Doc. JUDr. Lubomír Grúň, CSc.
Rozpočtová soustava a systém ve finančním právu
Problematika finančních vztahů, ekonomických závislostí, práv a povinností, které jsou vyjádřené právní formou a probíhají za účasti státu nebo veřejných svazků a jsou vyjádřené v penězích, vždy byla a stále je předmětem zájmu laické i odborné veřejnosti v každé zemi. Všichni lidé se např. rádi zajímají o to, zda jejich peníze jsou falešné nebo pravé, v jakých hodnotách se vydávají, jaký je režim nakládaní s nimi při cestách do zahraničí, jaká je výška jednotlivých daní, jakými způsoby získává stát nebo obec finanční prostředky a na co je používá. Odpovědi na celou řadu otázek položených v teto souvislosti musíme hledat ve sféře makroekomického rámce státu – národního hospodářství. Jen nejširší národohospodářský rozměr umožňuje pokrýt rámcově všechny okruhy problémů vyvstávajících v souvislosti s finanční dimenzí uspokojování osobních, skupinových a celospolečenských potřeb, hlavně z hlediska naplnění jednotlivých funkcí státu. Úloha státu při ochraně vlastnictví, organizaci reprodukčního procesu a distribuce byla dosud mnohem významnější, než jak se to jeví z pohledu vývoje naší společnosti v poslední době a hlavně z hlediska nejbližší i vzdálenější perspektivy. Význam státu a jeho struktur při organizování reprodukčního a distribučního procesu formou nařizovací, výkonné a jiné činnosti uskutečňované prostřednictvím orgánů státní moci a správy dostává postupně nové dimenze. Úloha státu se na jedné straně omezuje ve prospěch nezávislosti podnikatelské sféry, na druhé straně zůstává objektivní potřeba zachovat jeho odpovědnost za vytváření optimálních rámcových podmínek pro uplatnění tržních principů fungování ekonomiky naší země. Úloha
práva
při
řízení
finančního
hospodářství
u nás,
ať
už
v makroekonomickém nebo mikroekonomickém měřítku, byla dosud značná. Lze očekávat, že tento význam nepoklesne, právě naopak. Ústup od hmotných kritérií a ukazatelů ve prospěch hodnotových znamená, že finanční činnost státu bude i nadále zvláště významnou, a to i co se týče i právního vyjádření teto úlohy státu a jeho postavení v procesu realizace finančních vztahů. Toto konstatování nijak nesnižuje
postavení samosprávy, podnikatelů ani občanů. V rukou státu je však rozhodující část legislativní aktivity; její realizované výstupy vytvářejí právní prostředí, ve kterém existují a vyvíjejí svou činnost ostatní subjekty. Oblast nakládání s penězi v nejširším vyjádření nemůže byt výjimkou. Obecný charakter tohoto vstupu nebudiž podceněním odborné a vědecké kapacity tohoto pléna. Je vyjádřením snahy o častější zamyšlení se nad našimi výstupy směrem k našim vysokým školám patřičného zaměření – a k jejich studentům. K těm, kteří zanedlouho nastoupí po nás. Zdravá konkurence prezentovaných názorů je zdravou potud, dokud se adepti ekonomie a práva nezačnou setkávat s některými pojmy a instituty nikoli v přijatelném pásmu názorové oscilace řady autorů, pedagogů a vedoucích pracovníků. Pak může nastoupit zmatek v mysli a orientace na určitý zdroj preferovaný z poněkud netradičních důvodů – že například učebnice ta a ta je lacinější ... Nenastoluji zde nic světoborného, ale mozaiku tvoří tisíce kamínků a třeba tibetskou mandalu miliony zrnek písku. Téma dnešního zastavení – rozpočtová soustava a rozpočtový systém ano či ne? Prosím o prostor k mé koncepci. Realizace finančních vztahů se uskutečňuje v rámci, který je daný právním řádem státu. Dostáváme se tak k odpovědi na otázku: co dělá finanční vztahy závaznými a vynutitelnými? Odpověď číslo jedna zní: je to právo. Odpověď číslo dvě vyjadřuje zásadu „a maiori ad minus“ – je to finanční právo. Finanční právo patří už po celá desetiletí k nejvýznamnějším vědeckým a pedagogickým disciplínám na vysokých školách právnického a ekonomického zaměření. Předmětem jeho úpravy je okruh společenských vztahů, kde jako objekt vystupují peníze nebo peněžní plnění a kde vzhledem k téměř obligatorní účasti státu jako jednoho ze subjektů existuje nerovnováha v postavení jednotlivých subjektů těchto vztahů. Tyto vztahy vznikají především v důsledku finanční činnosti státu na všech úrovních. Finanční právo se už tradičně – zpravidla s ústavním, správním a trestním právem – zařazuje do okruhu tzv. veřejného práva. Finanční právo tvoří samostatné odvětví našeho právního řádu a je jedním z nástrojů uskutečňování finanční politiky státu.
2
Finanční právo, tak jako i jiná právní odvětví, je vnitřně diferencováno. Není kodifikováno, ale skládá se z množství právních norem původních i odvozených. Je to důsledek rozsáhlosti a mnohostrannosti společensko-ekonomických vztahů, které jsou předmětem právní úpravy v rámci norem finančního práva. Není tedy jednou provždy určen jeho pevný systém; ten utváří teoretická fronta. Z tohoto pohledu, máme-li na mysli systém finančního práva, rozumíme tím vnitřní diferenciaci finančního práva jako právního odvětví na ucelené soubory (skupiny) finančněprávních norem, seskupené vzhledem k příbuznosti jejich obsahu a jimi upravovaných vztahů. První okruh pramenů finančního práva tvoří •
rozpočtové právo, včetně právní úpravy finančního hospodaření státních podniků, rozpočtových a příspěvkových organizací,
•
daňové právo,
•
poplatkové a celní právo, Kriteriem je tedy identifikace předmětu úpravy. Ve finančním právu se
setkáváme s celou řadou institutů, které jsou dvojího charakteru. Za prvé, jde o instituty, které jsou výsledkem zkoumání vědy o finančním právu, získaly prvotní legislativní podobu v normách finančního práva a tamtéž se i uplatňují a používají. Za druhé, jsou také instituty, které sice finanční právo používá, jde však o instituty co do své povahy hybridní, které mají svůj původ v jiných odvětvích našeho právního řádu (např. v občanském nebo obchodním právu) a v podmínkách praktické aplikace norem finančního práva mají postavení tzv. sekundárních, resp. převzatých nebo taky odvozených institutů. Většině institutů první nebo druhé skupiny je společné, že na jejich počátku stálo zkoumání finanční vědy – původně tedy jde o kategorie z oblasti ekonomických věd. Finančněprávní normy tedy představují jeden z nástrojů jejich promítání do právního prostředí. Finanční právo jako souhrn právních předpisů upravujících finanční vztahy, patří ve většině evropských zemí k významným složkám jejich právních systémů. V pododvětví rozpočtového práva finančního se setkáváme s celou řadou institutů, kde takřečeno není důvod k rozdílným přístupům. Ale někdy tomu je i naopak.
3
V ekonomické literatuře bylo už v období socializace společnosti několika názorů na vymezení rozpočtové soustavy. Část názorů vycházela z vymezení finanční soustavy, při kterém se rozlišovala finanční soustava a finance, případně soustava financí, a to tak, že pojmem finanční soustava se označují finanční orgány a instituce, a pojmem finance se charakterizují finanční vztahy. Shodně s tímto vymezením finanční soustavy se vymezovala i rozpočtová soustava tak, že pod pojmem rozpočtová soustava se rozuměly rozpočtové orgány a instituce, které obhospodařují rozpočtové fondy (ministerstva financí, finanční správy a finanční obory národních výborů). Rozlišovaly se zde pojmy rozpočtová soustava a rozpočet, pod kterým se rozuměly vztahy, a to rozpočtové vztahy, pro které je charakteristický princip nenávratnosti, na rozdíl od jiných druhů peněžních vztahů, které také zahrnujeme do financí a které tvoří další složky financí, rovněž jako státní rozpočet. Takové vymezení rozpočtové soustavy a rozpočtu nebylo ale jediné a byly i jiné názory. Část ekonomů pojmem rozpočtová soustava označovala nejenom soustavu rozpočtových orgánů a institucí, ale i soustavu rozpočtových vztahů, které se využívají v rozpočtové soustavě. To znamená, že se zde ztotožňuje pojem rozpočtová soustava a rozpočet, na rozdíl od předcházejících názorů, podle kterých tyto pojmy se rozlišují tak, že pojmem rozpočtová soustava označují se rozpočtové orgány a instituce a pojmem rozpočet označují se rozpočtové vztahy. Třetí přístup k vymezení rozpočtové soustavy vycházel ze soustavy rozpočtů, které sestavují jednotlivé rozpočtové orgány. Podle tohoto vymezení se rozpočtová soustava vymezuje jako soustava všech rozpočtů státu. Je to složitá soustava státních rozpočtů, ale tehdy i rozpočtů národních výborů a i rozpočtů rozpočtových organizací, které jsou vzájemně skloubeny a poskytují finanční základ pro činnost příslušného orgánu státní moci a správy jednotlivých organizací. Na rozpočty orgánů státní moci (ministerstev,
národních
výborů) byly zapojeny finanční
plány podřízených
hospodářských a příspěvkových organizací a rozpočty podřízených rozpočtových organizací. Vedle vymezení rozpočtové soustavy jako soustavy všech rozpočtů státu je třeba uvést, že někteří autoři používají pojem rozpočtový systém. Pojem rozpočtový systém v podstatě se shoduje s pojmem rozpočtová soustava jako soustava všech rozpočtů státu,
4
a to i v jejich dělení na státní rozpočet československé federace, státní rozpočty republik a rozpočty národních výborů. Pod pojmem „rozpočtová soustava“ se někdy chápe jen soustava rozpočtových orgánů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování a použití veřejných prostředků, a také kontrolují plnění veřejných rozpočtů. Podle jiné koncepce možno pod rozpočtovou soustavou rozumět soustavu veřejných rozpočtů a soustavu rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, kde se jednotlivé rozpočty považují za články či prvky rozpočtové soustavy. Do rozpočtové soustavy lze případně zařadit i orgány, které zabezpečují a zúčastňují se celého rozpočtového procesu. Možno zde také zařadit i orgány, které celý průběh rozpočtového procesu kontrolují. Někteří autoři zařazují do rozpočtové soustavy i vztahy, které jsou spojeny s tokem peněžních prostředků v rámci rozpočtové soustavy. Možno se setkat i s názorem, podle kterého se rozpočtová soustava chápe jako úhrn veřejných rozpočtů, případně dalších státních fondů, jakož i orgánů a institucí z oblasti veřejných financí. Podle našeho názoru je třeba diferencovat i pojmově. V zájmu toho, abychom se vyhli nespolehlivému terénu širšího a užšího výkladu jednoho základního pojmu, uplatníme analogicky ve vztahu k problematice rozpočtových příjmů i na tomto místě metodu profilace dvou pojmů. Z tohoto hlediska je třeba rozlišovat, zda máme na mysli rozpočtovou soustavu nebo rozpočtový systém. Rozpočtová soustava je užším pojmem. V nejobecnějším vyjádření jde o soustavu veřejných rozpočtů v určitém čase a na určitém místě. Veřejnými rozpočty z hlediska většiny odborné veřejnosti jsou: státní rozpočet, rozpočty subjektů územní samosprávy a rozpočty státních účelových fondů. Čili ty instituty, které: -
jsou upraveny v zákonech,
-
zákon upravuje i jejich vzájemné vztahy,
-
tvoří určitým způsobem uzavřený celek, což je dáno charakteristikou vzájemných vazeb a současně i kvalitou a kvantitou vnějších vstupů a výstupů. Možno se setkat i s názorem, podle kterého do rozpočtové soustavy patří i
rozpočty státních podniků. I přesto, že možno částečně pochopit důvody pro takovou koncepci, nemožno nevidět, že dlouhodobě neobstojí tam, kde jde o zdůraznění
5
právního akcentu rozpočtové problematiky. Přes „společný původ“ rozpočtu státního a „státněpodnikového“ je jejich souvislost především formální. Shoda je hlavně v tom, že v obou případech je záměr číselně vyjádřit budoucí vývoj. Zásadní rozdíl je však už při sestavovaní rozpočtu. Státní rozpočet vychází z výdajů, které budou v následujícím roce nevyhnutné. Podle nich dochází k určité korekci příjmů. V rozpočtech státních podniků je tomu naopak – nejdřív je třeba určit příjmové možnosti a až pak stanovit rozsah výdajů. Je zde i vztah mezi příjmovou a výdajovou stránkou. V rozpočtu státního podniku jde jen o závislost funkční. Ve státním rozpočtu je větší volnost při vzájemných relacích těchto dvou základných složek rozpočtu. Jestliže zákonodárce vychází při koncipování státního rozpočtu především z kritéria daňové únosnosti, management státního podniku tuto možnost nemá; pro něho je rozpočet výrazem existujících hospodářských poměrů. Ani cíl obou rozpočtů není stejný. Ve státním rozpočtu dominuje snaha dosáhnout vyrovnanost příjmů a výdajů; podnikový rozpočet sleduje především cíl dosáhnout převahu příjmů nad výdaji. Zde je třeba upozornit ještě na jeden rozdíl; ve státním rozpočtu mají jednotlivé číselné údaje imperativní charakter a představují horní hranici výdajových možností jednotlivých rozpočtových kapitol. Celý státní rozpočet tak představuje vlastně jakousi nehybnou masu čísel. Základním požadavkem podnikového rozpočtu je naopak jeho elasticita, možnost přizpůsobovat se danému vývoji. A proto i kontrola má v obou případech často rozdílné úkoly. V každém případě názor, se kterým polemizujeme, signalizuje určitou setrvačnost už neaktuálního zdůrazňování jednoty státních financí v socialistických podmínkách. Podle V. Zahálky právě v této jednotě bylo třeba chápat oba relativně samostatné okruhy financí, a to finance státní a finance státních hospodářských organizací, které „tvoří dialektickou jednotu“. Před více než dvaceti lety by tento názor obstál. Naproti tomu jsou důvody akceptovat názor, podle kterého do rozpočtové soustavy v širším smyslu patří i rozpočty veřejněprávních pojistných fondů. Je to dané vývojem po roce 1990, kdy vznik veřejněprávních pojišťovacích subjektů byl jedním z důležitých faktorů kvalitativní proměny soustavy daní a také významným faktorem sociálním. Vztah těchto veřejněprávních pojistných fondů, resp. jejich rozpočtů, ke státnímu rozpočtu je natolik specifický a přitom neoddiskutovatelný, že i v našem
6
výkladu budeme dále považovat tyto rozpočty za součást rozpočtové soustavy v širším smyslu. Uvedli jsme tedy, jak chápeme pojem a obsah pojmu „rozpočtová soustava“. Povězme si nyní, co je třeba rozumět pod pojmem „rozpočtový systém“. Rozpočtový systém je pojem širší; kromě už uvedené rozpočtové soustavy sem možno zařadit především institucionální prvek fungování rozpočtů. Půjde tedy o vymezení úkolů celého okruhu právnických osob, kterým ze zákona vyplývá aktivní účast v kterékoli fázi rozpočtového procesu. Patří sem samozřejmě i problematika rozpočtové kontroly a jejího zabezpečení. Z více momentů, které v našich podmínkách a jmenovitě ve Slovenské republice formovaly podobu rozpočtové soustavy, můžeme právě na slovenských podmínkách demonstrovat jednu ze vzorových situací. Ta nastala přijetím zákona č. 222/1996 Z. z. o organizaci místní státní správy a o změně a doplnění některých zákonů. Okresy ani dosud nebyly samosprávními územními celky a rozpočty okresních úřadů se nechápaly jako součást rozpočtové soustavy. Uvedený zákon dal teto situaci nový rozměr. Podle toho zákona krajské úřady jsou rozpočtové organizace státu a jsou finančními vztahy zapojené na státní rozpočet. Rozpočet krajského úřadu obsahoval, kromě jeho vlastního rozpočtu, i rozpočty okresních úřadů a rozpočty rozpočtových organizací a finanční vztahy k příspěvkovým organizacím v jeho zřizovatelské působnosti. Okresní úřady byly také kreovány jako rozpočtové organizace státu zapojené finančními vztahy na rozpočet krajského úřadu. Hospodařily samostatně podle schválených rozpočtů s prostředky, které jim určil v rámci svého rozpočtu krajský úřad. Rozpočet okresního úřadu obsahoval, kromě jeho vlastního rozpočtu, i rozpočty rozpočtových organizací a finanční vztahy k příspěvkovým organizacím v jeho zřizovatelské působnosti. Na základě už vykonaných legislativních změn je zřejmé, že v této chvíli už nelze kvalifikovat rozpočty okresních ani krajských úřadů jako plnohodnotný článek rozpočtové soustavy Slovenské republiky. Nezůstala zachována ani jejich specifičnost, která spočívala hlavně v tom, že nebyly jen zprostředkovateli vztahů rozpočtů jednotek územní samosprávy ke státnímu rozpočtu, ale plnily i celou řadu dalších funkcí. Pro nejbližší období by snad byla řešením poslední novela příslušných ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech, případně vydání samostatného právního předpisu. Na tom
7
nic nemění skutečnost, že rozpočty krajských úřadů se staly s účinnosti od 1. 1. 1997 rozpočtovými kapitolami. Zásadní korekci tohoto systému se však stalo zrušení okresních úřadů. Vývoj v České republice systémově odlišný nebyl. Uvedené skutečnosti potvrzují známý fakt, že rozpočtová soustava je jako taková podmíněna celou řadou činitelů, ze kterých možno uvést hlavně státoprávní uspořádání nebo územně-správní členění toho-kterého státu. Je samozřejmě rozdíl mezi rozpočtovou soustavou unitárního státu (na jedné straně) a rozpočtovou soustavou státu složeného (na druhé straně). Rozdíly jsou však i při porovnání rozpočtové soustavy dvou států téhož typu, protože i v rámci federace, či spolku, může být v jednom případě dominantní ústřední státní rozpočet při současném zanedbatelném postavení republikových nebo zemských rozpočtů; jsou i opačné případy, kdy ústřední rozpočet má více-méně jen zastřešující a koordinační postavení ve vztahu k silným a významným republikovým rozpočtům. Samozřejmě, i členitost územní samosprávy může být důležitým kritériem rozpočtové soustavy. Rozpočtovou soustavu v současnosti tvoří: -
státní rozpočet,
-
rozpočty státních fondů,
-
rozpočty obcí a krajů. V širším pojetí sem můžeme dále zařadit i rozpočty veřejněprávních pojišťoven
(Sociální pojišťovna, zdravotní pojišťovny), rozpočet Fondu národního majetku a rozpočet pozemkového fondu. Již jsme naznačili, že struktura rozpočtové soustavy v její užším a širším ponětí do značné míry koresponduje s postavením veřejných financí v hospodářském životě státu. Většina autorů se shoduje v tom, že v daném případě jde především o teoretické vymezení, protože zákon o rozpočtových pravidlech neobsahuje legální definici tohoto pojmu ani jeho obsahovou náplň. Rozpočtový systém je třeba však vždy chápat v návaznosti na rozpočtovou soustavu, protože tyto dva pojmy se v mnohém překrývají. Někdy však dochází k ztotožnění těchto pojmů s pojmem rozpočtové struktury, co je však jiné označení pro rozpočtovou skladbu (klasifikaci).
8
Již jsme uvedli, že pojem „rozpočtový systém“ je širší než pojem „rozpočtová soustava“. Je to dané nejen potřebou širšího chápání vztahů vznikajících v jednotlivých stadiích rozpočtového procesu na všech úrovních a ve všech jeho stadiích, ale i nezastupitelným postavením kontrolních mechanizmů. Společným jmenovatelem uvedených příčin je však přítomnost právního aspektu sledované problematiky, který je v tomto případě určující. Jestliže vycházíme z nutnosti zařadit do rozpočtového systému jednotlivé instituce, které mají významný vliv a ve většině případů i determinující postavení v rozpočtové problematice, črtá se následná struktura: 1. ministerstvo financí, 2. státní pokladna, 3. centrální banka, 4. nejvyšší kontrolní úřad, 5. úřad vlády. Tento základní model lze s určitými korekcemi aplikovat v podmínkách Slovenské republiky i České republiky. V souladu se zaměřením této publikace vycházíme dále z platné legislativy ve Slovenské republice. Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro oblast financí, daní, celnictví, cen, finanční kontroly a vnitřního auditu. Při realizaci tohoto postavení zajišťuje a) tvorbu a uskutečňování finanční, celní a cenové politiky včetně rozpočtování souhrnného schodku veřejného rozpočtu, tvorby a realizace státního rozpočtu, správy státních finančních aktiv a pasiv, kapitálového trhu, pojišťovnictví, politiky daní a poplatků a finančně-ekonomických nástrojů v oblasti podnikání, b) výkon státní správy ve věcech bankovnictví, stavebního spoření, doplňkového důchodového pojištění, devizového hospodářství a devizové kontroly, jednotného účetnictví a účetního výkaznictví, loterií a jiných obdobných her, ve věcech správy majetku státu ve veřejně-prospěšné a nepodnikatelské sféře,
9
c) výkon státního dozoru nad zabezpečováním politiky trhu práce, vykonáváním nemocenského pojištění a důchodového zabezpečení, zdravotním pojištěním, činností
doplňkových
důchodových
pojišťoven,
dodržováním
podmínek
poskytování státní prémie v stavebním spoření, dodržováním podmínek poskytování státního příspěvku k hypotekárním úvěrům a nad hospodařením Sociální pojišťovny. Národní banka Slovenska jako ústřední a emisní banka má vedle svých tradičních funkcí nezastupitelné místo i při realizaci rozpočtových vztahů. Při respektování svého hlavního cíle – udržování cenové stability – podporuje hospodářskou politiku vlády, a to nezávisle na státní správě a územní samosprávě. Její kompetence týkající se rozpočtové soustavy možno soustředit v zásadě do dvou okruhů. Jsou to a) obchody se Slovenskou republikou, b) obchody s bankami. V prvním případě Národní banka Slovenska vede příjmové a výdajové účty státního rozpočtu, účty státních finančních aktiv a pasiv, účty státních fondů a další účty státních rozpočtových organizací, případně i účty dalších subjektů hospodařících s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu. Národní banka Slovenska dále vykonává platby z účtů státního rozpočtu, státních finančních aktiv a státních finančních pasiv. Dává také do prodeje státní dluhopisy a po dohodě s ministerstvem financí může na základě jeho pověření a za dohodnutou odměnu vykonávat i činnosti spojené se správou, splácením a převody státních dluhopisů, s výplatou úroků z těchto dluhopisů, případně další požadované činnosti. Ve druhém případě Národní banka Slovenska může od bank nakupovat nebo jim prodávat státní dluhopisy nebo jiné cenné papíry se státní zárukou. Státní pokladna je rozpočtová organizace zapojená na státní rozpočet prostřednictvím rozpočtové kapitoly ministerstva financí. Její cílem je zabezpečit realizaci veřejného rozpočtu. Kromě toho vykonává celou řadu dalších činností, hlavně -
sestavuje finanční plán Státní pokladny,
-
účtuje průběžně o finančních tocích na svých účtech a o finančních operacích na finančních trzích,
10
-
realizuje zákonem stanovené platby,
-
vede centrální rejstřík majetku státu,
-
vykonává domácí a zabezpečuje zahraniční platební styk klienta prostřednictvím Národní banky Slovenska a pod. Klientem je hlavně státní rozpočtová nebo státní příspěvková organizace, státní
fond, zdravotní pojišťovna, vyšší územní celek a některé další subjekty podle zákona. Souhrn zůstatků účtů Státní pokladny vedených v Národní bance Slovenska se eviduje na jediném evidenčním účtě. K nejdůležitějším úkolům Státní pokladny patří předkládat ministerstvu financí zpracovaný návrh státního závěrečného účtu podle metodického usměrnění tohoto ministerstva aktualizovaného každoročně v souvislosti s realizací třetí (závěrečné) fáze rozpočtového procesu. Úřad vlády je ústředním orgánem státní správy pro kontrolu plnění úloh souvisejících s výkonem státní správy. V rozsahu stanoveném zvláštním předpisem může kontrolovat použití prostředků státního rozpočtu určených na plnění úloh státní správy. Specifické postavení v rozpočtovém systému má i další instituce – Nejvyšší kontrolní úřad. Podle Ústavy Slovenské republiky je to nezávislý orgán kontroly hospodaření -
s prostředky rozpočtů, které podle zákona schvaluje Národní rada Slovenské republiky nebo vláda,
-
s majetkem, závazky, finančními prostředky, majetkovými právy a pohledávkami státu nebo těmi, za které Slovenská republika převzala záruku, nebo které se poskytly Slovenské republice nebo jiným osobám v rámci rozvojových programů. Další podrobnosti týkající se jeho vnitřního uspořádání a oprávnění při výkonu
kontroly upravuje zvláštní zákon. Těchto pět institucí tvoří základ realizačního uspořádání rozpočtové soustavy a tak ji dotváří na rozpočtový systém. V nejširším vyjádření do rozpočtového systému
11
patří i souhrn metod a pracovních postupů, jakož i všechny ostatní nástroje, které uvedené instituce používají. V České republice je podkladem pro postavení ministerstva financí jako ústředního orgánu státní správy zákon č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky ve znění pozdějších předpisů. Svoji působnost vykonává především v těchto agendách: státní rozpočet republiky, státní závěrečný účet republiky, státní pokladna republiky, daně, poplatky, clo, finanční hospodaření, finanční kontrola a celá řada dalších. Je tedy nejdůležitější složkou finančního systému. Finanční systém – s přihlédnutím na rozpočtový systém, který je jeho součástí – by nebyl úplný bez přítomnosti ústřední banky. Postavení České národní banky vychází z čl. 28 Ústavy a zákona č. 6/1993 Sb. o České národní bance ve znění pozdějších předpisů. V rozpočtové oblasti vede účty státního rozpočtu, státních fondů a státních finančních aktiv a pasiv, pokud ministerstvo financí nedohodne vedení těchto účtů s jinou bankou. Dává do prodeje státní dluhopisy a poskytuje České republice další služby s nimi spojené, vede evidenci státních cenných papírů a sama může vydávat krátkodobé cenné papíry (se splatností do 6 měsíců) a obchodovat s nimi. Nejvyšší kontrolní úřad vznikl na základě zákona č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu. Je koncipován jako nezávislý orgán, jehož úkolem je kontrola hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu včetně státního závěrečného účtu. Používání pojmů „rozpočtová soustava“ a „rozpočtový systém“ tedy není v současnosti jednotné ani co do opodstatněnosti jejich rozlišování ani co do jejich obsahového vymezení. Tento jev však má poměrně dlouhou tradici. Souvisí především s přetrvávající diskusí o pojmu „finanční soustava“, resp. „finanční systém“. Zde je třeba připomenout, že už v 70. letech minulého století mnozí naši i zahraniční autoři poukázali na potřebu tyto pojmy odlišit.
12
