Rozvoj, řízení, fungování a financování velkých infrastruktur v Evropě V průběhu diskusí na druhé výroční konferenci Generálního ředitelství pro dopravu a energii, která se konala v Barceloně ve dnech 11. - 13. listopadu 2002 za přítomnosti více než 800 účastníků, se sešlo veliké bohatství myšlenek a představ. Hlavní body obsažené v závěrech1 budou pro Komisi důležitými prvky, na které se bude moci odvolat při rozvíjení budoucích iniciativ. Konference trvala tři dny a dala zainteresovaným stranám možnost aktivně se podílet na diskusích organizovaných mezi představiteli průmyslu, vlád a evropských institucí, mezi řídícími orgány, spotřebiteli a uživateli o potřebách rozvoje, řízení, interoperability a financování transevropských energetických a dopravních sítí. Účastníci mohli také navštívit výstavu o transevropských sítích a o výsledcích výzkumných programů v těchto dvou oborech, kde mohli vidět konkrétní výsledky činnosti Evropské unie až do současné doby. Diskuse ke čtyřem vybraným tématům (Jaké jsou požadavky na energetické a dopravní sítě zítřka? - Energetické a dopravní sítě na volném trhu: jaká jsou pravidla hry? Interoperabilita: jak konkretizovat technologický pokrok? - Problém financování.) potvrdila závažnost některých klíčových otázek, které už Komise uvedla ve své Bílé knize o dopravní politice do roku 20102 a ve své Zelené knize o zabezpečení energetického zásobování3. Avšak v diskusích mohly rovněž zaznít nové myšlenky, které Komise neopomene využít. Zasedání 1: Hlavní evropské sítě nákladní dopravy: stávající kapacita, budoucí potřeby a volby Luiggi Mayer (ANSA) Všeobecně bylo uznáno, že pokud nebudou modifikována stávající rozložení dopravních modelů, evropský dopravní systém dospěje ke kolapsu. Na četných segmentech transevropských sítích (TEN) jsou evidentní kongesce a dopravně přetížená místa ovlivňující efektivnost a konkurenceschopnost hospodářství EU. Mezi jednotlivými druhy dopravy je silná nerovnováha a neefektivnosti způsobují, že stávající kapacity nejsou optimálně využívány. Dominantním druhem dopravy je silniční doprava, která za svůj úspěch vděčí především flexibilitě. Flexibilita je základní podmínkou výrobních a distribučních systémů a zdá se, že alternativním druhům dopravy dosud chybí důvěryhodnost. Rozprava vyústila v rozsáhlou kritiku železničních dopravců, kteří nejsou zatím schopni zlepšit efektivnost, přesnost a kvalitu služeb. A poptávka po dopravě, jak bylo zdůrazněno, se především zajímá o kvalitu: ceny také hrají roli, ale ne tak významnou. Výrazného snížení nákladů (až 40 %) lze však dosáhnout v oblasti jednoúčelových železničních provozů, jak to demonstroval jeden zástupce námořního sektoru. Velký potenciál růstu má v příštích letech a desetiletích námořní
1
Viz příloha 2. Další informace: http://europa.eu.int/comm/energy_transport/en/lb_en.html http://europa.eu.int/comm/energy_transport/fr/lb_fr.html 3 Další informace: http://europa.eu.int/comm/energy_transport/en/lpi_lv_en1.html http://europa.eu.int/comm/energy_transport/fr/lpi_lv_fr1.html 2
1
doprava na krátké vzdálenosti za předpokladu, že budou odstraněny správní a procedurální překážky. K dosažení vyváženější, efektivnější a udržitelnější nákladní dopravy v Evropě je zapotřebí krátkých, středních a dlouhodobých řešení. V krátkém časovém horizontu je zásadní optimalizovat využívání stávající infrastruktury. Velký potenciál spočívá v lepším využívání železničních tratí a dálnic pomocí různých systémů řízení dopravy. Všude, kde je to možné, by se měly rozšiřovat koridory s prioritou nákladní dopravy. Bylo navrženo zřídit zvláštní útvar pro intermodální dopravu složený z uživatelů a politiků a zaměřený na zlepšení v krátkodobém časovém horizontu. Ve střednědobém výhledu by měly být dále odstraňovány přeshraniční bariéry a maximálně využíván potenciál jiných druhů dopravy, než je doprava silniční, které slouží specifickým segmentům trhu, jako například dálková doprava kyvadlovými vlaky. Jako způsob zavedení tarifů, aniž by byla narušena výkonnost, byly uváděny automatizované systémy výběru poplatků. Podle názoru některých účastníků zvýší liberalizace železničních služeb tlak na poskytování efektivnějších služeb, ale nepostačí k vyřešení strukturálních nedostatků (například přeshraniční spojení). Ve střední a dlouhodobé perspektivě (2010) by se veřejné a soukromé finanční zdroje a projekty měly znovu orientovat na rozšíření intermodální integrace a odstraňování dopravně přetížených míst. Je nutno změnit mentalitu uživatelů a také struktury veřejných a kombinovaných modelů investování. Mnohem větší důraz by měl být kladen na optimalizaci modálních sítí jiných druhů dopravy než je doprava silniční. Silniční doprava by však neměla být znevýhodňována v míře ohrožující hospodářský růst. Zasedání 2: Evropské sítě osobní dopravy: stávající kapacita. Je rostoucí poptávka po mobilitě neslučitelná s kvalitou života? Na sítích osobní dopravy, zejména na silnicích a ve vzdušném prostoru, se také stále více vyskytují kongesce. Automobil je nesmírně dominantním dopravním prostředkem i na vzdálenost, kde by se mnohem lépe uplatnila veřejná doprava nebo jiné druhy dopravy. Saturace silnic nezpůsobuje pouze kongesce, ale má také škodlivé účinky na zdraví a bezpečnost. Železniční doprava je atraktivní alternativou pouze tehdy, je-li rychlá a s krátkými intervaly. Jsou-li vlaky náležitě provozovány, železnice se může stát vítězným druhem dopravy, jak ukazují některé úspěšné příběhy (například Thalys Brusel – Paříž a Kolín n. R. – Frankfurt n. M.). Jednání se rozvinulo v živou výměnu názorů, avšak nevyústilo ve společný názor na cesty, kterými se ubírat při hledání řešení. Následují nejvýznamnější témata, která vyplynula z diskuze. Je naléhavě zapotřebí, aby cestující měli řádné zastoupení v procesech rozhodování na všech úrovních pro všechny druhy dopravy. Mělo by se podporovat vytvoření nových orgánů či asociací na evropské úrovni. Osvědčila se spolupráce Komise a Evropského parlamentu při hledání řešení v krátkodobém a dlouhodobém časovém výhledu. V Radě však existuje silná tendence blokovat pokrok vzhledem k národním problémům v některých členských státech. Touto situací jsou negativně ovlivňovány některé významné návrhy jako: jednotný vzdušný prostor, železniční balíček, služby veřejné dopravy a práva cestujících v případě rezervování více jízdenek/letenek, než je k dispozici.
2
Letecký průmysl a letecké společnosti potřebují stabilní regulační rámec s podmínkami, které se příliš často nemění. Vítaným vývojem je vytvoření Letecké agentury. V souvislosti s řešeními pro silnice s častými kongescemi se vytvořily dva odlišné přístupy: liberální přístup, který vyžaduje reakci na poptávku po investicích do dopravně přetížených míst infrastruktury a jeden méně liberální přístup, který poukazuje na nutnost lepšího plánování za účelem snížení poptávky. Privatizace je obvykle katalyzátorem lepší kvality ustanovených provozovatelů sítí, neměla by však vést k soukromým monopolům, jako je tomu ve Velké Británii. Nakonec se všichni shodli na skutečnosti, že kandidátské země by měly být podporovány ve skutečném úsilí udržet co možná nejvyšší podíl železniční osobní dopravy a nepřiklánět se k takovému snadnému řešení jako je preferování budování silnic pro soukromá vozidla. Zasedání 3: Stávající kapacita a budoucí potřeby transevropských energetických sítí • Liberalizace trhů elektřiny a plynu EU pokračuje, ale úroveň otevírání trhu je stále ještě velmi nevyrovnaná. Mezi státy EU jsou výrazné nesrovnalosti, proto je nutná harmonizace. • V Evropě pokračuje elektrické propojování a na řadu by mělo v r. 2004 přijít Bulharsko, Rumunsko, Řecko a balkánské země. Následovat by mělo Turecko a Středozemí. Je ale životně důležité zlepšit stávající infrastrukturu, aby se odstranila přetížená místa bránící růstu obchodu s elektřinou v rámci EU, což je v současné době přibližně 7-8 % celkové spotřeby. Je také důležité zvyšovat rozmanitost dopravních tras v zájmu snižování rizika výskytu přetížených míst v systému. • Na velké vzdálenosti je ekonomičtější přepravovat zemní plyn než elektřinu. Náklady s tím spojené mohou dosahovat faktoru 3 až 4. Čím blíže elektrárna je, tím lépe. Efektivní a přirozené využívání stávající energetické infrastruktury je důležité a vyzdvihuje roli synchronického propojení. • Proti nadzemnímu vedení vysokého napětí existuje silná opozice místních obyvatel a institucí. Pro přeshraniční infrastruktury, jejichž zájmy přesahují zájmy čistě národní, by měla být vytvořena nová koncepce, obsahující deklaraci veřejného evropského zájmu, a tyto projekty by měly být považovány za projekty společného zájmu na úrovni EU. Jinými slovy je nutný regulační rámec na evropské úrovni. • Na významu stále nabývá elektrické propojení mezi EU a Ruskem, a to nejenom po hospodářské stránce, ale především po stránce politické. Technické studie se zabývají proveditelností akce bezprecedentního rozsahu, která by mohla spojit dva bloky. Rusko jasně preferuje alternativu synchronického propojení, kterou považuje za nejlepší technologické řešení. Někteří evropští odborníci však věří, že v první etapě by měly být propagovány vratné stanice. Rusko jednoznačně uznává význam reciprocity a nediskriminujícího přístupu na trhy. Stěžejním bodem není růst vývozu elektřiny z Ruska do EU, protože za několik let bude ruská produkce elektřiny výrazně dražší v důsledku růstu cen plynu.
3
Vytváření pravidel pro energetické a dopravní sítě na vnitřním trhu Bob Taylor (přispívající redaktor, Economist Intelligence Unit) Druhé téma konference zkoumalo regulační souvislosti v energetickém i dopravním sektoru. Oba sektory jsou v liberalizaci relativními začátečníky, a proto se na regulačním rámci stále ještě pracuje. Je třeba vykonat ještě mnoho práce. Na třech zasedáních věnovaných tomuto tématu byla posuzována situace, analyzovány problémy a stanoveno několik cest kupředu. Prvnímu zasedání o organizaci a řízení infrastruktur vévodila dvě slova: separace a regulace. Mezi účastníky došlo ke konsenzu v podpoře přístupu EU k separaci manažerů infrastruktury a poskytovatelů služeb jak na energetických, tak na dopravních trzích. Míra separace byla klíčovou otázkou, ale nezískala jednotnou odpověď. Zatímco se všichni jasně shodli na právním, řídícím a účetním oddělení, otázka oddělení vlastnictví však v některých kruzích vzbudila rozpaky a váhání. Jasnější shody bylo však dosaženo v dalších regulačních otázkách. Je nutné, aby se trh otevíral v kontextu s regulovanou konkurencí. Sektory energetiky a dopravy jsou liberalizovány, nejsou však deregulovány. Proces liberalizace neruší potřebu pravidel, ale aby byl úspěšný, vyžaduje pravidla nová. Část regulační struktury závisí na legislativě, kterou připravuje Evropská unie ve formě balíčku pro otevření trhu v železniční dopravě a pro vytvoření jednotného evropského vzdušného prostoru pro leteckou dopravu. V reakci na účastníky, obávající se, že vlády členských států budou váhat s převedením směrnic EU do národní legislativy, zástupci Evropské komise uvedli, že Komise bude sledovat uplatňování směrnic velmi pečlivě a zakročí proti členským státům, kteří budou se svými smluvními závazky v prodlení. Byly vysloveny naděje, že otevření trhu pro energii a dopravu bude velmi rychlé, v průběhu diskuze však bylo stále zřejmější, že proces bude vyžadovat čas. Toto zasedání se zabývalo případovou studii Alpská tranzitní doprava. Přestože se v Alpách vyskytují kongesce a silniční nákladní doprava je téměř saturována a ačkoliv železnice nabízí ekologičtější alternativu, dopravci váhají přesunout zboží ze silnice na koleje nebo používat kombinovanou dopravu silnice – železnice. Ze všeho nejdříve si chtějí být jisti, že železnice může překonat své stávající neefektivní stránky a že restrukturalizace (vyžadující hlavní investice) jde také kupředu. Hledání řešení by se mělo zaměřit na společný přístup v celých Alpách založený na iniciativách na podporu růstu kombinované dopravy. Druhé zasedání o přidělování kapacit lze rovněž shrnout do dvou slov: kongesce a kongesce. Rychle bylo jasné, jak energetické a dopravní sítě velmi trpí nedostatkem kapacit, zvláště v přeshraniční dopravě. Otevření trhu pro elektřinu například způsobilo dvě věci: nižší ceny a prudký vzestup poptávky. Kromě tendence investovat do nových kapacit by ty stávající měly být lépe využívány a řízeny. To platí pro oba sektory a platí to také pro všechny trasy jak transalpské, tak i trasy Francie/Španělsko, Francie/Německo a Německo/Benelux. V důsledku existujících nedostatků je stávající kapacitě, co se týče ceny a nákladů, přikládána hospodářská hodnota. Účastníci se zabývali různými způsoby přidělování těchto kapacit. Tady je několik možností:
4
• Kdo dřív přijde, ten dřív mele. • Dávat prioritu stávajícím dlouhodobým smlouvám (jako v sektoru letecké dopravy) nebo tzv. právům ancienity. • Uplatňovat tržní mechanizmy, jako jsou například aukce nebo podobné nástroje. Je však zapotřebí tyto metody dále zkoušet a hodnotit, a to ještě předtím, než bude možné učinit závěry o nejlepší struktuře alokování kapacity. V zájmu usnadnění výměny názorů je nutné, aby pod kontrolou regulačních úřadů měli účastníci trhu stejné podmínky a transparentní a kompletní informace o kapacitách trhu. Je rovněž zapotřebí, aby manažeři sítí mezi sebou více spolupracovali v úsilí dosáhnout harmonizovaného a integrovaného evropského trhu a zavést relevantní legislativu EU. Na třetím zasedání, kde se zkoumaly závazky poskytovat veřejné služby v sektorech energetiky a dopravy, se došlo k závěru, že je vskutku možné uvést vysokou úroveň veřejných služeb v soulad s liberalizací a otevřením trhu. Další závěry: −
Univerzální služba v sektorech, jako je sektor energetiky, znamená, že zásobování elektrickým proudem je právem všech občanů včetně zranitelných kategorií.
− Bezpečnost je prioritou mezi kritérii kvality služeb. − Je nutno mít na zřeteli faktory životního prostředí. − Zákazníci a uživatelé mají práva, která je nutno respektovat. Nakonec třetí zasedání zkoumalo smluvní vztahy a řešení konfliktu. Nejdříve bylo poukázáno na skutečnost, že smlouvy EU nevyjadřují stanovisko k otázce soukromého versus veřejného vlastnictví. Procesy liberalizace a privatizace probíhají často paralelně, avšak není mezi nimi vzájemná závislost. Prvním krokem při řešení konfliktu je samozřejmě vyvarování se tohoto konfliktu. Klíčovým prvkem zde je zajistit, aby dokumenty o kontraktu a/nebo tendru byly sestaveny jasně, správně, otevřeně a podrobně včetně podmínek a postihů za jejich nedodržení. Nicméně kromě toho se zdálo, že ustavení nezávislých manažerů infrastruktury, pracujících transparentně, by také mohlo významně přispět k vyvarování se konfliktů. Interoperabilita a způsoby maximálního využití technologického pokroku Fernando Pescador (El Correo) Interoperabilita je jedním ze zásadních úkolů vybudování evropských železničních, energetických či silničních sítí. V Evropské unii si lidé cestující vysokorychlostními vlaky Thalys či Eurostar z Paříže do Bruselu nebo Londýna nevšímají komplikovaných technických a manažerských řešení, která tato mezinárodní spojení tak zjevně zjednodušují a činí tak výjimečnými. Lokomotivy vlaků Eurostar musí skutečně splňovat požadavky tří odlišných elektrických sítí a odpovídat výškám nástupišť, tunelů a mostů každého evropského státu, kterým projíždějí.
5
Podobně se zdá let z Frankfurtu do Londýna poněkud skromnou vymožeností, avšak neustálá fragmentace mezi řízeními letu trvá. V evropských zemích jsou různé specifikace plynu, které způsobují problémy v mezinárodním dodávání plynu potrubím. Nakonec tu existuje přemíra specifikací, v každém členském státu na tisíce, a v různých jazycích, které musí železniční dopravce, posílající kontejner vlakem ze Švédska do Duisburgu v Německu, zvládat v zájmu obchodu. Otázkám interoperability věnovala veškerou svou pozornost Druhá výroční evropská energetická a dopravní konference jako jednomu ze čtyř témat vybraných pro jednání. První panel se zabýval technickými a administrativními bariérami a způsoby, jak je odstranit. Zdůrazněna byla tato fakta: •
V energetickém sektoru je elektřina vyráběna tradičně lokálně či celostátně, což vysvětluje současné omezené kapacity propojení a z toho vyplývající přetížená místa a kongesce. V plynárenském sektoru není jediným problémem chybějící společný standard kvality nebo společná měrná jednotka. Problém představuje rovněž zablokovaná kapacita pro současné dopravce, což omezuje přístup na terminály. Všeobecně lze pozorovat, že v otevření trhu plyn rovněž zaostává za elektřinou.
•
Kritická situace železničního sektoru, pokud jde o technickou interoperabilitu, také pramení z velkých národních trhů. Tento problém se zhoršil pojistným krytím a jazykovými bariérami po celé Evropě, které je nutno řešit.
•
V sektoru letecké dopravy zároveň existují odlišné organizační modely vzdušného prostoru s různými stupni angažovanosti vojenského odvětví. Zdrojem bariér jsou rovněž různé administrativní postupy členských států. Organizace Eurocontrol, představující spíše nástroj spolupráce než harmonizace, zatím není schopna tyto problémy řešit.
•
Problémy interoperability daleko přesahují regulační schopnosti Unie. Je třeba na ně nahlížet jako na problém průmyslové politiky a je nutno vzít v úvahu jejich legislativní důsledky. Pro velké účastníky v sektoru se výhody chybějící interoperability, co se týče ochrany trhu, zdají stále větší než výhody zvýšené interoperability, pokud jde o nové možnosti trhu.
Při hledání řešení je třeba mít na paměti, že interoperabilita je nezbytnou podmínkou pro efektivní průmyslové systémy a fungující trhy v sektorech dopravy a energie. Interoperabilita sama nestačí, bez interoperability však by nebylo možné jich dosáhnout. Existují čtyři oblasti, kde by se evropské sítě dopravy a energie měly stát interoperabilní: společná pravidla pro národní systémy, pro užívání zařízení, pro technickou interoperabilitu a společný pracovní jazyk. Druhý panel byl věnován působení nových technologií (známých pod zkratkou ITS, tj. inteligentní dopravní systémy) v celkové problematice interoperability. Hlavními závěry panelu bylo, že nové technologie, zejména díky miniaturizaci a rostoucí kapacitě ITS, budou ve velmi krátké době poskytovat evropské společnosti některé úžasné možnosti, jako je přímá, permanentní (a automatická) sdělovací technika mezi soukromými vozidly a centralizovanými databázemi, a informace v reálném čase o povětrnostních podmínkách v oblasti, kterou automobil projíždí, o cíli cesty, o dopravních nehodách, o zábavě, informace o letecké a vlakové dopravě atd.
6
Tyto možnosti dosáhnou maximálního efektu díky rozvoji systému Galileo, nového evropského satelitního radionavigačního systému. Současně bylo by vhodné provést úpravu předpisů, aby bylo možné vytvořit společné rámcové podmínky, zaručit soukromý charakter údajů a zajistit bezpečnost. ITS (inteligentní dopravní systémy) mohou také značně přispět k řešení problémů silničních kongescí, které den ze dne narůstají. V kombinaci se zavedením poplatků za přístup na síť mohou vést k lepšímu využívání a k optimálnímu spravování disponibilní infrastruktury. Jako příklad lze uvést, že díky elektronickým systémům řízení může být souprava čtyř spojených kamionů přepravována po silnici s jediným řidičem a minimální vzdáleností mezi vozidly. Zavedení ITS vyžaduje vzít v úvahu dva kritické faktory: pravidla a vliv na provoz v některých zvláštních situacích a záruky hladkého fungování systému. Vždyť jednou ztracená důvěra uživatele se jen těžko získává zpět. Existuje těsná vazba mezi odpovědností za přijaté závazky a spolehlivostí systémů ITS. Chybí-li jeden z těchto prvků, je to někdy příčinou toho, že se tyto systémy nevyvíjejí, neboť je tu riziko, že budou fungovat špatně. Cestou k vyřešení tohoto problému je školení všech, kteří mají daný systém používat. Lidé jako hybná síla každého elektronického systému nejsou neomylní. Je třeba je vzdělávat v nových technologiích, stanovit pro ně pravidla a úroveň odpovědnosti, aby se umožnilo hospodárným provozovatelům začlenit ITS do svých aktivit. Z průmyslového hlediska mohou ITS přispět k ukončení dělení dopravy podle jednotlivých druhů. Třetí panel byl věnován investicím do interoperability v železniční dopravě a zvláště pak do nového evropského systému řízení vlaků (ETCS – European Train Control System), který zahrnuje systém GSM-R pro telekomunikace a systém ERTMS pro řízení přepravy. K této problematice představitel Evropské komise uvedl, že Komise chce pokračovat ve svém úsilí, které směřuje ke standardizaci vozového parku a železniční infrastruktury na základě technických specifikací interoperability. 1. prosince vstupují v platnost technické specifikace, které se týkají vysokorychlostních vlaků. Technické specifikace pro konvenční železnice se nyní vyvíjejí. Podle vyjádření průmyslníků přítomných na konferenci je systém ETCS z technického hlediska připraven (technické specifikace jsou stabilizované), ale je třeba věnovat více práce vztahu mezi novým systémem a existujícími systémy, podobně jako zabezpečovacímu zařízení. Přechod na systém ETCS by byl velmi obtížný jak pro vysokorychlostní vlaky, tak pro konvenční železnice. Mluví se už o obtížích, které jsou spojeny především s rozsahem nezbytných investic. Aby bylo možno uplatnit všechny trumfy ve hře, je třeba vyvést železniční sektor z jeho národní uzavřenosti, která mu brání poskytovat přeshraniční služby za dobrých podmínek. Sektor potřebuje plán rozvoje ETCS na evropské úrovni, jakož i strategii přechodu na tento systém, založenou na národních analýzách, které by mohly sloužit jako podklady pro vytvoření správné strategie financování, zahrnující všechny účastníky v národním i evropském měřítku.
7
Národní zasilatelé nebyli proti finanční účasti na investování do interoperability, budou-li pro to vytvořeny základní podmínky (otevření železniční dopravy). Jestliže jsou vlaky málo využívány, ztrácí se tím obrovský potenciál rentability. Pokud jde o investice, je důležité dohodnout se na prioritě transevropských koridorů, aby bylo možno vyhnout se tomu, že by stát, který upřednostňuje investování, byl omezován proto, že jeho soused není ještě dost daleko ve výstavbě své části koridoru. Bylo by možné také uvážit možnost vytvoření evropských fondů pro interoperabilitu, které by těžily například z výnosu eventuálního silničního zpoplatnění a které by mohly poskytnout intenzivnější financování mnohonárodnostních projektů než fondy na transevropské sítě (TEN). Komise by měla rovněž uvážit možnosti financování vozového parku a infrastruktury z hlediska dodatečných nákladů, které budou muset provozovatelé věnovat na přizpůsobení lokomotiv novým standardům. Tento přístup by také mohl znamenat souhlas se státní pomocí sektoru a s poskytnutím finančních prostředků EIB. V tomto kontextu by se mělo ukázat, jestli správce infrastruktury může snížit poplatky při využití vozového parku vybaveného vhodnými prostředky pro interoperabilitu a jestli to stát může správci infrastruktury kompenzovat. Problémy financování (přehled diskutovaného problému 4) Marc Paoloni (La Tribune) Deset let poté, co se začala uskutečňovat politika velkých transevropských sítí (TEN) určených k tomu, aby se rozprostřely po celém teritoriu Evropské unie a vytvořily nezbytné spojení se sousedícími státy, projevil se nesporný pokrok v sektorech energetiky a telekomunikací, zatímco v oblasti dopravy je bilance poněkud zarážející. Účastníci zvláště zdůraznili značné zaostávání u velkého počtu projektů, které byly schváleny hlavami států a vlád jako prioritní na zasedání Evropské rady v Essenu v prosinci roku 1994. Pouze tři ze čtrnácti projektů jsou dokončeny, práce na jedenácti dalších projektech byly sotva zahájeny. Na základě různých zkušeností uvedli řečníci také různé příčiny, aby vysvětlili tuto situaci: nepředvídané technické obtíže, špatná koordinace mezi zúčastněnými stranami, které přijaly tyto projekty, nerozhodnost politických autorit, příliš mnoho projektů atd. Nicméně většina účastníků si stěžovala na nedostatek veřejných finančních prostředků vzhledem k velikosti potřeb. Např. příspěvek patnácti členů Unie na dopravní projekty TEN kolísá mezi 15 až 20 miliardami € ročně, včetně příspěvku Společenství asi 2,5 miliardy € ročně, zatímco celkové náklady na tyto projekty překračují 400 miliard, nebo až 500 miliard €, pokud se vezme v úvahu Unie rozšířená na 25 členských zemí. Neadekvátnost mezi těmito nedostačujícími prostředky a cíli, které stanovila Evropská rada v roce 1994 a které byly v průběhu vývoje potvrzeny při mnoha dalších příležitostech, byla považována všemi účastníky za politováníhodnou. Zpoždění vzhledem k reálné a rostoucí potřebě opravdu transevropských sítí, umožňujících zajistit efektivní osobní a nákladní dopravu v rámci celého jednotného trhu, má a bude mít za následek značné zvýšení ekonomických a finančních nákladů, blížících se těm, jaké byly uvedeny ve sporných projektech. Všichni účastníci byli zajedno v tom, že je nutné, aby evropské úřady vyloučily takové investice, které mají sloužit několika dalším generacím z pravidel pro výpočet ročního veřejného deficitu členských států, stanovených Paktem stability.
8
Pro nejbližší dobu se nerýsuje nějaký zvrat v těchto tendencích. Účastníci zkoumali další způsoby a prostředky, o nichž by se dalo uvažovat, že by mohly zmírnit nedostatek ve veřejném financování. Připomínali komunitární půjčky, vytvoření specifického fondu, který by byl naplňován z přirážek k současným daním za pohonné hmoty, nový přístup k poplatkům za používání infrastruktury a u některých mimořádně nákladných projektů vybírání povinných poplatků některých druhů dopravy (silnice) za účelem financování infrastruktury u jiných druhů dopravy (železnice) a účast soukromého kapitálu buď formou privatizace anebo vytvoření PPP (partnerství soukromého a veřejného kapitálu), atd. Hlavním závěrem bylo, že není jenom jediné řešení, ale že u jednotlivých projektů je třeba počítat s kombinací více možností. Pro většinu přítomných byl jako nevyhnutelný označen požadavek na nový přístup ke stanovení poplatků za používání dopravní infrastruktury, založený na dvojím principu: „platí uživatel“ (v úvahu jsou brány náklady na údržbu a provoz) a „platí znečišťovatel“ (internalizace externích nákladů plynoucích z kongescí dopravy, ze znečišťování a dopravních nehod). Tato forma zpoplatnění byla dokonce uznána jako přijatelná pro většinu zástupců silničních dopravců, pokud by splňovala některé podmínky: aplikace zpoplatnění pro všechny druhy dopravy, jasná a přesná metodologie pro stanovení interních a externích nákladů, fungování nezávislých orgánů, pověřených stanovit výši poplatků. Představitel Komise ve svém vystoupení prohlásil, že projekt, kterým se Komise právě zabývá, nemá za cíl zvýšit zatížení doléhající na silniční dopravu, které je už tak dost vysoké, ale posoudit jeho strukturu a způsob zpoplatnění, aby se zajistila větší diferenciace podle regionů a různých podmínek využití. To je přístup, který by měl nepřímo vést uživatele k tomu, aby dávali přednost nejméně ucpaným dopravním cestám a nejméně znečišťujícím druhům dopravy. Účastníci přijali nutnost zavést na komunitární úrovni jednotná kriteria a transparentní pravidla, aby se předcházelo novým nesrovnalostem mezi členskými státy EU a nekalé konkurenci mezi provozovateli. Nicméně však několik řečníků vyslovilo svůj názor na to, že zpoplatnění by mělo být doprovázeno větší harmonizací v sociální oblasti, zejména aby se předešlo nekalé konkurenci. Zástupci profesí se naopak nezdáli být příliš přesvědčeni o finanční neutralitě tohoto zpoplatnění. Domnívají se, že v této věci bude zcela určitě rozhodovat výše dopravních nákladů, neboť si mohou jen těžko představit, že by vlády nevyužily situace, která se jim nabízí k získání nových příjmů. Obávají se totiž, že se vlády nebudou chtít vzdát některých svých příjmů (poplatky za registraci, silniční daň atd.). Většina řečníků byla také pro to, aby příjmy, které byly získány na základě zpoplatnění infrastruktury, byly přiděleny přímo sektoru infrastruktury. Uživatel by podle jejich názoru nepochopil, že částky vybrané jako uživatelské poplatky by měly plynout do státního rozpočtu, ale bude připraven na to, že bude platit za zlepšování infrastruktury. Účastníci naléhali na reprezentanty Komise, aby budoucí návrhy Komise byly odvážnější, tj. aby zahrnovaly celou problematiku spojenou s interními i externími náklady za používání infrastruktury formou zpoplatnění, které přispívá přímo (zcela anebo zčásti) k rozvoji, ke zlepšení a údržbě infrastruktury. S možností, aby se v „citlivých“ oblastech u některých nákladnějších akcí přistoupilo ke křížovému financování mezi jednotlivými druhy dopravy.
9
Potom se účastníci zabývali možností kombinace soukromého kapitálu a veřejného financování. Několik finančních expertů zdůraznilo existenci značné disponibility na finančních trzích. Účastníci jsou dnes možná více zainteresovaní na dlouhodobých investicích než v minulosti a mají naději, že očekávaná návratnost kapitálu bude přijatelnější. „Partnerství veřejného a soukromého sektoru“ (PPP) bylo podrobeno dlouhé a podrobné analýze. Účastníci probrali řadu různých zkušeností, které je přivedly ke konstatování, že definice PPP pokrývá velice různorodé formy účasti soukromého sektoru. Výměna názorů však umožnila, aby se projevil široký konsensus, pokud jde o určitý počet zásadních kriterií, která by měla přesvědčit soukromé investory, aby se angažovali v PPP zaměřeném na realizaci nákladných projektů TEN s veškerým dlouhodobým technickým rizikem a rentabilitou až ve vzdálené budoucnosti. Z těchto kriterií připomeňme, že je nutno mít : • jasně definovaný projekt • jasnou a solidní záruku ze strany státních úřadů v rozsahu jejich finanční a politické angažovanosti, záruku stability podmínek realizace projektu a jeho prostředí na dlouhou dobu • transparentní právní rámec jako podmínku uskutečnitelnou eventuálně na základě opatření vydaného po řídící linii na evropské úrovni, které by znovu obnovilo a doplnilo to, co už bylo definováno skupinou pana Kinnocka • právní nástroj transevropského PPP. V tomto kontextu byla velmi dobře přijata myšlenka projekčních společností ustavených na základě evropského práva podle vzoru společného podniku typu Galileo • rovnoměrné rozdělení rizika mezi soukromým a veřejným sektorem • udělení odpovědnosti za provozní řízení projektu Jinými slovy, PPP by nenahrazovalo veřejné finance, ale poskytovalo by jim pomoc. Vysoká úroveň veřejných příspěvků byla nicméně uznána za nezbytnou, aby tato účast měla účinek jako důležitá páka. PPP by na oplátku mělo posílit státní úřady, aby jednaly s přísností, která není dost silně uplatňována v případech projektů, které jsou plně financovány z veřejných fondů. Ve většině případů by se tedy nejednalo o zavedení nové legislativy, ale o využití anebo zlepšení té, která už existuje. Opakovaně zazněl požadavek na vytvoření Evropské projekční agentury, dokonce i pro dohled nad programem TEN a na koordinaci různých způsobů komunitárního financování a vkladů dalších finančních institucí. Ukázalo se však, že PPP není vhodné pro některé sektory (silnice, letiště, mosty). Nebyly odstraněny pochybnosti o jeho vhodnosti pro železniční sektor a pro velké přeshraniční projekty TEN, jejichž finanční potřeby jsou podle současných poznatků pro PPP příliš veliké.
Zdroj: Internet – Rapid, MEMO/02/256, 18.11. 2002 Překlad: Alena Holíková a Lidmila Zrzavecká Korektura: ODIS
10
