrady škody, kterou příslušník způsobil z nedbalosti, je limitována čtyřapůlnásobkem měsíčního služebního příjmu příslušníka. Tento limit neplatí v případě, že škodu způsobil příslušník úmyslně nebo v opilosti nebo v důsledku zneužití jiných návykových látek. Nižší náhrada škody, a to ve výši maximálně trojnásobku měsíčního služebního příjmu příslušníka, je stanovena pro případy porušení zakročovací povinnosti ze strany příslušníka. Zákon stanovuje případy, kdy by bylo, s ohledem na okolnosti, nespravedlivé, požadovat na příslušníkovi náhradu škody.44 Jde o případy 42

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 93 až 94 43 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 185 44 Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 93 až 94

49

škody, která vyplývá z rizika výkonu služby, nebo kterou příslušník způsobil při odvracení škody, jež hrozila bezpečnostnímu sboru nebo přímo ohrožovala život a zdraví osob, jestliže tento stav sám úmyslně nevyvolal a počínal si při odvracení škody způsobem přiměřeným okolnostem. Zvláštním

druhem

odpovědnosti

příslušníka

za

škodu

je

jeho

odpovědnost za schodek na svěřených hodnotách, které je povinen vyúčtovat, a odpovědnost za ztrátu svěřených předmětů. V souladu s vyloučením smluvních prvků ze služebního poměru založeném na jiném než smluvním principu,

se

hmotná

odpovědnost

ale

stanovena

odpovědnosti,

je

nezakládá

přímo

dohodou

zákonem.

Na

o

hmotné

podstatě

této

odpovědnosti se však nic nemění. Odpovědnost bezpečnostního sboru za škodu vzniklou příslušníkovi je vždy

odpovědností

objektivní,

a

to

buď

v podobě

odpovědnosti

za

protiprávnost, nebo odpovědnosti za výsledek. Příslušné ustanovení upravuje odpovědnost bezpečnostního sboru za škodu, která vznikla příslušníkovi při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním, případně pro výkon služby. Nemusí se vždy jednat o škodu na věci. Bezpečnostní sbor odpovídá příslušníkovi i za jinou škodu na zdraví, než je škoda vzniklá služebním úrazem nebo nemocí z povolání, která mu prokazatelně vznikla při výkonu služby. Škodu hradí bezpečnostní sbor zásadně v penězích. Uvedení věci do předešlého stavu je možné pouze se souhlasem příslušníka. Výslovně se stanovuje, že bezpečnostní sbor neodpovídá příslušníkovi za škodu na věci, které použil při plnění služebních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním bez jeho souhlasu.45 Bezpečnostní sbor odpovídá příslušníkovi za škodu vzniklou služebním úrazem, pokud k tomuto úrazu došlo při výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním. Bezpečnostní sbor odpovídá rovněž za škodu způsobenou příslušníkovi nemocí z povolání, jestliže konal službu před jejím zjištěním za podmínek, z nichž nemoc z povolání vzniká.

45


50

Náhradu za ztrátu na služebním příjmu po dobu dočasné neschopnosti k službě a náhradu za ztrátu na služebním příjmu po skončení neschopnosti k službě se příslušníkovi v zásadě poskytují do průměrného služebního příjmu před vznikem škody. Náhrada za ztrátu na služebním příjmu náleží i v případě, že se příslušník stane uchazečem o zaměstnání a již nepobírá hmotné zabezpečení, s výjimkou, kdy hmotné zabezpečení nepobírá z jím zaviněných důvodů. Aby bylo možné vydat rozhodnutí o náhradě za ztrátu na služebním příjmu, je příslušník povinen předložit služebnímu funkcionáři doklady, které jsou rozhodné pro určení výše náhrady. Věková hranice, do které náleží příslušníkovi náhrada za ztrátu na služebním příjmu po skončení neschopnosti k službě, je stanovena 65 lety věku. Výslovně se zakotvuje, že náhrada za ztrátu na služebním příjmu se poskytuje jen do skončení služebního poměru, a poté jen, jestliže služební poměr skončil ze zdravotních důvodů. Zákon také stanovuje druhy náhrad, které je bezpečnostní sbor povinen poskytnout v případě, že příslušník v důsledku služebního úrazu nebo nemoci z povolání zemře. Náhrada nákladů spojených s léčením a náhrada nákladů spojených s pohřbem se poskytne tomu, kdo tyto náklady vynaložil. Náhrady nákladů na výživu pozůstalých náleží členům rodiny, kterým byl příslušník povinen výživu poskytovat. Pozůstalý manžel a dítě, kterému vznikl nárok na sirotčí důchod, má nárok na jednorázové odškodnění.46 Zákon také vymezuje případy, kdy se bezpečnostní sbor, který jinak za škodu odpovídá, může této odpovědnosti zcela nebo zčásti zprostit. Důvodem zproštění se odpovědnosti může být buď porušení právních nebo služebních předpisů, rozkazů nadřízeného anebo opilost či zneužití jiných návykových látek příslušníkem. Jestliže výše uvedené skutečnosti byly jedinou příčinou škody, může dojít k úplnému zproštění, pokud byly jednou z příčin škody, pak může jít o zproštění částečné.47

46

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 100 až 110 47 Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 111

51

2.10 Služební příjem a odměna za služební pohotovost

2.10.1 Služební příjem

Služební příjem, tak jak je zakotven v zákoně, prošel v průběhu legislativních prací zásadními změnami. Předkladatel původně navrhl služební příjem ve zcela jiné podobě. Předně, v původní verzi návrhu se předpokládalo posílení role základního tarifu na úkor počtu a výše příplatků. Spolu s toliko 7 služebními hodnostmi, a tím i tarifními třídami, byl vytvořen dostatečný odstup mezi výší základního tarifu pro jednotlivé služební hodnosti. Striktně byl snížen počet příplatků. Počítalo se v zásadě pouze s příplatky, které je nezbytné poskytovat s ohledem na mezinárodní úmluvy. Rázně byla snížena výše poskytovaných příplatků (např. za službu v noci) tak, aby pohyblivé složky služebního příjmu nedeformovaly celou jeho výši. V návrhu úplně absentovaly fakultativní složky služebního příjmu – osobní příplatek a odměny. Vedly k tomu výrazně negativní zkušenosti z aplikační praxe. V minulosti se osobní příplatek využíval více k umělému navyšování nízkého platového tarifu než k účelu, k němuž je určen. Také subjektivismus a další chyby při rozhodování o osobním příplatku vedly k požadavku jeho zrušení. Na základě zásadního požadavku Ministerstva práce a sociálních věcí, jako věcného gestora za odměňování za práci (službu), však předkladatel musel přizpůsobit odměňování příslušníků předpisům platným pro ostatní rozpočtovou sféru. Z toho vyplynul požadavek na zakotvení 11 služebních hodností a snížení základních tarifů, opětovné zakotvení příplatků a fakultativních složek služebního příjmu. Další změny doznal zákon při několikerém projednávání v Parlamentu České republiky. Zcela zásadní změnu, která problematizuje přechod na režim nové právní úpravy, však prodělala uvažovaná výše prostředků ze státního rozpočtu vynaložených na nový zákon. Z původního 66 % nárůstu, schváleného ve věcném záměru zákona v roce 2000, nakonec zbyl nárůst

52

pouze ve výši 8,5 % ke dni účinnosti zákona. To velmi negativně ovlivnilo celou konstrukci služebního příjmu, ovlivnilo přístup příslušníků k tomuto zákonu a navodilo problematické dopady po jeho účinnosti. Nárok na služební příjem vzniká příslušníkovi zásadně jen za vykonanou službu. Proto součást služebního příjmu netvoří například odměna za služební pohotovost, neboť to není odměna za službu, ale za omezení, které má příslušník v době odpočinku při připravenosti na případný výkon služby. Nárok na služební příjem má příslušník také v dalších případech, kdy sice nevykonává službu (například při překážkách ve službě, dovolené apod.), ale zákon stanoví, že mu služební příjem přesto náleží. Za

služební

příjem

se

považují

peněžitá

plnění

poskytovaná

příslušníkovi bezpečnostním sborem ve výši a za podmínek stanovených zákonem.48 Předmětem mnoha protestů ze strany příslušníků a velmi diskutabilním je ustanovení, podle kterého je stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Toto ustanovení fakticky zakládá nerovnost mezi příslušníky neboť stanoví výši služebního příjmu shodně příslušníkovi, který 150 hodin služby přesčas vykoná, stejně jako příslušníkovi, který tuto službu nekoná vůbec. Základní složkou služebního příjmu je základní tarif. Ten se poskytuje v pevných měsíčních částkách a jeho výše je závislá na tarifní třídě a tarifním stupni, případně na zvýšení tarifu o 10 % za splnění zákonem požadovaných podmínek. Ostatní složky služebního příjmu činí pouze doplňkovou část služebního příjmu. Jsou jimi příplatek za vedení, příplatek za službu v zahraničí, zvláštní příplatek, osobní příplatek, odměna a služební příjem za službu přesčas. Příplatek za vedení je měsíčně poskytovanou složkou služebního příjmu, kterou se oceňuje řídící činnost vedoucích příslušníků. Výše příplatku se stanovuje podle řídící úrovně služebního místa a řídící náročnosti. 48


53

Příplatek za službu v zahraničí se poskytuje příslušníkům zařazeným v činné záloze, kteří jsou, v rámci mezinárodní spolupráce, vysláni k výkonu služby do zahraničí jako členové mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů. Zvláštní příplatek se poskytuje ve třech různých případech, za splnění rozdílných zákonných podmínek. Jednak je poskytován příslušníkům, kteří konají službu ve ztížených a zdraví škodlivých pracovních podmínkách, za druhé příslušníkům, kteří vykonávají službu v prostředí s vysokou mírou ohrožení zdraví, jež vyžaduje použití izolačních dýchacích přístrojů a za třetí příslušníkům, kteří vykonávají službu spojenou s ochranou zájmů státu, při nichž může dojít k ohrožení jejich života nebo zdraví, popřípadě k jiným závažným rizikům, nebo službu s mimořádnou psychickou zátěží. Osobním příplatkem může služební funkcionář ocenit příslušníkův výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu. Osobní příplatek je poskytován až do výše 60 % základního tarifu nebo ve vymezených případech až do výše 100 % základního tarifu. Ustanovení § 123 zákona o služebním poměru upravuje možnost poskytnutí další nenárokové složky služebního příjmu - odměny, která slouží k ocenění

příslušníků za splnění mimořádného nebo zvlášť významného

služebního úkolu, naléhavých služebních úkolů za nepřítomného příslušníka, nebo při dovršení 50 let věku za dosavadní výkon služby. Nárok na náhradní volno nebo na služební příjem za službu přesčas vzniká pouze v případě, že příslušník již v kalendářním roce konal službu přesčas v rozsahu 150 hodin, za něž se neposkytuje ani náhradní volno ani služební příjem. Uvedenou zásadu prolamuje dikce § 126 odst. 3 zákona, podle níž příslušník, jemuž byla nařízena služební pohotovost a který v době služební pohotovosti vykonával službu přesčas, má vždy nárok na služební příjem za službu přesčas, i když ještě nevykonal 150 hodin služby přesčas. Náhradní volno mu v tomto případě nelze udělit.49

49


54

2.10.2 Odměna za služební pohotovost

Služební pohotovost, kterou je možno příslušníkovi nařídit v důležitém zájmu služby, lze definovat jako dobu, po níž je příslušník připraven k případnému výkonu služby mimo předem stanovenou dobu služby v týdnu. V době, kdy by jinak měl příslušník volno, se musí zdržovat na určeném místě. Jde tudíž o zásah do osobního života příslušníka. Zákon proto stanoví, že se jako kompenzace za uvedený zásah poskytuje příslušníkovi odměna. Je diferencována podle míry omezení dispozice s osobním volnem příslušníka a stupně jeho dosažitelnosti a podle toho, zda je služební pohotovost konána v den, který je dnem služby příslušníka nebo dnem jeho nepřetržitého odpočinku v týdnu nebo svátkem (zákon nepřesně používá pojmu „den pracovního klidu“, který zákon nedefinuje a který je používán v úpravě platné pro zaměstnance v pracovním poměru). Z dikce ustanovení § 62 odst. 2 zákona vyplývá, že služební funkcionář nařizuje příslušníkovi služební pohotovost na služebně nebo mimo služebnu. Základ pro stanovení odměny je zvolen tak, aby odměna za služební pohotovost nebyla vyšší než služební příjem. Tvoří ho poměrná část složek služebního příjmu, obdobně jako je tomu při konstrukci služebního příjmu za službu přesčas. Za hodinu služební pohotovosti na služebně náleží příslušníkovi odměna ve výši 35 %, a jde-li o den pracovního klidu, ve výši 70 % průměrného hodinového služebního příjmu. Za hodinu služební pohotovosti mimo služebnu náleží příslušníkovi odměna ve výši 10 %, respektive 15 % průměrného hodinového služebního příjmu. Oproti předchozí právní úpravě je odměna za služební pohotovost stanovena nižším procentem, avšak není možné za ni poskytnout náhradní volno. Odměna za služební pohotovost není odměnou za vykonanou službu, a proto netvoří součást služebního příjmu.50 Jestliže je příslušník v době, kdy je mu nařízena služební pohotovost, povolán k výkonu služby, náleží mu za tento výkon služby služební příjem a 50


55

zároveň ztrácí nárok na odměnu za služební pohotovost za dobu, kdy vykonával službu.

2.11 Výsluhové nároky

2.11.1 Odchodné

Odchodné je jednorázovým peněžitým nárokem příslušníka souvisícím se skončením služebního poměru. Nárok na odchodné vznikne příslušníkovi, jestliže jeho služební poměr trval alespoň 6 let a skončil uplynutím doby určité, po dosažení věku 65 let nebo propuštěním, s výjimkou propuštění z toho důvodu, že: - příslušník byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, -

bylo v řízení o úmyslném trestném činu pravomocně rozhodnuto o podmíněném zastavení jeho trestního stíhání, bylo pravomocně schváleno narovnání nebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání a jednání, kterým trestný čin spáchal, je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka,

- příslušník porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Nárok na odchodné nevznikne také příslušníkovi, který požádal o propuštění a proti kterému je vedeno trestní řízení pro trestný čin spáchaný úmyslně. V tomto případě se mu však nárok na odchodné obnoví, jestliže následně není za tento trestný čin pravomocně odsouzen nebo nebylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném zastavení jeho trestního stíhání nebo nebylo

pravomocně

schváleno

narovnání

nebo

nebylo

pravomocně

rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání.51

51


56

Po šesti letech služby má příslušník nárok na odchodné ve výši průměrného měsíčního příjmu. Za každý další rok služby se mu tato základní výměra zvyšuje o jednu třetinu průměrného měsíčního příjmu a to až do výše šestinásobku měsíčního služebního příjmu. Odslouží-li tedy příslušník 21 a více let služby, odchodné činí šestinásobek měsíčního služebního příjmu a dále se již nezvyšuje.

2.11.2 Výsluhový příspěvek a úmrtné

Nárok na výsluhový příspěvek vzniká příslušníkům za téměř stejných podmínek jako nárok na odchodné. Rozdíl spočívá v tom, že v případě vzniku nároku na výsluhový příspěvek je třeba, aby příslušník vykonával službu alespoň po dobu 15 let, oproti šesti letům u nároku na odchodné. Základní výměra výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu.52 Jednou z funkcí výsluhového příspěvku je jeho funkce regulační. Ta spočívá v regulaci věkové struktury personálního obsazení bezpečnostního sboru. Služba v bezpečnostním sboru je fyzicky a psychicky velmi náročná a je tudíž vhodná zejména pro mladší osoby. Výsluhový příspěvek má tedy motivovat starší příslušníky k dobrovolnému odchodu ze služebního poměru a zároveň kompenzovat případný pokles životní úrovně při nástupu do jiné práce. V případě příslušníka, který je již v důchodovém věku slouží výsluhový příspěvek jako „přilepšení“ k starobnímu důchodu. Příslušníkům je tímto příspěvkem poskytována kompenzace za náročnost služby v bezpečnostních sborech.

52

Zákon č. 361/2003 Sb., § 158

57

Úmrtné

je

jednorázovým

peněžitým

nárokem

pozůstalých

po

příslušníkovi, které je poskytováno skončí-li služební poměr příslušníka jeho úmrtím. Není rozhodné zda k úmrtí příslušníka došlo při výkonu služby nebo bez jakékoli souvislosti se službou. Výše úmrtného činí vždy trojnásobek měsíčního služebního příjmu zemřelého příslušníka a to bez ohledu na to, jak dlouho trval jeho služební poměr.

2.12 Řízení ve věcech služebního poměru

Jelikož zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů je komplexním právním předpisem, upravuje také procesní ustanovení týkající se řízení ve věcech služebního poměru. Přestože je řízení ve věcech služebního poměru samostatným druhem řízení, je průběh řízení upraven obdobně jako průběh řízení podle správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). V řízení ve věcech služebního poměru se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků, kterými mohou být příslušník, bývalý příslušník, pozůstalý po příslušníkovi, navrhovatel, dědic a osoba, která uhradila náklady spojené s léčením zemřelého příslušníka.53 Zákon vylučuje z formalizovaného řízení ve věcech služebního poměru některá rozhodnutí, jež směřují ke způsobu výkonu služby a času a místa, v němž má být služba vykonávána. Jedná se o rozhodnutí, která mají povahu rozkazu vedoucího příslušníka.54 Zákon

upravuje

náležitosti

podání,

způsob

jeho

doručování

bezpečnostnímu sboru a postup služebních funkcionářů po chybném doručení tohoto podání. Obdobně jako v obecné úpravě řízení se zákonem vymezuje způsob doručování rozhodnutí účastníkovi. Zákonem je upraveno také hrazení nákladů řízení ve věcech služebního poměru.55 53

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 301 54 Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007, str. 302 55 Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů - zvláštní část, k § 180 až 182

58

Jelikož je, jak bylo uvedeno výše, průběh řízení velmi podobný s průběhem řízení podle správního řádu, nepokládám za nutné rozebírat zde otázky zahájení řízení, zastavení řízení, podkladů rozhodnutí, samotného rozhodnutí ani právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí. Ty se v podstatných věcech shodují s úpravou ve správním řádu. Naopak specifické je řízení o propuštění z důvodu porušení služebního slibu tím, že se příslušník dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. U tohoto řízení lze však mít důvodné pochybnosti o jeho slučitelnosti s ústavním pořádkem. Podle čl. 40 odst. 3 Listiny základních práv a svobod má obviněný z trestného činu právo, aby mu byl poskytnut čas a možnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce. Přesto podle § 183 zákona o služebním poměru nemá účastník řízení právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, ke způsobu jejich zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Podivný je také způsob zahájení tohoto řízení. Řízení je zahájeno dnem, kdy služební funkcionář učiní první úkon vůči účastníkovi řízení. Prvním úkonem však může být doručení rozhodnutí o propuštění, jestliže služební funkcionář zjistil takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho rozhodnutí. Z uvedeného ovšem vyplývá, že může dojít k situaci, kdy bude příslušníkovi doručeno rozhodnutí o propuštění, aniž by se vůbec dozvěděl, že řízení probíhá. K dovršení všeho je pro podání odvolání stanovena pouze sedmi denní lhůta, tedy lhůta kratší než v ostatních řízeních. Zákon upravuje také některé odlišnosti řízení o uložení kázeňského trestu.

Výslovně

je

zakotvena

možnost

společného

projednání

více

kázeňských přestupků a vyloučeno společné řízení o kázeňském přestupku a o přestupku. Rámcově je vymezeno, za jaké jednání lze uložit kázeňský trest odnětí hodnosti, a to zejména pro jeho závažné důsledky na existenci služebního poměru. Zákon obsahuje výslovné ustanovení o presumpci neviny. Na příslušníka, proti kterému se vede řízení o uložení kázeňského trestu se

59

hledí ex lege, jako by byl nevinen, dokud není uložení kázeňského trestu pravomocné. Služebnímu funkcionáři je uložena povinnost postoupení věci, jestliže zjistí, že projednávané jednání není kázeňským přestupkem, ale trestným činem. V zákoně jsou vypočteny důvody pro zastavení řízení o kázeňském přestupku. Důvody zastavení tohoto řízení jsou odlišné od důvodů zastavení řízení o ostatních věcech služebního poměru a proto bylo nutné jejich samostatné zakotvení v zákoně. Jestliže je služebním funkcionářem projednáván přestupek, postupuje se v některých zákonem vymezených otázkách podle zákona o přestupcích (zákon č. 200/1990 Sb.). Odvolání je tradičním řádným opravným prostředkem směřujícím proti rozhodnutí přijatému na prvním stupni řízení služebním funkcionářem. Opravným prostředkem proti rozhodnutí ministra nebo vládou určeného člena vlády (v případě příslušníků Bezpečnostní informační služby) je rozklad, pro který platí ustanovení o odvolání. Účastník

řízení

se

může

odvolat

proti

jakémukoliv

rozhodnutí

služebního funkcionáře vydanému v řízení ve věcech služebního poměru. Podání odvolání proti rozhodnutí služebního funkcionáře a rozhodnutí o odvolání o něm je také předpokladem pro podání žaloby proti rozhodnuti ve správním řízení. Podle § 88 písm. a) soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.) je žaloba přípustná jen tehdy, jestliže žalobce vyčerpal řádný opravný prostředek v řízení ve věcech služebního poměru. Odvolání se podává u služebního funkcionáře, který rozhodnutí vydal. Odvolání podané přímo

u

odvolacího

orgánu

je

podáno

u

nepříslušného

služebního

funkcionáře. Ten je sice povinen je postoupit příslušnému služebnímu funkcionáři, ale pokud by v důsledku takového nesprávného podání došlo k opožděnému doručení služebnímu funkcionáři, lhůta k odvolání propadla. Odvolací lhůta činí 15 dnů ode dne, kdy bylo rozhodnutí účastníkovi řízení doručeno. Doručování rozhodnutí je upraveno v § 176 zákona.

60

Doručuje se zásadně písemné vyhotovení rozhodnutí do vlastních rukou. Poučení o odvolání patří mezi podstatné náležitosti rozhodnutí, a proto zákon spojuje s jeho vadami odpovídající právní důsledky pro účastníka řízení, který byl chybným postupem služebního funkcionáře uveden v omyl. Jestliže účastník v důsledku chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podal odvolání po uplynuti stanovené lhůty nebo u nepříslušného služebního funkcionáře, má se za to, že je podal včas a u příslušného služebního funkcionáře, učiní-li tak nejpozději do 90 dnů ode dne, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.56 Odvolací orgán je povinen rozhodnout o odvolání bez zbytečného odkladu, nejpozději do 90 dnů ode dne jeho podání. Dojde-li odvolací orgán k závěru, že napadené rozhodnutí je věcně nebo právně nesprávné, rozhodnutí buď změní a řízení zastaví nebo zruší a řízení zastaví. Neshledá-li odvolací orgán důvod pro to, aby rozhodnutí bylo změněno nebo zrušeno, protože dospěl k závěru, že odvolání není důvodné, odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí. Proti rozhodnutí o odvolání není se nelze odvolat. Zákon upravuje také úpravu mimořádných, tedy proti pravomocným rozhodnutím směřujících, opravných prostředků. Jsou jimi obnova řízení a přezkumné řízení. Účel obnovy řízení se liší od účelu přezkumného řízení. V něm je měřítkem pouze přezkum a případná náprava nezákonnosti rozhodnutí ve věcech služebního poměru, případně řízení, které mu předcházelo, z hlediska posouzení okolností a právního stavu, který byl v době vydání rozhodnutí, a neberou se v úvahu skutkové a právní okolnosti, které nastaly nebo vyšly najevo po právní moci rozhodnutí. Právě to je však účelem obnovy řízení. Řízení

ukončené

pravomocným

rozhodnutím

ve

věci

služební

funkcionář na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšla najevo nová skutečnost, která existovala v době původního řízení a kterou nemohl účastník, jemuž je ku prospěchu, bez svého zavinění v tomto řízení uplatnit. Tento důvod obnovy slouží ke korekci postupu služebního funkcionáře, který rozhodnutí vydal, při 56


61

zjišťování a hodnocení podkladů pro rozhodnutí. Aby však mohla být obnova řízení skutečně na základě žádosti účastníka řízení povolena, musí být splněna ještě jedna podmínka, a to aby uvedené skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník nemohl v původním řízení uplatnit, mohly odůvodňovat jiné řešení věci. Druhým důvodem pro obnovu řízení na základě žádosti účastníka řízení je skutečnost, že rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky a příslušný orgán tuto otázku rozhodl jinak. Také v tomto případě musí být k vydání rozhodnutí o povolení obnovy řízení splněna podmínka, aby zrušení či změna podmiňujícího

rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí v

původním řízení, které má být obnoveno, mohlo odůvodňovat nové řešení otázky. Třetím důvodem pro obnovu řízení na základě žádosti účastníka řízení je skutečnost, že rozhodnutí se opírá o důkaz, o němž se zjistilo, že je nepravdivý. Aby řízení mohlo být obnoveno, musí být splněna podmínka, že nepravdivost důkazu mohla odůvodňovat nové řešení otázky.57 Účastník řízení nemůže podat návrh na zahájení přezkumného řízení. Může však dát podnět k provedení přezkumného řízení, který však není návrhem na zahájení řízení, a služební funkcionář, který je oprávněn rozhodnout o mimořádném opravném prostředku, není tímto podnětem vázán. Přezkumné řízení se zahajuje výlučně z podnětu oprávněného služebního funkcionáře. Jeho zahájení není v moci účastníků řízení. To však neznamená, že

jsou-li

důvody

pro

přezkoumání

pravomocného

rozhodnutí,

může

oprávněný služební funkcionář zahájení řízení odmítnout. Kritériem přezkoumávání rozhodnutí ve věcech služebního poměru je pouze

zákonnost

přezkoumávaného

rozhodnuti

a

řízení,

které

mu

předcházelo. Kritériem přezkoumávání není věcná správnost nebo jiná hlediska, která mohou hrát roli při obnově řízení. Přestože to zákon výslovně

57


62

nestanoví, vztahují se i na řízení přezkumné, jakožto zvláštní druh řízení, ustanovení zákona o řízení v prvním stupni řízení.58 Účastník řízení může proti rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení podle zákona o služebním poměru, podat do 60 dnů od právní moci rozhodnutí žalobu u správního soudu. Celková koncepce správního soudnictví tak, jak je zakotvena v soudním řádu správním, vychází z obecné přípustnosti správního přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy, omezeného pouze v zákonem taxativně uvedených případech, ve kterých soudům toto právo nepřísluší. Rozhodování ve věcech služebního poměru mezi těmito výjimkami není. Z uvedeného lze učinit závěr, že soudnímu přezkumu podléhají všechna rozhodnutí služebních funkcionářů. Ochrany práv ve správním soudnictví se příslušník může domáhat jen na návrh, podaný u soudu po vyčerpání řádného opravného prostředku.59

58


63

3. Závěr

Předmětem úpravy zákona 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů jsou právní poměry příslušníků a jejich služební vztahy. Tím je vymezena věcná působnost zákona a také vyjádřen jeho základní účel. Zákon o služebním poměru je pojat jako zákon, který samostatně a komplexně upravuje celou šíři zaměstnaneckého vztahu příslušníků a to jak hmotněprávní tak i procesněprávní část problematiky služebního poměru. Obsahuje nejen úpravu základních institutů jako je vznik, změna a skončení služebního poměru, podmínky výkonu služby, základní povinnosti příslušníka, služební příjem, doba služby, výsluhové nároky a v neposlední řadě též úprava řízení ve věcech služebního poměru, ale i ty instituty, které byly tradičně v dosavadních úpravách služebního poměru převzaty ze zákoníku práce (např. zastupování, počítání času, zánik a přechod nároků po smrti příslušníka). To je výsledkem snahy zákonodárce upravit specifický státně služební vztah příslušníků plnících úkoly státu v bezpečnostních sborech tak, aby došlo v nejširší míře k jeho oddělení od zákoníku práce a dalších pracovněprávních předpisů (např. zákona o zaměstnanosti), které platí pro zaměstnance v pracovním poměru. Narozdíl od služebního zákona, platného pro civilní státní zaměstnance, neumožňuje zákon o služebním poměru, aby na základě delegované působnosti byla použitelná některá ustanovení zákoníku práce, popřípadě dalších zákonů z pracovněprávní oblasti, ale služebněprávní problematiku obsahuje v plném rozsahu. V této oblasti byl tedy zvolen zcela odlišný přístup, než zvolil předkladatel služebního zákona, který vychází z častého použití přímé delegace působnosti zákoníku práce na státně služební vztah. Takové řešení bylo zvoleno především proto, aby se zabránilo implantaci smluvních prvků pro služební poměr cizorodých (dohoda o hmotné

64

odpovědnosti, o zvýšení nebo rozšíření vzdělání, o převedení na jinou funkci apod.) do vztahů, které jsou založeny na principu přísné nadřízenosti a podřízenosti subjektů služebního poměru, pro něž je charakteristické jednostranné

rozhodování

zaměstnavatelského

subjektu

o

právech

a

povinnostech příslušníků. Přesto se některé smluvní prvky v platné úpravě vyskytují. Jedním ze základních cílů nové právní úpravy bylo zavedení tzv. kariérního způsobu obsazování služebních míst a v jeho rámci též zavedení tzv.

„průchodnosti“,

jejíž

podstatou

je

umožnění

státu,

jako

zaměstnavatelskému subjektu, operativní využití příslušníků, které nelze např. v důsledku organizačních změn ustanovit na služební místo v daném bezpečnostním sboru, a jsou proto zařazeni v záloze pro přechodně nezařazené, pro plnění úkolů v jiném bezpečnostním sboru. Nezpochybnitelným

přínosem

a

zkvalitněním

nového

zákona

o

služebním poměru oproti předchozímu zákonu je odstranění protiústavnosti předchozí právní úpravy spočívající v možnosti ukládat příslušníkům některé povinnosti na základě podzákonných právních předpisů. Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, jako státně služební poměr, je charakterizován řadou znaků, v nichž se projevuje veřejnoprávní povaha služebního poměru. Nejvýrazněji se tato povaha projevuje v tom, že zaměstnavatelským charakteristická

subjektem

kogentnost

je

stát.

úpravy

Pro

práv

tento a

poměr

povinností,

je

také

stabilita

zaměstnaneckého poměru, právně garantovaný služební a platový postup nebo také způsob vzniku služebního poměru. Služební poměr totiž nevzniká, na rozdíl od pracovního poměru, na základě smlouvy mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, ale vzniká jmenováním příslušníka do služebního poměru a jeho jmenováním na služební místo. To vyjadřuje organizační a právní postavení příslušníka v bezpečnostním sboru. Také skončení služebního poměru je postaveno na jiných principech než je tomu u pracovního poměru. Služební poměr totiž končí na základě

65

rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru na žádost příslušníka, které je služební funkcionář povinen v zákonem stanoveném

termínu

vyhovět.

Ústavní požadavek dobrovolnosti trvání

zaměstnaneckého vztahu tak zůstává zachován. Tato úprava je odlišná také od úpravy, kterou obsahoval předchozí zákon o služebním poměru, za jehož účinnosti

docházelo

ke

skončení

služebního

jednostranného právního úkonu příslušníka.

poměru

na

základě

Řešení, které bylo zvoleno

v novém zákoně o služebním poměru odpovídá, dle mého názoru, více charakteru služebního poměru jako státní služby a je tedy správným krokem. Služební poměr skončí také propuštěním příslušníka na základě důvodů uvedených v § 42 zákona o služebním poměru. Jedním z důvodů propuštění příslušníka, uvedeným pod písmenem d) odstavce 1 zmíněného paragrafu, je porušení služebního slibu tím, že se příslušník dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Záměrem bylo umožnit skončení služebního poměru ještě před tím, než bude příslušník za trestný čin odsouzen. Zákonodárce se však tímto ustanovením dostal do rozporu se základním požadavkem ústavnosti právního předpisu, neboť toto ustanovení předpokládá, že si služební funkcionář učiní závěr o spáchání trestného činu příslušníkem, což je nejen v rozporu s § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru, ale zejména též s ustanovením čl. 40 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Blíže je podstata rozporu těchto ustanovení s ústavním pořádkem České republiky popsána výše. Dle mého názoru není možné takto zásadní rozpor v zákoně takového významu tolerovat. Bohužel jsem však zatím nezaznamenal snahu odpovědných služebních funkcionářů nebo zákonodárců jakýmkoli způsobem tuto situaci řešit. Jako daleko závažnější problém vnímají zejména řadoví příslušníci ustanovení o službě přesčas. Její rozsah je sice stanoven na 150 hodin v kalendářním roce, ale ve světle dalších ustanovení se tato hranice stává pouze formální, neboť ji lze kdykoliv prolomit. V zákoně o služebním poměru je navíc uvedeno, že služební příjem je příslušníkovi stanoven s přihlédnutím

66

k oněm 150 hodinám služby přesčas. V tomto bodě se zákon pravděpodobně opět dostává do rozporu s Ústavou, konkrétně s právem na odměnu za vykonanou práci. Za nešťastné a demotivující považuje řada příslušníků faktické upuštění od systému hodnostních označení a zavedení systému služebních hodností, byť dle zákona má každá služební hodnost svůj ekvivalent v hodnostním označení (např. referent = rotný). Tato nová úprava systému hodností je jednou z největších třecích ploch uvnitř sborů. Zákon o služebním poměru prošel při svém vzniku nelehkou cestou. V původní verzi návrhu se počítalo pouze se sedmi služebními hodnostmi a tím i tarifními třídami, čímž mělo být, spolu se striktním snížením počtu a výše poplatků, dosaženo rozdílu ve výši příjmu mezi příslušníky v nižší a vyšší služební hodnosti. V průběhu legislativního procesu byly však vznášeny mnohé námitky ze strany ministerstev a jiných úřadů i od samotných zástupců jednotlivých bezpečnostních sborů, což nakonec vedlo k zakotvení jedenácti služebních hodností, obdobně jako tomu je u ostatních zaměstnanců v rozpočtové sféře. Spolu s tím došlo také k snížení základních tarifů a opětovnému zakotvení příplatků a fakultativních složek služebního příjmu. To samozřejmě vedlo ke značnému oslabení motivačního charakteru služebního příjmu při přechodu příslušníka do vyšší služební hodnosti. Obava o funkčnost kariérního způsobu obsazování služebních míst je umocněna také podfinancováním celého systému, které bylo zapříčiněno souběhem doby, kdy procházel zákon o služebním poměru legislativním procesem, s obdobím provádění úsporných opatření ze strany vlády. Při projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu pak byla do zákona zapracována ještě řada připomínek poslanců, což se ovšem mnohdy projevilo negativně na kvalitě přijatého zákona. Některá jeho ustanovení jsou nepřesná a jejich smysl není zcela zřejmý, jiná ustanovení jsou nadbytečná, neboť opakují, co již bylo řečeno jinde.

67

Přes výše zmíněné nedostatky považuji zákon za vcelku kvalitní a schopný plnit svou funkci. Bylo by ale nanejvýš žádoucí, aby byly odstraněny zejména rozpory s ústavním pořádkem, neboť zákon, který se přímo dotýká přibližně 72 000 příslušníků a nepřímo v podstatě každého z nás, byl prost takto závažných chyb.

68

Použité zdroje:

Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1.1.2007, 1. vydání, ANAG, Olomouc 2007 Tomek, P., Nový, K.: Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk , Plzeň 2006 Kottnauer, A., Úlehlová, H., Přib, J.: Služební zákon, Sagit, Ostrava 2002 Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů Zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) Zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Vězeňské služby České republiky Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád Zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů Zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky Nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě

69

Vyhláška ministerstva vnitra č. 487/2004 Sb., o osobnostní způsobilosti, která je předpokladem pro výkon služby v bezpečnostním sboru Důvodová zpráva k návrhu zákona o bezpečnostních sborů - obecná část

služebním

poměru

příslušníků

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním bezpečnostních sborů - zvláštní část - k § 1 – 44

poměru

příslušníků

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním bezpečnostních sborů - zvláštní část - k § 45 – 92

poměru

příslušníků

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru bezpečnostních sborů - zvláštní část - k § 93 – 131

příslušníků

Důvodová zpráva k návrhu zákona o služebním poměru bezpečnostních sborů - zvláštní část - k § 132 - 236

příslušníků

Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/casopisy/112/2005/leden/rajman.html

70

Service Relationship of Security Force Members (Summary)

Since 1st January 2007 the Service Relationship of Security Force Members Act No. 361/2003 Coll. has come into force. The Act arranges legal relations of The Police of the Czech Republic members, The Fire Service members, The Customs Service members, The Prison Service members, The Security Information Service members and Office for Foreign Relations and Information members. The Service Relationship of Security Force Members Act is a complex norm setting the material-law and procedural-law aspects of service relationship affairs. The act arranges not only basic institutes as creation, change and end of the service relationship, service conditions, basic duties of a security force member, income of a security force member, service duration, retirement rights, and proceedings in service relationship affairs, but also institutes traditionally adopted into previous service relationship arrangements from the Labour Code (e.g. deputizing, time measurement, its end and passing of demands in the case of the death of a security force member). The service relationship of the security force members, being a civil service relationship, has several characteristic features, refering to the public nature of the service relationship. This nature is strongly formed by the fact that the employer subject is the state. Characteristic is also cogency of the rights and duties arrangement, employment relationship stability, legally guaranteed advance in and pay and career. Besides the employment relationship stability and career advance assurance being a member of security forces means also certain restriction of civil rights. A security force member is not allowed to be member of a political party or political movement. Another characteristic feature is the way of creating the service relationship, which, unlike the employment relationship, is not created at the basis of a contract between the employer and the employee, but is

71

established by appointing the member to the service relationship and to a service position. This expresses his structural and legal status in the security force. As a serious defect of the Service Relationship of Security Force Members Act may be considered dicrepancy of some of its arrangements with the constitutional order of the Czech Republic. In spite of this the act is still able to meet its purpose.

Seznam klíčových slov: služební – service poměr - relationship

72

SLUŽEBNÍ POMĚR PŘÍSLUŠNÍKŮ BEZPEČNOSTNÍCH SBORŮ

Recommend Documents