Číslo jednací: 5A 141/2016 - 85
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudců Mgr. Aleny Krýlové a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatele: BENEFIT Development a.s., se sídlem Praha 5, U Hrušky 55/13, IČO: 27968898, zast. MUDr. Mgr. Danielem Mališem, LL.M., advokátem se sídlem Praha 2, Na Rybníčku 1329/5, proti odpůrci: Úřad městské části Praha 17, se sídlem Praha 6, Žalanského 291/12b, za účasti: Městská část Praha-Zličín, Tylovická 207, Praha-Zličín, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích spočívající v umístění dopravního značení na místních komunikacích Hrozenkovská, Mladých, Nedašovská, Tasovská a Vřesovická, vydaného odpůrcem dne 31.7.2013 pod č. j. ÚMČP17 013042/2013/ŽPD/Ky,
I.
II.
III.
takto: Opatření obecné povahy Úřadu městské části Praha 17, odboru životního prostředí a dopravy č.j. ÚMČP17 013042/2013/ŽPD/Ky ze dne 31.7.2013, jímž byla stanovena místní úprava provozu na místních komunikacích Hrozenkovská, Mladých, Nedašovská, Tasovská a Vřesovická, se v části spočívající ve vymezení zóny s dopravním omezením a provedené svislými dopravními značkami IZ 8a – „Zóna s dopravním omezením“ a IZ 8b – „Konec zóny s dopravním omezením“ z r u š u j e v rozsahu dopravní značky B12 – „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“ (nákladních automobilů, traktorů a autobusů), a to dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náklady řízení ve výši 13.228,- Kč do 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám jeho zástupce MUDr. Mgr. Daniela Mališe, LL.M., advokáta. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění: Návrhem datovaným dnem 5. 8. 2016, který byl k poštovní přepravě podán dne 8.8.2016, se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy označeného v záhlaví rozsudku (dále též jen „napadené opatření“), a to v rozsahu dopravní značky B12 - „Zákaz
pokračování
2
5A 141/2016
vjezdu vyznačených vozidel“ vyobrazené na svislých dopravních značkách IZ 8a – „Zóna s dopravním omezením“ a IZ 8b – „Konec zóny s dopravním omezením“. Pod bodem I. až IV. návrhu zejména uvedl, že je vlastníkem pozemků v PrazeZličíně nacházejících se při místní komunikaci Nedašovská, která představuje jedinou příjezdovou cestu k pozemkům navrhovatele. Napadeným opatřením odpůrce stanovil na místní komunikaci Nedašovská, a dále na místních komunikacích Hrozenkovská, Mladých, Tasovská a Vřesovická, místní úpravu provozu spočívající mimo jiné ve vymezení zóny s dopravním omezením zahrnujícím zákaz vjezdu nákladních automobilů a traktorů. Dopravní značky, jimiž je stanovení této místní úpravy provozu provedeno, jsou přitom umístěny tak, že příjezd k pozemkům navrhovatele je možný pouze skrz tuto zónu. Napadené opatření tak znemožňuje příjezd nákladních automobilů či traktorů na pozemky navrhovatele, a potažmo jejich povinou údržbu a stavební či jiné využití, a navrhovatel proto navrhuje jeho zrušení v nezbytně nutném rozsahu. Navrhovatel uvedl, že je vlastníkem těchto pozemků v k.ú. Zličín - 668/3, 673/1, 673/3 a 674/5 (všechny vedeny jako trvalý travní porost). Pozemek 668/3 má společnou hranici s pozemkem 668/41 se způsobem využití ostatní komunikace, na němž je umístěna místní komunikace Nedašovská. K žádné jiné komunikaci pozemky navrhovatele nepřiléhají a místní komunikace Nedašovská tak představuje jedinou příjezdovou cestu k pozemkům navrhovatele a doprava motorovými vozidly včetně zemědělské techniky po této komunikaci je nezbytnou podmínkou jejich využití. Pozemky navrhovatele jsou územním plánem hl. m. Prahy (ÚP HMP) zahrnuty do monofunkční plochy ZP-parky, historické zahrady a hřbitovy. Pro tyto plochy stanoví v oddílu 5, bodě 6b regulativů funkčního a prostorového vypořádání území následující využití: funkční využití: parky, zahrady, sady, vinice, to vše na rostlém terénu, plochy určené pro pohřbívání, urnové háje, kolumbária, rozptylové louky a plochy určené pro pohřbívání zvířat v domácích chovech; doplňkové funkční využití: drobné vodní plochy, pěší komunikace, prostory a nezbytná plošná zařízení a liniová vedení TV (sloužící stavbám a zařízením uspokojujícím potřeby území vymezeného danou funkcí); výjimečně přípustné funkční využití: dětská hřiště, cyklistické stezky, jezdecké stezky, komunikace účelové; zahradní restaurace, nekryté amfiteátry, hvězdárny, rozhledny, kostely, modlitebny, krematoria a obřadní síně, nekrytá sportovní zařízení bez vybavenosti, drobná zahradní architektura; stavby a zařízení pro provoz a údržbu, ostatní stavby související s vymezeným funkčním využitím; obchodní zařízení s celkovou plochou nepřevyšující 200m2 prodejní plochy, nerušící služby (to vše platí jen pro hřbitovy); podzemní parkoviště- výjimečně přípustné umístění podzemního parkoviště bude možné za předpokladu závazně stanovené parkové kompozice, přijatelné druhové skladby a stanovení mocnosti terénu. Navrhovatel k využití pozemků připravil projekt „Pietní park pro zvířata chovaná v zájmových chovech v Praze Zličíně“, jehož součástí budou upravené parkové plochy a kolumbária pro pohřbívání zpopelněných ostatků zvířat, krematorium s obřadní síní a další související objekty (dále „Pietní park“). Na síť pozemních komunikací bude Pietní park připojen dvěma sjezdy z místní komunikace Nedašovská, jeden ze sjezdů bude sloužit jako vjezd na parkoviště pro návštěvníky Pietního parku a druhý dopravní obsluze. Územní řízení o umístění Pietního parku bylo zahájeno v červnu 2013, tj. před vydáním napadeného opatření. V současné době je Magistrátem hl.m. Prahy prováděno posuzování vlivů Pietního parku na životní prostředí. Při přepravní obsluze Pietního parku se počítá s nákladními vozidly sloužícími k dovozu uhynulých zvířat, rozvozu uren či dovozu materiálu a zboží a odvozu odpadu. Nákladní automobily budou využívány též při výstavbě Pietního parku.
pokračování
3
5A 141/2016
Napadeným opatřením byla mimo jiné na místní komunikaci Nedašovská stanovena místní úprava provozu provedená svislými dopravními značkami (dle současné právní úpravy) IZ 8a- zóna s dopravním omezením a IZ 8b- konec zóny s dopravním omezením s vyobrazením symbolů následujících svislých dopravních značek - B12- zákaz vjezdu vyznačených vozidel, a to konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů, s dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO MHD A ZÁSOBOVÁNÍ“ - A 12b – děti - A 7b – zpomalovací práh - A 22 - jiné nebezpečí s dodatkovou tabulkou E13 s textem „POZOR! PŘEDNOST ZPRAVA“. Oba plánované vjezdy do Pietního parku, resp. jakýkoli možný vjezd z místní komunikace Nedašovská na pozemky navrhovatele, se nalézají uvnitř zóny s dopravním omezením stanovené napadeným opatřením, do níž je vjezd nákladních automobilů zakázán. Je tak vyloučeno, aby se nákladní automobily využívané při výstavbě či provozu Pietního parku, ale též při jakémkoli jiném užívání pozemků navrhovatele, na tyto pozemky dostaly. Navrhovateli je bráněno i přijet na pozemky traktorem, který je pro údržbu pozemků či jejich využití k zemědělské výroby vzhledem k výměře 2,2 ha nezbytný. To platí pro nákladní automobily či traktory přijíždějící k pozemkům navrhovatele po místní komunikaci Nedašovská z obou stran, tedy od obou jejích křižovatek s místní komunikací Hrozenkovská. Svou aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení napadeného opatření navrhovatel opírá o § 101 odst. 1 s.ř.s. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Aos 2/2013 ze dne 17. 9. 2013 uvedl, že aktivní legitimace je založena již tvrzením o potenciálním dotčení práv navrhovatele napadeným opatřením, přičemž nemusí jít o již nastalé dotčení práv, ale postačí dotčení, k němuž dojde teprve v budoucnosti, aniž by bylo rozhodné, zda se tak skutečně stane. Navrhovatel je ale napadeným opatřením ve svých právech dotčen již dnes. Jako vlastník pozemků je podle § 1012 občanského zákoníku oprávněn s nimi libovolně nakládat, tedy je užívat, a to s ohledem k jejich zahrnutí ÚP HMP do zastavitelných ploch realizací a následným provozem Pietního parku na nich. Takové využití však není bez možnosti dopravy nákladními automobily možné. To platí i pro realizaci jakékoli jiné stavby a pro jiné (nestavební) využití, včetně např. zemědělské výroby, neboť napadené opatření brání i příjezdu traktorů a další zemědělské techniky a navrhovatel tak nemůže bez riskování uložení sankce např. ani zajistit pravidelné sekání trávy vyžadovaného zákonem. Napadené opatření tedy navrhovateli znemožňuje užívat pozemky k tomu stanoveným způsobem a zasahuje tak do jeho vlastnického práva. Tento zásah nezmirňuje ani doplnění dopravní značky B 12- zákaz vjezdu vyznačených vozidel, dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO MHD A ZÁSOBOVÁNÍ“. Podle § 61 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, místní úprava provozu na pozemních komunikacích je úprava provozu na pozemních komunikacích provedená dopravními značkami, světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály nebo dopravními zařízeními. Dopravní značky se rozdělují na svislé či vodorovné, přičemž mezi svislé patří ve smyslu § 63 odst. 1 písm. c) uvedeného zákona zákazové dopravní značky, které ukládají účastníku provozu na pozemních komunikacích zákazy nebo omezení. Podle § 62 odst. 5 ve spojení s § 137 zákona o pozemních komunikacích stanoví význam, užití, provedení a tvary dopravních značek a jejich symbolů prováděcí právní předpis. Podle přílohy č. 6 vyhlášky ministerstva dopravy č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích (dále „Pravidla provozu 2015“) je textem nebo symbolem uvedeným na dodatkové tabulce E13 zpřesněn nebo omezen význam dopravní značky, pod kterou je dodatková tabulky umístěna.
pokračování
4
5A 141/2016
Výrazem „zásobování“ se rozumí vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby a vozidla přepravující osobu těžce zdravotně poškozenou. Jde tedy o podstatně užší skupinu motorových vozidel než u výrazu „dopravní obsluha“, jímž se vedle uvedených kategorií dále rozumí vozidla taxislužby a vozidla, jejichž řidiči, provozovatelé nebo přepravované osoby mají v místech za značkou bydliště, ubytování, sídlo či nemovitost. Vyobrazení dodatkové tabulky E13 s textem „MIMO ZÁSOBOVÁNÍ“ pod vyobrazením dopravní značky B12-zákaz vjezdu vyznačených vozidel na svislých dopravních značkách vymezujících začátek této zóny stanovené napadeným opatřením tedy znamená, že do této zóny mají zakázán vjezd všechny nákladní automobily s výjimkou výše uvedených kategorií. Při striktním výkladu do nich nelze zahrnout nákladní automobily využívané při výstavbě a provozu Pietního parku. Pod bodem V. návrhu nazvaném Algoritmus přezkumu napadeného opatření navrhovatel předně uvedl, že napadené opatření bylo vydáno formou opatření obecné povahy ve smyslu šesté části správního řádu, zákon o pozemních komunikacích ve znění účinném v době jeho vydání neupravoval formu, v jaké je stanovení místní úpravy provozu vydáváno. Ustanovení § 77 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích v současném znění zakotvuje případy, v nichž místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích příslušný správní orgán stanoví opatřením obecné povahy a upravuje i některé odchylky postupu při vydávání těchto opatření obecné povahy oproti obecné úpravě tohoto institutu ve správním řádu. Toto současné znění je ale výsledkem novelizace zákona o provozu na pozemních komunikacích zákonem č. 268/2015 Sb. s účinností od ledna 2016. Novela neobsahuje žádné přechodné ustanovení, které by upravovalo formou stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích vydaných před jejím nabytím účinnosti. Proto je podle žalobce vhodné zmínit důvody, pro které je napadené patření skutečně opatřením obecné povahy. Podle § 171 správního řádu postupují správní orgány podle šesté části správního řádu obsahující (procesní) úpravu opatření obecné povahy v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření obecné povahy není individuálním správním aktem zakládajícím konkrétní práva či ukládajícím konkrétní povinnosti určitým osobám, ani právním předpisem stanovícím obecná pravidla chování blíže neurčeného okruhu osob, nýbrž „něčím mezi“. Při posouzení, zda úkon správního orgán je opatřením obecné povahy a správní orgán je při jeho vydání povinen postupovat podle části šesté správního řádu, není podstatné jeho pojmenování zvláštním právním předpisem (formální pojetí), ale to, zda naplňuje popsané materiální znaky (materiální pojetí). Jde tedy o to, zda má konkrétně vymezený předmět a obecné vymezení adresátů nebo obecně vymezený předmět a konkrétně vymezené adresáty (tato druhá varianta se však v českém právním řádu nevyskytuje) či nikoliv a jde o rozhodnutí, právní předpis, případně jiný úkon správního orgánu typický podle čtvrté části správního řádu. Stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci provedené dopravní značkou nebo dopravním zařízením jednoznačně naplňuje znaky opatření obecné povahy, neboť dopravní značka umístěná na pozemní komunikaci se vztahuje na všechny účastníky silničního provozu, kteří daným úsekem projíždějí a stanoví jim konkrétní povinnosti (zakazuje vjezd určitých vozidel), které by jinak neměli. K závěru, že stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci vydané podle zákona o provozu na pozemních komunikacích ve znění před zmíněnou novelou, je opatřením obecné povahy, dospěl opakovaně i Nejvyšší správní soud. Například v rozsudku sp. zn.2 Ao 3/2008 ze dne 7.1.2009 za opatření obecné povahy označil místní úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající v zákazu vjezdu vyznačených vozidel (nákladních automobilů a traktorů). Přinejmenším v rozsahu stanovení zákazu vjezdu nákladních automobilů, traktorů a autobusů je tedy napadené opatření opatřením obecné povahy, a mělo by být zrušeno, pokud soud dojde k závěru, že je v rozporu se zákonem nebo
pokračování
5
5A 141/2016
že odpůrce překročil meze své působnosti a pravomoci, nebo že nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Navrhovatel následně zmínil algoritmus přezkumu opatření obecné povahy tak, jak jej vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2005 ze dne 27. 9. 2005. Konstatoval, že uvedený algoritmus se skládá z následujících kroků: 1. posouzení, zda měl odpůrce pravomoc vydat napadené rozhodnutí; 2. posouzení, zda odpůrce při jeho vydání nepřekročil meze své působnosti; 3. posouzení, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu se zákonem stanoveným psotupem; 4. přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska souladu se zákonem; 5. přezkum opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Neúspěch opatření obecné povahy byť jen v jediném kroku algoritmu nutně vede k jeho zrušení, aniž by bylo nutné pokračovat dalšími kroky. Podle navrhovatele napadené opatření nemůže v uvedeném algoritmu uspět. Odpůrce měl k jeho vydání pravomoc a zřejmě při jeho vydání nepřekročil meze své působnosti, tím však soulad napadeného opatření s algoritmem končí. Třetím krokem algoritmu je posouzení, zda opatření obecné povahy bylo vydáno v souladu se zákonem, tj. zda odpůrce při jeho vydání postupoval v souladu s šestou částí správního řádu, případně zvláštními právními předpisy upravujícími odchylky od tohoto postupu. Tuto úpravu však odpůrce nerespektoval, byť v textu napadeného opatření na § 171 a násl. správního řádu formálně odkázal. Pod bodem VI. návrhu pak navrhovatel namítl nezákonnost procesního postupu odpůrce. Podle § 172 odst. 1 správního řádu správní orgán po projednání návrhu opatření obecné povahy s dotčenými orgány uvedenými v § 136 správního řádu tento návrh doručí veřejnou vyhláškou podle § 25 správního řádu, tu vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem v místě obvyklým. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů. V souladu s § 25 odst. 2 správního řádu se doručení provede tak, že se písemnost vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje a současně se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup, tedy na elektronické úřední desce ve smyslu § 26 správního řádu. Pokud by vzhledem k rozsahu návrhu opatření obecné povahy nebylo možné jej na (fyzické) úřední desce zveřejnit v úplném znění, v souladu s § 172 odst. 2 správního řádu na ní musí být uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Úplným zněním se rozumí nejen samotné opatření obecné povahy v celém jeho rozsahu, ale též jeho přílohy a odůvodnění. V případě stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích proto musí být přinejmenším způsobem umožňujícím dálkový přístup zveřejněn též výkres situace zobrazující, kde přesně budou jednotlivé dopravní značky umístěny. Slovní popis uvedený v textové části opatření obecné povahy adekvátní popis spočívající např. v určení, že dopravní značka bude umístěna v určitém směru a v konkrétní vzdálenosti od křižovatky nebo obdobné dostatečné vymezení (souřadnice) neobsahuje. Napadené opatření není výjimkou. Rovněž i samotné finální opatření obecné povahy se podle § 173 odst. 1 správního řádu oznámí veřejnou vyhláškou, a to včetně jeho odůvodnění a zveřejní se též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se týká. Účinnosti nabývá patnáctým dnem po vyvěšení veřejné vyhlášky. Výše cit. § 172 odst. 1 správního řádu platí obdobně.
pokračování
6
5A 141/2016
Naopak na § 172 odst. 2 správního řádu úprava oznámení finálního opatření obecné povahy neodkazuje, což znamená, že opatření obecné povahy musí být zveřejněno v úplném znění, nejen včetně odůvodnění, ale též jeho příloh, jak na fyzické úřední desce, tak způsobem umožňujícím dálkový přístup. Uvedené podle žalobce platí i pro opatření obecné povahy, jímž byla stanovena místní úprava provozu na pozemních komunikacích před novelou zákona o pozemních komunikacích, která tyto úpravy formálně za opatření obecné povahy označila. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Ao 3/2008 uvedl, že při stanovení takové místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než které by měli podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je od 1.4.2008 (tj. po zrušení § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., z něhož plynulo, že se na proces tohoto ustanovení nevztahoval správní řád) správní orgán povinen postupovat podle části šesté správního řádu z roku 2004 upravující vydávání opatření obecné povahy. Žalobce uvedl, že zveřejnění (doručení) opatření obecné povahy a jeho návrhu na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup znamená pro dotčené osoby jedinou možnost, jak se s návrhem a posléze s opatřením obecné povahy seznámit. Nedodržení uvedených požadavků má za následek, že se dotčené osoby o navrhované místní úpravě provozu nemusejí včas dozvědět a bránit se podáním námitek nebo návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nedodržení požadavků na doručení opatření obecné povahy a jeho návrhu znamená, že opatření obecné povahy nebylo dle § 101d odst. 2 s.ř.s. vydáno zákonem stanoveným způsobem a je důvodem jeho zrušení. Tento důvod je podle navrhovatele dán i v předmětné věci. Napadené opatření má textovou část a přílohu zobrazující situaci dopravního značení, tedy plán místních komunikací Nedašovská, Mladých, Hrozenkovská, Tasovská, Vřesovická a Vsetínská s vyznačením míst, kde budou jednotlivé dopravní značky a parkovací místa umístěny. V textové části není nijak popsán počet dopravních značek, jejich druh ani jejich umístnění. Obsahuje jen obecné podmínky realizace místní úpravy provozu v terénu kopírované do takřka všech stanovení místní úpravy provozu, tj. že dopravní značky budou provedeny v základní velikosti, retroreflexní úpravě a osazeny na odpovídajících nosičích, že jejich instalace a umístění bude provedeno tak, aby nebránilo provádění údržby či datum do kdy budou umístěny. Z běžného porovnání textové části napadeného patření a jeho přílohy je evidentní, že osoby potenciálně dotčené stanovenou místní úpravou provozu si ze samotné textové části nemohly o umístění dopravního značení, a potažmo o existenci rozsahu dotčení jejich práv, udělat ani základní představu. Přinejmenším na internetových stránkách www.repy.cz využívaných ve smyslu § 26 správního řádu ke zveřejňování obsahu úřední desky odpůrce způsobem umožňujícím dálkový přístup byla zveřejněna pouze textová část, byť na situaci dopravního značení odkazuje jako na svoji nedílnou součást. Pouze v tomto rozsahu byl zřejmě zveřejněn i návrh napadeného opatření. To odpovídá praxi odpůrce, kdy ke dni 31.7.2016 bylo na elektronické desce odpůrce zveřejněno celkem osm opatření obecné povahy, v celém rozsahu, tj. včetně situace stanoveného dopravního značení, bylo však vyvěšeno jen jediné z nich, ač tato situace měla být přílohou všech. Evidentně nebyla zveřejněna ani na fyzické úřední desce odpůrce, kde u odkazu na ní v textu opatření obecné povahy je uvedeno, že je po dobu vyvěšení k nahlédnutí u odpůrce. Tento postup však správní řád jako způsob zveřejnění návrhu ani finálního opatření obecné povahy nepřipouští. Odpůrce zákonem stanovený postup porušil dále i tím, že napadené opatření dostatečně neodůvodnil. V souladu s §173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho obsah vedle § 172 odst. 4 a 5 správního řádu zahrnujících do něj vypořádání připomínek a rozhodnutí o námitkách, vyplývá z ust. § 174
pokračování
7
5A 141/2016
odst. 1 správního řádu, podle nějž pro řízení o vydání opatření obecné povahy platí obdobně ustanovení první části a přiměřeně ustanovení druhé části správního řádu. Proto v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí chybět základní náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí vyžadované § 68 odst. 3 správního řádu, tedy důvody jeho výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, jimiž se správní orgán při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů řídil. Je-li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, musí jeho odůvodnění s ohledem na uvedené požadavky obsahovat také posouzení, zda a v jakém rozsahu byly tyto podmínky naplněny. Tyto požadavky však napadené opatření nesplňuje. V souladu s § 78 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích se dopravní značky, světelné a akustické signály, dopravní zařízení a zařízení pro provozní informace smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. Příslušný správní orgán tedy nemůže místní úpravu provozu stanovit, kde a kdy se mu zlíbí, naplnění uvedených podmínek, tedy že právě stanovená místní úprava provozu je k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu nebo k ochraně jiného důležitého veřejného zájmu nezbytná, musí správní orgán v odůvodnění opatření obecné povahy řádně vyargumentovat. Napadené opatření stanoví zákazem vjezdu nákladních automobilů, autobusů a traktorů mimo MHD a zásobování omezení nejen pro navrhovatele, ale všechny vlastníky nemovitostí, jejich příjezdová komunikace je uvnitř vymezené zóny s dopravním omezením. Přesto se jeho odůvodnění naplněním citovaných zákonných podmínek ani slovem nezabývá. Uvádí sice, že jeho účelem je navýšení parkovacích kapacit a zvýšení bezpečnosti provozu, ale chybí to zásadní, tedy jakým způsobem je tento účel naplněn a zda je napadené opatření k jeho naplnění nezbytné. Tím odpůrce porušil svou zákonnou povinnost a učinil napadené opatření nepřezkoumatelným. Navrhovatel uzavřel, že odpůrce v rozporu se zákonem nezveřejnil napadené opatření ani jeho návrh způsobem umožňujícím dálkový přístup v celém rozsahu včetně přílohy zobrazující umístění jednotlivých dopravních značek, a navíc napadené opatření relevantně neodůvodnil, tedy nedodržel zákonem stanovený postup a již z tohoto důvodu by mělo být zrušeno. Pod bodem VII. návrhu navrhovatel namítl rozpor napadeného opatření se zákonem. Uvedl, že dopravní značka, která nesplňuje požadavky ust. § 78 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, je nezákonná a opatření obecné povahy, kterou byla jí provedená místní úprava provozu na pozemní komunikaci stanovena, je třeba zrušit. Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném rozsudku sp. zn. 2 Ao 3/2008 uvedl, že je zřejmé, že smysl umístění dopravních značek nemůže být samoúčelný či dokonce šikanózní, nýbrž že musí být racionální a opodstatněný některým z uvedených legitimních důvodů. Pokud takový důvod neexistuje, jedná se o dopravní značku umístěnou protizákonně. Napadené opatření mělo být podle jeho odůvodnění vydáno za účelem zvýšení bezpečnosti provozu, neuvádí však jaké ohrožení bezpečnosti provozu má odstranit a rovněž z něj nevyplývá, zda by odstranění tohoto neznámého ohrožení nebylo možné dosáhnout méně intenzivním omezením oproti obecné (zákonem stanovené) úpravě provozu na pozemních komunikacích. Citované ustanovení (§ 78 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích) přitom stanoví, že bezpečnost provozu či jiný veřejný zájem musí místní úpravu provozu nezbytně vyžadovat. Nestačí tedy, že úprava může například k bezpečnosti provozu přispět, bezpečnost provozu musí být bez této úpravy jednoznačně ohrožena. Podle navrhovatele je evidentní, že požadavek ust. § 78 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích napadené opatření nesplňuje. Zákaz vjezdu nákladních automobilů, autobusů a traktorů není k zajištění bezpečnosti provozu nezbytný v celé zóně s dopravním omezením vymezené napadeným opatřením, natož pak na úseku
pokračování
8
5A 141/2016
komunikace Nedašovská tvořící příjezdovou cestu k pozemkům navrhovatele. Zóna s dopravním omezením byla vymezena v obytné oblasti, kde byl vždy pohyb uvedených vozidel minimální a souvisel buď s realizací nových staveb nebo s dopravní obsluhou staveb stávajících. Využití předmětných místních komunikací například k tranzitní dopravě je téměř vyloučeno. Z fotomapy vyplývá, že předmětná oblast je sítí pozemních komunikací spojena pouze místní komunikací Hrozenkovská. Oblastí nelze například projet na místní komunikaci Na Radosti, čemuž brání místní úprava provozu. Žádný řidič jedoucí například po trase Hrozenkovská –Na Radosti-Pražský okruh si nemůže zkrátit cestu odbočením na místní komunikaci Nedašovská, jelikož by se o několik set metrů dál vrátil na místní komunikaci Hrozenkovská a cesta by trvala podstatně déle. S výjimkou nákladních automobilů, jejichž řidiči do území „zabloudí“, se zde pohybují pouze nákladní automobily využívané k dopravní obsluze území, jejich počet nepřesáhne jednotky denně a některé z nich mohou do území vjet i nyní vhledem k omezení zákazu vjezdu dodatkovou tabulkou. Zejména nemůže bezpečnosti provozu nijak přispět stanovení zákazu vjezdu na úseku místní komunikace Nedašovská sloužícím jako příjezdová cesta k pozemků navrhovatele, jedná se o velice krátký, rovný a přehledný úsek mimo obytnou zástavbu, nárůst dopravy související s provozem Pietního parku na tomto úseku bude vzhledem k jako povaze a kapacitě zcela marginální. Navrhovatel odkázal na dopravní studii vypracovanou spol. ATEM-Ateliér ekologických modelů s.r.o. v září 2015 pro posouzení vlivů na životní prostředí, z něhož vyplývá, že denní doprava související s provozem Pietního parku bude sestávat z jedné jízdy nákladního automobilu s celkovou hmotností nad 3 500 kg a pěti jízd nákladního automobilu s celkovou hmotností pod touto hranicí. Tato doprava nepředstavuje pro bezpečnost provozu na úseku místní komunikace Nedašovská mezi její křižovatkou s místní komunikací Hrozenskovská a pozemky navrhovatele žádnou hrozbu. Je vyloučeno, aby šest jízd nákladního automobilu denně mohlo ohrozit plynulost provozu na tomto úseku, a to ani při jejich odbočování na pozemky navrhovatele či při vyjíždění z těchto pozemků. Odpůrce tedy nejenže neuvedl v odůvodnění napadeného opatření žádné důvody jeho údajné nezbytnosti pro zajištění bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, ale tyto důvody ani objektivně neexistují. Zejména v úseku místní komunikace Nedašovská od její křižovatky s místní komunikací Hrozenkovská k pozemkům navrhovatele není stanovená místní úprava provozu na pozemních komunikacích vyžadována bezpečností či plynulostí provozu na tomto úseku ani jiným důležitým veřejným zájmem, takže napadené rozhodnutí přinejmenším v této části odporuje zákonu. Pod bodem VIII. návrhu navrhovatel namítl nepřiměřenost napadeného opatření. Posouzení obsahu opatření obecné povahy z hlediska proporcionality spočívá v poměření cíle, jehož má opatření obecné povahy dosáhnout a prostředků, které k tomu využívá, a které spočívají v uložení povinnosti jeho adresátům. V tomto testu může opatření obecné povahy uspět jen tehdy, pokud současně umožňuje dosáhnout jím sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), se sledovaným cílem logicky souvisí a cíle nelze dosáhnout jinými prostředky (kritérium potřebnosti), omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů) a jeho následek je úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším smyslu). Součástí přezkumu v pátém kroku algoritmu je tedy posouzení, zda cíle nelze dosáhnout i jinými, z pohledu práv dotčených osob šetrnějšími prostředky. Deklarovaným cílem je zvýšení bezpečnosti provozu. Toho ovšem nelze dosáhnout zákazem vjezdu nákladních automobilů, autobusů a traktorů na místní komunikaci Nedašovská, jelikož tato motorová vozidla by se na ní i bez zákazu takřka nevyskytovala, a už vůbec ne na rovném a přehledném úseku mezi křižovatkou s místní komunikací Hrozenkovská a pozemky navrhovatele, kde uvedená motorová vozidla nepředstavují žádné nebezpečí. Zákaz vjezdu uvedených vozidel na místní komunikaci Nedašovská, resp. do celé zóny s dopravním omezením, nemůže z těchto důvodů
pokračování
9
5A 141/2016
souviset se zvýšením bezpečnosti provozu. I pokud by hypoteticky hrozil vjezd více nákladních automobilů do napadeným opatřením stanovené zóny, mohl by představovat nebezpečí pro bezpečnost provozu pouze v obytné zástavby mezi bytovými domy, nikoli na úseku sloužícím jako příjezdová cesta k pozemkům navrhovatele. Pak by ovšem stačilo dopravní značku IZ 8a-zóna s dopravním omezením umístněnou na začátku místní komunikace Nedašovská (u křižovatky s místní komunikací Hrozenkovská) umístit až za pozemky navrhovatele. Napadené opatření podle navrhovatele nesplňuje ani kritérium minimalizace zásahů, jelikož navrhovateli brání takřka v jakémkoli způsobu využití jeho pozemků, tj. nejen v realizaci Pietního parku, ale i jakéhokoli jiného stavebního záměru, či ve využití k nestavebním účelům včetně zemědělské výroby. Současné omezení navrhovatele (i dalších osob) se od roku 2016 podstatně rozšířilo, přičemž nejde o změnu právního stavu ve smyslu § 101b odst. 3 s.ř.s. Podle přílohy č. 3 Pravidel provozu 2015 dopravní značka B4- zákaz vjezdu nákladních automobilů zakazuje vjezd nákladním automobilům, tahačům přívěsu nebo návěsu a speciálním automobilům. Neplatí pro obytné automobily. Je-li na dodatkové tabulce nebo na značce pod symbolem nákladního automobilu uvedena hodnota nejvyšší povolené hmotnosti (uvádí se v tunách), platí značka pro vozidla o nejvyšší povolené hmotnosti převyšující tuto hodnotu. U jízdní soupravy je rozhodný součet nejvyšších povolených hmotností všech vozidel soupravy. Naproti tomu podle § 9 odst. 1 písm. e) Pravidel provozu 2000 tatáž značka platila pro nákladní automobily i pro tahače přívěsu nebo návěsu a speciální automobily o celkové hmotnosti převyšující 3 500 kg, opět s výjimkou obytných automobilů. S novou právní úpravou se tedy dopravní značka B4-zákaz vjezdu nákladních automobilů vztahuje též na malé nákladní automobily o celkové hmotnosti do 3 500 kg, tedy na všechny automobily kategorie N ve smyslu přílohy č. 2 vyhlášky ministerstva dopravy č. 341/2014 Sb. Zakazuje tedy vjezd všech motorových vozidel konstruovaných a vyrobených pro dopravu nákladů bez ohledu na jejich hmotnost (s výjimkou obytných automobilů), včetně dodávkových automobilů, užitkových automobilů typu pick-up, apod. Pravidla provozu 2015 přitom neobsahují přechodné ustanovení, podle nějž by se význam dopravních značek umístěných za účinnosti Pravidel provozu 2000 řídil touto úpravou, takže popsaná změna omezení se dotýká i navrhovatele. Napadené opatření tak zakazuje vjet do zóny s dopravním omezením většině typů motorových vozidel, které lze při jakékoli podnikatelské činnosti využívat. Naplněno není ani kritérium, aby zásah do práv navrhovatele způsobený znemožněním užívat jeho pozemky byl úměrný cíli sledovanému napadeným opatřením. Zde nelze vyjít jen z deklarovaného obecného cíle, nýbrž ze skutečného konkrétního cíle, který napadené opatření sleduje v dané věci. Ohrožení bezpečnosti provozu na místní komunikaci Nedašovská nákladními automobily se blíží nule. Odstranění tohoto ohrožení pak samozřejmě není úměrné popsanému zásahu do vlastnických práv navrhovatele. Zákaz vjezdu nákladních automobilů, traktorů a autobusů do zóny s dopravním omezením nemůže zajistit bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, jelikož tato vozidla tuto bezpečnost neohrožují. Tohoto cíle by navíc bylo možné dosáhnout, i kdyby do zóny nebyl zahrnut rovný a přehledný úsek místní komunikace Nedašovská mezi její křižovatkou s místní komunikací Hrozenkovská a pozemky navrhovatele, kde je ohrožení bezpečnosti provozu těmito automobily zcela vyloučeno. Nadbytečný zákaz, který v současné době brání vjezdu jakémukoli vozidlu konstruovanému pro dopravu nákladu, neomezuje navrhovatele a další osoby jen v nezbytně nutné míře a jím sledovaný cíl není zásahu do práv navrhovatele a dalších osob úměrný. Napadené opatření je tudíž nepřiměřené a neuspělo ani v posledním kroku přezkumu.
pokračování
10
5A 141/2016
Závěrem navrhovatel uvedl, že napadené opatření se dotýká práv navrhovatele především na úseku místní komunikace Nedašovská od její křižovatky s místní komunikací Hrozenkovská k pozemkům navrhovatele. Tuto část zóny s dopravním omezením ale nelze nijak identifikovat a oddělit, aby v ní stanovená místní úprava provozu spočívající v zákazu vjezdu nákladních automobilů, traktorů a autobusů mohla být zrušena samostatně. Proto navrhovateli nezbývá, než navrhnout zrušení napadeného opatření v rozsahu stanovení této místní úpravy bez bližšího geografického vymezení. Právní řád nedává navrhovateli k ochraně jeho práv žádný jiný efektivní prostředek nápravy než návrh podle § 101a a násl. s.ř.s. Řízení o stanovení nebo změně místní úpravy provozu na pozemních komunikacích může být zahájeno jen z moci úřední, navrhovatel může dát k jeho zahájení toliko podnět, jeho zahájení a následného stanovení místní úpravy provozu či její změny, např. změny předmětné dodatkové tabulky E13 tak, aby obsahovala text „MIMO DOPRAVNÍ OBSLUHU“ se ale domoci nemůže. Zrušení napadeného opatření v navrhovaném rozsahu se nijak nedotkne práv odpůrce ani třetích osob. Zákaz vjezdu vyznačených vozidel je nadbytečný a zóna s dopravním omezením vymezená napadeným opatřením může svůj účel plnit i po vyhovění návrhu. Odpůrce navíc může napadené opatření změnit a vjezd některých typů vozidel do zóny s dopravním omezením opět upravit; postačí, když v příloze zobrazující plán dopravního značení a pak při provádění změny v terénu umístí příslušnou dopravní značku IZ 8a-zóna s dopravním omezením za pozemky navrhovatele (při pohledu od křižovatky místních komunikací Hrozenkovská a Nedašovská). Případně postačí symboly dopravní značky B12-zákaz vjezdu vyznačených vozidel na dopravních značkách IZ 8a-zóna s dopravním omezením, doplnit dodatkovou tabulkou E 3a- vzdálenost s takovým údajem, aby zákaz vjezdu začal platit až za hranicí pozemků navrhovatele, čímž by se řidiči vyznačených vozidel o zákazu dozvěděli před vjezdem na místní komunikaci Nedašovská. Při současném umístnění je ostatně předmětná dopravní značka IZ 8a-zóna s dopravním omezením zakryta větvemi stromů, takže dnes se řidiči vyznačených vozidel o zákazu před vjezdem na místní komunikaci Nedašovská, a potažmo do zóny s dopravním omezením, nemohou dozvědět. Navrhovatel navrhl, aby soud předmětné opatření obecné povahy v části spočívající ve vymezení zóny s dopravním omezením a provedené svislými dopravními značkami IZ 8a zóna s dopravním omezením a IZ 8b - konec zóny s dopravním omezením zrušil v rozsahu dopravní značky B12 - zákaz vjezdu vyznačených vozidel (nákladních automobilů, traktorů a autobusů) a aby uložil odpůrci povinnost nahradit navrhovateli náklady řízení. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že předmětným opatřením obecné povahy stanovil za účelem navýšení parkovacích kapacit a zvýšení bezpečnosti provozu místní úpravu provozu spočívající mj. v umístění svislých dopravních značek IZ 8a „Zóna s dopravním omezením „ a IZ 8b „Konec zóny s dopravním omezením“ obsahujících symboly svislých dopravních značek A 7b –„Zpomalovací práh“, A 12b „Děti“, A 22 „Jiné nebezpečí“ s dodatkovou tabulkou E13 s textem „POZOR!PŘEDNOST ZPRAVA“, B 12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů, s dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO HMD A ZÁSOBOVÁNÍ“, a to na všech příjezdových komunikacích do sídliště Zličín. Zvýšení bezpečnosti provozu přitom spočívalo toliko v zavedení režimu přednosti jízdy zprava v oblasti sídliště Zličín a umístění dopravních zařízení Z 12 „Krátký příčný práh“ v Nedašovské ulici; v obou případech za účelem zklidnění dopravy. Tato úprava navazovala na místní úpravu provozu stanovenou odpůrcem dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555 provedenou též svislými dopravními značkami IZ 8a a IZ 8b, které však obsahovaly pouze symboly značek A12b „Děti“ a B12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“ , konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů, s dodatkovou
pokračování
11
5A 141/2016
tabulkou E13 s texem „MIMO MHD A ZÁSOBOVÁNÍ“. Této úpravě pak předcházela historická místní úprava provozu (sahající pravděpodobně až ke vzniku sídliště Zličín) provedená též svislými dopravními značkami IZ 8a a IZ8b, které však obsahovaly pouze symboly značek A12b „Děti“ a B12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů. Uvedené dopravní značky prokazatelně tvořily součást místní úpravy provozu v Nedašovské ulici od roku 1996. Napadeným opatřením proto podle názoru odpůrce nemohlo dojít k omezení práv navrhovatele. K omezení práv navrhovatele podle názoru odpůrce nedošlo ani v souvislosti se změnou definice „zásobování“ , jímž se dle přílohy č. 6 vyhl. č. 294/2015 Sb., i nadále rozumí vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby a vozidla přepravující osobu těžce zdravotně postiženou. Požadavek navrhovatele na změnu místní úpravy provozu je podle odpůrce jednak nepřiměřený (vzhledem na stávající využití pozemků – trvalý travní porost), a jednak předčasný (z hlediska avizovaného záměru Pietní park, kde navrhovatel dospěl toliko k podání neúplné žádosti o vydání územního rozhodnutí). Odpůrce poukázal na to, že navrhovatel ve svém vyjádření ze dne 18.4.2016, které podal v rámci řízení o připojení poz. parc. 673/3 a 688/3 k.ú. Zličín k místní komunikaci v Nedašovské ulici dle § 10 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, uváděl, že umístění Pietního parku a potažmo ani povolení připojení pozemků žadatele určených k jeho výstavbě k místní komunikaci Nedašovská nebrání místní úprava provozu na této komunikaci provedená svislými dopravními značkami IZ 8a a IZ 8b, což platí i pro dopravní značku B12 zákaz vjezdu vyznačených vodidel, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů, s dodatkovou tabulkou E13 s texem „MIMO ZÁSOBOVÁNÍ“, když tato výjimka platí pro všechna vozidla zajišťující zásobování bez jakéhokoli dalšího omezení, čímž se rozumí i zásobování všech staveb, přičemž za nákladní automobil se považuje automobil o celkové hmotnosti převyšující 3 500 kg, takových automobilů bude provoz Pietního parku zajišťovat minimum a navíc budou všechny splňovat výjimku pro zásobování. K tomu odpůrce konstatoval, že navrhovatel na jednu stranu záměrně používá příliš extenzivní výklad a v jiném případě (pro dané potřeby) výklad příliš striktní. Odpůrce dále uvedl, že navrhovatel svoji argumentaci zakládá na spekulativním tvrzení, že odpůrce při vydávání opatření obecné povahy neuveřejňuje obrazové přílohy (návrhů) opatření obecné povahy, a to jak na své úřední desce, tak i způsobem umožňujícím dálkový přístup; navrhovatel dovozuje, že podobně to zřejmě bylo i v případě návrhu napadeného opatření. K namítanému nedostatečnému odůvodnění a nepřiměřenosti napadeného opatření s tím, že není zřejmé, jakým způsobem může omezení vjezdu vyznačených vozidel zvýšit bezpečnost provozu na dotčených pozemních komunikacích za situace, kdy průjezd danou oblastí je takřka vyloučen, uvedl odpůrce, že z obrazových příloh (návrhu) napadeného opatření vyplývá, že zvýšení bezpečnosti provozu spočívalo toliko v zavedení režimu přednosti jízdy zprava. Omezení vyznačených vozidel bylo ponecháno v původním rozsahu (čehož si je navrhovatel dobře vědom, neboť členové statutárního orgánu navrhovatele disponovali vlastnickým právem k předmětným nemovitostem ještě v době před vznikem právní subjektivity navrhovatele; podle odpůrce se jedná o snahu o vytvoření dojmu šikanovaného developera, jemuž je bráněno ve výkonu vlastnických práv). Odpůrce s ohledem na uvedené zpochybnil aktivní legitimaci navrhovatele a navrhl, aby soud návrh zamítl.
pokračování
12
5A 141/2016
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ze dne 23.8.2016 uvedla, že předmětné stanovení místní úpravy provozu, resp. jeho případné zrušení, se dotýká práv a povinností městské části ve vztahu k danému území, na němž je povinna pečovat o potřeby svých občanů, a to včetně bezpečnosti provozu na místních komunikacích. Zároveň je vlastníkem pozemků, resp. komunikací a chodníků, na nichž je napadeným opatřením úprava provozu řešena a jakékoli úpravy se jí proto dotknou. Dané území je sídliště doplněné občanskou vybaveností (základní škola, mateřská škola, zdravotnické zařízení, prodejna potravin). Dopravní režim platný na sídlišti od roku 1996 chrání občany před nežádoucími vlivy ze zbytné nákladní dopravy, která nesouvisí s bydlením a místní občanskou vybaveností. Uvedené potvrzuje i platný Územní plán schválený usnesením č. 10/05 Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 9.9.1999 s účinností od 1.1.2000, který na pozemcích západně od ul. Nedašovská vymezil funkční plochu ZP-parky, historické zahrady a hřbitovy, na které jsou zároveň vymezeny celoměstský systém zeleně a veřejně prospěšná stavba č. 2/ZP/57-Zličín, zřízení lesoparku, která zvyšuje kvalitu bydlení a nemá nároky na dopravu. Oproti tomu záměr navrhovatele Pietní park, který je do funkční plochy ZP umisťován, přivádí do území nežádoucí dopravu a není v souladu s územním plánem - je v rozporu s funkčním využitím plochy ZP vymezeným celoměstským systémem zeleně a veřejně prospěšnou stavbou parku. Jeho podstatou není provoz krematoria (to se týká lidských ostatků), ale průmyslová činnost (spalovna uhynulých zvířat se souvisejícími provozy, např. kamenictvím), kterou navíc chce navrhovatel umístit do těsného sousedství městkou částí nově budovaného parku a ve vzdálenosti do 100m od obytných budov. Rozhodnutí o umístění stavby ani navazující povolení stavby dosud vydáno nebylo. Podnět, který osoba zúčastněná na řízení podala v roce 2013 na stanovení místní úpravy na předmětných komunikacích, vycházel z již existujícího dopravního režimu platného od roku 1996, jehož součástí byl zákaz vjezdu autobusů mimo MHD, nákladních automobilů a traktorů s aktualizací z roku 2005, která umožnila vjezd pro zásobování. Účelem podnětu bylo navýšení počtu parkovacích stání v sídlišti (formou změny podélných stání v části ul. Nedašovská a Tasovská na šikmá) a zavedení režimu přednosti zprava. Režim zákazu vjezdu autobusů mimo MHD, nákladních vozidel a traktorů tak nebyl napadeným opatřením nově stanoven, ale platil od roku 1996. Opětovně byl potvrzen v roce 2005 a napadené opatření tak v žádném případě nezasáhlo do práv navrhovatele. Uvedený dopravní režim zde platil ještě před tím, než se navrhovatel stal vlastníkem pozemků. Nadto navrhovatel mohl uplatnit své námitky, neboť opatření bylo řádně zveřejněno, což však neučinil. Přístup navrhovatele k pozemkům nebyl napadeným opatřením nijak dotčen, pozemky navrhovatele jsou oplaceny z vůle navrhovatele bez vjezdů, přístup je stejně jako dříve možný z chodníku ul. Nedašovská. V dalším vyjádření ze dne 26.9.2016 osoba zúčastněná na řízení uvedla, že pozemky navrhovatele jsou zatravněnými plochami navazujícími na nově budovaný park. Předmětná místní úprava provozu navrhovateli nebrání údržbě nemovitostí. Dodatková tabulka E13 – Mimo MHD a zásobování umožňuje vjezd vozidel zajišťujících opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby. Tvrzení, že navrhovatel např. ani nemůže zajistit sekání trávy na pozemcích, je nepravdivé, neboť vozidla zajišťující sekání trávy jakožto vozidla pro údržbu, resp. pro komunální a obdobné služby, na danou komunikaci vjet mohou. K záměru Pietního parku, jímž navrhovatel argumentuje, nelze přihlížet, neboť správní orgány postupují podle skutkového a právního stavu v době jejich rozhodování a uvedený záměr dosud není ani umístěn, pozemky navrhovatele jsou tedy zelenou plochou navazující na zličínský park. Zamýšlený záměr Pietního parku na navrhovaném místě nemůže být realizován. Funkční využití zeleně je konkretizováno a specifikováno ve výkresu č. 31 územního plánu hl. m. Prahy - Podrobné členění ploch zeleně, přičemž uvedený záměr je navrhován v ploše PPparky, tedy v ploše neurčené pro krematoria či plochy pro pohřbívání zvířat, ale v ploše
pokračování
13
5A 141/2016
určené výhradně pro parky. Nelze tedy argumentovat dopravou spojenou s Pietním parkem, neboť na daném území takový záměr vybudovat nelze. Účelem podnětu na stanovení místní úpravy provozu na předmětných komunikacích podaného osobou zúčastněnou na řízení v roce 2013 bylo kromě zvýšení bezpečnosti provozu, i navýšení počtu parkovacích stání a zavedení režimu přednosti zprava. Režim zákazu vjezdu autobusů (kromě MHD), nákladních automobilů a traktorů nebyl napadeným opatřením nově stanoven, ale platil na sídlišti od roku 1996 a opětovně byl potvrzen v roce 2005, i z tohoto důvodu nemohlo napadeným opatřením dojít k zásahu do práv navrhovatele, který navíc proti danému opatření obecné povahy mohl uplatnit námitky, což neučinil. Tato skutečnost by měla být vzata v úvahu při posuzování důvodnosti návrhu. Městský soud v Praze na základě podaného návrhu přezkoumal napadené opatření, jakož i proces jeho vydání, a to v mezích návrhových bodů. Soud vycházel z těchto podstatných skutečností: Podle § 101a odst. 1 věta prvá zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s.ř.s.) návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Podle § 101a odst. 3 s.ř.s. odpůrcem je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Podle § 101b odst. 3 s.ř.s. při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Podle § 101d odst. 2 s.ř.s. dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí. Není-li návrh důvodný, soud jej zamítne. Soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do devadesáti dnů poté, kdy návrh došel soudu. Podle § 172 odst. 1 správního řádu návrh opatření obecné povahy s odůvodněním správní orgán po projednání s dotčenými orgány uvedenými v § 136 doručí veřejnou vyhláškou podle § 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů. Podle § 172 odst. 2 správního řádu není-li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle § 172 odst. 4 správního řádu k návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.
pokračování
14
5A 141/2016
Podle § 172 odst. 5 správního řádu vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy. Podle § 173 odst. 1 správního řádu opatření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou; opatření obecné povahy zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká. Ustanovení § 172 odst. 1 platí obdobně. Opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Hrozí-li vážná újma veřejnému zájmu, může opatření obecné povahy nabýt účinnosti již dnem vyvěšení; stanoví-li tak zvláštní zákon, může se tak stát před postupem podle § 172. Do opatření obecné povahy a jeho odůvodnění může každý nahlédnout u správního orgánu, který opatření obecné povahy vydal. Podle § 61 odst. 1 zákona č. 361/200 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, obecná úprava provozu na pozemních komunikacích je stanovena tímto zákonem. Dle odst. 2) místní úprava provozu na pozemních komunikacích je úprava provozu na pozemních komunikacích provedená dopravními značkami, světelnými, případně i doprovodnými akustickými signály nebo dopravními zařízeními. Podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o provozu na pozemních komunikacích, ve znění do 30.12.2015, místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a užití zařízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. třídy a na místní komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností po předchozím písemném vyjádření příslušného orgánu policie. Ustanovení § 77 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, avšak ve znění účinném teprve ode dne 31.12.2015, stanoví, že místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán opatřením obecné povahy, jde-li o světelné signály, příkazové a zákazové dopravní značky, dopravní značky upravující přednost a dodatkové tabulky k nim nebo jiné dopravní značky ukládající účastníku silničního provozu povinnosti odchylné od obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Opatření obecné povahy nebo jeho návrh zveřejní příslušný správní orgán na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká, jen vztahuje-li se stanovení místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích k provozu v zastavěném území dotčené obce nebo může-li stanovením místní nebo přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích dojít ke zvýšení hustoty provozu v zastavěném území dotčené obce. Jde-li o stanovení přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích, nedoručuje příslušný správní úřad návrh opatření obecné povahy a nevyzývá dotčené osoby k podávání připomínek nebo námitek; opatření obecné povahy nabývá účinnosti pátým dnem po vyvěšení.
pokračování
15
5A 141/2016
Zákon o provozu na pozemních komunikacích tedy teprve s účinností od 31.12.2015 (po jeho novelizaci zákonem č. 268/2015 Sb.) výslovně stanovil, že místní úpravu provozu na pozemních komunikacích stanoví příslušný správní orgán opatřením obecné povahy (je-li jím účastníku silničního provozu ukládána povinnosti odchylná od obecné úpravy provozu) a dále stanovil odchylky postupu při vydávání opatření obecné povahy oproti obecné úpravě podle správního řádu (které však nemohou dopadat na předmětné opatření obecné povahy vydané před uvedenou novelizací). Soud se nejprve zabýval otázkou, zda je napadené opatření vydané dne 31.7.2013 (tj. ještě před novelou zákona č. 361/2000 Sb. zákonem č. 268/2015 Sb.) skutečně opatřením obecné povahy či nikoliv. Při hodnocení právní povahy napadeného opatření městský soud vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009 č. j. 2 Ao 3/2008-100, podle něhož stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (které ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem spočívalo v umístění dopravních značek B12„zákaz vjezdu označených vozidel“, E12- dodatkové tabulky „na povolení MěÚ Černošice“ a IP 10a- „slepá pozemní komunikace“), která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy; opatřením obecné povahy jsou typicky zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost, nikoliv však značky výstražné a ta část informativních značek, které pouze poskytují účastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, popř. slouží k jeho orientaci. Ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem, kdy primárně šlo o umístění zákazové značky B12-zákaz vjezdu vyznačených vozidel, doplněné o dodatkovou tabulku E12 „na povolení MěÚ Černošice“, se tak jednalo o opatření obecné povahy, neboť umístněním tohoto dopravního značení byla účastníkům provozu uložena omezení (povinnosti) nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Oproti tomu opatřením obecné povahy nebylo umístnění třetí dopravní značky IP 10a „slepá pozemní komunikace“, neboť se jedná o značku informativní a touto značkou nemůže být zasažena právní sféra účastníků provozu (tuto část návrhu proto Nejvyšší správní soud odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a/ s.ř.s., pro neodstranitelný nedostatek předmětu řízení). Městský soud dospěl k závěru, že v případě předmětného stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích Hrozenkovská, Mladých, Nedašovská, Tasovská a Vřesovická v části zóny s dopravním omezením se v napadeném rozsahu, tj. v rozsahu dopravní značky B12 – „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“ (nákladních automobilů, traktorů a autobusů), jedná o opatření obecné povahy, neboť umístěním dopravní značky B12 – „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“ byla účastníkům provozu uložena omezení nad rámec obecné úpravy. Pokud jde o aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu, tato je podle ust. 101a odst. 1 věta prvá s.ř.s. založena tvrzením, že navrhovatel byl vydaným opatřením obecné povahy dotčen na svých právech. Z pohledu potenciálního zásahu do práv dotčených subjektů není rozhodné, zda k dotčení na právech v budoucnu skutečně dojde. Městský soud je toho názoru, že navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci osvědčil výpisem z katastru nemovitostí, který předložil soudu a který dokládá jeho vlastnické právo k pozemku 668/3 přiléhajícímu k místní komunikaci Nedašovská a k dalším navazujícím pozemkům 673/1, 673/3 a 674/5 (s jediným příjezdem po komunikaci Nedašovská), které jsou podle ÚP HMP zahrnuty do plochy ZP-parky, historické zahrady a hřbitovy, a to s funkčním využitím mj. jako plochy pro určení pro pohřbívání, urnové háje, kolumbária, rozptylové louky a plochy pro pohřbívání zvířat v domácích chovech, a s výjimečně přípustným funkčním využitím mj. jako
pokračování
16
5A 141/2016
stavby a zařízení pro provoz a údržbu, ostatní stavby související s vymezeným funkčním využitím. Byť v současné době jsou uvedené pozemky vedeny jako „trvalý travní porost“, ÚP HMP umožňuje jejich shora uvedené funkční využití a výjimečně přípustné funkční využití, proto podle soudu není rozhodující, v jaké fázi se nachází stávající projekt navrhovatele „Pietní park pro zvířata chovaná v zájmových chovech v Praze-Zličíně“ (podle odpůrce i zúčastněné osoby nedošlo dosud k vydání územního rozhodnutí); navrhovatel v budoucnu může v souladu s ÚP HMP usilovat i o jiné projekty, k jejichž realizaci bude nezbytná možnost vjezdu i jiných nákladních automobilů, než pouze těch, jimž to umožňuje dodatková tabulka s textem „MIMO ZÁSOBOVÁNÍ“. Soud z uvedených důvodů nepřisvědčil námitce odpůrce směřující do aktivní procesní legitimace navrhovatele. Zúčastněná osoba poukazuje na to, že navrhovatel nepodal proti návrhu opatření obecné povahy námitky (§ 172 odst. 5 správního řádu). V této otázce městský soud vycházel ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 2/2010-116 ze dne 16.11.2010 (č. 2215/2011 Sb. NSS), dle něhož skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s.ř.s.) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích správního řízení odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. Význam procesní pasivity navrhovatele pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech. Návrhu na zrušení opatření obecné povahy nelze vyhovět, bude-li prokázáno, že opatření obecné povahy navrhovatele na jeho právech nezkrátilo. Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval, že návrh podaný soudu prosazující věcně jiné, subjektivně „správnější“ řešení nemá sloužit jako náhražka opomenutí, liknavosti nebo procesní taktiky navrhovatele. Skutečnost, že navrhovatel nepodal námitky podle § 172 odst. 5 správního řádu, proto podle městského soudu nemá vliv na jeho aktivní procesní legitimaci a může mít svou váhu teprve při posuzování legitimace věcné (důvodnosti návrhu). Odpůrce namítá, že napadeným opatřením nemohlo dojít k omezení práv navrhovatele, neboť předmětná místní úprava provozu navazovala na místní úpravu provozu stanovenou odpůrcem již dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555 provedenou též svislými dopravními značkami IZ 8a a IZ 8b obsahujícími kromě dopravní značky A 12b „Děti“ i dopravní značku B 12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů s dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO MHD A ZÁSOBOVÁNÍ“. Této úpravě z roku 2005 přitom předcházela historická místní úprava provozu sahající zřejmě až ke vzniku sídliště Zličín, rovněž provedená svislými dopravními značkami IZ 8a a IZ 8b a rovněž obsahujícími kromě dopravní značky A 12b „Děti“ i dopravní značku B 12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů; tyto dopravní značky tvořily součást místní úpravy provozu v Nedašovské ulici od roku 1996. Uvedené odpůrce dokládal obsahem správního spisu, do něhož je založen Podnět ze dne 5.5.2005 na vydání místní úpravy silničního provozu v PrazeZličíně, ul. Mladých a Nedašovská poukazující na potřebu výměny stávajících dopravních značek za nové a úpravy stávajícího dopravního režimu, s tím, že nově má být stanoveno toto dopravní značení:
pokračování
17
5A 141/2016
1. „IP 25a-Zóna s dopravním omezením“ a „IP 25b- Konec zóny s dopravním omezením“ v ul. Nedašovská při křižovatce s ul. Hrozenkovská (napojení sídliště sever) – kdy předmětem úpravy byla výměna těchto značek za nové a dále nová úprava spočívající v umístění dodatkové tabulky E12 s textem „Mimo MHD a zásobování“. 2. „IP 25a-Zóna s dopravním omezením“ v ul. Mladých u křižovatky s ul. Hrozenskovská – předmětem úpravy byla výměna značky za novou a nová úprava nahrazením stávající dodatkové tabulky E12 s textem „Mimo MHD“ za dodatkovou tabulku E 12 s textem „Mimo MHD a zásobování“, s tím, že na dopravní značce již nebude obnoveno omezení rychlosti na 40 km/hod, které je v rozporu s celkovým omezením rychlosti ve Zličíně na 30 km/hod. 3. „IP 25a-Zóna s dopravním omezením“ a „IP 25b- Konec zóny s dopravním omezením“ v ul. Nedašovská při křižovatce s ul. Horzenkovská (před křižovatkou s ul. Na Radosti) – předmětem úpravy byla výměna dopravních značek za nové a nová úprava nahrazením stávající dodatkové tabulky E12 s textem „Mimo MHD“ za dodatkovou tabulku E12 s textem „Mimo MHD a zásobování“. Značka IP 25b byla posunuta na úroveň značky IP 25a. Správní spis obsahuje i Stanovení místní a přechodné úpravy silničního provozu v Praze –Zličíně ze dne 3.6.2005, zn. H/05/013555 podle § 77 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2000 Sb. a vyhl. č. 30/2001Sb. spočívající v dopravním značení podle přiloženého situačního plánku. Zároveň jsou do spisu založeny fotografie datované 2.3.2005 a 28.9.2005 obsahující umístění svislé dopravní značky IP 25b – Konec zóny s dopravním omezením (informativní provozní značka podle § 12 odst. 1 písm. gg/ vyhl. č. 30/2001 Sb., která byla s účinností od 1.1.2016 zrušena novou vyhláškou č. 294/2015 Sb., jejíž příloha č. 5 obsahuje nové označení svislé dopravní značky Zóna s dopravním omezením – IZ 8a, a Konec zóny s dopravním omezením – IZ 8b). Na připojených fotografiích se zřejmě jedná o vyobrazení dopravní značky IP 25b – Konec zóny s dopravním omezením (nyní IZ 8b) před a po stanovení místní úpravy provozu dle bodu 1. shora zmíněného podnětu ze dne 5.5.2005 na vydání místní úpravy silničního provozu v Praze-Zličíně, ul. Mladých a Nedašovská, kdy na fotografii datované dnem 28.9.2005 pod značkou B12 - zákaz vjezdu vyznačených vozidel, a to nákladních automobilů, autobusů a traktorů (zákazová značka dle § 9 odst. 1 písm. m/vyhl. č. 30/2001 Sb.; dle přílohy č. 3 nové vyhl. č. 294/2015 Sb. se rovněž jedná o zákazovou značku B12 zakazující vjezd vozidlům vyznačených druhů) přibyla dodatková tabulka s textem „Mimo MHD a zásobování“. Pro úplnost soud poukazuje na to, že podle § 15 odst. 2 vyhl. č. 30/2001 Sb., značka, pod kterou je umístěna dodatková tabulka „MIMO ZÁSOBOVÁNÍ“, neplatí pro vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby. Podle přílohy č. 6 nové vyhl. č. 294/2015 Sb., je-li na dodatkové tabulce použit text s výrazem „zásobování“ rozumí se tím vozidla zajišťující zásobování nebo lékařské, opravárenské, údržbářské, komunální a podobné služby a vozidla přepravující těžce nemocnou osobu. Obsah pojmu „zásobování“ podle dřívější i nové vyhlášky tedy zůstal (s výjimkou vozidel přepravujících těžce nemocnou osobu) nezměněn. Úprava provozu stanovená předmětným napadeným opatřením ze dne 31.7.2013 v tom rozsahu, proti němuž žalobce brojí (navrhuje zrušit), tj. pokud jde o zákazovou značku B12 – „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, konkrétně nákladních automobilů, traktorů a autobusů umístěnou na svislé dopravní značce IZ8a – „Zóna s dopravním omezením“ a IZ8b – „Konec zóny s dopravním omezením“, se tedy zřejmě neliší od úpravy provozu stanovené odpůrcem
pokračování
18
5A 141/2016
již dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555. Soud však má za to, že předmětné napadené opatření stanovilo místní úpravu provozu na předmětných místních komunikacích okamžikem své účinnosti, tedy účastníkům silničního provozu založilo povinnosti (odchylné od obecné úpravy provozu na místních komunikacích) i tehdy, pokud se v určitém rozsahu jednalo o shodnou úpravu a shodné povinnosti s úpravou a povinnostmi stanovenými odpůrcem již dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555. I pokud by tedy úprava stanovená napadeným opatřením byla v rozsahu, v němž je toto opatření návrhem navrhovatele napadeno, shodná s úpravou provedenou již v roce 2005 pod č.j. H/05/013555, nelze podle soudu dovodit, že napadené opatření proto nezkrátilo (není způsobilé zkrátit) navrhovatele na jeho subjektivních hmotných právech. Zároveň podle soudu platí, že jestliže napadené opatření stanovilo místní úpravu provozu na předmětných komunikacích okamžikem své účinnosti, bylo na odpůrci v odůvodnění předmětného napadeného opatření zdůvodnit stanovení této místní úpravy (tj. úpravy provozu podle dokumentace – výkresů, tvořících nedílnou součást napadeného opatření) řádně a v celém rozsahu tohoto stanovení (tj. nikoli jen v rozsahu změn oproti úpravě provedené dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555). Při přezkumu zákonnosti napadeného opatření soud postupoval podle algoritmu stanoveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2005 ze dne 27. 9. 2005. Tento algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy (§ 101d odst. 1 a 2 s. ř. s.) spočívá v pěti krocích; za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Navrhovatel nevznesl návrhové body, jimiž by zpochybnil pravomoc odpůrce vydat napadené opatření, ani neargumentoval tím, že by odpůrce při vydání napadeného opatření překročil meze zákonem vymezené působnosti, přičemž ani soud takové skutečnosti neshledal. Návrhové body navrhovatele se týkají kroků 3 – 5 výše zmíněného algoritmu. Pod bodem VI návrhu navrhovatel namítl nezákonnost procesního postupu při vydání napadeného opatření. Soud se shoduje s navrhovatelem v tom, že úplným zněním návrhu opatření obecné povahy a úplným zněním napadeného opatření obecné povahy se v daném případě rozumí nejen textová část návrhu a textová část napadeného opatření, ale rovněž i příloha návrhu, tj. dokumentace odsouhlasená orgánem policie dne 29.5.2013 pod č.j. KRPA5643-43/Čj-2013-0000DŽ - nedílná součást návrhu (Situace dopravního značení) a příloha napadeného opatření, tj. dokumentace odsouhlasená orgánem policie dne 29.5.2013 pod č.j. KRPA-5643-43/Čj-2013-0000DŽ - nedílná součást napadeného opatření (Situace definitivního dopravního značení). K žádosti soudu o doložení, že návrh napadeného opatření a samotné napadené opatření bylo na fyzické úřední desce i způsobem umožňujícím dálkový přístup zveřejněno včetně obrazové přílohy návrhu a obrazové přílohy napadeného opatření, odpůrce soudu sdělil (podání ze dne 7.10.2016), že stejnopis textové části návrhu byl fyzicky vyvěšen včetně tří výkresů formátu A3, když původní výkres bylo nutné z důvodu nedostatku místa na úřední desce konvertovat do odlišného formátu. Originál přílohy odpůrce zpřístupnil v podatelně, na
pokračování
19
5A 141/2016
což upozornil doplňkovou cedulí. Skutečnost, že příloha návrhu nebyla opatřena daty vyvěšení a sejmutí, tak jako textová část návrhu, považuje odpůrce toliko za formální nedostatek. Zveřejnění návrhu způsobem umožňujícím dálkový přístup odpůrce soudu dokládal údaji z redakčního systému webových stránek odpůrce, přičemž upozornil na to, že textová část návrhu a příloha tvořily jeden soubor. Pokud jde o samotné napadené opatření, odpůrce ve svém podání ze dne 7.10.2016 uvedl: „V případě napadeného opatření bylo postupováno obdobně, z důvodu nedostatku místa na úřední desce však bylo na originální přílohu odkázáno pouze doplňkovou cedulí“. Zveřejnění napadeného opatření způsobem umožňujícím dálkový přístup dokládal údaji z redakčního systému svých webových stránek. Do spisu založená Veřejná vyhláška - Oznámení o návrhu opatření obecné povahy ze dne 3.6.2013, byla na úřední desce odpůrce – Úřadu městské části Praha 17 - vyvěšena dne 11.6.2013 a sejmuta dne 27.6.2013. Přílohou návrhu je Situace dopravního značení (tři výkresy formátu A3), která sice neobsahuje údaje o tom, že i tato příloha byla vyvěšena na úřední desce (a sejmuta), jsou však na ní, stejně jako na samotné veřejné vyhlášce, patrné stopy (otvory) po jejím připevnění zřejmě na úřední desku; lze tedy dovodit, že rovněž i příloha návrhu byla spolu s návrhem vyvěšena na úřední desce odpůrce. Z údajů z redakčního systému webových stránek odpůrce zaslaných soudu vyplývá, že došlo ke zveřejnění oznámení o návrhu opatření obecné povahy na webových stránkách odpůrce. Zda textová část návrhu a příloha návrhu tvořily jeden soubor (a tedy zda způsobem umožňujícím dálkový přístup došlo i ke zveřejnění přílohy návrhu), se soudu zřejmě s ohledem na značný časový odstup již ověřit nepodařilo. Navrhovatel sice obecně konstatuje, že nedodržení požadavků na zveřejnění návrhu opatření obecné povahy má za následek, že dotčené osoby se o návrhu nemusejí včas dozvědět a nemohou uplatnit své námitky, nikterak však netvrdí, že navrhovateli, který námitky nepodal, v podání námitek zabránilo právě to, že na internetových stánkách odpůrce byla (jak navrhovatel tvrdí na str. 11 svého návrhu), zveřejněna pouze textová část návrhu opatření obecné povahy a nikoli rovněž jeho příloha. Navrhovatel tedy nikterak nedovozuje, že proti návrhu opatření obecné povahy nemohl podat námitky právě proto, že se s přílohou návrhu opatření obecné povahy nemohl řádně a včas seznámit. Již shora soud uvedl, že podle § 172 odst. 2 správního řádu platí, že není-li vzhledem k rozsahu návrhu opatření obecné povahy možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit; úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Soud si je vědom toho, že doložit dodržení procesního postupu při vydávání opatření obecné povahy je na odpůrci. Nicméně, i pokud by způsobem umožňujícím dálkový přístup nedošlo ke zveřejnění návrhu včetně jeho přílohy (ale pouze textové části návrhu), ani pak podle soudu nelze dovodit, že došlo k takovému porušení procesních předpisů, které by mělo vliv na práva navrhovatele, neboť navrhovatel žádné porušení svých práv v souvislosti s namítanými nedostatky zveřejnění návrhu opatření obecné povahy (resp. přílohy návrhu) konkrétně netvrdí. Pro úplnost soud uvádí, že do spisu je založena i zpráva Úřadu MČ Praha – Zličín ze dne 15.7.2013, dle níž bylo Oznámení návrhu vyvěšeno na úřední desce ÚMČ Praha – Zličín a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup od 17.6.2013 do 3.7.2013.
pokračování
20
5A 141/2016
Do spisu založená Veřejná vyhláška - Opatření obecné povahy ze dne 31.7.2013, obsahuje záznam o tom, že na úřední desce odpůrce - ÚMČ Praha 17 - byla vyvěšena dne 8.8.2013 a sejmuta dne 26.8.2013. Dokumentace odsouhlasená orgánem policie dne 29.5.2013 pod č.j. KRPA-5643-43/Čj-2013-0000DŽ ( Situace definitivního dopravního značení jakožto nedílná součást napadeného opatření) neobsahuje údaje o vyvěšení a sejmutí a ani nenese žádné stopy po fyzickém vyvěšení na úřední desce. Z údajů z redakčního systému webových stránek odpůrce zaslaných soudu je zřejmé, že došlo ke zveřejnění jak opatření obecné povahy, tak i samotné přílohy (viz. výslovný odkaz na možnost stažení Situace definitivního dopravního značení). Pro úplnost soud poukazuje na to, že do spisu je založena i Zpráva o vyvěšení ze dne 26.8.2013, dle níž bylo napadené opatření na úřední desce ÚMČ Praha – Zličín a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup vyvěšeno od 8.8.2013 do 26.8.2013. Postup vydání opatření obecné povahy upravuje ustanovení § 173 správního řádu, které ve svém prvém odstavci stanoví: opatření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou; opatření obecné povahy zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká. Ustanovení § 172 odst. 1 platí obdobně. Opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. Toto citované ustanovení tedy odkazuje na ust. § 172 odst. 1 správního řádu (podle něhož se návrh opatření obecné povahy doručí veřejnou vyhláškou podle § 25), nikoli však na shora uvedené ust. § 172 odst. 2 správního řádu (které tak podle soudu pro opatření obecné povahy použít nelze). Při vydání opatření obecné povahy spočívajícího ve stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (do novelizace § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích účinné od 31.12.2015) se tedy postupovalo podle § 173 odst. 1 správního řádu za obdobného užití § 172 odst. 1 správního řádu a podpůrného použití § 25 správního řádu (obecně upravujícího doručování veřejnou vyhláškou). Ustanovení § 25 odst. 1 správního řádu stanoví, že osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, a v dalších případech, které stanoví zákon, se doručuje veřejnou vyhláškou. Podle § 25 odst. 2 správního řádu doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla-li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé. Podle § 25 odst. 3 správního řádu jde-li o řízení, ve kterém se veřejnou vyhláškou doručuje ve správních obvodech několika obcí, správní orgán, který písemnost doručuje, ji nejpozději v den vyvěšení zašle též příslušným obecním úřadům, které jsou povinny písemnost bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů. Dnem vyvěšení je den vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje. Jinak platí ustanovení odstavce 2 obdobně. Podle § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 3 správního řádu se účinnost opatření obecné povahy odvíjí od vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření
pokračování
21
5A 141/2016
obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který opatření obecné povahy vydal. Podle § 25 odst. 2 věty prvé správního řádu se přitom oznámení o možnosti převzít písemnost vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje (tj. podle § 19 odst. 1 správního řádu který písemnost vyhotovil), mimo jiné i v takovém případě, je-li písemnost doručovaná veřejnou vyhláškou příliš obsáhlá (srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.; správní řád, komentář. 3. vyd. Praha: C.H.Beck, 2111, s. 102-103). Postačí tedy pouze zveřejnění informace o tom, že bylo opatření obecné povahy vydáno a kde je možno do něho nahlédnout (srovnej bod 40 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 6.3.2012, čj. 9 Ao 7/2011-489 – č. 2606/2012 Sb. NSS,). Soud vychází z toho, že na úřední desce odpůrce byla vyvěšena pouze textová část napadeného opatření obecné povahy (a na originální přílohu bylo odkázáno doplňkovou cedulí), přičemž napadené opatření obecné povahy včetně přílohy bylo zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Podle městského soudu tak bylo napadené opatření oznámeno veřejnou vyhláškou v souladu s § 173 odst. 1 s.ř.s., a nabylo tak účinnosti (což ostatně nezpochybňuje ani sám navrhovatel, který na straně 3 návrhu uvádí, že napadené opatření nabylo účinnosti dne 23.8.2013, s čímž se soud ztotožňuje). Nelze přehlédnout, že žalobce předložil soudu kromě samotného napadeného opatření obecné povahy i přílohu tohoto napadeného opatření (Situace definitivního dopravního značení), tedy i tuto přílohu měl k dispozici při podání svého návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy, přičemž tento návrh byl podán včas, tj. ve lhůtě tří let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (§ 101b odst. 1 s.ř.s.), a byl i podrobně odůvodněn. Nelze tedy mít nikterak za to, že by způsob, jímž bylo napadené opatření obecné povahy zveřejněno, jakkoli byl na újmu žalobcových práv. Z výše uvedených důvodů má soud zato, že návrhový bod namítající nesprávné zveřejnění (doručení) návrhu opatření obecné povahy nevede ke zrušení opatření obecné povahy a návrhový bod namítající nesprávné zveřejnění (oznámení) opatření obecné povahy není důvodný. Jako důvodný však soud posoudil návrhový bod namítající nedostatečné odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Podle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Podle § 174 odst. 1 správního řádu pro řízení podle této části (část šestá správního řádu) platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé. Přiměřeně tedy lze použít i ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu (v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16.12.2008, č.j. 1 Ao 3/2008-136 uvedl: „I v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost…….. Je-li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo by být obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda byly tyto podmínky splněny“.
pokračování
22
5A 141/2016
Podle § 78 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích, platí, že dopravní značky, světelné a akustické signály, dopravní zařízení a zařízení pro provozní informace se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (jímž odpůrce stanovil místní úpravu provozu na pozemních komunikacích spočívající mimo jiné v umístění svislých dopravních značek IZ 8a „Zóna s dopravním omezením“ a IZ 8b „Konec zóny s dopravním omezením“ obsahujících kromě dalších i dopravní značku B12 „Zákaz vjezdu vyznačených vozidel“, a to nákladních automobilů, traktorů a autobusů, s dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO MHD A ZÁSOBOVÁNÍ“), je uvedeno, že odpůrce obdržel podnět městské části Praha – Zličín ke stanovení místní úpravy provozu na komunikacích Hrozenkovská, Mladých, Nedašovská, Tasovská a Vřesovická za účelem navýšení parkovacích kapacit a zvýšení bezpečnosti provozu. Jakékoli bližší zdůvodnění užití dopravní značky B12 odůvodnění napadeného opatření neobsahuje. Ve svém vyjádření k návrhu (namítajícímu mimo jiné i to, že zákaz vjezdu uvedených vozidel není k zajištění bezpečnosti provozu nezbytný, resp. k bezpečnosti provozu nemůže přispět), pak odpůrce uvedl, že omezení vyznačených vozidel bylo ponecháno v původním rozsahu, zvýšení bezpečnosti provozu spočívalo toliko v zavedení režimu přednosti jízdy zprava v oblasti sídliště Zličín a umístění dopravních zařízení Z12 „Krátký příčný práh“ v Nedašovské ulici; v obou případech za účelem zklidnění dopravy. Jak soud uvedl již shora, napadené opatření obecné povahy stanovilo místní úpravu provozu na předmětných komunikacích okamžikem své účinnosti, a proto podle mínění soudu bylo na odpůrci v odůvodnění předmětného napadeného opatření zdůvodnit stanovení této místní úpravy v celém rozsahu tohoto stanovení a nikoli jen v rozsahu změn oproti úpravě provedené dne 3.6.2005 pod č.j. H/05/013555. Protože v odůvodnění napadeného opatření nejsou uvedeny důvody užití dopravní značky B12, ačkoliv podle § 78 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích se dopravní značky smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem, nelze dospět k jinému závěru, než že napadené opatření obecné povahy je v tomto rozsahu (tj. zároveň i v rozsahu, v němž je napadeno) nepřezkoumatelné. Lze proto uzavřít, že odpůrce při vydávání přezkoumávaného opatření obecné povahy nedodržel zákonem stanovené podmínky pro procesní postup při jeho vydávání. Vzhledem k tomu, že napadené opatření v tomto kroku algoritmu neuspělo, soud se již dalšími výhradami navrhovatele nezabýval, tj. nezkoumal soulad napadeného opatření s hmotným právem ani přiměřenost právní regulace. Z uvedených důvodů soud podle § 101d odst. 2 s.ř.s. opatření obecné povahy v rozsahu, v němž bylo napadeno, zrušil, a to bez jednání (§ 76 odst. 1 písm. a/, c/s.ř.s. per analogiam ). O nákladech řízení účastníků řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s.ř.s. a úspěšnému navrhovateli přiznal náhradu za zaplacený soudní poplatek ve výši 5.000,- Kč a za náklady na zastoupení navrhovatele advokátem ve výši 8.228,- Kč, a to za dva úkony právní služby (převzetí zastoupení a sepsání návrhu), po 3.100,- Kč a dva související paušální poplatky po
pokračování
23
5A 141/2016
300,- Kč, dle §§ 7, 9 odst. 4 písm. d) a 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb., po zvýšení o 21% DPH. Náklady celkem tak činí 13.228,- Kč. O nákladech řízení osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 5 s.ř.s., neboť stanovené podmínky pro náhradu nákladů osobě zúčastněné na řízení soud neshledal. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. V Praze dne 19. října 2016 JUDr. Eva Pechová, v.r. předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení: Sylvie Kosková
