TRANSUMO Airports in Transition Rol onderzoek in nationale beleidsdebat rond ontwikkeling Schiphol
Eindrapportage Top-up Airports in Transition (TransPorts); februari 2010
Auteur: Menno Huys
THEMA PARTICIPATIEVE BESTUURLIJKE PROCESSEN IN PERSONENMOBILITEIT EN GOEDERENVERVOER
Samenvatting Nederlands De Schiphol casus leert ons dat de rol die onderzoek speelt in complexe en vastgelopen beleidsprocessen niet moet worden overschat. Dergelijke beleidsprocessen hebben grote behoefte aan inhoudelijke en procesmatige verrijking. Echter, de bestaande onderzoekspraktijken, die vaak vanzelfsprekend en routineus van aard zijn geworden door jaren van reproductie, leiden niet tot verrijking. Er wordt vooral onderzoek geproduceerd en gebruikt dat aansluit bij de politieke ambities van het zittende kabinet. En wanneer er variëteit wordt ontwikkeld, dan wordt deze snel gemarginaliseerd en in elk geval niet vertaald naar beleid (institutionalisering). Daarnaast lijkt het een utopie om te veronderstellen dat er nog onderzoek bestaat dat door kan gaan voor ondubbelzinnig bewijs. De conclusie is dan ook dat onderzoek in het meest gunstige geval een kleine bijdrage kan leveren aan het bewerkstelligen van een beleidstransitie naar een meer duurzame ontwikkeling van Schiphol. Om de rol van onderzoek te vergroten bij vastgelopen processen, is het van belang dat er zoveel mogelijk variëteit wordt gegenereerd. Deze variëteit vormt de grondslag voor de politieke onderhandelingen. Er worden twee aanbevelingen gedaan om deze rol te verbeteren: 1. Zorg ervoor dat onafhankelijke onderzoeksinstellingen de vrijheid krijgen om hun eigen onderzoeksagenda’s (inclusief onderzoeksvragen die tot politiek onwenselijke antwoorden kunnen leiden) mogen definiëren en zorg ervoor dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om dit onderzoek uit te voeren. Maak hierbij o.a. gebruik van verschillende aannames, methodes, onderzoekers en combineer verschillende soorten kennis (wetenschappelijke kennis en lekenkennis). Op deze manier kan er een brede en diverse kennisbasis worden ontwikkeld, op basis waarvan de politieke onderhandelingen kunnen worden gedaan. 2. Zorg ervoor dat iedereen de informatie kan krijgen, en dan met name de betrokken politici. Zorg er tevens voor dat het proces van informatievergaring transparant en verifieerbaar is, zodat de betrokkenen zelf kunnen bepalen of ze de informatie wel of niet valide/ betrouwbaar/ overtuigend vinden.
Samenvatting Engels For developing transition policies the Schiphol case has learned us that it is important to let go of the idea that the creation of unequivocal evidence is possible in the case of policy-making for new infrastructure, and to let go of the idea that research can trigger policy transitions all by itself. At best, research can make a minor contribution to triggering transitions to more sustainable infrastructure. The main role research can play is that it can create opportunities for the development of as much variety in solutions as possible. The variety can serve as the input for the political negotiations. The following recommendations might be helpful for improving the role that research can play in extremely complex and deadlocked policy debates: 1. Make sure that independent research institutes may define their own research agendas (including research questions which might result in politically undesirable outcomes) and have sufficient funds available for carrying out independent research, during an infrastructure planning process. In this way an attempt is made to develop an as broad knowledge base as possible with the highest possible quality, including a wide variety (multiformity) of research questions, using different theoretical assumptions and methodologies, scientific knowledge and lay knowledge. 2. Make sure that everyone interested should be able to acquire the information that is being developed in the broad knowledge base. Especially politicians who are involved in the political debate should be able to gather all information developed. Make also sure that the way the research has been produced is transparent. This makes it possible for the people involved to verify the results and to determine whether the information is valid/ reliable/ persuasive.
2
1. Introductie Er wordt vanuit de politiek en de ministeries geroepen dat de informatievoorziening rondom grootschalige infrastructuurprojecten moet worden verbeterd als basisvoorwaarde voor het verbeteren van de kwaliteit van de besluiten. Er wordt daarom veel tijd en geld geïnvesteerd in onderzoek, maar het is de vraag in hoeverre dit onderzoek een bijdrage levert aan verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming. In dit project wordt geanalyseerd welke rol onderzoek speelt in het nationale beleidsdebat m.b.t. de ontwikkeling van Schiphol. Het geeft inzicht in de gangbare onderzoekspraktijken en de rol die onderzoek in vastgelopen besluitvorming speelt. Dit geeft weer informatie over de rol die onderzoek kan spelen bij het ontwikkelen van beleidstransities, met name in het geval van vastgeroeste processen. Het doel van het project is om te komen tot een analyse van de huidige rol die onderzoek speelt in het Schipholdebat en op basis hiervan aanbevelingen te doen voor eventuele verbeteringen. Het afgeleide doel is om te bekijken welke rol onderzoek überhaupt kan spelen bij het vormgeven van veranderingen van langlopende en complexe beleidsprocessen.
2. Onderzoeksopzet/aanpak Het onderzoek is praktijkgericht. De meeste aandacht is uitgegaan naar een gedetailleerde beschrijving van de rol van onderzoek gedurende 20 jaar Schipholbeleid (1989 – 2009). Het onderzoek is vanuit de wetenschap uitgevoerd. Er zijn wel diverse (lange) interviews afgenomen met de praktijkspelers om tot een gedetailleerde weergave van de onderzoekspraktijken te komen. Tevens is getracht om de verschillende verhalen en interpretaties van gebeurtenissen te representeren. Er is daarmee expliciet niet gezocht naar een enkelvoudige geschiedenis (of waarheid). Het ging er juist om de pluriformiteit van ervaringen te vangen. Naast de interviews is gebruik gemaakt van een grote hoeveelheid onderzoeken, beleidsstukken en Kamerstukken. Gezien de wetenschappelijke aanpak is het onderzoek uitgevoerd door 2 onderzoekers van de TU Delft, faculteit Techniek Bestuur en Management, Sectie Transportbeleid en Logistiek. In een eerder stadium zou het onderzoek worden uitgebreid met een internationale vergelijking met Australië. De Queensland University of Brisbane zou de onderzoekspraktijken rondom Brisbane International Airport in kaart brengen, o.l.v. Prof. Doug Baker. Ondanks harde toezeggingen gaf Prof. Baker gedurende het onderzoek aan geen tijd en mensen te kunnen vrijmaken voor dit onderzoek. Er is toen in samenwerking met de Transumodirectie voor gekozen om het onderzoek in afgeslankte vorm door te laten gaan (alleen Schiphol). De belangrijkste consequentie voor het projectresultaat is dat de internationale vergelijking ontbreekt. Tegelijkertijd ontstond er wel meer ruimte om dieper in te gaan op de specifieke Schiphol casus.
3. Resultaten en effecten Het project heeft geresulteerd in een eindrapportage (60 pp). Dit is conform het oorspronkelijk beoogde resultaat: • Huys, M.G. & J.A.Annema (2009): The Politics of Evidence Based Policy-making. Insights from the Dutch policy debate about Amsterdam Airport Schiphol and lessons for triggering policy transitions. Delft University of Technology, ISBN/ EAN 9789056382308 (K2) Het belangrijkste inzicht is dat het erop lijkt dat de rol van onderzoek bij het faciliteren van beleidstransities rondom vastgelopen complexe infrastructurele opgaven niet moet worden overschat. Wetenschappers en onderzoekers veronderstellen graag dat onderzoek een belangrijke rol kan spelen in beleid en daarmee dus ook in de verandering van beleid. De Schiphol-casus laat zien dat onderzoek in technisch en sociaal complexe projecten vooral wordt gebruikt om politiek vooringenomen ambities te onderbouwen. Hiermee speelt onderzoek niet de rol die het zou kunnen spelen. Onderzoek zou juist veranderingen kunnen aanjagen, door nieuwe inzichten op te leveren en het debat te verrijken (zowel inhoud als proces). In plaats daarvan resulteert het vooral in het reproduceren van bestaande inzichten. Het uiteindelijke resultaat is wel gewijzigd als gevolg van een verandering in het projectconsortium (zie 2). De samenwerking met de Queensland University of Brisbane is tegengevallen. Afspraken zijn niet nagekomen. Het is te danken aan de flexibele houding van de Delftse onderzoekers en Transumo dat het project in afgeslankte vorm heeft kunnen doorgaan. Hierdoor is tevens de poging om internationaal vergelijkend onderzoek te doen mislukt. Internationale kennisontwikkeling zal nu vorm krijgen door het rapport te vertalen in een Journal artikel.
3
Het eindresultaat borduurt voort op de inzichten die in het Transumo-project TransPorts, deelproject Dutch Mainports In Transition, zijn ontwikkeld. Verder is er geen link gelegd met andere Transumo-projecten, als gevolg van de unieke vraagstelling (rol van onderzoek bij beleidstransities) en de relatief late uitvoering van het (gewijzigde) project. De meeste andere projecten waren toen al beëindigd.
4. Verankering en doorwerking Direct na publicatie is het onderzoeksrapport naar diverse stakeholders gestuurd (de wereld buiten Transumo). De kennis is nu al verankerd in de politieke lobby die o.a. belangenorganisaties en omwonenden hebben ontwikkeld voorafgaand aan het politieke debat over de Luchtvaartnota. De resultaten lenen zich verder niet voor vermarkten. De resultaten zouden aan kracht winnen als er soortgelijk onderzoek wordt gedaan naar andere infrastructuurprojecten. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of de Schiphol-resultaten uniek zijn voor Schiphol of meer generaliseerbaar. Nu bestaat alleen het vermoeden dat de Schiphol-casus illustratief is voor vergelijkbare casus. De kennisontwikkeling wordt in elk geval doorgezet door het schrijven van een Journal artikel op basis van het onderzoeksrapport. Hiermee krijgt het onderzoek een verdere wetenschappelijke verankering.
5. Projectsucces Het project heeft nieuwe inzichten m.b.t. beleidstransities opgeleverd. Meest belangrijke inzicht is dat onderzoek maar een beperkte rol lijkt te kunnen spelen in het revitaliseren van vastgelopen beleidsprocessen. In termen van de 3 P’s draagt het onderzoek in elk geval bij aan duurzaamheid/people. Het geeft inzicht in hoe onderzoekers en beleidsmedewerkers beter zouden kunnen samenwerken en hoe een andere rol van onderzoek kan bijdragen tot een toename van het vertrouwen van de burgers (en anderen) in het Schipholbeleid. Tevens wordt er inzicht geboden in de mechanismen die aan het werk zijn bij het frustreren van de ontwikkeling van nieuwe duurzame oplossingen voor Schiphol (planet) en/of innovatieve economische maatregelen (profit). Het idee is dat de huidige rol van onderzoek niet leidt tot nieuwe manieren om de duurzaamheid van planet en profit te verbeteren. Wanneer er ruimte wordt gemaakt voor meer divers en onafhankelijk onderzoek zou dit wel kunnen. Het project is in de ogen van de Delftse onderzoekers geslaagd te noemen. Nadat de samenwerking met de QUT of Brisbane was mislukt, is het project geherdefinieerd en de beoogde resultaten zijn gehaald. Belangrijke succesfactor was de flexibele houding van zowel de Transumo-directie als de TU Delft. Het projectteam is dan ook trots op het uiteindelijke onderzoeksrapport, dat een diepgaand inzicht biedt in de rol die onderzoek speelt in het Schipholbeleid en daarmee aanknopingspunten biedt voor het veranderen van deze rol. Transumo heeft vooral op de achtergrond een rol gespeeld bij de uitvoering van het project. De financiële bijdrage was essentieel voor de uitvoering. De al eerder aangehaalde flexibele houding was tevens van groot belang voor het project.
Trefwoorden Airport, Schiphol, onderzoek, beleid, manipulatie, beleidstransitie, duurzaamheid, duurzame mobiliteit, transitie, Transumo, Bestuurlijke Processen.
4
Bijlage Mijlpalen (gehele looptijd project) Mijlpalen innovatietraject, incl. kennistransfer Communicatie-uitingen K1a Website* K1b Factsheets projecten K1c Transumo brochure/leaflet K1d Transumo jaarverslag K1e Transumo jaarcongres Toegepaste publicaties K2 Onderzoek(tussen)rapportages K3 Vakpublicatie K4 (Bijdragen) Vaksymposia K5 Lezingen, interviews
1
5
Over Transumo Transumo (TRansition SUstainable MObility) is een platform van meer dan 300 bedrijven, overheden en kennisinstellingen die gezamenlijk kennis ontwikkelen op het gebied van duurzame mobiliteit. Transumo streeft naar een transitie vanuit het huidige, inefficiënte Nederlandse mobiliteitssysteem naar een duurzaam systeem dat bijdraagt aan versterking van de economische concurrentiepositie, met aandacht voor mens en milieu. Transumo’s activiteiten zijn gestart in 2005 en liepen tot eind 2009. Er is binnen Transumo gewerkt aan ruim 35 projecten en ruim 30 Top-up’s. Louis Pasteurlaan 6 PO Box 80 2700 AB Zoetermeer T +31 (0)79 347 09 50 F +31 (0)79 347 09 55
[email protected] www.transumo.nl
Meer informatie over dit project en andere Transumo-projecten is te downloaden op: www.transumofootprint.nl
