IV.
DŮVODOVÁ ZPRÁVA I. Obecná část SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje Název návrhu zákona: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů Zpracovatel / zástupce předkladatele: Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě Ministerstvo dopravy / Ing. Zdeněk Jelínek, dělené účinnosti rozveďte zástupce ředitele odboru civilního letectví; 01.06 tel. 225 131 027; email: 2016
[email protected] Implementace práva EU: Ano; (pokud zvolíte Ano): - uveďte termín stanovený pro implementaci: 13. 6. 2016 - uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU?: Ano 2. Cíl návrhu zákona V rámci kontinuálního zajišťování slučitelnosti právního řádu České republiky s právem Evropské unie a v souladu s ustanovením § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo aktuálně identifikováno několik sekundárních právních předpisů Evropské unie (dále jen „EU“), u nichž je třeba realizovat jejich implementaci do vnitrostátního práva. Jde o níže uvedené přímo použitelné předpisy. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Nad rámec požadavků stanovených tímto nařízením dochází k využití možnosti uvedené v článku 3 odst. 2 nařízení č. 376/2014, podle kterého mohou členské státy rozhodnout o tom, že se toto nařízení bude rovněž vztahovat na události a jiné informace související s bezpečností letadel uvedených v příloze II nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 11. března 2008 o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002, v platném znění. Nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické 1
požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. Dále byla identifikována nutnost reagovat na požadavky aplikační praxe v oblasti povolování provozu letiště, stanovování jeho druhu a otázky spojené s majetkoprávními vztahy na letištích. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano Jisté navýšení správní činnosti lze očekávat u Úřadu pro civilní letectví mimo jiné v souvislosti s navrhovaným postavením speciálního vyvlastňovacího úřadu ve vztahu k možnosti vyvlastnění pro účely provozování letiště. Nejvyšší rozsah této činnosti se předpokládá po nabytí účinnosti zákona po dobu garantovanou přechodnými ustanoveními pro řešení vlastnických sporů na letišti (5 popř. 10 let). Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst. V návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 a související rozšíření působnosti Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod se očekává jistý nárůst jeho správní činnosti. Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst. 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano Dopady na podnikatelské prostředí, resp. právnické či fyzické osoby provozující či hodlající provozovat letiště jsou uvedeny v kapitole 3 zprávy. Finanční dopady nejsou kvantifikovány z důvodu zcela individuálních poměrů na každém z 92 letišť v České republice. Obecně lze konstatovat, že vyšší dopady lze očekávat u letišť, která doposud zcela rezignovala na jakékoli řešení majetkoprávních vztahů a využívala pozemky a stavby bez souhlasu jejich vlastníků. V ostatním bude mít navrhovaná právní úprava příznivé dopady na podnikatelské prostředí, neboť na rozdíl od stávající právní úpravy budou právní vztahy provozovatelů letišť a vlastníků pozemků či leteckých staveb postaveny na jisto. Právní úprava řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště včetně podmínek pro vydání povolení a důvodů pro jeho zrušení je precizována a jsou tak odstraněny stávající výkladové problém a obavy z toho, zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen.. 3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne Pokud ano, specifikujte. 3.4 Sociální dopady: Ne Pokud ano, specifikujte.. 3.5 Dopady na životní prostředí: Ne Pokud ano, specifikujte..
2
A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Důvod předložení a cíle 1.1 Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „návrh zákona“).
1.2 Definice problému V rámci kontinuálního zajišťování slučitelnosti právního řádu České republiky s právem Evropské unie a v souladu s ustanovením § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo aktuálně identifikováno několik sekundárních právních předpisů Evropské unie, u nichž je třeba realizovat jejich implementaci do vnitrostátního práva. Jedná se zejména o prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy a jednotného uplatňování provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu, a to v limitech zásad Mezinárodní organizace pro civilní letetcví (ICAO) představujících takzvaný „vyvážený přístup“, a to v návaznosti na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Taktéž je nutné přijmout prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy hlášení událostí, a to s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Dále se jedná o formální prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy poskytování letových navigačních služeb v tzv. jednotném evropském nebi s ohledem na nařízení Komise (EU) 2015/340 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. V tomto případě je nezbytné upravit toliko sankční ustanovení zákona. Dále byla identifikována nutnost reagovat na požadavky aplikační praxe v oblasti provozování letiště, stanovování jeho druhu a otázky spojené s majetkoprávními vztahy na letištích. Změny v ustanoveních týkajících se institutů povolení provozovat letiště, stanovení jeho druhu, a to s ohledem na vyjasnění majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a provozovateli letišť, lze považovat za stěžejní oblast předkládaného návrhu zákona pro účely zpracování závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace. Navrhovaná právní úprava v této oblasti reaguje mimo jiné i na opakovaný apel veřejného ochránce práv na změnu stávající praxe.
3
Návrh zákona rovněž pamatuje na potřebné provedení odpovídajících změn v zákoně č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které jednak reagují na změny v části týkající se vydávání povolení provozovat letiště a vydávání rozhodnutí o stanovení druhu letiště, jednak reagují na potřebu průběžně revidovat, aktualizovat a doplňovat správní poplatky za úkony činné ve správním řízení. Snahou byla zejména minimalizace zátěže adresátů státní správy a ulehčení finanční zátěže u kategorií létání spojených s rekreací a sportovním vyžitím. S ohledem na výše uvedené se proto pro účely závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace budeme detailněji zabývat problematikou provozování letiště se zvláštním zřetelem na řešení vztahů mezi vlastníky pozemků či leteckých staveb a provozovateli letišť, kterou lze nejen co do rozsahu, ale zejména obsahu a dopadu na adresáty, jakož i orgány státní správy, považovat za klíčovou v rámci předkládaného návrhu zákona. Závěrečná zpráva obsahuje také očekávané dopady na Ústav pro zjišťování příčin leteckých nehod v souvislosti s rozšířením jeho působnosti v návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014. Následující hodnocení dopadů regulace bylo tedy zpracováno jak na základě veřejně dostupných dat, dat Ministerstva dopravy, Úřadu pro civilní letectví (dále jen „Úřad“), tak i na základě dat získaných v rámci provedeného dotazníkového šetření, kterým bylo osloveno 85 z celkem 92 letišť (7 kontaktních údajů nebylo funkčních). Výběr řešení byl následně proveden na základě kvalitativního a kvantitativního vyhodnocení návrhů, analýz a dat z výše uvedených zdrojů (z 85 oslovených letišť reagovalo a dotazníky vyplnilo pouze 35 z nich).
Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (dále jen „Zpráva“) byla provedena v souladu s obecnými zásadami hodnocení dopadů regulace, metodickými pokyny k oceňování administrativní zátěže veřejné správy a podnikatelských subjektů a dalšími závaznými dokumenty k hodnocení dopadů regulace. Hodnocení dopadů se nezabývá a nevyčísluje absolutní výši aktuálních a budoucích nákladů a přínosů, ale kvantifikuje jejich změnu (tj. nárůst či pokles) po zavedení vybraných variant. Zpráva kalkuluje pouze
4
s nejvýznamnějšími dopady na veškeré dotčené strany, marginální náklady a přínosy jsou hodnoceny jako zanedbatelné a nejsou pro jejich nepodstatnost detailně rozebírány. Záměrně vynecháno bylo vyčíslení nákladů, které bude mít provozovatel letiště s dořešením vlastnických vztahů. Z hlediska zásady, z které návrh zákona vychází a podle které k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul, musí být toto považováno za irelevantní.
1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti 1.3.1 Popis stávající právní úpravy v oblasti provozování letiště Problematika provozování letišť je v zákoně komplexně řešena v Části čtvrté zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). Hlava I obsahuje pravidla pro stanovení druhu letiště, Hlava II pravidla pro získání povolení provozovat letiště, Hlava III pravidla pro plochy určené ke vzletům a přistáním a letecké stavby, Hlava IV ochranná pásma, Hlava V provozní omezení ke snížení hluku na letišti a Hlava VI pravidla pro určení ceny za užívání letiště. Navrhovaná právní úprava vychází z dlouhodobě identifikované potřeby odstranit koncepční nedostatky právní úpravy řízení o stanovení druhu letiště a zejména řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště, která opakovaně vyvolávají nežádoucí spory o výklad a znesnadňují funkční uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Základním nedostatkem stávající právní úpravy je nedostatečné a neodpovídající řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť, které se promítá jak do problematiky povolení provozovat letiště, tak zprostředkovaně i do problematiky stanovení jeho druhu. Z hlediska ochrany ústavních práv je jako největší problém spatřována skutečnost, že zákon s dostatečnou mírou právní jistoty neurčuje, jakým způsobem se mají vypořádat majetkové vztahy mezi provozovatelem letiště a vlastníky letištních pozemků či leteckých staveb a zařízení. Poměr zřízených věcných břemen, poměr vypořádaných a sporných (nevypořádaných) majetkoprávních vzahů a způsoby vypořádání majetkoprávních vztahů u jednotlivých druhů letišť vyplývá z grafických znázornění, která jsou obsažena v příloze k této zprávě. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto vztahy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematická a v praxi využívaná jen velice zřídka. Navíc podmínky, za kterých může dojít ke zřízení tohoto věcného břemene, se prakticky shodují s podmínkami pro odejmutí nebo omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, tedy s obecnou právní úpravou, a není dán žádný zvláštní důvod pro to, aby zákon o civilním letectví v této věci obsahoval speciální právní úpravu. Současný věcně i právně neuspokojivý stav bohužel v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy. Zákon přitom v současnosti neposkytuje žádné z osob účastných na provozu letiště dostatečnou právní jistotu, a to ani ohledně současného právního postavení ve vztahu k letišti, ani co do rozsahu budoucích práv a povinností. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. V tomto kontextu si tedy nová právní úprava klade za cíl zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. 5
Pokud jde o vlastní řízení o vydání rozhodnutí povolení provozovat letiště, Úřad jakožto věcně výlučně příslušný orgán uděluje povolení osobě, která splní zcela obecné podmínky dle ustanovení § 27 odst. 2 zákona, doloží-li svoji bezúhonnost a odbornou způsobilost. Žádost o povolení provozovat letiště pak musí být doložena dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště, není-li vlastník současně provozovatelem Problematičnost požadavku předložit doklady, které mají dosvědčovat shodnou skutečnost (doklad o vlastnických či užívacích právech a zcela nadbytečný doklad k souhlasu s užíváním), je posilována nejasným vymezením pojmu vlastníka letiště. Tento pojem je matoucí (letiště tak, jak bylo doposud vymezeno, nelze vlastnit – není totiž věcí v právním smyslu). Jiné požadavky na žadatele než výše uvedené zákon nezná, současně také není omezen počet osob, které mohou společně anebo samostatně žádost podat. To v praxi znamená, že o povolení může požádat v zásadě každá osoba splňující zákonné předpoklady, přičemž není rozhodující, zda je či není vlastnicky spojena s letištěm anebo letištními pozemky (může jít o osobu zcela odlišnou od vlastníka letiště i vlastníků letištních pozemků). Na tuto situaci se pokouší reagovat ustanovení § 27 odst. 3 zákona, který stanoví, že Úřad vydá příslušné přednostně tomu žadateli, který prokáže, vlastnictví nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Uvedené ustanovení je však klasickou ukázkou nesystematičnosti stávající právní úpravy a přináší velké problémy při výkladu. Opět zde tvoří největší problém nejasná definice letiště a letištního pozemku, jež vůbec nenachází logickou oporu v předmětných ustanoveních týkajících se vlastního udělování povolení provozovat letiště, zejména pak ve spojení s ustanovením § 30 odst. 2 písm. d), kdy se ukazuje neprovázanost těchto ustanovení, což je pro právní výklad velmi problematické a v praxi zcela nepřijatelné. Ke shora uvedeným nedostatkům stávající právní úpravy přistupuje další a z hlediska výkladu problematická otázka. Podle ustanovení § 34 zákona zaniká povolení k provozování letiště mimo jiné rozhodnutím Úřadu o zrušení tohoto povolení, přestal-li provozovatel letiště splňovat předpoklady pro jeho vydání. Problematický je přitom výklad souvisejících ustanovení, pokud jde o otázku, co je těmito předpoklady (podmínkami pro vydání povolení). Podle ustanovení § 27 odst. 2 je podmínkou vydání tohoto povolení skutečnost, že a) fyzická osoba a její odpovědný zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden z nich je odborně způsobilý, a b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti. Podle ustanovení § 30 odst. 2 písm. c) zákona je ovšem nutno k žádosti o vydání povolení provozovat letiště přiložit doklad, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a doklad osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Ačkoli osvědčení vlastnického, případně užívacího práva není výslovně uvedeno mezi podmínkami pro vydání povolení v ustanovení § 27 odst. 2, přesto je třeba tato práva prokázat v rámci řízení o vydání povolení provozovat letiště. Je pak otázkou výkladu, zda prokázání vlastnického nebo užívacího práva k letišti je ve skutečnosti podmínkou pro vydání povolení, přičemž ztráta (absence) tohoto práva, která nastane po vydání povolení, je důvodem pro 6
zrušení tohoto povolení či nikoliv. V současné době tedy není jednoznačné, zda stávajícím provozovatelům reálně hrozí, že by již vydaná povolení k provozování letiště mohla být z tohoto důvodu rušena, tedy zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen. Řešení prostřednictvím metodického vedení (metodického pokynu, který Ministerstvo dopravy v minulosti vydalo), se ukázalo jako nedostatečné. Možnost vypořádání majetkových vztahů k letišti prostřednictvím zřízení věcného břemene podle stávající právní úpravy svědčí provozovatelům letišť zapsaných v evidenci a skutečně existujících k 31. prosinci 2009. Ti mohou navrhnout soudu zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku osoby odlišné od vlastníka či provozovatele letiště, na němž se nachází letiště nebo jeho část. Tento postup je přípustný pouze za předpokladu, že nebylo dosaženo příslušného práva k pozemku dohodou s vlastníkem, a jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku. Popsaná úprava byla v posledních letech využívána skutečně zřídka a lze ji hodnotit jako problematickou. Zákon v podstatě připouští účelové omezení vlastnického práva (zřízením věcného břemene v rozsahu, který při aplikaci ostatních právních předpisů znamená téměř úplnou ztrátu možností dispozice s tímto majetkem) vlastníků letištních pozemků, ale prakticky zcela mimo režim a procesní náležitosti vyvlastňovacího zákona. Přitom právě vyvlastňovací zákon je předpis s obecnou působností a ověřenou aplikační praxí v obdobných situacích, který zajišťuje odpovídající správní a následně i nezávislou soudní kontrolu v citlivých zásazích do vlastnických práv. Zvolená úprava je navíc v důsledku nedokonalé kombinace soudního zřízení věcného břemene s principy vyvlastňovacích řízení v mnoha směrech nevhodná. Zřizování věcných břemen ve prospěch provozovatele letiště podle stávající právní úpravy v zákoně je nekoncepční a nereflektuje existenci obecného právního předpisu, který je pro podobné životní situace určen (zákon o vyvlastňování), ani funkční úpravu omezování vlastnických vztahů v jiných, obsahově podobných situacích. Stávající právní úpravu obsaženou v zákoně lze tedy sice prohlásit za funkční, ale toliko omezeně a s výraznými limity zejména v oblasti ochrany vlastnických práv majitelů pozemků či staveb dotčených provozem letiště. Zcela běžnou realitou totiž je situace, kdy stávající provozovatelé nemají vypořádány vztahy k majitelům pozemků a staveb, která používají při provozování letiště, a navíc nejsou ani ničím motivováni, aby tak učinili. S ohledem na shora uvedené není totiž zcela bez pochybností, zda provozovatel letiště, kterému svědčí na základě rozhodnutí Úřadu přiznané právo provozovat letiště, již musí prokazovat „kontinuální“ splnění jedné z podmínek obsažené v ustanovení § 30 odst. 2 písm. c), tedy, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, … či se může prokázat dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Problematika stanovení druhu letiště je ve stávajícím znění zákona založena na tom, že o stanovení druhu letiště a o jeho změně rozhoduje Úřad na základě žádosti provozovatele letiště. Tato právní úprava se vykazuje několika nedostatky. Předně žádost o stanovení druhu může podat pouze provozovatel letiště. Subjekt žádající o povolení provozovat tedy musí nejprve získat povolení provozovat a teprve potom žádat o stanovení druhu. Normy, které jsou pro subjekty v civilním letectví závazné podle ustanovení § 102 zákona o civilním letectví, však prakticky provozování letiště bez stanoveného druhu neznají. Proces, který musí podstoupit zájemce po provozování letiště se tak podle současné právní úpravy nesmyslně protahuje. 7
V případě, že letiště přestane splňovat technické a provozní podmínky, které jeho druh určují, nemá Úřad možnost takovému letišti jeho druh změnit nebo zrušit. Dalším nedostatkem je, že v případě, že letiště přestane být provozováno (nemá provozovatele), stanovení jeho druhu stále zůstává platné a případný nový žadatel o provozování (provozovatel) musí naplnit technické a provozní podmínky pro stanovený druh letiště.
1.4 Identifikace dotčených subjektů Dotčenými subjekty navrhované právní úpravy (pro účely Zprávy) jsou příslušné správní orgány v oblasti civilního letectví, tj. Úřad a Ministerstvo dopravy coby jemu nadřízený orgán (odvolací orgán vůči rozhodnutím Úřadu vydaným v prvním stupni). Dalšími dotčenými subjekty jsou provozovatelé letišť (cca 92 letišť) a vlastníci pozemků a staveb na letištích (v řádu tisíců zejména fyzických osob).
1.5 Popis cílového stavu Cíle navrhované úpravy můžeme pro zjednodušení rozdělit na dvojí, a to unijní a vnitrostátní. 1.5.1 Unijní cíle v oblasti hlášení událostí, provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu a poskytování letových navigačních služeb v jednotném evropském nebi Unijní cíle nařízení, která jsou prováděna návrhem zákona, jsou vymezeny v jejich jednotlivých preambulích a nemůžou být jakkoli měněny. Členské státy Evropské unie jsou toliko vázány provést specifická ustanovení unijních předpisů, kde je nezbytné založit vnitrostátní působnost, resp. zavést nové skutkové podstaty pro vedená sankční řízení. Navrhovaná právní úprava tedy tato nařízení provádí, s cílem zajistit soulad vnitrostátní právní úpravy se sekundárním právem Evropské unie. 1.5.2 Vnitrostátní cíle v oblasti zpřesnění nejen majetkoprávních vztahů na letištích Vnitrostátní cíle, které jsou sledovány návrhem zákona, jsou navázány zejména na institut povolování provozování letiště a jejich dosažení je založeno na základním ústavně konformním principu, že k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul. Významným cílem návrhu zákona je i precizace vztahu povolení provozovat letiště a stanovení druhu letiště s tím, že tyto dva právní instituty spolu velice úzce souvisí a že provozovat letiště nebude možné bez stanovení jeho druhu. Hlavním cílem navrhované právní úpravy je zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. Shora uvedené nejasnosti týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště se navrhovaná právní úprava snaží odstranit. Navrhují se nová pravidla týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště, která doplňují dosavadní úpravu (návrh zákona stanoví aktivní legitimaci k podání žádosti o vydání povolení provozovat letiště a přílohy, které je k žádosti třeba přiložit). Podmínkou vydání rozhodnutí o povolení provozovat letiště mimo jiné je, aby žadateli náležel soukromoprávní titul (vlastnické či jiné věcné právo, popř. právo obligační užívací či požívací) k užívání všech pozemků a všech leteckých staveb uvedených 8
v příloze k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, tedy všech pozemků a leteckých staveb, které hodlá využívat k provozování letiště. Stávajícím provozovatelům přitom návrh zákona poskytuje určitou ochrannou dobu, ve které budou muset vypořádat veškeré vztahy k pozemkům a leteckým stavbám, které hodlají za účelem provozování letiště užívat. V dané lhůtě bude tedy muset dojít k bezvýjimečnému vypořádání všech majetkových vztahů na letišti, případně bude moci provozovatel letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště, co do pozemků či leteckých staveb, které hodlají pro provozování letiště užívat. Nově se navrhuje možnost vydat povolení provozovat letiště na dobu určitou (pouze na žádost). Zákon upravuje náležitosti rozhodnutí o povolení provozovat letiště a stanoví údaje, které je Úřad po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště povinen zveřejnit, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Nově se výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště (procesní postup je přitom obdobný procesnímu postupu v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště). Paralelně k vydání povolení provozovat letiště se navrhuje i úprava zrušení povolení ze strany Úřadu (zrušením povolení provozovat letiště nebo zánikem jeho účinků zanikají rovněž účinky rozhodnutí o stanovení druhu letiště). Provozovatel letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění (tj. letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky), bude povinen dopředu (ve stanovených lhůtách) avizovat Úřadu předpokládané ukončení provozování letiště. Navrhovaná právní úprava dále reaguje na nejasnosti týkající se řízení o stanovení druhu letiště, přičemž odpovídající ustanovení formulačně a legislativně zpřesňuje. Navazuje možnost provozování letiště na stanovení druhu, umožňuje podat žádost o stanovení druhu souběžně s žádostí o povolení provozovat letiště a umožňuje Úřadu druh letiště změnit nebo zrušit, a to i z moci úřední. Oproti stávající právní úpravě bude zákon obsahovat výslovné zakotvení podmínek pro vydání rozhodnutí o stanovení druhu letiště (rozhodnutí o stanovení druhu letiště bude vydáno, budou-li splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající druhu letiště stanovené v ustanovení § 9 odst. 3 a příloze č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., o jehož stanovení se žádá).
9
Z níže uvedeného grafu vyplývá poměr jednotlivých druhů letišť v České republice stanovených na základě stávající právní úpravy Úřadem.
Dále se výslovně stanoví, že nebude-li tato podmínka splněna, pokud jde o druh letiště, o jehož stanovení se žádá, přičemž zároveň budou splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající jinému druhu letiště, Úřad takový druh letiště stanoví. Zákon výslovně stanoví, že na žádost provozovatele letiště Úřad rozhodne o změně druhu letiště, a dále stanoví podmínky pro vydání takového rozhodnutí. Podrobnosti a obsah žádosti o stanovení druhu letiště, které jsou v současné době upraveny vyhláškou (vyhláška č. 108/1997 Sb.) se převádějí na zákonnou úroveň. Speciálně od správního řádu je pro případ řízení o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště stanoven okruh účastníků řízení (účastníkem těchto řízení je pouze žadatel nebo, je-li řízení zahájeno z moci úřední, provozovatel letiště) a podrobněji jsou rovněž specifikovány povinnosti Úřadu pro civilní řízení využívat pro účely řízení o vydání rozhodnutí o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů; Do zákona se doplňuje možnost Úřadu rozhodnutím změnit nebo zrušit stanovený druh letiště z úřední povinnosti včetně podrobností týkajících se tohoto řízení, a dále tzv. změkčovací klauzule, podle které před zahájením řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřad poskytne provozovateli letiště lhůtu (nejdéle 6 měsíců) k odstraněných nedostatků, a to s výjimkou situace, kdy provozovatel letiště prohlásí, že nedostatky neodstraní, nebo požádáli sám o změnu druhu letiště. Ustanovení o evidenci letišť (stávající § 25a) se navrhuje zrušit. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. V některých ohledech se také svým obsahem překrývá s jinými, již existujícími seznamy a databázemi, přičemž toto zdvojování není žádoucí. S evidencí letišť již navrhovaná právní úprava nepočítá. Tím však samozřejmě není dotčeno právo Úřadu vést si pro vlastní (interní) potřeby takovou evidenci v libovolné podobě, s libovolným obsahem i rozsahem.
10
1.6 Zhodnocení rizika Nesplnění závazků plynoucích z členství České republiky v Evropské unii v oblasti dotčených identifikovanými nařízeními k adaptaci, což ve svém důsledku povede k uvalení finančních sankcí. Největší rizikem je však ponechat problematické právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště, řízení o stanovení druhu letiště a rezignovat na snahu ujasnit vztahy mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích vůči provozovatelům těchto letišť a ponechat v zákoně nefunkční a vzájemně nekompatibilní ustanovení (přednostní právo podle ustanovení § 27 odst. 3 a ustanovení § 30 odst. 3 apod.). Takové řešení se jeví předkladateli návrhu zákona jako nezodpovědné. Předkladatel návrhu zákona si je samozřejmě vědom toho, že napravení majetkoprávních vztahů s sebou ponese náklady na straně provozovatelů letišť, a to jak finanční, tak administrativní, nicméně v návrhu zákona jsou definovány v přechodných ustanovení poměrně dlouhé přechodné lhůty, po které musí stávající vlastníci dotčených pozemků a staveb strpět provozování letiště a které provozovatelům letišť poskytují dočasnou ochranu po dobu, kterou by měli využít k vypořádání svých majetkoprávních vztahů. Navíc je za stanovených podmínek provozovatelům letišť umožněno, aby na potřebný právní titul dosáhli i cestou omezení vlastnického práva spočívající ve využití obecné právní úpravy o vyvlastnění. Nelze nicméně vyloučit, že na některých letištích půjde o tak vyhrocené vztahy, že jejich další existence bude ohrožena. I přes tuto skutečnost, kdy nebude v rámci zákona o vyvlastnění prokázán veřejný zájem na provozu takového letiště, aby si provozovatel letiště zajistil jiný právní titul než samotné vlastnictví k pozemkům a stavbám (případně se dohodnout s vlastníky pozemků a staveb na jejich využití), které k provozování letiště využívá, však nezbývá, než s ohledem na ochranu práva vlastníků pozemků a leteckých staveb toto riziko akceptovat.
2. Návrh variant řešení Návrh variant řešení se soustředí na otázku zajištění funkčního uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Návrh zákona vychází z premisy, že žadatel o provozování letiště musí prokázat, že je vlastníkem pozemků a staveb, které hodlá pro provozování letiště využívat, nebo mu k jejich užívání svědčí jiný právní titul. Pozemky a stavby, u kterých to není schopen prokázat, provozovatel nemůže k provozování letiště používat. Minimální rozsah pozemků a staveb, které provozovatel potřebuje k tomu, aby mohl provozovat letiště, které bude odpovídat technickým a provozním podmínkám stanoveným rozhodnutím mezinárodní organizace vydaného na základě mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu (viz Příloha č. 14 k Úmluvě o mezinárodním civilním letectví), jsou pozemky, které se nacházejí v tzv. pásu dráhy. Pás dráhy představuje minimální plochu, na které lze provozovat letiště. Skládá se ze vzletové a přistávací dráhy a plochy, která ji obklopuje a která je určena ke snížení nebezpečí poškození letadla v případě jeho vyjetí ze vzletové a přistávací dráhy a k zajištění bezpečnosti letadla letícího nad pásem vzletové a přistávací dráhy při vzletu nebo přistání. Velikost této plochy se určuje v závislosti na šířce a délce dráhy. Všechny ostatní pozemky a stavby, které jsou využívány k provozování letiště, pak již nemají přímý vliv na existenci nebo provozování letiště jako takového. Mají ovšem vliv na 11
rozsah provozu na letišti (a s tím spojené podmínky bezpečného provozu na letišti) a na druh provozovaného letiště. Dalším principem navrhovaných řešení je skutečnost, že za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich vlastníkům odpovídající náhrada, ať už bude stanovena na základě zákona o vyvlastnění, nebo v rámci ochranných dob na základě zákona o civilním letectví. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku po dobu ochranné doby náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Výše této náhrady je stanovena tak, aby v souvislosti s délkami ochranných dob motivovala vlastníky pozemků a staveb a provozovatele letišť k náležitému vypořádání. Návrh zákona rovněž předjímá, že jakákoli ochranná doba poskytovaná stávajícím provozovatelům letiště pro účely vypořádání jejich vztahů s vlastníky pozemků a staveb by měla být časově omezená. Nicméně v této souvislosti je vhodné ještě zmínit, že veřejná letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je zajišťován provoz s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů a která mají dráhu se zpevněným povrchem o délce alespoň 800 metrů, nebo jsou využívána výhradně vrtulníky, je možné považovat za součást kritické dopravní infrastruktury České republiky a zaslouží si proto zvláštní ochranu. Vlastníkům pozemků a staveb, které jsou prokazatelně využívány k provozování takového letiště, je proto uložena povinnost strpět provozování tohoto letiště po dobu delší než u ostatních letišť. Kritickým bodem celé právní úpravy, resp. návrhu zákona byl identifikován způsob omezení vlastnického práva a otázka postavení Úřadu v průběhu „vyvlastňovacích řízení“, přičemž byly identifikovány tři možné varianty (kromě varianty nulové) řešení. 2.1 Návrh variant v oblasti omezení vlastnického práva a postavení Úřadu v příslušných řízení
Varianta A) – může být považována za tzv. variantu nulovou, kdy předkladatel a následně zákonodárce rezignují na řešení majetkoprávních vztahů s tím, že stávající provozovatelé letiště nebudou i nadále nuceni vypořádávat své vztahy na letištích, která provozují;
Varianta B) – zachování modifikovaného institutu věcných břemen v režimu zákona (tj. zvláštní právní úpravy) s tím, že tím, kdo na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště, bude věcně příslušný soud. Na rozdíl od varianty A) by však tohoto institutu mohli využít všichni provozovatelé letišť.
Varianta C – využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že tím, kdo povede vyvlastňovací řízení, bude vyvlastňovací úřad podle ustanovení § 15 tohoto zákona, tj. obecní úřad obce s rozšířenou působností, nebo Magistrát hlavního města Prahy, nebo magistrát územně členěného statutárního města.
Varianta D – využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že vyvlastňovacím úřadem pro příslušná řízení bude stanoven Úřad. Zákon o vyvlastnění umožňuje svěřit rozhodování o odnětí nebo omezení vlastnického práva speciálnímu úřadu. Za účelem zajištění jednotnosti a předvídatelnosti rozhodování ve věcech vyvlastnění za účelem provozování letiště se může jevit vhodnější takový speciální úřad určit. 12
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Je sice pravdou, že každá z variant B, C nebo D s sebou přinese dodatečné finanční náklady na adresáta právní úpravy, tj. provozovatele letiště (či žadatele o provozování), který se proto, aby mohl (nadále) provozovat letiště, musí vypořádat s náklady spojenými s nabytím právního titulu pro využívání pozemků a staveb, které nezbytně potřebuje k provozování letiště. Jak již ale bylo uvedeno výše, předkladatel návrhu zákona je toho názoru, že ačkoli tyto náklady mohou dosahovat i významných finančních prostředků (i v řádech milionů korun), nemohou být brány v potaz, pokud je snahou vyřešit stávající nevyhovující stav spočívající v rezignaci na řešení nevypořádaných majetkoprávních vztahů vlastníků pozemků či leteckých staveb a provozovatelů letišť. Navrhovaná právní úprava by měla zhojit nedostatky stávající právní úpravy, které mj. spočívají v naprosto nejistém postavení provozovatelů letišť a vlastníků pozemků a staveb s ohledem na práva a povinnosti, která jim mají být přiznána nebo naopak uložena jako dotčeným stranám v rámci rozhodnutí o vydání povolení provozovat letiště. Předkladatel návrhu se proto domnívá, že výhody plynoucí z navrhované právní úpravy, jakkoli spojené s dodatečnou finanční zátěží, budou plně eliminovat právě tato rizika (rovněž spojená s nemalými náklady například z důvodu vedení řady správních a následně soudních řízení). Každá z navrhovaných variant si rovněž více či méně, pokud mají být odstraněny alespoň největší nedostatky stávající vnitrostátní právní úpravy, vyžádá jisté navýšení správní činnosti v předmětné oblasti, které ovšem nevyvolá nutnost zvýšení počtu systemizovaných míst.
3.1 Identifikace nákladů a přínosů Náklady a přínosy v této kapitole budou vyhodnocovány na základě vybraných kritérií, a to pro jednotlivé varianty, upřesňovány budou na základě provedených konzultací s odbornou veřejností, jakož i orgány státní správy v jednotlivých fázích legislativního procesu. Pro účely elementární komparace byla vybrána následující kritéria:
efektivita státní správy finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
stavu,
pokud
jde
o
vypořádání
Náklady budou posouzeny na základě kvalifikovaného odhadu předpokládané funkčnosti navrhovaného řešení ve vztahu k současné situaci. Přínosy a samozřejmě i případná negativa jednotlivých navrhovaných variant předkladatel názorně a stručně shrnuje do jednotlivých tabulek. Význam jednotlivých hodnotících kritérií lze popsat následovně: Kritérium efektivita státní správy finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání
Význam efektivita výkonu státní správy, včetně účelnosti a administrativní náročnosti finanční náklady veřejné správy a soukromého sektoru garance zákonnosti a možnosti uplatnění opravných prostředků
13
majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
možnost ovlivnění výkonu činnosti státní správy
Podrobeny přezkumu budou zejména ukazatele finanční nákladovosti a efektivity státní správy, a to z pohledu účelnosti výkonu státní správy (způsobu dosažení požadovaných cílů, zvýšení administrativní zátěže pro orgány státní správy, jakož i jejich adresáty). Varianta A (rezignace) Kritérium efektivita státní správy finanční náklady
vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
Náklady a přínosy/negativa Nezměněna, tj. velice nízká a formální se všemi nedostatky uvedenými v předcházejících kapitolách. do budoucna se očekává vzrůst finančních nákladů veřejné správy, protože bude vedeno více správních řízení nejen u prvního stupně řízení, ale i v druhé instanci; finanční náklady soukromého sektoru rovněž vzrostou, a to ze stejného důvodu. Nicméně budou řádově nižší než u ostatních variant. Přínosy žádné, protože provozovatele letiště dle stávající právní úpravy nic nenutí k tomu, aby své majetkoprávní vztahy k pozemkům a stavbám, která pro provozování letiště využívá, vypořádával. V případě zachování status quo nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce.
Varianta B (věcná břemena dle zákona s příslušností soudu) Kritérium efektivita státní správy
finanční náklady
Náklady a přínosy/negativa Velmi vysoká, nicméně s rizikem poměrně dlouhých lhůt při rozhodování soudu oproti rozhodování Úřadu ve správním řízení. Finanční náklady veřejné správy by mohly být srovnatelné nebo mírně nižší oproti stávajícímu stavu; náklady na soudní řízení nese žadatel (vyvlastňovatel), včetně příslušných soudních poplatků. Řízení o majetkoprávních vztazích by byla vedena u soudních orgánů a řízení o provozování letiště by mohla být efektivněji vedena s možností soustředit se na veřejnoprávní část týkající se zajištění dohledu nad bezpečným provozováním letecké dopravy. Finanční náklady soukromého sektoru samozřejmě vzrostou. Provozovatelé letišť budou nuceni své závazky vypořádat. Přesná kalkulace těchto nákladů je ale z důvodu potřebného zajištění fungování principu „za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich 14
o
o o o
vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích
vlastníkům odpovídající náhrada“ irelevantní. Nicméně náklady by byly zejména následujícího charakteru (předpoklad pro typické travnaté vnitrostátní veřejné letiště): Určení příslušné parcely (poloha, výměra, vlastník), včetně pořízení ideálně geometrického plánu a textovou částí – řádově 10 – 50 tis. Kč; Náklady soudní (zřízení věcného břemene) – řádově do 30 tis. Kč. Včetně znaleckého posudku; Náklady právního zastoupení – desítky tis. Kč; Obvyklá cena části pozemku definovaného, na němž je letištní dráha, dle stanoveného znaleckého posudku – dle typu pozemku, katastru a výměry (případně roční nájemné, které se nejčastěji pohybuje v hodnotě 1 – 2 % ceny ze znaleckého posudku).
Podle této varianty platí následující. a) Soud na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště. Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka pozemku nebo stavby a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo k pozemku nebo stavbě získat dohodou. b) Za zřízení věcného břemene provozování letiště náleží vlastníku pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno, ze strany provozovatele letiště náhrada. Náhradu za zřízení věcného břemene provozování letiště soud určí jako roční plnění, jehož výše se stanoví dle oceňovacích předpisů. Vlastník pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno provozování letiště, a provozovatel letiště si mohou písemně sjednat jinou výši ročního plnění a jeho dřívější splatnost. Negativem je skutečnost, že postup (resp. podmínky nezbytné k „uvalení“ věcného břemene) dle speciální právní úpravy (zákon) je prakticky totožný s postupem dle zákona o vyvlastnění, přičemž není důvod pro souběžnou speciální úpravu k podobné úpravě obecné. Institut „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematický a v praxi je využíván jen velice zřídka, přičemž jeho využití v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy.
nebezpečí korupce
Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce.
15
Varianta C (vyvlastnění dle obecné právní úpravy, včetně příslušnosti) Kritérium efektivita státní správy
finanční náklady
Náklady a přínosy/negativa Dobrá. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění). Přestože je zřejmé, že využití zákona o vyvlastnění pro řešení majetkoprávních sporů mezi provozovateli letišť by představovalo z právního hlediska funkční řešení, nese s sebou úskalí, která při zvažování budoucí právní úpravy nelze ignorovat: Po velmi pomalém začátku se již jak soudy, tak provozovatelé letišť s věcnými břemeny podle ustanovení § 30a sžili a umí jej využívat jako efektivního nástroje (věcná břemena jsou zřízena minimálně na 6 letištích a počet zatížených pozemků se pohybuje kolem sta). Jednorázová náhrada, se kterou pracuje zákon o vyvlastnění, může být pro některé provozovatele příliš vysoká. Přestože věcné břemeno zřízené podle zákona o vyvlastnění je pořád pouze věcným břemenem – tedy omezením vlastnického práva za náhradu, které provozovatelé letišť a vlastníci pozemků a staveb již znají, pojem „vyvlastnění“ může být sám o sobě chápan velice negativně. Využitím obecné úpravy podle zákona o vyvlastnění může dle zkušenosti se současnými spory v území přinést i průtahy v řízeních. Je totiž nepravděpodobné, že by se vlastník vyvlastněného pozemku nebo stavby smířil s rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu a vyvlastňovaný by využil možnosti správní nebo občanskoprávní žaloby a obrátil by se na soud. Ve svém důsledku by tedy samotné vyvlastňovací řízení představovalo pouze řízení předcházející soudnímu řízení. Letiště a příslušné pozemky často leží v katastru několika obcí a místní příslušnost vyvlastňovacího úřadu by tak mohla být poměrně značnou komplikací, a to i z pohledu potřeby zajištění ustálené rozhodovací praxe. Finanční náklady veřejné správy vzrostou, protože se vyvlastňovacím úřadům dle ustanovení § 15 zákona o vyvlastnění rozšíří jejich působnost i do oblasti letišť; Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním „kolem“ opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud.
vyřešení stávajícího Přínosy vysoké. nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání Garantován postup dle obecného předpisu majetkoprávních vztahů na o vyvlastnění) bez výraznějších odchylek. letištích 16
(zákona
nebezpečí korupce
Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika.
Varianta D (vyvlastnění dle obecné právní úpravy; Úřad v postavení vyvlastňovacího úřadu) Kritérium efektivita státní správy
Náklady a přínosy/negativa Vysoká. Viz výše a dále: Určení Úřadu speciálním vyvlastňovacím úřadem pro
účely vyvlastňovacích řízení za účelem provozování letiště a soustředění řízení o vyvlastnění u jednoho úřadu přispěje k jednotnosti rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje. Nespornou výhodou je i navazující jednotnost soudního rozhodování v případech, kdy dojde ke zpochybnění rozhodnutí Úřadu ve smyslu ustanovení § 28 zákona o vyvlastnění a k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. finanční náklady
vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
Tato varianta si sice vyžádá jisté navýšení správní činnosti v předmětné oblasti, které ovšem nevyvolá nutnost navýšení počtu systemizovaných míst. Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním „kolem“ opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud. Přínosy velmi vysoké. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění) s minimem odchylek stanovených v zákoně, včetně záruky opravných prostředků a jasného stanovení postupu při vedení správního řízení. Akceptovatelné. Teoretické riziko vyšší centralizace výkonu státní správy s sebou může přinášet vyšší potřebu kontroly dodržování vnitřních protikorupčních pravidel.
Finanční náklady státní správy Navrhovaná právní úprava předpokládá, že provozovatel letiště je povinen požádat do 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona o vydání povolení provozovat letiště podle ustanovení § 25c zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. V souvislosti s touto skutečností lze s ohledem na existenci 92 letišť očekávat jistý nárůst správní činnosti (administrativní zátěž) zejména na straně Úřadu z důvodu vedení celé řady správních řízení. Ten souvisí i s vedením správních řízení o stanovení, změně či zrušení druhu letiště, protože využití tohoto institutu je v navrhované právní úpravě mnohem flexibilnějším a mělo by být více využíváno. Navíc je umožněno Úřadu druh letiště měnit i z moci úřední. Úřad bude také působit v roli speciálního vyvlastňovacího úřadu. S ohledem 17
na skutečnost, že do pěti resp. deseti let, tedy doby, po kterou musí vlastníci pozemků (v závislosti na druhu letiště) strpět jejich užívání, se očekává zvýšení počtu řízení o vyvlastnění tam, kde nebude provozovatel letiště se s vlastníky pozemků a staveb dohodnout jinak. Navrhovaná právní úprava si tedy sice vyžádá jisté navýšení správní činnosti Úřadu v předmětné oblasti, avšak tato skutečnost nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, nutnost zvýšení počtu systemizovaných míst se v této souvislosti nepředpokládá. V návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, dochází k rozšíření působnosti Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod (dále jen „Ústav“). Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst.
4. Návrh řešení 4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení Pro zvýšení přehledu vyhodnocení variant u jednotlivých problematických okruhů bylo použito následujících symbolů: Vyjádření symboly
Slovní popis
+++
výrazné zlepšení stávajícího stavu; Vysoká míra
++
zlepšení stávajícího stavu; Střední míra
+
nepatrné zlepšení stávajícího stavu; Nízká míra
0
navrhovaná varianta nemá vliv na stávající stav
-
nepatrné zhoršení stávajícího stavu; Nízká míra
--
zhoršení stávajícího stavu; Střední míra
---
výrazné zhoršení stávajícího stavu; Vysoká míra
Pro určení nejvhodnějšího návrhu pro určení příslušného orgánu bylo využito všech čtyř kritérií popsaných v kapitole 3. Předkladatel návrhu zákona upřednostňuje variantu D při založení nové kompetence Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího úřadu, a to pro následující výhody. Řízení o vyvlastnění bude soustředěno u jednoho úřadu s výhodou sjednocení rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje, tj. zcela konkrétní znalostí provozně-technických aspektů na daném letišti. Finanční zátěž na straně zejména drobných a středních podnikatelů či fyzických osob, jakožto adresátů státní správy, se v rámci určení Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího 18
úřadu nepředpokládá (případně jen mírná zátěž způsobená vložením další instance před občanskoprávní žalobou u soudu). S ohledem na zhodnocení provedené v předchozí kapitole lze vyloučit nulovou variantu, která nepřináší žádná dodatečná pozitiva a konzervuje stávající situaci s nejasnými a vágními ustanoveními současného zákona a naprosto rezignuje na řešení majetkoprávních otázek. Proto na základě provedené komparace předkladatel návrhu zákona upřednostňuje využití varianty D. Dle zvolené varianty se dosavadní problematická koncepce soudně zřizovaných věcných břemen zcela opouští a je nahrazena obecnými pravidly o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, přičemž přechodná ustanovení reagují na již takto vzniklé případy a zároveň nastavují schéma vypořádání mezi vlastníky letištních pozemků a provozovateli letišť. V minulosti soudně zřízená věcná břemena, tedy věcná břemena zřízená přede dnem nabytí účinnosti tohoto návrhu zákona, zůstanou zachována. Úřadem příslušným k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám je Úřad. Jako druhá nejvhodnější varianta se jeví varianta B, u níž by ovšem vedle sebe působil obecný předpis (zákon o vyvlastnění) a k němu speciální právní úprava v podobě zákona. Pro tuto variantu by hovořila skutečnost, že s institutem věcného břemene a působností příslušného soudu se jak soudní orgány, tak samotní provozovatelé letišť v posledních letech čím dál více ztotožňují, resp. po období praktického nevyužívání příslušných ustanovení stávajícího zákona je zaznamenáván v poslední době zvýšený počet soudních řízení o zřízení věcného břemene. Předkladatel návrhu zákona jako méně využitelnou spatřuje variantu C, a to z důvodu zcela roztříštěné působnosti vyvlastňovacích úřadů dle ustanovení § 15 zákona o vyvlastnění ve vztahu k jednotlivým letištím i jednotlivým pozemkům (pro jedno letiště by vyvlastňovacím úřadem mohlo být i několik obecních úřadů), je spatřováno významné riziko v nejednotnosti aplikační praxe. Zhodnocení variant Varianty
Efektivita státní správy
Finanční náklady
Vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu
Nebezpečí korupce
Účelnost
Admin.
Veřejná správa
Soukromá sféra
-
-
-
0
0
0
++
+
0
--
++
+
Varianta C (vyvlastnění; vyvlastňovací úřady)
+
+
0
---
+++
0
Varianta D (vyvlastnění, Úřad)
+++
++
0
---
+++
0
Varianta (nulová)
A
Varianta (věcná břemena, soudy)
B
19
5. Implementace doporučené varianty a vynucování Účinnost zákona je stanovena s ohledem na délku legislativního procesu a lhůty, ve kterých musí být přijata příslušná opatření k provedení relevantních přímo použitelných předpisů Evropské unie Návrh rovněž formuluje přechodná ustanovení vztahující se k některým změnám zákona o civilním letectví, u nichž je žádoucí zajistit kontinuitu platné právní úpravy, zejména vymezením období, v němž mají být příslušné společenské vztahy uvedeny do souladu s novou právní úpravou. Nejvýznamněji je toto ovlivněno u otázek upravujících vypořádání majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích s provozovateli těchto letišť. V části deváté zákona došlo k úpravě a doplnění odrazujících sankcí za nově vymezená protiprávní jednání.
6. Přezkum účinnosti Přezkum účinnosti bude provádět Úřad a Ministerstvo dopravy, a to v rámci konkrétního vyhodnocování úrovně plnění závazků vyplývajících z právní úpravy určených jejím adresátům.
7. Konzultace a zdroje dat Odborné konzultace v souvislosti s přípravou návrhu zákona proběhly od 25. května do 8. června 2015. V jejich rámci byl osloven Úřad, který by podle navrhované právní úpravy měl nově zajišťovat činnosti příslušného orgánu pro řízení o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemkům nebo leteckým stavbám za účelem provozování letiště, jakož i pro řízení o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Navrhovaná právní úprava byla dále konzultována s Ústavem, a to zejména v souvislosti se změnami zákona provedenými za účelem realizace prováděcího (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy hlášení událostí podle nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Předkladatel před samotným přistoupením ke zpracování návrhu zákona rovněž oslovil provozovatele letišť, a to s žádostí o vyplnění dotazníku obsahujícího otázky směřující jak na obecné informace o letišti, tak na informace o pozemcích a stavbách, které provozovatelé letišť využívají k jeho provozování, informace o zřízených věcných břemenech a informace o zřízených ochranných pásmech. Již v té době bylo snahou předkladatele, aby provozovatele letišť alespoň rámcově informoval o svém záměru zpřehlednit informace o majetkových vztazích na českých letištích s tím, že jako jedna z podmínek povolení provozování letiště bude navrhováno, aby žadatelé o povolení provozovat letiště přiložili k žádosti i popis letiště, které zamýšlejí provozovat, přičemž obdobná povinnost bude uložena i stávajícím provozovatelům letiště. Odpovědné zodpovězení otázek v přiloženém dotazníku tedy mělo 20
usnadnit provozovatelům letišť budoucí plnění povinnosti, se kterou navrhovaná právní úprava počítá (resp. provést si určitou pasportizaci vypořádaných a nevypořádaných vztahů na letišti, které provozují). Z oslovených 85 letišť zaslalo vyplněný dotazník pouze 35 provozovatelů (z celkových 92 letišť v České republice, tj. 38 %). Návrh zákona byl kromě provozovatelů letišť dále konzultován s širokou leteckou veřejností, a to s vybranými poskytovateli obchodní letecké dopravy, poskytovateli letových navigačních služeb, aj. Úřad uplatnil k návrhu zákona několik zásadních připomínek. Nesouhlasil s tím, aby v rozhodnutí o povolení provozovat letiště byl uveden popis letiště vymezující všechny pozemky a letecké stavby, které žadatel hodlá využívat k provozování letiště, s tím, že tento požadavek vnímá jako administrativně zatěžující. Ze stejného důvodu nesouhlasil s tím, aby Úřad po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště, zveřejňoval tento popis letiště způsobem umožňujícím dálkový přístup. Uvedl, že je vhodnější zveřejňovat příslušné údaje v grafické podobě. Tvrzení o zvýšení administrativní zátěže však Úřad blíže neodůvodnil ani nepodložil dostatečnou argumentací. Tvrzení, že rozhodnutí správního orgánu v takovém případě může být poměrně rozsáhlé, nemůže jako zásadní argument obstát, neboť taková rozhodnutí (soudní i správní) nejsou nijak nestandardní, přičemž popis letiště, který bude součástí výrokové části rozhodnutí, nebude spočívat v náročné argumentaci, ale v pouhém výčtu všech pozemků a leteckých staveb, přičemž příslušné podklady Úřadu předloží žadatel. Není ani vyloučeno, aby popis letiště byl vymezen grafickým způsobem, bude-li obsahovat všechny zákonem požadované informace (katastrální území, parcelní číslo a údaje o budovách podle katastru nemovitostí). Obava z neúměrné administrativní zátěže na straně Úřadu byla předkladatelem shledána jako neopodstatněná. Cílem navrhované právní úpravy je mimo jiné postavit najisto majetkoprávní vztahy k pozemkům a leteckým stavbám, které provozovatel letiště hodlá využívat za účelem provozování letiště, přičemž prokázání vlastnického nebo jiného práva k těmto pozemkům a stavbám bude podmínkou pro vydání povolení, jejíž splnění bude sledováno po celou dobu platnosti povolení. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby příslušný individuální správní akt jednoznačně vymezil rozsah území (pozemky a letecké stavby zahrnuté do popisu letiště), který bude pro účely provozování letiště využíván. Úřad dále jako nejvhodnější variantu řešení majetkoprávních sporů mezi provozovateli letiště a vlastníky pozemků označil variantu C (vyvlastnění dle obecné právní úpravy, včetně příslušnosti). Podle názoru Úřadu by bylo vhodné v připravované právní úpravě zachovat koncepční řešení procesu vyvlastnění dle obecné právní úpravy. Úřad k vybočení z koncepčního řešení nespatřuje v oblasti vlastnictví letištních pozemků dostatečné důvody. Neztotožňuje se se závěrem předkladatele, který preferuje variantu D z důvodu zabezpečení jednotnosti rozhodovací správní a soudní rozhodovací praxe a skutečnosti, že některá letiště se mohou nacházet ve správním obvodu více obecných vyvlastňovacích úřadů. Úřad dále uvedl, že nemá s procesem vyvlastnění ze své dosavadní správní praxe žádnou praktickou zkušenost a hrozí tak především v počáteční fázi riziko prodloužení doby trvání vyvlastňovacího řízení i větší riziko nesprávnosti rozhodnutí oproti orgánům státní správy, které již tuto agendu prakticky zabezpečují v současnosti a zkušenostmi s aplikací právní úpravy již disponují. Zákonodárce svěřil tuto agendu územním orgánům i u jiných staveb, typicky silničních liniových staveb, které z logiky věci zasahují do více správních obvodů v daleko větším měřítku, než je tomu v oblasti letišť. Úřadu není známo, že by předkladatel zamýšlel proces vyvlastnění u těchto liniových staveb centralizovat, a nespatřuje tak dostatečnou oporu pro centralizaci v oblasti letišť. Poukázal také na to, že místní správní úřady budou lépe schopny zhodnotit veřejný zájem na provozu konkrétního letiště vzhledem 21
k potřebám daného území. Centralizace agendy na Úřadu by rovněž vyžadovala navýšení personální kapacity tohoto správního orgánu. Rozprostřením agendy na územní orgány by patrně bylo možné dosáhnout jejího vyřízení s využitím stávajících kapacit těchto orgánů bez zvýšení nákladů na výkon veřejné správy. Ministerstvo dopravy k argumentaci Úřadu uvádí, že varianta D (vyvlastnění dle obecné právní úpravy, speciální příslušnost Úřadu) byla zvolena především z důvodu zachování kontinuity a předvídatelnosti rozhodovací správní praxe v dané oblasti. Soustředěním této agendy u jednoho správního orgánu bude zajištěna jednotnost (koncepčnost) rozhodování sporů o vyvlastnění týkajících se letišť, což předkladatel vyhodnotil jako žádoucí. Některá letiště se mohou nacházet ve správním obvodu více obecných vyvlastňovacích úřadů, které nemusejí vždy disponovat potřebnou znalostí o významnosti konkrétní dopravní (letištní) infrastruktury a ve svém rozhodnutí tak nemusí vždy dostatečně zohledňovat veřejný zájem na její ochraně. Na rozdíl od silničních liniových staveb tvoří letiště kompaktnější celek než liniové stavby a z tohoto důvodu nelze vyvlastňování za účelem provozování letiště na jedné straně a vyvlastňování za účelem stavby silničních liniových staveb na straně druhé v tomto ohledu srovnávat. Dále Úřad namítal, že kompetence k vedení řízení o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti by měla být namísto Úřadu svěřena orgánům v resortu Ministerstva zdravotnictví, neboť tento resort je k tomu dostatečně vybaven kvalifikovanými pracovníky. Další či podrobnější argumentace však nebyla ze strany Úřadu předložena. Podle stávající první úpravy (ustanovení § 42a a § 42b zákona) náleží tato příslušnost Ministerstvu dopravy. Úřad však podle stávající právní úpravy rozhoduje o zřizování hlukových pásem letišť podle ustanovení § 37 zákona, což je problematika s problematikou zavádění provozních omezení hluku na letišti věcně související. Podle článku 4 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES členské státy v souladu s vnitrostátními právními předpisy zajistí právo na podání opravného prostředku proti provozním omezením přijatým podle tohoto nařízení, a to k odvolacímu orgánu, který není orgánem, který napadené provozní omezení přijal. V zájmu naplnění požadavku uvedeného ustanovení přímo použitelného předpisu bylo předkladatelem (oproti stávající právní úpravě) rozhodnuto o převedení působnosti v uvedené oblasti z Ministerstva dopravy na Úřad, který je správním orgánem podřízeným Ministerstvu dopravy (ustanovení § 3 odst. 1 zákona) a podle navrhované právní úpravy tak bude rozhodovat o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti ve správním řízení v prvním stupni. O odvolání pak bude rozhodovat Ministerstvo dopravy. Dále je nutno uvést, že za celou dobu existence stávající právní úpravy týkající se zavedení provozních omezení na letišti zatím nebylo ani v jediném případě takové opatření přijato a případné obavy z nárůstu administrativní zátěže na straně Úřadu nejsou opodstatněné. Ústav vyjádřil především nesouhlas s rozšířením působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 132102007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, na hlášení událostí souvisejících s letadly uvedenými v příloze II nařízení (ES) č. 216/2008, které toto nařízení členským státům fakultativně umožňuje ve svém článku 3 odst. 2. Podle Ústavu situace v současné době neumožňuje objektivně posoudit přiměřenost takové úpravy pro všechny kategorie letadel v příloze II tohoto nařízení uvedených, zejména pro padákové kluzáky nebo závěsné kluzáky. Obdobnou připomínku vznesla i Letecká amatérská asociace České republiky, která uvedla, že nařízení o hlášení událostí v civilním letectví není regulačním rámcem, který by byl 22
koncipován pro kategorie letadel spadajících pod společné označení „sportovní létající zařízení“ a takováto forma regulace by nemusela být odpovídající a úměrná sledovaným cílům. V této souvislosti pak Ústav navrhoval naopak ponechat v zákoně stávající ustanovení § 55b odst. 1, podle kterého jsou provozovatel nebo pilot letadla a poskytovatel leteckých služeb povinni oznámit Ústavu každý jiný než vážný incident. Dále Ústav požadoval úpravu (zpřesnění) důvodové zprávy, pokud jde o uvedení skutečnosti, že v návaznosti na adaptaci shora uvedeného nařízení o hlášení událostí v civilním letectví dojde k rozšíření působnosti Ústavu, která v jeho případě vyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet (rozpočtovou kapitolu Ministerstva dopravy) včetně požadavku na zvýšení počtu systemizovaných míst. Všechny shora uvedené připomínky Ústavu a Letecké amatérské asociace České republiky byly předkladatelem akceptovány a materiál byl v jejich smyslu upraven. Český Aeroholding, a. s. uplatnil své připomínky zejména ve vztahu k návrhu právní úpravy v souvislosti s adaptací nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Namítal, že navrhovaná právní úprava povede, resp. zachová stávající nevyhovující stav, který vede ke zbytečným nákladům jak na straně příslušného správního orgánu, tak na straně provozovatele letiště. Bez ohledu na povinnosti uvedené v předpisech Evropské unie provozovatel letiště Praha Ruzyně každý rok poskytuje informace příslušným orgánům státní správy v oblasti ochrany veřejného zdraví o hlukové situaci na letišti a v jeho okolí, které spočívají v předání vyhodnocení výsledků kontinuálního měření hluku z leteckého provozu a mapových příloh s reálnými hlukovými konturami z provozu roku předchozího. Výsledky měření jsou zveřejňovány na webovém portálu Letiště Praha, a.s. Tyto informace, ze kterých je zřejmé, zda k překračování hygienických limitů dochází, není pro provozovatele letiště problém poskytovat na základě zákonné úpravy i Úřadu, a to formou zprávy o hlukové situaci tak, jak je tomu podle stávající i navrhované právní úpravy, a to bez vynaložení jakýchkoli nákladů navíc. Považuje však za zbytečné, aby pravidelné zprávy o hlukové situaci na letišti, jejichž zpracování a předložení není vyžadováno relevantními předpisy Evropské unie, musely obsahovat veškeré náležitosti vyžadované v současné době prováděcím právním předpisem, a to i v případě, nebudou-li v daném období překračovány hygienické limity související s ochranou zdraví proti nadměrnému hluku. Předkladatel se na základě provedení širší odborné diskuse rozhodl zohlednit připomínku Českého Aeroholdingu, a. s. a upravil materiál v tom smyslu, že pravidelná zpráva o hlukové situaci bude zpracovávána v užším rozsahu tak, aby zahrnovala pouze údaje, na základě kterých bude možné dospět k jednoznačnému závěru, zda v hodnoceném období byly či nebyly překračovány hygienické limity či nikoliv. Pokud se ze zpráv o hlukové situaci zjistí, že ve dvou po sobě následujících hodnocených období tyto limity překračovány byly, bude následující zpráva o hlukové situaci zpracována a předložena v rozšířené podobě tak, aby zahrnovala veškeré údaje vyžadované jak stávající právní úpravou, tak nastíněné v příloze č I uvedeného nařízení. To je v takovém případě nezbytné pro to, aby Úřad měl dostatečné podklady pro přijetí rozhodnutí, zda v konkrétním případě je nutné v souladu s tímto nařízením zavést provozní omezení ke snížení hluku na letišti, či nikoliv. Další připomínky uplatnila řada provozovatelů letišť a občanských sdružení, zejména Aeroklub České republiky a Aeroklub Moravská Třebová. Připomínky uplatněné těmito subjekty byly předkladatelem pečlivě posouzeny a zohledněny při dalším zpracování materiálu. Provozovatelé letišť v rámci veřejných konzultací neuplatnili k výběru předkladatelem zvolené varianty řešení problematiky vyvlastnění žádné připomínky. 23
8. Kontakt na zpracovatele RIA Osoby, které zpracovaly závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace Jméno a příjmení: Zdeněk Jelínek, tel. 225 131 027,
[email protected] Útvar, ve kterém pracují: odbor 220 – odbor civilního letectví Ministerstva dopravy
B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky Předkládaný návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, včetně zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod C. 1 Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána Stěžejním mezinárodněprávním dokumentem pro oblast civilního letectví je Úmluva o mezinárodním civilním letectví ze dne 7. prosince 1944 (tzv. Chicagská úmluva), vyhlášená ve Sbírce zákonů a nařízení republiky Československé pod č. 147/1947 Sb. z. a n., jejímž cílem bylo vytvořit, sjednotit a kodifikovat základní zásady a pravidla zaručující bezpečnost a rozvoj civilního letectví. Chicagská úmluva navíc ustavila Mezinárodní organizaci pro civilní letectví (ICAO) se sídlem v Montrealu. Tato mezinárodní odborná organizace přidružená při OSN byla členskými státy zmocněna přijímat mezinárodní standardy a doporučené postupy. Při tvorbě unijních právních předpisů vychází Evropská komise velmi často z mezinárodněprávní úpravy, jež byla vytvořena a přijata na poli Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO). U navrhované právní úpravy jsou to zejména přílohy č. 13 (hlášení událostí) a 16 (životní prostředí) Chicagské úmluvy. Předkládaný návrh je s výše uvedenou mezinárodní smlouvou, jakož i s ostatními mezinárodněprávními závazky České republiky v oblasti civilního letectví, v souladu. C. 2 Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Navrhovaná právní úprava se dotýká práva na ochranu majetku ve smyslu Protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a dále zákazu diskriminace ve smyslu článku 14 Úmluvy a Protokolu č. 12 Úmluvy. Právo na ochranu majetku (Protokol č. 1 Úmluvy) Protokol č. 1 Úmluvy stanoví, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily
24
užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Návrh zákona oproti stávající právní úpravě obsažené v zákoně o civilním letectví ruší speciální úpravu zřizování věcných břemen (faktické přechodné ustanovení) a odkazuje v této otázce napříště na obecnou právní úpravu obsaženou v zákoně o vyvlastnění, když stanoví, že vlastnické právo k pozemku nebo k letecké stavbě nebo právo odpovídající věcnému břemeni k pozemku nebo k letecké stavbě lze odejmout nebo omezit za účelem provozování letiště postupem podle zákona o vyvlastnění (obdobně jako u jiných druhů dopravní infrastruktury). Přechodná ustanovení pak obsahují úpravu, podle které jsou vlastníci pozemku nebo letecké stavby povinni strpět po stanovenou dobu jejich užívání za účelem provozování letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti návrhu zákona, nemá-li provozovatel letiště k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Ochranná doba, po kterou je vlastník toto užívání svého pozemku nebo letecké stavby povinen strpět, je diferencována podle dopravního (strategického) významu daného letiště na deset nebo pět let ode dne nabytí účinnosti návrhu zákona, a to z důvodu ochrany letišť a s cílem vyhnout se ohrožení jejich provozu. Navržená délka ochranné doby je stanovena jako nezbytně nutná k tomu, aby stávající provozovatelé letišť dokázali vypořádat všechny nevyřešené majetkoprávní poměry, které byly na letištích v České republice identifikovány. K co možná nejrychlejšímu vyřešení těchto sporných majetkových vztahů by měla přispět i navržená výše finanční náhrady za užívání pozemků nebo leteckých staveb. K zachování souladu s Úmluvou v případě zbavení majetku, úpravy užívání majetku nebo jiného zásahu do pokojného užívání majetku je vyžadováno, aby k takovému zásahu došlo na základě zákona (princip legality), při realizaci veřejného či obecného zájmu (legitimita) a při zachování spravedlivé rovnováhy mezi zájmy společnosti a ochranou jednotlivce (přiměřenost). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že podmínka existence legitimního cíle je splněna, je-li dán jakýkoli smysluplný zájem, který má alespoň racionální souvislost s přijatým opatřením. Státům se zde dostává jistého prostoru k volné úvaze, přičemž pojem „veřejného zájmu“ je velice široký již svojí podstatou a zvláště rozhodnutí přijmout zákony týkající se zbavení majetku s sebou přináší obvykle zkoumání politických, ekonomických a sociálních otázek [Zich a další proti České republice, rozsudek, 18. 7. 2006, č. 48548/99, § 70 a 71; obdobně kupř. také Pincová a Pinc proti České republice, rozsudek, 5. 11. 2002, č. 36548/97, § 47 a 48]. Jako příklady legitimních cílů, které jsou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva za veřejný či obecný zájem běžně uznávány, lze uvést např. zajištění účinného výběru daní, redukci nedůvodných rozdílů ve výši nájmů mezi srovnatelnými nemovitostmi a boj proti spekulacím s nájmy, ochranu životního prostředí, prevenci pytláctví a racionální hospodaření se zvěří, sjednocení faktické situace se situací právní, boj proti organizovanému zločinu, boj proti krádežím osobních automobilů nebo boj proti alkoholismu. Zájem na zachování provozu na letištích a ochrana hospodářsky významné letištní dopravní infrastruktury je v tomto smyslu zcela jistě zájmem legitimním. Jde-li o naplnění spravedlivé rovnováhy mezi zájmy společnosti a ochranou jednotlivce, nevyžaduje judikatura Evropského soudu pro lidská práva, aby zvolené řešení bylo nejlepší možné či dokonce aby co nejméně zasahovalo do vlastnického práva, nýbrž i zde je dán prostý požadavek racionality, tedy požadavek absence zjevné nepřiměřenosti a je zde dán poměrně široký prostor pro uvážení státu [viz Benet Czech, spol. s r. o. proti České 25
republice, rozsudek, 21. 10. 2010, č. 31555/05, § 36 – 40]. Vzhledem k tomu, že řešení zvolené státem zůstává v rámci prostoru pro toto vlastní uvážení, Evropskému soudu pro lidská práva nepřísluší zvolené řešení zpochybňovat, a to i v případech, kdy by bylo možné přijmout řešení „mírnější“[např. Mellacher, § 53; anebo James, § 51; srov. také Českomoravská myslivecká jednota proti České republice, rozhodnutí, 23. 3. 1999, č. 33091/96]. Úvahy týkající se přiměřenosti zahrnují také posouzení adekvátnosti vyplacené náhrady (kompenzace). Dotčená osoba nesmí být nucena nést nepřiměřenou zátěž a má obdržet náhradu, která je v rozumném poměru k „tržní hodnotě“ majetku v době, kdy k odnětí vlastnictví došlo. Právní úprava obsažená v přechodných ustanoveních návrhu zákona představuje zásah do vlastnického práva, který je umožněn pouze na časově omezenou dobu a v nezbytné míře a je kompenzován dostatečnou ekonomickou náhradou. Ze shora uvedeného vyplývá, že aplikací navrhované právní úpravy tedy sice dojde ke zbavení majetku, úpravě užívání majetku nebo k jinému zásahu do pokojného užívání majetku ve smyslu Úmluvy, ovšem k tomuto zásahu dochází na základě zákona, při realizaci veřejného či obecného zájmu a při zachování spravedlivé rovnováhy mezi zájmy společnosti a ochranou jednotlivce, a tudíž je tento zásah ve smyslu Úmluvy plně ospravedlnitelný a navrhovaná právní úprava je v tomto smyslu s Úmluvou v souladu. Zákaz diskriminace (článek 14 Úmluvy) Článek č. 14 Úmluvy stanoví, že „[u]žívání práv a svobod přiznaných touto Úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení”. Protokol č. 12 Úmluvy byl vypracován v reakci na vnímaný omezený aplikační rámec článku 14 Úmluvy a spočívá v rozšíření zákazu diskriminace na jakékoli právo zaručené nejenom v rámci Úmluvy, ale především ve vnitrostátních právních úpravách a dále pak v dalších mezinárodněprávních dokumentech. Protokol č. 12 Úmluvy nebyl dosud ze strany České republiky ratifikován a není tedy součástí právního řádu České republiky. Navrhovaná právní úprava ve svých přechodných ustanoveních v jistém smyslu zakládá nerovné postavení (zvýhodňuje) provozovatele letiště ve vztahu k vlastníkům pozemků či leteckých staveb, kteří jsou povinni po stanovenou ochrannou dobu strpět jejich užívání za účelem provozování letiště a zasahuje tak do práva na pokojené užívání majetku zaručeného protokolem č. 1 k Úmluvě. V návrhu zákona je dále rozlišeno, zda jde o pozemky či letecké stavby související s provozem letiště dopravně (strategicky) významného či o pozemky a letecké stavby související s provozem letiště, které atributy takové významnosti postrádá. Vlastníci pozemků či leteckých staveb budou muset strpět jejich užívání za účelem provozování významného letiště delší dobu (deset let), než vlastníci pozemků či leteckých staveb, které jsou užívány za účelem provozování letišť ostatních (pět let). Také z pohledu provozovatelů letišť je dáno nerovné postavení provozovatelů letišť významných, kteří budou mít na vypořádání nevyřešených majetkoprávních vztahů delší dobu oproti provozovatelům letišť ostatních. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva připouští určité rozlišování osob ve srovnatelném postavení v případě, že je lze rozumně a objektivně zdůvodnit a že je z tohoto důvodu ospravedlnitelné. S různými osobami v analogické nebo v podstatných rysech podobné situaci může být tedy zacházeno výhodněji, pokud tento rozdíl v zacházení sleduje legitimní cíl a pokud byla přijatá opatření ve vztahu k danému cíli přiměřená [z nejnovějších rozhodnutí kupř. Kiyutin proti Rusku, rozsudek, 10. 3. 2011, č. 2700/10, § 59; Andrle proti České republice, rozsudek, 17. 2. 2011, č. 6268/08, § 47; D. H. a další proti České republice, rozsudek velkého senátu, 13. 11. 2007, č. 57325/00, § 175]. 26
Akceptovatelným legitimním cílem může být v podstatě jakýkoli široce pojatý veřejný zájem. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva je v tomto ohledu dosti benevolentní, přičemž za legitimní cíl lze považovat jakýkoli cíl, který je hodnotově s Úmluvou slučitelný a rozumně zdůvodnitelný. Příkladem uznaného legitimního cíle může být např. ochrana vnitrostátního pracovního trhu [Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, rozsudek pléna, 28. 5. 1985, č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81, § 78], racionální hospodaření se zvěří a výkon práva myslivosti [Chassagnou a další proti Francii, rozsudek velkého senátu, 29. 4. 1999, č. 25088/94 a další, § 92] nebo ochrana národní bezpečnosti [Sidabras a Džiautas proti Litvě, rozsudek, 27. 7. 2004, č. 55480/00 a 59330/00, § 55]. Otázka přiměřenosti (proporcionality) je vztahem mezi identifikovaným legitimním cílem a prostředky zvolenými pro jeho dosažení. Zvolené prostředky by měly být pokud možno minimalistické, ale přitom stále ještě účinné. V judikatuře Evropského soudu pro liská práva je za neproporcionální obecně považováno, pokud neexistuje rozumný vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a cílem, o jehož dosažení jde [z novější judikatury již citované výše viz např. Kiyutin, § 62; Andrle, § 48; Burden, § 60; Carson, § 61, anebo Clift, § 43]. I v kontextu článku 14 Úmluvy přiznává judikatura Evropského soudu pro lidská práva smluvním stranám prostor pro uvážení při posouzení, zda a do jaké míry ospravedlňují rozdíly v jinak podobných situacích rozdílné zacházení. Pokud se jedná o vybrané diskriminační důvody, které Evropský soud pro lidská práva považuje za zvlášť závažné (rozlišování mezi subjekty morálně závadné jako např. rozlišování podle rasy či tělesného postižení), pak se prostor pro vlastní uvážení státu razantně zmenšuje, a to v obou dimenzích: jak co do okruhu uznatelných legitimních cílů, tak s ohledem na jejich přiměřenost. Soud v těchto případech mluví o nutnosti předložení „velmi závažných důvodů“, které by mohly podobný typ vyčleňování zdůvodnit. Naproti tomu ostatní důvody vyčleňování (typicky v kontextu různých otázek ekonomické, hospodářské či jiné regulace) zachovávají pro státy široký prostor pro vlastní uvážení. Cílem návrhu zákona je přispět ke konečnému vyřešení všech dosud nevypořádaných majetkoprávních vztahů na letištích. Je nutno konstatovat, že stávající právní úprava k vyřešení těchto vztahů nevedla. Na druhé straně je však třeba poskytnout stávajícím provozovatelům letišť dostatečný prostor k vyřešení těchto vztahů, aniž by byl vážně ohrožen provoz na již existujících letištích. Rozdílná doba, která je dána k vyřešení sporných vztahů na letištích vůči vlastníkům pozemků nebo leteckých staveb provozovatelům významných letišť oproti provozovatelům letišť ostatních, je návrhem právní úpravy nastavena z důvodu minimalizace zásahu do pokojného užívání majetku. Na významných (prostorově rozlehlých) letištích bude vypořádání nevyřešených majetkových vztahů složitější a je u nich dán také větší zájem na tom, aby jejich provoz nebyl ohrožen. Na druhé straně na menších letištích se tyto skutečnosti nepředpokládají a není tedy třeba požadovat od vlastníků pozemků či leteckých staveb, kteří jsou (pokud jde o jejich užívání) provozováním letiště dotčeni, aby toto užívání byli povinni strpět po zbytečně dlouhou dobu. Zároveň není nutné poskytovat provozovatelům těchto letišť stejně dlouhou ochrannou dobu, jako je tomu u letišť významných. Rozdílná ochranná doba je tedy v tomto konkrétním případu stanovena za účelem minimalizace zásahů do pokojného užívání majetku coby práva chráněného Úmluvou a tím naplňuje kritérium přiměřenosti přijatého opatření. Naplnění zmíněného kritéria podporuje i skutečnost, že jde o dočasné opatření a že za užívání pozemků či leteckých staveb návrh počítá s adekvátní náhradou (ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně).
27
Ze shora uvedeného vyplývá, že navrhovaná právní úprava sice zakládá nerovné postavení osob ve srovnatelném postavení, nicméně tato skutečnost je rozumně a objektivně zdůvodněna, sleduje legitimní cíl, přijaté opatření je přiměřené a z tohoto důvodu ospravedlnitelné. Navrhovaná právní úprava je v tomto smyslu s Úmluvou v souladu.
D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie Na navrhovanou právní úpravu se vztahují níže uvedené sekundární akty práva Evropské unie: -
-
-
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, a nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011.
Předkládaný návrh je v souladu s primárním právem Evropské unie, výše uvedenými sekundárními právními akty Evropské unie i s obecnými zásadami práva Evropské unie. Na materii obsaženou v návrhu se nevztahuje žádná judikatura soudních orgánů Evropské unie. Návrh je tedy plně slučitelný s právem Evropské unie jako celkem.
E. Charakteristika specifických dopadů E.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty jsou podrobněji vyčísleny v kapitole 3, přičemž se budou dotýkat rozpočtové kapitoly Ministerstva dopravy. E.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.3 Dopady na podnikatelské prostředí Dopady na podnikatelské prostředí, resp. právnické či fyzické osoby provozující či hodlající provozovat letiště jsou uvedeny v kapitole 3 zprávy. Finanční dopady nejsou kvantifikovány z důvodu zcela individuálních poměrů na každém z 92 letišť v České 28
republice. Lze očekávat finanční náklady pohybující se od několika tisíc korun pro letiště, která mají vztahy vypořádány a jejich náklady budou toliko administrativně-správní pro příslušná nová řízení o stanovení druhu letiště a povolení provozovat letiště na Úřadu až po statisícové, ba i milionové částky u letišť, která doposud zcela rezignovala na jakékoli řešení majetkoprávních vztahů a využívala pozemky a stavby bez souhlasu jejich vlastníků. V ostatním bude mít navrhovaná právní úprava příznivé dopady na podnikatelské prostředí, neboť na rozdíl od stávající právní úpravy budou právní vztahy provozovatelů letišť a vlastníků pozemků či leteckých staveb postaveny na jisto. Právní úprava řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště včetně podmínek pro vydání povolení a důvodů pro jeho zrušení je precizována a jsou tak odstraněny stávající výkladové problém a obavy z toho, zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen. E.4 Dopady na územní samosprávné celky (kraje, obce) Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) z hlediska předkládaného návrhu, resp. při výběru preferované varianty (varianta D), se nepředpokládají. E.5 Sociální dopady Dopady na oblast sociální se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.6 Dopady na spotřebitele Dopady na spotřebitele se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.7 Dopady na životní prostředí Dopady na životní prostředí se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace Podle článku 1 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších ústavních zákonů, (dále jen „Listina“) jsou lidé svobodní a rovní si v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Podle článku 3 Listiny, se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Podle článku 4 odst. 3 Listiny zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Podle článku 11 odst. 1 Listiny má každý právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje. Podle odstavce 4 téhož článku Listiny je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle judikatury Ústavního soudu (např. sp. zn. Pl. ÚS 22/92) nelze za diskriminaci považovat jakékoli rozlišování, ale pouze takové, které je neodůvodněné. O ústavně konformní projev vůle jde v případě, že se stát (zákonodárce) rozhodne poskytnout určité 29
skupině méně výhod než jiné, pokud toto rozdílné zacházení sleduje legitimní cíl (veřejný zájem), který musí být reálně splnitelný. Pravidelnou součástí argumentací Ústavního soudu se stalo kritérium objektivního a rozumného ospravedlnění zákonodárcem přijaté právní úpravy (např. sp. zn. Pl. ÚS 37/04, ve kterém namísto v dřívějších rozhodnutích více zdůrazňovaného veřejného zájmu soud hovoří o „objektivním a rozumném ospravedlnění“). Jako poslední kritérium ústavní konformity pak podle judikatury Ústavního soudu přistupuje kritérium přiměřenosti (proporcionality). Přijaté opatření je přiměřené, pokud omezení určitého základního práva umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (není nevhodné) a sledovaného cíle není možné dosáhnout jiným způsobem (do ústavně chráněného práva nezasahujícím nebo méně zasahujícím, než je tomu v případě přijatého opatření). Přijaté opatření tak musí v co největší míře šetřit podstaty a smyslu omezovaného práva (např. sp. zn. Pl. ÚS 4/94) a opatření omezující základní právo nebo svobodu nesmí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních (srov. sp. zn. Pl. ÚS 42/04). Návrh zákona oproti stávající právní úpravě obsažené v zákoně o civilním letectví ruší speciální úpravu zřizování věcných břemen a odkazuje v této otázce napříště na obecnou právní úpravu obsaženou v zákoně o vyvlastnění, když stanoví, že vlastnické právo k pozemku nebo k letecké stavbě nebo právo odpovídající věcnému břemeni k pozemku nebo letecké stavbě lze odejmout nebo omezit za účelem provozování letiště postupem podle zákona o vyvlastnění. Přechodná ustanovení pak obsahují úpravu, podle které jsou vlastníci pozemku nebo letecké stavby povinni strpět po stanovenou dobu jejich užívání za účelem provozování letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, nemá-li provozovatel letiště k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Je nutno připustit, že navrhovaná právní úprava ve svých přechodných ustanoveních v jistém smyslu zakládá nerovné postavení (zvýhodňuje) provozovatele letiště ve vztahu k vlastníkům pozemků či leteckých staveb, kteří jsou povinni po stanovenou ochrannou dobu strpět jejich užívání za účelem provozování letiště a zasahuje tak do práva na pokojené užívání majetku. V návrhu zákona je dále rozlišeno, zda jde o pozemky či letecké stavby související s provozem letiště dopravně (strategicky) významného či o pozemky a letecké stavby související s provozem letiště, které atributy takové významnosti postrádá. Vlastníci pozemků či leteckých staveb budou muset strpět jejich užívání za účelem provozování významného letiště delší dobu (deset let), než vlastníci pozemků či leteckých staveb, které jsou užívány za účelem provozování letišť ostatních. Také z pohledu provozovatelů letišť je tedy dáno nerovné postavení provozovatelů letišť dopravně významných, kteří budou mít na vypořádání nevyřešených majetkových vztahů delší dobu, oproti provozovatelům letišť ostatních. Ochranná doba, po kterou je vlastník povinen užívání svého pozemku nebo letecké stavby strpět, je diferencována podle významnosti daného letiště (na deset nebo pět let ode dne nabytí účinnosti návrhu zákona), a to z důvodu ochrany letišť (provozně technického zázemí) a s cílem vyhnout se ohrožení jejich provozu. Navržená délka ochranné doby je stanovena jako nezbytně nutná k tomu, aby stávající provozovatelé letišť dokázali vypořádat všechny nevyřešené majetkové poměry, které byly na letištích v České republice identifikovány. K co možná nejrychlejšímu vyřešení těchto sporných majetkových vztahů by měla přispět i navržená výše finanční náhrady za užívání pozemků nebo leteckých staveb. 30
Cílem návrhu zákona je přispět ke konečnému vyřešení (narovnání) všech dosud nevypořádaných majetkoprávních vztahů na letištích. Je nutno konstatovat, že stávající právní úprava k vyřešení těchto vztahů nevedla. Na druhé straně je však třeba poskytnout stávajícím provozovatelům letišť dostatečný prostor k vyřešení těchto vztahů, aniž by byl vážně ohrožen provoz na již existujících letištích. Rozdílná doba, která je dána k vyřešení sporných vztahů na letištích vůči vlastníkům pozemků nebo leteckých staveb provozovatelům významných letišť oproti provozovatelům ostatních letišť, je návrhem právní úpravy nastavena z důvodu minimalizace zásahu do pokojného užívání majetku. Na významných (velkých) letištích bude vypořádání nevyřešených majetkových vztahů složitější a je u nich dán také větší zájem na tom, aby jejich provoz nebyl ohrožen. Na druhé straně na menších letištích se tyto skutečnosti nepředpokládají a není tedy třeba požadovat od vlastníků pozemků či leteckých staveb, kteří jsou (pokud jde o jejich užívání) provozováním letiště dotčeni, aby toto užívání byli povinni strpět po zbytečně dlouhou dobu. Zároveň není nutné poskytovat provozovatelům těchto letišť stejně dlouhou ochrannou dobu, jako je tomu u letišť významných. Rozdílná ochranná doba je tedy v tomto konkrétním případě stanovena za účelem minimalizace zásahů do vlastnického práva a pokojného užívání majetku a tím naplňuje kritérium přiměřenosti přijatého opatření. Vyhovění zmíněnému kritériu podporuje i skutečnost, že jde o opatření dočasné a že za užívání pozemků či leteckých staveb návrh počítá s adekvátní náhradou (ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně). Na základě shora uvedeného lze shrnout, že právní úprava obsažená v přechodných ustanoveních návrhu zákona představuje zásah do vlastnického práva, který je umožněn pouze na časově omezenou dobu a v nezbytné (minimální) míře a je kompenzován dostatečnou náhradou. Zájem na zachování provozu na letištích v České republice a ochrana letištní dopravní infrastruktury je zcela jistě zájmem legitimním. Navrhovaná právní úprava vychází ze snahy minimalizovat zásahy do výkonu vlastnického práva za současného dosažení reálně splnitelného cíle, jímž je vyřešení dosud neukončených majetkoprávních sporů mezi provozovateli stávajících letišť a vlastníky dotčených pozemků a leteckých staveb a zároveň předejití ohrožení samotného provozu na již existujících letištích. Z tohoto důvodu je navrhovaná právní úprava plně rozumně ospravedlnitelná, ústavně konformní a ve spojení se shora uvedeným ji tedy nelze považovat za diskriminační. V jiném (než shora uvedeném) ohledu předkládaný návrh zákona nemá bezprostřední, ani sekundární dopady na rovné postavení mužů a žen a nevede k diskriminaci, neboť nijak nerozlišuje ani nezvýhodňuje jedno pohlaví na úkor druhého a nestanoví pro něj odlišné podmínky. Návrh zákona jinak plně respektuje premisu zákazu diskriminace, přičemž transparentnost a zákonnost je návrhem naopak ještě více posilována (základní princip, kdy k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul). E.9 Dopady na výkon státní statistické služby Dopady na výkon státní statistické služby se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.10 Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů Dopady z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů se ve vztahu k předkládanému návrhu nepředpokládají. Oblast hlášení událostí je podrobně upravena již přímo použitelným 31
předpisem, přičemž jeho adaptace předkládaným návrhem bude z předmětného hlediska naprosto neutrální. E.11 Zhodnocení korupčních rizik Zhodnocení korupčních rizik ve vztahu k navrhované právní úpravě je začleněno v kapitole 3 zprávy.
Zvláštní část Část první – změna zákona o civilním letectví K bodu 1 (§ 1 – Poznámky pod čarou) Úprava referenčního odkazu (poznámek pod čarou č. 1 a 1a) reaguje na zrušení některých unijních právních předpisů uvedených v těchto poznámkách pod čarou a na přijetí nových unijních právních předpisů. V poznámce pod čarou č. 1 se zrušuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/30/ES ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES ze dne 13. června 2003 o hlášení událostí v civilním letectví. Vzhledem k tomu, že tyto unijní předpisy byly zrušeny a nahrazeny přímo použitelnými předpisy Evropské unie, doplňují se tyto přímo použitelné předpisy (nařízení) do poznámky pod čarou č. 1a. Jde o nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Dále dochází v referenčním odkazu ke zrušení nařízení Komise (EU) č. 805/2011 ze dne 10. srpna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k udělování průkazů způsobilosti a některých osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, a jeho nahrazení nařízením Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. K bodu 2 (§ 2 odst. 7 až 9) K odstavci 7 a 8 Navrhuje se zrušit bez náhrady definici letiště a letištního pozemku. Jsou pro to následující důvody. Podle definice letiště, kterou najdeme v ustanovení § 2 odst. 7 zákona, letištěm je územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím. Tato definice pracuje s právně nejistým (v zákoně blíže nespecifikovaným pojmem) avšak zcela zásadním pojmem „vhodným způsobem upravená plocha“, která má být 32
základním prvkem každého letiště. Už tento samotný pojem „plocha“ však může být pro účely zákona vykládán minimálně dvojím způsobem: a) široce jako obecnou plochu (tzn. geograficky vymezenou část území s vhodnou geomorfologií pro umístění letiště); b) úžeji jako funkčně vymezenou plochu určenou především pro vzlety, přistání a pojezd letadel. Není tedy jasné, zda se hovoří o celé ploše letiště anebo pouze o ploše určení pro samotné vzlety, přistání a pojezdy letadel. Rovněž není zřejmé, co se rozumí „vhodným způsobem“, kterým má tato plocha být upravena. Stávající definice letiště pak způsobuje problémy i v kontextu pojmu „vlastník letiště“ (viz dále), který zákon také zná a v některých případech používá. Vlastníci letištních pozemků mohou být „vlastníky“ letiště pouze do výměry svých pozemků v rámci tohoto územního vymezení. S tím úzce souvisí i definice letištního pozemku, neboť za letištní pozemek je považován pozemek, na němž se nachází letiště nebo jeho část, jak je již uvedeno výše. Nefunkční definice letiště však logicky tvoří i zcela nefunkční definici letištního pozemku jako takového, přičemž pro praxi při udělování povolení provozovat letiště dle stávajícího a nejasného znění zákona by tyto pojmy měly být stěžejní. Bez ohledu na problematickou definici lze říci, že letiště je tvořeno pozemky, stavbami a zařízeními, které pojí společný účel provozování letiště. Počty pozemků a staveb na jednom letišti se v závislosti na velikosti letiště a rozsahu poskytovaných služeb pohybuje v řádu desítek i stovek. Tyto pozemky, stavby a zařízení mohou (a ve skutečnosti velice často mají) různé vlastníky. Letiště tedy není jedním homogenním celkem, jehož jednotlivé součásti mají jediného „vlastníka“. Pojem „vlastník letiště“ je tedy v praxi obvykle vykládán tak, že zahrnuje všechny vlastníky všech pozemků, staveb a zařízení, které jsou využívány k provozování letiště. Tento výklad je však použitelný jen v některých případech (viz například ustanovení § 30 odst. 2 písm. c) zákona), v jiných však již nikoli (viz například ustanovení § 25b, které ukládá povinnost vlastníku letiště, aby letiště provozoval (sám anebo prostřednictvím provozovatele, popř. aby letiště k zajištění jeho provozu nabídl státu). Zákon tak například ukládá v ustanovení § 25b povinnost vlastníku letiště, aniž by bylo zřejmé, kdo je touto osobou, aby letiště provozoval (sám anebo prostřednictvím provozovatele, popř. aby letiště k zajištění jeho provozu nabídl státu). Stávající znění zákona nevymezuje vztah provozovatele letiště a vlastníků pozemků, staveb a zařízení, která provozovatel využívá k provozování letiště, pouze hovoří o povinnosti doložit „doklad, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště, není-li vlastník současně provozovatelem“(viz ustanovení § 30 odst. 2 písm. c)). I v tomto kontextu je pak chápání fakticky chybějícího „vlastníka letiště“ třeba dovozovat výkladem a „souhlasem vlastníka letiště“ rozumět „souhlas všech vlastníků pozemků, staveb a zařízení“ letiště. Tento bod však v praxi způsobuje řadu obtíží. S ohledem na shora uvedené lze shrnout, že stávající definice je téměř nepoužitelná, neboť v návaznosti na další ustanovení zákona nedává optimální smysl. To je patrné zejména v souvislosti s použitím slovního spojení „vlastník letiště“, které je matoucí (letiště tak, jak bylo doposud vymezeno, nelze vlastnit – není totiž věcí v právním smyslu). Z tohoto důvodu navrhovaná právní úprava vypouští i zmínky o „vlastníku letiště“. V přípravné fázi legislativního procesu k předkládané novele zákona o civilním letectví, zejména pak z diskusí nad potřebou legislativních změn v části zákona obsahující 33
právní úpravu letišť a jejich provozování dále vyplynulo, že definice letiště je nadbytečná. Všechna ustanovení zákona, která s pojmem „letiště“ pracují, jsou aplikovatelná i bez legální definice letiště. Navíc přímo použitelné předpisy Evropské unie obsahují vlastní definici letiště, které se stávající zákonnou definicí nejsou zcela v souladu. Z obdobného důvodu se ruší i definice letištního pozemku. K odstavci 9 V reakci na nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007 (dále jen „nařízení č. 376/2014“) dochází v zákoně o civilním letectví ke zrušení definice události, neboť tuto definici obsahuje přímo použitelný předpis ve svém článku 2. Uvedené nařízení ruší úpravu obsaženou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES ze dne 13. června 2003 o hlášení událostí v civilním letectví, jejíž transpozice byla provedena prostřednictvím právní úpravy obsažené v ustanovení § 55d zákona o civilním letectví. K bodu 3 (§ 24 odst. 3) Zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu obsažené ve stávajícím znění zákona o civilním letectví (ustanovení § 25 odst. 3) je přeformulováno z důvodu věcné a obsahové přesnosti vzhledem k materii, která je v tomto prováděcím právním předpisu upravena, a dále je toto zmocnění z důvodu systematiky nově navrhované právní úpravy přesunuto do ustanovení § 24 odst. 3. Toto ustanovení je provedeno ustanovení § 9 odst. 3 a přílohou č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „vyhláška č. 108/1997 Sb.“). Zároveň je na úroveň zákona převáděno ustanovení týkající se podrobností o obsahu žádosti o stanovení druhu letiště a o jeho změně, které je v současné době na základě téhož zákonného zmocnění obsaženo v ustanovení § 9 odst. 1 a 2 shora uvedené vyhlášky (viz ustanovení § 25 odst. 2 a 4 návrhu zákona). K bodu 4 (§ 25) Návrhem zákona dochází k formulačnímu a legislativnímu upřesnění ustanovení upravujícího řízení o stanovení druhu letiště. Oproti stávající právní úpravě bude zákon obsahovat výslovné zakotvení podmínek pro vydání rozhodnutí o stanovení druhu letiště. Rozhodnutí o stanovení druhu letiště bude vydáno, budou-li splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající druhu letiště stanovené v ustanovení § 9 odst. 3 a příloze č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., o jehož stanovení se žádá. Zákon dále výslovně stanoví, že nebude-li tato podmínka splněna, pokud jde o druh letiště, o jehož stanovení se žádá, přičemž zároveň budou splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající jinému druhu letiště, Úřad takový druh letiště stanoví. Zákon dále výslovně stanoví, že na žádost provozovatele letiště Úřad rozhodne o změně druhu letiště, a dále stanoví podmínky pro vydání takového rozhodnutí. Podrobnosti 34
a obsah žádosti o stanovení druhu letiště jsou v současné době upraveny na základě zmocnění v ustanovení § 25 odst. 3 v prováděcím právním předpisu, a to v ustanovení § 9 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 108/1997 Sb. Tato situace se návrhem zákona napravuje, přičemž náležitosti žádosti o stanovení druhu letiště a žádosti o změnu druhu letiště budou nadále upraveny na úrovni zákona (viz § 25 odst. 2 a 4 návrhu zákona). K bodu 5 a 7 (přesun označení hlavy II) Úprava provozování letišť je nově systematicky uspořádána. Z důvodu změn provedených návrhem zákona, dochází k legislativně technické úpravě systematického členění části čtvrté zákona o civilním letectví (Letiště a letecké stavby), konkrétně pak k posunu označení hlavy II nad ustanovení § 25c. Hlava I (ustanovení § 24 až § 25b) bude obsahovat kategorizaci druhů letišť, řízení o stanovení druhu letiště nebo o jeho změně na žádost provozovatele letiště a řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřadem z moci úřední. Hlava I (ustanovení § 25c až § 34d) pak bude věcně upravovat provozování letiště a materii s provozováním letiště související. K bodu 6 (§ 25a a § 25b) Ustanovení o evidenci letišť (stávající ustanovení § 25a) se zrušuje. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. Tím však samozřejmě není dotčeno právo Úřadu vést si pro vlastní (interní) potřeby takovou evidenci v libovolné podobě, s libovolným obsahem i rozsahem. Ustanovení § 25b (Povinnosti vlastníka letiště) se ukázalo jako ustanovení zcela nefunkční, přičemž v praxi dosud nedošlo k jeho naplnění, a z tohoto důvodu se zrušuje. Dochází k opuštění slovního spojení „vlastník letiště“ a zákon nadále pracuje pouze s konceptem „provozovatele letiště“. Vzhledem k tomu, že letiště jako takové není věcí ve smyslu soukromého práva a nemůže být předmětem vlastnického práva. Vlastnit lze pouze jednotlivé pozemky, letecké stavby nebo letecká zařízení. Zcela výjimečně (v praxi však takové případy sotva kdy nastanou) sice lze uvažovat o tom, že by vlastníkem všech složek letiště (tj. pozemků, staveb, movitých věcí atd.) byl jeden subjekt (letiště by pak bylo možno pojímat jako obecnou věc hromadnou či jako podnik v režimu ustanovení § 5 obchodního zákoníku, resp. jako obchodní závod v režimu ustanovení § 502 nového občanského zákoníku). Ani pak by však pojem „vlastník letiště“ nebyl vhodný. Pro účely tohoto zákona jde totiž o ukládání veřejnoprávních povinností, a to nikoli vlastníkovi, nýbrž provozovateli letiště. Pak je však zcela lhostejné, kdo je vlastníkem jednotlivých složek tvořících ve svém souhrnu letiště. Povinnosti provozovatele letiště jsou obsaženy v ustanovení § 31 návrhu zákona. Namísto zrušované právní úpravy evidence letišť a povinností vlastníka letiště je do zákona doplněna možnost Úřadu rozhodnutím změnit nebo zrušit stanovený druh letiště z úřední povinnosti a podrobnosti týkající tohoto řízení. Stanovený druh letiště je vázán na zvláštní provozní a technické podmínky a měl by vždy odpovídat faktickému provoznímu a technickému stavu letiště. Možnost Úřadu změnit rozhodnutí o stanovení druhu i z moci úřední v případě, že letiště přestane splňovat provozní a technické podmínky uvedené v prováděcím právním předpise by měla umožnit naplnění tohoto pravidla a zároveň motivovat provozovatele letiště k udržování potřebného technického a provozního stavu letiště. Před zahájením řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřad poskytne provozovateli letiště lhůtu (nejdéle 6 měsíců) k odstraněných nedostatků. Prohlásí-li provozovatel letiště, že 35
nedostatky neodstraní, nebo požádá-li sám o změnu druhu letiště, Úřad lhůtu k odstranění nedostatků neposkytne. Speciálně od správního řádu je pro případ řízení o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště stanoven okruh účastníků řízení. Účastníkem těchto řízení je pouze žadatel nebo, je-li řízení zahájeno z moci úřední, provozovatel letiště. Podrobněji jsou rovněž specifikovány povinnosti Úřadu využívat pro účely řízení o vydání rozhodnutí o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů. K bodu 8 (§ 25c) Stávající znění zákona o civilním letectví stanoví, že provozovat letiště lze pouze na základě povolení. Nutnost povolení k provozování letiště přebírá i navrhovaná právní úprava, která navíc nově výslovně stanoví, že letiště je možné provozovat pouze tehdy, byl-li stanoven jeho druh. Bez stanoveného druhu letiště tedy není možné toto letiště provozovat. K bodu 9 a 10 (nadpis nad § 26, § 26 až 30a) K § 26 Navrhuje se zrušení ustanovení obsahující vymezení pojmu „provozování letiště“ pro nadbytečnost a funkční neaplikovatelnost. Prakticky všechny povinnosti uvedené ve výčtu jsou formulovány natolik vágně, že není jasný jejich aplikační dopad. Krom toho některé zde uložené (a blíže nerozvedené) povinnosti plynou provozovateli letiště z jiných právních předpisů, a to zpravidla v mnohem širší míře (srov. např. zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů). Ve zbytku přejímá dosavadní úpravu ustanovení § 31. Nová pravidla týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště doplňují dosavadní úpravu. Návrh zákona stanoví aktivní legitimaci k podání žádosti o vydání povolení provozovat letiště a přílohy, které je k žádosti třeba přiložit. K žádosti se přiloží popis letiště vymezující všechny pozemky a letecké stavby, které žadatel hodlá využívat k provozování letiště, s uvedením katastrálního území, parcelního čísla a údajů o budovách podle katastru nemovitostí, popis leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno a popis základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště. Popis základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště (letištní řád) je základním dokumentem pro bezpečné používání letiště a obsahuje základní parametry letiště a návrh užívání letiště s ohledem na místní podmínky provozu. Zároveň upravuje chování letecké veřejnosti a tvoří základ pro přípravu podkladu do Letecké informační příručky. Letištní řád je užitečný nástroj, který může provozovatel používat pro informování o pravidlech užívání letiště a jejich vymáhání. Podmínkou užívání letiště pak je seznámení se s obsahem letištního řádu a akceptace pravidel v něm obsažených, což je důležité především pro takové uživatele letiště, kteří mají sídlo na daném letišti. Letištní řád vlastně představuje provozní rozšíření konceptu popisu letiště, na základě kterého bude moci Úřad ověřovat, zda žadatel splňuje základní technické a provozní podmínky pro provozování letiště, jakožto jednu z podmínek pro vydání povolení provozovat letiště. Náležitosti popisu základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště stanoví prováděcí právní předpis, přičemž zákon o civilním letectví obsahuje potřebné zmocnění pro jeho vydání (viz ustanovení § 26 odst. 4 a § 102 odst. 1 návrhu zákona). Z dostupných poznatků a odborných diskusí vedených při přípravě návrhu zákona vyplynulo, že řízení o vydání povolení provozovat letiště by mělo být pojato coby řízení 36
s předstihem žádosti podle ustanovení § 145 správního řádu (byť situace, kdy o provozování téhož letiště požádá současně více osob, je jen málo pravděpodobná). Konkrétní postup správního orgánu v daném případě upravuje obecný procesní předpis (tj. správní řád). K § 27 Právní úprava vydání povolení provozovat letiště je vystavěna tak, že jsou-li splněny podmínky uvedené v ustanovení § 27, Úřad povolení (na rozdíl od stávající právní úpravy) vždy vydá. Požadovaná kritéria jsou prakticky shodná s dosavadní úpravou. Precizněji je formulováno písm. c), dle něhož je nezbytné, aby žadateli náležel soukromoprávní titul k užívání všech pozemků a všech leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, tedy všech pozemků a leteckých staveb, které hodlá využívat k provozování letiště. Je přitom lhostejné, zda půjde o vlastnické či jiné věcné právo, popř. právo obligační (užívací či požívací). Ztráta tohoto titulu kdykoli v době provozování letiště je důvodem pro zrušení povolení provozovat letiště dle ustanovení § 30 odst. 1 písm. a) návrhu zákona. Podmínka soukromoprávního titulu užívání všech letištních pozemků a všech leteckých staveb je naprosto klíčová. Napravuje se tak základní nedostatek stávající právní úpravy, kterým je rezignace na řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto případy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ je nekoncepční. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. Je přitom třeba nezbytně trvat na tom, aby právní titul užívání byl vždy vyřešen ve vztahu ke všem součástem (pozemkům, stavbám a zařízením) letiště – tím se zamezí vzniku dalších rizikových situací v budoucnu. Jde-li o podmínky vydání povolení provozovat letiště, navrhuje se zcela (bez náhrady) vypustit podmínku bezúhonnosti žadatele o povolení provozovat letiště. Dosavadní zákonná podmínka je iracionální a formulovaná na hraně ústavnosti (např. vymezení bezúhonnosti ve stávajícím ustanovení § 28 dává správnímu orgánu poměrně široký prostor pro uvážení, zda je dána obava, že se osoba žádající o vydání povolení provozovat letiště dopustí stejného nebo podobného činu při provozování letiště, za který již byl v minulosti pravomocně odsouzen). Navíc splnění této podmínky nemohlo být nikdy reálně zkoumáno na základě pouhého výpisu z evidence Rejstříku trestů. Z důvodu vypuštění podmínky bezúhonnosti pro vydání povolení provozovat letiště dochází k souvisejícímu vypuštění vymezení této kategorie (bezúhonnosti) obsaženého v § 28 stávající právní úpravy. Dále se navrhuje lépe a přehledněji formulovat podmínku odborné způsobilosti k provozování letiště. Zásadní změna zde není, vychází se z dosavadního pojetí; doplněna je pouze výjimka pro žadatele, který hodlá provozovat letiště výhradně ke vzletům a přistáním vrtulníků zdravotnické záchranné služby, který nemusí pro účely vydání povolení provozovat letiště splňovat podmínku nejméně pětileté praxe v oboru letectví. Letecká záchranná služba (HEMS) je v současnosti neoddělitelnou součástí zdravotnické záchranné služby a pokrývá celé území České republiky (Česká republika je jedním z prvních států na světě, které tuto službu poskytují v takovém rozsahu). Organizace letecké záchranné služby na našem území je dána zákonem o zdravotnické záchranné službě č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, ve znění zákona č. 385/2012 Sb., a vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 240/2012 Sb., kterou se provádí zákon o zdravotnické záchranné službě, která tento zákon provádí. Letištěm, které je určeno výhradně ke vzletům a přistáním vrtulníků letecké záchranné služby (heliport HEMS), je heliport v areálu zdravotnického zařízení (například na střeše nemocnice). Tato letiště jsou provozována příslušným zdravotnickým subjektem – určeným poskytovatelem zdravotních služeb – který obvykle nemá mezi svými zaměstnanci nebo členy statutárního orgánu osoby, které mají nejméně pětiletou praxi v oboru letectví. Vzhledem 37
k charakteru těchto heliportů a jejich úzce vymezenému okruhu uživatelů není odborná způsobilost vnímána jako přidaná hodnota na straně provozovatele, ale naopak jako překážka pro zajištění obslužnosti spádových oblastí. Vzhledem k omezenosti provozu na takovém letišti a vzhledem ke specifickému účelu, ke kterému toto letiště slouží, se jeví jako neopodstatněné požadovat pětiletou praxi člena statutárního orgánu takového provozovatele v oboru letectví. Proto se pro žadatele o vydání povolení provozovat letiště, který hodlá provozovat tato konkrétní letiště, stanovuje shora uvedená výjimka. Rovněž se nově navrhuje možnost vydat povolení provozovat letiště jen na dobu určitou. Úřad může takto rozhodnout pouze na žádost (nikoli ex offo). Důvody, pro které žadatel takto žádá, není Úřad oprávněn přezkoumávat. Nemůže proto odepřít vydání povolení jen proto, že by se krátkodobé provozování letiště jevilo jako nehospodárné, neúčelné apod. Přezkum těchto otázek do pravomoci Úřadu nespadá. Ustanovení obsažené ve stávajícím znění zákona (ustanovení § 27 odst. 3), podle kterého povolení provozovat letiště Úřad vydá přednostně žadateli, který prokáže, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, návrh bez náhrady zrušuje. Toto pravidlo je ve stávající právní úpravě systematicky zařazeno do ustanovení, které upravuje podmínky pro vydání povolení provozovat letiště. Z pouhého systematického zařazení tohoto pravidla do ustanovení § 27 by bylo možno dovodit, že má vyřešit situace, kdy o vydání (prvotního) povolení provozovat letiště žádá souběžně více žadatelů (řízení o výběru žádosti). Tak tomu ale není. Z druhé věty téhož ustanovení, podle které má původní provozovatel letiště vůči žadateli podle věty první nárok na náhradu, totiž vyplývá, že dané pravidlo má naopak sloužit k tomu, aby žadatel o vydání povolení provozovat letiště, který prokáže, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, získal toto povolení na úkor stávajícího provozovatele, kterému taková podmínka nesvědčí. Tento argument je dále podepřen formulací ustanovení § 34 písm. d), podle kterého povolení provozovat letiště zaniká dnem právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště vydaného žadateli, který prokázal, že je vlastníkem nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Stávající znění ustanovení § 27 odst. 3 je navíc ve vnitřním rozporu s ustanovením § 30 odst. 2 písm. c), podle kterého by i takový žadatel, který požádá o vydání povolení provozovat letiště podle § 27 odst. 3, měl ke své žádosti doložit, že je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dále doložit souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Z uvedeného vyplývá, že ačkoliv by žadatel mohl prokázat vlastnictví nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, nemohl by zpravidla současně doložit i skutečnost, že je vlastníkem (celého) letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dále doložit souhlas vlastníka letiště s jeho provozováním. Podle nově navrhované právní úpravy, bude muset žadatel o povolení provozovat letiště prokázat vlastnictví všech pozemků a leteckých staveb uvedených v popisu letiště, který tvoří přílohu k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, případně prokázat, že mu k nim náleží většinový podíl (nebo jiné užívací či požívací právo) v rozsahu potřebném pro provozování letiště. Tato skutečnost bude podmínkou pro vydání povolení provozovat letiště, přičemž její splnění bude pro zachování povolení podstatné po celou dobu jeho platnosti. Dojde-li k situaci, že po vydání povolení provozovatel letiště přestane tuto podmínku splňovat, bude to důvodem pro zrušení povolení (ustanovení § 30 odst. 1 návrhu zákona), nepožádá-li provozovatel letiště z tohoto důvodu o změnu povolení nebo neodstraní-li tento nedostatek v Úřadem poskytnuté lhůtě (ustanovení § 30 odst. 2 návrhu zákona). Vzhledem k nové právní úpravě povolení provozovat letiště (podmínky pro vydání povolení, možnost žádat o jeho změnu, důvody zrušení povolení) postrádá právní úprava vydání povolení provozovat letiště dle ustanovení § 27 odst. 3 své opodstatnění. Není dán ani 38
žádný důvod pro vydání „přednostního“ povolení žadateli oproti stávajícímu provozovateli, který nejen pro účely vydání povolení, ale po celou dobu jeho platnosti bude muset splňovat podmínku uvedenou v ustanovení § 27 odst. 1 písm. c) návrhu zákona. K § 28 Návrh zákona upravuje náležitosti rozhodnutí o povolení provozovat letiště. Naplnění požadavku technických a provozních podmínek se různí podle druhu provozu na daném letišti. Provozovatel, který chce, aby na jím provozovaném letišti přistávala větší letadla, nebo chce, aby jeho letiště sloužilo k pravidelné přepravě cestujících, tomu musí přizpůsobit velikost a vybavení letiště. Návrh letištního řádu přikládaný k žádosti o povolení provozovat letiště představuje vyjádření tohoto záměru žadatele. Úřad posoudí tento záměr ve vztahu ke skutečnému zjištěnému stavu a v rozhodnutí uvede popis povoleného leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno a letišti přiřadí kód podle rozhodnutí mezinárodní organizace vydaného na základě mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu. Vedle těchto náležitostí bude rozhodnutí o povolení provozovat letiště obsahovat popis letiště vymezující všechny pozemky a letecké stavby, které žadatel hodlá využívat k provozování letiště, uvedením katastrálního území, parcelního čísla a údajů o budovách podle katastru nemovitostí. Návrh zákona dále stanoví údaje, které je Úřad po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště povinen zveřejnit, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. K § 29 Zákon nově výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště. V případě, že provozovatel letiště přestane splňovat některou z podmínek, které splňoval v době vydání povolení provozovat letiště, například pokud zanikne jeho vlastnické, spoluvlastnické nebo jiné požívací nebo užívací právo k některému z pozemků nebo leteckých staveb uvedeným v popisu letiště, který byl přiložen v jeho žádosti o vydání povolení provozovat letiště, může požádat Úřad o změnu tohoto povolení. V takovém případě k žádosti o změnu povolení přiloží nový popis letiště, ve kterém takto problematické pozemky nebo letecké stavby nebudou zahrnuty. Úřad takové žádosti vyhoví, jsou-li i za takto nově nastalých okolností splněny podmínky pro vydání povolení provozovat letiště. Povolení provozovat letiště tak nebude muset být rušeno z důvodu, že přestaly být splněny podmínky pro jeho vydání. Procesní postup v řízení při žádosti o změnu povolení provozovat letiště je obdobný procesnímu postupu v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště. K § 30 Paralelně k vydání povolení provozovat letiště se navrhuje i úprava zrušení povolení ze strany Úřadu. Jsou-li splněny podmínky dle ustanovení § 30 odst. 1, Úřad je povinen povolení zrušit. Předpoklady uvedené sub a) a c) nejsou problematické. Předpoklad uvedený sub b) je formulován vágněji, leč zde záleží především na ustálené rozhodovací praxi Úřadu, co bude považovat za závažné porušení zákona. Že je zde třeba vycházet primárně z principu proporcionality, není nutné zdůrazňovat. Druhý odstavec obsahuje změkčovací klauzuli. Před vydáním rozhodnutí o zrušení povolení provozovat letiště Úřad musí poskytnout provozovateli vždy přiměřenou lhůtu 39
k odstranění nedostatků. Tato lhůta pochopitelně nebude poskytnuta tam, kde provozovatel o zrušení povolení sám požádal, popř. tam, kde prohlásí, že nedostatky neodstraní nebo požádá-li o změnu nebo zrušení povolení. Tímto ustanovením není nikterak dotčena pravomoc Úřadu rozhodnout o dočasném přerušení provozování letiště nebo jeho části v případě, že provozní stav letiště nebo jeho části nevyhovuje bezpečnému provozování letiště (viz ustanovení § 33 zákona o civilním letectví). Zrušením povolení provozovat letiště nebo zánikem jeho účinků zanikají rovněž účinky rozhodnutí o stanovení druhu letiště. Účinky povolení provozovat letiště zaniknou zpravidla uplynutím doby, na kterou bylo povolení vydáno (bylo-li vydáno na dobu určitou) nebo zánikem provozovatele letiště, byl-li právnickou osobou nebo úmrtím provozovatele letiště či jeho prohlášením za mrtvého, byl-li fyzickou osobou. K § 30a Podrobněji je třeba rovněž specifikovat povinnosti Úřadu využívat pro účely řízení o vydání, změně nebo zrušení povolení provozovat letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů. V tomto řízení se proto ustanovení § 25b návrhu zákona použije obdobně. K bodu 11 a 12 (§ 31 odst. 1 a 2) K § 31odst. 1 V tomto ustanovení je provozovateli letiště uložena základní povinnost, a to povinnost provozovat letiště řádně a bezpečně. Ustanovení je třeba rozumět tak, že provozovatel nejen, že má povinnost provozovat letiště určitým kvalifikovaným způsobem (tj. řádně a bezpečně), nýbrž i tak, že je povinen je vůbec provozovat. Za porušení této povinnosti je návrhem zákona stanovena příslušná sankce (viz ustanovení § 93 odst. 2 písm. d) bod 1). K § 31 odst. 2 Návrhem zákona je dále uložena povinnost provozovateli letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, dopředu (ve stanovených lhůtách) avizovat Úřadu předpokládané ukončení provozování letiště. Tato povinnost se (ve smyslu uvedeného nařízení) vztahuje na provozovatele veřejného letiště umístěného na území, na které se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky. Lhůta pro splnění oznamovací povinnosti je nastavena na 12 měsíců přede dnem zamýšleného ukončení provozování letiště. Délka je přiměřená možnosti nalezení jiného (nového) vhodného provozovatele pro konkrétní letiště. I případný nový provozovatel však musí splnit všechny zákonné podmínky pro provozování letiště, tedy mj. i soukromoprávní titul užívání pozemků a leteckých staveb. Za porušení této povinnosti je návrhem zákona stanovena příslušná sankce (viz ustanovení § 93 odst. 2 písm. d) bod 2).
40
K bodu 13 (§ 34) Právní úprava zániku povolení provozovat letiště obsažená ve stávajícím znění zákona o civilním letectví v ustanovení § 34 je systematicky přesunuta do ustanovení § 30. Základním nedostatkem stávající právní úpravy je nedostatečné a neodpovídající řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto případy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematická. Podmínky, za kterých může dojít ke zřízení tohoto věcného břemene, se prakticky shodují s podmínkami pro odejmutí nebo omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, tedy s obecnou právní úpravou, a není tedy žádný zvláštní důvod pro to, aby zákon o civilním letectví v této věci obsahoval speciální právní úpravu. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. Za prvé: Obdobně jako v jiných veřejnoprávních předpisech se východisko nalézá v aplikaci obecných pravidel o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva. K použití se přímo nabízí zákon o vyvlastnění, na který se zde rovněž odkazuje. To je řešení ústavně konformní a jsoucí v souladu s jinými veřejnoprávními předpisy. Za druhé: Dosavadní problematická koncepce soudně zřizovaných věcných břemen se zcela opouští (navrhuje se její vypuštění bez náhrady – viz zrušení stávajícího obsahu ustanovení § 30a zákona o civilním letectví) a přechodná ustanovení reagují na již takto vzniklé případy. V minulosti soudně zřízená věcná břemena, tedy věcná břemena zřízená přede dnem nabytí účinnosti tohoto návrhu zákona, zůstávají zachována. Přechodná ustanovení zároveň nastavují schéma vypořádání mezi vlastníky letištních pozemků a provozovateli letišť. V podrobnostech srov. též odůvodnění navrhovaných přechodných ustanovení. Úřadem příslušným k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám je Úřad. Řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám bude podléhat správnímu poplatku v souladu s položkou č. 19 přílohy k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. K bodu 14 (§ 36) Dochází ke zrušení ustanovení, které obsahuje výčet druhů staveb sloužících k zajištění leteckého provozu mimo prostor letiště. Podle ustanovení § 36 odst. 1 písm. c) je leteckou stavbou stavba sloužící k zajištění leteckého provozu. Letecké stavby zahrnují jak letecké stavby v prostoru letiště, tak stavby mimo tento prostor. Vedle nesprávného slovního spojení „letový provoz“, který zůstal v zákoně (ustanovení § 36 odst. 2) obsažen v důsledku jedné z dřívějších nekoncepčních novel, není nutné, aby zákon uváděl výčet leteckých staveb mimo prostor letiště, když neuvádí obdobný výčet, pokud jde o letecké stavby nacházející se v prostoru letiště. Jde z tohoto hlediska o nesystematické ustanovení, jehož zachování nemá věcné opodstatnění. Vzhledem k opuštění definice letiště není vhodné vázat leteckou stavbu nebo letecké zařízení na prostor letiště. Radiolokační, radionavigační a další stavby uvedené ve zrušovaném odstavci § 36 jsou „stavbami sloužícími k zajištění leteckého provozu“ bez ohledu na své umístění. Totéž platí o dalších stavbách ve stávajícím výčtu neuvedených (např. hangáry a terminály). K bodu 15 (§ 42a a 42b)
41
Právní úprava obsažená v ustanoveních § 42a a § 42b byla do zákona o civilním letectví doplněna v souvislosti s transpozicí směrnice č. 2002/30/ES ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství. Tato směrnice byla zrušena a nahrazena přímo použitelným předpisem Evropské unie, jímž je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES (dále jen „nařízení č. 598/2014“). Změny v uvedených ustanoveních jsou odpovídajícím adaptačním opatřením vůči tomuto nařízení. K § 42a Podkladem pro rozhodnutí o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti bude stejně, jak je tomu na základě stávající právní úpravy, zpráva o hlukové situaci na letišti (dále jen „zpráva o hlukové situaci“), kterou zpracovává provozovatel letiště. Pro provozovatele letiště je stanovena povinnost zpracovat zprávu o hlukové situaci za každý kalendářní rok (hodnocené období), přičemž tuto zprávu je povinen zaslat Úřadu do 31. března roku následujícího po skončení kalendářního roku, jehož se zpráva o hlukové situaci týká. Zpráva o hlukové situaci musí obsahovat údaje o provozu a hlukové situaci na letišti a o zavedených a zamýšlených opatřeních ke snížení hluku a zhodnocení jejich dopadů (pravidelná zpráva o hlukové situaci na letišti). Pravidelné odevzdávání zprávy o hlukové situaci na letišti je potřebné mimo jiné i proto, že je třeba posoudit, zda v daném roce byly překročeny hygienické limity hluku na letišti či nikoli, a zda je tedy splněna podmínka vzniku zákonné povinnosti zpracovat a zaslat doplnění zprávy o hlukové situaci za toto odpovídající období. Vyplyne-li totiž z provozovatelem zaslaných zpráv, že po dobu dvou po sobě jdoucích kalendářních let byly překračovány hygienické limity hluku stanovené zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, resp. na něj navazujícími nařízeními vlády, bude provozovatel letiště povinen doplnit zprávu o další údaje. Těmito údaji jsou údaje o odhadovaném počtu osob vystavených hluku za předcházející dva kalendářní roky, plánovaném rozvoji letiště, předpokládaném vývoji hlukové situace na letišti, možnostech zavedení nových opatření ke snížení hluku a zhodnocení jejich dopadů (rozšíření zprávy o hlukové situaci na letišti). Lhůta pro doplnění zprávy o hlukové situaci provozovatelem letiště je stanovena do konce kalendářního roku, ve kterém zaslal (pravidelnou) zprávu o hlukové situaci Úřadu. Odevzdání tohoto doplnění zprávy o hlukové situaci nemá vliv na povinnost odevzdávat každý rok k 31. březnu pravidelnou zprávu o hlukové situaci. I v případě, že provozovatel za splnění stanovených podmínek bude zpracovávat a odevzdávat k 31. prosinci doplnění zprávy o hlukové situaci, bude povinen v řádném termínu (31. března následujícího kalendářního roku) zaslat Úřadu (pravidelnou) zprávu o hlukové situaci za další (pravidelné) hodnocené období. Obsahové náležitosti zprávy o hlukové situaci a náležitosti jejího doplnění stanoví prováděcí právní předpis, přičemž zákon bude obsahovat náležité zmocnění pro jeho vydání. Zpracování zprávy o hlukové situaci na letišti vyžaduje celou řadu podkladů. Pro provozovatele je nutno zajistit zejména výpočet hlukových kontur ve stanovených ukazatelích, přičemž postup pro získání potřebných informací a zpracování zprávy vyžaduje určitý časový prostor.
42
Nejsou-li hygienické limity z dlouhodobého hlediska překračovány, není třeba provozovateli letiště ukládat povinnost zpracovávat zprávu, která obsahuje veškeré údaje nastíněné relevantním přímo použitelným předpisem. Z tohoto důvodu je stanoveno, že rozšíření zprávy o hlukové situaci na letišti bude provozovatel letiště povinen předložit pouze v případě, kdy tyto hygienické limity budou překračovány po období dvou po sobě následujících let. V takovém případě musí být údaje o hlukových konturách za hodnocené období postoupit Českému statickému úřadu, který disponuje informacemi o počtech obyvatel na daném území a který na základě postoupeného materiálu sdělí počty obyvatel v jednotlivých zónách. Ty jsou pak nezbytným údajem pro zpracování rozšířené zprávy o hlukové situaci na letišti, která pracuje s počty osob ovlivněných hlukem z letadel. Dalšími podklady o provozu, provozních opatřeních a omezeních na letišti atd. disponuje provozovatel letiště. Dále je třeba podrobit posouzení vliv rozvoje letiště na hlukovou situaci letiště ve vazbě na podmínky rozvoje stanovené v rámci dokumentace posuzování vlivů záměrů na životní prostředí. Všechny zmíněné podklady je nezbytné zpracovat, posoudit a vyhodnotit. Vznikne-li na základě uvedeného posouzení potřeba navrhnout a posoudit nová provozní omezení v souladu s přílohou č. 1 nařízení č. 598/2014, vyžádá si tento proces, který ve své podstatě může být složitější než samotné posouzení hlukové situace na letišti, adekvátní dobu. Navrhované lhůty pro odevzdání pravidelné zprávy o hlukové situaci na letišti a pro doplnění této zprávy o další údaje v případě dlouhodobého překračování hygienických limitů tyto okolnosti bere v úvahu a rovněž odpovídá délce hodnoceného období. Pro úplnost lze uvést, že lhůty v obdobných procesech, jakými jsou zpracování strategických hlukových map a následné zpracování akčních plánů, jsou stanoveny v délce 12 měsíců pro každý proces. K § 42b Působnost k rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích, na která se vztahuje nařízení č. 598/2014, se oproti stávající právní úpravě svěřuje Úřadu. Důvod pro převedení této agendy z Ministerstva dopravy na Úřad je článek 4 odst. 1 nařízení, který požaduje, aby členské státy zajistily právo na podání opravného prostředku proti přijatým provozním opatřením ke snížení hluku. O opravném prostředku proti rozhodnutí Úřadu (jakožto orgánu prvního stupně) o zavedení provozních omezení ke snížení hluku bude rozhodovat Ministerstvo dopravy. Dalším důvodem pro převedení této agendy je skutečnost, že Úřad podle stávající právní úpravy v současné době rozhoduje o zřízení hlukových ochranných pásem v souladu s ustanovením § 37 zákona o civilním letectví. Úřad bude o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti rozhodovat z moci úřední. Letiště, na která se nařízení č. 598/2014 vztahuje, vymezuje toto nařízení jakožto přímo použitelný předpis Evropské unie a zákon sám toto vymezení letišť již nadále neobsahuje. Zákon o civilním letectví bude upravovat speciální postup řízení v návaznosti na úpravu obsaženou v nařízení č. 598/2014, konkrétní procesní postup Úřadu před vydáním rozhodnutí vychází z úpravy obsažené v tomto nařízení. Účastníky řízení o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti budou zúčastněné strany ve smyslu článku 6 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení. Provozovatel letiště je povinen zpracovat zprávu o hlukové situaci na letišti za každý kalendářní rok. Zpracovanou zprávu je pak povinen zaslat Úřadu do konce následujícího kalendářního roku po skončení posuzovaného období. Úřad zaslanou zprávu vyhodnotí, přičemž nazná-li, že jsou splněny podmínky pro zavedení provozních omezení ke snížení 43
hluku na daném letišti, zahájí řízení. S ohledem na povahu zúčastněných osob ve smyslu článku 6 odst. 2 písm. d), které budou účastníky řízení, uvědomí Úřad o zahájení řízení tyto účastníky veřejnou vyhláškou. Řízení bude zahájeno uplynutím lhůty stanovené ve veřejné vyhlášce, přičemž tato lhůta nesmí být kratší než 15 dnů ode dne jejího vyvěšení na úřední desce. Ze stejného důvodu budou písemnosti účastníkům, s výjimkou provozovatele letiště, doručovány veřejnou vyhláškou. Před vydáním rozhodnutí zveřejní Úřad na úřední desce koncept výrokové části a odůvodnění rozhodnutí s uvedením, v jaké lhůtě, kde a jakým způsobem mohou účastníci řízení proti tomuto konceptu podávat námitky, uplatňovat k němu připomínky a navrhovat doplnění řízení. Tento postup vychází z článku 6 odst. 2 písm. d) nařízení č. 598/2014, který požaduje, aby příslušný orgán zajistil provedení otevřených a transparetních konzultací se zúčastněnými stranami, a to nejméně tři měsíce před vydáním rozhodnutí o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti. Zúčastněnými stranami ve smyslu uvedeného článku nařízení jsou: - místní obyvatelé žijící v blízkosti letišť, kteří jsou zasaženi hlukem nebo jejich zástupci a příslušné místní orgány, - představitelé místních podniků se sídlem v blízkosti letišť, jejichž činnost je ovlivněna leteckou dopravou a provozem letiště, - příslušní provozovatelé letišť, - představitelé provozovatelů letadel, kteří mohou být dotčeni opatřeními ke snížení hluku, - příslušní poskytovatelé letových navigačních služeb, - manažer struktury vzdušného prostoru ve smyslu nařízení Komise (EU) č. 677/2011, - případně určený koordinátor letištních časů. Po provedení konzultací, tedy po vyhodnocení námitek a připomínek uplatněných ke konceptu výrokové části a odůvodnění rozhodnutí Úřad upravený koncept opětovně zveřejní na úřední desce a zašle jej v souladu s článkem 8 odst. 3 nařízení č. 598/2014 příslušným orgánům členských států Evropské unie a Evropské komisi. Evropská komice pak v souladu s uvedeným článkem může ve lhůtě tří měsíců návrh provozních omezení ke snížení hluku přezkoumat. Okamžik vydání rozhodnutí o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti je dále vázáno lhůtami uvedenými v článku 8 odst. 1 nařízení č. 598/2014. Úřad v rozhodnutí uvede den, od kterého mají být provozní omezení ke snížení hluku na letišti zavedena. Zákon dále výslovně stanoví, že vyžádá-li si to hluková situace na letišti, Úřad rozhodnutí o zavedení omezení ke snížení hluku změní nebo zruší. Stávající právní úprava obsažená v ustanovení § 42b odst. 5 a 6 týkající se provozních omezení letadel téměř vyhovujících předpisům ve smyslu nařízení č. 598/2014, tedy určených letadel podle uvedených ustanovení zákona o civilním letectví, je plně nahrazena úpravou obsaženou v článku 8 odst. 4 nařízení č. 598/2014 a z tohoto důvodu je ze zákona o civilním letectví vypuštěna bez náhrady (derogační adaptační opatření). K bodu 16 (§ 43) Ustanovení § 43 představuje speciální stykovou klauzuli vymezující vztah právní úpravy civilního letectví k letectví vojenskému (z hlediska věcné působnosti zákona). V dotčeném ustanovení se legislativně-technickým zásahem vypouští odkaz na ustanovení § 26, jehož obsah se pro nadbytečnost a funkční neaplikovatelnost fakticky zrušuje (a nahrazuje se novou úpravou bez specifické vazby na vojenská letiště). Z důvodu změn věcné úpravy a souvisejících změn v systematickém členění části čtvrté (Letiště a letecké stavby) dochází i k odpovídací legislativně technické úpravě ostatních odkazů obsažených v tomto ustanovení. 44
K bodu 17 (§ 55a odst. 1 písm. b)) V návaznosti na nařízení č. 376/2014 dochází k úpravě ustanovení obsahujícího vymezení působnosti (rozšíření působnosti) Ústavu, jde-li o působnost příslušného orgánu v oblasti shromažďování, zpracovávání, vyhodnocování a uchovávání údajů o hlášených událostech. Ústav podle ustanovení § 55a odst. 1 stávající právní úpravy a) zjišťuje příčiny leteckých nehod a vážných incidentů (v tomto případě postupuje podle nařízení č. 996/2010). V souladu s čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 996/2010 Ústav povinně zjišťuje příčiny leteckých nehod a vážných incidentů letadel neuvedených v příloze II nařízení č. 216/2008, zatímco příčiny leteckých nehod a vážných incidentů letadel uvedených v příloze II nařízení č. 216/2008 zjišťuje za předpokladu, že z nich chce vyvodit bezpečnostní ponaučení; b) zjišťuje příčiny jiných než vážných incidentů (vzhledem k tomu, že šetření příčin jiných než vážných incidentů nespadá do působnosti nařízení č. 996/2010, postupuje v tomto případě Ústav podle národní úpravy, kterou je právní úprava obsažená v ustanovení §55b zákona o civilním letectví); c) shromažďuje, zpracovává, vyhodnocuje a uchovává údaje o hlášených událostech. Navrhuje se nově stanovit vymezení působnosti obsažené v ustanovení § 55a odst. 1 písm. b) tak, aby bylo zřejmé, že Ústav plní úkoly příslušného orgánu, včetně úkolů kontaktního místa, a zveřejňuje bezpečnostní zprávu podle nařízení č. 376/2014. K bodu 18 (§ 55d) Vhledem k nové úpravě hlášení událostí v přímo použitelném předpisu Evropské unie upravujícím hlášení událostí v civilním letectví, kterým je nařízení č. 376/2014, a které obsahuje komplexní úpravu hlášení událostí včetně stanovení okruhu povinných osob pro podávání hlášení o událostech, lhůt pro podávání těchto hlášení a postupu Ústavu coby příslušného orgánu členského státu ve smyslu tohoto nařízení, spočívá adaptační opatření ve zrušení celého stávajícího znění ustanovení § 55d. K bodu 19 (§ 58 odst. 1) Dochází k úpravě chybného odkazu v poznámce pod čarou. Poznámka pod čarou č. 5i obsahuje odkaz na nařízení Rady (EHS) č. 2407/1992 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům, které je neplatné. Toto nařízení bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství. Odkaz na nařízení č. 1008/2008 se již v zákoně o civilním letectví objevuje, a to v poznámce pod čarou č. 20. Vzhledem k tomu, že zákon v ustanovení § 58 odst. 1 písm. c) přímo odkazuje na povinnost prokázat splnění podmínek stanovených přímo použitelným předpisem Evropské unie, máme za to, že informační hodnota odkazu na správný předpis převažuje nad zvyklostí legislativní praxe, podle které se poznámky pod čarou samostatně nenovelizují. Ani formulace ustanovení čl. 55 odst. 5 Legislativních pravidel vlády samostatnou novelu poznámky pod čarou zcela nevylučuje. K bodu 20 (§ 88 odst. 1 písm. c))
45
Vhledem k přenesení působnosti, jde-li o rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti, z Ministerstva dopravy na Úřad, dochází v ustanovení obsahujícím rozdělení působnosti mezi jednotlivé orgány státní správy k odpovídající legislativně technické úpravě (zrušení této působnosti v ustanovení § 88 odst. 1 – působnost Ministerstva dopravy). Odpovídající působnost je pak doplněna do výčtu působnosti Úřadu obsaženého v ustanovení § 89 odst. 2 jako nové písmeno u). K bodu 21 (§ 88 odst. 1 písm. r)) Do ustanovení obsahujícího výčet působnosti Ministerstva dopravy se doplňuje předávání zprávy o uplatňování spravedlivého posouzení v souvislosti s povinností každého členského státu stanovenou článkem 16 odst. 13 nařízení č. 376/2014 Evropské komisi. K bodu 22 (§ 89 odst. 1 písm. e) bodu 5) Ve výčtovém ustanovení upravujícím působnost Úřadu se zpřesňuje formulace písmene e) bodu 5. Úřad vydává rozhodnutí o stanovení druhu letiště, ale i o rozhodnutí o jeho změně nebo zrušení. K bodu 23 (§ 89 odst. 1 písm. n)) Vzhledem k tomu, že zákon nově výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště, upravuje (doplňuje) se odpovídajícím způsobem i formulace působnosti Úřadu v ustanovení § 89 odst. 1 písm. n). Úřad vydává rozhodnutí o povolení provozovat letiště, rozhodnutí o jeho zrušení, ale také o jeho změně. K bodu 24 (§ 89 odst. 1 písm. o)) Ustanovení o evidenci letišť (stávající ustanovení § 25a) se zrušuje. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. Ustanovení upravující působnost Úřadu vést evidenci letišť (ustanovení § 89 odst. 1 písm. o)) se proto zrušuje. K bodu 25 (§ 89 odst. 2 písm. u) až x)) Vhledem k přenesení působnosti, jde-li o rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti, z Ministerstva dopravy na Úřad, dochází v ustanovení obsahujícím rozdělení působnosti mezi jednotlivé orgány státní správy k odpovídající legislativně technické úpravě (zrušení této působnosti v ustanovení § 88 odst. 1 – působnost Ministerstva dopravy). Odpovídající působnost je pak doplněna do výčtu působnosti Úřadu obsaženého v ustanovení § 89 odst. 2 jako nové písmeno u). Do výčtu působnosti, kterou vykonává Úřad, je dále doplněn dohled nad plněním povinností zaměstnavatelů a organizací při uplatňování přístupu spravedlivého posouzení podle nařízení č. 376/2014. Jde o provedení článku 16 odst. 9 a 12 tohoto nařízení. Podle těchto ustanovení nesmí být zaměstnanci a najatý personál, kteří podávají hlášení o události nebo kteří jsou v hlášení o události uvedeni, nijak postihováni svým zaměstnavatelem nebo organizací, jíž jsou služby poskytovány, a to na základě informací v hlášení uvedených. Každý členský stát pak musí určit subjekt odpovědný za provádění tohoto ustanovení.
46
Vzhledem k tomu, že příslušným úřadem k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám za účelem provozování letiště bude podle navrhované právní úpravy Úřad, doplňuje se příslušná působnost do výčtového ustanovení § 89 zákona. Doplněním působnosti (ustanovení § 89 odst. 2 písm. x)) Úřadu k osvědčování osob a organizací podle nařízení Komise (EU) č. 1178/2011 ze dne 3. listopadu 2011, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se posádek v civilním letectví podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, se provádí článek 11b odst. 1 uvedeného nařízení, podle kterého členské státy určí jeden nebo více subjektů, které budou v tomto členském státě plnit funkci příslušného úřadu, jemuž jsou přiděleny potřebné pravomoci a odpovědnost za osvědčování osob a organizací, na něž se vztahuje nařízení (ES) č. 216/2008 a jeho prováděcí pravidla, a vykonávání dohledu nad nimi. K bodům 26 až 51 (§ 92, § 92b, § 93, § 93b, § 94) V zájmu provedení - nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, - nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007, a - nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, a nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011 dochází k doplnění (zavedení nových) skutkových podstat, k odpovídající úpravě ustanovení obsahujících výši sankcí, které lze za konkrétní správní delikty uložit, a rovněž k odpovídající úpravě působnosti Ministerstva dopravy, Úřadu a Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod k jejich projednávání. K bodům 52 až 54 (§ 102 odst. 1) V souvislosti s navrhovanými změnami v zákoně o civilním letectví dochází rovněž k odpovídajícím změnám v ustanovení obsahujícím zmocnění Ministerstva dopravy k vydání prováděcího právního předpisu. K bodům 55 (Poznámka pod čarou č. 16) Návrh zákona provádí nařízení komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. Uvedené nařízení zrušilo původní nařízení Komise (EU) č. 805/2001 ze dne 10. srpna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k udělování průkazů způsobilosti a některých osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008. Z tohoto důvodu je třeba odpovídajícím způsobem 47
upravit obsah stávajících poznámek pod čarou 16 a 28, které odkazují na již zmíněné zrušené nařízení. Úprava poznámky pod čarou č. 28 je provedena novelizačním bodem 32 (ustanovení § 92b odst. 1 písmeno a)). K článku II (přechodná ustanovení) V souvislosti s novelou zákona je třeba legislativně řešit i případy, které vznikly za účinnosti staré úpravy, leč svými účinky či důsledky se budou promítat i do úpravy nové. K tomu slouží přechodná ustanovení. Návrh zákona obsahuje poměrně rozsáhlý, ale zejména důležitý soubor přechodných ustanovení souvisejících s navrhovanou právní úpravou. Klíčová přechodná ustanovení jsou v návrhu zákona obsažena zejména pro řádnou aplikaci nové právní úpravy provozování letiště a vztahují se především na stávající provozovatele letišť. K bodu 1 Řízení o vydání povolení provozovat letiště zahájená podle dosavadní právní úpravy (tedy podle ustanovení § 27 zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy) a do dne nabytí účinnosti nové právní úpravy pravomocně neukončená, se dokončí podle této nově navrhované právní úpravy. Vzhledem k nahrazení dosavadní právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště právní úpravou koncepčně novou, je nežádoucí, aby nově vydávaná povolení v již zahájených a v době účinnosti nové právní úpravy neukončených řízeních neodpovídala již nové právní úprava. Je totiž nezbytné, aby nová rozhodnutí o vydání povolení provozovat letiště již obsahovala zvláštní náležitosti výrokové části včetně autoritativního vymezení polohy a popisu letiště (pozemků a leteckých staveb), na něž je vázána jedna z kvalifikovaných podmínek provozování letiště (tj. povinnost prokázat, že provozovatel je vlastníkem všech pozemků a leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti a následně ve výroku rozhodnutí o povolení provozovat letiště nebo že mu k nim náleží většinový spoluvlastnický podíl anebo k nim má jiné užívací nebo požívací právo v rozsahu potřebném pro provozování letiště), a to i s ohledem na novou možnost provozovatele žádat Úřadu o změnu povolení. S tím souvisí i potřeba zachovat lhůty pro vydání rozhodnutí, jejichž běh v řízení o vydání povolení provozovat letiště započal přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy. Tyto lhůty proto budou běžet ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy znovu. Z obdobného důvodu je také nutné stávající (již vydaná) povolení provozovat letiště ve stanovené lhůtě nově vydat (k tomu viz odůvodnění k bodu 2 přechodných ustanovení). Řízení o zrušení povolení provozovat letiště zahájená podle dosavadní právní úpravy (tedy podle ustanovení § 34 zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy) a do dne nabytí účinnosti nové právní úpravy pravomocně neukončená, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Na rozdíl od řízení o vydání povolení provozovat letiště mohou být řízení o zrušení tohoto povolení řešena způsobem konformním s běžným legislativním územ. K bodu 2 Povolení provozovat letiště stávajících provozovatelů letišť, tj. provozovatelů letišť provozovaných ke dni nabytí účinnosti návrhu zákona, je nutno ve stanovené lhůtě nově vydat, a to za účelem úplného vytyčení nového právního rámce provozování letiště, včetně individualizovaných podmínek pro výkon této činnosti. Jelikož návrhem zákona dochází k nahrazení dosavadní právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště právní 48
úpravou koncepčně novou, nepostačuje, aby povolení (správní rozhodnutí) vydaná podle dosavadní právní úpravy byla ze zákona považována za povolení vydaná podle právní úpravy nové. Nejde přitom jen o „formální“ potřebu rozšíření obsahu těchto rozhodnutí (zvláštní náležitosti výrokové části), ale rovněž o potřebu autoritativního vymezení polohy a popisu letiště (pozemků a leteckých staveb), na něž je vázána jedna z kvalifikovaných podmínek provozování letiště (tj. povinnost prokázat, že provozovatel je vlastníkem všech pozemků a leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti a následně ve výroku rozhodnutí o povolení provozovat letiště nebo že mu k nim náleží většinový spoluvlastnický podíl anebo k nim má jiné užívací nebo požívací právo v rozsahu potřebném pro provozování letiště). Teprve tehdy bude na takové povolení moci být bez dalšího aplikována navrhovaná právní úprava jeho změn. Přiložení popisu leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno, a popisu základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště k žádosti podle tohoto přechodného ustanovení se od stávajících provozovatelů letišť nevyžaduje (pozn. tyto dokumenty jsou vyžadovány coby příloha žádosti o vydání povolení pouze pro „nové“ žadatele v ustanovení § 26 odst. 2 písm. c) a d)). Pro účely řízení o vydání povolení provozovat letiště podle tohoto přechodného ustanovení se dále podmínka podle ustanovení § 27 odst. 1 písm. d) návrhu zákona (splnění základních technických a provozních podmínek nezbytných pro řádný a bezpečný provoz letiště stanovených leteckými předpisy) považuje za splněnou. Do dne nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti o vydání povolení provozovat letiště podle tohoto přechodného ustanovení se povolení provozovat letiště vydané podle stávající právní úpravy (ustanovení § 27 zákona o civilním letectví) považuje za povolení provozovat letiště vydané podle nové právní úpravy (ustanovení § 25c návrhu zákona). Z důvodu snížení finanční zátěže žadatelů u těchto mimořádných případů spojených s koncepční změnou právní úpravy se za vydání nového povolení navrhuje neplatit správní poplatek. Sankcí za nesplnění primární povinnosti je pak zánik účinků dosavadního povolení provozovat letiště marným uplynutím lhůty pro podání žádosti podle přechodných ustanovení. K bodům 3 a 4 Tato přechodná ustanovení představují základní rámec řešení současných problematických vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a stávajícími provozovateli letišť. Zákonodárce doposud (ani prostřednictvím problematického institutu věcného břemene provozování letiště zřizovaného soudem) nebyl schopen smysluplně a především trvale vyřešit tyto situace. Navrhuje se proto následující postup. Jde-li o letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, tedy o veřejné letiště umístěné na území, na které se vztahuje Smlouva o fungování evropské unie, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky, je stanoveno, že vlastník pozemku nebo letecké stavby strpí po dobu 10 let ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy jejich užívání za účelem provozování tohoto letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo 49
letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, nemá-li provozovatel letiště ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Dále je stanoveno, že pozbude-li takové letiště některou ze shora uvedených provozně technických vlastností (a stane se tak letištěm, na které se již uvedené nařízení nevztahuje), zanikají práva a povinnosti vlastníka pozemku nebo letecké stavby podle tohoto přechodného ustanovení uplynutím 1 roku ode dne takové změny, nejdříve však uplynutím 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Tato kombinovaná lhůta je zde nastavena z následujícího důvodu. Pozbyde-li dané letiště některou z uvedených vlastností před uplynutím 5 let od nabytí účinnosti nově navrhované právní úpravy, je třeba, aby takovému letišti byla poskytnuta alespoň taková ochranná lhůta, která je poskytnuta letištím uvedeným v bodě 4 přechodných ustanovení, tedy letištím, na něž se uvedené nařízení nevztahuje. Zároveň pozbyde-li dané letiště některou z uvedených vlastností po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti nově navrhované právní úpravy, je třeba poskytnout alespoň ochrannou lhůtu 1 roku k tomu, aby jeho provozovatel mohl vypořádat problematické majetkové poměry na letišti, případně mohl požádat o změnu povolení provozovat letiště. Jde-li o letiště, na které se shora uvedené nařízení nevztahuje, je stanoveno, že vlastník pozemku nebo letecké stavby strpí po dobu 5 let ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy jejich užívání za účelem provozování tohoto letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, nemá-li provozovatel letiště ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Nabude-li takové letiště takové provozně technické vlastnosti, pro které se stane letištěm, na které se uvedené nařízení vztahuje, nebude mít tato změna vliv na práva a povinnosti vlastníka pozemku nebo letecké stavby podle tohoto přechodného ustanovení. To znamená, že v takovém případě nedochází k prodloužení lhůty pro vypořádání vztahů (lhůta 5 let zůstává zachována). Pro oba případy letišť zároveň platí, že podá-li provozovatel letiště před uplynutím ochranné lhůty návrh na zahájení řízení o omezení nebo odejmutí vlastnického práva k pozemku nebo letecké stavbě za účelem provozování letiště, bude zachován běh ochranné lhůty a tedy i povinnost vlastníků dotčených pozemků nebo leteckých staveb strpět jejich užívání za účelem provozování letiště do doby ukončení takového řízení. Povinnost provozovatele letiště k vyplacení náhrady za toto užívání vlastníku pozemku nebo letecké stavby platí i v tomto případě obdobně. Při koncipování těchto přechodných ustanovení byly vzaty v úvahu kolidující zájmy vlastníka a provozovatele letiště. Tato ustanovení poskytují určitou ochrannou lhůtu pro stávající provozovatele letišť, která je odstupňována podle významnosti daného letiště a ve které tito provozovatelé musí vyřešit sporné otázky týkající se pozemků či leteckých staveb užívaných za účelem provozování letiště. Stanovení této ochranné lhůty se však nesmí bezdůvodně dotknout ústavně chráněného vlastnického práva (viz ustanovení čl. 11 Listiny základních práv a svobod). Proto je přímo zákonem založeno právo vlastníka žádat po provozovateli náhradu za omezení vlastnického práva ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Výše náhrady je samozřejmě stanovena dispozitivně – preferuje se tedy dohoda mezi vlastníkem a provozovatelem. 50
Konečně je třeba zdůraznit, že povinnost strpět provozování letiště se vztahuje jen vůči aktuálním provozovatelům. Pokud proto stávající provozovatel provozování ukončí, platí pro každého dalšího provozovatele již běžná ustanovení zákona, tedy mj. i povinnost mít právní titul ke všem pozemkům a stavbám jako nezbytná podmínka vydání povolení provozovat letiště. Po uplynutí ochranné lhůty – nebudou-li majetkové vztahy na letišti plně konsolidovány – zaniknou práva a povinnosti vlastníků dotčených pozemků či leteckých staveb – tedy především povinnost strpět další provozování letiště. V takovém případě bude provozovatel letiště moci využít možnosti požádat o změnu povolení provozovat letiště. Pokud tak neučiní, Úřad postupem podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. a) povolení provozovat letiště zruší. Tato konstrukce se vztahuje pouze na letiště provozovaná ke dni nabytí účinnosti návrhu zákona, nevztahuje se tedy na nově vznikající letiště. Vznikne-li po účinnosti novely nové letiště (obecně letiště, které nikdy v minulosti nemělo žádného provozovatele), uplatní se pro žadatele o vydání povolení provozovat toto letiště již v plném rozsahu nová právní úprava (tj. podmínka vlastnického či jiného titulu ke všem pozemkům a leteckým stavbám). K části druhé, článku III (změna zákona o správních poplatcích) K bodu 1 (Položka č. 45) V položce č. 45 zákona o správních poplatcích dochází k formulačnímu upřesnění označení správních poplatků s ohledem na navrhované změny v části čtvrté (Letiště a letecké stavby) zákona o civilním letectví. K bodu 2 a 3 (Položka č. 48) Teoretická zkouška pro pilota letounů nebo vrtulníků a technika údržby letadel je náročnější než pro ostatní členy leteckého personálu a pro Úřad její zajištění představuje větší zátěž než je tomu v případě ostatních teoretických zkoušek. Z tohoto důvodu se navrhuje oddělit zpoplatnění teoretických zkoušek pro vydání průkazu způsobilosti vyjmenovaných členů leteckého personálu od ostatních teoretických zkoušek. Výše poplatku tak, jak je v současnosti nastavená v písmenu d), odpovídá administrativní náročnosti zajištění teoretických zkoušek pilota letounů nebo vrtulníků a technika údržby letadel, zatímco pro teoretické zkoušky ostatního leteckého personálu – a další teoretické zkoušky, včetně zkoušky z anglického jazyka – je vhodné zpoplatnit nižší sazbou podle písmene e). Na základě stejného principu je od těchto teoretických zkoušek také vhodné oddělit teoretickou zkoušku parašutisty, pro kterou je i poplatek podle písm. e) příliš vysoký a neodpovídá náročnosti zajištění této zkoušky. K bodu 4 (Položka č. 49) Začlenění letadel s jedním turbínovým motorem do kategorie letadel s nižším poplatkem bude lépe odrážet finanční rozložení příjmů a výdajů provozovatelů této kategorie letadel, vzhledem k tomu, že takováto letadla provozují převážně subjekty s menším finančním obratem. K bodu 5 (Položka č. 50) Nařízení Komise (EU) č. 1178/2011 ze dne 3. listopadu 2011, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se posádek v civilním letectví podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 umožňuje změnu osvědčení organizace pro 51
výcvik leteckého personálu. Stávající úprava správních poplatků však zná pouze poplatek za vydání tohoto osvědčení. Změna osvědčení s sebou v praxi nese mj. rozsáhlou kontrolní činnost. Navrhujeme do zákona zavést správní poplatek za změnu osvědčení, a to ve výši poloviny správního poplatku za jeho vydání. Tuto sazbu považujeme za přiměřenou s ohledem na náročnosti úkonů, které jsou v souvislosti s žádostí o změnu ze strany Úřadu prováděny a které se někdy blíží náročnosti vydání nového osvědčení. Vzhledem k tomu, že mezi leteckou veřejností existují spory o to, zda lze za změnu osvědčení považovat i rozsáhlé přílohy tohoto osvědčení navrhujeme prostřednictvím poznámky k této položce doplnit toto upřesnění. K bodu 6 (Položka č. 51 – Poznámka) Ze statistik žádostí o propagační seskoky parašutistů vyplývá, že se většinou jedná o seskoky parašutistů z malokapacitního letadla (většinou tři parašutisté) jako doplnění jiných společenských akcí, jako jsou například dětské tábory, akce dobrovolných hasičů na vesnicích apod. Vždy se jedná o nekomerční činnost, kdy se od diváků za předvedení seskoků padákem nevybírá žádné vstupné. Ve většině případů si pak i náklady na seskok hradí parašutisté sami, případně za ně náklady za seskok zaplatí organizace, která danou společenskou nebo kulturní akci organizuje. Stávající právní úprava správních poplatků již obsahuje pro konání propagačních parašutistických akcí, které jsou součástí programů jiných společenských nebo kulturních akcí úlevu v podobě snížení správního poplatku na 1 500 Kč. I tak je však pro parašutistu často prakticky stejný, jako náklady na vlastní seskok. Administrativní náklady na straně Úřadu (spočívající ve schválení doskokové plochy pro přistání SLZ) jsou zanedbatelné. Proto vybírání poplatku v těchto případech nepovažujeme za adekvátní. Výše uvedené se nevztahuje na parašutistické seskoky v rámci veřejných leteckých vystoupení, kde jsou seskoky obvykle schvalovány již jako součást programu celého vystoupení. K bodu 7 (Položka č. 52) V položce č. 52 dochází k doplnění správního poplatku za vydání povolení k poskytování služby tvorby letových postupů. Zákon o civilním letectví od účinnosti poslední novely (1. února 2015) počítá se službou tvorby letových postupů, aniž by byl zároveň stanoven poplatek za vydání povolení k poskytování této služby do zákona o správních poplatcích. Tento nedostatek návrh zákona odstraňuje. K bodu 8 (Položka č. 54) Vydání osvědčení hlukové způsobilosti se provádí na základě Nařízení Komise (EU) č. 748/2012, které stanoví, že osvědčení hlukové způsobilosti smí být změněno pouze příslušným úřadem členského státu zápisu do rejstříku. V minulosti nebyly změny osvědčení hlukové způsobilosti příliš časté. V poslední době se však uplatňují změny v závislosti na změnách osvědčení příslušné kapitoly hladin hluku dle Přílohy č. 16 k ÚMCL, a také z důvodů změn maximálních vzletových hmotností v závislosti na letištních poplatcích a přepravě cestujících v letní a zimní sezóně. Podobně jako i dále u návrhu změny Položky 55 navrhujeme stanovit výši správního poplatku na 10%, a to ze sazby poplatku pod písmenem E. K bodu 9 (Položka č. 55) Schvalování systému technického deníku se provádí na základě bodu M.A.306 nařízení Komise (EU) č. 1321/2014, které stanoví, že systém technického deníku a každá jeho následná změna má být schválena příslušným úřadem. Při zavádění správního poplatku za schválení systému technického deníku došlo k opomenutí a poplatek za změnu systému 52
technického deníku v zákoně o správních poplatcích chybí. Poplatek pro tuto změnu se navrhuje ve výši 10 % sazby poplatku pod písmenem G. Protože však poplatky pod písmenem G jsou relativně nízké (např. 300 Kč), nejeví se ve všech případech 10 % sazby poplatku pod písmenem G jako adekvátní. Proto se právě pro tyto případy navrhuje stanovení minimální hranice 100 Kč, která odpovídá náročnosti úkolů Úřadu v dané situaci. K části třetí, článku IV (účinnost) Navrhuje se účinnost 1. července 2016, přičemž předkladatel vzal při stanovení účinnosti navrhované právní úpravy v úvahu délku legislativního procesu a lhůty, ve kterých musí být přijata příslušná opatření k provedení relevantních přímo použitelných předpisů Evropské unie.
53
