ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY

50 A 4/2012 - 97

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jitky Zavřelová a soudců JUDr. Dalily Marečkové, JUDr. Milana Podhrázkého v právní věci navrhovatelů: 1) P. R., 2) J. R., 3) H. V., všichni zastoupeni JUDr. PhDr. Oldřichem Choděrou, advokátem se sídlem Jugoslávská 12, 120 00 Praha 2, proti odpůrci: Obec Petrov, se sídlem Hlavní 30, 252 81 Petrov, zastoupená JUDr. Richardem Syslem, advokátem se sídlem Orfejovo náměstí 16, 170 00 Praha 7 – Holešovice, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2011 ze dne 29. 3. 2011 - územní plán Petrova,

takto: I.

Návrh na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2011 ze dne 29. 3. 2011 územní plán Petrova v části týkající se pozemku parc. č. PK 110/1 v katastrálním území Petrov u Prahy, se zamítá.

II.

Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III.

Odpůrci se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění:

-2Zastupitelstvo obce Petrov usnesením ze dne 29. 3. 2011, č. 1/2011, vydalo jako opatření obecné povahy č. 1/2011 - Územní plán Petrova (dále jen „územní plán“). Územní plán nabyl účinnosti dne 15. 4. 2011. Navrhovatelé se podáním doručeným Krajskému soudu v Praze dne 30. 4. 2012 domáhali zrušení tohoto opatření obecné povahy v části vztahující se k pozemku parc. č. PK 110/1 o výměře 11 211 m2 zapsaného na listu vlastnictví č. 341 pro katastrální území Petrov u Prahy, obec Petrov, vedeném Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Praha-západ (dále též „pozemek“). Žalobci uvedli, že jsou podílovými spoluvlastníky pozemku, který byl územním plánem zařazen mezi plochy NZT, tj. plochy zemědělské a trvalé travnaté porosty. Předchozí územní plán schválený dne 20. 10. 1995 a účinný až do 15. 4. 2011 přitom počítal s využitím pozemku jako zastavitelné plochy. Navrhovatelé se v rámci schvalování územního plánu vyjadřovali a podávali námitky (dne 25. 3. 2010 a 6. 9. 2010), které však nebyly zohledněny, a to s odůvodněním nemožnosti zajištění odpovídající infrastruktury. Odpůrce taktéž konstatoval, že nebyl předložen žádný důkaz, že pozemek byl od roku 1995 určen pro zástavbu nebo že by byl pro zástavbu systematicky připravován. Navrhovatelé přitom obdrželi dne 20. 3. 2005 potvrzení od starostky obce D. V. vztahující se k pozemku parc. č. 93/3. jenž tvoří část pozemku (zjednodušená evidence) o tom, že předmětná parcela je určena k zastavění. Pokud jde o zajištění infrastruktury, navrhovatelé tvrdí, že pozemek má dokonce více možností přístupových cest, které jsou k dnešnímu dni plně využívány. Lze využít jak pozemek parc. č. 638, tak i pozemek parc. č. 622, které jsou k dnešnímu dni již využívány jako komunikace. Navrhovatelé dále uvádějí, že sousední pozemky parc. č. 110/2 a 110/3 jsou v územním plánu vedeny jako pozemky zastavitelné, ačkoli jejich položení a dopravní obslužnost je na stejné úrovní jako v případě pozemku navrhovatelů. Za těchto okolností došlo vydáním územního plánu k diskriminačnímu znevýhodnění navrhovatelů. Odpůrce ve vyjádření uvedl, že jde již o třetí návrh na zrušení územního plánu, přičemž o dvou předchozích rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudky čj. 4 Ao 6/2011-90 a čj. 4 Ao 7/2011-75. Podle obou těchto rozsudků prošel územní plán úspěšně prvními čtyřmi kroky tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné povahy; v jednom případě pak prošel i pátým krokem. Odpůrce dále konstatoval, že návrh neobsahuje návrhové body, z nichž by bylo patrno, z jakých důvodů považují územní plán za nezákonný a jak je zkracuje v jejich právech. Netvrdí ani, že je územní plán v rozporu se zásadou proporcionality. Návrh je proto neurčitý a neprojednatelný. Odpůrce konstatoval, že územní plán byl přijat orgánem nadaným pravomocí k jeho přijetí, a to v mezích jeho působnosti. Postup vedoucí k vydání územního plánu, který odpůrce podrobně rekapituluje, byl zákonný. Žalobci ostatně nic z toho konkrétně nezpochybňují a neuvádí ani nic konkrétního ohledně rozporu územního plánu s hmotněprávními předpisy. Odpůrce má za to, že územní plán důsledně naplňuje hlavní cíle územního plánování stanovené v § 18 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“). Byly respektovány i ostatní ustanovení stavebního zákona a taktéž stanoviska dotčených orgánů a sousedních obcí. Odpůrce dále uvádí, že územní plán z roku 1995 byl poplatný době svého vzniku. V očekávání rychlého rozvoje obce zahrnul mezi zastavitelné plochy obrovské množství

-3lokalit. Tato očekávání se však nenaplnila, především pro naprosto nedostatečnou, resp. v některých oblastech či lokalitách obce v podstatě téměř neexistující veřejnou infrastrukturu, která je zcela určujícím a limitujícím faktorem pro jakoukoliv další zástavbu. Odpůrce proto v územním plánu vyřadil ze zastavitelných ploch celkem 25,45 hektarů pozemků, včetně pozemku parc. č. 93/1 nezapsaný na listu vlastnictví, jehož součástí je i pozemek navrhovatelů. Tento pozemek byl skutečně územním plánem z roku 1995 zařazen do ploch určených pro trvalé bydlení s čistě obytnou funkcí s možností realizace výstavby rodinných domů až ve II. etapě, tedy poté, co z ploch zařazených do I. etapy bude již 70% plochy využito nebo investičně podchyceno. Nyní je určen k využití jako NZT – trvalý travní porost, který se na části pozemku fakticky nachází. V části je pak pozemek zarostlý náletovým porostem. Pozemek není navrhovateli nijak aktivně využíván. Nejde o pozemek stavební, neboť na něj dosud nebylo vydáno územní rozhodnutí. Pozemek má naprosto nedostatečnou technickou infrastrukturu. Do blízkosti pozemku nejsou zavedeny inženýrské sítě ani místní komunikace. Územní plán předpokládá (mimo jiné) rozvoj obce v sousední lokalitě Na Hřebenech. Původně chtěla obec vypustit ze zastavitelných ploch i tuto lokalitu. To se však ukázalo jako nemožné z toho důvodu, že zde již bylo vydáno několik územních rozhodnutí na inženýrské sítě. Přes pozemek navrhovatelů vedou dvě trasy vedení vysokého napětí 22 kV a vodovodní přivaděč pro celou obec Hradišťko. To byl důvod, proč byl pozemek navrhovatelů z územního plánu vyřazen jakožto pozemek k zastavění nevhodný. Obec Petrov je také součástí přírodního parku „Střed Čech“ a na jejím území jsou rovněž dvě evropsky významné lokality NATURA 2000: CZ 0213043 Třeštibok a CZ 0213068 Dolní Sázava. I proto je podle odpůrce správné akcentovat i v územním plánu ochranu přírody a zachování stávajícího charakteru celé lokality a naopak potlačit dřívější plány na masivní rozvoj obce. Funkční využití pozemku parc. č. 93/1, jehož součástí je zřejmě i pozemek navrhovatelů, bylo na základě zadání územního plánu ze zastavitelných ploch vypuštěno. Na této skutečnosti nebylo možné po námitce navrhovatelů k návrhu územního plánu již nic měnit, protože by se jednalo o rozpor se zadáním územního plánu, což je nepřijatelné. Ani v rámci opakovaného veřejného projednání nebyl k uplatněné námitce předložen žádný relevantní důkaz o tom, že by po dobu účinnosti územního plánu z roku 1995 byl pozemek pro zástavbu systematicky připravován. Pro úplnost odpůrce dodává, že pozemek parc. č. 93/3, který navrhovatelé zmiňují, není zapsán v katastru nemovitostí. Územní plán je též v souladu se zásadou proporcionality. Obec Petrov je významnou rekreační oblastí. Počet rekreačních objektů (včetně rekreačních objektů ve známých trampských osadách, např. Kon-tiky) výrazně převažuje nad počtem objektů k trvalému bydlení. Zejména vlastníci rekreačních objektů mají mimořádný zájem na zachování stávajícího charakteru lokality obce Petrov jako celku a částí s chatovými osadami zvláště. V územním plánu je citlivě vyvážen veřejný zájem na dalším veřejnosti prospěšném harmonickém rozvoji obce se soukromým zájmem vlastníků nemovitostí a obyvatel obce na zachování určitého status quo a na zahrnutí jejich pozemků mezi zastavitelné plochy. U navrhovatelů, kteří navíc v obci vůbec nebydlí, je třeba též zohlednit skutečnost, že u jejich pozemku nedochází k žádné zásadní změně, protože možnost stavět na pozemku zařazeného předchozím územním plánem do II. etapy dosud nenastala, neboť v I. etapě dosud nebylo zastavěno, resp. investorsky využito 70% ploch.

-4-

Odpůrce uzavírá, že přijetím územního plánu nedošlo k nepřiměřené právní regulaci, ale jedná se o rozumnou regulaci právních vztahů v obci adekvátně reagující na stávající potřeby všech obyvatel obce i rekreantů. Územní plán je vhodným a adekvátním prostředkem, jak zabezpečit regulaci dalšího rozvoje území a jak dostát povinnostem spojeným s rozvojem obce i s běžným každodenním fungováním obce. Územním plánem nebyli nad míru přiměřenou okolnostem navrhovatelé dotčeni a nemohlo dojít k jakémukoliv porušení či ohrožení jejich práv. Navrhovatelé v replice uvedli, že všechny skutečnosti, které dle odpůrce brání k dnešnímu dni zastavění pozemku, existovaly již v roce 1995, přičemž tehdy nebránily zařazení pozemku mezi pozemky zasavitelné. Pokud na základě totožného stavu věci rozhodne odpůrce zcela opačně, tedy určí, že pozemek, který původně vyhovoval kritériím zastavitelnosti, jim nyní na základě týchž kritérií nevyhovuje, jde o závěr svévolný a obtížně odůvodnitelný. K vyjádření odpůrce, že pozemek navrhovatelů není pozemkem stavebním a nebylo dosud ve vztahu k němu vydáno žádné územní rozhodnutí, navrhovatelé uvádějí, že možnost na pozemku stavět tvoří součást jejich vlastnického práva, je plně v jejich dispozici. Jestliže dosud nevyužili svého práva umístit na svůj pozemek stavbu, nelze je za to trestat tak, že jim odpůrce toto právo definitivně odejme zařazením pozemku mezi nezastavitelné a podstatným způsobem tak sníží jak možnost využití tohoto pozemku, tak i jeho reálnou ekonomickou hodnotu. Argument, že navrhovatelé od roku 1995 do dnešního dne nepožádali ani o vydání územního rozhodnutí ani o vydání stavebního povolení na jakoukoliv stavbu, nebyl a ani nemohl být skutečným důvodem pro vydání územního plánu. Odpůrkyně sice na jedné straně vytýká navrhovatelům, že pozemek do dnešního dne nezastavěli, na straně druhé však uvádí, že z důvodu zařazení pozemku do II. etapy výstavby možnost na pozemku stavět dosud nenastala. Stejně účelovým je dle názoru navrhovatelů rovněž tvrzení o chybějící technické infrastruktuře. Jelikož po pozemku vedou dvě trasy vedení vysokého napětí a vodovodní přivaděč, není zřejmé, v čem konkrétně by měla spočívat náročnost dobudování předmětných sítí. Zjevná svévole je pak patrná rovněž z toho, že územní plán předpokládá rozvoj sousední lokality Na Hřebenech (lokalita Z6), přičemž v této lokalitě budou muset být rovněž nově vybudovány veškeré inženýrské sítě i komunikace a hlavní příjezdová komunikace z obce bude muset být rekonstruována a rozšířena. Je proto s podivem, proč chybějící infrastruktura a nutnost jejího dodatečného vybudování není překážkou pro zařazení lokality Z6 mezi zastavitelné pozemky, ale současně je překážkou pro stejné zařazení pozemku navrhovatelů, který s nimi bezprostředně sousedí. Totéž platí pro argumentaci finančně náročnou překládku vedení vysokého napětí a vodovodního přivaděče, které se nacházejí v obou lokalitách. Lichý je i argument zachováním rázu rekreační oblasti a eliminací zátěže dotčené části obce zástavbou. Již pouhým pohledem na výkres č. 1 – základní členění území je patrné, že pozemek navrhovatelů je celý obklopen zastavěnou či zastavitelnou plochou, konkrétněji plochami označenými v tomto výkresu jako Kon-Tiki, Úsvit, Nad Řekou a Hřebeny. V případě rekreačních osad jde o fakticky mimořádně rozsáhlé zastavěné plochy, na nichž jsou umístěny rekreační objekty. Z uvedeného výkresu je také zřejmé, že jedinou nezastavěnou plochou v celé širší oblasti území obce je pouze pozemek navrhovatelů; důvod

-5přitom není jasný. Například chybějící veřejná infrastruktura jím může být jen těžko, neboť jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 12. 1. 2012, čj. 4 Ao 6/2011-91, kterým byla část napadeného územního plánu zrušena, není z odůvodnění napadeného územního plánu ani vyjádření odpůrkyně předloženého soudu zřejmé, z jakého důvodu nemůže být odpovídající veřejná infrastruktura vybudovaná, a to zvláště, když se předmětný pozemek nachází v samém středu zastavěných ploch. Krajský soud v Praze se nejprve zabýval přípustností návrhu. Podle § 101 odst. 1 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem. Předně není sporu o tom, že územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy, a to za použití odpovídajících ustanovení stavebního zákona i správního řádu. Navrhovatelé tvrdili, že jsou vlastníky pozemku parc. č. PK 110/1 v katastrálním území Petrov, který byl napadeným územním plánem vymezen jako nezastavěné území v ploše NZT – plochy zemědělské a trvalé travní porosty. Takto označený pozemek sice grafická část územního plánu neobsahuje, nicméně mezi účastníky není sporu o to, že tento pozemek (vedený ve zjednodušené evidenci) je součástí pozemku parc. č. 93/1 v katastrálním území Petrov. Podle geometrického plánu vyhotoveného Ing. Monikou Němečkovou dne 9. 11. 2004, č. 260/2004, schváleného Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, Katastrálním pracovištěm Praha – západ dne 6. 1. 2005, který předložil žalobce, se přitom pozemek parc. č. PK 110/1 shoduje s pozemkem zde označeným jako parc. č. 93/3 a je součástí pozemku dosud označeném jako parc. č. 93/1. Navrhovatelé tedy tvrdili a prokázali, že jsou vlastníky pozemku, který byl napadeným územním plánem vymezen jako nezastavěné území v ploše NZT – plochy zemědělské a trvalé travní porosty. Navrhovatelé v návrhu poukázali na to, že předchozí územní plán počítal s využitím pozemku jako zastavitelné plochy. Vzhledem k tomu, že obdobně situované pozemky jsou i dnešním územním plánem zahrnuty do zastavitelných ploch, zatímco pozemek navrhovatelů nikoliv, se tito cítí být poškozeni. Za dané situace nemá soud pochyb o tom, že navrhovatelé jsou aktivně legitimováni k podání návrhu, neboť tvrdí, že byli územním plánem zkráceni na svých právech. Návrh je rovněž podán včas a obsahuje požadované náležitosti. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí návrh obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Nezákonnost územního plánu navrhovatelé spatřují v jeho přeřazení do nezastavěné plochy NZT – plochy zemědělské a trvalé travní porosty. Při následném věcném posouzení návrhu soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. 15. 4. 2011, kdy územní plán nabyl účinnosti. Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Toto pravidlo soudního přezkumu opatření obecné povahy bylo zavedeno s účinností od 1. 1. 2012 novelou č. 303/2011 Sb. Dřívější právní úprava při přezkoumání opatření obecné povahy

-6vázala v souladu s dispoziční zásadou soud návrhem pouze co do jeho rozsahu. Navrhovatel tedy návrhem určil část (popřípadě celé) opatření obecné povahy, kterou napadá, a soud je v tomto rozsahu přezkoumal. Soud však nebyl vázán právními důvody návrhu; mohl tedy napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Aplikoval tedy vždy kompletní algoritmus (test) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaný pod č. 740/2006 Sb. NSS). Při soudním přezkumu postupoval od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledal důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již věcné nezabýval. První tři z nich mají povahu formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy, zatímco zbylé dva již mají povahu materiální (soud v případě těchto závěrečných kroků zkoumá samotný obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy). Těmito kroky algoritmu jsou: 1. přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2. přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3. přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4. přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5. přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). Nově formulovaným ustanovením §101d odst. 1 s. ř. s. však dochází k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Soud tedy při přezkumu opatření obecné povahy bude algoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu aplikovat pouze za předpokladu, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Neučiní-li tak, přezkoumá soud opatření obecné povahy jen v rozsahu vymezeném návrhovými body. Bude se tedy zabývat jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, pod které podřadí jednotlivé konkrétní námitky navrhovatele. V přezkoumávané věci navrhovatelé nevznášení žádné procesní výhrady. Netvrdí, že by odpůrce neměl pravomoc vydat územní plán, že by při jeho vydávání překročil meze zákonem vymezené působnosti nebo že by územní plán nebyl vydán zákonem stanoveným procesním postupem. Navrhovatelé oproti tomu vznáší námitky v rovině hmotného práva, kdy konkrétně brojí proti tomu, že pozemek byl územním plánem vymezen jako nezastavěné území v ploše NZT – plochy zemědělské a trvalé travní porosty. Soud se proto otázkami procesními

-7nezabýval a zaměřil se na přezkum územního plánu z hlediska jeho rozporu s hmotným právem a z hlediska jeho proporcionality. Dospěl přitom k závěru, že napadený územní plán hmotnému právu neodporuje a je v souladu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona. Z pohledu „prostého“ souladu s hmotným právem nelze mít vůči napadenému územnímu plánu, resp. v něm obsaženého vymezení statusu pozemku relevantních výhrad, neboť posouzení navrhovateli tvrzeného nepřiměřeného zásahu do jejich vlastnického práva náleží teprve do fáze přezkumu proporcionality opatření obecné povahy. Napadený územní plán byl vydán v intencích zákonné úpravy (§ 43 a násl stavebního zákona). Odpůrce v něm důkladně a srozumitelně vyložil celkovou koncepci napadeným územním plánem přijaté regulace a její soulad s cíli územního plánování ve smyslu § 18 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Následně se soud zaměřil na posouzení souladu územního plánu se zásadou proporcionality, a to výhradně ve vztahu k pozemku navrhovatelů. Na úvod je vhodné upozornit na závěry konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se přezkumu územního plánu, konkrétně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS, podle nichž „podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.“ V bodě 47 téhož usnesení uvedený soud vyložil, že „územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona.“ V této souvislosti je vhodné poukázat ještě na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikován pod č. 1462/2008 Sb. NSS, v němž tento soud v rámci přezkumu územně plánovací dokumentace vyslovil, že ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato

-8harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet. V rozsudku ze dne 31. 8. 2011, čj. 1 Ao 4/2011 – 42, pak Nejvyšší správní soud ohledně své role při přezkumu opatření obecné povahy vyložil, že „v rámci územního plánování je pouhý dohlížitel a plní svou přirozenou roli ochránce práv a svobod jednotlivce či politického společenství před excesivním vybočením ze zákonných a ústavních mantinelů. Úkolem soudu není určovat, jakým způsobem má být určité území využito a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. V realitě územního plánování je nutno počítat se značnou variabilitou možných řešení a je v kompetenci příslušných správních orgánů, aby citlivě vážily zájmy veřejné a zájmy soukromé, a to zejména s ohledem na specifické historické, ekonomické, demografické a geografické podmínky dané obce. V procesu územní regulace je třeba vyvažovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území, spočívající v rovnovážném vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, jakož i ekonomický rozvoj a soudržnost místní komunity.“ V projednávané věci došlo ke změně využití pozemku, který podle původního územního plánu z roku 1995 byl zařazen do lokality K 19 a náležel do zastavitelného území a rozvojového území obce, přičemž byl zařazen II. etapy výstavby (realizace po zastavění 70 % ploch zahrnutých do I. etapy). Napadeným územním plánem ovšem bylo funkční využití těchto pozemků zásadně změněno, a to na plochy NZT plochy zemědělské a trvalé travní porosty. Změna funkčního využití pozemku jistě představuje velmi významný zásah do vlastnického práva navrhovatelů, kteří jsou vlastníky tohoto pozemku. Tato úprava má totiž esenciální vliv nejen na podmínky, za jakých mohou navrhovatelé pozemek užívat a požívat jejich plody a užitky, ale zejména též na jejich oprávnění s těmito pozemky nakládat (mimo jiné na nich realizovat výstavbu). Zejména je zjevné, že změna funkčního využití pozemků, provedená napadeným územním plánem, má zásadní vliv na tržní cenu těchto pozemků. Je proto nezbytné, aby soud přezkoumal, jaké důvody vedly odpůrce k přijetí uvedené regulace a jak tyto vyjádřil v odůvodnění napadeného územního plánu a jak se vypořádal s námitkami navrhovatelů. Toto odůvodnění odpůrce je pak třeba podrobit přezkumu. V odůvodnění napadeného územního plánu odpůrce na straně 10 poukázal na to, že „cílem územního plánu Petrova je zachování stávajících způsobů využití území s pouze mírným rozvojem, který plně respektuje přírodní a kulturní hodnoty a limity. Požadavek zadání ÚP na redukci zastavitelných ploch (…) byl shledán naprosto oprávněným, neboť i stávající návrh umožňuje značně rozsáhlou výstavbu (100 RD v zastavitelných plochách, 149 chat k přestavbě na bydlení a 63 proluk k zástavbě RD). Plochy vypuštěné ze zastavitelných ploch se navíc nacházely v dopravně obtížně dostupných lokalitách (mj. i lokalita A3, kde se nachází pozemek navrhovatelů), kde by vybudování potřebné dopravní i technické infrastruktury bylo

-9pro obec příliš finančně nákladné, navíc s negativním dopadem na životní prostředí v obci (zvýšení dopravní zátěže) i chatových osadách. (…) Pro identitu sídla a soudržnost společenstva obyvatel a území je důležitá preference přestavby rekreačních ploch na bydlení a zástavba proluk před výstavbou na nových plochách (…). Ve vlastním textu usnesení zastupitelstva odpůrce, jímž byl napadený územní plán přijat, bylo deklarováno: „Ochrana nezastavěného území byla řešena již při pořizování zadání územního plánu, které požadovalo vrátit do nezastavěného území celkem 25,45 ha zastavitelného území (...) Koncepce ochrany nezastavěného území spočívá v zachování současných produkčních funkcí (především zemědělství) za současného posílení funkcí ekologických a krajinotvorných.“ (s. 5). Námitce navrhovatelů, kterou vyjádřili svůj nesouhlas se změnou funkčního využití pozemku, nebylo vyhověno ani při prvním ani při druhém veřejném projednání. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tak, že „ve schváleném zadání územního plánu je pozemek parc. č. PK 110/1 součástí lokality A3 (bráno podle polohy pozemku parc. č. 93/1), u níž byl uplatněn požadavek na její vypuštění ze zastavitelného území, a to zejména z důvodu nemožnosti zajištění odpovídající veřejné infrastruktury, a tento požadavek byl do návrhu ÚP zapracován. Ani v rámci opakovaného veřejného projednání nebyl k uplatněné námitce předložen žádný relevantní důkaz o tom, že by od schválení územního plánu v roce 1995 byl předmětný pozemek pro zástavbu systematicky připravován, proto zůstane nadále vymezen jako nezastavěné území. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že sousední lokality Z6a až Z6d byly vráceny (druhým) návrhem územního plánu z června 2010 do zastavitelných ploch v souladu s existujícím pravomocným a doposud platným územním rozhodnutím Městského úřadu Jílové u Prahy, stavebního úřadu, o umístění staveb komunikací a inženýrských síti pro stavby rodinných domů a ČOV v lokalitě „Na Hřebenech“, čj. 16/98/Jze dne 11. 2. 1998, a jeho ověřené dokumentace, které stanovilo i regulační podmínky pro stavby rodinných domů.“ Krajský soud dospěl k závěru, že takto odůvodněný územní plán ve vztahu k pozemku navrhovatelů obstojí. Odpůrcem provedená změna využití těchto pozemků neomezuje navrhovatele jako vlastníky pozemku tak, že by toto omezení přesahovalo spravedlivou míru, a rovněž nevybočuje z mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování, jak byly tyto vymezeny ve výše citovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. Pozemek navrhovatelů se nachází mimo stávající zástavbu určenou k trvalému obývání, resp. z jižní strany navazuje na plochy určené k individuální rekreaci (zóna B), konkrétně lokalitu Úsvit, na jihovýchodní straně hraničí s plochou biocentra, potažmo s plochou smíšenou obytnou – rekreační (zóna A). Není tedy zcela přesné tvrzení, že se pozemek nachází v samém středu zastavitelných ploch. Není rovněž možné srovnávat polohu pozemku navrhovatelů s pozemkem parc. č. 272/1, ve vztahu k němuž Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 1. 2012, čj. 4 Ao 6/2011-91, územní plán zrušil. Zatímco tento pozemek se skutečně nachází mezi dvěma již zastavěnými plochami výstavbou určenou k trvalému bydlení a dělí obec na dvě části, pozemek navrhovatelů leží na okraji plochy určené k trvalému obývání a ve zbytku je obklopen objekty určení k rekreaci. Argumentují-li navrhovatelé tím, že sousední pozemky parc. č. 110/2 a 110/3 jsou v územním plánu vedeny jako pozemky zastavitelné, ačkoli jejich položení a dopravní obslužnost je na stejné úrovní jako v případě jejich pozemku, je třeba zdůraznit, že tyto pozemky, nacházející se při jižní hranici pozemku navrhovatelů, jsou zahrnuty právě v ploše RI - individuální rekreace (zóna B). Jedná se tedy pojmově o zástavbu obývanou pouze nárazově či jen po určitou část roku. Nároky na dostupnost takové lokality (případně její kvalitu) např. v zimních měsících jsou proto logicky menší než je tomu u ploch určených k trvalému bydlení. Taktéž platí pro intenzitu, s jakou

- 10 jsou využívány přístupové cesty k lokalitám obývaným pouze v rámci individuální rekreace. Pozemky, které navrhovatelé označují jako možné přístupové cesty, nesplňují dle listin připojených navrhovateli (vyjádření starostky odpůrce), požadavky na přístupové komunikace k trvalé zástavbě rodinnými domy. Konkrétně parc. č. 638 je nevyhovující úzkou polní cestou. A pozemek parc. č. 622 nevede až k pozemku navrhovatelů. To, že jsou využívány chataři, na jejich nezpůsobilosti pro užívání jako přístupových cest k trvalé zástavbě nemůže nic změnit. Ze severovýchodní strany sice pozemek navrhovatelů navazuje na plochu bydlení v rodinných domech – příměstské, konkrétně plochu Z 6, která je přístupná po pozemku parc. č. 622, nicméně tento pozemek nevede až k pozemku navrhovatelů. Navíc ani tento pozemek dle přiložené dokumentace není zcela vyhovující, což byl ostatně důvod, proč se v zadání územního plánu navrhovalo vypuštění celé lokality Na Hřebenech ze zastavitelných ploch. Důvody, pro které byla část pozemků v této lokalitě v průběhu zpracování územního plánu opět zařazena mezi zastavitelné plochy, přitom odpůrce řádně vysvětlil. Vlastníkům těchto pozemků totiž na základě pravomocného a doposud platného územního rozhodnutí (konkrétně rozhodnutí o Městského úřadu Jílové u Prahy, stavebního úřadu, dne 11. 2. 1998, čj. 16/98/Jze, o umístění staveb) vzniklo právo na umístění komunikací a inženýrských síti pro stavby rodinných domů a čističky odpadních vod. Odpůrci je třeba naopak dát zapravdu v tom, že navrhovatelé nepředložili žádné doklady o tom, že by jejich pozemky byly pro výstavbu nějakým způsobem připravovány. Potvrzení starostky obce Dany Volfové ze dne 20. 3. 2005 o tom, že parcela parc. č. 93/3 je určena k zastavění, žádné právo v tomto směru nezaložilo. Jedná se pouze o konstatování stavu dle tehdejšího územního plánu, kdy tento pozemek byl skutečně zařazen do ploch pro trvalé bydlení s čistě obytnou funkcí s možností realizace výstavby rodinných domů až ve II. etapě, tedy poté, co z ploch zařazených do I. etapy bude již 70% plochy využito nebo investičně podchyceno. Nejedná se o úřední rozhodnutí zakládající veřejná subjektivní práva. Navrhovatelé logicky srovnávají zařazení svého pozemku s lokalitou Na Hřebenech (Z 6) a poukazují na totožné podmínky pro vybudování technické infrastruktury (přeložení vedení vysokého napětí, vodovodního přivaděče, nutnost rozšíření příjezdové komunikace, apod.). Opomíjí však fakt, že případné další rozšíření zástavby v ne zcela vhodné lokalitě znamená další zátěž, která od určitého stupně již představuje zátěž nadlimitní a neakceptovatelnou. Není možné postupně (tzv. salámovou metodou) zátěž do nekonečna zvyšovat, ale je nezbytné v určitém okamžiku stanovit hranici. K takovému kroku odpůrce v rámci realizace samosprávné působnosti obce jako politické jednotky oprávněn. A pokud jej řádně odůvodní, není zdejší soud oprávněn zasahovat. Jak je zjevné z výše citované konstantní judikatury, úkolem správních soudů není autoritativně rozhodovat o tom, kde má být umístěno rozvojové území obce. Závěrem je třeba ještě poznamenat, že se navrhovatelé mýlí, jestliže vychází z premisy, že byl-li pozemek jednou vymezen jako pozemek zastavitelný a nezmění-li se podmínky v místě, nelze jeho určení nikdy změnit. To by de facto znamenalo naprosté omezení obce (resp. jejích rozhodujících orgánů) v možnosti provést jakoukoli změnu ve využití území, a to i v situacích, kdy předchozí územní plánování bylo provedeno věcně nezákonně. Je tomu ale právě naopak, neboť je povinností obce v rámci územního plánování mj. prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejím provedení, jejich přínosy a problémy, riziky s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání [§ 19 odst. 1 písm. b)

- 11 stavebního zákona]. Těchto povinností musí obec dbát tím spíše, jedná-li se o lokalitu, které je součástí přírodního parku a na jejímž území se nachází evropsky významné lokality NATURA 2000. S ohledem na výše uvedené důvody krajský soud návrh navrhovatelů na zrušení části opatření obecné povahy jako nedůvodný zamítl. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch. Odpůrce, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náhradu nákladů řízení nepožadoval, a proto mu ji soud nepřiznal. Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. V Praze 20. července 2012 Mgr. Jitka Zavřelová, v. r. předsedkyně senátu

Za správnost vyhotovení: Nicola Švecová

Rozsudek byl vyhlášen dne 20. července 2012 [§ 49 odst. 11, § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní].