RESPONSIBILITY TO PROTECT: EEN PAPIEREN TIJGER?
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door Kim Verstraeten Studentennummer: 20030388 Major: Sociaal en Economisch Recht Academiejaar 2010‐2011 Promotor: Prof. A. Cliquet Commissaris: P. Willems
WOORD VOORAF
Deze masterproef kwam tot stand in het kader van het behalen van het diploma van master in de rechten. Bij aanvang van dit werk wil ik graag een dankwoord richten aan iedereen die op één of andere manier, met raad en/of daad, tot de realisatie ervan heeft bijgedragen. Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn promotor, Prof. An Cliquet. Bedankt om alles in goede banen te leiden, de tijd te nemen om mijn ingediende stukken te lezen en ze van de nodige aanbevelingen en suggesties te voorzien. Verder wil ik ook de goede zielen bedanken die instonden voor de “finishing touch” en mijn scriptie op taal‐ en spellingsfouten hebben nagelezen. Een laatste dankwoord gaat uit naar familie en vrienden. Dankzij hen beleefde ik een fantastische tijd in Gent en wogen de laatste loodjes minder zwaar.
Bedankt!
II
INHOUDSOPGAVE
WOORD VOORAF............................................................................................................................................ II INHOUDSOPGAVE ........................................................................................................................................ III LIJST VAN AFKORTINGEN ..........................................................................................................................IV PROBLEEMSTELLING.................................................................................................................................... 1 HOOFDSTUK 1: HUMANITAIRE INTERVENTIE..................................................................................... 3 1.1. INLEIDING .....................................................................................................................................................................3 1.2. SOEVEREINITEIT EN MENSENRECHTEN ..................................................................................................................3 1.3. HUMANITAIRE INTERVENTIE ....................................................................................................................................5 1.3.1. Definitie.................................................................................................................................................................. 5 1.3.2. Juridisch kader .................................................................................................................................................... 5 1.3.3. Evolutie na de Koude Oorlog ........................................................................................................................ 7 1.4. BESLUIT ........................................................................................................................................................................8 HOOFDSTUK 2: RESONSIBILITY TO PROTECT ...................................................................................10 2.1. INLEIDING ..................................................................................................................................................................10 2.2. ONTWIKKELING VAN DE R2P DOCTRINE ............................................................................................................10 2.2.1. Globale context .................................................................................................................................................10 2.2.2. Mijlpalen in de ontwikkeling van de R2P doctrine............................................................................12 2.3. R2P DOCTRINE .........................................................................................................................................................27 2.3.1. De pijlers van Responsibility to Protect .................................................................................................27 2.3.2. Responsibility to Protect en humanitaire interventie......................................................................31 2.3.3. Status van de Responsibility to Protect in het internationaal recht .........................................32 2.4 BESLUIT ......................................................................................................................................................................35 HOOFDSTUK 3: KNELPUNTEN .................................................................................................................38 3.1. INLEIDING ..................................................................................................................................................................38 3.2. CONCEPTUELE UITDAGINGEN ................................................................................................................................38 3.2.1. Verduidelijken van de parameters van R2P.........................................................................................38 3.2.2. Unilaterale interventies ................................................................................................................................40 3.3. PRAKTISCHE UITDAGINGEN ...................................................................................................................................42 3.3.1. De organisatie van de VN Veiligheidsraad ...........................................................................................42 3.3.2 Vrees voor het ten onrechte inroepen van R2P ..................................................................................43 3.3.3 Politieke wil.........................................................................................................................................................44 3.3.4. De rol van regionale organisaties ............................................................................................................46 3.4. BESLUIT .....................................................................................................................................................................48 HOOFDSTUK 4: R2P IN LIBIË ...................................................................................................................50 4.1. INLEIDING ..................................................................................................................................................................50 4.2. RECENTE GESCHIEDENIS ........................................................................................................................................50 4.3 CONFLICT....................................................................................................................................................................51 4.4. REACTIES OP DE CRISIS IN LIBIË ...........................................................................................................................53 4.4.1. Afrikaanse en Arabische regionale reacties.........................................................................................53 4.4.2. Reactie van de Verenigde Naties...............................................................................................................54 4.5. IMPLEMENTATIE VAN R2P IN LIBIË.....................................................................................................................55 4.5.1. Voorwaarden voor het inroepen van R2P.............................................................................................55 4.5.2. Politieke wil........................................................................................................................................................59 4.5.3. Gevolgen voor de R2P doctrine..................................................................................................................61 4.6. BESLUIT .....................................................................................................................................................................63 CONCLUSIE .....................................................................................................................................................64 BIBLIOGRAFIE...............................................................................................................................................68
III
LIJST VAN AFKORTINGEN R2P: ICISS: ASEAN: NAVO: AU: Brics: NTC:
Responsibility to Protect International Commission on Intervention and State Sovereignty Association of Southeast Asian Nations Noord‐Atlantische Verdragsorganisatie Afrikaanse Unie Brazil, Russia, India, China & South Africa National Transitional Council
IV
PROBLEEMSTELLING
Er zijn weinig begrippen die zo snel een plaats in het internationale politieke forum verwierven als Responsibility to Protect (R2P). Het concept kwam in 2001 voor het eerst op de politieke agenda met het rapport van de Internationale Commissie voor Interventie en Staatssoevereiniteit (ICISS) en werd reeds vier jaar later op de Wereldtop in 2005 unaniem onderschreven. Het veelvuldige falen van de internationale gemeenschap om daadkrachtig op te treden in situaties waar mensenrechten systematisch en op grote schaal met de voeten worden getreden, had het besef doen groeien dat er nood was aan een nieuw normatief kader. Nu de conflicten tussen staten afnemen en het interne conflicten zijn die de meeste slachtoffers maken, schiet het collectief veiligheidssysteem van het VN Handvest dat vrede en veiligheid na de tweede wereldoorlog moest garanderen immers tekort. Uit het slotdocument van 2005 in combinatie met de aanvullende rapporten van de Secretaris Generaal valt af te leiden dat R2P de primaire verantwoordelijkheid om burgers te beschermen tegen genocide, etnische zuivering, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid bij de staat in kwestie legt. Indien nodig moet de internationale gemeenschap die staat helpen om zijn verantwoordelijkheid na te komen. Pas als een staat manifest faalt om zijn burgers te beschermen, moet de internationale gemeenschap tijdig en afdoend reageren om deze gruweldaden te voorkomen of te beëindigen. Hiervoor beschikt de internationale gemeenschap binnen de R2P doctrine over een heel scala aan maatregelen gaande van vreedzame middelen tot militaire interventie. Op papier klinkt deze nieuwe doctrine veelbelovend. Het is echter de praktijk die moet uitwijzen of hiermee “toekomstige Rwanda’s” en “toekomstige Kosovo’s” kunnen worden voorkomen. Tijdens deze conflicten werden immers op massale schaal mensenrechten geschonden, maar werd de Veiligheidsraad door politieke spanningen verlamd of werd onverschillig vanaf de zijlijn toegekeken. Na de grootschalige mensenrechtenschendingen uit de jaren negentig weerklonk binnen de internationale gemeenschap steevast de belofte “Never Again” en nu stelt zich de vraag of R2P doctrine deze belofte kan waarmaken. Sinds het onderschrijven van de doctrine in 2005 deden zich verschillende conflicten voor waar R2P niet werd toegepast terwijl het toch ging om staten die manifest faalden om hun bevolking te beschermen. De situatie in Somalië, Congo en ook het huidige conflict in Syrië zijn slechts enkele voorbeelden waar tijdige en afdoende actie van de internationale gemeenschap op zich laat wachten. Het is pas bij de huidige crisis in Libië dat er voor het eerst een mandaat van de Veiligheidsraad kwam dat militaire actie toelaat tegen de wil van de staat in en dit om de Libische bevolking tegen misdaden tegen de menselijkheid te beschermen. Volgens de voorvechters van R2P vormt deze resolutie dan ook een mijlpaal in de ontwikkeling van de doctrine. In deze masterproef wil ik zowel de theorie als de praktijk van R2P onderzoeken. Ik wil nagaan hoe R2P tot stand kwam en of de doctrine meer is dan een papieren tijger. Aangezien het momenteel om een politieke norm gaat en dus niet om afdwingbaar internationaal recht, bestaat immers het gevaar dat de doctrine dode letter blijft en/of selectief wordt toegepast. Verder wil ik enkele knelpunten onderzoeken en een aantal factoren blootleggen die aan de basis van de selectieve toepassing liggen. Ik wil ook nagaan of R2P wel een meerwaarde ten opzichte van zijn voorganger de doctrine van humanitaire interventie biedt. De huidige crisis in Libië laat toe om te onderzoeken hoe de doctrine in de praktijk wordt gebracht. Daarbij wordt gekeken naar de voorwaarden om R2P te kunnen toepassen en de determinerende rol van politieke wil bij de implementatie van de doctrine. Kortom, in deze masterproef wil ik een zo volledig mogelijk beeld schetsen van R2P en stilstaan bij de uitdagingen in verband met de implementatie van het concept.
1
Dit werk is ingedeeld in vier hoofdstukken. In een eerste inleidend hoofdstuk wordt stilgestaan bij de context waarin de nieuwe doctrine werd ontwikkeld. De klemtoon ligt hierbij vooral op de belangrijke plaats die het soevereiniteitsbeginsel in de wereldpolitiek inneemt. Vervolgens wordt geïllustreerd dat de uitgangspunten van het VN Handvest onder druk komen te staan omdat het aantal conflicten tussen landen afneemt en de interne conflicten toenemen. Een strikte toepassing van het non‐interventiebeginsel en de staatssoevereiniteit kon immers niet voorkomen dat in het verleden tijdens interne conflicten op massale schaal burgers werden vermoord. Verder komt ook het spanningsveld tussen staatssoevereiniteit en mensenrechten dat hierdoor ontstond aan bod. Daarna wordt de humanitaire interventie besproken waarbij deze doctrine binnen het interstatelijk geweldverbod van het VN Handvest wordt gekaderd. Er wordt ook nagegaan of een humanitaire crisis als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid wordt beschouwd en dus tot actie van de Veiligheidsraad kan leiden. Ter afronding van dit inleidend hoofdstuk wordt beschreven hoe de internationale gemeenschap op een aantal crisissen na de Koude Oorlog heeft gereageerd. Zo komen ondermeer de crisis in Rwanda, Kosovo en Somalië aan bod. Het tweede hoofdstuk is volledig aan de R2P doctrine gewijd. Als eerste wordt de ontwikkeling van het concept in detail beschreven. Hierbij wordt de definitie van de R2P in het ambitieuze rapport van de ICISS vergeleken met de invulling van de doctrine die uiteindelijk in het slotdocument van de Wereldtop werd aanvaard. Verder wordt stilgestaan bij de preventieve, de reactieve en wederopbouw pijler van R2P zoals die in het rapport van de ICISS werden beschreven. Er wordt gekeken welke van de drie pijlers in het uiteindelijke slotdocument werden weerhouden. Vervolgens wordt onderzocht wat de verschillen tussen de doctrine van humanitaire interventie en R2P zijn. Gaat het hier niet om dezelfde uitgangspunten die in een nieuw jasje zijn gestoken? Als laatste wordt de status van R2P in het internationaal recht besproken. De knelpunten van de nieuwe doctrine komen in een derde hoofdstuk aan bod. Hier worden een aantal conceptuele en praktisch uitdagingen voor de toekomst uiteengezet. Zo wordt stilgestaan bij de parameters van R2P, de kwestie van unilaterale interventie, de organisatie van de Veiligheidsraad, de vrees voor het misbruik van R2P en het primordiale belang van de politieke wil. Ten slotte, wordt ook aandacht besteed aan de rol die regionale organisaties bij de implementatie van R2P kunnen spelen. De crisis die begin dit jaar in Libië ontstond biedt de mogelijkheid om na te gaan hoe R2P in de praktijk wordt omgezet. Het laatste hoofdstuk van deze masterproef begint dan ook met een analyse van dat conflict. Hierbij worden het ontstaan en het verloop ervan toegelicht en komen de reacties van de internationale gemeenschap aan bod. Er wordt verder gekeken hoe R2P in dit conflict werd toegepast en of aan de voorwaarden voor implementatie werd voldaan. Zo wordt de vraag gesteld of het gaat om misdaden tegen de menselijkheid, of het doel van de militaire actie het beschermen van burgers is en of geweld hier een laatste redmiddel is. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de factor politieke wil en wordt de stemming van resolutie 1973 geanalyseerd. Als laatste komen de potentiële gevolgen van de interventie in Libië voor de R2P doctrine aan bod.
2
HOOFDSTUK 1: HUMANITAIRE INTERVENTIE 1.1. Inleiding Om de context waarin het concept Responsibility to Protect werd ontwikkeld te duiden, is het van belang om in dit eerste hoofdstuk even bij de geschiedenis stil te staan. Het soevereiniteitsbeginsel dat sinds de vrede van Westfalen in 1648 niet meer uit de wereldpolitiek is weg te denken, vormt dan ook het vertrekpunt van deze uiteenzetting. Vervolgens wordt geïllustreerd dat nationale soevereiniteit ook in het VN Handvest een centrale plaats inneemt. Europa was immers lange tijd het strijdtoneel van verschillende oorlogen geweest en in de toenmalige tijdsgeest ging men ervan uit dat vrede mogelijk zou zijn als iedere staat zijn grenzen zou respecteren en zich met zijn eigen interne aangelegenheden zou bemoeien. De interne conflicten, die vandaag de meeste slachtoffers maken, werden echter in het Handvest verwaarloosd. Verder wordt ook het spanningsveld tussen mensenrechten en staatssoevereiniteit besproken aangezien dit debat in de ontstaansgeschiedenis van Responsibility to Protect (R2P) centraal staat. Vervolgens komt ook humanitaire interventie in dit inleidend hoofdstuk aan bod. De Responsibility to Protect doctrine wil immers een oplossing bieden voor de problemen die humanitaire interventie met zich meebrengt. Als eerste wordt getracht om uit enkele definities de belangrijkste kenmerken van humanitaire interventie te halen. Daarna wordt het juridisch kader besproken, waarbij het interstatelijk geweldverbod en de twee uitzonderingen hierop uit het VN handvest worden toegelicht. Er wordt onderzocht of een humanitaire crisis een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid kan vormen en dus tot actie van de VN Veiligheidsraad kan leiden. Hoewel dit in een verder hoofdstuk uitgebreid aan bod komt, wordt ook even stilgestaan bij de legaliteit van interventies zonder machtiging van de VN Veiligheidsraad. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een korte toelichting van de evolutie na de Koude Oorlog. Er wordt nagegaan of en hoe de internationale gemeenschap reageerde op enkele crisissen die in die periode plaatsvonden. Achtereenvolgens komen de reacties op de crisis in Somalië, Rwanda, Srebrenica en Kosovo aan bod. 1.2. Soevereiniteit en mensenrechten Sinds de vrede van Westfalen in 1648 vormt nationale soevereiniteit de hoeksteen van de wereldpolitiek. Volgens dit principe is een staat binnen haar eigen grondgebied volledig en exclusief bevoegd. Zolang de rechten van andere staten niet worden aangetast of bedreigd, krijgen de gezagsdragers dus carte blanche binnen de landsgrenzen. In ruil voor die nationale soevereiniteit beloofden staten niet te interveniëren in de interne zaken van andere staten. Uit het verleden blijkt echter dat dit principe aanleiding geeft tot wantoestanden. Achter het schild van het soevereiniteitsbeginsel kon een staat zijn eigen onderdanen gedwongen verdrijven of vermoorden of kon de staat toekijken hoe groepen elkaar uitmoordden.1 Nationale soevereiniteit vormt ook één van de uitgangspunten van het VN Handvest. De leuze “Nooit meer oorlog” illustreert de grote verwachtingen waarmee de oprichting van de Verenigde Naties in 1945 gepaard ging. Er werd een systeem van collectieve veiligheid ontwikkeld om conflicten tussen staten te voorkomen. Omdat Europa eeuwenlang een slagveld geweest was en de catastrofale en mensonterende gevolgen van de wereldoorlog nog vers in het geheugen zaten, was er immers
1
K., BENNOUNE, ”Sovereignty vs. Suffering’? Re‐examining Sovereignty and Human Rights through the lens of Iraq” , European Journal Of International Law, 2002, 243‐262.
3
voldoende politieke wil om zo een universeel en intergouvernementeel orgaan te creëren dat in de eerste plaats de vrede tussen staten moest bewerkstelligen.2 Een thema dat veel minder aandacht kreeg van de oprichters zijn de interne conflicten binnen een staat. In de periode voor de tweede wereldoorlog werden de meeste oorlogen tussen staten gevoerd, maar de actuele conflicten zijn meestal interne oorlogen. Terwijl het aantal conflicten tussen staten afneemt, stijgt het aantal interne conflicten tot 90% van alle conflicten. Hoewel burgeroorlogen voor de tweede wereldoorlog veel minder slachtoffers maakten dan de eigenlijke oorlogen, is dat nu niet langer het geval. Naast het hoge dodental dat het gevolg van conflicten binnen staten is, is vooral de heropleving van etnische zuivering en genocide zorgwekkend. Na de Holocaust en de genocide in Cambodja vormden onder andere de gebeurtenissen in Rwanda waar in de jaren 90 op een paar weken tijd zo’n 800.000 mannen, vrouwen en kinderen louter en alleen om hun etnische afkomst werden gedood, een nieuwe zwarte pagina in de wereldgeschiedenis.3 De centrale plaats van de nationale soevereiniteit komt tot uitdrukking in artikel 2 van het VN Handvest. Volgens artikel 2 lid 4 zijn de leden immers verplicht ‘zich te onthouden van bedreiging met of gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van elke staat’. Daarnaast wordt het soevereiniteits‐ en non‐interventiebeginsel versterkt door het verbod van artikel 2 lid 7 van het VN Handvest. Deze bepaling stelt dat “geen enkel bepaling in dit handvest ... de Verenigde Naties de bevoegdheid geeft tussenbeide te komen in aangelegenheden die in wezen onder de binnenlandse rechtsmacht van een staat vallen” De VN is namelijk gebaseerd op de soevereine gelijkheid van al haar leden.4 Deze centrale plaats van het soevereiniteitsbeginsel, wordt toch wat afgezwakt door een verwijzing naar de mensenrechten. Zowel in de preambule als in artikel 1 lid 2 en 3 zien we immers een verwijzing naar respect en bescherming van mensenrechten. Er wordt echter nergens bepaald hoe mensenrechten zich verhouden tot de soevereiniteit van staten of hoe mensenrechten de soevereiniteit van staten begrenzen.5 Dit spanningsveld tussen mensenrechten en staatssoevereiniteit wordt intenser na de tweede wereldoorlog. De apartheid in Zuid Afrika, de genociden in Cambodja en de Holocaust zijn slechts enkele voorbeelden van de tekortkomingen van het soevereiniteitsbeginsel en leidde er toe dat de bescherming van mensenrechten meer dan ooit aandacht kreeg. Deze omwenteling in het denken wordt onder meer door de totstandkoming van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948) en de Genocide conventie (1948) geïllustreerd. Daarna volgden er nog andere internationale verdragen met betrekking tot mensenrechten en werd in 2002 ook het Internationaal Strafhof opgericht. Deze institutionele mijlpaal toont aan dat de verhouding tussen absolute soevereiniteit en mensenrechten wordt herbekeken. Het drong door bij de internationale gemeenschap dat staten er soms niet in slagen om de rechten van hun burgers te beschermen en meer nog, dat burgers soms tegen hun staat moeten worden beschermd. Het eens alles overheersende principe van soevereiniteit komt steeds meer onder druk te staan door de
2
D., LEURDIJK, “De VN: een vrijblijvende oefening in internationale samenwerking – primaat nationale belangen als constante bottleneck” in S.,W., COUWENBERG (ed.), Van Koude Oorlog naar oorlog tegen terrorisme ‐ achtergrond en problematiek huidige wereldpolitiek, Budel, Damon, 2007, http://www.clingendael.nl/publications/2007/20070000_cscp_art_leurdijk.pdf 3 M., BAGARIC en J., MORSS, “Transforming humanitarian intervention from an expedient accident to a categorical imperative”, Brooklyn Journal of internation law, 2005, 422‐453; G., EVANS, Lecture: Conflict resolution and humanitarian intervention in response to genocide, Bangkok, 9 februari 2004, http://peace‐ foundation.net.7host.com/file/gareth_evans.pdf 4 K., BENNOUNE, ”Sovereignty vs. Suffering’? Re‐examining Sovereignty and Human Rights through the lens of Iraq” , European Journal of International Law, 2002, 243‐262. 5 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298.
4
ontwikkeling van het internationaal recht dat de bescherming van mensenrechten moeten bewerkstelligen.6
1.3. Humanitaire interventie 1.3.1. Definitie In de literatuur zijn verschillende definities van humanitaire interventie terug te vinden. Evans omschrijft humanitaire interventie als “coercive military intervention for humanitarian purposes”.7 Volgens Saban Kardas gaat het om “Forcible action by states to prevent or to end gross violations of human rights on behalf of people other than their own nationals, through the use of armed force without the consent of the target government and with or without UN authorisation”.8 De verschillende definities hebben echter een aantal gemeenschappelijk punten. Ten eerste wordt bij een humanitaire interventie militair geweld gebruikt. Hoewel volgens sommigen de interventie ook niet militaire maatregelen kan omvatten, wordt dit door de meerderheid uitgesloten. Daarnaast moet de staat op wiens grondgebied de interventie plaatsvindt niet toestemmen. Dit is een belangrijk verschilpunt tussen humanitaire interventie en peacekeeping. Vervolgens is het doel van de interventie het helpen van de burgers van de staat waar de interventie plaatsvindt en niet van de eigen onderdanen van de interveniërende staat. In dit laatste geval gaat het immers om zelfverdediging. Ten slotte is er een tendens om zowel acties met als zonder VN toestemming onder de noemer humanitaire interventie te laten vallen.9
1.3.2. Juridisch kader Nu de frequentie van interstatelijke conflicten afneemt en conflicten binnenin staten de bovenhand nemen, wordt het traditionele internationale recht uitgedaagd. Het wordt immers noodzakelijk om te bepalen of en onder welke omstandigheden geweld mag worden gebruikt om mensenrechtenschendingen te beëindigen.10 Reeds in de zestiende en zeventiende eeuw werd door intellectuelen zoals Grotius en Vitoria over humanitaire interventie geschreven. De moderne invulling van het concept komt er echter pas door de statenpraktijk van de negentiende eeuw wanneer staten humanitaire redenen beginnen in te roepen om hun interventies te legitimeren. Deze interventies zijn te situeren binnen de just war doctrine. Dat staten zich op vaak dubieuze humanitaire motieven steunen om andere staten binnen te vallen, is deels te verklaren door het gebrek aan een algemeen verbod op het gebruik van geweld.11 Het is het Handvest van de VN dat een nieuw kader voor het gebruik van geweld in internationale relaties introduceert. De kern van het collectieve veiligheidsbeleid is een interstatelijk geweldverbod.
6
A., MASSA, “Does humanitarian intervention serve human rights? The case of Kosovo”, Amsterdam Law Forum, 2009, 50‐60, http://ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/view/63/120; G. EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐298. 7 G., EVANS, The responsibility to protect‐ending mass atrocity crimes once and for all, Washington DC, Brookings Instiitution Press, 2008, 56. 8 S., KARDAS, “Humanitarian intervention: The evolution of the idea and practice”, Journal of international affairs, 2001, 21‐48. 9 S., KARDAS, “Humanitarian intervention: The evolution of the idea and practice”, Journal of international affairs, 2001, 21‐48. 10 M., BAGARIC en J., MORSS, “Transforming humanitarian intervention from an expedient accident to a categorical imperative”, Brooklyn Journal of internation law, 2005, 422‐453. 11 S., KARDAS, “Humanitarian intervention: The evolution of the idea and practice”, Journal of international affairs, 2001, 21‐48.
5
Soevereiniteit‐ en het non‐interventiebeginsel krijgen nu immers absolute prioriteit. De interne aangelegenheden van een staat gaan niemand wat aan. Op dit verbod gelden slechts twee uitzonderingen. Op grond van artikel 51 is er namelijk een recht op zelfverdediging als reactie op een aanval en daarnaast laat hoofdstuk VII ook geweldgebruik na machtiging van de Veiligheidsraad toe.12 In bepaalde gevallen kan de Veiligheidsraad, volgens de bepalingen van hoofdstuk VII van het VN Handvest, een situatie als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid bestempelen en een militaire interventie toch rechtvaardigen. Dit mechanisme is gebaseerd op de artikelen 39 en 42 van het VN Handvest. Artikel 39 bepaalt: “De Veiligheidsraad stelt vast of er sprake is van een bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede of daad van agressie, en doet aanbevelingen, of beslist welke maatregelen zullen worden genomen overeenkomstig de artikelen 41 en 42 tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid.” Artikel 42 stelt verder: “Mocht de Veiligheidsraad van oordeel zijn dat de in artikel 41 bedoelde maatregelen (niet‐militaire middelen) onvoldoende zouden zijn of dat zij onvoldoende zijn gebleken, dan kan hij overgaan tot zulk optreden door middel van lucht‐,zee‐ of landstrijdkrachten als nodig is voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid.”13 Hierbij is het van belang om op te merken dat er niet wordt omschreven wat nu juist als een bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede of daad van agressie moet worden beschouwd. Het was dan ook onduidelijk of een humanitaire crisis hieronder kon vallen. De Veiligheidsraad heeft in resolutie 75114 met betrekking tot de situatie in Somalië in 1992 echter expliciet gesteld dat ook niet‐ militaire bronnen van instabiliteit op economisch, politiek, sociaal, humanitair en ecologisch vlak een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid kunnen zijn. Dit betekent dat een humanitaire crisis dus ook tot actie van de Veiligheidsraad kan leiden. Hierdoor wordt de wettelijke grondslag voor humanitaire interventies na de koude oorlog aanzienlijk verruimd.15 Deze artikelen geven aanleiding tot hevige discussies over de legaliteit van humanitaire interventie met en zonder goedkeuring van de Veiligheidsraad. Volgens voorstanders van een recht op interventie is humanitaire interventie toegelaten omdat zo een interventie niet gericht is tegen de territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van een staat en dus niet valt onder het verbod van artikel 2 lid 4 van het VN Handvest. De territoriale grenzen worden immers niet bedreigd en eens de humanitaire crisis is beëindigd, verlaat de interveniërende staat het grondgebied. Het probleem met deze stelling is dat er wordt van uitgegaan dat een militaire interventie de interne politieke situatie niet verstoort, terwijl dit juist wel zo is. De meerderheid stelt echter dat een militaire humanitaire interventie in de regel illegaal is. Hierop is slechts één uitzondering met name een geautoriseerde interventie volgens de artikelen 39 en 42. Deze visie heeft de meeste aanhangers en wordt ook door het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua zaak in 1986 gevolgd.16
12
D., VESSEL, “The lonely pragmatist: Humanitarian intervention in an imperfect world”, BYU Journal of public law, 2003, 1‐58. 13 A., MASSA, “Does humanitarian intervention serve human rights? The case of Kosovo”, Amsterdam Law Forum, 2009, 50‐60, http://ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/view/63/120; D., VESSEL, “The lonely pragmatist: Humanitarian intervention in an imperfect world”, BYU Journal of public law, 2003, 1‐58. 14 Resolution 751 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (24 april 1992), UN Doc. S/RES/751, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f16a4.html 15 S., D., MURPHY, “Criminalizing humanitarian intervention”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2009, 341‐377; B., PRUITT‐HAMM, “Humanitarian intervention in Southeast Asia in the post cold war world: dilemmas in the definition and design of international law”, Pacific Rim Law & Policy Journal, 1994, 183‐229. 16 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Nicaragua case, 27 juni 1986, http://www.icj‐ cij.org/docket/index.php?sum=367&code=nus&p1=3&p2=3&case=70&k=66&p3=5; D., VESSEL, “The lonely pragmatist: Humanitarian intervention in an imperfect world”, BYU Journal of public law, 2003, 1‐58; J., L., CZERNECKI, “The United Nations’ paradox: the battle between humanitairian intervention and state sovereignty”, Duquesne Law Review, 2003, 391‐407; S., G., SIMON, “The contemporary legality of unilateral humanitarian intervention”, California Western International Law Journal, 1993, 117‐153.
6
1.3.3. Evolutie na de Koude Oorlog Hoewel de Veiligheidsraad de instelling bij uitstek is om desnoods via het gebruik van geweld grootschalige mensenrechtenschendingen te beëindigen, was de instelling gedurende de koude oorlog door de interne machtsverhoudingen verlamd.17 Het non‐interventiebeginsel bleef het internationale toneel domineren. Het einde van de Koude Oorlog ging dan ook gepaard met nieuwe hoop op een actief en effectief collectief veiligheidssysteem. Betere internationale samenwerking was ook nodig want burgeroorlogen en interne conflicten deden zich, voornamelijk in ex‐Joegoslavië en Afrika, tijdens die periode op grote schaal voor.18 Helaas zijn vastgeroeste gewoontes moeilijk te veranderen. Zelfs wanneer de wereld zag dat internationale hulp onontbeerlijk was en de internationale gemeenschap via de Verenigde Naties besloot om te interveniëren, gebeurde dit vaak halfslachtig en konden grootschalige mensenrechtenschendingen niet worden voorkomen.19 In Somalië slaagde de VN peacekeeping missie “Restore Hope” er in 1993 niet in de orde te herstellen en dit leidde tot de dood van vele Amerikaanse soldaten en Somalische burgers.20 Een jaar later, In 1994, faalden de lidstaten van de VN om de genocide in Rwanda te voorkomen of te stoppen. Met de gebeurtenissen in Somalië in het achterhoofd weigerde de Veiligheidsraad toen bijkomende troepen te sturen. De permanente leden wilden immers een gelijkaardige mislukking vermijden en de internationale gemeenschap keek toe terwijl op negentig dagen tijd 800.000 Tutsi’s en gematigde Hutus werden vermoord. Een jaar later werden in Srebrenica onder het oog van de VN troepen 7000 moslim mannen en jongens vermoord.21 Het veelvuldige falen van de internationale gemeenschap om daadkrachtig op te treden bij humanitaire crisissen kwam het imago van de VN niet ten goede. Voor velen ontbrak het de instelling aan politieke wil, gezag en militaire capaciteit en dit zette de deur op een kier voor humanitaire interventies door machtige staten of regionale organisaties. Deze tussenkomsten zonder goedkeuring van de VN Veiligheidsraad werden immers als meer effectief beschouwd.22 Het was dan ook de NATO die in 1999 overging tot militaire operaties om aan de Servische aanvallen in Kosovo een einde te maken. Hoewel de internationale gemeenschap zag dat het moorden en de etnische zuivering opnieuw begon en militaire interventie noodzakelijk was, lukte het de Veiligheidsraad niet om tot een akkoord te komen omdat Rusland met zijn vetorecht dreigde. Geen enkele resolutie van de VN Veiligheidsraad met betrekking tot Kosovo verleende dan ook een mandaat voor het gebruik van geweld. De NATO verdedigde haar acties op basis van de bezorgdheid met betrekking tot de wijdverspreide en escalerende vervolging van de niet Servische bevolking in die regio. Later verklaarde de Independent International Commission in Kosovo in haar rapport dat de actie ‐ die geen toestemming van de Veiligheidsraad had ‐ wel legitiem, maar niet legaal was. Deze unilaterale interventie toonde volgens sommigen aan dat de machtige staten de regels
17
S., KARDAS, “Humanitarian intervention: The evolution of the idea and practice”, Journal of international affairs, 2001, 21‐48. 18 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 19 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 20 S., BAYNHAM, “Somalia – UN at the crossroads”, African Defense Review, 1994, http://www.iss.co.za/pubs/ASR/ADR15/Baynam 21 S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. 22 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128.
7
straffeloos kunnen breken.23 Dit was vooral een bezorgdheid van de landen in het zuiden die huiverden van de groeiende invloed van hun vroegere koloniale heersers. Er werd gevreesd dat humanitaire interventie zou worden misbruikt om zich te bemoeien met de interne aangelegenheden van een staat, de soevereiniteit aan te tasten en op die manier ongewenste staatshoofden aan de kant te schuiven. Deze vrees werd nog verder versterkt door de Amerikaanse war on terror.24 Dat de militaire actie in Kosovo uiteindelijk van een zogenaamde “coalition of the willing” uitging, heeft de integriteit van het hele internationale veiligheidssysteem op de helling gezet.25 Uit dit beperkt overzicht blijkt duidelijk dat de tijden zijn veranderd en dat in het huidige internationale landschap het absolute karakter van het soevereiniteitsbeginsel niet langer als een paal boven water staat. In de woelige jaren negentig ligt de kiem van het debat dat vandaag nog steeds wordt gevoerd. Er ontstaat namelijk een sterke tegenstelling tussen enerzijds de voorvechters van humanitaire interventies, waarbij er een recht is om militair te interveniëren zonder toestemming van de staat zelf en anderzijds de verdedigers van het traditionele concept van staatsoevereiniteit. Volgens deze laatsten mag de rest van de wereld zich met de interne aangelegenheden van een staat niet inlaten.26 Toch werd het bij de eeuwwisseling voor de meerderheid van de VN lidstaten duidelijk dat hoewel het concept humanitaire interventie een heet hangijzer was geworden, de internationale gemeenschap verplicht was om burgers in alle omstandigheden tegen gruweldaden te beschermen: zowel bij interstatelijke conflicten als bij interne conflicten. Het is in deze woelige en weinig beloftevolle periode dat het concept Responsibility to Protect in het leven werd geroepen.27
1.4. Besluit Het mag duidelijk zijn dat staatssoevereiniteit reeds eeuwen een leidraad binnen de internationale politiek vormt. Ook het VN Handvest vertrekt van dit principe en hoewel er ook naar respect en bescherming van mensenrechten wordt verwezen, blijft dit thema op de achtergrond. De recente geschiedenis toont echter aan dat een strenge toepassing van soevereiniteitsbeginsel aanleiding kan geven tot wantoestanden. Zo confronteren de apartheid in Zuid Afrika en de Holocaust de internationale gemeenschap met de tekortkomingen van het soevereiniteitsbeginsel. In navolging van deze gruwelijke gebeurtenissen kwam de nood aan bescherming van mensenrechten in de schijnwerpers wat ondermeer leidde tot de ratificatie van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de genocide conventie. De internationale gemeenschap kwam stilaan tot het besef dat er situaties bestaan waar een staat de rechten van zijn burgers niet voldoende wil of kan beschermen en dat het soms de staat zelf is die de rechten van zijn onderdanen schendt. Deze evolutie leidt tot een spanningsveld tussen de bescherming van mensenrechten enerzijds en het soevereiniteitsbeginsel anderzijds dat tot op vandaag bestaat. Nu de conflicten binnen staten toenemen, moet worden onderzocht of de internationale gemeenschap mag interveniëren om massale mensenrechtenschendingen te voorkomen. Volgens
23
T., G., WEISS, “ R2P after 9/11”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 741‐ 760; G., EVANS, “From humanitarian intervention to the responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 24 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128. 25 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 26 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 27 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128.
8
het VN Handvest is het gebruik van geweld in internationale relaties verboden. Op dit verbod gelden slechts twee uitzonderingen: actie uit zelfverdediging en actie gemachtigd door de VN Veiligheidsraad onder hoofdstuk VII van het Handvest. Hierbij staat de vraag of er sprake is van een bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede of een daad van agressie centraal. Slechts als dit het geval is, mag de Veiligheidsraad maatregelen nemen en eventueel ook tot militaire actie overgaan. In 1992 werd door de Veiligheidsraad beslist dat ook humanitaire crisissen een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid vormen en dus tot actie onder hoofdstuk VII van het Handvest kunnen leiden. Of militaire humanitaire actie zonder machtiging van de Veiligheidsraad legaal is, wordt betwist. De visie dat enkel een geautoriseerde militaire interventie legaal is, heeft dan ook de meeste aanhangers en wordt tevens door het internationaal Gerechtshof verdedigd. Na de koude oorlog wordt de tegenstelling tussen de bescherming van mensenrechten en het soevereiniteitsbeginsel pijnlijk duidelijk. De verschillende conflicten in de jaren negentig waarin de internationale gemeenschap er niet in slaagt om daadkrachtig te interveniëren of waar de statengemeenschap langs de zijlijn toekijkt hoe mensenrechten op massale schaal worden geschonden, tonen aan dat een nieuwe kijk op humanitaire interventie noodzakelijk is.
9
HOOFDSTUK 2: RESONSIBILITY TO PROTECT
2.1. Inleiding Dit hoofdstuk begint met het schetsen van de context waarin het R2P concept tot stand kwam. Na de grootschalige mensenrechtenschendingen tijdens de jaren negentig waren de geesten immers gerijpt om een kader te ontwikkelen dat volgens Secretaris Generaal Kofi Annan enerzijds dergelijke massale mensenrechtenschendingen moest voorkomen en anderzijds het soevereiniteitsbeginsel moest respecteren. In een tweede deel van dit hoofdstuk worden de verschillende fasen in de ontwikkeling van het R2P concept gedetailleerd toegelicht. Deze evolutie begint in 2001 bij het rapport van de Internationale Commissie voor Interventie en Staatssoevereiniteit (ICISS) waarin de intellectuele grondslagen voor R2P werden gelegd. Vervolgens komt het rapport van het High Level Panel on Threats, Challenge and Change aan bod evenals het antwoord hierop van de Secretaris Generaal. In 2005 volgt de meest relevante mijlpaal in de totstandkoming van het R2P concept: de unanieme onderschrijving van de R2P norm in het slotdocument van de wereldtop in 2005. Een volgende stap in de evolutie is het follow up rapport “implementing the responsibility to protect” van 2009 en het daarop gebaseerde debat in de Algemene Vergadering later dat jaar. Vervolgens wordt ook nog resolutie 308 besproken. Deze resolutie verwijst naar de relevante paragrafen inzake R2P in het slotdocument van de Wereldtop in 2005 en draagt dus ook bij tot het verankeren van R2P doctrine. Daarna wordt stilgestaan bij het rapport over early warning, assessment en responsibility to protect van 2010 en de daaropvolgende informele dialoog in de Algemene Vergadering. De informele interactieve dialoog in de Algemene Vergadering van 12 juli 2010 over de rol van regionale organisaties vormt de voorlopig laatste stap in de ontwikkeling van R2P. Ten slotte wordt kort nagegaan of de erkenning van de R2P doctrine tijdens de wereldtop ook tot uiting komt in de praktijk. Zo worden de reacties en/of de resoluties met betrekking tot Darfur, Libië, Ivoorkust, Kenia en Birma onderzocht en wordt ook stilgestaan bij enkele institutionele veranderingen sinds de consensus in 2005. Dit hoofdstuk eindigt met een analyse van de R2P doctrine zoals die in het document van de wereldtop werd onderschreven. Als eerste wordt dieper ingegaan op de drie pijlers van R2P: preventie, reactie en wederopbouw. Vervolgens wordt onderzocht of de R2P doctrine wel een toegevoegde waarde biedt ten opzichte van humanitaire interventie en op welke punten beide concepten van elkaar verschillen. Ten slotte wordt de status van R2P in het internationale recht nagegaan. Hier wordt onderzocht waar R2P zich bevindt op het spectrum gaande van een louter politiek aanvaarde norm tot een juridische bindende norm. Er wordt met andere woorden onderzocht of de doctrine thans als een regel van internationaal gewoonterecht kan worden bestempeld.
2.2. Ontwikkeling van de R2P doctrine 2.2.1. Globale context Het falen van de internationale gemeenschap om de grootschalige mensenrechtenschendingen in de jaren negentig te voorkomen en de vrees voor de nefaste gevolgen van het unilateraal gebruik van geweld door staten, liggen aan de basis de R2P doctrine.28 De desastreuze gevolgen van een gebrekkig collectief veiligheidssysteem onder andere in Rwanda, Somalië, Darfur en Kosovo zorgen ervoor dat Secretaris Generaal Kofi Annan de druk opdrijft om een
28
G., EVANS, “The responsibility to protect: rethinking the humanitarian challenge”, American society of international law proceedings, 2004, 78‐98.
10
kader te ontwikkelen dat enerzijds ervoor zorgt dat gelijkaardige gruweldaden zich in de toekomst niet meer voordoen en anderzijds het soevereiniteit‐ en non‐interventiebeginsel respecteert.29 Deze gebeurtenissen hebben immers wel tot grote controverses geleid, maar nooit werden de principiële vragen omtrent humanitaire interventie beantwoord. Integendeel voor‐ en tegenstanders groeven zich dieper in hun eigen loopgraven in en het bereiken van een compromis leek ondenkbaar. Er ontstond een verhit debat over de vraag of er een recht van interventie bestaat, hoe en wanneer dat recht mag worden uitgeoefend en onder wiens gezag. De rol van de Verenigde Naties bij interventies en de limieten van staatssoevereiniteit vormen de hete hangijzers van het internationale debat. Daarenboven was het een overwegend Noord‐Zuid debat waarbij de vroeger gekoloniseerde staten hun herwonnen soevereiniteit niet op het spel wilden zetten door een recht te erkennen dat hun vroegere heersers in staat zou stellen opnieuw de touwtjes in handen te nemen.30 In zijn speech voor de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in 1999 zette Secretaris Generaal Kofi Annan het probleem in de meest uitgesproken termen uiteen en suggereerde hij dat de klassieke opvatting van staatssoevereiniteit in sommige gevallen moet wijken voor de bescherming van het individu. Als reactie op de kritiek dat humanitaire interventie een onaanvaardbare aanval op de soevereiniteit van een staat was, vroeg hij tijdens de Algemene vergadering: “If humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assault on sovereignty, how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica‐ to gross and systematic violations of human rights that offend every precept of our common humanity?...But surely no legal principle‐not even sovereignty‐can ever shield crimes against humanity… Armed intervention must always remain the option of last resort, but in the face of mass murder, it is an option that cannot be relinquished.”31 Daarnaast waarschuwde hij ook voor de bedreigingen voor het multilateralisme als gevolg van een inactieve Veiligheidsraad: “If collective conscience of humanity…cannot find the United Nations its greatest tribune, there is a grave danger that it will look elsewhere for peace and justice.”32 De uitdaging voor de toekomst bestaat erin een normatief kader te ontwikkelen waardoor de inherente problemen met betrekking tot humanitaire interventie worden weggenomen en dat interventie bij systematische schendingen van mensenrechten verzoent met het non‐interventie beginsel op basis van soevereiniteit: “It is essential that the international community reach consensus – not only on the principle that massive and systematic violations of human rights must be checked, wherever they take place, but also on ways of deciding what action is necessary, and when, and by whom.”33
29
G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128. 30 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 31 K., ANNAN, Annual report for the General Assembly, 20 september 1999, http://www.un.org/News/ossg/sg/stories/statments_search_full.asp?statID=28 32 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 33 K., ANNAN, Annual report for the General Assembly, 20 september 1999, http://www.un.org/News/ossg/sg/stories/statments_search_full.asp?statID=28
11
Het is enkel door de creatie van een dergelijk kader dat enerzijds “toekomstige Kosovo’s” waar de Veiligheidsraad wel actie overweegt, maar door politieke spanningen wordt geblokkeerd en anderzijds “toekomstige Rwanda’s” waar de Veiligheidsraad in het licht van genocide, massamoorden of etnische zuivering niet eens actie overweegt, kunnen worden voorkomen.34 2.2.2. Mijlpalen in de ontwikkeling van de R2P doctrine 2.2.2.1. De Internationale Commissie voor Interventie en Staatssoevereiniteit. De intellectuele grondslagen voor responsibility to protect werden gelegd in het rapport van de Internationale Commissie voor Interventie en Staatssoevereiniteit (ICISS).35 De ICISS werd in september 2000 opgericht als reactie op de oproep van Koffi Annan om een nieuw normatief kader te ontwikkelen waardoor het aloude conflict tussen enerzijds de beginselen van soevereiniteit en non‐interventie in het VN Handvest en anderzijds de morele plicht van de internationale gemeenschap om te reageren bij massale schendingen van de mensenrechten in een staat, zou worden opgeheven. Koffi Annan riep met andere woorden op tot het herbekijken van het evenwicht tussen rechten van de staat en rechten van de burgers.36 De ICISS, gesponsord door de Canadese overheid, bestond uit internationale experts met verschillende geografische, politieke en professionele achtergronden en was lang niet de eerste groep van experts die zich over de hete hangijzers humanitaire interventie en staatssoevereiniteit boog. Gedurende 12 maanden consulteerde de Commissie ondermeer leden van de Veiligheidsraad, academici en NGO’s.37 De uitdaging van het panel bestond erin om een nieuwe invalshoek te ontwikkelen die het debat moest aanzwengelen. De ICISS legt zich een aantal doelstellingen op. Als eerste wil de commissie duidelijke regels, procedures en criteria ontwikkelen die bepalen of, wanneer en hoe te interveniëren. Verder wil ze militaire interventie legitimeren als een situatie dat vereist, waarbij het een laatste redmiddel moet zijn. Als toch tot zo een militaire interventie moet worden overgegaan dan wil de commissie garanderen dat die interventie effectief is, zo weinig mogelijk slachtoffers maakt, de institutionele schade beperkt blijft en dat enkel wordt ingegrepen om bepaalde doelen te bereiken. Ten slotte, wil de commissie de oorzaken van conflicten verminderen en de vooruitzichten op duurzame vrede verbeteren.38 Volgens Evans, die een belangrijke rol vervulde binnen de ICISS, levert het rapport vier bijdragen voor het internationaal politiek debat: het hanteert een nieuw taalgebruik met betrekking tot humanitaire interventie, het werpt nieuw licht op het concept staatssoevereiniteit, het accentueert de drie dimensies van R2P en het lanceert richtlijnen voor een legitieme en legale interventie.39
34
A., J., BELLAMY, “Wither the responsibility to protect? Humanitarian Intervention and the 2005 world summit”, Ethics & International Affairs, 2006, 143‐169. 35 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 36 D., CHANDLER, “The Responsibility to protect? Imposing liberal peace”, International Peacekeeping, 2004, 59‐81; S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. 37 G., EVANS en M., SAHNOUN, “Intervention and state sovereignty: breaking new ground”, Global governance, 2001, 119‐ 125. 38 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 39 S., SHARMA, “ Towards a global responsibility to protect: Setbacks on the path to implementation”, Global Governance, 2010, 121‐138.
12
Als eerste werd er een nieuwe manier om over humanitaire interventie te praten in het leven geroepen. Het hele debat werd door een terminologische verschuiving omgedraaid van het recht te interveniëren naar de verantwoordelijkheid om bescherming te bieden. Hierdoor staan niet langer de interveniërende staten centraal, maar de burgers die moeten worden beschermd. Via deze nieuwe terminologie hoopten de pleitbezorgers van R2P de discussie omtrent humanitaire interventie nieuw leven in te blazen door de stekels uit het politieke debat weg te halen. Ze wilden de leiders en beleidsmakers aanzetten om op een andere manier naar humanitaire interventie te kijken en om opnieuw na te denken over de werkelijke vraagstukken.40 Daarnaast werd ook het concept soevereiniteit herdacht. Volgens de ICISS moet staatssoevereiniteit vandaag niet meer als beheersing maar als verantwoordelijkheid worden beschouwd. Sinds de ondertekening van het VN Handvest waar soevereiniteit in de traditionele opvatting werd ingeschreven, is de statenpraktijk aanzienlijk geëvolueerd. De sterkere nadruk op mensenrechten heeft tot gevolg dat soevereiniteit vandaag niet alleen rechten, maar ook verantwoordelijkheden behelst.41 Deze evolutie wordt , door Ramesh Thakur scherp omschreven als: “The steady erosion of the once sacrosanct principle of national sovereingty is rooted in the reality of global interdependence: no country is an island unto itself anymore…”42 Een staat heeft dus verantwoordelijkheden zowel tegenover zijn burgers als tegenover de internationale gemeenschap. Het uitgangspunt is dat de beschermingsverantwoordelijkheid bij de betrokken staat ligt. Het is enkel indien de soevereine staat hiertoe niet in staat is, niet bereid is of zelf de wandader is, dat de internationale gemeenschap de burgers tegen schendingen van mensenrechten of tegen schendingen van het internationaal humanitair recht moet beschermen. De idee dat soevereiniteit ook verantwoordelijkheden behelst was essentieel om een morele basis voor acties te creëren.43 Vervolgens ontwikkelde de ICISS ook een continuüm van verantwoordelijkheden. R2P omvat drie pijlers: preventie, interventie en heropbouw.44 Beschermen is immers meer dan interveniëren alleen, het omvat ook de verantwoordelijkheid om te voorkomen en te herstellen. Allereerst hebben staten de verantwoordelijkheid om ernstige mensenrechtenschendingen te voorkomen. Dit betekent dat de internationale gemeenschap de zogenaamde ‘root causes’ en de directe oorzaken van gruweldaden moet aanpakken. Als preventie niet meer mogelijk is, hebben staten de verantwoordelijkheid om in te grijpen. Indien vreedzame methodes de bevolking niet voldoende beschermen en geen oplossing bieden, kunnen dwingende maatregelen zoals sancties en internationale vervolging worden aangewend. In extreme gevallen kan ook tot een militaire interventie worden overgegaan. De laatste pijler stelt dat staten ook de verantwoordelijkheid voor de wederopbouw van een land dragen. Hierbij moeten staten bijdragen tot het herstel en de heropbouw en moeten ze verder ook aan de
40
D., CHANDLER, “The Responsibility to protect? Imposing liberal peace”, International Peacekeeping, 2004, 59‐81.; G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 41 N., DASTOOR, “The Responsibility to refine: The need for a security council Committee on the responsibility to protect”, Harvard Human Rights Journal, 2009, 25‐62; G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 42 R., THAKUR, The United Nations, Peace and Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, 255. 43 G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 44 D., FIOTT, “ The Responsibility to protect: Sovereignty, potitical Will and Capabilities, European security review, 2008, http://www.isis‐europe.org/pdf/2008_artrel_173_esr39‐r2p.pdf
13
oorzaken van het conflict aandacht schenken.45 Hoewel de tweede pijler de meeste aandacht kreeg in de debatten, stelde de ICISS heel duidelijk dat de preventieve dimensie van R2P de meest belangrijke was.46 Door de eerste en de derde pijler – die in het debat over humanitaire interventie verwaarloosd werden – terug in de belangstelling te zetten, hoopte de ICISS dat een noodzakelijke interventie beter zal worden aanvaard.47 Ten slotte omschrijft het rapport ook vier criteria waaraan moet voldaan zijn opdat een militaire interventie wettig en rechtvaardig zou zijn. De effectiviteit van een collectief veiligheidssysteem wordt immers niet alleen door de legaliteit van de beslissingen bepaald, maar ook door hun legitimiteit.48 Het systematisch gebruik van deze criteria zou tot een doorzichtige en eenvormige besluitvorming moeten leiden en zo de legitimiteit van de besluiten ten goede komen. Elke situatie vraagt om een aftoetsing aan de criteria die bepalen onder welke voorwaarden het gebruik van militair geweld geoorloofd is en welke grenzen en beperkingen daarbij in acht moeten worden genomen. Het gebruik van criteria bij het beslissen tot militaire interventie stuitte echter op grote weerstand en werd ‐ zoals verder zal blijken ‐ op de wereldtop in 2005 ook niet weerhouden.49 De voorgestelde criteria zijn: het drempelcriterium (rechtvaardige zaak), de voorzorgscriteria (juiste intentie, laatste redmiddel, proportionele middelen, redelijke vooruitzichten), het criterium van de juiste autoriteit en operationele criteria.50 RECHTVAARDIGE ZAAK51 “Militaire interventie met het doel mensen te beschermen, is slechts dan gerechtvaardigd als mensen ernstige en onherstelbare schade wordt toegebracht, of op korte termijn toegebracht zal worden, van de volgende aard: (a) een groot verlies van levens, feitelijk of gevreesd, al of niet met het doel genocide te plegen, als gevolg van opzettelijk handelen door de staat, het niet ingrijpen door de staat, of het niet in staat zijn te handelen van de staat, of in het geval de staat ineen is gestort; (b) etnische zuivering op grote schaal, feitelijk of gevreesd, uitgevoerd door mensen te vermoorden, te verdrijven, door terreurdaden, of door verkrachting.”52 Volgens dit criterium is militaire interventie enkel gerechtvaardigd om te voorkomen dat op grote schaal gemoord zou worden of dat etnische zuiveringen zullen plaatsvinden. De omschrijving omvat naast opzettelijke gruweldaden, zoals die in Rwanda en Bosnië, ook de situatie waarbij door het ineenstorten van het overheidsgezag een groot aantal mensen in gevaar komen, zoals tijdens de
45
M., DE SOUSA, “Humanitarian Intervention and the responsibility to protect: bridging the moral legal divide”, UCL Jurisprudence Review, 2010, 51‐74; T., CHATAWAY, “Towards Normative consensus on responsibility to protect”, Griffith Law Review, 2007, 193‐ 224. 46 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 47 T., CHATAWAY, “Towards Normative consensus on responsibility to protect”, Griffith Law Review, 2007, 193‐ 224. 48 R., HAMILTON, “The Responsibility to protect: from document to doctrine‐ but what of implementation”, Harvard Human Rights Journal, 2006, 289‐297. 49 S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55; D., CHANDLER, “Unravelling the paradox of the responsibility to protect”, Irish studies of international affairs, 2009, 27‐39. 50 S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. 51 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 52 G., EVANS, “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html
14
crisis in Somalië. Ook natuurrampen kunnen een rechtvaardige zaak zijn wanneer er veel doden vallen of dreigen te vallen en de overheid niet kan of wil optreden.53 De drempel ligt dus hoog en niet elk geval van mensenrechtenschending kan een militaire interventie in gang zetten. Soms zijn militaire, politieke of economische sancties misschien wel noodzakelijk, zoals bij systematische rassendiscriminatie, politieke onderdrukking of het omverwerpen van een regime, maar rechtvaardigen deze situaties geen militaire interventie met als doel de bevolking te beschermen.54 VOORZORGSCRITERIA VOOR EEN INTERVENTIE55 Het eerste van de zes voorzorgscriteria is het criterium “juiste intentie”. Dit houdt in dat het menselijk lijden stoppen of voorkomen het primaire doel van de militaire actie moet zijn. Dit moet niet de enige drijfveer zijn, maar wel de belangrijkste. Vaak hebben staten immers andere motieven om in te grijpen zoals bijvoorbeeld de bescherming van hun energiebevoorrading en zal het eigenbelang doorslaggevend zijn. De juistheid van bedoelingen kan worden gewaarborgd door het verkiezen van collectieve boven unilaterale acties en na te gaan of de actie ook door de te beschermen bevolking wordt gedragen. In het rapport staat wel niet hoe de visie van de bevolking op een interventie moet worden nagegaan.56 Daarnaast vereist het criterium “laatste redmiddel” dat er redelijke gronden moeten zijn om aan te nemen dat alle andere vreedzame maatregelen gezien de omstandigheden niet succesvol zouden zijn. Militaire interventie is dus het laatste redmiddel als preventieve en minder verregaande maatregelen geen oplossing bieden.57 Het “proportionaliteitscriterium” stelt dat de middelen van de interventie beperkt moeten zijn tot wat strikt noodzakelijk is om het doel van de interventie – het beschermen van de bevolking ‐ te realiseren. De omvang, de tijdsduur en de intensiteit moeten de proportionaliteitstoets doorstaan.58 Als laatste moeten er ook “redelijke vooruitzichten” zijn. Er moet worden nagegaan of er een redelijke kans bestaat dat het beoogde doel bereikt zal worden. De interventie mag niet leiden tot een nog groter conflict. Een problematisch gevolg van dit voorzorgsprincipe is dat militaire acties tegen grote mogendheden, waaronder de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad, de toetsing niet zullen doorstaan. Zo een interventie zou immers tot een groot conflict leiden en de kansen op succes zijn klein. Heel wat ontwikkelingslanden verzetten zich dan ook tegen een interventie omdat ze vrezen dat die theorie een wapen is van machtige staten om in zwakkere staten te interveniëren.59
53
P., STOCKBURGER, “ The Responsibility to protect doctrine: customary international law, an emerging legal norm, or just wishful thinking?”, Intercultural Human Rights Law Review, 2010, 365 – 380; G., EVANS, “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html; 54 G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 55 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 56 S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. 57 HAMILTON, “The Responsibility to protect: from document to doctrine‐ but what of implementation”, Harvard Human Rights Journal, 2006, 289‐297. 58 R., HAMILTON, “The Responsibility to protect: from document to doctrine‐ but what of implementation”, Harvard Human Rights Journal, 2006, 289‐297. 59 D., CHANDLER, “The Responsibility to protect? Imposing liberal peace”, International Peacekeeping, 2004, 59‐81.; G., EVANS, “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html
15
JUISTE AUTORITEIT60 “Er is geen beter of geschikter lichaam om een militaire interventie met als doel mensen te beschermen, te autoriseren dan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Wij moeten niet trachten een vervanging voor de Veiligheidsraad te vinden als bron van autoriteit, maar wij moeten proberen te zorgen dat de Veiligheidsraad beter gaat werken dan in het verleden.”61 Volgens de ICISS dient de Veiligheidsraad als bewaker van internationale vrede en veiligheid als eerste te worden geraadpleegd. De Veiligheidsraad bezit immers op basis van het Handvest het monopolie van geweld, met uitzondering van situaties van zelfverdediging. De vraag die zich naar aanleiding van de gebeurtenissen in Kosovo stelde, was of het ook de laatste instantie moest zijn. Het probleem is immers dat de Veiligheidsraad in het verleden selectief en inconsistent heeft opgetreden. Zelfs als schijnbaar aan alle criteria voor militaire interventie is voldaan, zoals in Darfour en Kosovo, blijft een mandaat om in te grijpen soms uit. Zo kwam op de situatie in Kosovo geen reactie van de Veiligheidsraad omdat Rusland met een veto dreigde.62 Het gebrek aan politieke wil en de implicaties hiervan komen in een volgend hoofdstuk aan bod. Het rapport kent de Veiligheidsraad geen exclusieve bevoegdheid toe en biedt twee institutionele alternatieven voor het geval de Veiligheidsraad niet bereid of in staat zou zijn om de opdracht tot interventie te geven, niettegenstaande de verantwoordelijkheid tot bescherming zonneklaar is. Als eerste kunnen de staten die een interventie nodig achten, de Algemene Vergadering onder de Uniting for Peace procedure om een mandaat verzoeken. Volgens die procedure kan de Algemene Vergadering bij tweederde meerderheid de nodige maatregelen aanbevelen als unanimiteit tussen de Permanente leden van Veiligheidsraad ontbreekt. Hoewel het hier slechts gaat om aanbevelingen, verleent deze procedure wel een legitieme en legale basis. Indien die tweederde meerderheid niet wordt gehaald en omdat de procedure in een crisissituatie misschien te lang zou duren, voorziet het rapport ook een tweede mogelijkheid. Regionale organisaties kunnen overgaan tot interventie krachtens hoofdstuk VIII van het VN Handvest op voorwaarde dat ze achteraf de Veiligheidsraad om bevestiging verzoeken. Zo een actie kan volgens de ICSS enkel binnen de eigen geografische zone van de organisatie en dit ook ten aanzien van niet‐leden. De keerzijde van die geografische beperking, die aantoont dat optreden zonder mandaat de uitzondering moet blijven, is dat slachtoffers van andere continenten minder kans hebben op een succesvolle interventie dan in Europa. De inspiratiebron voor deze mogelijkheid is de NAVO‐interventie in Kosovo. De grootste weerstand tegen deze interventie kwam uit Europa en de tegenstand van niet‐Europese staten bleef relatief beperkt. Dit zou helemaal anders zijn mocht het gaan om een militaire actie zonder mandaat op een ander continent.63 Hoe dan ook beklemtoont het rapport het principiële geweldsmonopolie van de Veiligheidsraad. Als de Veiligheidsraad geen mandaat verleent, roept de ICISS niet actief op tot unilaterale interventie, maar maakt ze volgende bedenking:
60
INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 61 G., EVANS, “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html 62 J., THIBAULT, “Military Intervention and the indeterminacy of the Responsibility to protect”, Human Security Journal, 2008, 8‐13. 63 D., CHANDLER, “The Responsibility to protect? Imposing liberal peace”, International Peacekeeping, 2004, 59‐81.; J., THIBAULT, “Military Intervention and the indeterminacy of the Responsibility to protect”, Human Security Journal, 2008, 8‐13; G., EVANS, “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html
16
“Welk van twee kwaden is het ergste: de schade aan de internationale orde als de Veiligheidsraad wordt gepasseerd, of de schade aan die orde als mensen worden afgeslacht terwijl de Veiligheidsraad toekijkt?”64 OPERATIONELE CRITERIA65 Het rapport somt verder ook zes operationele criteria op. Bij de militaire operaties van de VN zijn immers een aantal tekortkomingen aan het licht gekomen en de commissie wil hieraan tegemoetkomen. Zo zijn bij een militaire interventie onder meer een duidelijk mandaat en gepaste middelen vereist. Het rapport van de ICISS heeft door de fundamentele bijdragen nieuw licht op het aloude debat over humanitaire interventie geworpen. Het kent een centrale rol toe aan de Veiligheidsraad, maar realistische voorstellen om de Veiligheidsraad beter te laten functioneren blijven evenwel achterwege. Er wordt wel gevraagd dat de permanente leden van hun vetorecht afzien wanneer de meerderheid een mandaat wil toekennen en er geen vitale belangen van de staat in het gedrang zijn, maar aangezien eigenbelangen bij de besluitvorming een centrale rol spelen, is dit geen realistisch scenario.66 Opdat er zich geen nieuwe Rwanda’s of Srebrenica’s meer zouden voordoen, is het nochtans cruciaal dat de wispelturige onverschilligheid van de jaren negentig zich niet herhaalt.67 Hoewel het rapport door vele NGO’s en de internationale gemeenschap enthousiast werd onthaald, werd dat enthousiasme door een ongelukkige samenloop van omstandigheden getemperd. De hoop dat het R2P debat hoog op de politieke agenda ging komen, werd namelijk overschaduwd door de terroristische aanslagen van 11 September 2001 enkele dagen voor het rapport verscheen. Door 9/11 verschoof de aandacht naar de aanpak van terrorisme en activisten hadden dan ook alle redenen om aan te nemen dat de interesse voor de R2P doctrine zou verdwijnen.68 De invasie in Irak maakte deze vrees onterecht en zette R2P terug hoog op de internationale politieke agenda. Het zogenaamde Irak effect is tweevoudig. Als eerste werd – vooral nadat er geen massavernietigingswapens werden gevonden ‐ de R2P doctrine post facto gebruikt om de inval in Irak te legitimeren. Volgens Evans betekende het ten onrechte inroepen van humanitaire argumenten bijna het einde van de internationaalrechtelijke norm in wording. Vele zuidelijke staten werden hierdoor immers gesterkt in hun visie dat humanitaire interventie als een wapen van de sterke tegen de zwakkere staten zou dienen. Daarnaast werd de geloofwaardigheid van de Veiligheidsraad verder aangetast omdat ook hier niet effectief gereageerd werd. Dit leidde ertoe dat steeds meer stemmen opgingen om de VN te hervormen. Daarnaast werd de R2P doctrine in 2004 ook door NGO’s zoals Human Right Watch aangewend omdat de zorgwekkende situatie in Darfur op een snel tempo escaleerde.69 Door deze gebeurtenissen bleef de aandacht voor de nieuwe doctrine behouden en werd er in een aantal belangrijke beleidsdocumenten naar verwezen. Als R2P ooit voet aan de grond wil krijgen, is het belangrijk dat die aandacht behouden blijft. In het internationaal recht kan een norm immers ook
64
G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 65 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 66 N., WHEELER, “ A Victory for common humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit”, Journal of International Law & International Relations, 2005, 95–105. 67 N., DASTOOR, “The Responsibility to refine: The need for a security council Committee on the responsibility to protect”, Harvard Human Rights Journal, 2009, 25‐62. 68 T., G., WEISS, “ R2P after 9/11”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 741‐ 760. 69 G., EVANS, “When is it right to fight”, Survival, 2004, 59‐82; T., G., WEISS, “ R2P after 9/11”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 741‐ 760.
17
bindend worden als hij evolueert tot een gewoonterechtelijke norm. Het rapport van het high Level Panel on Threats, Challenge and Change en van Secretaris Generaal Koffi Annan zijn dan ook belangrijke mijlpalen in de ontwikkeling van de R2P norm. 2.2.2.2. Rapport van het High Level Panel on Threats, Challenge and Change. Als voorbereiding op de VN wereldtop in 2005, stelde Kofi Annan in 2003 het High level Panel on Threats, Challenge and Change samen. De opdracht van dit panel van eminente personen bestond erin te onderzoeken hoe de VN kan worden hervormd zodat de organisatie op een effectieve manier aan de veiligheidsuitdagingen van de 21ste eeuw het hoofd kan bieden . In 2004 verscheen hun rapport “A more secure world: our shared responsibility”70 met aanbevelingen om de internationale veiligheid en effectieve collectieve actie te waarborgen. Zo wordt onder meer voorgesteld om de belangrijkste organen van de VN te evalueren. De adviezen van de ICISS werden in grote mate overgenomen en het panel ondersteunt de R2P doctrine: “We endorse the emerging norm that there is a collective international responsibility to protect, exercisable by the Security Council authorizing military intervention as a last resort, in the event of genocide or other large scale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law which sovereign governments have proved powerless or unwilling to prevent”71 Het panel vraagt de VN om de verantwoordelijkheid om te beschermen te onderschrijven in de gevallen van genocide en andere situaties waar op grote schaal gemoord wordt of waar etnische zuiveringen plaatsvinden en voegde er ook ernstige schendingen van internationaal humanitair recht aan toe. Ook de criteria die de ICISS voorstelde worden aanvaard, maar het rapport stelt dat die criteria door de Veiligheidsraad moeten worden aangewend bij het gebruik van geweld in het algemeen en niet enkel in situaties van humanitaire interventie. Verder kan een militaire interventie volgens het panel slechts gebeuren op basis van de bepalingen in hoofdstuk VII van het VN handvest en dus mits toestemming van de Veiligheidsraad.72 2.2.2.3. Antwoord van de Secretaris Generaal op het High Level Panel rapport Het rapport “In larger freedom: towards development, security and human rights for all”73 van Secretaris Generaal Kofi Annan vormt de tweede mijlpaal in de ontwikkeling van de R2P doctrine. Hierin sloot hij aan bij het rapport van het High Level panel en drong hij er op aan dat staatshoofden en regeringsleiders de verantwoordelijkheid om te beschermen uitdrukkelijk zouden onderschrijven. R2P diende de basis voor collectieve actie tegen genocide, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid te worden. Ook Kofi Annan was voorstander van criteria voor interventies, maar hij koppelde ze los van de R2P doctrine. De criteria kwamen namelijk niet ter sprake in het deel van het rapport met betrekking tot R2P, maar in het deel over het gebruik van geweld in het algemeen. Hij stelde dat criteria de transparantie van de besluitvorming binnen de Veiligheidsraad zouden
70
HIGH LEVEN PANEL ON THREATS, CHALLENGE AND CHANGE, “A more secure world: our responsibility”, 2004, http://www.un.org/secureworld 71 HIGH LEVEN PANEL ON THREATS, CHALLENGE AND CHANGE, “A more secure world: our responsibility”, 2004, http://www.un.org/secureworld 72 N., WHEELER, “ A Victory for common humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit”, Journal of International Law & International Relations, 2005, 95–105. 73 K., ANNAN, “In larger freedom: towards development, security and human rights for all”, 2005, http://www.un.org/largerfreedom/contents.htm
18
bevorderen waardoor staten en de publieke opinie die beslissingen gemakkelijker zouden respecteren.74 2.2.2.4. VN Wereldconferentie van 2005 Een derde mijlpaal en waarschijnlijk de meest relevante is de algemene consensus over R2P die op de VN Wereldconferentie werd bereikt en de weerslag hiervan in het zogenaamde world summit outcome document.75 Het unaniem onderschrijven van de R2P norm mag dan wel een succes zijn, toch waren de algemene resultaten van de Wereldconferentie ontgoochelend. Over de voorstellen met betrekking tot het hervormen van de VN, mensenrechten en veiligheid werd immers geen akkoord bereikt. De relevante passages met betrekking tot R2P zijn de paragrafen 138 en 139 en deze worden vaak samen aangeduid als de “protection clause”. In deze paragrafen wordt gesteld dat elke individuele staat de verantwoordelijkheid heeft om zijn burgers te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en andere misdaden tegen de menselijkheid. Als de staat hierin faalt, verschuift die verantwoordelijkheid naar de internationale gemeenschap. Wereldleiders kunnen dan via de Veiligheidsraad en op basis van het VN Handvest collectief optreden en indien nodig overgaan tot militaire interventie.76 Hoewel de tekst op het eerste zicht lijkt aan te sluiten bij de rapporten van de ICISS, het High level panel en de Secretaris Generaal, zijn er toch enkele opmerkelijke verschillen. Enerzijds vergt een consensus tussen zovele leden immers steeds toegevingen en anderzijds heeft de invasie in Irak de onderhandelingen sterk bemoeilijkt. Om toch tot een consensus te komen werd de R2P doctrine sterk afgezwakt. Sommige auteurs spreken daarom over een “R2P‐lite” versie.77 Er zijn enkele markante verschillen tussen de visie op R2P die in het ICISS rapport en de daaropvolgende beleidsdocumenten wordt uiteengezet en de visie die uiteindelijk op de Wereldbijeenkomst wordt onderschreven. Een eerste opmerkelijk verschil is dat de doctrine in 2005 beperkt wordt tot genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en andere misdaden tegen de menselijkheid terwijl R2P in het ICISS rapport op meer situaties wordt toegepast. Naast een verzwakking van dit just cause criterium is ook de idee van voorzorgscriteria op de wereldtop niet weerhouden en wordt er niet verwezen naar het voorstel van de ICISS dat de permanente leden in bepaalde gevallen moeten afzien van hun vetorecht.78 Vervolgens legt het akkoord op de Wereldtop alle gezag bij de Veiligheidsraad, terwijl het ICISS de Veiligheidsraad wel als belangrijkste bron van gezag aanwijst, maar ook eventuele alternatieven naar voor schuift. Verder is de internationale gemeenschap volgens het ICISS rapport verantwoordelijk als een staat zijn burgers niet kan of wil beschermen. In het akkoord van de wereldconferentie in 2005 komt de verantwoordelijkheid slechts bij de internationale gemeenschap te liggen als de nationale autoriteiten onmiskenbaar tekortschieten om hun burgers de bescherming te bieden waar ze recht op hebben. Daarnaast wordt de terminologie wat afgezwakt. Waar de Secretaris Generaal spreekt over een “verplichting”, wordt
74
N., WHEELER, “ A Victory for common humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit”, Journal of International Law & International Relations, 2005, 95–105. 75 Resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (24 oktober 2005), UN Doc. A/RES/60/1, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/60/PDF/N0548760.pdf?OpenElement 76 T., CHATAWAY, “Towards Normative consensus on responsibility to protect”, Griffith Law Review, 2007, 193‐ 224; M., W., MATTHEWS, “Tracking the emergence of a new international norm: the responsibility to protect and the crisis in Darfur”, Boston College International and Comparative Law Review, 2008, 137‐146. 77 T., G., WEISS, “ R2P after 9/11”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 741‐ 760; A., J., BELLAMY, “ Wither the responsibility to protect: Humanitarian Intervention and the 2005 world summit”, Ethics and International Affairs, 2006, 143‐169. 78 J., WONG, “Reconstructing the responsibility to protect in the wake of cyclones and separatism”, Tulane law review, 2009, 111‐ 132.
19
in het akkoord de zwakkere term “verantwoordelijkheid” gebruikt. Als laatste wordt het reageren van de internationale gemeenschap door het ICISS beschouwd als een logisch gevolg wanneer de staat zelf niet in actie kan of wil schieten, terwijl een interventie in het akkoord van de wereldtop niet zo vanzelfsprekend is. Volgens dit laatste document mogen staten enkel collectieve actie ondernemen nadat de specifieke situatie werd geëvalueerd en hieruit blijkt dat een interventie wenselijk is.79 2.2.2.5. Follow up rapport van de Secretaris Generaal: implementing the responsibility to protect Op 12 januari 2009 publiceerde Ban Ki‐moon het langverwachte rapport “Implementing the responsibility to protect”80 dat moest dienen als vertrekpunt voor het debat in de Algemene Vergadering later dat jaar. Het rapport lanceert een terminologisch kader voor een goed begrip van de doctrine en omschrijft de maatregelen en de actoren die moeten zorgen voor de implementatie van een aanpak gebaseerd op 3 pijlers.81 Volgens de eerste pijler hebben staten de primaire verantwoordelijkheid om hun burgers te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. De tweede pijler benadrukt de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om staten te helpen hun burgers te beschermen tegen deze gruweldaden en om staten in moeilijkheden te helpen nog voor de conflicten en crisissen zich voordoen. De derde pijler beschrijft de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om ‐ als een staat er duidelijk niet in slaagt de burgers te beschermen ‐ tijdig en afdoend te reageren om zo deze gruweldaden te voorkomen of te stoppen. De reactie kan gaan van vreedzame maatregelen (hoofdstuk VI van het VN Handvest) tot dwingende maatregelen (hoofdstuk VII van het VN handvest) met toestemming van Veiligheidsraad. Deze drie pijlers zijn van gelijke waarde en er geldt geen volgorde wat hun toepassing betreft.82 De visie op R2P die in dit rapport naar voor komt is enerzijds beperkt omdat ze maar van toepassing is op de vier misdaden, maar anderzijds zeer verregaand wat mogelijke reacties en maatregelen betreft. Zo worden in het rapport ondermeer volgende acties voorgesteld: verwijzen naar het ICC, het oprichten van fact finding missies, diplomatieke sancties, wapen embargo’s, globale regionale samenwerking,…83 Het rapport beklemtoonde dat R2P geen vijand is, maar een bondgenoot van de soevereiniteit van staten. De beschermingsmaatregelen worden dan ook omschreven als middelen om staten te helpen hun plichten te volbrengen in plaats van middelen om te reageren als staten falen om die plichten te vervullen. Als R2P op die manier wordt omschreven dan vallen de eerste en de tweede pijler samen met de visie op soevereiniteit van de meeste staten.84
79
J., PATTISON, Humanitarian intervention and the responsbility to protect, New York, Oxford University Press, 2010, 14‐15. BAN KI‐MOON, “Implementing the responsibility to protect”, 12 Januari 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4989924d2.html 81 INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The UN and the responsibility to protect, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/about‐rtop/the‐un‐and‐rtop 82 P., STOCKBURGER, “ The Responsibility to protect doctrine: customary international law, an emerging legal norm, or just wishful thinking?”, Intercultural Human Rights Law Review, 2010, 365 – 380; K., CRONIN‐FURMAN, “60 years of the Universal Declaration of Human Rights: Towards individual responsibility to protect”, American University Law Review, 2009, 175‐197. 83 “ BAN KI‐MOON, Implementing the responsibility to protect”, 12 Januari 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4989924d2.html 84 N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf; D., CHANDLER, “Unravelling the paradox of the responsibility to protect”, Irish studies of international affairs, 2009, 27‐39. 80
20
Verder beklemtoont de Secretaris Generaal in het rapport ook de belangrijke rol van een tijdige waarschuwing en bevat het rapport het voorstel om een joint office op te richten tussen de speciale adviseur met betrekking tot genocide en de speciale adviseur voor R2P. 2.2.2.6. Debat in de Algemene Vergadering over Responsibility to protect Het debat in de Algemene Vergadering in juli 200985 toonde aan dat de meeste tegenstanders op de VN wereldbijeenkomst van 2005 hun mening hadden herzien. Van de 94 sprekers, die 180 staten en twee waarnemers vertegenwoordigden, waren er slechts vier – Venezuela, Cuba, Soedan en Nicaragua – die expliciet tegen de R2P doctrine ingingen en het akkoord van 2005 wilden herbekijken. Volgens de meerderheid lag de uitdaging echter niet in het opnieuw onderhandelen, maar in de implementatie en operationalisatie van R2P.86 Ondanks deze overwegend positieve houding, waren er ook bezorgdheden en kritieken omtrent R2P te horen. Zo riepen meer dan 35 staten de permanente leden van de Veiligheidsraad op om in situaties waar op grote schaal mensenrechten worden geschonden hun vetorecht niet te gebruiken. Daarnaast werden ook de functies van de Veiligheidsraad en de Algemene vergadering binnen R2P in vraag gesteld en waren er voor‐ en tegenstanders voor een hervorming van de Veiligheidsraad. Hoewel de eerste twee pijlers bijna unaniem werden gesteund, was dat niet zo voor het gebruik van geweld binnen de derde pijler. Sommige staten zijn sterk gekant tegen de derde pijler in zijn geheel en anderen zijn terughoudend met betrekking tot bepaalde aspecten ervan zoals bijvoorbeeld het gebruik van geweld. Verder kwamen ook de bezorgdheden omtrent unilaterale actie naar voor hoewel de meerderheid van oordeel was dat de bewoordingen van paragrafen 138 en 139 van het World Summit Outcome Document unilaterale actie uitsluiten.87 Over een aantal punten was er ook een brede consensus tussen de staten. Zo stelde een grote meerderheid dat R2P niet opnieuw mocht worden onderhandeld. De meeste staten gingen ook akkoord met een invulling van het concept soevereiniteit dat ook de verantwoordelijkheid om massale mensenrechtenschendingen te voorkomen, omvat. Ten slotte werd ook gewezen op het belang van een tijdige waarschuwing om sneller en effectiever te kunnen reageren voor het geweld losbarst.88 2.2.2.7. Resolutie 308 met betrekking tot Responsibility to Protect Een andere mijlpaal is resolutie 30889 over R2P van de Algemene Vergadering die op 14 september 2009 werd goedgekeurd. De resolutie, die resulteert uit het rapport van de secretaris generaal en het debat, verwijst naar paragrafen 138 en 139 en roept op tot blijvende aandacht voor R2P. Het belang van deze resolutie is dat er opnieuw een consensus is bereikt en dat niet op de unanieme onderschrijving van R2P in 2005 werd teruggekomen. Het debat droeg bij tot het verfijnen van R2P, deed het aantal voorstanders groeien, sensibiliseerde VN functionarissen voor de taal en de cultuur van R2P en toonde impliciet aan dat staten zich gebonden voelden door hun eerdere onderschrijving
85
ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Interactive Thematic Dialogue on the Responsibility to Protect, 23 juli 2009, http://www.un.org/ga/president/63/interactive/responsibilitytoprotect.shtml 86 GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Implementing the Responsibility to protect. The 2009 General Assembly debate: An Assessment”, Augustus 2009, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_General_Assembly_Debate_Assessment.pdf 87 N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf 88 GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Implementing the Responsibility to protect. The 2009 General Assembly debate: An Assessment”, Augustus 2009, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_General_Assembly_Debate_Assessment.pdf 89 Resolution 308 on the Responsibility to protect van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (7 oktober 2009), UN Doc. A/res/63/308, http://responsibilitytoprotect.org/reslution%20RtoP(3).pdf
21
van de norm. Dit debat kan dan ook worden beschouwd als een bijdrage tot het verankeren van R2P als een norm en een positieve stap voor verdere implementatie.90 2.2.2.8. Rapport over early warning, assessment en responsibility to protect Het rapport91 van de Secretaris Generaal Ban Ki‐Moon van 14 juli 2010 over tijdige waarschuwing, analyse en R2P was een poging van de Secretaris Generaal om de ontwikkeling van R2P verder te zetten. De Secretaris Generaal wijst op de probleempunten binnen de VN met betrekking tot tijdige waarschuwing en analyse van situaties die potentieel problematisch kunnen zijn en de gevolgen hiervan. Meer bepaald stelt hij dat het onvoldoende delen van informatie door de lidstaten en de VN agentschappen tot de tragische gevolgen in Rwanda en Srebrenica hebben bijgedragen. Het belang van een tijdige waarschuwing wordt krachtig omschreven: “early warning does not always produce early action… early action is highly unlikely without early warning”92 Volgens de Secretaris Generaal is er geen tekort aan informatie binnen de VN en situeert het probleem zich op drie andere punten. Ten eerst worden de informatie en de inzichten niet voldoende tussen de verschillende actoren uitgewisseld. Ten tweede wordt de informatie op dit ogenblik niet door de R2P bril verzameld en beoordeeld. Ten derde vereist de VN naast onderzoeks‐ en beoordelingsmethodes ook de middelen om een efficiënt en coherent systeem te ontwikkelen om adequaat te reageren op R2P situaties. Een betere samenwerking tussen de VN, regionale en subregionale organisaties, nationale en regionale experten wordt als een mogelijke oplossing naar voor geschoven. Daarnaast stelt de Secretaris Generaal opnieuw voor om een joint office op te richten zodat de speciale adviseur voor genocide en de speciale adviseur voor R2P kunnen samenwerken en onderling informatie kunnen uitwisselen. Ten slotte, benadrukt het rapport de nood tot verdere ontwikkeling van R2P en roept op tot een interactieve dialoog in de Algemene Vergadering in 2011 over de rol van regionale en subregionale organisaties met betrekking tot de implementatie van de norm. 2.2.2.9. Informele dialoog in de Algemene Vergadering Als antwoord op het rapport van de Secretaris Generaal Ban Ki‐Moon van 14 juli 2010 over tijdige waarschuwing en analyse met betrekking tot R2P, kwam het op 9 augustus 2010 tot een informele dialoog in de Algemene Vergadering.93 Deze dialoog ging verder op het positieve elan van het debat in 2009 en ook hier waren er slechts een paar lidstaten die sterke bezwaren uitten, met name Nicaragua, Pakistan, Iran, Soedan en Venezuela. De positie van Cuba verschoof subtiel van een hevige naar een gematigde tegenstander.94
90
N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf 91 BAN KI‐MOON, “Report on early warning, assessment and the responsibility to protect”, 14 juli 2009, http://www.unrol.org/files/SGReportEarlyWarningandAssessmentA64864.pdf 92 BAN KI‐MOON, “Report on early warning, assessment and the responsibility to protect”, 14 juli 2009, http://www.unrol.org/files/SGReportEarlyWarningandAssessmentA64864.pdf 93 ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Informal Interactive Dialogue on Early warning, Assessment, and the Responsibility to Protect, 9 augustus 2010, http://www.un.org/ga/president/64/thematic/r2p.shtml 94 GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Report: early warning, assessment, and the responsibility to protect: informal interactive dialogue of the General Assembly held on 9 August 2010, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_Report__Informal_Interactive_Dailogue_2010.pdf
22
Tijdens de discussie over tijdige waarschuwing en analyse in het kader van R2P kwamen de aloude bezorgdheden en knelpunten weer aan de oppervlakte: de afbakening van de taken van de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad, de lidstaten en de regionale organisaties binnen R2P, de vrees dat R2P zal worden misbruikt om unilaterale actie te legitimeren, de onduidelijkheid van de criteria voor interventie,… Hoewel door verschillende staten werd benadrukt dat het verzamelen en het delen van relevante informatie binnen de VN moet worden verbeterd, lag het accent in de discussie op het omzetten van informatie naar actie. Volgens een aantal deelnemers zijn politieke wil en een degelijke inschatting van de situatie de cruciale factoren die toelaten om op basis van de verzamelde informatie over te gaan tot actie. Ten slotte was de meerderheid van de deelnemers bereid om de samenwerking tussen beide adviseurs te institutionaliseren en een joint office te creëren. Deze samenwerking kan immers de werking van de VN met betrekking tot R2P ten goede komen. Wel werd er door sommige staten op gewezen dat genocide preventie zijn oorsprong vindt binnen de Veiligheidsraad en de R2P doctrine binnen de Algemene Vergadering. Er moet dus worden onderzocht hoe een joint office, gebaseerd op mandaten van verschillende VN organen, moet functioneren en op welke manier dit kan bijdragen tot de reeds bestaande mechanismen.95 2.2.2.10 Rapport en Informele interactieve dialoog over de rol van regionale en subregionale structuren bij de implementatie van Responsibility to Protect Tijdens de derde dialoog in de Algemene Vergadering over R2P op 12 juli 201196 wordt de klemtoon op de rol van regionale en subregionale organisaties gelegd. Dit debat is gebaseerd op een rapport97 van de Secretaris Generaal dat op 27 juni verscheen. In zijn rapport beschrijft de Secretaris Generaal de rol van de regionale en subregionale organisaties aan de hand van de drie pijlers die in zijn rapport “implementing the responsibility to protect” van 2009 werden uiteengezet. De eerste pijler legt de hoofdverantwoordelijkheid voor het beschermen van burgers tegen genocide, etnische zuivering, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid bij de staat zelf. Regionale en subregionale structuren kunnen volgens de Secretaris Generaal op verschillende manieren een bijdrage leveren bij de inspanningen van de staat. Zo kunnen ze ondermeer een belangrijke rol vervullen bij de educatieve programma’s rond conflict preventie, het aanmoedigen van de overheden om hun verplichtingen in regionale en internationale verdragen na te komen en het identificeren en oplossen van regionale conflicten. De tweede pijler van R2P omvat de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om de staat te helpen de verplichtingen met betrekking tot de eerste pijler na te komen. Volgens het rapport kunnen regionale en subregionale structuren een belangrijke rol vervullen bij het verder ontwikkelen van operationele en structurele preventiemechanismen van een staat. Structurele preventie richt zich tot de onderliggende oorzaken die op lange termijn tot gruweldaden zouden kunnen leiden, terwijl operationele preventie op korte termijn het verslechteren van een situatie wil tegengaan om
95
GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Report: early warning, assessment, and the responsibility to protect: informal interactive dialogue of the General Assembly held on 9 August 2010, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_Report__Informal_Interactive_Dailogue_2010.pdf 96 ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Informal Interactive Dialogue on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 12 juli 2011, http://www.un.org/en/ga/president/65/initiatives/RtoPdialogue.html 97 BAN KI‐MOON, “The role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 27 juni 2011, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/65/877
23
mogelijke gruweldaden te voorkomen. De preventieve dimensie van R2P wordt verder in deze uiteenzetting uitgebreid behandeld.98 De derde en laatste pijler ten slotte, behelst de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om tijdig en collectief te reageren als de staat onmiskenbaar faalt om zelf zijn burgers te beschermen. Volgens het rapport kunnen regionale en subregionale organisaties hier ondermeer een belangrijke rol vervullen door het conflict op de voet te volgen en tijdig informatie te delen. Daarnaast kunnen regionale organisaties ook criteria ontwikkelen zodat het lidmaatschap van staten die hun verplichtingen niet nakomen geschorst wordt. Zo is het lidmaatschap van Libië in de Arabische Liga naar aanleiding van de recente gebeurtenissen geschorst. Ten slotte kunnen regionale en subregionale organisaties ook de lokale en nationale medewerking met het Internationaal Strafhof bevorderen.99 Op twaalf juli 2011 werd R2P voor de derde keer in de Algemene Vergadering besproken. Het debat ging verder op het rapport van de Secretaris Generaal en de leden riepen dan ook op tot een betere samenwerking en coordinatie tussen de VN en de regionale structuren. Hierbij werd gewezen op het belang van het delen van informatie, opleiding en het delen van ervaringen tussen de regionale actoren onderling. Naast de rol van regionale actoren kwam ook het belang van de preventieve dimensie van R2P aan bod en benadrukte een meerderheid ook nog eens de vooruitgang die sinds het debat in 2009 is geboekt. Volgens de meeste leden is R2P geevolueerd van een controversiële norm naar een operationele werkelijkheid en onderzoekt de internationale gemeenschap nu de juiste vraag namelijk hoe R2P optimaal kan worden geïmplementeerd. Enkel Cuba, Pakistan en Venezuela blijven naar R2P verwijzen als een imperialistische doctrine en vragen de VN om R2P niet te implementeren terwijl de norm nog in ontwikkeling is.100 2.2.2.11. Normatieve en operationele evolutie na het consensusdocument in 2005 De erkenning van R2P als een principe is een zaak, de implementatie ervan een andere. Na de wereldconferentie moeten woorden in daden worden omgezet en moet de internationale gemeenschap R2P in de praktijk toepassen. Uit wat hierna volgt blijkt dat na de VN wereldconferentie een aantal resoluties werden gestemd waarin impliciet of expliciet naar de R2P doctrine werd verwezen, het tot institutionele vernieuwingen kwam en R2P in Kenia werd gebruikt om diplomatieke onderhandelingen mogelijk te maken. Wat de resoluties betreft werd bijvoorbeeld op 28 april 2006 de Resolutie 1674101 met betrekking tot de bescherming van burgers in gewapende conflicten unaniem door de Veiligheidsraad goedgekeurd. In deze resolutie worden paragrafen 138 en 139 van het consensusdocument van 2005 bevestigd.
98
Zie 2.3.1.1. BAN KI‐MOON, “The role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 27 juni 2011, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/65/877; INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Summary of the UN Secretary‐General’s Report on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, juli 2011, http://responsibilitytoprotect.org/7%20July%20Summary%20of%20the%20SG%20report.pdf 100 ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Informal Interactive Dialogue on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 12 juli 2011, http://www.un.org/en/ga/president/65/initiatives/RtoPdialogue.html; INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Summary Informal Interactive Dialogue on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, juli 2011, http://responsibilitytoprotect.org/GA%20dialogue%202‐ page%20overview%20VERY%20FINAL%20(3)(2).pdf 101 Resolution 1674 on protection of civilians in armed conflict van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (28 april 2006), UN Doc. S/RES/1674, http://daccess‐dds ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/99/PDF/N0633199.pdf?OpenElement 99
24
Daarnaast wordt ook gesteld dat de Veiligheidsraad bereid is om massale schendingen van de mensenrechten aan te pakken om zo de internationale vrede en veiligheid in stand te houden. Hoewel de crisis in Darfur de eerste test voor R2P was, keek de internationale gemeenschap meer dan zeven jaar toe hoe duizenden werden vermoord, verkracht en verdreven. De eerste resolutie kwam er pas in 2006. In de resolutie 1706102 van 31 augustus 2006 werd wel naar paragrafen 138 en 139 van het consensusdocument verwezen. Het was de eerste keer dat dit met betrekking tot een specifieke crisis gebeurde. Deze resolutie gaf toestemming voor het inzetten van 17.300 VN troepen om de vrede in Darfur te handhaven.103 Recent werden er ook resoluties met betrekking tot de situatie in Libië en Ivoorkust gestemd. In Ivoorkust waren de presidentiële verkiezingen van november 2010 uitgemond in een gewelddadig conflict. De aanhangers van de winnaar van de verkiezingen, Alassana Ouattara, stonden lijnrecht tegenover de volgelingen van Laurent Gbagbo, de verslagen president die zijn nederlaag weigerde te erkennen. Zowel deze laatste groep, die door huurlingen werd gesteund en beter bewapend was, als de aanhangers van Ouattara maakten zich schuldig aan gruweldaden tegen burgers. Deze situatie vormde een bedreiging van de vrede, veiligheid en stabiliteit van West Afrika en heeft ertoe geleid dat een miljoen mensen op de vlucht zijn geslagen. Vele Ivorianen vluchtten naar de buurlanden en Liberia – waar de burgeroorlog pas in 2003 werd beëindigd – werd het zwaarst getroffen.104 Als reactie op deze situatie stemde de Veiligheidsraad ondermeer resolutie 1975105 waarbij volledige steun aan president Ouatarra werd toegekend en waarbij de hoofdverantwoordelijkheid van alle staten om hun burgers te beschermen nog eens werd benadrukt. Gbagbo werd op 11 april 2011 gearresteerd en de heropbouw van Ivoorkust, inclusief het bestendigen van de vrede en de veiligheid, kan nu beginnen.106 Wat Libië betreft, begon de onrust op 14 februari 2011 wanneer de bevolking op straat kwam om het aftreden van Khaddafi te eisen, werd op 26 februari resolutie 1970107 gestemd. Deze resolutie stelt dat de systematische en aanhoudende aanvallen op de burgers kunnen leiden tot een kwalificatie als misdaden tegen de menselijkheid. De resolutie verwijst de situatie naar het Internationaal Strafhof waar de meldingen van misdaden tegen de menselijkheid zullen worden onderzocht. Met het oog op de opkomende humanitaire crisis legt deze resolutie ook een aantal sancties op waaronder een wapenembargo en het bevriezen van financiële tegoeden van Khaddafi en zijn familie. Ook in deze resolutie wordt de Libische overheid herinnerd aan de verantwoordelijkheid om de Libische burgers te beschermen.108 Omdat Khaddafi geen gevolg gaf aan de resolutie en de Libische bevolking ook verder werd aangevallen, werd op 17 maart 2011 resolutie 1973109 gestemd. Deze resolutie laat toe om alle noodzakelijke maatregelen te nemen, met uitzondering van bezetting, om de bevolking tegen
102
103
104
105
106
107
108
109
Resolution 1706 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (31 augustus 2006), UN Doc. S/RES/1706, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/484/64/PDF/N0648464.pdf?OpenElement INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Crisis in Darfur, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐darfur INTERNATIONAL CRISIS GROUP, Côte d’Ivoire: is war the only option?, http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/west‐ afrika/cote‐divoire/171‐cote‐divoire‐is‐war‐the‐only‐option.aspx Resolution 1975 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties ( 30 maart 2011), UN Doc. S/RES/1975, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/284/76/PDF/N1128476.pdf?OpenElement INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The crisis in Côte d’Ivoir, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐ivory‐coast Resolution 1970 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (26 februari 2011), UN Doc. S/RES/1790, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/245/58/PDF/N1124558.pdf?OpenElement INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The crisis in Libya, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐libya Resolution 1973 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (17 maart 2011), UN Doc. S/RES/1973, http://daccess‐ dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement
25
Muammar Khaddafi te beschermen. De resolutie roept op tot het installeren van een no‐fly zone en tot een staakt het vuren. In de preambule van deze resolutie werd opnieuw op de verantwoordelijkheid van een staat om haar burgers te beschermen gewezen. De situatie in Libië en de resoluties worden in hoofdstuk vier van deze uiteenzetting meer in detail besproken.110 Naast de verschillende resoluties, werden er ook enkele institutionele veranderingen doorgevoerd. Zo werd er in 2007 een nieuwe adviseur voor de preventie van genocide aangesteld, Francis Deng. De eerste adviseur kwam er in 2004, 10 jaar na de genocide in Rwanda. De taak van de adviseur bestaat erin informatie te verzamelen, in te staan voor een tijdige waarschuwing van potentiële gruweldaden en om via de Secretaris Generaal aanbevelingen te doen aan de veiligheidraad.111 Daarnaast ijverde Ban Ki‐Moon in 2007 voor de creatie van een nieuwe functie. Hij wou een Special Advisor on R2P die zich ondermeer moest inzetten voor het bewerkstelligen van conceptuele duidelijkheid en internationale consensus met betrekking tot R2P. In 2008 werd Edward Luck hiervoor aangesteld.112 Ten slotte werd op 14 februari 2008 het Global Centre for the Responsibility to Protect in New York opgericht. Dit centrum zal studies voeren, coördineren en publiceren met betrekking tot het R2P concept. Daarnaast heeft het centrum ook een lobbyfunctie om te bewerkstelligen dat R2P niet louter een theoretisch principe blijft, maar wordt toegepast in de praktijk.113 Door de humanitaire crisis in Kenia in 2007 kwam R2P opnieuw op een positieve manier in de belangstelling. De inval in Irak en de militaire actie tegen Georgië in 2008 hadden R2P immers in een negatief daglicht gebracht en het verhit debat tussen voorstanders van het strenge soevereiniteitsbeginsel en de voorstanders van een recht op interventie weer aangewakkerd.114 In Kenia was na een betwiste verkiezingsuitslag etnisch geweld ontstaan waarbij 1000 mensen vermoord en 3000 anderen verdreven werden. Secretaris Generaal Ban Ki‐moon bestempelde deze situatie publiekelijk als een R2P situatie. Hierdoor werd de internationale druk verhoogd en ontstond er een kader voor diplomatieke onderhandelingen. De internationale gemeenschap kwam uiteindelijk via externe bemiddeling ‐ een van de mogelijkheden binnen het R2P kader ‐ tot consensuele maatregelen als antwoord op de humanitaire crisis. Enerzijds vormde dit een tegengewicht voor het negatieve beeld van R2P ten gevolge van de interventie in Irak en Georgië en anderzijds werd bevestigd dat het R2P kader veel meer omvat dan enkel militaire actie. Militaire interventie wordt immers slechts toegepast als andere middelen geen oplossing bieden.115 Naast deze positieve evoluties kreeg de R2P doctrine ook enkele tegenslagen te verwerken. Zo werd titel “Special Advisor on R2P” voor de nieuw gecreëerde functie al gauw omgevormd tot “Special Advisor with a focus on responsibility to protect populations from genocide, ethnic cleansing, war crimes and crimes against humanity”. De herziene titel en onenigheid met betrekking tot de
110
M., N., SCHMITT, “Wings over Libya: The No‐fly zone in legal perspective”, The Yale Journal of International Law Online, 2011, 45‐58; INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The crisis in Libya http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐libya 111 OFFICE OF THE SPECIAL ADVISOR ON THE PREVENTION OF GENOCIDE, Mission Statement, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/index.shtml 112 OFFICE OF THE SPECIAL ADVISOR ON THE PREVENTION OF GENOCIDE, Mission Statement, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/index.shtml 113 GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Who we are, http://globalr2p.org/whoweare/index.php 114 S., SHARMA, “ Towards a global responsibility to protect: Setbacks on the path to implementation”, Global Governance, 2010, 121‐138. 115 D., CHANDLER, “Unravelling the paradox of the responsibility to protect”, Irish studies of international affairs, 2009, 27‐ 39
26
financiële middelen tonen aan dat er over deze functie onder de lidstaten geen algemene consensus was.116 Ten slotte werd door weerstand van China, Rusland en Zuid‐Afrika de draftversie van de resolutie met betrekking tot de situatie in Birma/Myanmar van tafel geveegd en kwam er dus geen resolutie. Volgens de tegenstanders vormde deze situatie geen bedreiging voor de internationale veiligheid en de vrede en was het ook een interne aangelegenheid die dus niet aan de Veiligheidsraad moest worden voorgelegd.117 2.3. R2P doctrine 2.3.1. De pijlers van Responsibility to Protect De drie pijlers van R2P die door de ICISS werden ontwikkeld, konden niet allemaal op evenveel politieke, academische en publieke belangstelling rekenen. In wat volgt wordt dan ook nagegaan of en in welke mate de drie pijlers, zoals ze in het ICISS rapport werden beschreven, in het slotdocument van de wereldtop werden opgenomen. De verantwoordelijkheid om te reageren kreeg veel politieke en academische aandacht en domineerde ook het debat tijdens de VN Wereldbijeenkomst in 2005. De verantwoordelijkheid tot wederopbouw na een interventie ging gepaard met hernieuwde aandacht voor ‘jus post bellum’ vragen en werd na de VN Wereldbijeenkomst geïnstitutionaliseerd via de VN Peace Building Commissie. Hoewel de verantwoordelijkheid om te voorkomen als de meest belangrijke pijler naar voor werd geschoven, kon de preventieve dimensie tijdens de jaren na het ICISS rapport op relatief weinig aandacht rekenen. Tijdens de VN Wereldbijeenkomst kwam enkel het facet met betrekking tot tijdige waarschuwing aan bod, terwijl de andere types van preventie van het ICISS werden verwaarloosd.118 Toch werd in het rapport van Secretaris Generaal Ban Ki‐Moon in 2009, waarin hij de strategie voor de implementatie gebaseerd op drie pijlers uiteenzet, preventie opnieuw als een prioriteit bestempeld. Ook tijdens het debat in de Algemene Vergadering in 2009 werd het belang van de preventieve pijler weer onderstreept.119 Hoewel dus herhaaldelijk op het belang van preventie wordt gewezen, bleven enkele cruciale vragen onbeantwoord: wanneer moet de internationale gemeenschap op basis van waarschuwingen overgaan tot actie, welke actie moet er dan moet worden ondernomen en hoe kan hierover een consensus worden bereikt?120 2.3.1.1 Preventie pijler Toen de ICISS in 2001 het R2P concept lanceerde, werd sterk benadrukt dat preventie op de eerste plaats moet komen. Verschillende factoren kunnen de voorkeur voor preventie verklaren. Een eerste reden is dat voorkomen van een humanitaire crisis goedkoper is dan te interveniëren en de regio nadien terug op te bouwen. Daarnaast kan preventie moreel superieur zijn ten aanzien van de andere pijlers omdat er via preventie minder slachtoffers worden gemaakt. Een preventieve aanpak
116
INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Learn about RtoP, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/about‐rtop/learn‐about‐rtop 117 GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Applying the Responsibility to protect to Burma/Myanmar, 4 maart 2010, http://globalr2p.org/media/pdf/Applying_the_Responsibility_to_Protect_to_Burma_Myanmar.pdf 118 A., J., BELLAMY, “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156. 119 E., STAMNES, The Responsibility to protect and ‘root cause’ prevention, Oslo, Norwegian Institute of international affairs, 2010, 7. 120 A., J., BELLAMY, “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156.
27
bespaart de burgers van het leed dat met een interventie gepaard gaat. Slechts als preventie geen oplossing meer kan bieden, kunnen de middelen uit de tweede pijler worden gehanteerd.121 Het rapport van de ICISS belicht drie types van preventie: tijdige waarschuwing en analyse, directe preventie en structurele preventie. Wat tijdige waarschuwing en analyse betreft, moet worden geijverd voor een betere analyse van de beschikbare informatie en een meer effectieve omzetting ervan in beleidsvoorschriften. Directe maatregelen moeten de onmiddellijke oorzaken van een conflict aanpakken om zo het gebruik van meer dwingende maatregelen te vermijden. Structurele maatregelen richten zich tot de onderliggende oorzaken van dodelijke conflicten. Voorbeelden van dergelijke ‘root causes’ zijn armoede en politieke onderdrukking,122 Een tijdige waarschuwing was het enige type van preventie dat expliciet door de Algemene Vergadering werd onderschreven. Dit is vreemd aangezien het ICISS stelde dat de oorzaak van het falen van de internationale gemeenschap om de gruweldaden in Rwanda, Darfur en Bosnië te voorkomen, niet zo zeer lag bij een gebrek aan informatie om die conflicten te voorspellen, maar bij een gebrek aan politieke wil om op basis van die informatie in te grijpen. Daarnaast ijverde het ICISS toch voor een meer accurate analyse van de gevaarsignalen om zo nog sneller te kunnen ingrijpen. Verder moet de VN de capaciteit ontwikkelen om de informatie van gouvernementele en non‐ gouvernementele organisaties vergelijken en verifiëren.123 Structurele preventie richt zich tot het aanpakken van de onderliggende oorzaken van gruweldaden nog voor er sprake is van een humanitaire crisis. Het ICISS onderscheidt vier dimensies binnen structurele preventie. Als eerste is er de economische dimensie die ondermeer op het bestrijden van armoede en ongelijkheid is gericht. Vervolgens is er de politieke dimensie die bijvoorbeeld mensenrechten en goed bestuur omvat. Daarnaast is er de juridische dimensie die zich ondermeer toespitst op het aspect rule of law en de militaire dimensie die aspecten als ontwapening en re‐ integratie omvat.124 Een derde type van preventie is directe of operationele preventie. Deze maatregelen moeten op korte termijn het verslechteren van een situatie tegengaan om op die manier gruweldaden te voorkomen. Maatregelen die hieronder vallen kunnen ook in de verschillende dimensies worden ondergebracht. Zo is er de juridische dimensie gaande van bemiddeling tot juridische sancties (inclusief het verwijzen naar het Internationaal Strafhof). Daarnaast zijn er politieke en diplomatieke activiteiten en ook allerlei economische maatregelen mogelijk. De meest beperkte dimensie is de militaire dimensie die bestaat uit het preventief sturen van troepen.125 2.3.1.2. Reactie Als preventie mislukt en er zich binnen een staat genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en andere misdaden tegen de menselijkheid dreigen voor te doen, dan vereist de R2P doctrine dat die staat effectief en adequaat reageert. Als de staat hier niet in slaagt dan komt die verantwoordelijkheid bij de internationale gemeenschap te liggen.
121
D., CRANE, “A wrong on humanity: prevention of crimes against humanity”, University of Pennsylvania Journal of International Law, 2009, 1265‐1279; A., J., BELLAMY, “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156; E., STAMNES, The Responsibility to protect and ‘root cause’ prevention, Oslo, Norwegian Institute of international affairs, 2010, 9. 122 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 123 A., J., BELLAMY, “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156. 124 A., J., BELLAMY, “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156. 125 N., OMAN, “The responsibility to protect: a remit for intervention?”, Canadian Journal of Law and Juriprudence, 2009, 355‐384.
28
De internationale gemeenschap moet dan in de eerste plaats de betrokken staat op een vreedzame manier helpen om de crisis te beëindigen. Er zijn echter situaties waar consensuele maatregelen geen oplossing bieden omdat de betrokken staat geen hulp van buitenaf wil. Dit is zo als de leiders van de staat zelf voor de gruweldaden verantwoordelijk zijn, er medeplichtig aan zijn of als ze een inmenging van buitenaf vrezen. In dit geval kunnen dwingende maatregelen worden genomen waarbij zonder toestemming van de betrokken staat bepaalde sancties worden opgelegd. Zo kan tot militaire sancties (wapenembargo’s), economische sancties (beperking van de toegang tot petroleum producten, verbod van internationaal luchtverkeer) en een verwijzing naar het internationaal Strafhof worden overgegaan126 In dit laatste geval kan ook tot een militaire interventie worden overgegaan. Zo een militaire interventie moet volgens de meerderheidsvisie op de R2P doctrine wel met toestemming van de VN Veiligheidsraad. Hoewel het gebruik van geweld slechts één maatregel is binnen een arsenaal van mogelijkheden binnen de tweede pijler, is het nog steeds een heet hangijzer in de debatten met betrekking tot R2P. Dit heeft ondermeer te maken met de lite versie van R2P die in het slotdocument van de Wereldconferentie in 2005 werd opgenomen waarin ondermeer de criteria om over te gaan tot militair geweld zijn weggelaten.127 De belangrijkste kenmerken van deze lite versie kwamen in een vorig hoofdstuk al aan bod.128 2.3.1.3. Wederopbouw De derde pijler van R2P is de verantwoordelijkheid om na een conflict de maatschappij weer op te bouwen met als doel een degelijk bestuur, duurzame ontwikkeling en duurzame vrede. Daarnaast moet de openbare orde en veiligheid worden hersteld door samenwerking tussen internationale actoren en lokale autoriteiten om uiteindelijk aan deze laatste de verantwoordelijkheid en het gezag om te zorgen voor de wederopbouw over te dragen.129 Volgens het rapport van de ICISS kan een interventie niet stoppen na de militaire activiteiten. Ook nadien is er een engagement van de internationale gemeenschap vereist om de burgers te beschermen en dit door alles in het werk te stellen om toekomstige conflicten te voorkomen. De drie meest cruciale aspecten van de wederopbouw zijn veiligheid, justitie en economische groei.130 In een post conflict situatie moeten de zogenaamde daders en slachtoffers van het geweld opnieuw vreedzaam met elkaar samenleven. Nochtans lopen bepaalde groepen vaak gevaar omdat ze door de slachtoffers geassocieerd worden met hun onderdrukkers. Daarom moeten de verschillende actoren in de fase van de wederopbouw zich voor de veiligheid van de volledige bevolking inzetten. Iedereen heeft immers recht op bescherming.131 Een volgend aspect van de verantwoordelijkheid om te werken aan de wederopbouw van een land is het herstellen van het rechtssysteem. Het probleem is echter dat in veel van de landen waar militaire interventies plaatsvinden zo een niet corrupt en goed functionerend rechtssysteem ontbreekt. Naast
126
INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 127 M., W., MATTHEWS, “Tracking the emergence of a new international norm: the responsibility to protect and the crisis in Darfur”, Boston College International and Comparative Law Review, 2008, 137‐158. 128 Zie 2.2.2.4. 129 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 130 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 131 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp
29
het herstellen van het rechtssysteem moet ook aandacht worden besteed aan de terugkeer van vluchtelingen en moet erop worden toegezien dat ze gelijk worden behandeld. Vaak is het immers zo dat de vluchtelingen gediscrimineerd worden wat basisdiensten, eigendomsrechten of werkgelegenheid betreft om ze op die manier duidelijk te maken dat ze niet langer welkom zijn. Een duurzame terugkeer van de vluchtelingen veronderstelt verder goede toegang tot de gezondheidszorg, onderwijs en het werken aan het sociale en economische herstel van het land.132 Een ander belangrijk aspect van de wederopbouw is de economische groei. De economische situatie van een land heeft immers niet alleen implicaties op het vlak van de openbare orde, maar is ook cruciaal voor het algemene herstel van het land. Het is dan ook belangrijk dat eventueel toegepaste economische sancties voor of tijdens de interventie worden beëindigd.133 De ISICC was echter niet blind voor het gevaar van teveel inmenging en wees ook op het belang van correct ethisch gedrag van de internationale actoren. Het rapport stelt namelijk dat het einddoel van de verantwoordelijkheid om het land terug op te bouwen bij de uiteindelijke overdracht van die verantwoordelijkheid aan de bevolking ligt.134 In navolging van de aanbevelingen van de ICISS wordt tijdens de VN Wereldbijeenkomst een Peace Building Commissie in het leven geroepen die staten moet helpen bij hun transitie van oorlog naar duurzame vrede. De Peace Building Commissie moet helpen voorkomen dat landen met een kwetsbare of onlangs bereikte vrede in geweld hervallen. Het mandaat voor dit intergouvernementeel advies orgaan wordt gecreëerd door resoluties van de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad waarbij uitdrukkelijk naar R2P wordt verwezen. Daarnaast wordt ook een peace building fonds en een peace building Support Office opgericht. Deze drie instellingen samen vormen het hart van de VN vredesopbouw.135 De Peace Building Commissie vormt een forum waar alle voor de wederopbouw relevante actoren zoals internationale financiële instellingen en nationale overheden, samenkomen. Daarnaast bundelt de commissie de beschikbare middelen en adviseert ze met betrekking tot strategieën voor post conflict vredesopbouw en herstel. Hierbij houdt ze rekening met de specifieke situatie in het land. De commissie probeert verder ook de aandachtsspanne van de internationale gemeenschap na het beëindigen van een conflict te verlengen. Ze richt zich in hoofdzaak op de wederopbouw van en de duurzame ontwikkeling in landen die uit een conflict komen. De terugkeer van de stabiliteit in de regio’s waar de bevolking het slachtoffer was van gruweldaden om op die manier een herhaling van geweld te voorkomen, vormt het uiteindelijke doel van de commissie.136 Ten slotte, kan nog worden vermeld dat ook in het rapport ‘Implementing the responsibility to protect’ van de Secretaris Generaal het belang van post conflict vredesopbouw wordt onderstreept.137
132
INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 133 INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 134 A., GHECIU EN J., WELSH, “Postwar Justice and the responsibility to rebuild”, Ethics & International Affairs, 2009, 121‐ 146;INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, “The responsibility to protect”, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp 135 I., OSTERDAHL EN E., VAN ZADEL, “What will jus post bellum mean”, Journal of Conflict and Security Law, 2009, 175‐207; REGIONAAL INFORMATIECENTRUM VAN DE VERENIGDE NATIES, peace building commission informatiebulletin, http://www.unric.org/nl/agenda/3510 136 I., OSTERDAHL EN E., VAN ZADEL, “What will jus post bellum mean”, Journal of Conflict and Security Law, 2009, 175‐207. 137 SECRETARIS GENERAAL BAN KI‐MOON, “Implementing the responsibility to protect”, 12 Januari 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4989924d2.html
30
2.3.2. Responsibility to Protect en humanitaire interventie In essentie omvat de doctrine van humanitaire interventie het gebruik van militaire middelen door een staat of een groep van staten tegen een andere staat om massale schendingen van mensenrechten tegen te gaan. Hoewel dit gebruik van geweld met toestemming van de Veiligheidsraad kan gebeuren, wil de doctrine net een legale basis vormen voor staten die buiten de Veiligheidsraad om handelen. Volgens de meerderheid van staten en auteurs biedt deze unilaterale humanitaire interventie echter geen geldige grond voor het gebruik van geweld.138 Wat zijn nu de verschillen tussen R2P en de humanitaire interventie doctrine? Biedt R2P wel een toegevoegde waarde of gaat het eigenlijk om dezelfde uitgangspunten die nu in een nieuw jasje zijn gestoken? Als eerste is het van belang erop te wijzen dat R2P tijdens de algemene vergadering in 2005 unaniem werd goedgekeurd en er ook in resoluties van de Veiligheidsraad naar verwezen wordt. De doctrine van humanitaire interventie werd nooit op een gelijkaardige manier onderschreven.139 Verder verschuift de R2P doctrine de focus van de interveniërende staat naar de slachtoffers van de humanitaire crisis. De aandacht ligt dus niet zoals bij humanitaire interventie bij het recht van anderen om te interveniëren, maar op de verplichting van een staat om haar burgers te beschermen. De traditionele notie van soevereiniteit wordt niet met controle geassocieerd, maar met interne en externe verantwoordelijkheid.140 De waarde van het gebruik van een andere terminologie, los van humanitaire interventie, ligt volgens sommige auteurs ook in de flexibiliteit van het taalgebruik. Hierdoor kunnen er door de diverse actoren verschillende interpretaties aan worden gegeven. Dit is misschien ook een van de redenen waarom de R2P doctrine zo snel door de internationale gemeenschap werd aanvaard.141 Vervolgens is de R2P doctrine is geen andere naam voor humanitaire interventie omdat de R2P doctrine zowel enger als breder dan humanitaire interventie is. Enerzijds is R2P veel breder dan humanitaire interventie. Het omvat immers 3 centrale pijlers: de verantwoordelijkheid om een humanitaire crisis te voorkomen, erop te reageren en om nadien de regio weer op te bouwen. Binnen R2P kan in sommige situaties een militaire interventie vereist zijn, maar dit is slechts één van de mogelijkheden binnen de tweede pijler.142 Anderzijds is de R2P doctrine enger dan humanitaire interventie omdat ze slechts in de vier gevallen kan worden toegepast: genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. De draagwijdte van humanitaire interventie werd nooit duidelijk omschreven en er kan dus in meer situaties tot humanitaire interventie worden overgegaan. Een interventie onder de paraplu van R2P wordt strikter ingevuld. Dit laatste wordt uiteraard sterk bepaald door de visie op R2P die wordt gehanteerd: de visie van het ICISS of de lite versie in de “protection clause”.143
138
S., D., MURPHY, “Criminalizing humanitarian intervention”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2009, 341‐377; 139 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128. 140 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128. 141 M., DE SOUSA, “Humanitarian Intervention and the responsibility to protect: bridging the moral legal divide”, UCL Jurisprudence Review, 2010, 51‐74 142 D., KUWALI, “art ‘(h) +r2P: towards a doctrine of persuasive prevention to end mass atrocity crimes”, Interdisciplinary Journal of Human Rights Law, 2008, 55‐86. J., PATTISON, Humanitarian intervention and the responsbility to protect, New York, Oxford University Press, 2010, 13‐14. 143 J., PATTISON, Humanitarian intervention and the responsbility to protect, New York, Oxford University Press, 2010, 13‐14.
31
Ten slotte is er voor R2P maatregelen sowieso toestemming van de Veiligheidsraad vereist. Bij humanitaire interventie is dit in principe niet vereist, maar de meerderheid beschouwt zo een unilaterale humanitaire interventie wel als illegaal. Juist omdat humanitaire interventie vaak wordt aanzien als een “licence to intervene”, werd R2P aan een mandaat van de Veiligheidsraad verbonden. Deze bepaling botst toch op weerstand van sommige staten die de Verenigde Naties in de eerste plaats als een politiek orgaan dat de belangen van de vijf permanentie leden nastreeft, bestempelen. Zo lijkt een R2P interventie op het grondgebied van de permanente leden onwaarschijnlijk.144 2.3.3. Status van de Responsibility to Protect in het internationaal recht Het concept R2P vindt enorme weerklank bij staten en bij internationale en regionale organisaties. De erkenning van het concept door vele internationale actoren doet vragen rijzen over de status van R2P in het internationale recht. Volgens artikel 38(1) van de statuten van het Internationaal Gerechtshof zijn er drie primaire formele bronnen van internationaal recht: verdragen, algemene rechtsbeginselen en internationaal gewoonterecht. R2P vormt geen algemeen rechtsbeginsel en wordt ook niet in een verdrag bekrachtigd. Het rapport van de ICISS, het High Level Panel en de Secretaris Generaal noch de resoluties van de Algemene Vergaderingen zijn formele rechtsbronnen. Kan R2P dan als internationaal gewoonterecht worden beschouwd? Of is het op weg om een bindende regel van internationaal gewoonterecht te worden?145 Alvorens een bepaling of een praktijk als internationaal gewoonterecht wordt bestempeld, moeten volgens artikel 38(1)(b) van het Statuten van het Internationaal Gerechtshof twee voorwaarden vervuld zijn: er moet een (quasi) uniforme voortdurende herhaling van het gedrag zijn (statenpraktijk) en de staten moeten geloven dat het internationaal recht dit gedrag vereist (opinio juris). Als aan deze voorwaarden is voldaan wordt een gewoonte bindend voor alle staten als een regel van het internationaal gewoonterecht.146 Deze twee constitutieve elementen van gewoonterecht zijn echter wat afgezwakt door de jaren heen. Zo blijkt uit de zaak North Sea Continental Shelf147 (1969) dat er zich ook reeds na een korte periode een nieuwe regel van internationaal gewoonterecht kan vormen. Bij deze instant customary law is er dus geen algemene consistente statenpraktijk gedurende een aanzienlijke periode vereist, maar kan relatief snel bindend gewoonterecht ontstaan op voorwaarde dat de statenpraktijk uniform en extensief is. In de Nicaragua zaak148 werd ook dit laatste afgezwakt door te stellen dat het volstond dat het gedrag van staten in het algemeen consistent was. Daarnaast is ook niet lang altijd een (quasi) uniforme statenpraktijk vereist en sommige auteurs stellen dat een regel van gewoonterecht kan ontstaan op basis van het gedrag van een aantal staten en zelfs als die statenpraktijk slechts een keer werd uitgeoefend. Daarenboven is het van belang erop te wijzen dat wanneer het Internationaal Gerechtshof een bepaalde statenpraktijk als een regel van gewoonterecht bestempelt het zich in grote mate steunt op resoluties van internationale organisaties en het stemgedrag van staten binnen deze organisaties. Er wordt minder belang gehecht aan het eigenlijke gedrag van staten dan aan de verklaringen van die staten, in het bijzonder van die
144
G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128; S., G., SIMON, “The contemporary legality of unilateral humanitarian intervention”, California Western International Law Journal, 1993, 117‐153. 145 M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 146 P., STOCKBURGER, “ The Responsibility to protect doctrine: customary international law, an emerging legal norm, or just wishful thinking?”, Intercultural Human Rights Law Review, 2010, 365 – 380. 147 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, North Sea Continental Shelf Case (Federal Republic of Germany v. Denmark; Federal Republic of Germany v. Netherlands), 20 Februari 1969; http://www.unhcr.org/refworld/docid/4023a4c04.html 148 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Nicaragua case, 27 juni 1986, http://www.icj‐ cij.org/docket/index.php?sum=367&code=nus&p1=3&p2=3&case=70&k=66&p3=5
32
staten die getroffen worden door dit opkomend gewoonterecht. De identificatie van een nieuwe regel van internationaal gewoonterecht is dus een zeer subjectief en resultaatgericht proces.149 De vraag stelt zich of R2P ondertussen bindend internationaal gewoonterecht is geworden. Heeft er zich met betrekking tot de R2P doctrine een consistente statenpraktijk ontwikkeld waar de principes van de R2P worden gevolgd en zijn staten er nu van overtuigd dat ze die principes moeten naleven om in overeenstemming te zijn met het internationaal recht? De meningen hierover zijn verdeeld. De meeste auteurs bestempelen R2P als een norm die bindend gaat worden, maar sommigen argumenteren dat R2P geen regel van internationaal gewoonterecht in wording is en dit ook nooit zal worden. Zowel in het rapport van de ICISS als in het rapport van het High Level Panel wordt R2P bestempeld als een norm van internationaal gewoonterecht in wording. Deze visie wordt ook door de Secretaris Generaal gedeeld, maar op de VN Wereldbijeenkomst werd van de juridische dimensie van R2P echter geen gewag gemaakt.150 Een eerste probleem van R2P op de weg naar internationaal gewoonterecht is het omvattend en divers kader van de doctrine. Het R2P concept bestaat uit een geheel van bepalingen om gruweldaden te voorkomen of te beëindigen en wordt ook anders ingevuld door de ICISS dan op de Wereldtop van 2005. R2P zoals door de ICISS ontwikkeld wordt als een leidraad voor het internationaal beleid opgevat waarbij criteria en operationele principes voor interventie worden uitgewerkt. Daarenboven worden sommige aspecten meer als een verplichting geformuleerd, terwijl andere componenten van R2P bestaan uit een opsomming van mogelijke maatregelen. Nog andere bepalingen hebben als doel de internationale actoren tot een bepaald gedrag aan te zetten. Het R2P concept dat zowel een morele, een juridische als een politieke dimensie bevat kan dus moeilijk in één juridische norm worden gegoten. Wel kunnen bepaalde elementen van R2P in afzonderlijke rechten en plichten worden vertaald, maar het R2P concept in zijn geheel lijkt hiervoor niet geschikt. Zo zou een groot draagvlak van een specifieke regel van R2P bij de grote meerderheid van staten binnen de Algemene Vergadering kunnen leiden tot de omvorming van deze regel tot internationaal gewoonterecht.151 Een tweede probleem om R2P te bestempelen als internationaal gewoonterecht in wording heeft te maken met de constitutieve elementen zoals bepaald in artikel 38(1)(b) van de statuten van het Internationaal Gerechtshof. Naast de algemene moeilijkheid om deze elementen te bewijzen, zijn ze met betrekking tot R2P niet duidelijk aan te wijzen.152 Resoluties van internationale organisaties en verklaringen van staten in die internationale organisaties kunnen als bewijs van statenpraktijk en opinio juris worden beschouwd. Sinds het rapport van ICISS zijn er echter verschillende versies van R2P waardoor het onduidelijk is wat een staat bedoelt als het in een verklaring stelt dat het R2P onderschrijft. Daarnaast omvat het R2P kader
149
M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 150 M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 151 A., J., BELLAMY, “The responsibility to protect – Five years on”, Ethics & International Affairs, 2010, 143‐169; M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 152 M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516.
33
bepalingen van verschillende aard waardoor het ook hier niet duidelijk is op welk deel van R2P de verklaring betrekking heeft.153 Daarnaast zijn er ook moeilijkheden wat de eigenlijke praktijk van staten en andere actoren betreft. R2P omvat een waaier van mogelijkheden om gruweldaden in een bepaalde staat te voorkomen of te beëindigen. Als internationale actoren of staten een bepaalde actie ondernemen om op die specifieke situatie te reageren, is het vaak niet moeilijk om een link te leggen met R2P. Dit wil echter niet per definitie zeggen dat die staat op basis van R2P handelt of dat de internationale actoren een specifieke actie ondernemen omdat ze zich door R2P verplicht voelen om zo op te treden.154 De Darfurcrisis wordt vaak gezien als een test waaruit moet blijken of de R2P doctrine door de internationale gemeenschap wordt aanvaard. Over de vraag of internationale acties met betrekking tot Darfur als een implementatie van R2P kunnen worden beschouwd, lopen de meningen sterk uiteen.155 Voorstanders van een evolutie van R2P naar bindend internationaal recht, halen hun argumenten uit de reacties van de internationale gemeenschap op de crisis in Darfur. Volgens hen zijn die internationale reacties een gevolg van de implementatie van de doctrine. Zij stellen dat voor de onderschrijving van R2P in resolutie 1674156 in april 2006, de Veiligheidsraad toekeek terwijl de situatie in Darfur verslechterde. Een maand na resolutie 1674 volgde al resolutie 1679 waarin tot een militaire interventie onder leiding van de VN werd opgeroepen. Volgens de voorstanders was dit de eerste keer dat de R2P doctrine in Darfur werd toegepast. Daarna stemde de Veiligheidraad nog verschillende resoluties die allemaal de R2P doctrine aanhalen. Dit is volgens de voorstanders een teken van implementatie van R2P en kan bijdragen tot de status van R2P als opkomend gewoonterecht.157 Volgens de tegenstanders van R2P als opkomend gewoonterecht valt deze interpretatie echter te betwisten. De vraag kan worden gesteld of uit de loutere vermelding van R2P in de preambule van een resolutie mag worden afgeleid dat de Veiligheidsraad de R2P doctrine toepast. Het is verder onduidelijk welk aspect van de doctrine dan zou zijn toegepast. Er zijn geen elementen die erop wijzen dat er sprake is van opinio juris en dat de Veiligheidsraad handelde omdat de instelling zich door R2P gebonden voelde om zo te handelen louter en alleen omdat de specifieke actie ook binnen de R2P doctrine valt. Een dergelijke expliciete verwijzing naar R2P kan hoogstens wijzen op een consensus met betrekking tot het concept, niet met betrekking tot de concrete gevolgen die eruit voortvloeien. Het geheel wordt nog problematischer als internationale actoren handelen zonder naar R2P te verwijzen.158
153
A., J., BELLAMY EN R., REIKE, “The responsibility to protect and international law”, Global Responsibility to protect, 2010, 267‐286; M., PAYANDEH, “With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 154 M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516. 155 M., W., MATTHEWS, “Tracking the emergence of a new international norm: the responsibility to protect and the crisis in Darfur”, Boston College International and Comparative Law Review, 2008, 137‐146. 156 Resolution 1674 on protection of civilians in armed conflict van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (28 april 2006), UN Doc. S/RES/1674, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/99/PDF/N0633199.pdf?OpenElement 157 J., WONG, “Reconstructing the responsibility to protect in the wake of cyclones and separatism”, Tulane law review, 2009, 111‐ 132; M., W., MATTHEWS, “Tracking the emergence of a new international norm: the responsibility to protect and the crisis in Darfur”, Boston College International and Comparative Law Review, 2008, 137‐146 158 M., PAYANDEH, “ With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010,469‐516.
34
Naast voor‐ en tegenstanders van R2P als opkomend gewoonterecht, zijn er ook auteurs die stellen dat R2P net als doel heeft om de implementatie van het bestaande humanitair recht, zoals de genocide conventie, te bewerkstelligen. Deze visie vindt ook weerklank bij staten die negatieve gevolgen vrezen, bijvoorbeeld een aantasting van hun soevereiniteit of buitensporige interventies, als R2P bindend recht zou worden.159 De verplichtingen die voortkomen uit de protection clause vinden immers hun oorsprong in algemeen aanvaarde regels en principes uit het internationaal humanitair recht en de internationale mensenrechten. Wat genocide betreft verplicht het internationaal recht staten om genocide als een misdaad onder hun nationaal recht te behandelen, om genocide te voorkomen en in alle omstandigheden op een genocide te reageren. Het R2P kader kan dan de mogelijkheid bieden om nauwkeurig te onderzoeken of staten hun verplichtingen op dat vlak nakomen en als dat niet het geval is kunnen de tekortkomingen dienen als aanvullend bewijs bij het overwegen om R2P al dan niet toe te passen.160 Uit deze verdeeldheid kan worden afgeleid dat het onduidelijk is waar R2P zich momenteel bevindt op het spectrum gaande van politieke aanvaard tot juridisch bindend. Hoewel een stevig politiek en institutioneel draagvlak belangrijk is, zijn het echter de rechtsregels die het zwaarst doorwegen en duidelijkheid scheppen. Louise Arbour stelde het als volgt: “A lesson learned from Srebrenica and Rwanda is that we need a compulsory legal framework for action – a framework that would trigger not just a political or moral responsibility to act, but a legal one that carries legal consequences”161 Wat er ook van zij, als R2P evolueert naar bindend gewoonterecht dan heeft dit cruciale en potentieel controversiële gevolgen. Zo zorgt een schending van een rechtsregel voor meer imagoschade voor de staat die de regel overtreedt dan het overtreden van een louter morele verantwoordelijkheid. Daarnaast leidt de inbreuk op wettelijke verplichtingen tot specifieke sancties en dus in sommige gevallen ook tot de aansprakelijkheid van de overtreder. Zo zouden individuele staten, vooral de permanente leden van de Veiligheidsraad, regionale organisaties of zelfs de VN aansprakelijk kunnen worden gesteld als ze niet reageren wanneer gruweldaden zich voordoen. 162
2.4 Besluit Aan de vooravond van het nieuwe millennium was het duidelijk geworden dat de doctrine van humanitaire interventie een doodlopende straat was. Dit concept botste immers op veel weerstand van de internationale gemeenschap en het debat zat muurvast. Daarnaast was het besef gegroeid dat de internationale gemeenschap bij toekomstige conflicten niet meer van de zijlijn mag toekijken en moet tussenkomen om burgers te beschermen tegen massale schendingen van mensenrechten. Het is in deze context dat de doctrine van R2P zijn oorsprong vindt. De creatie van de ICISS vormt een eerste stap in de ontwikkeling van de R2P doctrine. Deze commissie, die opgericht werd als reactie op het falen van de Veiligheidsraad om de humanitaire crisissen in Rwanda en Kosovo aan te pakken, schreef een rapport dat de intellectuele grondslagen
159
J., M., WELSH EN M. BANDA, “International law and the responsibility to protect: Clarifying or expanding states’ responsibilities?”, Global Responsibility to protect, 2010, 213‐231. 160 G., DOROTA, “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐ 128. 161 L., ARBOUR, “Preventing mass atrocities”, 2007, http://www.cfr.org/sudan/preventing‐mass‐atrocities‐rush‐transcript‐ federal‐news‐service/p13580 162 J., M., WELSH EN M. BANDA, “International law and the responsibility to protect: Clarifying or expanding states’ responsibilities?”, Global Responsibility to protect, 2010, 213‐231.
35
van de R2P doctrine bevat. Hoewel de verdere ontwikkeling van het R2P concept niet zonder slag of stoot verliep, werd de R2P doctrine slechts vier jaar na het rapport van het ICISS door de internationale gemeenschap op de Wereldconferentie in 2005 aanvaard. In het slotdocument van deze wereldtop onderschreef de internationale gemeenschap voor het eerst de R2P norm om burgers tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid te beschermen. Het ambitieuze rapport van het ICISS werd in het consensusdocument echter afgezwakt. Zo verschilt deze zogenaamde lite versie ondermeer van het voorstel van de ICISS omdat de assisterende functie van de internationale gemeenschap wordt beklemtoond, de mogelijkheid van militaire interventie wordt geminimaliseerd, de criteria om het gebruik van geweld te kaderen niet worden weerhouden en de kans dat de Veiligheidsraad de interventie niet autoriseert, wordt genegeerd. De kern van de doctrine bleef wel behouden namelijk de idee dat soevereiniteit ook verantwoordelijkheid omvat. Elke staat is verantwoordelijk voor het beschermen van zijn burgers tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid en als die staat zijn onderdanen niet kan of wil beschermen ligt de verantwoordelijkheid bij de internationale gemeenschap. De internationale gemeenschap moet de betreffende staat dan helpen om adequaat te reageren of indien nodig zelf maatregelen nemen. De R2P doctrine omvat een continuüm aan mogelijke maatregelen als reactie op humanitaire crisissen gaande van diplomatieke en economische sancties tot militaire interventie als laatste redmiddel. Hoewel de reactieve pijler van R2P tijdens het debat op de Wereldtop in 2005 de meeste aandacht kreeg, zijn er binnen R2P nog twee andere aspecten met name preventie en wederopbouw. Binnen de preventieve pijler beschrijft het rapport van het ICISS drie types preventie: tijdige waarschuwing en analyse, directe preventie en structurele preventie. Tijdige waarschuwing en analyse is de enige dimensie die op de wereldconferentie expliciet werd onderschreven en in 2010 ook aanleiding gaf tot een rapport van Secretaris Generaal Ban Ki‐moon gevold door een informele dialoog in de Algemene Vergadering. De derde pijler houdt de verantwoordelijkheid in om de maatschappij na het conflict terug op te bouwen met als doel een degelijk bestuur, duurzame ontwikkeling en duurzame vrede te bewerkstelligen. Dat R2P na 2007 ook door de nieuwe Secretaris Generaal Ban Ki‐moon enthousiast werd onthaald, blijkt ondermeer uit zijn rapport “Implementing the responsibility to protect” van 2009. Dit rapport verduidelijkt het slotdocument van 2005 en beschrijft een reeks van maatregelen om de drie pijlers van R2P te implementeren. Het rapport werd gevolgd door een debat in de Algemene Vergadering dat uitmondde in resolutie 308 waar de R2P norm nog eens unaniem werd bevestigd. De voorlopig laatste stap in de ontwikkeling van R2P is de informele interactieve dialoog in de Algemene Vergadering over de rol van regionale en subregionale organisaties bij de implementatie van R2P. Hoewel de resoluties van de Algemene vergadering mijlpalen in de ontwikkeling van R2P zijn, is het uiteindelijk de Veiligheidsraad die de doctrine in de praktijk moet brengen. Dit gebeurde voor het eerst in 2006 met de resolutie met betrekking tot burgers in gewapende conflicten. Daarna volgden nog enkele resoluties met betrekking tot specifieke situaties zoals bijvoorbeeld inzake de Darfur crisis en de huidige crisis in Libië. Waarin onderscheid deze nieuwe doctrine zich nu van het oude concept humanitaire interventie? R2P verschilt van het concept humanitaire interventie door de hoofdverantwoordelijkheid bij de staat zelf te leggen, te stellen dat de internationale gemeenschap die staat moet helpen en door militaire interventie in een breder spectrum van mogelijke reacties op gruweldaden te plaatsten. Daarnaast slaat de R2P doctrine zoals onderschreven op de Wereldconferentie slechts op de vier gruweldaden: genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Terwijl R2P voor reactieve maatregelen de toestemming van de Veiligheidsraad vereist, wil de doctrine van humanitaire interventie een legale basis vormen om te handelen zonder autorisatie van
36
de Veiligheidsraad. Dergelijke unilaterale actie wordt door de meerderheid echter als illegaal bestempeld. Wat de status van de R2P doctrine in het internationaal recht betreft, lopen de meningen uiteen. Er is verdeeldheid over de positie van de R2P doctrine op het spectrum gaande van politiek aanvaarde tot juridisch bindende norm. Enerzijds wordt gesteld dat R2P een regel van opkomend gewoonterecht is die blijvende aandacht kan genieten van de internationale gemeenschap. Anderzijds wijzen bepaalde auteurs op een aantal problemen om R2P als opkomend gewoonterecht te bestempelen. Zo kan het omvattend en divers kader van de doctrine niet in één juridische norm worden gegoten en is het moeilijk om de constitutieve elementen van internationaal gewoonterecht te bewijzen en zelfs aan te duiden. Daarnaast vindt ook de visie dat R2P geen regel van opkomend gewoonterecht is, maar dat de doctrine de implementatie van het bestaande humanitair recht wil bewerkstelligen, weerklank in het debat. Wat er ook van zij om R2P nog verder normatief te verankeren moeten er nog een paar knelpunten worden aangepakt en deze problematiek komt in een volgend hoofdstuk aan bod.
37
HOOFDSTUK 3: KNELPUNTEN 3.1. Inleiding
In een derde hoofdstuk komen enkele knelpunten met betrekking tot de R2P doctrine aan bod. Wil R2P ooit een stevige voet aan de grond krijgen dan moeten een aantal problemen worden aangepakt. In wat volgt wordt een onderscheid gemaakt tussen de conceptuele en praktische uitdagingen waar de R2P doctrine voor staat. Wat de conceptuele uitdagingen betreft, is het vooreerst belangrijk om de parameters van de R2P doctrine te verduidelijken. Er zijn immers een paar misverstanden over de draagwijdte en de limieten van R2P die ervoor zorgen dat R2P door verschillende actoren anders wordt ingevuld. Zo mag R2P niet worden herleid tot de militaire dimensie alleen en mag ook niet elke humanitaire situatie als een R2P situatie worden bestempeld. Daarnaast is er ook onduidelijkheid wat unilaterale interventies betreft. Het wordt betwist of een unilaterale interventie door individuele staten en regionale organisaties legaal is, maar de interventies in Kosovo en Irak tonen dat ook hier opheldering noodzakelijk is. Naast de conceptuele uitdagingen brengt de R2P doctrine ook een aantal praktische uitdagingen met zich mee. In dit hoofdstuk worden vier van die knelpunten toegelicht: de organisatie van de VN Veiligheidsraad, de vrees voor het ten onrechte inroepen van de R2P doctrine, het probleem van politieke wil en de rol van regionale organisaties. Hoewel de Veiligheidsraad algemeen als de spil van R2P wordt beschouwd, hebben machtsverhoudingen en eigenbelang in het verleden tot een gebrekkige werking van deze instelling geleid. De organisatie van de Veiligheidraad staat dus voorlopig een optimale toepassing van R2P in de weg. Wat de angst voor misbruik van de doctrine betreft, vrezen tegenstanders van R2P dat de doctrine enkel zal worden aangewend tegen zwakkere staten en nooit tegen de grootmachten. Er wordt verder ook gevreesd dat strategische en politieke belangen zullen doorwegen op het voorkomen of beëindigen van mensenrechtenschendingen. Verder is het gebrek aan politieke wil één van de grootste obstakels voor een effectieve en snelle toepassing van R2P. De internationale gemeenschap heeft in het verleden maar al te vaak nagelaten om te reageren of kwam er maar reactie nadat het conflict al vele schachtoffers had gemaakt. Als laatste wordt de rol van regionale organisaties besproken. Van bij de creatie van R2P wordt onderzocht of en hoe regionale organisaties kunnen bijdragen tot de implementatie van het principe. Na de Koude Oorlog kwam dit debat echter in een stroomversnelling en werden regelmatig taken van de VN naar regionale actoren zoals de NATO gedelegeerd. Vandaag wordt het nut van regionale organisaties niet meer in vraag gesteld, maar staan het operationaliseren en concretiseren van die functie centraal.
3.2. Conceptuele uitdagingen 3.2.1. Verduidelijken van de parameters van R2P Momenteel zijn er nogal wat onduidelijkheden met betrekking tot de R2P doctrine. Zo is het onduidelijk in welke situaties R2P moet worden toegepast, wanneer de verantwoordelijkheid begint en op wiens schouders ze rust. Hoewel flexibiliteit het bereiken van een consensus ten goede kan komen, dreigt het gevaar dat R2P door de verschillende actoren anders gaat worden ingevuld.163 Volgens Evans bestaat de conceptuele uitdaging erin een aantal misverstanden over de draagwijdte en de limieten van R2P uit de wereld te helpen. Volgens hem zijn er twee belangrijke misverstanden:
163
M., DE SOUSA, “Humanitarian Intervention and the responsibility to protect: bridging the moral legal divide”, UCL Jurisprudence Review, 2010, 51‐74.
38
enerzijds dat R2P eenvoudigweg een andere naam voor humanitaire interventie is en anderzijds dat R2P van toepassing is op elke situatie waar mensen een risico lopen.164 Dat de R2P doctrine ruimer is dan het concept humanitaire interventie werd in een vorig hoofdstuk al uiteengezet.165 De invasies in Irak en Georgië hebben er echter toe bijgedragen dat sommigen R2P herleiden tot de militaire dimensie, terwijl preventie of de andere reactieve maatregelen om tussen te komen bij een humanitaire crisis worden vergeten. Bij de inval in Irak werd de R2P doctrine verdraaid om de interventie post facto te legitimeren. Het doel van een militaire interventie is niet het straffen voor oude wandaden, hoe erg ze ook waren, maar het beschermen van de bevolking tegen potentiële gevaren of risico’s die zich reeds voordoen.166 In Georgië werd de unilaterale interventie van Rusland ook verkeerdelijk op de R2P doctrine gesteund omdat de interventie tactisch en geografisch verder ging dan wat nodig was om de Russische populatie tegen gruweldaden te beschermen.167 Wat de draagwijdte van R2P betreft, is het volgens Evans van belang om te onderstrepen dat niet elke humanitaire situatie een R2P situatie is. De discussie over de draagwijdte van R2P laaide in 2008 hoog op toen R2P door sommigen als antwoord op cycloon Nargis in Birma werd ingeroepen.168 De franse minister van buitenlandse zaken Bernard Kouchner stelde namelijk dat de initiële trage reactie van de overheid een reden was om R2P in te roepen omdat daardoor immers duizenden levens in gevaar waren. De vraag of gevolgen van natuurrampen niet binnen de draagwijdte van de R2P – volgens de interpretatie op de wereldconferentie in 2005 – zouden moeten vallen, gaf aanleiding tot een debat. Sommige pleitbezorgers van R2P willen dat de doctrine immers de ruime invulling uit het initiële ICISS rapport krijgt. Het gevaar dat zo een ruime invulling voor nog meer controverse en debat zou zorgen, doet anderen dan weer besluiten dat de engere invulling van het consensusdocument een goede zaak is. Hierin wordt de draagwijdte van R2P expliciet beperkt tot: genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Hoewel het duidelijk is dat natuurrampen uit het toepassingsgebied van R2P in het consensusdocument worden gesloten, ontstaat er twijfel in de gevallen waar humanitaire hulp wordt geweigerd terwijl de slachtoffers internationale bescherming nodig hebben. Volgens sommigen gaat het hier dan om misdaden tegen de menselijkheid en valt dit wel binnen de draagwijdte van R2P.169 Evans is een voorstander van een enge invulling van de doctrine, hij stelt dat: “if R2P is about protecting everybody from everything, it will end up protecting nobody from anything. The whole point of embracing the new language of ‘the responsibility to protect’ is that it is capable of generating an effective, consensual response to extreme, conscience‐shocking cases in a way that ‘right to intervene’ language simply could not. We need to preserve the focus and bite of ‘R2P’ as a rallying cry in the face of mass atrocities.”170
164
G., EVANS, “The responsibility to protect: meeting the challenges”, toespraak voor het tiende Asia Pacific Programme for senior military officers, Singapore, 5 augustus 2008, http://www.gevans.org/speeches/speech302.html 165 Zie 2.3.2. 166 G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 167 S., SHARMA, “ Towards a global responsibility to protect: Setbacks on the path to implementation”, Global Governance, 2010, 121‐138. 168 J., WONG, “Reconstructing the responsibility to protect in the wake ofcyclones and separatism”, Tulane law review, 2009, 111‐ 132 169 D., SCHEFFER, “Atrocity crimes framing the responsibiity to protect”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2007, 111‐136; G., Evans, “The responsibility to protect: meeting the challenges”, toespraak voor het tiende Asia Pacific Programme for senior military officers, Singapore, 5 augustus 2008, http://www.gevans.org/speeches/speech302.html 170 G., EVANS, The responsibility to protect‐ending mass atrocity crimes once and for all, Washington DC, Brookings Instiitution Press, 2008, 65.
39
De speciale adviseur voor R2P die in 2007 werd aangewezen, heeft een belangrijke rol wat de verduidelijking en afbakening van R2P betreft. In zijn rapport van 9 oktober 2007 zet hij de initiële stappen uiteen om zijn mandaat te vervullen en op die manier bij te dragen tot de conceptuele ontwikkeling van R2P wat dan op lange termijn tot een consensus zal bijdragen. Om het R2P principe om te zetten van woorden naar daden is er immers een internationale consensus over de betekenis en de draagwijdte van het principe vereist. De uitdaging hierbij is om aan te tonen dat het principe meer omvat dan enkel het militaire aspect en tegelijkertijd het toepassingsgebied duidelijk af te lijnen.171 3.2.2. Unilaterale interventies Een andere grijze zone die moet worden verduidelijkt is de vraag of individuele staten, zonder toestemming van de Veiligheidsraad mogen interveniëren om burgers te beschermen. Zoals de consternatie na de interventie in Kosovo in 1999 aantoont, vormt een interventie zonder toestemming van de VN Veiligheidsraad een heet hangijzer en is opheldering hier dan ook wenselijk. Of zo een unilaterale interventie door individuele staten of regionale organisaties legaal is, wordt betwist. Op basis van het VN handvest is zo een unilaterale interventie volgens de meerderheid van staten en auteurs in beginsel illegaal.172 Verdedigers van unilaterale interventies baseren zich echter op het internationaal gewoonterecht. Zij argumenteren dat er, nog voor de totstandkoming van artikel 2 lid 4 van het VN Handvest, een regel van internationaal gewoonterecht daaromtrent was ontstaan die unilaterale interventies toeliet. Nochtans wordt dit vandaag door de meerderheid ontkent en blijft een interventie door een staat of een ad hoc coalitie van staten, zonder toestemming van de VN Veiligheidsraad volgens hen illegaal.173 Zowel de leden van de ICISS, het High Level Panel als het akkoord van de VN Wereldconferentie gaan ervan uit dat de VN Veiligheidsraad een effectieve toepassing van de R2P doctrine kan bewerkstelligen. Enkel het rapport van de ICISS maakt echter gewag van de mogelijkheid dat de Veiligheidsraad geen actie onderneemt, terwijl het verleden toont dat dit maar al te vaak voorkomt.174 Wat moet gebeuren als de Veiligheidsraad niet reageert wordt niet bepaald. Volgens Alicia Bannon, een voorstander van het recht op unilaterale interventie, laat het akkoord van de VN Wereldconferentie in 2005 in het midden of de VN de enige is die de R2P doctrine kan activeren of dat de Veiligheidsraad enkel de voorkeur krijgt.175 Dit is echter een minderheidsstandpunt. De exacte bewoordingen van het slotdocument zijn: “we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case‐by‐case basis in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and
171
CENTRE FOR CONFLICT RESOLUTION, INTERNATIONAL PEACE ACADEMY AND THE OFFICE OF THE UN SPECIAL REPRESENTATIVE FOR THE PREVENTION OF GENOCIDE AND MASS ATROCITIES, “Prevention of genocide and mass atrocities and the responsibility to protect: challenges for the United Nations and the international community in the 21st century, december 2007, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/reliefweb_pdf/node‐24026.pdf 172 Zie 1.3.2. en 2.3.2. 173 D., VESSEL, “The lonely pragmatist: Humanitarian intervention in an imperfect world”, BYU Journal of public law, 2003, 1‐58. 174 M., DE SOUSA, “Humanitarian Intervention and the responsibility to protect: bridging the moral legal divide”, UCL Jurisprudence Review, 2010, 51‐74 175 A., J., BELLAMY, “Wither the presponsibility to protect? Humanitarian Intervention and the 2005 world summit”, Ethics & International Affairs, 2006, 143‐169.
40
national authorities are manifestely failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity”176 De onduidelijkheid zit in de passage “we are prepared”. Betekent dit dat toestemming van de VN Veiligheidsraad vereist is (only prepared to take collective action…through the Security Council) of mag hieruit worden afgeleid dat toestemming van de Veiligheidsraad enkel de voorkeur draagt en dat staten dus eventueel zonder een machtiging kunnen interveniëren? Volgens Bannon zet deze woordkeuze de deur op een kier voor de voorstanders van unilaterale interventies.177 Dat unilateralisme in het slotdocument niet wordt overwogen, is geen verrassing. Unilaterale (of regionale) actie komt immers enkel aan de orde als de Veiligheidsraad zijn plichten niet vervult en deze situatie wilden de leden van de VN Wereldconferentie niet bevorderen.178 Bannon staaft haar visie nog met enkele andere argumenten. Een eerste argument heeft als uitgangspunt dat het consensusdocument de visie van het ICISS op soevereiniteit bevestigt. Het stelt namelijk dat het traditionele concept van soevereiniteit is geëvolueerd en dat er nu grenzen aan die soevereiniteit zijn. Soevereiniteit behelst nu niet enkel rechten, maar ook plichten. Staten moeten hun bevolking beschermen en als ze daar niet in slagen dan moet de internationale gemeenschap die plicht vervullen. Hoewel het consensusdocument beperkt is tot de rol van de VN, reiken de implicaties van deze visie op soevereiniteit veel verder. Het consensusdocument staat lijnrecht tegenover de visie dat unilaterale actie de nationale soevereiniteit van een staat schendt. Immers, als een staat geen soeverein recht heeft om gruweldaden te begaan of ze te laten gebeuren en er de ogen voor dicht te knijpt, dan kan die staat zich ook niet op het soevereiniteitsbeginsel beroepen om tegen maatregelen te protesteren die de gruweldaden moeten beëindigen, zoals een unilaterale interventie.179 Ten tweede stelt Bannon dat het consensusdocument een nieuwe standaard voor de VN en de internationale gemeenschap creëert. Volgens haar gaat het nu niet langer om slechts een morele verantwoordelijkheid, maar om een duidelijk erkende plicht om burgers tegen gruweldaden te beschermen. Deze plicht geldt zowel ten opzichte van de individuele staten als tegenover de VN. In het geval de VN Veiligheidsraad niet degelijk functioneert, moet het uiteindelijke doel van het consensusdocument ook de bovenhand halen, met name een nieuwe humanitaire crisis zoals de genocide in Rwanda vermijden. Het is volgens Bannon dan ook verkeerd om te stellen dat individuele staten het doel van de consensus niet mogen nastreven. Een unilaterale actie van staten zou dan niet illegaal zijn, maar legaal binnen de lacune die ontstaat door het gebrek aan reactie van de VN als ze als doel heeft die institutionele tekortkoming te remediëren.180 Uiteraard zijn er ook limieten aan die unilaterale actie. R2P kan volgens het consensusdocument immers slechts worden ingeroepen om genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid te voorkomen of te beëindigen. De inval in Irak met als doel de democratie te herstellen, valt dus niet te legitimeren op basis van het consensusdocument. Daarnaast kan uit het consensusdocument een hiërarchie van actoren en interventies worden afgeleid. Het is enkel als consensuele maatregelen niet effectief zijn dat tot dwingende actie mag worden overgegaan. Hierbij
176
Resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, (24 oktober 2005), UN Doc. A/RES/60/1, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/60/PDF/N0548760.pdf?OpenElement 177 A., J., BELLAMY, “Wither the presponsibility to protect? Humanitarian Intervention and the 2005 world summit”, Ethics & International Affairs, 2006, 143‐169. 178 A., BANNON, “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165. 179 A., BANNON, “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165. 180 A., BANNON, “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165.
41
moeten dan eerst alle mogelijkheden binnen de VN worden uitgeput en pas dan kan unilaterale actie worden overwogen.181 3.3. Praktische uitdagingen 3.3.1. De organisatie van de VN Veiligheidsraad Gedurende de hele ontwikkeling van de R2P, wordt het zwaartepunt van de doctrine bij de VN Veiligheidsraad gelegd. De Veiligheidsraad wordt als de meest geschikte instelling om interventies te autoriseren beschouwd. Het VN Handvest stelt immers dat de Veiligheidsraad de internationale vrede en veiligheid moet garanderen. Uit het verleden is echter gebleken dat machtsverhoudingen en eigenbelang een grote rol spelen in de werking van de VN Veiligheidsraad en dat dit ertoe leidt dat het uiteindelijke doel van het VN Handvest maar al te vaak niet wordt gerealiseerd.182 Een collectieve actie onder het gezag van de VN hangt momenteel af van de coördinatie van verschillende motieven van de leden. Zo een consensus omtrent een collectieve actie is maar mogelijk als een van de permanente leden vastberaden is en geen van de andere leden er belang bij heeft die collectieve actie te blokkeren. Economische, politieke en strategische belangen van de permanente leden vormen de oorzaken van de verlamming van de Veiligheidsraad. Daarnaast kan ook onverschilligheid van de permanente leden een van de redenen zijn. Het zijn dus niet enkel specifieke belangen, maar ook een gebrek aan belangen die er kunnen toe leiden dat de Veiligheidsraad toekijkt terwijl burgers aan gruweldaden worden onderworpen. De genocide in Rwanda illustreert wat er kan gebeuren als de leden van de Veiligheidsraad geen drijfveer vinden om te interveniëren.183 Deze gebrekkige werking van de Veiligheidsraad is één van de redenen waarom ook tegenstanders van R2P willen dat de Veiligheidsraad het centrale orgaan voor R2P interventies wordt. In het verleden werd de Veiligheidsraad immers verschillende keren door het vetorecht van de permanente leden verlamd. De leden waren niet in staat om hun specifieke nationale belangen te overstijgen en hun verplichtingen onder het VN Handvest na te komen. Weinig leden van de Veiligheidsraad staan immers te springen om tussen te komen in conflicten die geen directe bedreiging vormen voor hun nationale belangen of als zo een interventie de bilaterale betrekkingen in gevaar zou brengen. Daarenboven zijn de permanente leden nog meer geremd als ze zelf de financiële middelen of de manschappen moeten leveren om de humanitaire crisis te beëindigen.184 Om aan deze obstakels tegemoet te komen zijn er al verschillende voorstellen gedaan. Het rapport van het ICISS bepaalt dat er niet naar alternatieven voor de VN Veiligheidsraad moet worden gezocht, maar naar manieren om de werking van de instelling te verbeteren. Het rapport stelt voor dat de permanente leden vrijwillig van hun vetorecht afzien als het gaat om zaken die hun nationale belangen niet in het gedrag brengen.185
181
A., BANNON, “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165. 182 N., BIALOSTOZKY, “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40. 183 N., BIALOSTOZKY, “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40. 184 N., BIALOSTOZKY, “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40. 185 A., BANNON, “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165.
42
Verder stelt het High Level Panel in 2003 dat de samenstelling van de Veiligheidsraad meer representatief moet zijn. Een veelgehoorde kritiek is immers nog steeds dat de VN Veiligheidsraad niet representatief is voor de internationale gemeenschap omdat er geen permanente leden uit Afrika, Latijns Amerika of het Indisch subcontinent in zetelen. De huidige vijf permanente leden zijn de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Rusland, China en Frankrijk en deze samenstelling dateert nog van na de tweede wereldoorlog toen die vijf staten samen meer dan zestig procent van de economische, politieke en militaire macht in handen hadden. Nu meer dan zestig jaar later is de wereld drastisch veranderd en vertegenwoordigen zij niet langer het machtscentrum van de wereld. De huidige machtige actoren uit de internationale gemeenschap zoals Japan, Duitsland, Brazilië en India hebben nog geen permanente zetel. Daarnaast kan de vraag worden gesteld of de legitimiteit van militaire interventies afhankelijk mag zijn van de stem van landen zoals China die mensenrechten niet bepaald hoog in het vaandel dragen. Anderen vinden dan weer dat Afrika een stem moeten hebben in de Veiligheidsraad als het gaat om het voorkomen of beëindigen van gruweldaden op het Afrikaanse continent.186 3.3.2. Vrees voor het ten onrechte inroepen van R2P Een vaak voorkomende kritiek is dat de doctrine enkel de belangen van de grootmachten en hun bondgenoten zal dienen en dat R2P bijgevolg enkel zal worden toegepast op de zwakkere landen en nooit op de sterke. Het gevaar van deze dubbele maatstaf is reëel. Immers zou een militair interventie ooit worden ingezet tegen China, Rusland of de VS? En als de Veiligheidsraad de touwtjes in handen heeft, zullen er dan maatregelen tegen de belangen van de permanente leden of een van hun bondgenoten kunnen worden genomen?187 Voorstanders weerleggen deze argumenten ondermeer door te stellen dat het succes van R2P niet mag afhangen van de gevallen waar R2P niet wordt of niet kan worden toegepast. Het is niet omdat R2P in sommige gevallen ‐ namelijk als het de belangen van de permanente leden in het gedrang brengt ‐ niet zal worden toegepast, dat het volledig moet worden afgeschreven. Men mag niet vergeten dat geen enkel land hoe groot en machtig ook, vandaag immuun is voor druk vanuit de internationale gemeenschap.188 Verder moet er ook op worden gewezen dat verschillende Afrikaanse en Aziatische landen de R2P doctrine steunen. Dit toont aan dat R2P niet als een nieuwe westerse strategie tegen de onafhankelijkheid van de ontwikkelingslanden kan worden beschouwd.189 Daarnaast mag er niet worden van uitgegaan dat de motieven van grootmachten om te interveniëren altijd verdacht zijn. Staten reageren immers niet louter uit eigenbelang, maar op basis van een complex geheel van motieven. Zo gebeurden de interventies tijdens de eerste helft van de 20e eeuw voornamelijk op basis van strategische redenen die op gedeelde angsten en aangevoelde bedreigingen waren gebaseerd. De recente multilaterale interventies kunnen ook niet enkel door eigenbelang worden verklaard. De interventies kosten immers handenvol geld en gaan gepaard met coördinatie‐ en coöperatieproblemen. Het al of niet reageren wordt ook sterk bepaald het feit of de
186
S., SCHLESINGER EN Y., YOKOTA, The future of the UN, Foreign Policy Association, 2005, http://www.fpa.org/usr_doc/Schlesinger_and_Yokota.pdf; N., BIALOSTOZKY, “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40; B., JENTLESON, “Tough love multilateralism”, The Washington Quarterly, 2003, 7‐24. 187 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 188 G., EVANS, “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐ 298. 189 R., MENON, “Pious Words, puny deeds: the ‘international community’ and mass atrocities”, Ethics & International Affairs, 2009, 235‐246.
43
interventie door de internationale gemeenschap zal worden aanvaard en gebeurt dus na het afwegen van de verschillende mogelijkheden en hun politieke impact.190 Verder is er de bezorgdheid dat strategische en politieke belangen zullen doorwegen op morele en juridische motieven. Niet westerse staten vrezen dan ook dat, zolang er onduidelijkheid is over de draagwijdte van R2P, westerse staten vrij spel hebben om te interveniëren in situaties waar er geen echte humanitaire crisis heerst. Dit komt door het verleden van imperialisme en kolonialisme waardoor vele staten wantrouwig zijn tegenover inmengingen in hun binnenlandse aangelegenheden. Wantrouwen van wat in het algemeen als een Westerse doctrine wordt beschouwd. Tegenstanders wijzen op de interventie in Irak om dit gevaar te illustreren. Om deze bezorgdheid weg te werken is het van belang om duidelijk te onderstrepen dat zowel de actie in Kosovo in 1999 als in Irak in 2003 gebeurden zonder toestemming van de VN. De pogingen van de VS om de interventie op basis van humanitaire gronden te legitimeren werden niet door de VN aanvaard. Er zijn tot op heden nog geen gevallen waarbij de VN een mandaat gebaseerd op onrechtvaardige redenen heeft gegeven. De bezorgdheid dat het beleid van de VN op imperialistische motieven gestoeld is, is dan ook ongegrond. 191 3.3.3. Politieke wil Hoewel de internationale gemeenschap in het verleden verschillende keren bij interne conflicten is tussengekomen, kwam de actie er pas nadat door conflict al veel slachtoffers waren gevallen. Zo waren er in Bosnië in 1992 wel VN vredestroepen aanwezig, maar hadden ze geen mandaat om het geweld te stoppen tot 1995 toen er al 100.000 slachtoffers waren. In Somalië kwam er maar een degelijke militaire interventie in 1992 toen er al tien duizenden burgers door hongersnood waren overleden. In Darfur kende het geweld een piek tussen midden 2003 en midden 2004 waarbij zo’n twee miljoen burgers werden ontheemd binnen Soedan of naar het buurland Tsjaad werden verjaagd en duizenden werden vermoord. Gedurende die periode was er onvoldoende politieke wil voor een militaire interventie en werd er enkel voor een klein deel van de getroffen burgers humanitaire hulp voorzien. Het was pas in augustus 2004 dat de Afrikaanse Unie (AU) vredestroepen en waarnemers stuurde, maar deze hadden nog steeds geen mandaat om de burgers te beschermen. De VN kwam pas in 2007 in actie door het autoriseren van een gemeenschappelijke VN‐AU troepenmacht (unamid).192 Sinds de adoptie van R2P in het VN slotdocument in 2005 kon de doctrine al voor verschillende situaties worden ingeroepen, maar liet de Veiligheidsraad na om dat te doen of reageerde de Veiligheidsraad niet effectief genoeg om de massale mensenrechtenschendingen in deze situaties te beëindigen. Zo zag de Veiligheidsraad de massale mensenrechtenschendingen in Birma en de democratische republiek Congo niet als een grond om actie onder R2P te machtigen. Het geweld blijft in die landen aanhouden terwijl de internationale gemeenschap om actie vraagt. In Birma waar er een humanitaire crisis aan de gang is en waar melding werd gemaakt van onder andere seksueel geweld, gedwongen rekrutering van tienduizenden kindsoldaten, folteringen en het gedwongen onthemen van miljoenen burgers, heeft de Veiligheidsraad geen interventie onder een R2P mandaat gemachtigd.193 Ondanks druk van verschillende overheden en NGO’s blijft R2P hier tot nog toe dode letter. Congo wordt sinds het einde van de burgeroorlog in 2003 door diverse
190
S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. 191 S., VAN SCHORLEMER, The responsibility to protect as an element of peace, Bonn, Development and peace foundation, 11, http://www.sef‐bonn.org/download/publikationen/policy_paper/pp_28_en.pdf 192 A., KUPERMAN, “Rethinking the responsibility to protect”, The whitehead Journal of Diplomacy and International Relations, 2009, 19‐29. 193 INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, crisis in Darfur, http://www/responsibilitytoprotect.org/index.php/crisis/crisis‐in‐darfur
44
mensenrechtenschendingen geteisterd die ook onder de aandacht van de Veiligheidsraad zijn gebracht. Zo wordt in Oost‐Congo verkrachting als een oorlogswapen gebruikt, worden kindsoldaten gedwongen gerekruteerd en werden velen ontheemd. Hoewel de meeste acties van de Veiligheidsraad er kwamen voor de creatie van de R2P doctrine, werd er in Congo geen verdere actie ondernomen na het onderschrijven van R2P waardoor ook hier de mensenrechtenschendingen aanhouden. Wat de crisis in Darfur betreft, liet een resolutie van de Veiligheidsraad lang op zich wachten. Uiteindelijk werd R2P hier wel ingeroepen, maar zonder veel succes want de situatie blijft er tot vandaag onstabiel. Uit deze voorbeelden blijkt dat de internationale gemeenschap er niet in slaagt om snel en effectief te reageren. Dit toont aan dat vaak de politieke wil ontbreekt die de officiële verklaringen rond R2P kracht moet bijzetten. De woorden worden dus niet steeds omgezet in daden.194 Het grootste obstakel voor een effectieve en snelle toepassing van R2P is volgens vele auteurs een gebrek aan politieke wil. Om moeilijke, dure of politiek gevoelige zaken te verwezenlijken, botst men bij staatsaangelegenheden maar al te vaak op het probleem van een gebrek aan politieke wil. Zelfs al beschikt men over de middelen om adequaat te reageren, blijft politieke wil volgens Evans nog steeds de determinerende factor in het hele verhaal. Het ontwikkelen van tijdige waarschuwingsmechanismen en het reageren om massale gruweldaden te voorkomen, vereist immers politieke wil. Zo stelde de Secretaris Generaal Annan in 1999 in zijn jaarlijks rapport voor de Algemene Vergadering195 dat het een gebrek aan politieke wil was die een interventie in Rwanda in 1994 heeft verhinderd. Ook Nicholas Wheeler stelt dat de protection clause in het VN slotdocument van 2005 aan belang inboet juist omdat het probleem van politieke wil er niet wordt aangepakt. Als er geen consequenties verbonden zijn aan het niet uitvoeren van een positieve verplichting dan vermindert de druk om te handelen wat dan weer inactiviteit in de hand werkt. 196 Het mobiliseren van politieke wil is niet enkel voor militaire actie onontbeerlijk, maar ook voor minder verregaande maatregelen zoals het opleggen van economische sancties of het verwijzen van verdachten naar het Internationaal Strafhof. Daarnaast is politieke wil ook noodzakelijk voor preventieve maatregelen, die toch ook de nodige financiële middelen vereisen.197 Gedurende de vergaderingen in het kader van het ICISS rapport was een van de belangrijkste bezorgdheden van de Afrikaanse staten dan ook dat de internationale gemeenschap niet zou tussenkomen in crisis situaties omwille van een gebrek aan economische en strategische belangen. Het financieren van een kostelijke militaire interventie is immers niet meteen in belang van de ontwikkelde staten. Volgens het ICISS is het mobiliseren van politieke wil om moeilijke politieke actie te ondernemen echter ook voor een deel afhankelijk van het voorleggen van goeie argumenten. Zo kunnen ondermeer financiële argumenten spelen en kan bijvoorbeeld worden aangehaald dat preventieve actie in de ontwikkelde staten in de regel veel minder zal kosten dan een latere militaire actie.198
194
C., SHEEHY, “A lion without teeth: The failure of the responsibility to protect”, 2010, http://www.anselm.edu/Documents/NHIOP/Global%20Topics/2010/Sheehyfinal.pdf 195 K., ANNAN, Preventing war and disaster: a growing global challenge. Annual report on the work of the Organization, 31 augustus 1999, http://www.un.org/Docs/SG/Report99/intro99.htm 196 N., WHEELER, “ A Victory for common humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit”, Journal of International Law & International Relations, 2005, 95–105; G., EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722; C., STAHN, “Responsibility to protect: Political Rhetoric or emerging legal norm?”, American Journal of International law, 2007, 99‐120. 197 EVANS, “From humanitarian intervention to the Responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. 198 S., ROBERTSON, “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55.
45
Hoe kan nu de politieke wil om massale mensenrechtenschendingen te voorkomen of te beëindigen worden aangewakkerd? Als eerste is het nodig om de kennis over R2P binnen de internationale gemeenschap uit te breiden. Gevallen waar R2P maatregelen succesvol werden toegepast, moeten worden gepubliceerd zoals bijvoorbeeld de bemiddelingen in Kenia in 2007 en het preventief sturen van troepen naar Macedonië in 2001. In beide gevallen werd voorkomen dat het risico op massale gruweldaden ten gevolge van ethische spanningen en geweld zich manifesteerde. Hierdoor wordt het voor de beleidsmakers duidelijk dat het mogelijk is om levens te redden zonder dat de kosten te hoog oplopen.199 Daarnaast moeten de leden van de Veiligheidsraad worden aangespoord om in de meest extreme gevallen bijvoorbeeld waar de staat zelf overgaat tot het plegen van gruweldaden zoals in Rwanda, te reageren. De vijf permanente leden moeten worden aangespoord om de voorstellen in het rapport van de Secretaris Generaal omtrent het afzien van hun vetorecht in bepaalde gevallen in beraad te nemen. Ze moeten er tevens van worden overtuigd dat landen waar er risico is op massale gruweldaden een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid kunnen vormen en dat die situaties dus binnen het mandaat van de Veiligheidsraad vallen. Eens deze erkenning er is, moet dit in concrete actie worden vertaald.200 Het omkaderen van het gebruik van geweld door specifieke criteria zoals in het ICISS rapport werd voorgesteld201, zou verder het beslissingsproces vergemakkelijken. Dit zou ook bijdragen tot de politieke wil bij de niet leden van de Veiligheidsraad omdat het hen meer garanties biedt dat de Veiligheidsraad de R2P doctrine op een consistente en faire manier zal toepassen en het bovendien de mogelijkheid tot unilaterale militaire actie beperkt.202 Uit dit alles kan men concluderen dat het niet onmogelijk is om massale mensenrechtenschendingen te voorkomen of te stoppen. Evans stelt dat de relevante middelen volgen eens er een voldoende groot politiek draagvlak werd gecreëerd.203
3.3.4. De rol van regionale organisaties Vanaf de creatie van het R2P concept in 2001 wordt al onderzocht hoe regionale organisaties zoals bijvoorbeeld de EU, NAVO, AU en de Associatie van Zuid‐Aziatische Staten (ASEAN) tot de omzetting van het principe in de praktijk kunnen bijdragen. De steeds sterkere vraag om regionale organisaties te betrekken bij de implementatie van R2P moet echter binnen een ruimer kader worden bekeken. Het is namelijk zo dat het VN charter van 1945 al expliciet stelt dat regionale organisaties tot de globale taak van de VN, namelijk het in stand houden van internationale vrede en veiligheid, kunnen bijdragen. De juridische basis voor het delegeren van taken van de Veiligheidsraad naar de regionale organisaties wordt gevormd door artikel 53 van het VN Handvest. Het is echter pas sinds het einde van de Koude Oorlog dat het debat over de rol van regionale organisaties in een stroomversnelling kwam. Sindsdien werd er ook met de regelmaat van de klok op regionale actoren zoals de NAVO en de AU beroep gedaan om tussen te komen in een crisissituatie. Regionale organisaties en coalities kunnen immers een aantal taken op zich nemen die de VN, door een gebrek aan middelen of politieke wil, niet kan of niet wil uitvoeren. Een sterk voorbeeld hiervan zijn de acties van de NAVO.
199
N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf 200 N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf 201 Zie 2.2.2.1. 202 N., KIKOLER, “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf 203 G., EVANS, The responsibility to protect‐ending mass atrocity crimes once and for all, Washington DC, Brookings Instiitution Press, 2008, 200.
46
De NAVO deed in Bosnië wat de VN niet kon doen en in Kosovo wat de VN niet wou doen. Verder is ook de huidige actie van de NAVO in Libië een voorbeeld waar voor een regionale aanpak werd geopteerd.204 De vraag of toestemming van de Veiligheidsraad nodig is alvorens de regionale actoren mogen interveniëren komt ook hier weer aan bod. Zowel het rapport van de ICISS als het slotdocument van de VN Wereldconferentie in 2005 bepalen dat regionale organisaties bij de implementatie van R2P een belangrijke rol kunnen spelen, maar beide documenten verschillen met betrekking tot de verhouding van de regionale actoren tot de VN. Het slotdocument legt het laatste woord bij de VN, terwijl het meer radicale ICISS rapport stelt dat de regionale organisaties kunnen handelen als de VN niet reageert. Dit debat was heel actueel tijdens de Kosovocrisis waar de NAVO zonder expliciete toestemming van de VN Veiligheidsraad optrad. Het meerderheidstandpunt luidt echter dat voor dergelijke actie van de regionale actoren de toestemming van de Veiligheidsraad wel degelijk is vereist.205 De voordelen van het inzetten van regionale organisaties zijn legio. Regionale actoren kunnen optreden als de VN om politieke redenen is verlamd. Ze hebben meer belang bij het herstel van vrede en stabiliteit in hun regio en zijn beter op de hoogte van de lokale gevoeligheden. Verder zijn de leden van regionale organisaties meer homogeen en kunnen ze snel op een crisissituatie reageren.206 Vandaag wordt niet meer betwist dat regionale actoren bij de implementatie van R2P een belangrijke functie hebben, maar gaat alle aandacht uit naar het operationaliseren en het concretiseren van die functie. In het slotdocument van de Wereldtop in 2005, waar ook naar de taak van regionale organisaties wordt verwezen, wordt de term “regionale organisaties” immers niet gedefinieerd. Nochtans gaat het hier niet om een homogene groep van actoren waarvoor een algemeen beleid kan worden uitgestippeld. De organisaties verschillen ondermeer wat betreft de middelen waarover ze beschikken, hun werkmethodes en hun bereidheid om de R2P doctrine toe te passen. Daarnaast leidt het brede scala van maatregelen die binnen een R2P situatie kunnen worden aangewend ertoe dat de meeste regionale organisaties vandaag op een of andere manier kunnen bijdragen tot de implementatie van R2P.207 Het is echter niet omdat een organisatie over het potentieel beschikt om een belangrijke rol bij de implementatie te spelen dat dit ook zal gebeuren. Hiervoor is namelijk vereist dat de leden van de organisatie achter R2P staan. Het is immers niet omdat een regionale organisatie over de nodige middelen beschikt dat die middelen ook zullen worden ingezet. Net zoals bij een beslissing van de VN Veiligheidsraad gaat het hier om een politieke beslissing en is politieke wil noodzakelijk. Zo blijft de
204
N., BIALOSTOZKY, “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40; B., JENTLESON, “Tough love multilateralism”, The Washington Quarterly, 2003, 7‐24. 205 S., D., MURPHY, “Criminalizing humanitarian intervention”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2009, 341‐377; B., PRUITT‐HAMM, “Humanitarian intervention in Southeast Asia in the post cold war world: dilemmas in the definition and design of international law”, Pacific Rim Law & Policy Journal, 1994, 183‐229; K., HAUGEVIK, “Regionalising the responsibility to protect. Possibilities, Capabilities and Actualities”, Global Responsibility to protect, 2009, 346‐363, http://globalr2p.org/pdf/R2P‐2‐Haugevik‐pdf.pdf 206 M., BATEMAN EN M., HAMMER, Don’t call me, I’ll call you, One world trust. Briefing paper 107, 2007, http://www.responsibilitytoprotect.org/files/One%20World%20Trust%20report%20dontcallmeillcallyou.pdf 207 THE STANLEY FOUNDATION, The role of regional and subregional arrangements in strengthening the responsibility to protect, 11 mei 2011, http://www.stanleyfoundation.org/publications/report/RoleRegSbregArgmntsR2P.pdf; K., HAUGEVIK, “Regionalising the responsibility to protect. Possibilities, Capabilities and Actualities”, Global Responsibility to protect, 2009, 346‐363, http://globalr2p.org/pdf/R2P‐2‐Haugevik‐pdf.pdf
47
Associatie van Zuidoost‐Aziatische Naties (ASEAN) bijvoorbeeld nog steeds trouw aan het strakke non‐interventiebeginsel.208 Verder moet er ook over worden gewaakt dat R2P maatregelen door de regionale organisaties niet louter worden gebruikt om nationale belangen na te streven. Het voordeel dat regionale actoren bij het nastreven van vrede en stabiliteit in hun regio gedreven worden door eigenbelang, kan dan immers omslaan in een nadeel en de algemene aanvaarding van de R2P doctrine hypothekeren. Als regionale organisaties worden ingezet bij de omzetting van R2P in de praktijk, moet er worden op toegezien dat ze niet enkel en alleen de interesses van de individuele staat nastreven. Dit is zeker het geval bij regionale organisaties die ook buiten hun regio actief zijn zoals de NAVO en de EU.209 Een ander knelpunt heeft betrekking op het verschil in ervaring, beschikbare middelen en beleid tussen de VN en de regionale organisaties en tussen die regionale organisaties onderling. Dit heeft tot gevolg dat een conflict door de verschillende organisaties anders zal worden aangepakt. Een conflict in de regio van een organisatie met een beperkte capaciteit, bijvoorbeeld de AU, zal dan minder effectief worden aangepakt dan een conflict in een Europa. Om aan dit probleem tegemoet te komen, zijn er gemeenschappelijke maatstaven nodig. Er is nood aan mechanismen die ervoor zorgen dat de doelstellingen van de VN ook worden gewaarborgd als een regionale organisatie handelt onder een VN mandaat.210 Daarnaast is het zo dat regionale organisaties vandaag op basis van ad hoc mandaten worden ingeschakeld. Dit gebrek aan een systematisch beleid heeft drie belangrijke oorzaken. Vooreerst wordt er in het VN Handvest enkel gewezen op de mogelijkheid om regionale actoren te betrekken bij het handhaven van de vrede en veiligheid, maar niet wanneer dit moet gebeuren of wat de inhoud van zo een mandaat moet zijn. Hoewel door die vage omschrijving een flexibele invulling mogelijk is, hebben organisaties en staten die in een conflict betrokken zijn geen duidelijke leidraad om hun handelen op af te stemmen.211 Ten slotte is het van belang erop te wijzen dat er recent opnieuw aandacht uitging naar de rol van regionale en subregionale structuren bij de implementatie van R2P. Zoals in een vorig hoofdstuk werd beschreven212, onderzoekt de Secretaris Generaal in zijn rapport van juni 2011 hoe regionale en subregionale organisaties kunnen bijdragen tot het omzetten van R2P in de praktijk en suggereert hij een aantal taken die deze structuren op zich kunnen nemen. 3.4. Besluit Uit dit hoofdstuk mag worden geconcludeerd dat er nog een aantal knelpunten zijn die een snelle en effectieve implementatie van de R2P doctrine in de weg staan. Achtereenvolgens werden de conceptuele en de praktische uitdagingen besproken. Wat de conceptuele uitdagingen betreft, moet vooreerst worden gestreefd naar een internationale consensus over de draagwijdte en de betekenis van R2P. Zo moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt met het concept humanitaire interventie en mag R2P niet worden herleid tot de militaire
208
K., HAUGEVIK, “Regionalising the responsibility to protect. Possibilities, Capabilities and Actualities”, Global Responsibility to protect, 2009, 346‐363, http://globalr2p.org/pdf/R2P‐2‐Haugevik‐pdf.pdf 209 K., HAUGEVIK, “Regionalising the responsibility to protect. Possibilities, Capabilities and Actualities”, Global Responsibility to protect, 2009, 346‐363, http://globalr2p.org/pdf/R2P‐2‐Haugevik‐pdf.pdf 210 M., BATEMAN EN M., HAMMER, Don’t call me, I’ll call you, One world trust. Briefing paper 107, 2007, http://www.responsibilitytoprotect.org/files/One%20World%20Trust%20report%20dontcallmeillcallyou.pdf 211 M., BATEMAN EN M., HAMMER, Don’t call me, I’ll call you, One world trust. Briefing paper 107, 2007, http://www.responsibilitytoprotect.org/files/One%20World%20Trust%20report%20dontcallmeillcallyou.pdf 212 Zie 2.2.2.10.
48
dimensie alleen. Er moet blijvend worden benadrukt dat R2P ook preventieve en andere reactieve maatregelen omvat. Verder moet er over worden gewaakt dat R2P niet voor elke humanitaire noodsituatie wordt ingeroepen. Hoewel er ook voorstanders zijn van zo een ruime invulling van R2P werd de doctrine in het consensusdocument van 2005 immers beperkt tot genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Het toepassingsgebied moet dus duidelijk worden afgebakend en dit is een belangrijke taak van de speciale adviseur voor R2P. Daarnaast is er ook de kwestie van unilaterale interventies. Het consensusdocument van 2005 maakt immers geen gewag van de mogelijkheid dat de Veiligheidsraad niet reageert in een bepaalde situatie. Volgens voorstanders van unilaterale interventies zet de woordkeuze in het document de deur op een kier voor actie zonder toestemming van de Veiligheidsraad. Het is dus noodzakelijk dat deze grijze zone wordt verduidelijkt zodat iedereen op één lijn staat. In een tweede deel van dit hoofdstuk kwamen de praktische uitdagingen aan bod. Vanaf de creatie van R2P wordt het zwaartepunt van de doctrine bij de Veiligheidsraad gelegd. Uit het verleden is echter gebleken dat economische, politieke en strategische belangen of een louter gebrek aan belangen van de permanente leden de werking van de Veiligheidsraad kunnen verlammen. Om een snelle en effectieve toepassing van de R2P doctrine te bewerkstelligen moet de werking van de Veiligheidsraad worden verbeterd. Het vrijwillig afzien van het vetorecht in bepaalde gevallen en een meer representatieve samenstelling van de instelling zijn enkele oplossingen die voor deze problematiek naar voor werden geschoven. Een ander knelpunt is de vrees van sommige staten dat de R2P doctrine ten onrechte zal worden ingeroepen. Sommige staten hebben schrik dat de doctrine enkel de belangen van de grootmachten zal dienen. Hierbij is het van belang om erop te wijzen dat de doctrine niet volledig mag worden afgeschreven omdat ze in sommige gevallen – als de belangen van de permanente leden in het gedrang komen ‐ misschien niet zal worden toegepast. Daarnaast is geen enkele staat vandaag immuun voor de druk van de internationale gemeenschap en reageren staten ook niet enkel op basis van eigenbelang. Vaak gaat het immers om een complex geheel aan factoren die tot een bepaalde actie leiden. Wil men het wantrouwen rond R2P doen verdwijnen dan moet men benadrukken dat acties zoals de inval in Irak langs de VN om zijn gebeurd en dat er geen gevallen zijn waar de VN een mandaat gebaseerd op onrechtvaardige motieven heeft gegeven. Een volgend belangrijk obstakel voor de implementatie van R2P is een gebrek aan politieke wil. Zowel voor preventieve als voor reactieve maatregelen is het mobiliseren van politieke wil immers onontbeerlijk. Naar de toekomst toe is het dan ook van belang om de kennis van R2P binnen de internationale gemeenschap uit te breiden en te benadrukken dat landen met situaties waar er een risico op massale mensenrechtenschendingen is wel degelijk binnen het mandaat van de Veiligheidsraad vallen omdat ze een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid kunnen vormen. Verder moeten de permanente leden worden aangespoord om in bepaalde gevallen af te zien van het gebruik van hun vetorecht en zou het ontwikkelen van criteria zoals in het ICISS rapport werd voorgesteld, het beslissingsproces vergemakkelijken. Als laatste kwam in dit hoofdstuk de rol van regionale organisaties aan bod. Sinds de creatie van R2P wordt al onderzocht hoe regionale organisaties kunnen bijdragen tot de toepassing van de doctrine in de praktijk en ook het VN Handvest stelt dat regionale actoren kunnen bijdragen tot het in stand houden van de internationale vrede en veiligheid. De uitdaging voor de toekomst bestaat er dan ook in om deze taak te operationaliseren en te concretiseren. Hierbij moeten enkele problemen zoals het verschil in ervaring, beleid en middelen tussen de VN en regionale organisaties en tussen die regionale actoren onderling aangepakt worden.
49
HOOFDSTUK 4: R2P IN LIBIË
4.1. Inleiding De recente gebeurtenissen in Libië laten toe om na te gaan of de R2P doctrine meer is dan een papieren belofte. Voor het eerst kwam er namelijk een mandaat van de VN Veiligheidsraad om tegen de wil van de staat zelf militair op te treden met als doel het beschermen van de bevolking. Dit hoofdstuk wordt dan ook volledig aan het verloop van het conflict, de reactie van de internationale gemeenschap op het geweld en de implementatie van R2P in Libië gewijd. Dit laatste hoofdstuk vangt aan met een korte uiteenzetting over de recente geschiedenis van Libië en daarna wordt stilgestaan bij het huidige conflict. Kennis van de geschiedenis is noodzakelijk om een beter inzicht in de snelle escalatie en het bloedige verloop van het conflict te verwerven. Wat begon als een vreedzame revolutie in navolging van de betogingen in Tunesië en Egypte evolueerde al snel in een situatie waar mensenrechten massaal en op grote schaal met de voeten werden getreden. De betogers werden door de aanhangers van Khaddafi hard aangepakt en ondergingen willekeurige arrestaties, folteringen en gewapende aanvallen waarbij velen het leven lieten. In een tweede deel van dit hoofdstuk worden de reacties op de situatie in Libië onderzocht. Als eerste komen de reacties van de regionale organisaties zoals de Arabische Liga en de AU aan bod. Het is immers hun positieve houding ten aanzien van militaire interventie die actie van de Veiligheidsraad mogelijk maakte. Daarna wordt ook het antwoord van de Veiligheidsraad toegelicht waarbij vooral wordt stilgestaan bij de resoluties 1970 en 1973. Ten slotte, wordt de implementatie van R2P in Libië behandeld waarbij een aantal knelpunten worden aangehaald. Eerst wordt nagegaan of de situatie in Libië wel voldoet aan de criteria om R2P in te roepen. Daarvoor wordt gekeken naar de richtsnoeren met betrekking tot het toepassingsgebied en het doel van militaire interventie waarin het slotdocument van de Wereldtop in 2005 voorziet. Verder wordt ook nagegaan of militaire interventie in deze situatie wel een laatste redmiddel was. Vervolgens komt het aspect politieke wil aan bod. Er wordt onderzocht waarom een interventie in Libië relatief snel plaatsvond, terwijl dit bij andere conflicten lang niet altijd het geval is. Daarnaast wordt gezocht naar potentiële verklaringen voor het stemgedrag van Brazilië, India, China, Rusland en Duitsland aangezien deze staten zich bij de stemming van resolutie 1073 onthielden. Als laatste worden een aantal mogelijke gevolgen van de interventie in Libië op de R2P doctrine beschreven. 4.2. Recente geschiedenis Muammar al‐Khaddafi kwam op één september 1969 via een staatsgreep aan de macht. Hij verdreef koning Idris die sinds de onafhankelijkheidsverklaring in 1951 aan het hoofd van de staat stond. Het bewind van Koning Idris zorgde voor een periode van politieke stabiliteit en creëerde een goede verstandhouding zowel met de Arabische wereld als met het westen. Zo werd Libië in 1953 lid van de Arabische Liga en in 1955 van de VN.213 Na de militaire staatsgreep begon Khaddafi zijn eigen revolutionair programma uit te werken waarbij hij de klemtoon op nationalisme en socialisme legde. In 1975 publiceerde hij zijn zelfgeschreven Groene Boek waarin zijn politieke, economische en sociale ideeën over de maatschappij worden uitgewerkt. Hierin bepleit hij ondermeer zijn Derde Universele Theorie die een alternatief voor het
213 INTERNATIONAL CRISIS GROUP, “Libya: Achieving a ceasefire, moving toward legitimate government”, 2011,
http://www.crisisgroup.org/en/publication‐type/media‐releases/2011/libya‐achieving‐a‐ceasefire‐moving‐toward‐ legitimate‐government.aspx
50
communisme en het kapitalisme moet bieden. In datzelfde jaar werd de naam van de staat in “the Great Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya” veranderd. Jamahiriya betekent staat van de massa en illustreert zijn utopische visie met betrekking tot de politieke organisatie van een staat. Hij pleit namelijk voor een directe democratie en verwerpt resoluut politieke structuren zoals parlementen en politieke partijen. Volgens het Groene Boek is immers geen enkele vorm van politieke vertegenwoordiging toegestaan. Het politiek systeem moet ‐ via een reeks van volkscongressen ‐ door de bevolking worden ingevuld en zou op die manier een unieke vorm van democratie moeten zijn.214 De voorbije veertig jaar werd de Libische maatschappij gebruikt om te experimenteren met verschillende politieke structuren in een poging om die utopische maatschappij van Khaddafi te realiseren. Het was immers voor niemand duidelijk hoe dat utopische gedachtegoed in de praktijk kon worden omgezet. Hoewel deze experimenten initieel misschien voortvloeiden uit een oprecht verlangen om tot een utopische maatschappij te komen, werden ze uiteindelijk als een controlemechanisme gebruikt. Door burgers van de ene naar de andere instelling te laten overgaan, kon Khaddafi verhinderen dat er gevestigde waarden en belangengroepen ontstonden. Deze experimenten zorgden voor continue instabiliteit, onzekerheid en verandering. De afwezigheid van stabiele instituties binnen de staat zorgt ervoor dat alle macht bij Khaddafi blijft. Hoewel de burgers in theorie over alles kunnen debatteren is dat politiek debat volkomen irrelevant omdat het Khaddafi is die over alle belangrijke wetgeving beslist. Niettegenstaande de utopische visie van Khaddafi is Libië dus een dictatuur.215 4.3. Conflict De Arabische lente die in Tunesië van start ging, bereikte midden februari ook Libië. Terwijl de internationale gemeenschap met verbazing keek naar de succesvolle revoluties in Tunesië en Egypte escaleerden de vreedzame manifestaties tegen het 42 jaar durende bewind van Khaddafi al snel tot een gewapend conflict. Khaddafi maakte gebruik van zijn veiligheidstroepen en huurlingen om de opstanden te onderdrukken. Volgens een rapport van de VN Mensenrechtenraad216 was er tijdens de vreedzame betogingen sprake van grootschalige en systematische mensenrechtenschendingen inclusief gewapende aanvallen op burgers, willekeurige arrestaties, folteringen en het vermoorden van vreedzame demonstranten.217 Dat de onrust in Libië tussen de demonstranten en de aanhangers van het regime zeer snel in een gewelddadig conflict escaleerde, is in belangrijke mate aan de hierboven geschetste geschiedenis en manier waarop Khaddafi de staat regeerde, toe te schrijven. Daar waar Tunesië en Egypte goed uitgebouwde instellingen hadden voor de Presidenten Mubarak en Ben Ali respectievelijk in in 1981 en 1987 aan de macht kwamen, was dit in Libië niet het geval. Hierdoor hadden Tunesië en Egypte een onafhankelijk bestaan van hun machthebbers en konden de staten verder na het vertrek van hun leiders. In Libië daarentegen impliceert de eis dat Khaddafi moet vertrekken niet enkel zijn vertrek en een regimewissel, maar ook het ineenstorten van het hele staatsinrichting. Er zijn immers geen onafhankelijke instituties waardoor er geen onderscheid tussen de staat en het regime kan gemaakt
214
CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY, The world factbook – Libya, http://www.cia.gov/library/publications/the‐world‐ factbook/goes/countrytemplate_ly.html; S., VAN GENUGTEN, “Libya after Gadhafi”, Survival, 2011, 61‐74; INTERNATIONAL CRISIS GROUP, “Libya: Achieving a ceasefire, moving toward legitimate government”, 2011, http://www.crisisgroup.org/en/publication‐type/media‐releases/2011/libya‐achieving‐a‐ceasefire‐moving‐toward‐ legitimate‐government.aspx 215 S., VAN GENUGTEN, “Libya after Gadhafi”, Survival, 2011, 61‐74. 216 UN HUMAN RIGHTS COUNCIL, Report of the Human Rights Council on its fifteenth special session, 25 februari 2011, http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/15session/HRC‐S‐15‐1_AUV.pdf 217 A., J., BELLAMY en P., D., WILLIAMS, “The new politics of protection? Côte d’ Ivoire, Libya and the responsibility to protect”, International Affairs, 2011, 825‐850; C., PIPPAN, “The 2011 Libyan uprising, foreign military intervention, and international law”, Juridikum, 2011, 159‐169.
51
worden. Dit is een belangrijke reden waarom de opstanden in Libië tot een conflict op leven en dood geëvolueerd.218 De onrust in Libië verspreidde zich oostwaarts vanuit Benghazi, de tweede grootste stad van het land, naar de hoofdstad, Tripoli. Aanvankelijk boekten de rebellen immers vooruitgang en verschoof de frontlinie naar het westen waarbij ze steden als Benghazi en Tobruk controleerden. Eind februari, nam het conflict echter een drastische wending. Niet enkel de daden, maar ook de woorden van Khaddafi lieten er geen twijfel over bestaan dat de situatie in een bloedbad zou eindigen. Hij noemde de rebellen ratten en kakkerlakken die het niet verdienden te leven. In de dagen die volgden rukten de manschappen van Khaddafi naar het oosten op met als einddoel het bolwerk van de rebellen, de stad Benghazi. Tijdens die tocht kwamen grote delen van het land terug in handen van het regime.219 De internationale gemeenschap besefte dat de niet‐militaire sancties op basis van de initiële resolutie 1970 niet volstonden om een bloedbad in Benghazi te voorkomen en op 17 maart werd dan ook resolutie 1973 gestemd waardoor er een no‐fly zone boven het oosten van het land kon worden tot stand gebracht. De precieze inhoud van de resoluties worden verder uitgebreid besproken. Wie heeft nu de leiding van de oppositie? Aan het hoofd van de rebellen staat de Libyan National Transitional Council (NTC) of de Nationale Overgangsraad van de rebellen die op 27 februari werd opgericht. Deze Libische rebellenregering werd opgericht om de coördinatie tussen de bezette gebieden en de communicatie met de internationale gemeenschap te bewerkstelligen. Hoewel er regelmatig in de media verscheen dat een staat de NTC erkent, moet er een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de erkenning van de NTC als vertegenwoordiger van het Libische volk enerzijds en als vertegenwoordiger van Libië anderzijds. Frankrijk was het eerste land die de NTC als de legitieme vertegenwoordiger van het Libische volk erkende en werd ondermeer gevolgd door Qatar, Turkije, Jordanië, Spanje, Duitsland en België. Deze erkenning laat de internationale status van de overheid onder leiding van Khaddafi intact waardoor het de enige autoriteit blijft die ambassadeurs kan aanstellen en kan beschikken over de natuurlijke rijkdommen van het land. Er zijn wel een aantal voordelen aan de erkenning van de NTC als vertegenwoordiger van het Libische volk verbonden. Zo wordt door die erkenning de strijd van de rebellen tegen het regime gelegitimeerd, internationale aanvaarding aangemoedigd, kan de NTC spreken in naam van de bevolking in internationale organisaties en resulteert zo een erkenning gewoonlijk in financiële hulp.220 Recent zijn er echter een grote groep staten, verzameld in de internationale contactgroep voor Libië, een stap verder gegaan. De internationale contactgroep werd gecreeerd om de internationale politieke initiatieven met betrekking tot het conflict in Libië op elkaar af te stemmen. Op 15 juli volgde er een verklaring van die internationale contactgroep waarin de meer dan dertig staten van de contactgroep, inclusief de Arabische Liga en de AU, de NTC erkennen als de legitieme regering van Libië. Deze erkenning heeft automatisch tot gevolg dat de regering van Khaddafi haar legitimiteit verliest aangezien een staat de jure geen twee regeringen kan hebben. De belangrijkste vereiste volgens internationaal recht voor de erkenning van de rebellenraad als regering van een staat is dat die groep effectieve controle over het territorium van de staat moet uitoefenen. Aangezien de
218 INTERNATIONAL CRISIS GROUP, “Libya: Achieving a ceasefire, moving toward legitimate government”, 2011,
http://www.crisisgroup.org/en/publication‐type/media‐releases/2011/libya‐achieving‐a‐ceasefire‐moving‐toward‐ legitimate‐government.aspx 219 A., J., BELLAMY en P., D., WILLIAMS, “The new politics of protection? Côte d’ Ivoire, Libya and the responsibility to protect”, International Affairs, 2011, 825‐850; C., PIPPAN, “The 2011 Libyan uprising, foreign military intervention, and international law”, Juridikum, 2011, 159‐169. 220 S., TALMON, “Recognition of the Libyan National Transnational Council”, The American Society of international law, 2011, http://www.asil.org/pdfs/insights/insight110616.pdf
52
controle van de NTC hoofdzakelijk beperkt blijft tot het oostelijk deel van Libië stelt zich de vraag of deze erkenning wel in overeenstemming is met het internationale recht.221 De strijd in Libië is intussen al meer dan vijf maanden aan de gang en de aanhangers van Khaddafi lijken nog niet van plan om op te geven. De oppositie controleert momenteel vanuit Benghazi grote delen van het oosten en Khaddafi zwaait de plak in het Westen, inclusief in de hoofdstad Tripoli. Meer en meer wordt dan ook beklemtoond dat de militaire acties niet tot een oplossing voor het conflict zullen leiden. De Secretaris Generaal heeft er in een verklaring op 15 juli 2011 bij de internationale gemeenschap dan ook op aangedrongen dat er naar een politieke oplossing voor het conflict moet worden gezocht.222 4.4. Reacties op de crisis in Libië223 4.4.1. Afrikaanse en Arabische regionale reacties De internationale reactie op de crisis in Libië werd sterk beïnvloed door de steun van de relevante Afrikaanse en Arabische regionale actoren. Zij gaven aan hoe ver de internationale gemeenschap kon gaan en welke acties regionale steun zouden genieten. Uit verschillende verklaringen blijkt dat zowel de Golf Samenwerkingsraad, de Organisatie van de Islamitische Conferentie, de Arabische Liga als de AU de daden van de Khaddafi getrouwen afkeuren. Zo riep de Golf Samenwerkingsraad op 7 maart de Veiligheidsraad op om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om de Libische burgers te beschermen inclusief het instellen van een no‐fly zone boven Libië.224 Door in hun communiqué van 8 maart om een no‐fly zone te verzoeken, nam de Organisatie van de Islamitische Conferentie dezelfde positie in als de Golf Samenwerkingsraad. Deze organisatie stelde in haar verklaring evenwel expliciet dat het sturen van grondtroepen moest worden uitgesloten.225 Het is echter vooral de Arabische Liga die in dit conflict een sleutelrol vervulde. Deze organisatie die traditioneel sterk vasthoudt aan het non‐interventiebeginsel gaf op 22 februari een eerste sterk signaal door het lidmaatschap van Libië van de Liga te schorsen tot het geweld was beëindigd. De verklaring van 12 maart was echter doorslaggevend. Hierin werd de Veiligheidsraad opgeroepen om onmiddellijk een no‐fly zone te installeren en ‘safe areas’ tot stand te brengen. Daarnaast werd ook gevraagd om te communiceren en samen te werken met de Nationale Overgangsraad. Dat Rusland en vooral China tegen resolutie 1973 geen veto inriepen, maar zich van de stemming onthielden was grotendeels aan dit standpunt van de Arabische Liga te
221
FOREIGN & COMMONWEALTH OFFICE, “Libya contact group meeting concludes”, 15 juli 2011, http://www.fco.goc.uk/en/news/latest‐news/?id=631324382&view=News; S., TALMON, “Recognition of the Libyan National Transnational Council”, The American Society of international law, 2011, http://www.asil.org/pdfs/insights/insight110616.pdf 222 BAN KI‐MOON, “No military solution to crisis in Libya”, 15 juli 2011, http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sgsm13706.doc.htm 223 SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, februari 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.6586331/k.D62C/Update_Report_No_3brLibyabr25_Feb ruary_2011.htm; SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, maart 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.6621881/k.63C4/Update_Report_No_1brLibyabr14_Mar ch_2011.htm; SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, juni 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.7497337/k.8DCD/June_2011brLibya.htm; SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, juli 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.7535723/k.8CED/July_2011brLibya.htm; INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The Crisis in Libya, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐libya 224 GOLF SAMENWERKINGSRAAD, Verklaring (arabisch), 7 maart 2011, http://www.arableagueonline.org/lasimages/picture_gallery/bayan22‐2‐2011.doc; K., SHAHEEN, “GCC wants no‐fly zone over Libya”, 8 maart 2011, http://www.thenational.ae/news/uae‐news/politics/gcc‐wants‐no‐fly‐zone‐over‐libya 225 ORGANISATION OF ISLAMIC COOPERATION, Final communiqué on the The Alarming Developments In Libyan Jamahiriya, 8 maart 2011, http://www.oic‐oci.org/topic_detail.asp?t_id=5022&x_key=alarming%20developments
53
danken. Beide landen hechten immers veel belang aan de invloed van regionale organisaties en de oproep van de Arabische Liga tot het instellen van een no‐fly zone was voor China de determinerende factor om geen veto in te roepen. Deze redenering werd achteraf ook in de verklaring van de Chinese ambassadeur bevestigd.226 Ook de AU keurde de daden van het regime af. Dit blijkt uit een verklaring van 23 februari waarin de Unie het blinde en excessieve gebruik van geweld en dodelijke wapens tegen de vreedzame betogers veroordeelt.227 Op 10 maart riep de AU op tot dialoog en beklemtoonde de noodzaak van een politieke oplossing voor het conflict.228 Elke vorm van buitenlandse militaire interventie werd afgewezen. Deze trage en zwakke reactie van de AU op de crisis in Libië werd ondermeer door de president van Rwanda Paul Kagame bekritiseerd.229 4.4.2. Reactie van de Verenigde Naties De gebeurtenissen in Libië gaven aanleiding tot een snelle reactie van de internationale gemeenschap. Er werd in ieder geval sneller actie ondernomen dan bij de crisissen in het verleden. Zo kwam er al gauw een persbericht van de speciale adviseurs voor de preventie van genocide en voor R2P en kort daarna werd de situatie in de Mensenrechtenraad behandeld. Vervolgens schorst de Algemene Vergadering het lidmaatschap van Libië in de Mensenrechtenraad en werden er twee resoluties in de Veiligheidsraad gestemd. De eerste reactie kwam er op 22 februari wanneer de speciale adviseurs voor de preventie van genocide en voor R2P een persbericht over de situatie in Libië verspreidden waarin ze de Libische overheid aan hun verantwoordelijkheid om de burgers te beschermen herinneren en waarin werd verzocht om het geweld te staken.230 Daarnaast werd er op 25 februari een speciale sessie in de VN Mensenrechtenraad georganiseerd waar resolutie S‐15/2 werd aangenomen. In deze resolutie wordt de Libische overheid gevraagd om alle mensenrechtenschendingen te beëindigen, wordt om de oprichting van een internationale onderzoekscommissie gevraagd en wordt aanbevolen dat de Algemene Vergadering het lidmaatschap van Libië in de Mensenrechtenraad zou schorsen.231 Dit laatste gebeurde op 1 maart 2011.232 OP 26 februari werd de eerste resolutie van de Veiligheidsraad, resolutie 1970233, unaniem gestemd. Deze resolutie eist het dat het geweld onmiddellijk wordt beëindigd en verwijst de situatie in Libië vanaf 15 februari naar het Internationaal Strafhof. Daarnaast worden ook niet‐militaire
226
PERMANENT MISSION OF THE PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA TO THE UN, Explanation of Vote by Ambassador Li Baodong after Adoption of Security Council Resolution on Libya, 17 maart 2011, http://www.china‐un.org/eng/gdxw/t807544.htm 227 AFRIKAANSE UNIE, Communiqué on the situation in Libya, 23 februari 2011, http://www.iccnow.org/documents/PSC_Communique_on_the_situation_in_Libya.pdf 228 th PEACE AND SECURITY COUNCIL, Communique of the 265 meeting, 10 maart 2011, http://www.au.int/en/sites/default/files/COMMUNIQUE_EN_10_MARCH_2011_PSD_THE_265TH_MEETING_OF_THE_ PEACE_AND_SECURITY_COUNCIL_ADOPTED_FOLLOWING_DECISION_SITUATION_LIBYA.pdf 229 PRESIDENT P. KAGAME, “Africa: Rwandans Know Why Gaddafi Must Be Stopped”, 24 maart 2011, http://allafrica.com/stories/printable/201103240033.html 230 F., DENG en E., LUCK, United Nations Press Release on the situation in Libya, 22 februari 2011, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/pdf/OSAPG,%20Special%20Advisers%20Statement%20on%20Libya,% 2022%20February%202011.pdf 231 THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, “Human Rights Council recommends suspension of Libya”, 25 februari 2011, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/pages/HRCSpecialSessionLibya.aspx 232 GENERAL ASSEMBLY, “General Assembly suspends Libya from Human Rights Council”, 1 maart 2011, http://www.un.org/News/Press/docs//2011/ga11050.doc.htm 233 Resolution 1970 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (26 februari 2011), UN Doc. S/RES/1790, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/245/58/PDF/N1124558.pdf?OpenElement
54
dwangmaatregelen afgekondigd zoals een wapenembargo, bevriezen van tegoeden van de familieleden van Khaddafi een reisverbod voor de familie van Khaddafi en aangewezen personen van de regering. Toen bleek dat resolutie 1970 niet het gewenste resultaat opleverde en Khaddafi de rebellie dreigde te onderdrukken, moest de internationale gemeenschap nog een stap verder gaan. Frankrijk en Groot‐Brittannië waren de eersten die het instellen van een no‐fly zone opwierpen, maar dit voorstel werd aanvankelijk door de internationale gemeenschap van tafel geveegd. Toen het geweld bleef toenemen en de troepen van Khaddafi richting Benghazi trokken, nam de wil om hardere maatregelen te treffen geleidelijk aan toe. Uit verklaringen van de NAVO en van de EU bleek echter dat er enkel actie zou worden ondernomen indien er een duidelijk mandaat van de Veiligheidraad kwam en die actie voldoende regionale steun genoot. Die regionale steun voor interventie was aanwezig want ondertussen hadden de Arabische Liga, de Organisatie van de Islamitische Conferentie en de Golf Samenwerkingsraad hun goedkeuring voor een no‐fly zone laten blijken. Ook de Nationale Overgangsraad was voorstander van een no‐fly zone, maar gaf wel aan dat grondtroepen niet aan de orde waren. Een mandaat van de Veiligheidsraad volgde op 17 maart op basis van resolutie 1973234. Met deze resolutie geeft de Veiligheidsraad voor het eerst toestemming om via militaire actie burgers te beschermen tegen de wil van de staat zelf.235 In resolutie 1973 wordt opnieuw een onmiddellijk staakt‐het‐vuren en de beëindiging van het geweld en de aanvallen tegen de bevolking geëist. Verder volgt een uitdrukkelijke machtiging tot het gebruik van militaire middelen ter bescherming van de Libische bevolking, maar wordt het sturen van een vreemde bezettingsmacht uitdrukkelijk uitgesloten. Daarnaast wordt in de resolutie toelating gegeven om een no‐fly zone af te dwingen om de burgers te beschermen. Ten slotte wordt het wapenembargo gehandhaafd en blijven de financiële tegoeden bevroren. Uit de resolutie blijkt dat de militaire actie dus twee vormen mag aannemen. Lidstaten mogen alle noodzakelijke maatregelen treffen enerzijds om een no‐fly zone af te dwingen en anderzijds om burgers of bevolkte gebieden die worden bedreigd te beschermen. Alle noodzakelijke maatregelen is een standaardclausule van de Veiligheidsraad en betekent dat de lidstaten mogen overgaan tot het gebruik van geweld. Volgens de resolutie mogen staten individueel, in een coalitie of via regionale instellingen handelen of een combinatie van voorgaande mogelijkheden.236 De eerste acties – het uitschakelen van de luchtafweer van Khaddafi ‐ van de VN operatie Odyssey Dawn werden door een coalitie onder leiding van de Verenigde Staten uitgevoerd. Initieel bestond de coalitie uit Franse, Britse en Amerikaanse troepen, maar al gauw kreeg de coalitie ook steun van Denemarken, Canada, Italië, Quatar, België, Spanje, Noorwegen en de Verenigde Arabische Emiraten. Op 24 maart kondigde de VS aan dat ze de leiding van de VN missie aan de NAVO ging overdragen en op 27 maart nam de NAVO dan ook de volledige controle en verantwoordelijkheid voor de operatie Odyssey Dawn over. 4.5. Implementatie van R2P in Libië 4.5.1. Voorwaarden voor het inroepen van R2P
234
Resolution 1973 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (17 maart 2011), UN Doc. S/RES/1973, http://daccess‐ dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement 235 B., BERTI en G., LINDENSTRAUSS, “The international action in Libya: Revitalizing the Responsibility to Protect”, INSS Insight, 2011, http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1301995826.pdf 236 M., N., SCHMITT, “Wings over Libya: The no‐fly zone in legal perspective”, The Yale Journal of International Law Online, 2011, 45‐58; G., EVANS, “When intervening in a conflict, stick to UN script”, 2011, http://www.smh.com.au/opinion/politics/when‐intervening‐in‐a‐conflict‐stick‐to‐un‐script‐20110323‐1c6kz.html
55
Een historische implementatie van de R2P doctrine. Zo omschreef de speciale adviseur voor de R2P de reactie van de internationale gemeenschap naar aanleiding van het conflict in Libië.237 In wat volgt wil ik onderzoeken of de gebeurtenissen in Libië wel voldoen aan de criteria om R2P in te roepen en of de acties in Libië binnen de grenzen van het R2P mandaat vallen. Hiervoor vertrek ik van de relevante paragrafen in het slotdocument van de Wereldtop in 2005: “138. Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. This responsibility entails the prevention of such crimes, including their incitement, through appropriate and necessary means. We accept that responsibility and will act in accordance with it. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility and support the United Nations in establishing an early warning capability. 139. The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case‐by‐case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. We stress the need for the General Assembly to continue consideration of the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and its implications, bearing in mind the principles of the Charter and international law. We also intend to commit ourselves, as necessary and appropriate, to helping States build capacity to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and to assisting those which are under stress before crises and conflicts break out.”238 Uit deze paragrafen blijkt dat er verschillende voorwaarden zijn alvorens militaire actie onder de R2P doctrine kan worden aangewend. Zo is het toepassingsgebied beperkt tot situaties waar een staat manifest faalt om haar burgers tegen één van de vier opgesomde misdaden te beschermen, mag militair geweld enkel dienen om de bevolking te beschermen, is er een mandaat van de VN Veiligheidsraad nodig en er mag maar tot militaire actie worden overgegaan als vreedzame middelen geen oplossing bieden. Het moet dus gaan om een staat die onmiskenbaar faalt om haar plicht om de burgers tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en andere misdaden tegen de menselijkheid te beschermen en militaire actie moet een laatste redmiddel zijn. Wat de interventie in Libië betreft, is aan de vereiste van een mandaat voldaan dus worden enkel de overige criteria onderzocht. TOEPASSINGSGEBIED Reeds van bij het ontstaan van het conflict in Libië werd naar de R2P doctrine verwezen en werd gesteld dat het om misdaden tegen de menselijkheid zou kunnen gaan. Zo riep de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de VN op 22 februari op om het geweld tegen de betogers te stoppen en waarschuwde hij dat het geweld kan leiden tot een kwalificatie als misdaden tegen de
237
INTERNATIONAL PEACE INSTITUTE, “Luck: Council Action on Libya ''Historic'' Implementation of RtoP”, 28 maart 2011, http://www.ipinst.org/news/general‐announcement/224‐luck‐council‐action‐on‐libya‐historic‐implementation‐of‐ rtop.html 238 ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Resolutie A/RES/60/1, 24 oktober 2005, http://daccess‐dds‐ ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/60/PDF/N0548760.pdf?OpenElement
56
menselijkheid.239 Diezelfde dag riepen ook de speciale adviseurs het regime op om de verplichtingen met betrekking tot R2P van het slotdocument van 2005 na te leven en ook zij waarschuwden dat de aanvallen op de burgers als misdaden tegen de menselijkheid kunnen worden beschouwd.240 Op 25 februari werd door de VN Mensenrechtenraad ook een onderzoekscommissie opgericht die gebeurtenissen in Libië moest onderzoeken.241 Zowel in resolutie 1970 als 1973 werd Libië gewezen op de verantwoordelijkheid staten om haar burgers te beschermen. Resolutie 1973 veroordeelt de massale en systematische mensenrechtenschendingen en stelt dat de wijdverspreide en systematische aanvallen op de Libische burgers als misdaden tegen de menselijkheid zouden kunnen worden gekwalificeerd. Hoewel er dus geen twijfel bestaat dat Libië de plicht om de bevolking te beschermen niet vervult, het is immers het regime zelf dat zich schuldig maakt aan mensenrechtenschendingen, wordt het begaan van misdaden tegen de menselijkheid door de Veiligheidsraad gezien als een mogelijkheid. Het slotdocument van 2005 stelt echter dat collectieve actie via een mandaat van de Veiligheidsraad enkel kan als er bewijs is dat een staat onmiskenbaar faalt om de burgers te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuivering en misdaden tegen de menselijkheid. Tegenstanders van de interventie in Libië betwijfelen dus of aan deze voorwaarde wel is voldaan.242 Deze kritiek kan echter worden weerlegd door de erop te wijzen dat de vereiste van bewijs dat een staat onmiskenbaar faalt om zijn burgers te beschermen, leidt tot eindeloze debatten en dat op die manier het preventieve aspect van R2P wordt ondermijnd. De collectieve actie moet immers plaatsvinden voor er slachtoffers vallen en niet nadat die misdaden tegen de menselijkheid zich hebben voorgedaan. In Libië was het de dreiging dat de troepen van Khaddafi een bloedbad gingen aanrichten in de stad Benghazi die tot de relatief snelle reactie van de internationale gemeenschap leidde. Khaddafi had zijn aanhangers immers opgeroepen om de betogers aan te vallen en Libië ervan te zuiveren. Hij noemde de demonstranten kakkerlakken en zo werden voor de genocide in Rwanda ook de tutsi’s genoemd. Verder gaf hij duidelijk aan dat zijn troepen geen genade zouden tonen ten opzichte van de rebellen in Benghazi. Het gebruik van geweld van de Libische overheid ten opzichte van de burgers in combinatie met de harde woorden van Khaddafi, laat er weinig twijfel over bestaan dat internationale actie nodig was om een bloedbad te voorkomen.243 BESCHERMEN VAN LIBISCHE BURGERS Een tweede criterium is het doel van de interventie. In Libië krijgen de acties van de NAVO steeds meer kritiek ondermeer van de AU, de Arabische Liga en landen zoals Rusland, Turkije en Venezuela. De NAVO wordt ervan beschuldigd buiten het mandaat van resolutie 1973 te handelen door een regimewissel in plaats van de loutere bescherming van burgers na te streven. Volgens André Pratte toont de missie in Libië duidelijk aan hoe moeilijk het is om R2P in de praktijk te brengen. Resolutie 1973 laat er immers geen twijfel over bestaan dat het opzet van de militaire actie het beschermen van burgers moet zijn. Van een wissel van het regime is er in de tekst geen sprake. Ook worden het doden van Khaddafi, een overwinning van de rebellen garanderen of een democratie installeren niet
239
UN NEWS CENTRE, “Libya: Security Council, UN officials urge end to use of force against protesters”, 22 februari 2011, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=37583&Cr=protests&Cr1 240 F., DENG en E., LUCK, United Nations Press Release on the situation in Libya, 22 februari 2011, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/pdf/OSAPG,%20Special%20Advisers%20Statement%20on%20Libya,% 2022%20February%202011.pdf 241 THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, “Human Rights Council recommends suspension of Libya”, 25 februari 2011, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/pages/HRCSpecialSessionLibya.aspx 242 C., PIPPAN, “The 2011 Libyan uprising, foreign military intervention, and international law”, Juridikum, 2011, 159‐169. 243 I., DAVIS, “Libya: NATO must stick to R2P script”, Nato Watch, 2011, http://www.natowatch.org/node/491; INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Impact of action in Libya on the Responsibility to Protect, http://www.responsibilitytoprotect.org/RtoP%20in%20Light%20of%20Libya%20FINAL.pdf; THE STANLEY FOUNDATION, Interview met Speciaal Adviseur van R2P E. Luck: Libya and the Responsibility to protect, 24 februari 2011, http://www.undispatch.com/responsbility‐to‐protect‐and‐libya‐part2
57
als einddoelen in het mandaat vooropgesteld. Uit de paragrafen van het slotdocument blijkt ook duidelijk dat de R2P doctrine het beschermen van burgers tot doel heeft. Desalniettemin wordt er gebombardeerd met de intentie om Khaddafi uit de macht te ontzetten.244 Volgens de tekst van de resolutie mogen militaire middelen worden ingezet om de Libische burgers tegen het geweld van het regime beschermen. Dit is het enige doel van de operatie en als dit doel is bereikt, moet de militaire actie volgens Evans ook stoppen. Het bewerkstelligen van een regimewissel moet dan door de Libische burgers zelf gebeuren. De internationale actie kan echter wel een van deze aanvullende intenties tot gevolg hebben, maar deze mogen niet als einddoel worden vooropgesteld of zoals Elena Berger van het Global Centre for Responsibility to Protect scherpt stelt: “we may want regime change, but we’re there because of our responsibility to protect”.245 Het is verder van belang om even stil te staan bij het strategisch concept van de NAVO. Aangezien de missie onder leiding van de NAVO staat, moet deze instelling immers het einddoel realiseren. Het strategisch concept geeft aan welke rol de NAVO in de toekomst wil spelen en op welke bedreigingen zal worden gereageerd. Hoewel de NAVO in Libië onder een R2P mandaat actief is, werd R2P nog niet in het strategisch concept van 2010246 geïntegreerd. Volgens het huidige strategisch concept mag collectieve actie enkel worden ondernomen om de collectieve veiligheid te garanderen. Volgens het Noord‐Atlantisch Verdrag wordt die collectieve veiligheid bedreigd als er sprake is van gewapende aanvallen tegen één of meer van de leden.247 Deze definitie van collectieve veiligheid werd in het strategisch concept van 2010 uitgebreid. Zo omvat het strategisch concept nu ondermeer bedreigingen door terrorisme, cyberaanvallen, kernwapens en drugs‐, wapen‐, mensensmokkel en ook instabiliteit en conflicten buiten het grondgebied van de NAVO‐lidstaten. Ook conflicten en instabiliteit buiten het grondgebied van de NAVO‐lidstaten kunnen met andere woorden een directe bedreiging voor de veiligheid van het territorium en voor de bevolking van de lidstaten vormen. De NAVO moet zich daarom wanneer mogelijk en noodzakelijk inzetten om die conflicten te voorkomen, te beheren en stabilisatie na het conflict te bewerkstelligen. Hoewel dit laatste aspect – mits enige goede wil ‐ misschien nog het best als juridische basis naar voor kan worden geschoven, valt de legaliteit van de actie in Libië toch te betwijfelen. Volgens een letterlijke interpretatie van het strategisch concept 2010 mocht de NAVO de leiding van Operatie Odyssey Dawn immers niet aanvaarden ook al was het de enige instelling die hiertoe in staat was. Volgens het huidige strategisch concept kan een tussenkomst van de NAVO immers enkel om de collectieve veiligheid van haar leden te garanderen en niet om te reageren tegen een gebrek aan verantwoordelijkheid van een niet‐lidstaat. De interventie in Libië kan echter worden gerechtvaardigd doordat er zoveel mensenlevens op het spel stonden. Daarnaast wijst Evans er ook op dat de NAVO in de toekomst een belangrijke rol bij de implementatie van R2P kan en zou moeten spelen. Het is namelijk de enige instelling die over de capaciteit beschikt om in noodsituaties militaire actie in te zetten en op die manier grootschalige mensenrechtenschendingen kan voorkomen. Het
244
INSTITUTE FOR SECURITY STUDIES, Situation Report – Perspectives on Africa’s response to the ICC’s warrants in the Libya situation, 22 juli 2011, http://www.iss.co.za/uploads/sitrep8dec.pdf; G., EVANS, “When intervening in a conflict, stick to UN script”, 2011, http://www.smh.com.au/opinion/politics/when‐intervening‐in‐a‐conflict‐stick‐to‐un‐script‐ 20110323‐1c6kz.html; A., PRATTE, “Questions on Libya and R2P”, 20 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/introduction‐2/; UN DISPATCH, Interview met A. Berger van het Global Centre for the Responsibility to protect, 24 februari 2011, http://www.undispatch.com/responsbility‐to‐protect‐and‐libya‐part2 245 G., EVANS, “When intervening in a conflict, stick to UN script”, 2011, http://www.smh.com.au/opinion/politics/when‐ intervening‐in‐a‐conflict‐stick‐to‐un‐script‐20110323‐1c6kz.html; A., PRATTE, “Questions on Libya and R2P”, 20 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/introduction‐2/; UN DISPATCH, Interview met A. Berger van het Global Centre for the Responsibility to protect, 24 februari 2011, http://www.undispatch.com/responsbility‐to‐protect‐and‐ libya‐part2 246 NOORD‐ATLANTISCHE VERDRAGSORGANISATIE, Strategic Concept for the Defence and Security of the Members: Active Engagement, Modern Defence, December 2010, http://www.nato.int/lisbon2010/strategic‐concept‐2010‐eng.pdf 247 Artikel 5 Noord‐Atlantisch Verdrag van 4 april 1949
58
valt dan ook te betreuren dat er in het nieuwe strategisch concept van 2010 niet naar R2P wordt verwezen.248 LAATSTE REDMIDDEL In de paragrafen van het slotdocument staat verder duidelijk dat het gebruik van geweld slechts een laatste redmiddel mag zijn. Slechts als vreedzame maatregelen geen heil bieden, mogen militaire middelen worden ingezet om genocide, etnische zuivering, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid te voorkomen. Wat het conflict in Libië betreft heeft de internationale gemeenschap zich aan deze voorwaarde gehouden. Om de eis om het geweld tegen de burgers te beëindigen kracht bij te zetten, werden in resolutie 10970 immers eerst een reeks van niet‐militaire maatregelen opgelegd. Daarnaast werden de daden van het regime ook internationaal veroordeeld. Pas toen de situatie escaleerde en deze maatregelen niet het gewenste effect hadden, werd militaire actie ingezet. Een kritiek die hier en daar opduikt is dat de preventieve dimensie van R2P is overgeslagen. Resolutie 1970 waarin de situatie naar het Internationaal Strafhof werd verwezen, kan echter als een late poging tot preventie worden gezien. Er werd immers vanuit gegaan dat de dreiging met vervolging voor het Internationaal Strafhof op de daders van de misdaden een ontradend effect zou hebben.249 Verder was structurele of root cause preventie in dit conflict niet aan de orde omdat niemand de crisis had zien aankomen. Het conflict ontstond door een reeks van specifieke gebeurtenissen die onvoorspelbaar waren.250 4.5.2. Politieke wil Een veelgehoorde kritiek op de interventie in Libië heeft betrekking op de inconsistentie van de acties van de Veiligheidsraad. Naast Libië zijn er immers nog tal van andere voorbeelden waar vreedzame demonstranten met geweld werden neergeslagen. Waarom een relatief snelle interventie in Libië en (nog) geen militaire acties van de internationale gemeenschap in bijvoorbeeld Syrië, Somalië of Bahrein? In een vorig hoofdstuk werd uiteengezet dat verschillende factoren aan de basis kunnen liggen van een verlamming van de Veiligheidsraad. Collectieve actie werd in het verleden maar al te vaak belemmerd door een gebrek aan politieke wil van de leden van de Veiligheidsraad. Politieke, economische en strategische belangen lieten vaak niet toe om tijdig en adequaat in te grijpen in situaties waar mensenrechten systematisch en op grote schaal met de voet werden getreden. Waarom was er binnen de internationale gemeenschap relatief snel eensgezindheid over het conflict in Libië, werd resolutie 1970 unaniem gesteund door de leden van de Veiligheidsraad en werden er bij de stemming van resolutie 1970 geen veto’s ingeroepen? Kortom, wat waren de beweegredenen van de interventie in Libië? Er zijn verschillende factoren die actie in Libië mogelijk maakten: het was het duidelijk dat Khaddafi gruweldaden ging begaan, er was lokale en regionale steun voor een interventie van de internationale gemeenschap en er was binnenlandse druk – vooral in Frankrijk – om adequater te
248
A., PAYNTER, “Libya: Evaluating NATO’s Strategic Concept”, Insitute for Defense Studies and Analyses, 6 july 2011, http://www.idsa.in/idsacomments/LibyaEvaluatingNATOsStrategicConcept_apaynter_060711; G., EVANS, “NATO and the responsibility to protect”, presentation NATO summit, 31 maart 2009, http://www.gevans.org/speeches/speech313.html; I., DAVIS, “Libya: NATO must stick to R2P script”, Nato Watch, 2011, http://www.natowatch.org/node/491 249 J., WELSH, “In defense of R2P”, 28 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/in‐defense‐of‐r2P/ 250 J., WELSH, “Libya and R2P”, 23 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/libya‐and‐r2p/
59
reageren om de gebeurtenissen in de Arabische wereld. Daarnaast was Khaddafi niet populair in de regio en ook niet bij de westerse leiders. Volgens Pattisson ligt het belang van R2P dan ook niet in nieuwe verplichtingen opdat staten juist zouden handelen, maar om het moeilijker te maken voor staten om fout of niet te handelen als een R2P situatie zich voordoet. Deze redenering is ook bij het conflict in Libië toe te passen. Hoewel staatsleiders meestal discreter zijn wat de dreigementen aan hun burgers betreft, was het hier glashelder dat er een bloedbad stond te gebeuren. Deze voorspelbaarheid in combinatie met de regionale steun van de Afrikaanse staten en de Arabische Liga leidde ertoe dat de meeste leden van de Veiligheidsraad deze gruweldaden wilden voorkomen via militaire actie en dat de anderen niet als enige verantwoordelijk wilden zijn voor een gebrek aan actie.251 Hoewel resolutie 1970 unaniem werd gesteund, was er onenigheid over resolutie 1973. Twee permanente leden (China en Rusland) en drie niet‐permanente leden (Duitsland, Brazilië en India) van de VN Veiligheidsraad waren niet overtuigd van de noodzaak om militair te interveniëren en argwanend ten opzichte van de motieven van de landen die daarom vroegen. Bij deze resolutie waren er 10 ja stemmen (1 meer dan nodig) en vijf onthoudingen. De vijf onthoudingen kwamen van Rusland en China (permanente leden) en Duitsland, India en Brazilië. Dit zijn de zogenaamde BRICS‐ landen zonder Zuid Afrika en met Duitsland. Zuid‐Afrika stemde samen met de andere vertegenwoordigers van het Afrikaanse continent (Gabon en Nigeria) voor de resolutie. Deze onthoudingen van de meerderheid van de BRICS‐landen zijn zorgwekkend. Als de invloed van landen zoals India en China inderdaad sterk zal stijgen dan zal hun negatieve houding ten aanzien van de rol van de VN met betrekking tot internationale bescherming van mensenrechten immers ook aan invloed winnen en wordt het onzeker of er in de toekomst nog interventies zullen plaatsvinden.252 Wat waren nu de precieze politieke en/of economische motieven van Rusland, China, Duitsland, Brazilië en India? Rusland en China, 2 van de 5 permanente leden van de Veiligheidsraad maken er een sinds enige tijd een gewoonte van om zich te onthouden in plaats van hun veto in te roepen. Geen van beide wil immers het land zijn dat de actie van de Veiligheidsraad heeft geblokkeerd. Daarnaast was de steun van de regionale organisaties bepalend voor hun stemgedrag. Beide landen zijn traditioneel immers sterke voorstanders van het non‐interventiebeginsel, maar de steun van de Arabische Liga voor een no‐fly zone was vooral voor China bepalend om militaire actie in Libië toe te laten. Verder gaven ook de diplomatieke inspanningen van de Verenigde Staten de stemming een positieve wending. Op die manier werd Rusland overhaald om geen veto in te roepen en Zuid‐Afrika om een ja stem uit te brengen. Een andere factor dat de stem van Rusland kan verklaren is dat het land het strategisch partnerschap met Frankrijk liet doorwegen op de traditionele bezorgdheden in verband met R2P. Ten slotte is het vaak zo dat wanneer de inzet zo hoog is als in Libië, de tegenstanders van R2P een stapje achteruit zetten uit schrik om met een negatieve publieke opinie de geschiedenis in te gaan.253
251
S., CHESTERMAN, “Leading from behind: The Responsibility to protect, the Obama Doctrine, and Humanitarian Intervention after Libya”, http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1282&context=nyu_plltwp&sei‐ redir=1#search=%22S.%2C%20CHESTERMAN%2C%20â%C2%80%C2%9CLeading%20from%20behind%3A%20Responsib ility%20protect%2C%20Obama%20Doctrine%2C%20Humanitarian%20Intervention%20after%20Libyaâ%C2%80%C2%9 D%2C%20Ethics%20%26%20International%20Affairs%22; J., WELSH, “In defense of R2P”, 28 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/in‐defense‐of‐r2P/; J., PATTISON, Humanitarian intervention and the Responsibility to Protect: Who should intervene?, Oxford, Oxford University Press, 2010, 247‐250 252 T., RENARD, “Libya and the Post‐American World: Implications for the EU”, 2011, http://www.egmontinstitute.be/papers/11/sec‐gov/SPB20‐Libya‐in‐new‐world‐order.pdf; A., J., BELLAMY en P., D., WILLIAMS, “The new politics of protection? Côte d’ Ivoire, Libya and the responsibility to protect”, International Affairs, 2011, 825‐850 253 A., J., BELLAMY, “We can’t dodge the hard part stabilizing Libya”, The Australian, 21 maart 2011, http://www.theaustralian.com.au/news/opinion/we‐cant‐dodge‐the‐hard‐part‐stabilising‐libya/story‐e6frg6zo‐ 1226025034896; B., D., JONES, “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60; T., Renard, “Libya and the Post‐American World: Implications for the EU”, 2011, http://www.egmontinstitute.be/papers/11/sec‐gov/SPB20‐ Libya‐in‐new‐world‐order.pdf
60
De drie niet‐permanente leden, Duitsland, Brazilië en India, hebben zonder twijfel alle mogelijkheden zorgvuldig overwogen alvorens een positie in te nemen. Ze zijn immers alle drie kandidaat om permanent te zetelen en willen vermijden dat hun stellingname negatieve gevolgen heeft voor hun kandidatuur. Wat het stemgedrag van de niet permanente leden betreft, is het standput van Duitsland het moeilijkst te verklaren. Door de positie van Duitsland ontstond er immers verdeeldheid binnen Europa want het voorstel van een no‐fly zone kwam net van twee Europese leden met name van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Bondskanselier Angela Merkel had twee voorwaarden voor het instellen van een no‐fly zone vooropgesteld: regionale steun en een mandaat van de Veiligheidsraad. Regionale steun voor een interventie was er ondermeer van de Arabische Liga en een eventueel mandaat van de Veiligheidsraad hing ondermeer af van de Duitse stem. Een eerste mogelijke verklaring voor uiteindelijk onthouding van Duitsland is gebaseerd op electorale motieven. Op de twee voorwaarden die Merkel vooropstelde kwam ‐ naar aanleiding van de verkiezingen in Baden‐Württemberg ‐ veel kritiek vanuit Duitsland zelf. De kans is dus groot dat nationale belangen een rol speelden bij de onthouding van Duitsland bij de stemming van resolutie 1073. Een tweede mogelijke verklaring is dat de Duitsers niet stonden te springen om in deze moeilijke economische tijden financiële steun aan een militaire operatie met onzekere afloop toe te kennen en ook niet wilden dat andere Europese landen financieel bijdroegen tot een militaire actie buiten Europa.254 De stem van India kan vooral verklaard worden door economische motieven. Een document dat aan de ambassadeur in New York werd geven waarin India haar nee‐stem verklaart, verschilt met een eerdere geprinte versie van die verklaring. In het officiële document werd namelijk een paragraaf met de commerciële waarde van de bilaterale investeringen in Libië weggelaten. Een verklaring van de stem van India kan dus eerder worden gevonden in wat het document niet zegt dan in wat er te lezen valt.255 In Brazilië overwonnen de conservatieve instincten. Er is een vrees dat er met Libië een precedent zou ontstaan waardoor in de toekomst gemakkelijker tot het gebruik van geweld in conflictsituaties zou worden overgegaan. Deze vrees wordt versterkt door de argwaan ten opzichte van de beweegredenen voor het gebruik van geweld van de VS.256 4.5.3. Gevolgen voor de R2P doctrine Hoewel de twee resoluties met betrekking tot Libië als belangrijke stappen in de evolutie van R2P kunnen worden beschouwd, mag niet worden vergeten dat Libië maar een kleine test was. Het was hier immers een uitgemaakte zaak dat de staat zijn verantwoordelijkheid niet nakwam en dat de burgers gevaar liepen. Dat onmiskenbare gevaar op massale en systematische schendingen van mensenrechten in combinatie met de steun van regionale organisaties leidde ertoe dat het duidelijk was dat er actie moest worden ondernomen. 257 Desalniettemin moet worden onderstreept dat de interventie in Libië op een mandaat van een verdeelde Veiligheidsraad is gebaseerd. Rusland, China, India, Brazilië en Duitsland onthielden zich immers bij de stemming. Dit doet vragen rijzen over de toekomst van interventies. Als de macht van deze staten groeit, wordt het non‐interventie beginsel misschien opnieuw strikt toegepast. De terughoudendheid van deze leden van de Veiligheidsraad is een reden te meer om het mandaat te respecteren en zo het vertrouwen van die staten te winnen. Door andere doeleinden na te streven
B., D., JONES, “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60; T., RENARD, “Libya and the Post‐American World: Implications for the EU”, 2011, http://www.egmontinstitute.be/papers/11/sec‐gov/SPB20‐Libya‐in‐new‐world‐ order.pdf 255 B., D., JONES, “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60. 256 B., D., JONES, “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60. 257 B., D., JONES, “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60 254
61
zal de verdeeldheid immers nog toenemen wat de implementatie van R2P in de toekomst in het gedrang brengt.258 Dit wordt geïllustreerd door een verklaring van Brazilië: “With regards to Resolution 1973, Brazil had some serious doubt on wether the use of force…would lead to the realization of our common objectives, that is, the immediate end of violence and the protection of civilians. It is regrettable that the manner in which the resolution had been implemented has not dispelled our doubts.”259 Een ander effect van de interventie in Libië is dat de militaire component van de doctrine opnieuw in de schijnwerpers komt te staan. Tot voor kort ging de diplomatieke aandacht immers vooral uit naar preventie en niet naar de mogelijkheid van militaire interventie van de lidstaten. Er werd gehoopt om op die manier de tegenstanders van R2P gemakkelijker warm te maken voor de doctrine. Die aandacht voor de militaire maatregelen is echter ook positief omdat een degelijke omkadering voor het gebruik van geweld nodig is, wil R2P in toekomstige conflicten een voet aan de grond krijgen. In Libië vielen alle puzzelstukken immers in elkaar en was het duidelijk dat militaire actie nodig was om een bloedbad in Benghazi te vermijden, maar dat is lang niet altijd zo. Ondanks alle aandacht voor de militaire component van de doctrine, moeten preventie toch steeds de prioriteit blijven. Hoewel militaire actie soms onvermijdelijk zal zijn, maakt de onzekere afloop en de kostprijs van een militaire interventie dat alles moet worden ingezet om te voorkomen dat een conflict escaleert door tijdig te reageren. 260 De resultaten van de interventie in Libië zullen hoe dan ook de reactie op toekomstige conflicten beïnvloeden. Veel zal dan ook afhangen van het succes van de militaire actie in Libië en dit is moeilijk te beoordelen. Hoe definiëren we immers succes? Waarschijnlijk zullen tegenstanders van R2P zich de vraag stellen of er niet minder slachtoffers zouden zijn geweest had er geen interventie plaatsgevonden. Het is dus van belang om erover te waken dat de militaire interventie om burgers te beschermen op lange termijn niet nadelig is voor die burgers die ze tracht te beschermen. Hoe langer de actie duurt, hoe langer de dreiging van het geweld duurt en hoe meer slachtoffers er zullen vallen. Er moet over worden gewaakt dat de militaire actie proportioneel is, dit wil zeggen dat aantal slachtoffers van de militaire aanvallen niet buitensporig hoog mogen zijn in vergelijking met het militair voordeel van de acties. Er ontstaat steeds meer bezorgdheid dat de bombardementen van de NAVO buitensporig zijn en onnodige slachtoffers maken. Deze kritiek op de acties van de NAVO doen de beoordeling van het succes van de operatie geen goed. Er wordt dan ook gevreesd dat er met betrekking tot toekomstige conflicten, zoals het huidige conflict in Syrië, nooit een resolutie in de Veiligheidsraad zal worden gestemd omdat de landen die resolutie 1973 hebben gestemd, een stap terug zullen zetten. China en Rusland – traditionele tegenstanders van interventies – zullen nu misschien wat gas willen terugnemen uit schrik dat ze in Libië te ver zijn gegaan.261 Deze selectieve toepassing van R2P is dan ook weer nadelig voor de toekomst van de doctrine. Door de politieke aard van R2P – het slotdocument van de wereldconferentie in 2005 is immers geen formele bron van recht – hangt veel af van de perceptie van de legitimiteit van het principe. Selectieve toepassing van het principe komt die legitimiteit dan ook niet ten goede omdat er vragen rijzen omtrent de echte motieven van de actie. Wat zeker niet mag worden vergeten, is dat ‐ als het op het gebruik van geweld aankomt ‐ er naast het begaan van gruweldaden ook altijd andere criteria
258
C., EVAN, “Don’t blame the R2P for Libya”, 26 juni 2011, http://www.geopoliticalmonitor.com/opinion‐dont‐blame‐the‐ r2p‐for‐libya‐4425 259 M., VIOTTI , Verklaring van M. Viotti ‐ vertegenwoordiger van Brazilie in de Veiligheidsraad, 12 juli 2011, http://responsibilitytoprotect.org/Brazil%20Stmt.pdf 260 A., J., BELLAMY, “The Responsibility to Protect: Libya and beyond”, 2011, http://www.e‐ir.info/?p=7912; J., WELSH, “Libya and R2P”, 23 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/libya‐and‐r2p/ 261 J., WELSH, “In defense of R2P”, 28 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/in‐defense‐of‐r2P/; THE WORLD FEDERALIST MOVEMENT – CANADA, Parliamentary debate Canada’s engagement in Libya: benchmarks for succes, june 2011, http://www.worldfederalistscanada.org/LibyaCdnParl%27msEnFr.pdf
62
een rol zullen spelen. Zo zal worden nagegaan of er redelijke vooruitzichten op succes zijn, of de actie regionale steun geniet, of er een mandaat van de Veiligheidsraad is,… Daarnaast blijft de Veiligheidsraad ook een politiek orgaan waar de belangen die de leden in andere landen hebben soms te groot blijken om interventie goed te keuren. In elke situaties zal dus een moeilijke afweging moeten gebeuren, maar zoals Tony Blair stelde: “just because we can’t intervene everywhere, doesn’t mean we shouldn’t intervene when we can”262 4.6. Besluit
In dit laatste hoofdstuk werd aan de hand van het conflict in Libië aangetoond hoe de R2P doctrine in een concrete situatie werd toegepast. Reeds van bij het begin werden de brutale aanvallen van het regime om de rebellie te onderdrukken als een R2P situatie beschouwd. Het geweld werd door verschillende actoren binnen de internationale gemeenschap veroordeeld en er kwam een eerste resolutie met als doel het geweld te beëindigen. Resolutie 1970 werd op 26 februari unaniem door de leden van de Veiligheidsraad onderschreven en bevatte vreedzame maatregelen. Met deze resolutie hoopte de internationale gemeenschap dat Khaddafi snel van het toneel zou verdwijnen. Toen echter bleek dat deze vreedzame maatregelen onvoldoende effect hadden en de troepen van Khaddafi richting de stad Benghazi trokken om er een bloedbad aan te richten, schoot de internationale gemeenschap pas echt in actie. Voor het eerst kwam er met resolutie 1973 een mandaat van de VN Veiligheidsraad om tegen de wil van de staat zelf militair op te treden met als doel het beschermen van de bevolking. Resolutie 1973 kon echter op minder eensgezindheid rekenen. De resolutie werd aangenomen met tien stemmen voor en vijf onthoudingen. In het geval van Libië was militaire actie ondermeer mogelijk omdat het duidelijk was dat de situatie zodanig escaleerde dat vele burgers gevaar liepen en de permanente leden China en Rusland niet de oorzaak van een verlamming van de Veiligheidsraad wilden zijn. Daarnaast was ook de regionale steun een cruciale factor voor het stemgedrag van China. Van bij de aanvang werd het geweld immers veroordeeld door de regionale actoren en verschillende organisaties vroegen de Veiligheidsraad uitdrukkelijk om een no‐fly zone in te stellen. Hoewel deze resoluties met letter en geest van de R2P doctrine ‐ zoals op de Wereldtop van 2005 aanvaard ‐ overeenstemmen, blijkt dat de omzetting in de praktijk niet zo eenvoudig is. De relevante paragrafen van het slotdocument stellen volgende voorwaarden voorop: het moet gaan om één van de vier opgesomde misdaden, er moet een mandaat van de Veiligheidsraad zijn, militaire interventie kan slechts als vreedzame maatregelen geen oplossing bieden en het beoogde doel van de maatregelen moet de bescherming van de bevolking zijn. Wat Libië betreft voldoen de resoluties aan deze voorwaarden, maar is er op de acties van de NAVO op basis van het VN‐mandaat kritiek gekomen. In de praktijk wordt er immers gebombardeerd om een regimewissel te bewerkstelligen en niet louter om de bevolking te beschermen. Als de NAVO zich niet houdt aan het mandaat kan dit een toekomstige implementatie de R2P doctrine hypothekeren. Er was immers al verdeeldheid binnen de Veiligheidsraad en als nu blijkt dat R2P wordt gebruikt om andere doeleinden worden nagestreefd zal de onenigheid alleen maar groter worden. Opdat er niet nog meer argwaan zou ontstaan bij die staten is het van belang dat louter met het oog op het beschermen van de Libische bevolking wordt geïntervenieerd. Het huidige debat over het conflict in Syrië toont immers aan dat landen als Rusland, China en Brazilië niet staan de springen om nog een resolutie te stemmen die interventie zou toelaten. Een andere factor die de toekomst van de R2P doctrine zal beïnvloeden, is het succes van de actie in Libië. Er kwam immers een relatief snelle reactie van de Veiligheidsraad, maar de tijd moet uitwijzen of de interventie effectief was.
262
J., WELSH, “In defense of R2P”, 28 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/in‐defense‐of‐r2P/
63
Conclusie
De jaren negentig maakten pijnlijk duidelijk dat er nood was aan een nieuw normatief kader om situaties waar mensenrechten systematisch en op grote schaal met de voeten worden getreden te voorkomen of snel en effectief te beëindigen. Tijdens de crisissen in Somalië, Rwanda en Srebrenica lieten vele mensen het leven omdat actie van de internationale gemeenschap niet effectief was of op zich liet wachten. Hoewel deze gebeurtenissen tot grote controverses hebben geleid, bleven de principiële vragen over humanitaire interventie onbeantwoord. Is een interventie om humanitaire redenen toegestaan? Wie mag interveniëren en onder welke voorwaarden? Eén ding was duidelijk: het collectief veiligheidssysteem van het VN handvest dat vrede en veiligheid moest garanderen, schoot hier tekort. Hoewel een strikte invulling van het non‐interventiebeginsel in de periode na de tweede wereldoorlog een goede zaak was om de grootmachten in bedwang te houden en vrede tussen staten te bewerkstelligen, illustreerden de gebeurtenissen in Rwanda, Somalië en Srebrenica op een pijnlijke manier dat interventie bij interne conflicten vaak noodzakelijk is. Door de stijging van het aantal interne conflicten wordt het traditionele recht uitgedaagd en is er nood aan een nieuw kader dat bepaald of en onder welke omstandigheden geweld mag worden gebruikt om massale mensenrechtenschendingen te beëindigen. De uitdaging ligt ondermeer in het vinden van een evenwicht tussen het beschermen van mensenrechten en het respecteren van de hoeksteen van het internationale recht, het soevereiniteitsbeginsel. De ICISS ging deze uitdaging aan door in een rapport de R2P doctrine te lanceren. In de R2P doctrine staan niet langer de staten centraal, maar de burgers die moeten worden beschermd. Er wordt benadrukt dat soevereiniteit niet enkel rechten, maar ook plichten behelst. Deze terminologische verschuiving van het recht om te interveniëren naar de verantwoordelijkheid om bescherming te bieden, blies de discussie omtrent humanitaire interventie nieuw leven in. De R2P doctrine uit het ICISS rapport richt zich tot massale mensenrechtenschendingen en er is een vrees voor een groot aantal slachtoffers nodig om de doctrine te activeren. Daarnaast werden in het rapport ook een aantal criteria uitgewerkt die bepalen onder welke voorwaarden het gebruik van militair geweld geoorloofd is. Verder staat de Veiligheidsraad, als bewaker van vrede en veiligheid centraal, maar biedt het rapport nog alternatieven aan voor de situatie waarin de Veiligheidsraad door nationale belangen van de permanente leden wordt verlamd. Er wordt ook voorgesteld dat de permanente leden afzien van hun vetorecht als de meerderheid een mandaat wil toekennen en er geen vitale belangen van de staat in het gedrang zijn. Dit rapport is ambitieus in vergelijking met de invulling van de R2P doctrine zoals deze op de Wereldtop in 2005 werd onderschreven. De invulling van R2P op de Wereldtop wordt dan ook als een lite‐versie bestempeld. Volgens de gangbare interpretatie van R2P ‐ gebaseerd op het slotdocument van 2005 ‐ ligt de primaire verantwoordelijkheid om burgers te beschermen tegen genocide, etnische zuivering, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid bij de staat in kwestie zelf. De draagwijdte van R2P wordt dus tot deze vier misdaden beperkt. Indien nodig moet de internationale gemeenschap die staat helpen om zijn verantwoordelijkheid na te komen. Pas als een staat manifest faalt om zijn burgers te beschermen, moet de internationale gemeenschap tijdig en afdoend reageren om deze gruweldaden te voorkomen of te beëindigen. De conflicten worden dan geval per geval geëvalueerd om te kijken of vreedzame of militaire maatregelen hier noodzakelijk zijn. De criteria uit de ICISS rapport waaraan een mogelijk gebruik van geweld moet worden afgetoest werden hier niet weerhouden. Het is verder enkel de Veiligheidsraad die de doctrine kan implementeren. Van de alternatieven die het rapport van de ICISS voorstelde is hier geen sprake meer. Ook het voorstel van een inperking van het vetorecht van de permanente leden in bepaalde gevallen werd achterwege gelaten. Hoewel het slotdocument in vergelijking met het ambitieuze rapport van de ICISS een lite versie van R2P bevat, mag het belang ervan toch niet
64
worden onderschat. Door dit akkoord kwam de problematiek van massale mensenrechtenschendingen immers opnieuw hoog op de politieke agenda. Er kan dan ook worden gesteld dat de versie van R2P uit het slotdocument niet zo zeer een juridische, maar een politieke meerwaarde biedt. Er worden immers wel verschillende verplichtingen onder één noemer gebracht, maar ten gronde gaat het om een bevestiging van juridische verplichtingen die reeds bestonden. Wat is nu het verschil tussen R2P en het oude concept van humanitaire interventie? Vooreerst ligt de klemtoon bij R2P niet op het recht van anderen om te interveniëren, maar op de primaire verantwoordelijkheid van een staat om haar burgers te beschermen. Soevereiniteit wordt hierdoor niet met controle, maar met verantwoordelijkheid geassocieerd. Daarnaast is R2P breder dan humanitaire interventie omdat de doctrine niet enkel draait om militaire actie. R2P omvat een integrale benadering bestaande uit drie dimensies: de verantwoordelijkheid om grootschalige mensenrechtenschendingen te voorkomen, erop te reageren en om nadien de regio weer op te bouwen. Om op de conflicten te reageren beschikt de internationale gemeenschap binnen de R2P doctrine over een heel scala aan maatregelen. Naast militaire actie zijn dus ook vreedzame maatregelen mogelijk. Vervolgens is de draagwijdte van R2P enger dan bij humanitaire interventie omdat R2P enkel bij genocide, etnische zuiveringen, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid van toepassing is. Ten slotte werd het aspect van humanitaire interventie dat het meest werd bekritiseerd met name het recht om geweld te gebruiken zonder een mandaat van de Veiligheidsraad, in het slotdocument geëlimineerd. De Veiligheidsraad is immers de enige instelling die R2P kan implementeren. Het lijdt geen twijfel dat deze nieuwe doctrine veelbelovend klinkt. Het succes van R2P staat of valt echter met de implementatie ervan. In dit werk werden een aantal knelpunten beschreven die verhinderen dat R2P op een consistente wijze in de praktijk wordt gebracht. Een eerste cruciale factor voor de implementatie van R2P is het mobiliseren van voldoende politieke wil. Het slotdocument van de Wereldtop is immers geen formele rechtsbron, maar eerder een politiek akkoord. Het gaat hier dus niet om juridisch afdwingbaar recht. In de toekomst kan R2P misschien evolueren tot bindend internationaal gewoonterecht, maar voorlopig hangt de implementatie van R2P voornamelijk af van de politieke wil van de leden van de VN Veiligheidsraad en hier knelt het schoentje. De Veiligheidsraad moet geval per geval beoordelen of de internationale gemeenschap – met militaire of vreedzame middelen ‐ moet tussenkomen. De drijfveren om tot interventie over te gaan zijn echter zelden louter humanitair en vaak wordt de instelling door nationale belangen van de leden verlamd. Door dit gebrek aan politieke wil om te reageren en om middelen ter beschikking te stellen, is de R2P doctrine bij vele conflicten nergens te bespeuren. Daarnaast vormt ook de organisatie van de Veiligheidsraad een knelpunt. Bij gebrek aan permanente leden uit bepaalde regio’s zoals Afrika is de huidige samenstelling van het orgaan immers niet representatief voor de internationale gemeenschap. Volgens tegenstanders zal R2P dan ook enkel de belangen van de grootmachten dienen. Zo maakt de huidige samenstelling van de Veiligheidsraad een interventie in China, Rusland of de VS ondenkbaar. Er wordt gevreesd dat de R2P doctrine de deur voor het Westen openzet om zich in te laten met de binnenlandse aangelegenheden van ontwikkelingslanden. Deze vrees voor misbruik van de doctrine moet worden aangepakt, wil R2P in de toekomst een voet aan de grond krijgen. Verder vormt ook de rol van regionale organisaties een uitdaging. Het VN Handvest bepaalt dat regionale organisaties een rol kunnen spelen bij het einddoel van de VN, namelijk het in stand houden van internationale vrede en veiligheid. Bij de implementatie van R2P biedt het inzetten van regionale actoren een aantal onmiskenbare voordelen. Zo zijn regionale organisaties beter op de hoogte van het conflict en kennen ze het gebied en de specifieke gevoeligheden in de regio. Daarnaast is hun samenstelling meer homogeen en kunnen ze vaak ook sneller reageren op een conflict. Het komt er nu op aan om die rol in de toekomst concreet in te vullen rekening houdend
65
met enkele potentiële moeilijkheden. Regionale organisaties verschillen onderling immers wat betreft de middelen waarover ze beschikken, hun werkmethodes en hun bereidheid om R2P te implementeren. Er moet over gewaakt worden dat deze organisaties via R2P maatregelen niet louter nationale belangen nastreven en dat de doelstellingen van de VN worden gewaarborgd. Ten slotte zijn er ook een aantal conceptuele uitdagingen. Een consistente implementatie vereist immers een internationale consensus over de betekenis en de draagwijdte van R2P. Misverstanden over het toepassingsgebied en de limieten van R2P moeten dan ook uit de wereld worden geholpen. Er moet worden verduidelijkt dat niet elke humanitaire situatie een R2P situatie is en dat R2P een heel scala aan maatregelen omvat en dus niet louter militaire interventie. Verder is er nog steeds een minderheid die argumenteert dat unilaterale interventies volgens het slotdocument zijn toegelaten. Naar de toekomst toe is het dan ook wenselijk dat deze onduidelijkheid voor eens en voor altijd wordt opgehelderd. Hoewel R2P doctrine mooi oogt op papier, heeft de realiteit helaas aangetoond dat succesvolle implementatie op zich laat wachten. Sinds de unanieme onderschrijving in 2005 werd R2P immers maar moeizaam ingeroepen. Nochtans deden er zich al verschillende situaties met grootschalige en systematische mensenrechtenschendingen voor. Steeds liet actie van de Veiligheidsraad op zich wachten of was deze actie niet effectief. Zo keek de internationale gemeenschap meer dan zeven jaar toe hoe de burgers in Darfur werden vermoord, verkracht en verdreven alvorens actie te ondernemen. Ook in Somalië, Congo en het de huidige conflict in Syrië laat tijdige en afdoende internationale actie op zich wachten. Een eerste resolutie op basis waarvan – tegen de wil van de staat in ‐ militaire actie mag worden aangewend om de burgers te beschermen, kwam er pas dit jaar naar aanleiding van het conflict in Libië. De militaire interventie in Libië op basis van een R2P mandaat werd door de speciale adviseur voor R2P dan ook als een historische mijlpaal bestempeld. Hoewel deze toepassing van de R2P doctrine een mijlpaal kan zijn, moet dit standpunt toch wat worden genuanceerd. Vooreerst ging het hier om een conflict waar alle factoren gunstig waren voor een interventie en dit is lang niet altijd het geval. Zo liet Khaddafi er geen twijfel over bestaan dat hij een bloedbad ging aanrichten en werd er ook uitdrukkelijk om een interventie gevraagd. Deze interventie werd ook door de regionale organisaties gesteund en dit droeg ertoe bij dat veto’s bij de stemming van de resolutie achterwege bleven. Deze factoren leidden ertoe dat de internationale gemeenschap bijna niet anders kon dan te interveniëren. Er moet echter worden benadrukt dat niet alle conflicten even duidelijk zijn als de situatie in Libië. Hier wezen alle neuzen in dezelfde richting en dan nog werd de resolutie in de Veiligheidsraad maar met een nipte meerderheid gestemd. Juist omdat de resolutie op een mandaat van een verdeelde Veiligheidsraad is gebaseerd, is het verloop en het succes van de interventie in Libië bepalend voor de toekomst van R2P. De vijf landen die zich bij de stemming hebben onthouden, moeten immers worden overtuigd. China en Rusland, twee landen die traditioneel tegen elke vorm van inmenging zijn, hebben hier hun veto achterwege gelaten maar of ze dat in de toekomst nog eens zullen doen, is onzeker. Het is dus van belang dat de NAVO enkel het doel van de resolutie nastreeft en binnen het mandaat blijft. Als de militaire actie verder gaat dan het beschermen van de burgers en een regimewissel nastreeft, komt de R2P doctrine immers in diskrediet wat toekomstige implementatie hypothekeert. Of het hier om een succesvolle interventie gaat, zal de toekomst moeten uitwijzen. Momenteel zijn er immers nog vele onopgeloste vragen: zal een no‐fly zone wel tot een oplossing van het conflict leiden? Hoe lang zal Khaddafi nog blijven? Wat na Khaddafi? Hoeveel slachtoffers zijn er gevallen bij de bombardementen van de NAVO?
66
Concluderend kan worden gesteld dat een zuivere toepassing van de R2P doctrine niet realistisch is. Politieke wil en nationale belangen zijn in het internationale forum immers niet weg te denken en zullen elke potentiële implementatie van de R2P doctrine mee bepalen. De actie in Libië toont echter aan dat R2P meer is dan een papieren tijger. In die concrete context waren alle factoren gunstig en werd de daad bij het woord gevoegd. Dat de internationale gemeenschap niet bij elke R2P situatie intervenieert, betekent geenszins dat de doctrine geheel van tafel moet worden geveegd en dat er nooit moet worden gereageerd. Hoewel met de interventie in Libië dus een hoopvolle stap in de evolutie van de R2P doctrine is gezet, lijkt een consistente implementatie in de toekomst niet mogelijk. Kortom, één zwaluw maakt de lente niet.
67
Bibliografie
AFRIKAANSE UNIE, Communiqué on the situation in Libya, 23 februari 2011, http://www.iccnow.org/documents/PSC_Communique_on_the_situation_in_Libya.pdf ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Informal Interactive Dialogue on Early warning, Assessment, and the Responsibility to Protect, 9 augustus 2010, http://www.un.org/ga/president/64/thematic/r2p.shtml ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Informal Interactive Dialogue on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 12 juli 2011, http://www.un.org/en/ga/president/65/initiatives/RtoPdialogue.html ALGEMENE VERGADERING VAN DE VERENIGDE NATIES, Interactive Thematic Dialogue on the Responsibility to Protect, 23 juli 2009, http://www.un.org/ga/president/63/interactive/responsibilitytoprotect.shtml ANNAN, K., In larger freedom: towards development, security and human rights for all, 2005, http://www.un.org/largerfreedom/contents.htm ANNAN, K., Annual report for the General Assembly, 20 september 1999, http://www.un.org/News/ossg/sg/stories/statments_search_full.asp?statID=28 ANNAN, K., Preventing war and disaster: a growing global challenge. Annual report on the work of the Organization, 31 augustus 1999, http://www.un.org/Docs/SG/Report99/intro99.htm ARBOUR, L., “Preventing mass atrocities”, 2007, http://www.cfr.org/sudan/preventing‐mass‐atrocities‐rush‐transcript‐ federal‐news‐service/p13580 BAGARIC, M. en MORSS, J., “Transforming humanitarian intervention from an expedient accident to a categorical imperative”, Brooklyn Journal of internation law, 2005, 422‐453 BAN KI‐MOON, “Implementing the responsibility to protect”, 12 Januari 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4989924d2.html BAN KI‐MOON, “No military solution to crisis in Libya”, 15 juli 2011, http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sgsm13706.doc.htm BAN KI‐MOON, “Report on early warning, assessment and the responsibility to protect”, 14 juli 2009, http://www.unrol.org/files/SGReportEarlyWarningandAssessmentA64864.pdf BAN KI‐MOON, “The role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, 27 juni 2011, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/65/877 BANNON, A., “The responsibility to protect: the UN World Summit and the question of unilateralism, The Yale Law Journal, 2006, 1157‐1165. BATEMAN, M., EN HAMMER, M., Don’t call me, I’ll call you, One world trust ‐ Briefing paper 107, 2007, http://www.responsibilitytoprotect.org/files/One%20World%20Trust%20report%20dontcallmeillcallyou.pdf BAYNHAM, S., “Somalia – UN at the crossroads”, African Defense Review, 1994, http://www.iss.co.za/pubs/ASR/ADR15/Baynam BELLAMY, A., J. EN REIKE, R., “The responsibility to protect and international law”, Global Responsibility to protect, 2010, 267‐ 286. BELLAMY, A., J. en WILLIAMS, P., D., “The new politics of protection? Côte d’ Ivoire, Libya and the responsibility to protect”, International Affairs, 2011, 825‐850. BELLAMY, A., J., “Conflict prevention and the responsibility to protect”, Global Governance, 2008, 135‐156. BELLAMY, A., J., “The responsibility to protect – Five years on”, Ethics & International Affairs, 2010, 143‐169. BELLAMY, A., J., “The Responsibility to Protect: Libya and beyond”, 2011, http://www.e‐ir.info/?p=7912
68
BELLAMY, A., J., “We can’t dodge the hard part stabilizing Libya”, The Australian, 21 maart 2011, http://www.theaustralian.com.au/news/opinion/we‐cant‐dodge‐the‐hard‐part‐stabilising‐libya/story‐e6frg6zo‐ 1226025034896 BELLAMY, A., J., “Wither the presponsibility to protect? Humanitarian Intervention and the 2005 world summit”, Ethics & International Affairs, 2006, 143‐169. BENNOUNE, K., ”Sovereignty vs. Suffering’? Re‐examining Sovereignty and Human Rights through the lens of Iraq”, European Journal Of International Law, 2002, 243‐262. BERTI, B. en LINDENSTRAUSS, G., “The international action in Libya: Revitalizing the Responsibility to Protect”, INSS Insight, 2011, http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1301995826.pdf BIALOSTOZKY, N., “Overcoming collective action failure in the security council: would regional representation better protect universal human rights?”, Buffalo Human Rights review, 2009, 1‐40. CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY, The world factbook – Libya, http://www.cia.gov/library/publications/the‐world‐ factbook/goes/countrytemplate_ly.html CENTRE FOR CONFLICT RESOLUTION, INTERNATIONAL PEACE ACADEMY AND THE OFFICE OF THE UN SPECIAL REPRESENTATIVE FOR THE PREVENTION OF GENOCIDE AND MASS ATROCITIES, “Prevention of genocide and mass atrocities and the responsibility to protect: challenges for the United Nations and the international community in the 21st century, december 2007, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/reliefweb_pdf/node‐24026.pdf CHANDLER, D., “The Responsibility to protect? Imposing liberal peace”, International Peacekeeping, 2004, 59‐81. CHANDLER, D., “Unravelling the paradox of the responsibility to protect”, Irish studies of international affairs, 2009, 27‐39. CHATAWAY, T., “Towards Normative consensus on responsibility to protect”, Griffith Law Review, 2007, 193‐ 224. CHESTERMAN, S., “Leading from behind: The Responsibility to protect, the Obama Doctrine, and Humanitarian Intervention after Libya”, http://lsr.nellco.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1282&context=nyu_plltwp&sei‐ redir=1#search=%22S.%2C%20CHESTERMAN%2C%20â%C2%80%C2%9CLeading%20from%20behind%3A%20Responsibility %20protect%2C%20Obama%20Doctrine%2C%20Humanitarian%20Intervention%20after%20Libyaâ%C2%80%C2%9D%2C%2 0Ethics%20%26%20International%20Affairs%22 CRANE, D., “A wrong on humanity: prevention of crimes against humanity”, University of Pennsylvania Journal of International Law, 2009, 1265‐1279. CRONIN‐FURMAN, K., “60 years of the Universal Declaration of Human Rights: Towards individual responsibility to protect”, American University Law Review, 2009, 175‐197. CZERNECKI, J., L., “The United Nations’ paradox: the battle between humanitairian intervention and state sovereignty”, Duquesne Law Review, 2003, 391‐407 DASTOOR, N., “The Responsibility to refine: The need for a security council Committee on the responsibility to protect”, Harvard Human Rights Journal, 2009, 25‐62. DAVIS, I., “Libya: NATO must stick to R2P script”, Nato Watch, 2011, http://www.natowatch.org/node/491 DE SOUSA, M., “Humanitarian Intervention and the responsibility to protect: bridging the moral legal divide”, UCL Jurisprudence Review, 2010, 51‐74. DENG, F. en LUCK, E., United Nations Press Release on the situation in Libya, 22 februari 2011, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/pdf/OSAPG,%20Special%20Advisers%20Statement%20on%20Libya,%2022 %20February%202011.pdf DOROTA, G., “From Humanitarian Intervention (HI) to Responsibility to Protect (R2P)”, Criminal Justice Ethics, 2010, 110‐128. EVAN, C., “Don’t blame the R2P for Libya”, 26 juni 2011, http://www.geopoliticalmonitor.com/opinion‐dont‐blame‐the‐r2p‐ for‐libya‐4425 EVANS G. en SAHNOUN, M., “Intervention and state sovereignty: breaking new ground”, Global governance, 2001, 119‐125.
69
EVANS, G., “From humanitarian intervention to the responsibility to protect”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 703–722. EVANS, G., “Gehouden te beschermen”, Nato Review, 2002, http://www.nato.int/docu/review/2002/issue4/dutch/analysis.html EVANS, G., “NATO and the responsibility to protect”, presentation NATO summit, 31 maart 2009, http://www.gevans.org/speeches/speech313.html EVANS, G., “The responsibility to protect: An idea whose time has come…and gone?”, International Relations, 2008, 283‐298. EVANS, G., “The responsibility to protect: meeting the challenges”, toespraak voor het tiende Asia Pacific Programme for senior military officers, Singapore, 5 augustus 2008, http://www.gevans.org/speeches/speech302.html EVANS, G., “The responsibility to protect: rethinking the humanitarian challenge”, American society of international law proceedings, 2004, 78‐98. EVANS, G., “When intervening in a conflict, stick to UN script”, 2011, http://www.smh.com.au/opinion/politics/when‐ intervening‐in‐a‐conflict‐stick‐to‐un‐script‐20110323‐1c6kz.html EVANS, G., “When is it right to fight”, Survival, 2004, 59‐82. EVANS, G., Lecture: Conflict resolution and humanitarian intervention in response to genocide, Bangkok, 9 februari 2004, http://peace‐foundation.net.7host.com/file/gareth_evans.pdf EVANS, G., The responsibility to protect‐ending mass atrocity crimes once and for all, Washington DC, Brookings Instiitution Press, 2008, 348 p. FIOTT, D., “The Responsibility to protect: Sovereignty, potitical Will and Capabilities, European security review, 2008, http://www.isis‐europe.org/pdf/2008_artrel_173_esr39‐r2p.pdf FOREIGN & COMMONWEALTH OFFICE, “Libya contact group meeting concludes”, 15 juli 2011, http://www.fco.goc.uk/en/news/latest‐news/?id=631324382&view=News GENERAL ASSEMBLY, “General Assembly suspends Libya from Human Rights Council”, 1 maart 2011, http://www.un.org/News/Press/docs//2011/ga11050.doc.htm GHECIU, A. EN WELSH, J., “Postwar Justice and the responsibility to rebuild”, Ethics & International Affairs, 2009, 121‐146. GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Implementing the Responsibility to protect. The 2009 General Assembly debate: An Assessment”, Augustus 2009, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_General_Assembly_Debate_Assessment.pdf GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Applying the Responsibility to protect to Burma/Myanmar, 4 maart 2010, http://globalr2p.org/media/pdf/Applying_the_Responsibility_to_Protect_to_Burma_Myanmar.pdf GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Report: early warning, assessment, and the responsibility to protect: informal interactive dialogue of the General Assembly held on 9 August 2010, http://globalr2p.org/media/pdf/GCR2P_Report__Informal_Interactive_Dailogue_2010.pdf GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Who we are, http://globalr2p.org/whoweare/index.php GOLF SAMENWERKINGSRAAD, Verklaring (arabisch), 7 maart 2011, http://www.arableagueonline.org/lasimages/picture_gallery/bayan22‐2‐2011.doc HAMILTON, R., “The Responsibility to protect: from document to doctrine‐ but what of implementation”, Harvard Human Rights Journal, 2006, 289‐297. HAUGEVIK, K., “Regionalising the responsibility to protect. Possibilities, Capabilities and Actualities”, Global Responsibility to protect, 2009, 346‐363, http://globalr2p.org/pdf/R2P‐2‐Haugevik‐pdf.pdf HIGH LEVEN PANEL ON THREATS, CHALLENGE AND CHANGE, “A more secure world: our responsibility”, 2004, http://www.un.org/secureworld
70
INSTITUTE FOR SECURITY STUDIES, Situation Report – Perspectives on Africa’s response to the ICC’s warrants in the Libya situation, 22 juli 2011, http://www.iss.co.za/uploads/sitrep8dec.pdf INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, “Summary of the UN Secretary‐General’s Report on the role of regional and sub‐regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, juli 2011, http://responsibilitytoprotect.org/7%20July%20Summary%20of%20the%20SG%20report.pdf INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, crisis in Darfur, http://www/responsibilitytoprotect.org/index.php/crisis/crisis‐in‐darfur INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Learn about RtoP, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/about‐rtop/learn‐about‐rtop INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The crisis in Côte d’Ivoir, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐ivory‐coast INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The Crisis in Libya, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/crisis‐in‐libya INTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, The UN and the responsibility to protect, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/about‐rtop/the‐un‐and‐rtop INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The responsibility to protect, 2001, http://www.iciss.ca/report2‐en.asp INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Nicaragua case, 27 juni 1986, http://www.icj‐ cij.org/docket/index.php?sum=367&code=nus&p1=3&p2=3&case=70&k=66&p3=5 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, Nicaragua case, 27 juni 1986, http://www.icj‐ cij.org/docket/index.php?sum=367&code=nus&p1=3&p2=3&case=70&k=66&p3=5 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, North Sea Continental Shelf Case (Federal Republic of Germany v. Denmark; Federal Republic of Germany v. Netherlands), 20 Februari 1969; http://www.unhcr.org/refworld/docid/4023a4c04.html INTERNATIONAL CRISIS GROUP, “Libya: Achieving a ceasefire, moving toward legitimate government”, 2011, http://www.crisisgroup.org/en/publication‐type/media‐releases/2011/libya‐achieving‐a‐ceasefire‐moving‐toward‐ legitimate‐government.aspx INTERNATIONAL CRISIS GROUP, Côte d’Ivoire: is war the only option?, http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/west‐ afrika/cote‐divoire/171‐cote‐divoire‐is‐war‐the‐only‐option.aspx INTERNATIONAL PEACE INSTITUTE, “Luck: Council Action on Libya ''Historic'' Implementation of RtoP”, 28 maart 2011, http://www.ipinst.org/news/general‐announcement/224‐luck‐council‐action‐on‐libya‐historic‐implementation‐of‐rtop.html JENTLESON, B., “Tough love multilateralism”, The Washington Quarterly, 2003, 7‐24. JONES, B., D., “Libya and the Responsibility to protect”, Survival, 2011, 51‐60. KARDAS, S., “Humanitarian intervention: The evolution of the idea and practice”, Journal of international affairs, 2001, 21‐48. KIKOLER, N. “Keynote paper: Responsibility to protect”, Global Centre for the responsibility to protect, 2009, http://www.rsc.ox.ac.uk/pdfs/keynotepaperkikoler.pdf KUPERMAN, A., “Rethinking the responsibility to protect”, The whitehead Journal of Diplomacy and International Relations, 2009, 19‐29. KUWALI, D., “art ‘(h) +r2P: towards a doctrine of persuasive prevention to end mass atrocity crimes”, Interdisciplinary Journal of Human Rights Law, 2008, 55‐86. LEURDIJK, D., “De VN: een vrijblijvende oefening in internationale samenwerking – primaat nationale belangen als constante bottleneck” in S.,W., COUWENBERG (ed.), Van Koude Oorlog naar oorlog tegen terrorisme ‐ achtergrond en problematiek huidige wereldpolitiek, Budel, Damon, 2007, 144 p., http://www.clingendael.nl/publications/2007/20070000_cscp_art_leurdijk.pdf
71
MASSA, A., “Does humanitarian intervention serve human rights? The case of Kosovo”, Amsterdam Law Forum, 2009, 50‐60, http://ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/view/63/120; MATTHEWS, M., W., “Tracking the emergence of a new international norm: the responsibility to protect and the crisis in Darfur”, Boston College International and Comparative Law Review, 2008, 137‐146. MENON, R., “Pious Words, puny deeds: the ‘international community’ and mass atrocities”, Ethics & International Affairs, 2009, 235‐246. MURPHY, S., D., “Criminalizing humanitarian intervention”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2009, 341‐ 377. Noord‐Atlantich Verdrag van 4 april 1949 NOORD‐ATLANTISCHE VERDRAGSORGANISATIE, Strategic Concept for the Defence and Security of the Members: Active Engagement, Modern Defence, December 2010, http://www.nato.int/lisbon2010/strategic‐concept‐2010‐eng.pdf NTERNATIONAL COALITION FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT, Impact of action in Libya on the Responsibility to Protect, http://www.responsibilitytoprotect.org/RtoP%20in%20Light%20of%20Libya%20FINAL.pdf OFFICE OF THE SPECIAL ADVISOR ON THE PREVENTION OF GENOCIDE, Mission Statement, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/index.shtml OMAN, N., “The responsibility to protect: a remit for intervention?”, Canadian Journal of Law and Juriprudence, 2009, 355‐ 384. ORGANISATION OF ISLAMIC COOPERATION, Final communiqué on the The Alarming Developments In Libyan Jamahiriya, 8 maart 2011, http://www.oic‐oci.org/topic_detail.asp?t_id=5022&x_key=alarming%20developments OSTERDAHL I. EN VAN ZADEL, E., “What will jus post bellum mean”, Journal of Conflict and Security Law, 2009, 175‐207. PATTISON, J., Humanitarian intervention and the responsbility to protect, New York, Oxford University Press, 2010, 284 p. PAYANDEH, M., “With great power comes great responsibility? The concept of responsibility to protect within the proces of international lawmaking, the Yale Journal of International Law, 2010, 469‐516. PAYNTER, A., “Libya: Evaluating NATO’s Strategic Concept”, Insitute for Defense Studies and Analyses, 6 july 2011, http://www.idsa.in/idsacomments/LibyaEvaluatingNATOsStrategicConcept_apaynter_060711 th PEACE AND SECURITY COUNCIL, Communique of the 265 meeting, 10 maart 2011, http://www.au.int/en/sites/default/files/COMMUNIQUE_EN_10_MARCH_2011_PSD_THE_265TH_MEETING_OF_THE_PEA CE_AND_SECURITY_COUNCIL_ADOPTED_FOLLOWING_DECISION_SITUATION_LIBYA.pdf PERMANENT MISSION OF THE PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA TO THE UN, Explanation of Vote by Ambassador Li Baodong after Adoption of Security Council Resolution on Libya, 17 maart 2011, http://www.china‐un.org/eng/gdxw/t807544.htm PIPPAN, C., “The 2011 Libyan uprising, foreign military intervention, and international law”, Juridikum, 2011, 159‐169. PRATTE, A., “Questions on Libya and R2P”, 20 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/introduction‐2/ PRESIDENT P. KAGAME, “Africa: Rwandans Know Why Gaddafi Must Be Stopped”, 24 maart 2011, http://allafrica.com/stories/printable/201103240033.html PRUITT‐HAMM, B., “Humanitarian intervention in Southeast Asia in the post cold war world: dilemmas in the definition and design of international law”, Pacific Rim Law & Policy Journal, 1994, 183‐229. REGIONAAL INFORMATIECENTRUM VAN DE VERENIGDE NATIES, peace building commission informatiebulletin, http://www.unric.org/nl/agenda/3510 RENARD, T., “Libya and the Post‐American World: Implications for the EU”, 2011, http://www.egmontinstitute.be/papers/11/sec‐gov/SPB20‐Libya‐in‐new‐world‐order.pdf
72
Resolutie 1674 on protection of civilians in armed conflict van de VN Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (28 april 2006), UN Doc. S/RES/1674, http://daccess‐dds ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/99/PDF/N0633199.pdf?OpenElement Resolutie 1706 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (31 augustus 2006), UN Doc. S/RES/1706, http://daccess‐ dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/484/64/PDF/N0648464.pdf?OpenElement Resolutie 1970 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (26 februari 2011), UN Doc. S/RES/1790, http://daccess‐dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/245/58/PDF/N1124558.pdf?OpenElement Resolutie 1973 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (17 maart 2011), UN Doc. S/RES/1973, http://daccess‐dds‐ ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement Resolutie 1975 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties ( 30 maart 2011), UN Doc. S/RES/1975, http://daccess‐dds‐ ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/284/76/PDF/N1128476.pdf?OpenElement Resolutie 751 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (24 april 1992), UN Doc. S/RES/751, http://www.unhcr.org/refworld/docid/3b00f16a4.html Resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (24 oktober 2005), UN Doc. A/RES/60/1, http://daccess‐ dds‐ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/60/PDF/N0548760.pdf?OpenElement Resolutie 308 on the Responsibility to protect van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (7 oktober 2009), UN Doc. A/res/63/308, http://responsibilitytoprotect.org/reslution%20RtoP(3).pdf ROBERTSON, S., “Beseeching Dominance: Critical thoughts on the responsibility to protect doctrine”, Australian International Law journal, 2005, 33‐ 55. SCHEFFER, D., “Atrocity crimes framing the responsibiity to protect”, Case Western Reserve Journal of International Law, 2007, 111‐136. SCHLESINGER, S. EN YOKOTA, Y., “The future of the UN”, Foreign Policy Association, 2005, http://www.fpa.org/usr_doc/Schlesinger_and_Yokota.pdf; SCHMITT, M., N., “Wings over Libya: The no‐fly zone in legal perspective”, The Yale Journal of International Law Online, 2011, 45‐58. SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, februari 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.6586331/k.D62C/Update_Report_No_3brLibyabr25_February _2011.htm SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, juli 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.7535723/k.8CED/July_2011brLibya.htm SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, juni 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.7497337/k.8DCD/June_2011brLibya.htm SECURITY COUNCIL REPORT, Update Report Libya, maart 2011, http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.6621881/k.63C4/Update_Report_No_1brLibyabr14_March_2 011.htm SHAHEEN, K., “GCC wants no‐fly zone over Libya”, 8 maart 2011, http://www.thenational.ae/news/uae‐news/politics/gcc wants‐no‐fly‐zone‐over‐libya SHARMA, S., “ Towards a global responsibility to protect: Setbacks on the path to implementation”, Global Governance, 2010, 121‐138. SHEEHY, C., “A lion without teeth: The failure of the responsibility to protect”, 2010, http://www.anselm.edu/Documents/NHIOP/Global%20Topics/2010/Sheehyfinal.pdf SIMON, S., G., “The contemporary legality of unilateral humanitarian intervention”, California Western International Law Journal, 1993, 117‐153.
73
STAHN, C., “Responsibility to protect: Political Rhetoric or emerging legal norm?”, American Journal of International law, 2007, 99‐120. STAMNES, E., The Responsibility to protect and ‘root cause’ prevention, Oslo, Norwegian Institute of international affairs, 2010, 23 p. STOCKBURGER, P., “The Responsibility to protect doctrine: customary international law, an emerging legal norm, or just wishful thinking?”, Intercultural Human Rights Law Review, 2010, 365 – 380. TALMON, S., “Recognition of the Libyan National Transnational Council”, The American Society of international law, 2011, http://www.asil.org/pdfs/insights/insight110616.pdf THAKUR, R., The United Nations, Peace and Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, 388 p. THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, “Human Rights Council recommends suspension of Libya”, 25 februari 2011, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/pages/HRCSpecialSessionLibya.aspx THE STANLEY FOUNDATION, “The role of regional and subregional arrangements in strengthening the responsibility to protect”, 11 mei 2011, http://www.stanleyfoundation.org/publications/report/RoleRegSbregArgmntsR2P.pdf THE STANLEY FOUNDATION, Interview met Speciaal Adviseur van R2P E. Luck: Libya and the REsponsibility to protect, 24 februari 2011, http://www.undispatch.com/responsbility‐to‐protect‐and‐libya‐part2 THE WORLD FEDERALIST MOVEMENT – CANADA, Parliamentary debate Canada’s engagement in Libya: benchmarks for succes, june 2011, http://www.worldfederalistscanada.org/LibyaCdnParl%27msEnFr.pdf THIBAULT, J., “Military Intervention and the indeterminacy of the Responsibility to protect”, Human Security Journal, 2008, 8‐ 13. UN DISPATCH, Interview met A. Berger van het Global Centre for the Responsibility to protect, 24 februari 2011, http://www.undispatch.com/responsbility‐to‐protect‐and‐libya‐part2 UN HUMAN RIGHTS COUNCIL, Report of the Human Rights Council on its fifteenth special session, 25 februari 2011, http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/15session/HRC‐S‐15‐1_AUV.pdf UN NEWS CENTRE, “Libya: Security Council, UN officials urge end to use of force against protesters”, 22 februari 2011, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=37583&Cr=protests&Cr1 VAN GENUGTEN, S., “Libya after Gadhafi”, Survival, 2011, 61‐74. VAN SCHORLEMER, S., The responsibility to protect as an element of peace, Bonn, Development and peace foundation, 2007, 12 p, http://www.sef‐bonn.org/download/publikationen/policy_paper/pp_28_en.pdf VESSEL, D., “The lonely pragmatist: Humanitarian intervention in an imperfect world”, BYU Journal of public law, 2003, 1‐58. VIOTTI, M., Verklaring van M. Viotti ‐ vertegenwoordiger van Brazilie in de Veiligheidsraad, 12 juli 2011, http://responsibilitytoprotect.org/Brazil%20Stmt.pdf WEISS, T., G., “ R2P after 9/11”, Wisconsin International Law Journal, 2006, 741‐ 760. WELSH, J. EN BANDA, M., “International law and the responsibility to protect: Clarifying or expanding states’ responsibilities?”, Global Responsibility to protect, 2010, 213‐231. WELSH, J., “In defense of R2P”, 28 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/in‐defense‐of‐r2P/ WELSH, J., “Libya and R2P”, 23 juni 2011, http://www.opencanada.org/features/libya‐and‐r2p/ WHEELER, N., “A Victory for common humanity? The responsibility to protect after the 2005 World Summit”, Journal of International Law & International Relations, 2005, 95–105. WONG, J., “Reconstructing the responsibility to protect in the wake of cyclones and separatism”, Tulane law review, 2009, 111‐ 132.
74
