Samenwerkingsmogelijkheden

Samenwerkingsmogelijkheden Lingewaal

Gemeente Lingewaal Dhr. C. Verweij Gemeentesecretaris Postbus 1014 4147 ZGAsperen T. 06 - 53 50 24 61 E. [email protected]

Onderzoekers: Dr. J. (Jasper) Loots Drs. E.J.M. (Evert) Wolters B. (Barbara) Duvivier MSc Contactpersoon: Jasper Loots T. 06 449 555 07 E. [email protected] Kenmerk: CO 13503 Datum: 16-04-2013

Rapport / Samenwerkingsmogelijkheden

Inhoudsopgave 1 Onderzoeksverantwoording

1

2 Bevindingen vooraf

3

3 Lingewaal

6

4 Samenwerken met BNW

15

5 Samenwerken met GLZ

21

6 Samenwerken met CGT

28

7 Samenwerken met Neerijnen

32

Bijlagen

35

Bijlage 1. Definities

35

Bijlage 2. Wegingskaart samenwerking

36


i

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding In de raadsvergadering van de gemeente Lingewaal van 31 januari 2013 is door de gemeenteraad van Lingewaal een motie van de ChristenUnie en PvdA aangenomen waarin het college wordt opgedragen om mogelijke samenwerkingsverbanden met buurgemeenten en eventuele niet-gemeentelijke partijen te onderzoeken. In hun motie verzoeken de ChristenUnie en PvdA het college om dit onderzoek voor 1 april 2013 af te ronden en om de gemeenteraad maximaal te betrekken bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden.

Onderzoeksopdracht De motie is door de klankbordgroep voor dit onderzoek vertaald in de volgende onderzoeksopdracht: “Breng voor de gemeente Lingewaal voor een aantal mogelijke samenwerkingsverbanden de voor- en nadelen en, voor zover mogelijk, de financiële effecten van samenwerking op PIJOFACH-taken in kaart.” Hierbij moet tevens per mogelijk samenwerkingsverband worden aangegeven: /

welke factoren/redenen/omstandigheden ervoor pleiten juist in dit betreffende samenwerkingsverband te gaan deelnemen;

/

welke factoren/redenen/omstandigheden ervoor pleiten juist niet in dit betreffende samenwerkingsverband te gaan deelnemen;

/

of er sprake is van een momentum om juist wel of niet in dit betreffende samenwerkingsverband te gaan deelnemen.

De klankbordgroep heeft de wens uitgesproken om in de analyse nadrukkelijk aandacht te besteden aan de huidige ICT-positie van Lingewaal en de consequenties van continuering van de huidige ICT-positie versus stopzetten hiervan en onderbrengen in de te onderzoeken samenwerkingsverbanden. Deze analyse voor ICT dient tevens inzicht te verschaffen ten aanzien van de (on)mogelijkheden voor toekomstige fusiepartners. Daarnaast moet het onderzoek aandacht besteden aan: /

mogelijkheden met betrekking tot samenwerking met een niet-gemeentelijke partij;

/

wat ervoor pleit om juist wel en juist niet uit te besteden aan een commerciële partij;

/

welke effecten het aangaan van een samenwerkingsverband op PIJOFACH-taken met partner(s) buiten Regio Rivierenland heeft voor de positie van Lingewaal voor de andere taakvelden in Regio Rivierenland.

Samenwerkingsmogelijkheden De gemeenteraad heeft in een bijeenkomst op 12 februari 2013 bepaald welke mogelijke samenwerkingsverbanden onderzocht moeten worden. Het betreft: /

Lingewaal-BNW

/

Lingewaal-Neerijnen


1

/

Lingewaal-Geldermalsen-Neerijnen

/

Lingewaal-Leerdam

/

Lingewaal-Leerdam-Giessenlanden-Zederik.

1.2 / Onderzoeksuitvoering Voor de uitvoering van dit onderzoek is een klankbordgroep bijeen gebracht, die bestaat uit: /

Burgemeester van Ruijven

/

Fractievoorzitter CU, dhr. Temmink (namens presidium)

/

Fractievoorzitter VVD, dhr. Flapper (namens presidium)

/

Griffier

/

Gemeentesecretaris.

De analyse is gemaakt op basis van openbare bronnen en gesprekken met/ingevulde vragenlijsten van: /

de gemeentesecretarissen van de gemeenten: Buren, Geldermalsen, Giessenlanden, Leerdam, Lingewaal, Neder-Betuwe, Neerijnen, West Maas en Waal en Zederik;

/

de griffiers van de gemeenten: Buren, Leerdam, Lingewaal, Neerijnen en West Maas en Waal.

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in maart 2013.

1.3 / Leeswijzer In hoofdstukken 4 t/m 7 geven de onderzoekers per samenwerkingsoptie achtergrondinformatie en een analyse van: /

algemene kenmerken (items die een rol kunnen spelen bij samenwerking op meer dan PIJOFACH);

/

items die een rol spelen bij samenwerking op PIJOFACH;

/

items die een rol spelen bij samenwerking op slechts I&A.

Elk hoofdstuk sluit af met een toelichting en duiding van de onderzoekers. Hoofdstuk 3 bevat een analyse van de gemeente Lingewaal zelf. Dit op de drie rubrieken die voor de andere hoofdstukken ook gehanteerd zijn. Speciaal voor het hoofdstuk over Lingewaal is de paragraaf die gaat over het uitbesteden van ICT aan een niet-gemeentelijke partij en de paragraaf die ingaat op wat de drie transities kunnen betekenen voor de gemeente. We beginnen met een hoofdstuk (hoofdstuk 2) dat laat zien waarom de onderzoekers niet vijf, maar drie opties in kaart hebben gebracht. Separaat van deze rapportage is er de Wegingskaart samenwerking. Op deze wegingskaart is deze rapportage samengevat op A3-formaat. Zo is per rubriek in één oogopslag te zien wat voor en tegen een samenwerkingsoptie spreekt.


2

2 Bevindingen vooraf 2.1 / Drie reële opties De uitvoering van dit onderzoek (documentanalyse en gesprekken) heeft een aantal bevindingen opgeleverd die noopten tot de conclusie dat niet alle door de raad bij motie voorgelegde opties ook als reële opties zijn te beschouwen. De optie Leerdam bestaat alleen in combinatie met Giessenlanden en Zederik (GLZverband). De drie gemeenten Culemborg, Geldermalsen en Tiel houden gesprekken met andere gemeenten af tot na de raadsverkiezingen van maart 2014. Tot die tijd is dit CGT-cluster dus feitelijk geen optie. Omdat de deur voorlopig dicht is, zijn er ook geen gegevens op tafel komen te liggen die inzicht geven in de mogelijke samenwerking op bedrijfsvoering van Geldermalsen-Lingewaal-Neerijnen. De uitvoering van dit onderzoek leert dat de optie samenwerken met Leerdam enkel en alleen bestaat in combinatie met Giessenlanden en Zederik (GLZ-verband). GLZ staat open voor toenadering vanuit Lingewaal. Daar zijn wel condities aan verbonden: /

Lingewaal hoeft niet aan te kloppen om te komen ‘winkelen’: samenwerken betekent vol overtuiging kiezen voor GLZ en de ambities die daar bestaan om de samenwerking te intensiveren. Dat wil zeggen op alle bedrijfsvoeringstaken en, zo is te voorzien, ook in beleidsondersteunende processen en dienstverlening en op termijn ook (beleid)uitvoeringstaken.

/

Kiezen voor GLZ betekent ook kiezen voor een zo volledig mogelijke samenwerking binnen AV-verband (aansluiten bij daar bestaande gemeenschappelijke regelingen en daarin meedoen in de komende transities), dus kiezen voor een toekomst in het Zuid-Hollandse.

De gemeenten Culemborg, Geldermalsen en Tiel zijn op dit moment druk in de weer om op PIJOFACHtaken samen te gaan werken en op termijn ook op beleidsondersteunende activiteiten, zoals bestemmingsplannen. De drie gemeenten willen het komende jaar (tot aan de volgende raadsverkiezingen) het bestaande momentum gebruiken om deze samenwerking uit te werken, te implementeren en tot een succes te maken. Gedurende dit proces is afgesproken geen pas op de plaats te maken om andere gemeenten de mogelijkheid te geven in te stappen. De verwachting is dat daardoor het proces te zeer zou kunnen worden verstoord, waardoor in het slechtste geval van voor af aan moet worden begonnen. Het besluit is dus genomen dat tot aan de raadsverkiezingen in maart 2014 Culemborg, Geldermalsen en Tiel de basis van de samenwerking neerzetten. Pas daarna zijn andere gemeenten welkom. Concreet betekent dit dat het cluster CGT komend jaar de basis legt op: 1) Informatiemanagement & ICT; 2) P&O en; 3) Financiën. Bovendien gaan de drie gemeenten een glasvezelring aanleggen, zodat ze allemaal op hetzelfde netwerk zitten. Evenals Leerdam stelt het cluster CGT dat er condities zijn als Lingewaal zou instappen: /

geen à l carte samenwerking, dus geen keuzemenu voor Lingewaal om op een beperkt aantal deelterreinen aan te haken;

/

commitment geven aan een op duurzaamheid gericht samenwerkingsverband en bijdragen aan de gestelde ambities van dat verband.

Conclusie 1.

Samenwerking Leerdam-Lingewaal is geen optie en wordt in deze rapportage daarom niet in kaart gebracht. Samenwerken kan, maar dan in GLZ-verband;

2.

Aansluiten bij CGT wordt een optie na de raadsverkiezingen van 2014 (onder de hierboven aangegeven condities).


3

De voor het onderzoek afgenomen interviews leren dat met onbegrip wordt gekeken naar gemeenten die volhouden dat intensivering van samenwerking (op bedrijfsvoering) niet nodig is. De komende decentralisaties en de complexiteit van de werkzaamheden die er het gevolg van zijn, nopen tot verdergaande samenwerking. Alle geïnterviewden met een ambtelijke verantwoordelijkheid voor organisaties van gemeenten die een omvang hebben van ten minste tweemaal de bevolkingsomvang van Lingewaal, zijn van mening dat zeker kleine, maar ook de meeste middelgrote gemeenten (tussen 30.000 en 80.000), niet in staat zijn om zelfstandig voldoende waarborgen te organiseren om alle kwetsbaarheden weg te nemen en kwaliteit te kunnen (blijven) garanderen. Conclusie 3.

Lingewaal wordt te klein geacht om niet te gaan samenwerken op (een groot aantal) PIJOFACH-taken. Bovendien wordt samenwerking met een in bevolkingsomvang vergelijkbare partner als een onvoldoende investering gezien om op termijn de opgaven op bedrijfsvoeringstaken aan te kunnen, zeker gezien de eisen die eraan zullen worden gesteld ten gevolge van de decentralisaties. De optie samenwerking met Neerijnen ligt dus wel voor, maar moet feitelijk worden beschouwd als niet meer dan een mogelijkheid om samen op te trekken op weg naar een groter verband (feitelijk CGT en BNW). Ofwel: Neerijnen kan geen eindstation zijn en het is een vraag of het wenselijk is Neerijnen als tussenstop te zien.

Conclusie 4.

Er zijn dus drie opties:

/

participatie in BNW-verband;

/

aansluiten bij reeds bestaande GLZ-samenwerking;

/

op termijn: samenwerking zoeken met Geldermalsen (dat nu investeert in Tiel en Culemborg).

Ten aanzien van de optie samenwerking in BNW-verband moet worden opgemerkt dat in elk geval op ambtelijk niveau (de secretarissen) wordt aangegeven dat het streven is een verband in te richten dat niet exclusief is en niet (te) dwingend/bindend is. De deelnemende BNW-gemeenten zien dit verband (althans op ambtelijk niveau) niet als de opmaat naar verdergaande, laat staan bestuurlijke, samenwerking. Gemeenteraden van zowel Buren als West Maas en Waal hebben er door middel van een motie op aangedrongen dat uittreden uit het verband relatief eenvoudig moet zijn. Fusiepartners zien de BNWgemeenten eerder buiten dan binnen dit verband. De te verschijnen herziene BMC-rapportage over BNLW moet duidelijk maken of de uitgangspunten voor de inrichting en structuur ervan inderdaad minder exclusief en bindend zullen zijn. In de volgende figuur zijn de drie opties grafisch verbeeld.


4


5

3 Lingewaal Dit hoofdstuk beschrijft allereerst (3.1 t/m 3.3) kenmerken van de gemeente Lingewaal die relevant kunnen zijn in een afweging tot samenwerking. Paragrafen 3.4 en 3.5 gaan in op andere vormen van uitbesteden van de ICT en op wat de transities voor de gemeente Lingewaal kunnen betekenen. Het hoofdstuk sluit af met een toelichting en duiding van de onderzoekers (3.6).

3.1 / Algemene kenmerken Gemeente Lingewaal Omvang en bevolkingssamenstelling De gemeente Lingewaal telt 11.006 inwoners, van wie 24,6% jonger is dan 20 jaar, 58,8% 20-65 jaar oud is en 16,6% 65 jaar of ouder. Van de inwoners van Lingewaal is 93% autochtoon en 7% allochtoon. Ligging en participatie binnen de kernen en in de regio De gemeente Lingewaal (provincie Gelderland) telt vijf kernen: Asperen, Herwijnen, Heukelum, Vuren en Spijk. Het gemeentehuis staat in Asperen en de afstand van de overige vier kernen tot het gemeentehuis is als volgt: /

Herwijnen

7,1 km

/

Heukelum

2,7 km

/

Vuren

10,1 km

/

Spijk

9 km

In het Manifest van Lingewaal staat als uitgangspunt beschreven dat er in 2030 in Lingewaal een balans is tussen de belangen van de verschillende kernen. Het gemeentebestuur van Lingewaal rekent het bewaren van deze balans tot zijn opdracht. Waar nodig worden samenwerkingsverbanden aangegaan met steden en dorpen in de regio. In 2030 zal bovendien de grootste kracht van Lingewaal zijn dat het zelforganiserend vermogen van inwoners, ondernemers en organisaties in de gemeente worden gestimuleerd en gefaciliteerd.1 In het kader van burgerparticipatie worden ideeën en plannen van de gemeente Lingewaal aan de belanghebbenden voorgelegd. De burger wordt hierbij serieus genomen. In het tweede kwartaal van 2013 wordt een notitie over burgerparticipatie aan de raad voorgelegd. Verstedelijking Vrijwel alle inwoners van Lingewaal wonen in weinig tot niet stedelijk gebied. Inwoners van Lingewaal beoordelen de leefbaarheid in hun buurt met gemiddeld een 7,6 en de veiligheid in de buurt met gemiddeld een 7,1.2 Jaarlijks worden er per 1.000 inwoners 31 misdrijven gepleegd in de gemeente Lingewaal.3

1

Manifest van Lingewaal.

2

Waar staat je gemeente?

3

CBS, december 2012.


6

Van alle woningen in Lingewaal maakt 67,4% deel uit van de koopsector. Van de huurwoningen is 27,3% sociale huur en 5,3% particuliere huur.4 In Lingewaal sprake van bestuurlijke continuïteit Het college van Lingewaal wordt sinds 2010 gevormd door CDA, PvdA en ChristenUnie. Van 2002 tot 2010 vormden CDA en PvdA het college in Lingewaal. In die periode zijn er geen wethouders van buiten gekomen en ook geen wethouders afgetreden. In Lingewaal is sprake van vertrouwen tussen raad en college. Men zoekt elkaar op vanuit een constructieve grondhouding om oplossingen te vinden en er wordt niet gepolariseerd. Kenmerkend voor de werkwijze in Lingewaal is dat de raad unaniem een ombuigingsvoorstel aan het college heeft gedaan. Dit gebeurde toen het college aangaf dat de raad zelf hiervoor kaders moest aangeven. Samenwerkingsverbanden waarin Lingewaal participeert De gemeente Lingewaal participeert in onder meer de volgende samenwerkingsverbanden: /

Regio Rivierenland (inclusief bestuursdienst)

/

Werkvoorzieningsschap ‘De Avelingengroep’

/

Veiligheidsregio Gelderland Zuid

/

Belastingsamenwerking Rivierenland

/

Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Vijfheerenlanden.

Lingewaal werkt dus samen in de Regio Rivierenland en in de Alblasserwaard. Maatschappelijk wordt gedeeltelijk voor de Alblasserwaard gekozen (RSD Avelingen, Archief), terwijl Lingewaal deel uitmaakt van de Regio Rivierenland. Dit is een strategische keuze geweest, maar dit geeft extra bestuurlijke drukte en vraagt meer ambtelijke capaciteit ten opzichte van de situatie waarin een keuze voor één van beide regio’s zou zijn gemaakt. Uitvoeringstaken worden goed uitgevoerd, zowel in de Alblasserwaard als in Rivierenland. In de regio Rivierenland is in de ervaring van Lingewaal niet altijd sprake van goede solidariteit naar elkaar. Eigen belangen gaan in die regio nogal eens boven regionale belangen.

3.2 / PIJOFACH Er bestaat binnen bestuur en organisatie van de gemeente Lingewaal (nog) geen gedeeld beeld over de mate en ernst van de kwetsbaarheden ten aanzien van de bedrijfsvoeringstaken. Ambtelijk noch bestuurlijk lijkt er een gedeelde en dus (uit)gedragen analyse te zijn van de sterke en zwakke onderdelen binnen de bedrijfsorganisatie. Overigens lijkt er ambtelijk meer urgentie te worden verwoord met betrekking tot een aantal gepercipieerde kwetsbaarheden. Ambtelijk lijkt er ook meer noodzaak te worden gevoeld om te investeren in versterking van (een aantal) PIJOFACH-taakvelden, al dan niet te realiseren door, dan wel in intensievere samenwerking met, andere gemeenten. Bestuurlijk lijkt de verdeeldheid over de analyse en vooral de noodzaak van het plegen van investeringen in bedrijfsvoeringsprocessen groter dan ambtelijk. Hiervoor is er al op gewezen dat buurgemeenten en gemeenten in de regio de mening zijn toegedaan dat Lingewaal te optimistisch is als het louter vertrouwt op de eigen kracht.

4

Waar staat je gemeente?


7

Geconcludeerd mag worden dat er ten gevolge van onder meer een onrustige periode binnen de organisatie (wisselend management en onderbezetting c.q. mutaties wegens ziekte), sturing en prioriteitstelling in de organisatie te lang onvoldoende is geweest. Lingewaal loopt op dit moment tegen de grenzen aan bij het op pakken van noodzakelijke ontwikkelingen. Dit speelt met name op de volgende taakvelden: /

P&O

/

Bestuurssecretariaat

/

Communicatie

/

Juridische Zaken

/

ICT en DIV.

Formatie en kosten bedrijfsvoering De omvang van de vaste formatie van de gemeente Lingewaal is 68,68 fte. De omvang van de vaste formatie op PIJOFACH-taken, die thans bij verschillende afdelingen zijn belegd, bedraagt 18,76 fte. Binnen deze formatie is sprake van een vacature ruimte van 1,39 fte, waarvan 0,44 fte (van 18.76 -/- 1,39) wordt vervuld door inhuur. De loonkosten voor de PIJOFACH-taken bedragen € 809.000 en de P-gerelateerde budgetten bedragen voor de hele organisatie € 183.000. Huisvesting staat voor € 238.000 geboekt en ICT voor € 596.000, inclusief € 219.000 kapitaallasten. Bij de nieuwe organisatiestructuur (ingang 1-6-2013) worden deze taken gecentraliseerd. Ervaren sterke punten en kwetsbaarheden in de bedrijfsvoering Aangegeven wordt dat de kwaliteit van de stukken (onder meer de P&C-stukken) positief worden beoordeeld. Ook beoordelingen van de accountant (managementletter en controle bij het jaarverslag) zijn positief. Van kwetsbaarheden is in zijn algemeenheid sprake omdat sprake is van éénpersoonsfuncties. De gemeente is dus afhankelijk van de kwaliteit van individuele medewerkers. Bovendien zijn processen en procedures in beperkte mate aanwezig en zijn taken en verantwoordelijkheden c.q. bevoegdheden niet altijd helder. Dit leidt tot de hierboven gegeven lijst van kwetsbaarheden: /

P&O

/

Bestuurssecretariaat

/

Communicatie

/

Juridische Zaken

/

ICT en DIV.

Ervaringen met samenwerking op bedrijfsvoering De gemeenteraad heeft in mei 2012 een visie vastgesteld. Voor PIJOFACH-taken is de regio Rivierenland in dat visiestuk aangeduid als de preferente regio om samenwerking gestalte te geven en meer specifiek is aangegeven dat voor samenwerking op terrein van bedrijfsvoering en dienstverlening de gemeenten Buren en Neder-Betuwe geschikte partners zijn.


8

Dat is niet in de laatste plaats ingegeven door compatibiliteit op I&A. Later komt ook West Maas en Waal in beeld en is er sprake van beoogde samenwerking in BNLW-verband.5 De raad voteert in oktober 2012 een krediet om samenwerkingsmogelijkheden in kaart te brengen. Vooruitlopend en deels gelijk oplopend met het explorerend onderzoek naar samenwerking op PIJOFACHtaken in BNLW-verband is er al sprake van feitelijke ICT-samenwerking met Buren en Neder-Betuwe, die onder meer gestalte heeft gekregen in gedeeld eigendom en gebruik van een server en inmiddels ook een gezamenlijke helpdesk en een telefonieplatform. Deze samenwerking is tot stand gekomen door ambtelijke contacten, gecombineerd met de omstandigheid dat sprake is van zogeheten Pink-Roccade-gemeenten. Bovendien wordt eind 2012 besloten dat de deelnemende gemeenten in de omgevingsdienst ODR (clustersgewijze) een deel van de PIJOFACH-taken van deze ODR voor hun rekening nemen. BNLW wordt verantwoordelijk voor ICT en communicatie voor de ODR. Ook op deze wijze krijgt BNLW als samenwerkingsverband dus gestalte.6

3.3 / I&A Ontwikkelingen en uitdagingen In 2013 moeten de serversystemen vervangen worden. Nogal wat ontwikkelingen (WABO, BAG, GBA, WOZ en modernisering GBA en basisregistratie grootschalige topografie BGT) dwingen bovendien voortdurend tot investeringen in mens en middelen. Eind 2012 is geconstateerd dat in 2013 een structureel tekort ontstaat op de ICT-meerjarenbegroting van € 117.000 in 2013 aflopend naar € 89.000 in 2016. Om dit te voorkomen moet de ICT-begroting financieel op orde worden gebracht. Hiervoor moeten keuzes worden gemaakt in de ambities en planning van de ICT-projecten. De volgende passage uit de programmabegroting moet worden gelezen als een winstwaarschuwing : ‘Praktijksituatie is dat de ICT-exploitatie in 2012 onder druk is komen te staan. In 2013 gaat een structureel tekort ontstaan op de ICT-exploitatiekosten van minimaal € 65.000. Om dit te voorkomen moet de ICT-exploitatie financieel op orde worden gebracht. Hiernaast moeten keuzes worden gemaakt in de ambities en planning van de ICT-projecten. Verder moeten de mogelijkheden van ICT-samenwerking worden benut’.7 De omwille van een sluitende begroting te maken noodzakelijke keuzes staan op gespannen voet met de onderstaande uitdagingen: /

Deadline om in 2015 de speerpunten uit het informatiebeleid 2011-2014 te realiseren. Dit naar landelijke richtlijnen uit het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP).

/

Voortzetten of opstarten van openstaande projecten en acties uit het Gemeentelijk Uitvoeringsprogramma die begin 2012 ‘on hold’ zijn gezet.

/

Tijdelijke invulling functies: ICT-coördinatie en ICT-beheer tot 1-1-213 in afwachting ICT-samenwerking. De functies Web-beheer en GIS-beheer zijn formeel nog niet belegd.

/

ICT-meerjarenbegroting (zie financiële paragraaf) die bij voortzetting van de huidige lijn, als er niet wordt ingegrepen, oploopt naar een structureel tekort van € 89.000. Dit als gevolg van: o

Onderhoudslasten ICT-exploitatie die fors oplopen vanaf 2013 e.v.

o

Opdracht raadswerkgroep om 10% te bezuinigen vanaf 2013 e.v.

5

Visie en uitgangspunten zijn neergelegd in het rapport samenwerking in Lingewaal van de projectgroep regionale samenwerking, d.d. 29 februari 2012. In mei 2012 vastgesteld in de raad.

6

2 januari 2013 schrijven van het college aan de raad over ICT en communicatie voor de ODR.

7

Programmabegroting 2013, Gemeente Lingewaal, pagina 11.


9

o

Extra beheer- en onderhoudslasten vanuit verplichte implementatie van nieuwe wetgeving: mGBA en BGT

o

Extra onderhoudslast voorstel/wens invoering digitaal vergaderen bestuur.

Verwachte ontwikkelingen in het I&A-budget De volgende ontwikkelingen zullen van invloed zijn op het budget: /

onderhoudslasten ICT-exploitatie die fors oplopen vanaf 2013;

/

opdracht van de raadswerkgroep om 10% te bezuinigen vanaf 2013;

/

extra beheer- en onderhoudslasten vanuit verplichte implementatie van nieuwe wetgeving;

/

extra onderhoudslast ten gevolge van het voorstel te komen tot invoering digitaal vergaderen bestuur.

Er ligt momenteel een voorstel om de ICT-voorzieningen in stand te kunnen houden. Deze maatregelen moeten nog door het college worden behandeld en gaan daarna afhankelijk van de besluitvorming door naar de gemeenteraad. Tegengesteld aan het voornemen te bezuinigen op ICT ligt er dus, ingegeven door de noodzaak het ICT-niveau op een aanvaardbaar minimum te houden, een voorstel om te investeren in I&A.

3.4 / Uitbesteden ICT Het feit dat gemeenten een steeds prominentere rol krijgen als toegangspoort tot de overheid resulteert in een uitbreiding van de digitale dienstverlening door gemeenten. Dit betekent een grotere vraag naar ICTvoorzieningen voor het uitvoeren van gemeentelijke (informatie)functies en de daarvoor benodigde software, hardware en competenties. Momenteel werkt de gemeente Lingewaal op het gebied van ICT samen met Buren en Neder-Betuwe. Gemeenten kunnen ook besluiten om hun ICT-taken gedeeltelijk of volledig uit te besteden aan een andere gemeente of een marktpartij. Redenen die gemeenten voor samenwerking of uitbesteding (kunnen) hebben, zijn: /

Verbeteren van de e-dienstverlening. Het niveau van de dienstverlening wordt door betere ondersteuning hoger.

/

Het verminderen van kwetsbaarheid. Vooral kleinere gemeenten zijn niet voldoende toegerust om de huidige en toekomstige ICT-opgaven op te pakken. Vanwege een gebrek aan kennis, capaciteit of een combinatie daarvan.

/

Innovatie mogelijk maken. Wanneer gemeenten minder kwetsbaar zijn in termen van capaciteit en kennis, is er meer ruimte voor innovatie.

/

Terugbrengen van de kosten. Samenwerken op het gebied van ICT of uitbesteding kunnen leiden tot een verminderde kostenverhoging, of zelfs een besparing.

Uitbesteden van taken op het gebied van ICT kan zowel bij andere gemeenten als bij commerciële marktpartijen. Hoe uitbesteding van ICT uitpakt voor bovenstaande aspecten, verschilt per gemeente. Om een indicatief beeld te geven wordt hieronder beknopt beschreven hoe: /

de gemeente Graft-De Rijp ICT uitbesteedt aan de gemeente Alkmaar;

/

de gemeente Almere ICT uitbesteedt aan een marktpartij;

/

de gemeente Waalre samenwerkt met twee marktpartijen.


10

Voorbeeld uitbesteden aan andere gemeente: Graft- De Rijp De gemeente Graft-De Rijp heeft sinds 2011 de volgende ICT-taken uitbesteed aan de gemeente Alkmaar: /

aanschaf hardware;

/

advies inzake aanschaf software;

/

advies inzake hardware keuze;

/

servicedesk/helpdeskdiensten;

/

e-maildiensten (inclusief technisch (applicatie)beheer);

/

applicatiehosting (inclusief technisch (applicatie)beheer);

/

werkplekbeheer;

/

netwerktoegang en -beheer (LAN/WAN);

/

dataopslag en -beheer (inclusief back-up en herstelvoorzieningen);

/

beveiligingsbeheer.

Deze samenwerking is bij verordening vastgelegd. Reden voor de uitbesteding is dat uit onderzoek naar de I&A-functie van de gemeente bleek dat voor de gemeente geen mogelijkheid werd gezien het systeembeheer zelfstandig en voldoende robuust te organiseren.8

Business case: Voorafgaand aan het uitbesteden van bovengenoemde ICT-taken aan de gemeente Alkmaar, bedroegen de jaarlijkse kosten voor ICT voor personeel en onderhoud systemen € 74.000.De kosten voor uitbesteding aan Alkmaar bedragen voor vier jaar jaarlijks € 78.000. Daarnaast werd nog circa € 1.200 aan extra kosten geraamd omdat niet alle (aan Alkmaar) betaalde BTW in mindering kan worden gebracht. Naast de jaarlijkse kosten is -eenmalig- € 26.000 aan kosten gemaakt. De kosten voor de uitbesteding van het systeembeheer liggen in eerste instantie hoger dan de huidige kosten van het zelf blijven doen. Alternatief was om de ICT niet uit te besteden aan Alkmaar. Door de toename van complexiteit van ICT wordt echter ook bij de gemeente Graft-De Rijp een jaarlijkse toename van de ICT-kosten verwacht. De inschatting is dat dit een stijging van € 26.000 per jaar (vanaf 2012) zal zijn. Per saldo zijn de kosten bij continuering van het huidig beleid derhalve hoger dan de meerkosten van uitbesteding aan Alkmaar.9 Ook andere gemeenten kiezen ervoor om ICT uit te besteden aan andere gemeenten. Zo voert Leeuwarden ICT-taken uit voor Boarnsterhim in de vorm van het gastheermodel. Rheden doet dit voor Rozendaal en Emmen voor Borger-Odoorn en Coevoerden. Voorbeeld uitbesteden aan commerciële marktpartij De gemeente Almere heeft in 2007 marktpartij AtosOrigin in de arm genomen om voor een periode van vijf jaar de IT-werkplekinfrastructuur van de gemeente te beheren. De gemeente Almere is zelf verantwoordelijk voor beleidsvorming en applicatiebeheer. De primaire doelstelling van de gemeente Almere met het outsourcen was: /

het vergroten van het innovatieve vermogen van de gemeente op ICT-terrein (primair);

/

het verlagen van de kosten van werkplekken (secundair);

8

Raadsvoorstel Graft-de Rijp uitbesteding ICT aan Gemeente Alkmaar, 16 maart 2011.

9

Raadsvoorstel Graft-de Rijp uitbesteding ICT aan Gemeente Alkmaar, 16 maart 2011.


11

/

het komen tot een gestandaardiseerde ICT-dienstverlening die ‘als stroom uit het stopcontact komt’ (secundair).10

De marktpartij die de IT-werkplekinfrastructuur van Almere beheert, heeft een helpdesk in Suriname gevestigd. De apparatuur van Almere staat in Sloterdijk en het netwerkbeheer wordt vanuit Polen georganiseerd. Business case: De gemeente Almere hoopte met outsourcing een besparing van 1 miljoen euro per jaar te realiseren en hield rekening met projectkosten van €120.000. Op een congres in 2009 gaf het afdelingshoofd ICT van de gemeente Almere aan dat de werkplekprijs met tien procent was gedaald en deze dalende lijn zou doorzetten. Bovendien geeft de outsourcing een enorme impuls aan de verzakelijking en standaardisatie van de ICT-dienstverlening. De gemeente Almere bespaart ook op kantoorruimte en stroomverbruik. Deze besparing was onvoorzien. De doelstelling om ICT-dienstverlening ‘als stroom uit het stopcontact’ te laten komen, wordt niet gerealiseerd. Bovendien heeft de sourcingspartner het moeilijk om ICT-expertise in huis te houden en aan te trekken.11 Inmiddels heeft de gemeente Almere besloten om met ingang van augustus 2013 de ICT uit te besteden aan de firma Fujitsu, in plaats van via AtosOrigin. Tussenweg: Gemeente Waalre De gemeente Waalre is geen samenwerkingsverband aangegaan met andere gemeenten op het gebied van ICT en heeft ook niet gekozen voor een grote uitbesteding van deze tak. Waalre heeft gekozen voor samenwerking met ICT-bedrijf Simac en adviesbureau Telengy. Door deze samenwerking hoeft de gemeente Waalre naar eigen zeggen geen kennis meer in huis te hebben over werkplekken, iNup, cloudoplossingen et cetera. Simac zorgt voor beheer en uitvoering en Telengy adviseert en ondersteunt. De gemeente verwacht vanaf 2015 ten minste vijftien procent te besparen op ICT-kosten.12 Kansen en knelpunten bij verschillende modellen Veel van de gemeenten die ICT-taken uitbesteden aan een andere gemeente of een marktpartij, doen dit nog niet lang. Er zijn daarom weinig evaluatiegegevens beschikbaar. Duidelijk is wel dat beide varianten voor- en nadelen kennen. Het voordeel van ICT uitbesteden aan een buurgemeente of andere gemeente in de regio is dat gemeenten elkaars taal spreken en elkaars processen kennen. Marktpartijen zijn veelal gewend om voor (grote) commerciële organisaties te werken. Die kennen een hele andere dynamiek en andere vraagstukken dan vaak kleine gemeenten, waarin ook politiek-bestuurlijke sensitiviteit van belang is. Een ander voordeel van uitbesteding aan een gemeente is dat deze geen winst nastreeft. Marktpartijen zijn daarentegen in staat om op aspecten goedkoper te werken dan gemeenten. Door bijvoorbeeld de helpdesk en het beheer in landen te plaatsen waar de lonen aanzienlijk lager zijn.

10

Presentatie ‘met de handen in de modder’, Hans Wormer, Outsourcingscongres, 4 juni 2009.

11

Presentatie ‘met de handen in de modder’, Hans Wormer, Outsourcingscongres, 4 juni 2009.

12

Waalre pakt ICT-toekomst op eigen wijze aan, Binnenlands Bestuur, 28 november 2011.


12

Wanneer een markpartij het ICT-beheer voor een gemeente verzorgt, is bovendien optimale kennis aanwezig over de werking van de hard- en software en de updates die hiervoor beschikbaar zijn. Bij het mogelijk uitbesteden van ICT aan een niet-gemeentelijke partij is het voor Lingewaal van belang de volgende zaken te wegen: /

Uitbesteden is vanwege het kleine volume dat Lingewaal uit te besteden, heeft niet automatisch goedkoper (volume vs. kosten).

/

De kwetsbaarheid van de bedrijfsvoering zit in Lingewaal in meer taken dan slechts I&A.

/

Uitbesteden aan een commerciële partij is niet per se flexibeler dan uitbesteden aan een andere gemeente.

3.5 / Transities Gemeenten krijgen een grotere verantwoordelijkheid voor de dienstverlening aan en ondersteuning van kwetsbare groepen in de samenleving. Gemeenten ondersteunen mensen die niet zonder hulp zelfstandig kunnen leven, die niet op de arbeidsmarkt (kunnen) participeren of niet goed functioneren op school. De transities in het sociale domein betekenen dat gemeenten verantwoordelijk worden voor de uitvoering van: /

de participatiewet;

/

de overheveling van de AWBZ naar de Wmo;

/

de jeugdhulpverlening.

Het doel van de drie grote transities is dat gemeenten als regisseur een integrale aanpak gaan realiseren om deze personen en gezinnen te ondersteunen. Als regisseur gaan gemeenten de drie transities zoveel mogelijk via één loket organiseren en worden uitvoeringspartners gestimuleerd om hetzelfde te doen. De decentralisaties vragen veel van de uitvoeringskracht van gemeenten. Die hebben de bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht nodig en capaciteit en expertise om de transities adequaat door te voeren. In zijn Decentralisatiebrief van 19 februari 2013 stelt Plasterk: de uitvoeringskracht van gemeenten moet versterkt worden om de nieuwe taken kwalitatief goed uit te voeren. In de visie van het kabinet zouden er op langere termijn alleen nog gemeenten van in beginsel 100.000+ inwoners moeten zijn. Gemeenten hebben volgens de minister deze opschaling nodig om een goede partner te zijn voor maatschappelijke organisaties, om financiële risico’s te kunnen dragen en om te beschikken over de benodigde kennis en capaciteit.13 Omdat de decentralisaties in het sociale domein al plaatsvinden in 2014, staat het kabinet een tweesporenbeleid voor om de uitvoeringskracht van gemeenten te waarborgen: 1.

Gemeenten worden gevraagd om op korte termijn samenwerkingsverbanden rondom de decentralisaties te vormen (rond centrumgemeenten opgebouwd).

2.

Opschaling van gemeenten middels herindelingen wordt bevorderd.14

De stelling van het kabinet dat op termijn alle gemeenten in Nederland 100.000+ inwoners moeten hebben, heeft tot veel kritiek en onrust geleid in gemeenteland. De VNG reageerde op 21 februari 2013 op de Decentralisatiebrief.

13

Decentralisatiebrief, minister Plasterk, 19 februari 2013, p. 2.

14

Decentralisatiebrief, minister Plasterk, 19 februari 2013, p. 3.


13

De VNG stelt dat gemeenten samenwerking niet als een tussenoplossing tot schaalvergroting zien en daarom het eindbeeld van schaalvergroting van het Rijk niet te delen.15 Op 13 maart 2013 heeft Plasterk geprobeerd de angst voor gedwongen herindelingen weg te nemen. In een interview met De Volkskrant zei hij het volgende: “In het land zijn initiatieven gaande voor gemeenten van 40 tot 60 duizend inwoners.

Dan bellen ze mij op met de vraag: is dat genoeg? Natuurlijk, zeg ik, als u denkt uw taken zo te kunnen uitvoeren, is dat genoeg. Als taken niet uitvoerbaar zijn, zullen samenwerkingsverbanden moeten 16 worden gezocht.”

3.6 / Toelichting en duiding onderzoekers /

Bestuurlijk noch ambtelijk bestaat in de gemeente Lingewaal een gedeelde analyse van kwetsbaarheden. Er is dus ook geen gedeeld gevoel van urgentie en dus van de noodzaak te investeren in (intensivering) samenwerking op PIJOFACH-taken en eventueel ook beleidsondersteuning en beleidsuitvoering.

/

De gemeente Lingewaal blijft vooralsnog trouw aan de strategie van de samenwerking op verschillende schaalniveaus en in verschillende (provinciegrenzen overschrijdende) samenwerkingsverbanden. De houdbaarheid en ook wijsheid van deze strategische keuze wordt niet breed gedeeld; de aansporing te komen tot een eenduidige richting en concentratie van de samenwerkingsvormen en verbanden wordt manifest verwoord in omliggende en in dit onderzoek betrokken gemeenten.

/

Lingewaal loopt op dit moment tegen de grenzen aan bij het oppakken van noodzakelijke ontwikkelingen. Dit speelt met name op de volgende taakvelden (P&O, Bestuurssecretariaat, Communicatie, Juridische Zaken en ICT & DIV).

/

Bovenstaande constatering leidt bestuurlijk (vooralsnog) niet tot de noodzaak tot intensivering en concentratie (keuze voor een of meer partners en daarmee voor een regio) van samenwerking, ook niet in het besef van de aanstaande decentralisaties. Tot op heden lijkt het adagium te gelden dat per opgave wordt gezocht naar de juiste schaal en dus het juiste verband waarbinnen de uitvoering van de taken worden belegd.

15

Reactie VNG op decentralisatiebrief Plasterk, 21 februari 2013.

16

Plasterk laat rigide plannen voor fusies gemeenten los, De Volkskrant, 14 maart 2013.


14

4 Samenwerken met BNW Dit hoofdstuk beschrijft allereerst (4.1) het ontstaan van de samenwerking op PIJOFACH-taken tussen Buren, Neder-Betuwe, West Maas en Waal (hierna BNW) (en Lingewaal). Vervolgens gaan paragrafen 4.2, 4.3 en 4.4 in op kenmerken van de drie gemeenten (en het samenwerkingsverband) die voor Lingewaal relevant kunnen zijn in een afweging tot samenwerking met BNW. Ten slotte (4.5) geven de onderzoekers aan welke voorkeuren van Lingewaal tot een keuze voor BNW zouden leiden. Tabel 4.1: Kengetallen Lingewaal en BNW-gemeenten

Lingewaal

Buren

Neder-Betuwe

West Maas en Waal

Inwoners (x 1.000)

11

26

22,5

18,5

Aantal kernen

5

15

6

8

Omvang bedrijfsvoering (fte)

18,7

31

31

29

Baten en lasten programma’s 2013 (x mln)

17,5

46

42,5

41,5

4.1 / Ontstaan en organisatievorm van BN(L)W-samenwerking In 2010 hebben de tien gemeenten in de Regio Rivierenland een poging ondernomen om samen te werken op het gebied van ICT. Deze samenwerking bleek niet haalbaar omdat de gemeenten geen eenduidige ICTarchitectuur kennen. De gemeente Lingewaal ziet de ICT-architectuur als ondersteunend en bepalend voor dienstverlening. Omwille van de benodigde kwaliteit, ter beperking van de kwetsbaarheid en uit oogpunt van kostenbeheersing achtte Lingewaal het onvermijdelijk samenwerking te zoeken op het gebied van ICT. Samenwerking met gemeenten in de regio met een soortgelijke ICT-infrastructuur was logisch. Zo is de samenwerking op het gebied van ICT en dienstverlening met de gemeenten Lingewaal, Buren en NederBetuwe in 2010 ontstaan.17 De gemeenten Lingewaal, Buren en Neder-Betuwe hebben medio 2012 besloten om mogelijkheden tot verdere uitbouw en opschaling van de samenwerking te onderzoeken. Hierbij is ook de gemeente West Maas en Waal aangesloten. Doelstelling is om een uitvoeringsplan gericht op de samenwerkingsmogelijkheden tussen de vier gemeenten te onderzoeken op alle PIJOFACH-functies.18 In het rapport ‘Samenwerking Bedrijfsvoering BNLW’ d.d. 2 januari 2013 wordt deze verkenning en het resultaat daarvan beschreven. De BNW-gemeenten zijn voornemens om op korte termijn een intentieovereenkomst te ondertekenen. De gemeenten die vanaf het begin instappen kunnen rekenen op solidariteit en kostenverrekening. Gemeenten die later willen instappen zijn ook welkom, maar dienen zich te realiseren dat ze op een rijdende trein stappen en moeten ingroeien. Dit betekent dat aanloop- en frictiekosten voor eigen rekening zijn en niet meer worden gedeeld.

17

Samenwerking in Lingewaal, 29 februari 2012, p. 13.

18

Adviesnota samenwerking BNLW-gemeenten, 25 oktober 2012, p.1.


15

4.2 / Algemene kenmerken BNW-gemeenten Niet-aansluitende ligging in dezelfde provincie De gemeenten Buren, Neder-Betuwe en West Maas en Waal (hierna BNW) liggen in de provincie Gelderland, ten (noord)oosten van Lingewaal. De BNW-gemeenten vormen één corridor. De gemeenten Culemborg, Geldermalsen, Neerijnen en Tiel scheiden Lingewaal van de BNW-gemeenten. Samen tellen de BNW-gemeenten 66.964 inwoners (Buren 25.949, Neder-Betuwe 22.614 en West Maas en Waal 18.401). De gemeente Buren is als niet-stedelijk te karakteriseren. De gemeenten Neder-Betuwe en West Maas en Waal zijn weinig tot niet stedelijk.19 Oog voor de kernen Buren, Neder-Betuwe en West Maas en Waal tellen respectievelijk vijftien, zes en acht kernen. De gemeente Buren heeft in 2009 en 2010 een intensief participatietraject doorlopen om tot de ‘Visie wij zijn Buren 2030’ te komen. Tijdens dat traject heeft de gemeente in alle kernen met inwoners gesproken over het gewenste niveau van voorzieningen en evenementen per kern. Daarover bestond tussen de gemeente en inwoners veel wederzijds begrip.20 De gemeente West Maas en Waal werkt momenteel samen met inwoners en maatschappelijke partners aan de ‘Visie leefbaarheid 2030’. Ook in dit traject worden dorpsavonden georganiseerd. Uit het coalitieprogramma 2010-2014 blijkt dat voor het college van de gemeente Neder-Betuwe inwonersparticipatie en interactieve beleidsvorming hoge prioriteit kent.21 In BNW-gemeenten sprake van bestuurlijke continuïteit In de gemeente Buren en West Maas en Waal traden tussen 2002 en nu twee wethouders tussentijds af. In Neder-Betuwe trad in die periode één wethouder af. Momenteel bestaat het college in Buren uit VVD-PCGD66 en Gemeentebelangen. In Neder-Betuwe is de SGP altijd de grootste partij en sinds 2002 samen met de PvdA een coalitiepartij. Sinds 2010 maakt ook de ChristenUnie deel uit van de coalitie. In West Maas en Waal vormt de Federatie Dorpspartijen West Maas en Waal sinds 2002 de coalitie met de VVD. In de periode 2006-2010 maakte ook het CDA deel uit van de coalitie. BNW-gemeenten en Lingewaal participeren veelal in dezelfde samenwerkingsverbanden Evenals de gemeente Lingewaal participeren de BNW-gemeenten in de Regio Rivierenland, de Omgevingsdienst Rivierenland en de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid.

4.3 / PIJOFACH Formatie en kosten bedrijfsvoering De voorgenomen samenwerking heeft betrekking op 91 FTE uitgaande van de BNW-combinatie (Buren: 31 fte, Neder-Betuwe: 31 fte en West Maas en Waal 29 fte).

19

Gemeente op maat 2011 voor de gemeenten Buren, Neder-Betuwe en West Maas en Waal

20

Visie wij zijn buren 2030, 2010, pp. 20-21

21

Coalitieprogramma 2010-2014 ‘Realisme in ambitie’, 2010. p. 3


16

Vorm van de samenwerking De conclusies van het definitieve rapport ‘Samenwerking Bedrijfsvoering BNLW’ zijn nog niet gereed. Hiermee is ook de vorm waarin zal worden samengewerkt nog niet duidelijk. Op dit moment wordt gewerkt aan een addendum waarin twee vormen met elkaar worden vergeleken: een matrixmodel (x) en een shared service centrum (in de vorm van een lichte GR). Zaken die tegen elkaar worden afgewogen zijn de behoefte aan enerzijds centrale sturing op de integraliteit van ambtelijk advies en efficiënte ondersteuning en anderzijds een niet al te zware vorm, waarin uittreden mogelijk is. Voordelen van samenwerking in BNW-verband De gemeente Buren heeft enkele zaken afgestoten en is een regiegemeente geworden. De gemeente West Maas en Waal heeft de ambitie om te groeien naar een regiegemeente. Vanuit een opdrachtgeversrol samenwerken op bedrijfsvoering past binnen de ambitie van dergelijke gemeenten. Voor de gemeenten die samenwerking nadrukkelijk niet zien als opstap naar herindeling, is BNW een strategische keuze. Als gemeenten in de regio heringedeeld worden, zal dat naar alle waarschijnlijkheid niet in BNW-verband zijn. De aanleiding voor de samenwerking is om de zelfstandigheid van de vier afzonderlijke gemeenten in de toekomst te kunnen garanderen. De samenwerking moet leiden tot de zogenoemde ‘drie k’s’: /

verhoging van de kwaliteit;

/

reductie van de kwetsbaarheid;

/

verlaging van de kosten.22

Uitdagingen voor samenwerking in BNW-verband De deelnemende gemeenten zullen hun taken op hetzelfde niveau moeten brengen. Dat betekent nivelleren naar de beste, omdat anders medewerkers weg zullen lopen. Risico’s die in het voorlopige uitvoeringsplan samenwerking BNLW-gemeenten worden beschreven zijn: /

Gemeenten ervaren te weinig autonomie of eigenheid in de samenwerking en gaan geleidelijk weer een eigen bedrijfsvoeringsfunctie optuigen.

/

Er blijkt sprake te zijn van onvoldoende of geen harmonisatie van de ondersteunende en primaire processen (omdat er bijvoorbeeld geen gemeenschappelijk ICT-beleid wordt geformuleerd).

/

Opdrachtgever-/opdrachtnemerschap wordt niet goed ingericht waardoor resultaatgericht werken niet wordt gestimuleerd.

/

De sturing op de realisatie én de verzilvering van de opbrengsten wordt niet tot stand gebracht.23

Houding raden en colleges ten aanzien van BNW-verband Het momentum wordt door de gemeente Neder-Betuwe als groot ervaren. De noodzaak tot samenwerking is er nu en de gemeente wil niet wachten. Neder-Betuwe ervaart kwetsbaarheden bij beleidsbepaling en beleidsuitvoering. Ook de gemeenteraad steunt samenwerking in regionaal verband, waaronder bij de transities.

22

Samenwerking Bedrijfsvoering BNLW, 2 januari 2013, p.9.

23

Samenwerking Bedrijfsvoering BNLW, 2 januari 2013, p.39.


17

De gemeenteraad van Buren staat positief tegenover samenwerking in BN(L)W-verband en heeft die vorige maand bekrachtigd. Buren hecht wel veel waarde aan de herkenbaarheid van de individuele gemeente(n) in samenwerkingsverbanden. De gemeenteraad van West Maas en Waal staat positief tegenover samenwerking in BN(L)W-verband, maar heeft één aandachtspunt: de mogelijkheid om uit te treden moet goed georganiseerd worden. De raad ervaart dat het in de praktijk moeilijk is om uit een samenwerkingsverband te stappen wanneer daar behoefte aan bestaat.

4.4 / I&A Huidige taken in samenwerkingsverband In 2008 stond de gemeente Lingewaal voor de noodzakelijke vervanging van de gemeentelijke hoofdserver. Buren en Neder-Betuwe zijn aangehaakt en begin 2009 is een server geleverd, geplaatst in Buren en ingericht. De samenwerking op ICT-gebied is geregeld in drie privaatrechtelijke overeenkomsten. Het gaat om een samenwerkingsovereenkomst inzake de server, een beheerovereenkomst inzake de server en detacheringsovereenkomsten voor de uitwisseling van personele capaciteit. Deze overeenkomsten bevatten afspraken over bijvoorbeeld de onderlinge kostenverdeling en over evaluatiemomenten.24 De gemeenten Neder-Betuwe en West Maas en Waal achten hun ICT-voorziening kwetsbaar als ze daar alleen voor staan. Ervaringen met ICT-samenwerking In 2011 had in Lingewaal een gecombineerd 213a-rekenkameronderzoek plaats naar samenwerkingsrelaties. Wat betreft de ICT-samenwerking met Buren en Neder-Betuwe staan in het rapport de volgende ervaringen te lezen: “Ambtenaar Lingewaal: ‘De eerste fase van de ICT-samenwerking heeft geresulteerd in het terugbrengen van in totaal zes te beheren servers door drie beheerorganisaties tot het beheren van één gezamenlijke server die door één gemeente wordt beheerd. Het beoogde doel om de (vervangings)investering behapbaar te houden en op de exploitatiekosten te besparen is ruimschoots gehaald.” “Betrokken leidinggevende uit partnergemeente Neder-Betuwe: ‘Doordat we dezelfde belangen hebben, een goed werkende ICT-omgeving, die de dienstverlening ondersteunt, kunnen we gebruikmaken van elkaars beleidsnota's, onderzoeken en infrastructuur. Bovendien zijn sommige trajecten/projecten al door de ander uitgevoerd wat gewenste doelmatigheidseffecten, zoals tijdwinst en minder fouten, oplevert. De samenwerking is (bovendien) doeltreffend doordat we vooraf de gezamenlijke doelen goed formuleren. Daarbij gebruiken we van elke organisatie de medewerkers met de juiste competenties, beschikbare kennis om deze doelen te realiseren; in minder tijd, met minder geld en met minder externe inzet.’”25 Leveranciers Evenals Lingewaal zijn de BNW-gemeenten zogenoemde PinkRoccade gemeenten, wat betekent dat het applicatielandschap voor een aanzienlijk deel door dezelfde leverancier wordt georganiseerd.

24

Rapport Samenwerkingsrelaties Lingewaal, 2011, pp.15-16.

25

Rapport Samenwerkingsrelaties Lingewaal, 2011, p. 16.


18

Met uitzondering van West Maas en Waal (Corsa) gebruiken Lingewaal en de BNW-gemeenten ook hetzelfde documentmanagementsysteem: Decos. Uitdagingen Wanneer de BNW-gemeenten verder gaan samenwerken op PIJOFACH-taken en daarmee ook ICT, zal een verdere harmonisatie van het applicatielandschap plaatsvinden. Bovendien zal samenwerking op PIJOFACH-taken (uitgezonderd ICT, omdat Lingewaal daarop alleen vacatures heeft) betekenen dat er aanloopkosten zullen zijn ten aanzien van personeel. Werknemers kunnen niet ontslagen worden, dus zal – in geval van toegenomen efficiëntie – het personeelsbestand middels natuurlijk verloop moeten uitdunnen.

4.5 / Toelichting en duiding onderzoekers Samenwerken met BNW-gemeenten /

De BNW-gemeenten zullen zonder Lingewaal ook gaan samenwerken, maar rekenen op Lingewaal en staan ook positief tegenover verdere samenwerking met Lingewaal.

/

BNW-gemeenten verlangen duidelijkheid: met dit voorliggende onderzoek heeft Lingewaal voor zichzelf momentum gecreëerd om helderheid te gaan bieden: die moet er komen.

/

Wanneer Lingewaal maximale invloed nastreeft op de vorm waarin zal worden samengewerkt zal ze snel moeten handelen: half april hakken de colleges van de BNW-gemeenten hierover de knoop door. Vanaf dat moment aanhaken betekent aanhaken op een vorm die door de BNW-gemeenten is bepaald. Iets later aanhaken (commitment voor het einde van de zomer) betekent dat Lingewaal wordt meegenomen in de businesscase (en aanloop- en frictiekosten nog kunnen worden gedeeld). Wanneer Lingewaal dit moment laat schieten, dan zal ze pas rond januari 2014 kunnen aanhaken. Aanloop- en frictiekosten moet de gemeente dan geheel zelf dragen.

Verdere toekomst /

Samenwerking in BNW-verband is in lijn met de gemeentelijke kaders die tot op heden staan, maar sorteert niet voor op vergaande bestuurlijke samenwerking. BNW-gemeenten zijn vanwege de afstand en het feit dat ze niet aan Lingewaal grenzen niet de eerst voorliggende partners voor dergelijke samenwerking.

/

Dit geldt overigens ook niet in de BNW-gemeenten onderling. Alle gemeenten (en alle raden van deze gemeenten) stellen nadrukkelijk dat uittreden goed geregeld moet worden en niet te veel mag gaan kosten. Alle in BNW-deelnemende gemeenten koppelen samenwerking op PIJOFACH kortom los van vergaande bestuurlijke samenwerking in de toekomst: ze houden hun handen vrij om op termijn (op bestuurlijke samenwerking) andere keuzes te kunnen maken.

Redenen om voor BNW te kiezen /

Een keuze voor BNW is een voortzetting van een reeds bestaande lijn, maar tegelijk verlangen de BNWgemeenten nu meer helderheid dan in het verleden: namelijk dat de ingezette lijn ook een bestendige lijn zal zijn. In dat opzicht zal een keuze voor BNW worden gezien als een keuze voor Regio Rivierenland.

/

Echter: dit hoeft voor Lingewaal niet te gelden en daarin schuilt een risico. De wijze waarop BNWgemeenten erin staan (zakelijk samenwerken, uittredingsmogelijkheden goed regelen) kan Lingewaal uitnodigen om in de samenwerking met BNW een mogelijkheid te zien om een echte keuze (voor west of oost) nog even uit te stellen.


19

/

Want een keuze voor BNW kan op termijn best betekenen dat Lingewaal nauwer met Neerijnen zal samenwerken (en dan gezamenlijk als onderdeel van BNW). Op een nog langere termijn kan een keuze voor BNW zelfs de weg vrijmaken tot samenwerking met Geldermalsen en dus een overstap naar CGT of, een samenvoeging van (onderdelen van) de clusters BNW en CGT, zodat in Rivierenland een bredere samenwerking ontstaat.

/

Omdat de keuze voor BNW de gemeente het minst vastlegt op de bestuurlijke toekomst kan het kortom een uiting zijn van afwachtende houding die Lingewaal nu kenmerkt, of van een positieve keuze voor Rivierenland. In beide gevallen zal de raad zich duidelijk moeten uitspreken over het toekomstbeeld om voor andere gemeenten in Rivierenland geloofwaardig te blijven.

/

Voor samenwerking met BNW pleit dat – mits tijdig gestart – aanloop- en frictiekosten van alle opties het meest onderling gedeeld zullen worden.


20

5 Samenwerken met GLZ Dit hoofdstuk beschrijft allereerst (5.1) het ontstaan van de samenwerking op PIJOFACH-taken tussen Giessenlanden, Leerdam en Zederik (verder: GLZ). Vervolgens gaan de paragrafen 5.2, 5.3 en 5.4 in op kenmerken van de drie gemeenten (en het samenwerkingsverband) die voor Lingewaal relevant kunnen zijn in een afweging tot samenwerking met GLZ. Ten slotte (5.5) geven de onderzoekers aan welke voorkeuren van Lingewaal tot een keuze voor GLZ zouden leiden. Tabel 5.1: Kengetallen Lingewaal en GLZ-gemeenten

Lingewaal

Giessenlanden

Leerdam

Zederik

Inwoners (x 1.000)

11

14

20.5

13.5

Aantal kernen

5

7

4

7


18,7

28

29

20


17,5

27

50

22

5.1 / Ontstaan en organisatievorm van GLZ-samenwerking Streven naar bestuurskracht leidt tot samenwerkingsclusters in regio A-V In 2006 hebben in de afzonderlijke gemeenten in de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden bestuurskrachtmetingen plaatsgevonden. Met de uitkomsten van de metingen zijn de gemeenten aan de slag gegaan met het versterken van de lokale en regionale bestuurskracht. Daartoe zijn drie samenwerkingsclusters gevormd: /

Gorinchem-Hardinxveld-Giessendam

/

Graafstroom-Liesveld-Nieuw Lekkerland

/

Giessenlanden-Leerdam-Zederik.

De GLZ-gemeenten ondertekenden op 15 april 2008 een convenant ten behoeve van operationele samenwerking. Het convenant benoemt de volgende doelstellingen:“[…] autonomie en zelfstandigheid behouden, […] door middel van onderlinge samenwerking voldoende bestuurskracht en kwaliteit tonen om de gemeentelijke taken op een adequate wijze uit te voeren. De kwetsbaarheid binnen de uitvoeringsorganisatie wordt op deze wijze geminimaliseerd en de bedrijfsvoering wordt verbeterd. Het optimaliseren van de dienstverlening aan de burger staat hierbij centraal.”26 Afzonderlijke afdelingen GLZ-samenwerking zijn onderdeel deelnemende gemeenten De GLZ-organisatie is gebaseerd op het convenant van 2008 en vervult in opdracht van de GLZ-gemeenten de volgende functies: /

Ze levert producten en diensten aan de burgers, bedrijven en instellingen van de drie gemeenten.

/

Ze ondersteunt en faciliteert de drie gemeentebesturen bij de beleidsvorming en besluitvorming.

/

Ze voert taken uit op het gebied van beheer en bedrijfsvoering.

26

Convenant t.b.v. operationele samenwerking van de GLZ-gemeenten, 15 april 2008.


21

Daarbij staat de dienstverlenende functie – zowel aan interne als aan externe klanten – centraal. De GLZorganisatie kent zes teams: 1

Personeel en organisatie (P&O)

2

Crisisbeheersing en rampenbestrijding (CB)

3

Brandweer (BW)

4

Juridische zaken (JZ)

5

ICT

6

Centrale inkoop (CI).

In feite is de GLZ-organisatie de shared service organisatie van de drie gemeenten. De bestuursraad van GLZ bestaat uit de drie burgemeesters en de drie gemeentesecretarissen van GLZ. De bestuursraad is gedelegeerd bestuur. Het managementteam van GLZ bestaat uit de drie gemeentesecretarissen.27 De GLZgemeenten vinden het van belang om (nog meer) invulling te geven aan het opdrachtgeverschap richting GLZ.

5.2 / Algemene kenmerken GLZ-gemeenten Aansluitende ligging in andere provincie De GLZ-gemeenten hebben respectievelijk 14.000, 20.500 en 13.500 inwoners; bij elkaar dus zo’n 48.000. Ze liggen – met Leerdam direct aangrenzend – ten noordwesten van de gemeente Lingewaal. De afstand tot de gemeentehuizen in Hoornaar, Leerdam en Zederik is respectievelijk 16, 4 en 12 km. Ze liggen alle in een andere provincie: de provincie Zuid-Holland. Giessenlanden en Zederik zijn als niet-stedelijk te karakteriseren. In Leerdam is dat enigszins anders. Daar woont ongeveer zestig procent van de inwoners in matig tot sterk stedelijk gebied.28 Uitdagingen gemeenten vragen om inschakelen kernen en wijken Giessenlanden en Zederik tellen beide zeven dorpskernen. Leerdam kent vier buurten.29 Bezuinigingen en decentralisaties leiden ertoe dat de drie gemeenten zich actief tot de dorpen en kernen richten. Het wordt steeds belangrijker om gebruik te maken van de veerkracht in de kernen. Welke voorzieningen zijn écht belangrijk om de vitaliteit en leefbaarheid van de dorpen te behouden en hoe kunnen inwoners daar zelf een bijdrage aan leveren. De mate waarin inwoners ook daadwerkelijk een bijdrage leveren aan de totstandkoming van beleid, varieert. Voor de ambtelijke organisaties is het een uitdaging om met een andere en grotere rol van de samenleving om te gaan.30 In GLZ-gemeenten is sprake van bestuurlijke continuïteit In de gemeente Giessenlanden traden tussen 2002 en nu twee wethouders tussentijds af en werden in nieuw gevormde coalities twee wethouders van buiten verwelkomd. Momenteel bestaat het college uit VVDCDA-SGP. 27

Besturingsmodel GLZ, oktober 2011, pp. 2-3.

28

Gemeente op maat 2011 voor de gemeenten Giessenlanden, Leerdam en Zederik.

29

Gemeentewebsites van Giessenlanden, Leerdam en Zederik.

30

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek gemeenten Giessenlanden, Leerdam en Zederik, 2012.


22

In Leerdam is er sprake van een stabiele coalitie. Sinds december 2003 vormen PVDA-VVD-CDA-CU de coalitie. Twee wethouders traden in deze periode af, in 2003 en 2007. Zederik kende de afgelopen perioden verschillende coalities. Sinds 2010 vormen CDA-CU-PVDA een coalitie. Sinds 2002 is één wethouder afgetreden. Uitdaging om regionale samenwerking en dorpsbelangen te verbinden De drie GLZ-gemeenten delen de visie dat de dienstverlening aan de burger op niveau moet worden gehouden, en (h)erkennen dat hierin de regionale samenwerkingsverbanden van belang zijn, omdat de schaal van de afzonderlijke gemeenten te klein is om kwaliteit, continuïteit en efficiency te blijven waarborgen. Hierbij is aandacht voor het democratische gehalte van regionale samenwerkingsverbanden. Daarnaast is er ook de wens om de eigenheid van de dorpen en kernen te behouden en te stimuleren. In het bestuurskrachtonderzoek wordt de uitdaging voor de gemeenten als volgt geformuleerd: “De uitdaging is […] niet alleen om een goede bestuurlijke rol te vervullen in regionale verbanden, maar ook om dit te verbinden met de lokale democratie en de dorpsgemeenschappen. College en raad zullen zo een belangrijke schakel worden en de vraag is in welke mate de bestuurlijke vernieuwing hiermee al rekening houdt.”31 GLZ-gemeenten werken op onderdelen al samen met Lingewaal De gemeenten Giessenlanden, Leerdam en Zederik participeren in vrijwel dezelfde samenwerkingsverbanden. Het gaat om: /

GLZ Samenwerking

/

GR Veiligheidsregio ZHZ

/

GR Omgevingsdienst ZHZ

/

GR Publieke Gezondheid en Jeugd

/

GR Regio Alblasserwaard & Vijfheerenlanden

/

GR Regionale Sociale Dienst (RSD AV)

/

Avelingen Groep (uitvoeringsorganisatie voor WSW taken).

In de ervaring van de GLZ-gemeenten verbeteren deze samenwerkingsverbanden de kwaliteit en continuïteit van dienstverlening. In enkele samenwerkingsverbanden is het kostenniveau een zwak punt en worden taakstellingen opgelegd. Ook de flexibiliteit van kosten kan beter. De gemeente Lingewaal werkt via de laatste twee regelingen al samen met de GLZ-gemeenten. Voor zowel RSD als werkvoorzieningsschap kijkt Lingewaal dus naar het westen. Dit omdat de inwoners van Lingewaal ook overwegend op het westen georiënteerd zijn.

5.3 / PIJOFACH Formatie en kosten bedrijfsvoering GLZ De gemeente Giessenlanden rekent in de interne organisatie € 5,2 miljoen door voor de kosten van PIJOFACH-taken, inclusief P&O voor GLZ. In Leerdam is het budget voor materiële en personele uitgaven van de PIJOFACH-organisatieonderdelen € 4,55 miljoen, inclusief de bijdrage aan uitgaven van de GLZafdelingen. De gemeente Zederik berekent € 5,2 miljoen aan de gemeentelijke producten voor de lasten van PIJOFACH-taken.

31

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek gemeente Zederik, 2012, p.10.


23

De begroting van de GLZ-afdelingen bedraagt in 2013, inclusief personeelskosten: /

P&O € 0,79 miljoen

/

ICT € 1,20 miljoen

/

JZ

€ 0,54 miljoen.

Deze kosten worden naar rato van het aantal inwoners verdeeld over de GLZ-gemeenten. Voor P&O is binnen de GLZ-combinatie 8,85 fte beschikbaar. Voor ICT is dit 8,6 fte. Voor Juridische Zaken is 6,57 fte beschikbaar. Voor crisisbeheersing is 1,88 fte aan capaciteit beschikbaar in GLZ-verband.32 Huisvesting De gezamenlijke afdeling P&O voor de GLZ-gemeenten is ondergebracht in Giessenlanden. De gezamenlijke afdeling Juridische Zaken is gevestigd in Leerdam en ICT is in Zederik geplaatst. Op het gebied van inkoop wordt de GLZ-samenwerking als te klein beoordeeld en daarom zoeken Giessenlanden, Leerdam en Zederik in 2013 aansluiting bij het InkoopBureau Midden Nederland (IBMN). Onderdeel van de GLZ-samenwerking is bestuurlijke zelfstandigheid en het gebruik van bestaande huisvesting. Er is dus geen sprake van kostbare ontvlechtingproblematiek. Ervaren voordelen van samenwerking op bedrijfsvoering in GLZ-verband In het algemeen is de ervaring dat de GLZ-afdelingen door de samenwerking minder kwetsbaar zijn. Het is gemakkelijker om gekwalificeerd personeel aan te trekken en er is meer expertise aanwezig. Daardoor wordt een adequate(re) ondersteuning verleend aan de drie gemeenten. De gemeenten Leerdam en Zederik hebben de ervaring dat de kwetsbaarheid van de PIJOFACH-taken binnen de eigen gemeenten substantieel zijn afgenomen door de samenwerking binnen GLZ-verband. Dit uit zich in Leerdam in een afname van inhuurkosten. Ervaren kwetsbaarheden van samenwerking op bedrijfsvoering in GLZ-verband Ondanks de samenwerking bestaat er nog steeds enige kwetsbaarheid binnen de GLZ-organisatie. Deze is vooral merkbaar in situaties waarin vervanging door langdurige ziekte noodzakelijk is. De gemeente Giessenlanden ervaart ICT als het meest kwetsbaar, gezien de geringe grootte van de samenwerkingsomvang. Op basis van de evaluatie van twee jaar GLZ-afdelingen benoemt Leerdam de volgende kwetsbaarheden: /

De beleving en waardering van de GLZ-afdelingen door de drie gemeenten is mede afhankelijk van de fysieke afstand tot die afdelingen.

/

Door nieuwe en gestandaardiseerde procedures wordt de flexibiliteit van de GLZ-afdelingen niet optimaal beoordeeld.

Houding raden en colleges ten aanzien van (toekomst) GLZ-samenwerking wisselt /

32

Uit bestuurskrachtonderzoek voor de drie GLZ-gemeenten in 2012 blijkt dat de gemeenteraad van Giessenlanden in minderheid voorstander is van herindeling. Een oordeel over de toekomst van de GLZsamenwerking behoudt de gemeenteraad zich nog voor.

Begroting 2013 GLZ-organisatie


24

Voor het college van Giessenlanden draait de GLZ-samenwerking om het verminderen van kwetsbaarheid, niet om financieel voordeel. Giessenlanden denkt dat verbreding noodzakelijk is, maar twijfelt aan de haalbaarheid daarvan omdat de beleving is dat Zederik dit niet wil.33 /

De gemeenteraad van Leerdam staat op enige afstand van de GLZ-samenwerking, ook al omdat de samenwerking over operationele zaken en dienstverlening gaat. In meerderheid steunt de gemeenteraad de samenwerking. Tegelijkertijd signaleren raadsleden ook dat de samenwerking zich begint te verbreden naar beleidsinhoudelijke vraagstukken. Of de gemeente haar zelfstandigheid kan behouden, is onzeker, maar voor de korte termijn is dat voor de gemeenteraad geen discussiepunt. Het college is kritisch over de GLZ-samenwerking en vindt dat er te weinig voortgang geboekt wordt. Ook stelt het dat de schaal van de GLZ-samenwerking en het aantal onderwerpen in GLZ-verband te beperkt zijn. Het zou de politiek-bestuurlijk samenwerking willen uitbreiden, als opstap naar een groter geheel. Men verschilt van mening over de vraag of dat meer samenwerking of uiteindelijk herindeling betekent. Een duidelijke visie ontbreekt, zo erkent het college. Duidelijk is wel dat het college samenwerking met de andere stad in de regio, Gorinchem, niet ziet zitten.34

/

In de gemeente Zederik is de houding er vooral een van ‘alles op zijn tijd’. Daar wijzen raadsleden er bijvoorbeeld op dat de samenwerking nog maar net begonnen is. Zij zien geen reden nu al na te denken over verdergaande samenwerking. En als die behoefte mocht blijken, dan is men bereid te luisteren naar ‘een goed verhaal’. Zelfstandigheid is voor de gemeenteraad het uitgangspunt. De GLZ-samenwerking is volgens de raad ook niet altijd het juiste schaalniveau. Het college is het hiermee eens. Ook het college stelt dat Zederik de samenwerking steunt, maar eerst wil werken aan een goedlopende organisatie om pas daarna na te denken over doorgroeien. Ook het college plaatst vraagtekens bij het (te kleine) schaalniveau van GLZ. Het managementteam wil de huidige samenwerking om te beginnen goed laten verlopen. Vanuit de samenleving is er begrip voor de noodzaak om samen te werken als dit maar niet leidt tot een herindeling.35

5.4 / I&A Taken in GLZ-verband In 2012 hebben de GLZ-gemeenten de werkplekken en de ICT-omgeving volledig vernieuwd. De gemeenten zelf dragen zorg voor het functioneel beheer van applicaties, het metadatabeheer, gegevensbeheer en de applicaties en informatiebeleid. In GLZ-verband is georganiseerd: /

De helpdesk

/

Het ICT-beheer

/

Technisch applicatiebeheer

/

I&A advies.

In de dienstverleningsovereenkomst ICT GLZ staat dat de gemeenten Giessenlanden, Leerdam en Zederik toewerken naar een uniforme desktopomgeving, intranet en mailsysteem bij alle werkplekken in de drie gemeentehuizen. De andere samenwerkingen in GLZ-verband zijn hierdoor eenvoudiger te realiseren. Bovendien vermindert de samenwerking de personele kwetsbaarheid van ICT en verhoogt het de beschikbaarheid en kwaliteit van dienstverlening.

33

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Giessenlanden, 2012, p. 6.

34

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Leerdam, 2012, pp. 6-7.

35

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Zederik, 2012, pp. 6-7.


25

De samenwerking op ICT-vlak betekent ook dat de drie gemeenten in staat zijn om ICT te blijven ontwikkelen, tegen minder meerkosten, omdat investeringen in hardware en software gedeeld kunnen worden, de licentie- en gebruikskosten afnemen en personeel efficiënter wordt ingezet. Stand van zaken In het GLZ-verband loopt de gemeente Giessenlanden voor op Leerdam en Zederik als het gaat om de realisatie van de tien belangrijkste binnengemeentelijke ketens die NUP onderscheidt. Voor de realisatie van enkele ketens wachten de gemeenten nog op de keuze voor een Midoffice-pakket in GLZ-verband. Leveranciers In totaal is er sprake van zo’n 200 verschillende applicaties voor de drie GLZ-gemeenten. Giesenlanden, Leerdam en Zederik zijn in grote mate36 Centric-gemeenten (Key2Burgerzaken, Key2financiën, Key2datadistributie) en gebruiken daarnaast alle drie Decos (DMS), SIM intra- en internet en Grontmij beheersysteem. Doelstellingen Om te kunnen voldoen aan de nieuwe eisen op het vlak van dienstverlening en bedrijfsvoering, moeten de GLZ-gemeenten procesgericht en daarmee ook zaakgericht gaan werken. Om het zaakgericht werken mogelijk te maken, is het van belang dat de organisatie digitaal gaat werken. Een applicatie is nodig om zaakgericht werken vorm te geven. Dit vormt echter maar één deel van de totale informatiearchitectuur van gemeenten. Daaronder vallen ook de frontoffice voor klantcontacten, de backoffice voor afhandeling van aanvragen en een midoffice. In het conceptinformatiebeleidsplan is opgenomen dat de GLZ-gemeenten in de toekomst hun informatiearchitectuur zullen baseren op GEMMA, een standaard voor gemeenten. In 2013 staat ook het verder uitwerken van plaatsen tijdonafhankelijk werken op basis van het bring-yourown-device-principe op de agenda. Op deze manier wil GLZ de ontwikkeling naar het nieuwe werken vanuit ICT-oogpunt technisch faciliteren. De ontwikkeling naar papierloos werken is hierbij een belangrijk aandachtspunt. Vanaf 2013 wordt bovendien gewerkt aan het harmoniseren en standaardiseren van onder andere het applicatielandschap. Hiertoe dient nog het conceptinformatiebeleidsplan GLZ vastgesteld te worden. Uitdagingen De uitdaging is om met bestaande en beschikbare budgetten invulling te geven aan de wettelijke eisen (NUP). Daarvoor is overeenstemming tussen de drie GLZ-gemeenten essentieel. In het kader van het nieuwe werken vormt de beveiliging van de informatiestromen en de beveiliging en het beheer van mobiele devices een uitdaging. Investeringen De verwachting is dat I&A ontwikkelingen in GLZ-verband worden aangevlogen. Kernpunt daarbij is e-dienstverlening. Daartoe wordt nu een gezamenlijk GLZ-dienstverleningsconcept en informatiebeleidsplan opgesteld. De financiële consequenties zijn daarbij vooralsnog als PM geraamd.

36

Eindoordeel Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Leerdam, 2012, p. 6-7.


26

Dit mede omdat momenteel onderzocht wordt of samenwerking op het gebied van dienstverlening nog breder getrokken kan worden dan alleen de GLZ-gemeenten. Daarbij moet gedacht worden aan samenwerking in het kader van de regio Alblasserwaard & Vijfheerenlanden.

5.5 / Toelichting en duiding onderzoekers Samenwerken met GLZ-gemeenten /

De GLZ-gemeenten staan (althans ambtelijk) open voor samenwerking met Lingewaal. Zeker door Leerdam wordt verwantschap met Lingewaal ervaren. Voor de beide andere gemeenten staat Lingewaal wat minder op het netvlies.

/

GLZ-gemeenten zien (althans ambtelijk) samenwerking als een kans tot meer schaalgrootte op de PIJOFACH-taken die worden uitgevoerd. Die schaalgrootte is gewenst en wordt gezocht.

/

Die uitvoering vindt plaats in een lichte variant: afzonderlijke taken zijn organiek onderdeel van de GLZgemeenten. Er is geen aparte rechtspersoon; de gemeenten werken met een convenant en overeenkomsten.

/

Met betrekking tot de ICT is de match niet volkomen. De GLZ-gemeenten zijn voornamelijk Centricgemeenten en Lingewaal is een PincRokkade-gemeente. Wel gebruiken de vier gemeenten hetzelfde DMS: Decos.

/

Aansluiten bij GLZ-samenwerking vraagt wel om commitment. Kiezen voor PIJOFACH in GLZ-verband wordt gezien als een keuze voor het ‘Westen’. En dat vergt bereidheid van Lingewaal tot het uitbouwen van de samenwerking die er op het sociale domein reeds is.

Verdere toekomst: /

In de regio Alblasserwaard & Vijfheerenlanden bestaan verschillende clusters. Problematisch lijkt de (erkenning en toekenning van de) centrumpositie van Gorinchem in een 100K+ constellatie. Dit maakt het lastig te voorzien welke opschaling/nieuwe clustering zich in de regio Alblasserwaard & Vijfheerenlanden zal voltrekken.

/

Bestuurlijk lijkt de GLZ-samenwerking momenteel niet het momentum te hebben voor verdere ontwikkeling. Anders gezegd: de bekentenis tot het westen kan niet direct verzilverd worden in een perspectief op verdergaande bestuurlijke samenwerking.

Redenen om voor GLZ te kiezen /

Voordeel van deze keuze is de helderheid die Lingewaal in één keer verschaft aan de gemeenten in de Regio Rivierenland: Lingewaal kiest voor het westen. Lingewaal maakt ook intern een einde aan een impasse en de afwachtende houding ten opzichte van intergemeentelijk samenwerken.

/

Een keuze voor GLZ komt voor een groot deel overeen met de focus van de inwoners van de gemeente Lingewaal die voor hun voorzieningen eerder op het westen zijn georiënteerd (Gorinchem) dan op het oosten (Tiel). Het is ook een keuze in het verlengde van keuzes die eerder op het sociale domein zijn gemaakt.


27

6 Samenwerken met CGT Dit hoofdstuk beschrijft allereerst (6.1) het ontstaan van de CGT-samenwerking op PIJOFACH-taken. Vervolgens gaat paragraaf 6.2 in op de kenmerken van de drie gemeenten. Omdat het op dit moment niet mogelijk is aan te haken bij het CGT-verband, worden de onderdelen PIJOFACH en I&A niet verder uitgewerkt zoals in voorgaande hoofdstukken. Ten slotte (6.3) geven de onderzoekers aan welke voorkeuren van Lingewaal tot een keuze voor CGT zouden kunnen leiden. Tabel 6.1: Kengetallen Lingewaal en CGT-gemeenten

Lingewaal

Culemborg

Geldermalsen

Tiel

Inwoners (x 1.000)

11

27,5

26

41,5

Aantal kernen/wijken

5

3

11

5


18,7

Geen informatie beschikbaar

45

Geen informatie beschikbaar

Baten en lasten programma’s (x mln)

17,5

66

72

98,5

6.1 / Ontstaan en organisatievorm van CGT-samenwerking Culemborg, Geldermalsen en Tiel (CGT) naar elkaar gegroeid Tussen de gemeenten Geldermalsen en Culemborg is goed contact ontstaan, voornamelijk tussen controllers die samen concernoverleg voerden. Daaruit is het idee gegroeid om op PIJOFACH-taken samen te werken. Geldermalsen werkte al samen met Tiel op het gebied van informatiemanagement en ICT. Die samenwerking kwam voort uit het streekplan van de provincie waarin sprake is van het ‘netwerk Geldermalsen-Tiel’. CGT leggen eerst samen basis op I&A, P&O en financiën CGT is momenteel bezig om op PIJOFACH-taken samen te werken en op termijn zal ook samenwerking plaatsvinden op beleidsondersteunende activiteiten, zoals communicatie en bestemmingsplannen. CGT heeft ervoor gekozen om het begin zelf te maken en daarbij geen andere gemeenten aan te haken. Tot de raadsverkiezingen van 2014 wordt de basis van CGT neergezet, zodat de 3 k’s goed geregeld zijn. Tot de verkiezingen van 2014 ligt de focus op: /

Informatiemanagement en ICT

/

P&O

/

Financiën.

De CGT-gemeenten gaan een glasvezelring aanleggen, zodat ze allemaal op hetzelfde netwerk zitten. Later aanhaken zou onder meer betekenen dat de nieuw aansluitende gemeente dus ook voor glasvezel zorg draagt. Pas na de raadsverkiezingen 2014 andere gemeenten welkom Na de verkiezingen zijn ook andere gemeenten welkom om aan te sluiten bij wat nu het CGT-verband is.


28

Daarbij is het vooral van belang dat nieuwe gemeenten commitment tonen voor een duurzame samenwerkingen en daarbij ook niet te huiverig vasthouden aan eigen autonomie. Hier is dus sprake van instappen in een bestaand verband en wel onder de condities van de CGT-gemeenten. Aanloop- en frictiekosten zijn voor rekening van de instappende gemeenten.

6.2 / Algemene kenmerken CGT-gemeenten Aansluitende ligging in dezelfde provincie De gemeente Geldermalsen verbindt Lingewaal met Culemborg en Tiel. Deze gemeenten maken allemaal deel uit van de provincie Gelderland. De afstand tot de gemeentehuizen in Culemborg, Geldermalsen en Tiel is respectievelijk 17, 17 en 34 km. Culemborg, Geldermalsen en Tiel hebben respectievelijk 27.685, 26.238 en 41.745 inwoners, bij elkaar dus 95.668. In de gemeente Culemborg woont ruim tachtig procent van de inwoners in matig tot sterk stedelijk gebied. In Tiel is dat percentage ruim 65 procent. In Geldermalsen woont juist een ruime meerderheid (85 procent) in matig tot niet stedelijk gebied. Burgerparticipatie hoog op de agenda van de CGT-gemeenten De gemeente Culemborg telt drie wijken. De gemeente Geldermalsen en Tiel bestaan uit respectievelijk elf en vijf kernen. De gemeente Culemborg wil burgerparticipatie versterken. In de perspectiefnota 2012-2015 staat daarover het volgende: “Op diverse terreinen, met name in de openbare ruimte, stelt het college voor om de rol van de overheid te beperken en een (groter) beroep te doen op zelfredzaamheid of deelname van de Culemborgse inwoners. Deze benadering is gebaseerd op de visie van het college dat burgers, instellingen en bedrijven weer meer eigen verantwoordelijkheid moeten krijgen. De samenleving en het ‘samen-leven’ moet weer worden teruggegeven aan de inwoners, zodat zij zichzelf kunnen herkennen in en betrokken weten bij hun stad.”37 In Geldermalsen startte in 2011 een pilot voor het maken van dorpsplannen. Binnen de gemeente leeft het besef dat burgerparticipatie een bijdrage aan de kwaliteit van gemeentelijk beleid levert en daarmee ook een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de leefbaarheid. In het coalitieakkoord 2010-2014 is het begrip ‘leefbaarheid in de kernen’, en in het bijzonder het instrument dorpsplannen, een belangrijk thema.38 De gemeente Tiel heeft gekozen voor het wijkgericht werken, met de volgende doelstellingen: /

wijkbewoners betrekken bij hun wijk (participatie en sociale cohesie);

/

de eigen verantwoordelijkheid van de burger voor de leefbaarheid in zijn/haar wijk bevorderen;

/

de dienstverlening vanuit de gemeente richting de wijk optimaliseren.

De instrumenten daarvoor zijn wijkschouwen, wijkoverleggen, wijkcontactwethouders en wijkbudgetten.39

37

Perspectiefnota Gemeente Culemborg 2012-2015, p. 9.

38

Startnotitie Pilot Dorpsplannen Gemeente Geldermalsen, 2011, pp. 5-7.

39

Website Gemeente Tiel.


29

CGT-gemeenten werken op onderdelen al samen met Lingewaal Evenals de gemeente Lingewaal participeren de gemeenten Culemborg, Geldermalsen en Tiel in de Regio Rivierenland, de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid en de Belastingsamenwerking Rivierenland. De CGTgemeenten participeren daarnaast ook in Lander Werk & Integratie en het Regionaal Archief Rivierenland, samen met Buren, Neder-Betuwe en Neerijnen.

6.3 / Toelichting en duiding onderzoekers Samenwerken met Geldermalsen /

De voor de hand liggende partner voor Lingewaal binnen dit verband is Geldermalsen, want deze gemeente is eveneens naburig en ook in bepaalde mate landelijk. Samenwerking, met Neerijnen erbij, is drie jaar gleden al eens verkend. Toenadering had te maken met: 1) ligging; 2) samenwerking in brandweer; 3) landelijke gemeenten. Er zijn ook verschillen met Lingewaal: Geldermalsen heeft een landelijke uitstraling (en ook kernen), maar heeft potentie richting een meer stedelijke gemeente. De afgelopen jaren ook al veel gebouwd, maar ten gevolge van de crisis is dit gestokt. Geldermalsen ligt ook in de hoek A2 en A15 en heeft een station, waardoor ze ook op gebied van infrastructuur ontwikkelt richting meer urbanisatie.

/

Destijds is in de gesprekken tussen colleges Geldermalsen, Lingewaal en Neerijnen de indruk ontstaan van een behoefte van Lingewaal om toch vooral autonoom te kunnen handelen, ook op PIJOFACHtaken. Dat was reden om niet verder te gaan met (het verkennen) van deze samenwerking. De terughoudendheid van Lingewaal richting intensivering van samenwerking binnen Rivierenland wordt nog altijd ervaren. Daar kwam bij dat Neerijnen gesprekken aanging met Zaltbommel en Maasdriel.

/

Samenwerking Geldermalsen, Lingewaal en Neerijnen zou een omvang geven van circa 50.000 inwoners. Dat is nog altijd beperkt in het licht van renderende schaalgrootte voor samenwerking op PIJOFACH-taken.

/

Bestuurlijk lijkt de afstand tussen Geldermalsen en Lingewaal groter dan ambtelijk.

Verdere toekomst (duiding): /

De deur naar Geldermalsen zit tot maart 2014 op slot. Pas daarna kan Lingewaal voor PIJOFACH daar terecht. Het cluster CGT legt nu de basis op PIJOFACH.

/

Voordeel van CGT zou dan zijn dat – met eventueel aanhaken van Neerijnen – een perspectief op de schaal ‘kern-Betuwe’ ontstaat. Anders dan BNW-gemeenten sluiten de CGT-gemeenten geografisch aan bij Lingewaal waardoor op termijn verdergaande samenwerking (fusie) mogelijk is.

/

Wanneer Lingewaal instapt in PIJOFACH bij cluster CGT wordt commitment verwacht. Het moet gaan om meer dan slechts het afnemen van 1 of 2 diensten. CGT bouwt aan een duurzaam samenwerkingsverband.

/

Met de verbondenheid aan Culemborg en Tiel is Geldermalsen waarschijnlijk niet meer ‘los verkrijgbaar’, dus betekent samenwerking met Geldermalsen ook samenwerking met Culemborg en Tiel.

/

De raad van Geldermalsen wenst geen uitspraken te doen over de bestuurlijke toekomst. Het herindelings-woord mag in de raad van Geldermalsen niet worden gebruikt. Ambtelijk wordt op termijn een gemeente kern-Betuwe gezien van ongeveer zes gemeenten. Inschatting is nu – ook vanwege ligging Lingewaal en de ervaren terughoudendheid van Lingewaal in Rivierenland – dat Lingewaal richting Zuid-Holland beweegt. Samenwerken met Geldermalsen vraagt dus ook om een duidelijk commitment voor Regio Rivierenland.

/

Neerijnen wordt op dit moment als partner met te weinig bestuurlijke stabiliteit gezien. Er lijkt voor Lingewaal dan ook geen voordeel te zitten in het samen met Neerijnen optrekken richting CGT.


30

/

Informatie over kansen en bedreigingen van samenwerken met CGT op PIJOFACH en I&A ontbreekt op dit moment. De gemeente Lingewaal kan die informatie op dit moment dus niet in een afweging voor of tegen CGT meewegen.

/

Indien Lingewaal nadenkt over instappen in CGT-verband is het van belang dit voornemen nu kenbaar te maken om (op afstand) aangehaakt te blijven. Dit betekent dat Lingewaal informatie krijgt en bij investeringen rekening kan houden met de gang van zaken binnen CGT.

Redenen om voor samenwerken met CGT te kiezen: /

invulling geven aan commitment voor Rivierenland, ook op langere termijn;

/

anticiperen op verdergaande bestuurlijke samenwerking samen met CGT.


31

7 Samenwerken met Neerijnen Dit hoofdstuk beschrijft allereerst (7.1) de algemene kenmerken van de gemeente Neerijnen. Vervolgens gaan de paragrafen 7.2 en 7.3 in op PIJOFACH en I&A binnen de gemeente Neerijnen. Ten slotte (7.4) geven de onderzoekers aan welke voorkeuren van Lingewaal tot een keuze voor Neerijnen zouden leiden. Tabel 7.1: Kengetallen Lingewaal en Neerijnen Lingewaal

Neerijnen

Inwoners (x 1.000)

11

12

Aantal kernen

5

10


18,7

16


17,5

24

7.1 / Algemene kenmerken Neerijnen Buurgemeente van Lingewaal De gemeente Neerijnen telt 12.021 inwoners en grenst aan oostelijke zijde aan Lingewaal. Neerijnen is als niet-stedelijk te karakteriseren.40 Neerijnen is gericht op Geldermalsen, Lingewaal en Tiel. Leefbaarheid in de dorpskernen versterken De gemeente Neerijnen telt tien dorpen. Momenteel werkt de gemeente met betrokkenen uit drie dorpskernen samen aan de versterking van de leefbaarheid in deze kernen. De bedoeling van de pilotprojecten is dat de inwoners in samenwerking met de gemeente en de maatschappelijke organisaties leefbaarheidsplannen gaan opstellen. In het coalitieakkoord 2012-2014 staat dat de gemeente Neerijnen ernaar streeft om samen met burgers en maatschappelijke organisaties de schouders eronder te zetten, tot behoud van faciliteiten en voorzieningen in de dorpen.41 In Neerijnen sprake van bestuurlijke instabiliteit Tussen 2002 en 2006 vormden de PvdA en de VVD de coalitie. In de periode 2006-2010 vormden CDAVVD-SGP de coalitie. Sinds 2010 is er sprake van veel wisselingen in het college. Deze collegeperiode begon met GBN-CDA-PvdA. In 2011 maakte PvdA plaats voor de VVD. Sinds 2012 bestaat de coalitie uit VVD-SGP-CDN-LvT. De gemeenteraad van Neerijnen begon deze periode met vijf partijen, maar door afsplitsingen wegens onenigheid binnen fracties zijn het er inmiddels acht. Er worden gegeven de vele wisselingen steeds andere constructies bedacht en meerderheden gezocht om te voorkomen dat besluitvorming vastloopt. Door de politieke crises van de afgelopen jaren is een gepolariseerde coalitie-oppositieverhouding ontstaan. De huidige burgemeester zal binnenkort aftreden.

40

Gemeente op Maat 2011 voor de gemeente Neerijnen.

41

Coalitieakkoord 2012-2014, p. 3.


32

Lingewaal en Neerijnen werken op onderdelen al samen Evenals de gemeente Lingewaal participeert de gemeente Neerijnen in de Regio Rivierenland, de Veiligheidsregio Gelderland-Zuid, de Belastingsamenwerking Rivierenland en de Brandweer. Binnen de Regio Rivierenland ervaart Neerijnen soms spanning op de oriëntatie op stedelijke problematiek en plattelandsproblematiek.

7.2 / PIJOFACH Formatie en kosten bedrijfsvoering Neerijnen De gemeente Neerijnen heeft een vaste formatie van 16 fte op PIJOFACH-taken. Jaarlijks gaat een bedrag van 1,4 miljoen euro om in PIJOFACH-taken. Dat bedrag wordt op basis van uurtarief volledig doorberekend aan de vakafdelingen. Ervaren sterke punten en kwetsbaarheden in de bedrijfsvoering De gemeente Neerijnen presteert naar eigen zeggen goed op de PIJOFACH-taken DIV, P&O en Financiën. Risico’s voor de toekomst ziet de gemeente op het gebied van I&A eerder op informatiemanagement (I) dan op ICT (A). Belemmeringen voor samenwerking op bedrijfsvoering Neerijnen heeft de stekker uit de (voorgenomen) samenwerking met Maasdriel en Zaltbommel getrokken en dat is de gemeente Neerijnen niet in dank afgenomen en heeft een negatieve invloed op de perceptie van Neerijnen als betrouwbare partner.

7.3 / I&A Doelstellingen voor I&A De gemeente Neerijnen wil in de komende periode vooral inzetten op elektronische dienstverlening (KCC) en papierarm werken. Daarbij is de uitdaging om meer uit te besteden en in regie te opereren. Bovendien is het daarbij van belang om de personeelscapaciteit in kwalitatief en kwantitatief opzicht te stroomlijnen. Leveranciers Neerijnen is een Centric-gemeente. In de gemeente Lingewaal is PincRokkade huisleverancier van het applicatielandschap. Evenals de gemeente Lingewaal gebruikt Neerijnen het documentmanagementsysteem Decos. Personeel en budget I&A De beleid- en beheerfuncties ICT vormen tezamen 3 fte in de gemeente Neerijnen. De komende jaren is het budget geraamd op circa € 700.000.


33

7.4 / Toelichting en duiding onderzoekers Samenwerken met Neerijnen: /

Neerijnen is een kleine gemeente die in omvang en landelijkheid lijkt op Lingewaal. Bovendien is de gemeente een directe buur, bestaan er reeds (ad-hoc)lijntjes tussen beide ambtelijke organisaties en staat Neerijnen open voor samenwerking met Lingewaal.

/

Tegelijk heeft Neerijnen eenzelfde soort kwetsbaarheden (bedrijfsvoering is afhankelijk van enkele personen, expertise binden is lastig, specifieke expertise moet van buiten worden betrokken) die door samenwerking tussen twee gemeenten van deze schaal niet zal worden opgelost. Andere gemeenten in Rivierenland denken bij PIJOFACH aan een schaal van ten minste 60.000 en bij I&A aan een schaal van 100.000 (inwoners).

Verdere toekomst: /

Zeker in het licht van decentralisaties en politieke uitspraken over de noodzaak van opschalen van gemeentegrootte zou het op termijn niet bij samenwerking met Neerijnen kunnen blijven. Samenwerken met Neerijnen is dus een opstap tot meer (als het de eerste stap zou zijn) of een onderdeel van meer (als het een tweede stap zou zijn, namelijk in samenwerking met CGT en BNW).

/

Wat tegen de strategie van een keuze voor Neerijnen pleit is het feit dat onder meer de bestuurlijke onrust en een zekere wispelturigheid van Neerijnen in haar opstelling richting mogelijke samenwerkingspartners in de regio een negatieve invloed heeft gehad op de perceptie van de betrouwbaarheid van Neerijnen .

Redenen om voor samenwerken met Neerijnen te kiezen: /

Volgens de onderzoekers zijn er geen goede redenen om Neerijnen als meest voor de hand liggende (eerste) samenwerkingspartner te beschouwen. Wel kan met Neerijnen worden afgestemd over samenwerking met CGT of binnen BNW-verband.


34

Bijlagen Bijlage 1. Definities Om de bedrijfsvoeringstaken van gemeenten af te bakenen richten we ons op de elementen uit het acroniem PIJOFACH. Hieronder verstaan we: /

Personeel en organisatie: P&O vatten wij hier samen onder één noemer (P). De werkzaamheden van P&O zijn herkenbaar en vallen vaak onder een afdeling P&O of HRM. De werkzaamheden strekken zich uit van de functies van P&O- of HRM-adviseur tot personeels- en salarisadministratie. Ook werkzaamheden als werving en selectie en organisatieontwikkeling vallen hieronder.

/

Informatie: De I staat voor informatie of informatisering. Hieronder vallen werkzaamheden die te maken hebben met de informatiestromen binnen de organisatie. Te denken valt hierbij aan informatiemanagement, gegevensbeheer, beveiligingsbeleid en documentaire informatievoorziening (DIV). Informatie hangt vaak nauw samen met Automatisering (A).

/

Juridisch: De J staat voor juridisch. Hieronder valt de juridische advisering en juridische control. Juridische werkzaamheden die nauw verbonden zijn met vakgebieden zijn hier ook inbegrepen, evenals de afhandeling van klachten en bezwaren en bestuurlijk-juridische advisering.

/

Financiën: De F is binnen een organisatie goed herkenbaar. Meestal is er een aparte afdeling Financiën. Hieronder vallen werkzaamheden als financiële advisering, financiële administratie, planning & control, AO/IC en treasury.

/

Automatisering: De A staat voor automatisering. In veel gemeenten wordt dit als ICT aangeduid. Hieronder vallen werkzaamheden als systeem- en netwerkbeheer. Automatisering of ICT is vaak verweven met Informatisering (I).

/

Communicatie: De C staat voor de Communicatiefunctie. Hieronder vallen deels werkzaamheden als het opstellen van communicatiemiddelen als persberichten, folders of de gemeentelijke website. Ook advisering over de communicatie van de gemeente valt hieronder.

/

Huisvesting: Onder de H van Huisvesting vallen verschillende soorten werkzaamheden. In veel gemeenten zijn deze werkzaamheden deels ondergebracht bij een afdeling Facilitaire zaken. Ook werkzaamheden van bodes, receptionistes/telefonistes en schoonmakers worden in dit onderzoek onder de H meegenomen.


35

Bijlage 2. Wegingskaart samenwerking Separaat bijgevoegd.


36

Samenwerkingsmogelijkheden

Recommend Documents