Rozpočtové rámce: mohou opravdu zajistit fiskální disciplínu? Lucie Sedmihradská

Rozpočtové rámce: mohou opravdu zajistit fiskální disciplínu? Lucie Sedmihradská Jedním z tzv. koncepčních a institucionálních opatření reformy veřejných rozpočtů schválené vládou 23. června 2003 bylo zřízení Střednědobých výdajových rámců. Toto opatření bylo realizováno novelou zákona o rozpočtových pravidlech 482/2004 Sb. Střednědobé výdajové rámce dosud Poslanecká sněmovna schválila třikrát (viz podrobněji Tab. 2). Mechanismus fiskálního cílení při stanovení Střednědobých výdajových rámců byl však použit pouze v roce 2005 při stanovení Střednědobého výdajového rámce na rok 2008. Současně schválené výdaje státního rozpočtu v obou letech, pro které byly Střednědobé výdajové rámce schváleny, tedy 2006 a 2007, překročily stanovený rámec. Cílem předkládaného příspěvku je analyzovat dosavadní zkušenosti s fungováním Střednědobých výdajových rámců v ČR a identifikovat hlavní důvody jejich faktického nefungování. V první části příspěvku jsou obecně charakterizovány rozpočtové rámce, ve druhé pak systém rozpočtových rámců v ČR. Ve třetí části jsou analyzovány dosavadní zkušenosti v ČR a ve čtvrté je systém Střednědobých výdajových rámců zhodnocen a jsou navržena dvě doporučení. 1. Rozpočtové rámce Rozpočtové rámce stanoví cíle (limity) pro hlavní rozpočtové veličiny: celkové výdaje, celkové příjmy a jejich saldo a to s ohledem na očekávaný vývoj národního hospodářství na období tří až pěti let (viz. Kraan, 2005). Stanovené cíle odrážejí plány vlády na dané období, tj. zahrnují veškerá opatření obsažená ve vládním programu v období, na které se rámce sestavují. Současně tyto cíle ukazují postoj vlády k zajištění nebo udržení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí. Fiskální rámce jsou považovány za velmi účinný nástroj při zvyšování fiskální disciplíny, respektive při dosažení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, protože současně obsahují cíl, tj. objem dané rozpočtové veličiny, který neohrozí udržitelnost veřejných financí, a současně zohledňují vliv opatření, která umožní tohoto cíle dosáhnout. Fiskální rámce současně přispívají k posílení společného zájmu na omezení nadměrného rozpočtu prostřednictvím omezení fiskální iluze a sklonu k deficitu, kvůli kterým dochází

1

k neúplnému vnímání mezních nákladů realizovaných rozpočtových výdajů, což vede právě k nadměrnému objemu rozpočtu (podrobněji viz Sedmihradská, 2004). Pro rozpočtové rámce je charakteristické, že jsou pro vládu závazné: schvaluje je parlament, který by měl po vládě vyžadovat jejich dodržování. Jedná se o princip tzv. zákonodárné odpovědnosti tj. povinnosti vlády zodpovídat se parlamentu. Ve většině zemí se rozpočtové rámce zpracovávají klouzavě, tzn. že se každoročně rozpočtové rámce posunou o jeden rok dopředu. Říká se, že tzv. rolují. Rozpočtové rámce lze však sestavovat i periodicky. Například v Nizozemsku jsou rozpočtové rámce součástí vládního programu a sestavují se vždy na začátku čtyřletého volebního období na celou jeho dobu (viz Ministerie van Financien, 2006). Rozlišujeme dva typy rozpočtových rámců: pevné a volné. Pro pevné rozpočtové rámce platí, že (1) jsou plně propojeny s rozpočtem, tj. údaje v rozpočtu odpovídají rozpočtovým rámcům, (2) zahrnují sekundární efekty, tj. v rozpočtových rámcích je zohledněn nejen vliv ekonomické situace na rozpočet, ale do rámců pro pozdější roky se promítají dopady hospodářské politiky, která se bude provádět v dřívějších letech, a (3) nelze je z roku na rok měnit kromě předem stanovených případů (viz. Kraan, 2005). 2. Systém rozpočtových rámců v ČR Střednědobé výdajové rámce byly zavedeny novelou rozpočtových pravidel č. 482/2004 Sb. a sestavují se klouzavě na dobu 3 let (n, n+1, n+2), kde n je rok, na který se sestavuje státní rozpočet. Střednědobé výdajové rámce představují celkový limit výdajů centrální vlády v užším pojetí, tj. státního rozpočtu a státních fondů. Střednědobé výdajové rámce se tedy netýkají rozpočtů privatizačních fondů, zdravotních pojišťoven a územních samospráv, protože tyto

rozpočty nejsou pod přímou kontrolou vlády. Z částek

Střednědobého výdajového rámce jsou současně vyloučeny výdaje na realizaci státních záruk, které vznikly do 30. dubna 2004, s výjimkou výdajů ke splnění ručitelské povinnosti státu vůči věřitelům státní organizace Správa železniční dopravní cesty a návratné finanční výpomoci. Střednědobé výdajové rámce stanovuje na návrh vlády Poslanecká sněmovna v usnesení k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu a jsou pro vládu závazné i při předkládání budoucích návrhů zákona o státním rozpočtu.

2

Vzhledem k tomu, že zavedení Střednědobých výdajových rámců bylo součástí reformy veřejných financí, jejímž cílem je snižování podílu schodků veřejných rozpočtů na HDP a to při zachování sociální soudržnosti a kvality veřejných služeb (viz MFČR, 2002), jsou Střednědobé výdajové rámce stanoveny prostřednictvím tzv. fiskálního cílení (viz. Tab. 1). To umožní, aby dodržení výdajových rámců vedlo k dosažení stanovených fiskálních cílů. Fiskální cíle jsou stanoveny cíle v podobě podílu deficitu veřejných rozpočtů na HDP. Tab. 1: Základní kroky fiskálního cílení 1.

Stanovení fiskálního cíle v podobě podílu deficitu veřejných rozpočtů na HDP.

2.

Odvození cíle pro deficit úzce vymezené centrální vlády (státní rozpočet a státní fondy), který je konzistentní s cílem pro celé veřejné rozpočty.

3.

Projekce příjmů centrální vlády.

4.

Definice výdajových rámců pro celou centrální vládu, které se stanoví jako součet projekce příjmů centrální vlády a cílového deficitu centrální vlády.

5.

Rozdělení celkového rámce ohraničujícího výdaje centrální vlády na výdajový rámec pro státní rozpočet a jednotlivé státní fondy.

Pramen: Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009

Tímto způsobem se stanoví v roce n rámce na rok n+2. Rámec na rok n+1 byl stanoven již v předchozím roce (n-1) a v roce n ho je možné upravit způsobem uvedeným v zákoně. Celý mechanismus je popsán na Obr. 1

3

Obr. 1 Používání a úpravy částky schválené ve Střednědobém výdajovém rámci prosinec 2005

duben 2006 – prosinec 2006

usnesení PSP zákon o SR na rok 2006

návrh MF, který projednala a schválila vláda

usnesení PSP

k této částce se mohou přičíst nebo od ní odečíst výdaje •

způsobené významně jiným vývojem spotřebitelských cen,

•

vyvolané zákonem o rozpočtovém určení daní,

•

ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU na programy spolufinancované z tohoto rozpočtu

•

ve výši až jedna promile z této částky, jestliže je to třeba k tomu, aby byly vzaty v úvahu vlivy, s kterými se při stanovení této částky nepočítalo,

•

způsobené mimořádnými situacemi. Vláda musí tyto změny zdůvodnit.

dále se přičtou výdaje na •

realizaci státních záruk,

•

úhradu ztráty České konsolidační agentury,

•

návratné finanční výpomoci,

které nejsou součástí SVR. Vláda musí tyto změny zdůvodnit. ↓ SR na rok 2007 SVR na rok 2007

k této částce se mohou přičíst nebo od ní odečíst výdaje obdobně jako výše, ale až •

ve výši až dvě promile z této částky, jestliže je to třeba k tomu, aby byly vzaty v úvahu vlivy, s kterými se při stanovení této částky nepočítalo,

•

způsobené mimořádnými situacemi.

↓ SVR na rok 2008 SVR SVR na rok 2009 se stanoví postupem fiskálního cílení (viz. Tab. 1) na rok 2008 Pramen: zákon č. 218/2000 Sb.

3. První zkušenosti Poslanecká sněmovna schválila Střednědobé výdajové rámce zatím třikrát (viz Tab. 2) a to vždy současně se zákonem o státním rozpočtu, tak jak ukládají rozpočtová pravidla. Střednědobé výdajové rámce jsou sestaveny v metodice fiskálního cílení, které se od metodiky sestavování státního rozpočtu liší. Při použití metodiky fiskálního cílení se odečítají v příjmové části rozpočtu splátky půjček a dotace ze zvláštních účtů vedených MF (bývalý FNM) a ve výdajové části rozpočtu poskytnuté půjčky a státní záruky.

4

Tab. 2: Schválené Střednědobé výdajové rámce v metodice fiskálního cílení č. usnesení

na rok 2006

na rok 2007

15.12.2004

1418/2004

988,6

1027,2

2.12.2005

2015/2005

985,6

1022,5

18.4.2006

2370/2006

987,6

1024,5

13.12.2006

161/2006

na rok 2008

1088,7

na rok 2009

1130,7

Poznámka: v důsledku povodní na jaře 2006 byl novelizován zákon o státním rozpočtu ČR na rok 2006 a spolu s nim i Střednědobé výdajové rámce Pramen: usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR

Mechanismus fiskálního cílení pro stanovení Střednědobého výdajového rámce v roce (n+2) byl však zatím použit pouze jednou a to v roce 2005 při stanovování Střednědobého výdajového rámce na rok 2008 (viz Tab. 3). V roce 2006 při stanovování Střednědobého výdajového rámce na rok 2009 nebylo „vzhledem k plánovanému překročení cílových deficitů a skutečnosti, že nebyly stanoveny cíle nové“ postupovat v souladu s mechanismem fiskálního cílení, ale vycházelo se „z aktuálního výhledu výdajů veřejných rozpočtů” (viz Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009). Tab. 3: Postup při stanovení Střednědobého výdajového rámce na rok 2008

Deficit VR (% HDP) stanovený v Konvergenčním programu z listopadu 2005 Deficit SR a SF (% HDP) Projekce příjmů centrální vlády Střednědobý výdajový rámec na rok 2008 = příjmy + deficit

2006

2007

2008

3,8%

3,3%

2,7% 2,2% = 79,8 mld. Kč 942,7 mld. Kč 1 022,5 mld. Kč

Pramen: Střednědobý výhled na léta 2007 a 2008

Využití Střednědobých výdajových rámců při přípravě státního rozpočtu na příkladu Státního rozpočtu na rok 2006 ukazuje Tab. 4. Střednědobé výdajové rámce skutečně sloužily jako východisko při jeho sestavování. Byly provedeny úpravy v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech. Objevily se však „výdaje, se kterými se při sestavování původního výdajového rámce na rok 2006 nepočítalo nebo jejich výše byla nepostačující a současně byly posíleny výdaje na vládní priority“ (viz Střednědobý výhled na léta 2007 a 2008), a proto výdaje státního rozpočtu překročily Střednědobý výdajový rámec o 20,3 mld. Kč.

5

Tab. 4: Postup při přípravě státního rozpočtu na rok 2006 1. Poslanecká sněmovna schválila 15.12.2004 Střednědobé výdajové rámce na léta 2006 a 2007 metodika

2006

fiskálního cílení

2007 988,6 mld. Kč

1027,2 mld. Kč

z toho státní rozpočet 915,5 mld. Kč

z toho státní rozpočet 952,9 mld. Kč

1007,1 mld. Kč

1048,9 mld. Kč

z toho státní rozpočet 925,0 mld. Kč

z toho státní rozpočet 965,9 mld. Kč

sestavování státního rozpočtu

Pramen: Střednědobé výdajové rámce na léta 2007 a 2008 2. příprava státního rozpočtu na rok 2006 Střednědobý výdajový rámec pro rok 2006

915,5 mld. Kč

Úprava podle rozpočtových pravidel: - změna rozpočtového určení daní (zákon č. 1/2005 Sb.) – snížení rámce

- 20,1 mld. Kč

- zvýšení příjmů z EU – zvýšení rámce

+ 33,5 mld. Kč

Překročení rámce

+ 20,3 mld. Kč

výdaje státního rozpočtu na rok 2006 -v metodice fiskálního cílení

949,2 mld. Kč

-v metodice sestavování státního rozpočtu

958,8 mld. Kč

Pramen: Střednědobý výhled na léta 2007 a 2008 3. Poslanecká sněmovna schválila 2.12.2005 zákon o státním rozpočtu na rok 2006, č. 543/2005 Sb. příjmy státního rozpočtu

884 391 799 000 Kč

výdaje státního rozpočtu

958 791 799 000 Kč

Schodek státního rozpočtu

74 400 000 000 Kč

Pramen: Zákon o státním rozpočtu na rok 2006, č. 543/2005 Sb.

V Tab. 5 jsou shrnuty údaje o změnách ve Střednědobých výdajových rámcích pro státní rozpočet a schválené výdaje státního rozpočtu. Údaje o roku 2007 bohužel nejsou kompletní, protože se mi přes veškerou snahu nepodařilo v oficiální dokumentaci k návrhu státního rozpočtu na rok 2007 zjistit, k jakým změnám, tj. úpravám podle rozpočtových pravidel a k překročení původního výdajového rámce, v sektoru státního rozpočtu došlo. Uvedeny jsou pouze údaje za celou centrální vládu (viz. poznámka pod tabulkou).

6

Tab. 5: Změny ve Střednědobých výdajových rámcích pro státní rozpočet a schválené výdaje státního rozpočtu

15.12.2004

2.12.2005

18.4.2006

2006

2007

schváleno

915,5

952,9

úprava

13,4

-38,7

překročení

20,3

21,7

celkem

949,2

schváleno

958,8

2008

935,9

972,4

úprava

2

2,1

schváleno

937,9

974,5

úprava

*

7,4

překročení

*

52,2

2009

celkem 13.12.2006 schváleno 1040,8 1034,1 1076,3 Poznámka: hodnoty v šedých polích jsou údaje o schváleném státním rozpočtu a jsou v metodice sestavování státního rozpočtu, ostatní hodnoty jsou v metodice fiskálního cílení * při přípravě státního rozpočtu na rok 2007 byly výdajové rámce centrální vlády navýšeny v souladu s rozpočtovými pravidly o 87,3 mld. Kč a rámce byly překročeny o 56,6 mld. Kč Pramen: Střednědobý výhled na léta 2007 a 2008, Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009, Střednědobé výdajové rámce na léta 2007 a 2008, Střednědobé výdajové rámce na léta 2008 a 2009 a dokumentace k návrhu státního rozpočtu na rok 2007 – vše dostupné na stránkách www.psp.cz u příslušných sněmovních tisků

4. Hodnocení Cílem vlády je postupně snižovat deficit veřejných rozpočtů. Systém Střednědobých výdajových rámců je nástrojem k dosažení tohoto cíle: 1) vláda stanoví fiskální cíl (deficit veřejných rozpočtů), 2) vláda pomocí metodiky fiskálního cílení určí výdajový rámec (tj. strop výdajů), 3) Poslanecká sněmovna výdajový rámec schválí a 4) vláda připraví návrh státního rozpočtu, který výdajový rámec respektuje, tzn. je-li třeba vláda navrhne a provede výdajové škrty. Všechny vlády ČR od roku 2002 se zavázaly snižovat deficity veřejných rozpočtů a to jak před vlastními občany (před volbami v Koncepci reformy veřejných rozpočtů a po volbách v koaličních dohodách a programových prohlášeních), tak i před mezinárodními institucemi (v Konvergenčním programu ve vztahu k EU). Proto by vláda měla postupovat 7

výše uvedeným způsobem. Poslanecká sněmovna schválila výdajový rámec a měla by jako „ochránce“ veřejných peněz požadovat jeho dodržení. Proč, ale nic nebo téměř nic z toho nefunguje? Schick (2003) se domnívá, že úspěch rozpočtových rámců při ozdravování veřejných financí závisí na síle odhodlání nebo závazku skutečně deficit a dluh snížit. Současně příliš nevěří, že vládu může k fiskální disciplíně přinutit někdo z venku (např. Evropská komise). Krejdl (2006) považuje za slabinu českého systému Střednědobých výdajových rámců, že neobsahuje žádné sankce při jejich nedodržení. Hallerberg a von Hagen (1997) však tvrdí, že při porušení fiskálních dohod (v našem případě fiskálních cílů a Střednědobých výdajových rámců) ponesou ministři příliš velké politické náklady. Vláda (její ministři) se v koaliční dohodě a následně ve Střednědobých výdajových rámcích zavázala, že nepřekročí určitý objem veřejných výdajů a tím nepřímo i k určitým výdajovým opatřením. Pokud nebudou ministři tato opatření realizovat a dojde k překročení výdajového rámce kvůli např. jednomu ministrovi a jeho ministerstvu, dojde současně k odchýlení alokace zdrojů od nejvíce preferované struktury rozpočtových výdajů. To zvyšuje náklady na politickou podporu ostatních stran a může vést buď k odvoláni ministra nebo až k rozpadu koalice. Podle Hallerberga a von Hagena (1997) jsou tedy ministři resp. vláda dostatečně nuceni k dodržování závazků. Vzhledem k tomu, že návrh státního rozpočtu na rok 2007 připravovala vláda končící a předkládala Poslanecké sněmovně vláda bez důvěry, není překvapením, že takováto vnitřní disciplína nestačila. Proč ale nezasáhl parlament (Poslanecká sněmovna), který by měl být druhou pojistkou? Domnívám se, že faktory, které hrály hlavní roli lze rozdělit do dvou skupin: (1) poslanci nemají o snižování deficitu zájem a (2) poslanci systému Střednědobých výdajových rámců nerozumí. Podle Buchanana a Flowers (1986) je cílem politika znovuzvolení a současně maximalizace vlastního užitku z účasti na veřejném rozhodování. Autoři rozlišují tři typy politiků, respektive tři strategie, které politici využívají: 1) ideolog, který věří určité vizi společnosti a tu se snaží prosazovat. Do politiky však spíš než zastánci laissez-faire vstupují lidé, kteří chtějí realizovat reformu vedoucí k růstu vlivu a tím i rozsahu veřejného sektoru. 2) ryzí politik, který neprosazuje určitou ideologii, ale užívá si svého postavení a citlivě reaguje na přání voličů a chování ostatních politiků. Tento politik nemusí být 8

zastáncem velkého veřejného sektoru, pokud si to však nepřejí jeho voliči. Voliči však mají rádi programy, které jsou financovány z daní placených i ostatními. 3) spekulant, který má zájem především o peněžní příjmy související s výkonem jeho funkce a tyto potenciální příjmy (z odstupného, příspěvků, vedlejších příjmů) jsou tím větší čím větší jsou realizované veřejné projekty. Bez ohledu na to, jakou strategii politik sleduje, výsledkem je růst rozpočtových výdajů. Celý systém Střednědobých výdajových rámců není kvůli kombinaci dvou metodik tak jednoduchý, jak se zdá: není totiž možné přímo porovnat částku schválenou ve Střednědobém výdajovém rámci a navrhované výdaje státního rozpočtu (viz Tab. 2 a Tab. 5). Poslanci mají k dispozici rozsáhlou dokumentaci k návrhu státního rozpočtu a Střednědobých výdajových rámců (Krejdl (2006) uvádí, že má více než 800 stran), ale porovnání jednotlivých čísel a tabulek vyžaduje určitý čas a úsilí. Pokud mají poslanci zájem o postupné ozdravení veřejných financí, což však bylo zpochybněno výše, měli by po vládě resp. ministru financí požadovat takovou rozpočtovou dokumentaci, kterou budou skutečně schopni prostudovat a na základě které budou moci opravdu rozhodovat. Selžou-li všechny vnitřní mechanismy vynucující dodržování fiskálních cílů, resp. rozpočtových rámců, musíme se spolehnout na tlak z venku: mezinárodní instituce nebo veřejnost. Zkušenosti z působení mezinárodních institucí na prosazování fiskální disciplíny nejsou jednotné: na jedné straně stojí příklady zemí, kterým se před přijetím Eura podařilo výrazně zlepšit výsledky rozpočtového hospodaření, na druhé straně jsou příklady „kreativních“ postupů při zakrývání skutečného stavu veřejných financí (podmíněné závazky, mimorozpočtové fondy nebo daňové výdaje). Druhou možností je tlak veřejnosti a/nebo médií. Tedy nepřímo. Pokud budou mít poslanci nebo vláda pocit, že na politickém trhu získají více, když budou prosazovat snížení deficitu než při zvyšování výdajů a snižování daní, budou prosazovat snižování deficitu a systém Střednědobých výdajových rámců bude dobrým nástrojem k jejich snižování. Zahraniční příklady ukazují, že postoj veřejnosti a tím i politiků a vlád k fiskální disciplíně se mění. Změna tohoto postoje v ČR spolu s tlakem ze strany Evropské komise může vést v budoucnosti k ozdravení veřejných financí.

9

Závěr Analýza dosavadních zkušeností s využíváním Střednědobých výdajových rámců jako nástroje pro snižování deficitu veřejných rozpočtů ukázala, že systém zatím nefunguje: schválené Střednědobé výdajové rámce byly překročeny v obou zkoumaných letech a při stanovení Střednědobého výdajového rámce na rok 2009 nebylo uplatněno fiskálního cílení, protože nebyl stanoven nový cíl, který by reagoval na plánované překročení cílových deficitů. I přes tento počáteční neúspěch se domnívám, že celý systém může fungovat velmi dobře a může naplnit očekávání, která do něj byla vkládána. Dosavadní výsledky jsou především důsledkem nestabilního a nepřehledného politického prostředí uplynulých dvou let, kdy si každý ministr plně uvědomoval dočasnost své funkce bez ohledu na to, zda bude jednat v souladu nebo proti koaliční dohodě. Selhání parlamentu (Poslanecké sněmovny) při dohlížení na veřejné prostředky sice můžeme teoreticky vysvětli, je však neomluvitelné. Nevěřím však, že by nezodpovědným poslancům hrozilo „potrestání“ tím, že nebudou za několik let znovuzvolení. Na závěr dvě doporučení: 1) připravit pro poslance rozpočtovou dokumentaci, která bude srozumitelná, přiměřeně rozsáhlá a její obsah (tj. předkládané informace a ukazatele) bude odpovídat svému účelu: podklad pro rozhodování 2) podpora zájmu veřejnosti a poslanců (politiků) o udržitelné veřejné finance a to poskytováním úplných a pravdivých informací o kvantifikaci dlouhodobých dopadů současných výdajových programů. Pozitivně by zde mohla přispět kampaň za zavedení eura (pokud k ní vůbec dojde). Literatura Buchanan, J.M. a Flowers, M.R. The Public Finances – An Introductory Textbook. Irwin. Homewood, Illinois, 1987. ISBN 0-256-03340-4 Hallerberg, M., von Hagen, J. (1997) Electoral institutions, cabinet negotiations, and budget deficits in the European Union. NBER Working Paper 6341. Kraan, D.J. (2005) Typically Dutch. OECD Journal of Budgeting, roč. 4, č. 4, s. 103-125 Krejdl, A. (2006) Veřejné rozpočty a rozpočtový proces v České republice. In Průhledný státní rozpočet? Transparency International, Praha, s. 93-168 – On-line 10

MF ČR (2002) Rozpočtový výhled 2003-2006. Koncepce reformy veřejných rozpočtů. Praha, MF ČR. Ministerie van Financier (2006) Informatieblad: Begrotingsbeleid door de jaren heen. Amsterdam, srpen 2006. dostupné na http://www.minfin.nl/binaries/minfin/assets/pdf/informatiebladen/infobladbegrotingsbeleid_08-2006.pdf (24.2.2007) Schick, A. (2003) The role of fiscal rules in budgeting. OECD Journal of Budgeting, roč. 3, č. 3, s. 7-34 Sedmihradská, L. (2004) Analýza koncepčních a institucionálních opatření v návrhu reformy veřejných rozpočtů. Politická ekonomie, roč. LII, č. 2, s. 190–205

11