Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen. Onderzoek naar de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen. eindrapport september 2008

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek naar de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen

eindrapport september 2008

2

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek naar de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen

eindrapport september 2008

Samenstelling Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen: Voorzitter: de heer P. Buisman Leden: mw. drs. K. Meijer de heer drs. Th. Bartelse de heer K.J. Borsboom de heer dr. R.J.H. Gilsing de heer R. van Harten de heer F. van Oosten Secretaris:

de heer J. Pegtel

Onderzoekers Van PricewaterhouseCoopers Advisory: De heer drs. J.W. van Giessen De heer drs. S. van de Laar

Datum september 2008

INHOUD 1

INLEIDING

7

1.1

Waarom onderzoek naar renovatie Stadsgehoorzaal?

7

1.2

Vraagstelling Rekenkamercommissie staat niet op zich

7

1.3

Status van deze rapportage

8

1.4

Leeswijzer

8

2

AANPAK VAN HET ONDERZOEK

9

2.1

Doel- en vraagstelling

9

2.2

Reikwijdte

9

2.3

Onderzoeksmethode

10

2.4

Geraadpleegde bronnen

10

3

NORMENKADER

11

4

RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK

17

4.1

Inleiding

17

4.2

Belangrijkste bevindingen: norm A: afweging en besluitvorming’

17

4.3

Belangrijkste bevindingen: norm B: kaderstelling

20

4.4

Belangrijkste bevindingen: norm C: realisatie 4.4.1 Overschrijding investeringsbudget

21 21

4.4.2 Stijging exploitatielasten 4.4.3 Projectorganisatie

23 24

4.5

Belangrijkste bevindingen: norm D: informeren en controleren

25

5

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

26

5.1

Inleiding

26

5.2

Conclusies

26

5.3

Aanbevelingen

29

A

OVERZICHT VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

31

B

CHRONOLOGIE MIJLPALEN INFORMATIE EN BESLUITVORMING

33

C

BIJLAGEN

35

C.01 Geraadpleegde bronnen rekenkameronderzoek Stadsgehoorzaal Vlaardingen:

35

C.02 Vragen art. 36 m.b.t. extra geld renovatie Stadsgehoorzaal C.03 Beantwoording vragen ex art. 36 inzake extra gelden tbv de Stadsgehoorzaal C.04 Brief van het college van burgemeester en wethouders met als onderwerp Bestuurlijke reactie concept eindrapport renovatie Stadsgehoorzaal Vlaardingen

37 39

C.05 Nawoord Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

47

43

1

Inleiding

1.1

Waarom onderzoek naar renovatie Stadsgehoorzaal? De Stadsgehoorzaal van Vlaardingen is onlangs grondig gerenoveerd. In september 2007 is het theater na een verbouwing van circa twee jaar heropend. De capaciteit van de grote en kleine zaal is vergroot, de zichtlijnen zijn verbeterd en de theatertechniek is gemoderniseerd. Daarnaast zijn foyers en een VIP-lounge gecreëerd. Tot slot is het theatercafé gerenoveerd. Het theater is nu geschikt voor een breed, veelzijdig cultuuraanbod. Er zijn nu ook diverse ruimtes beschikbaar die verhuurd kunnen worden aan particulieren en bedrijven. De gemeenteraad van Vlaardingen heeft in het voorjaar van 2004 ingestemd met de verbouwing van de Stadsgehoorzaal. Daarbij heeft de gemeente een financieel kader gesteld van maximaal € 9,2 mln. Inmiddels is echter vastgesteld dat dit budget met € 2,5 mln. (27%) is overschreden. De totale kosten van de renovatie van het theater bedragen € 11,7 mln. Naast deze budgetoverschrijding is er tevens sprake van een stijging van de exploitatielasten. De gemeenteraad van Vlaardingen heeft bij vaststelling van de begroting 2005 ingestemd met een verhoging van de jaarlijkse bijdrage aan de exploitatie van € 250.000,-. Deze verhoging was nodig als gevolg van de renovatie. Inmiddels is duidelijk geworden dat deze verhoging niet voldoende is en dat de jaarlijkse gemeentelijke bijdrage voor een verantwoorde exploitatie van de verzelfstandigde Stadsgehoorzaal met nog eens € 400.000,- (extra) verhoogd moet worden. In totaliteit is dus sprake van een verhoging van de jaarlijkse subsidie van de gemeente aan de Stadsgehoorzaal met € 650.000,- ten opzichte van de situatie van voor de renovatie. Naar aanleiding van deze budgetoverschrijding en stijging van de exploitatielasten heeft de gemeenteraad van Vlaardingen aan de Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen (RKC) via een motie (d.d. 7 november 2007) gevraagd om hiernaar onderzoek te doen. De gemeenteraad wenst op basis van dit onderzoek aanbevelingen te ontvangen om zijn kaderstellende en controlerende rol bij dergelijke projecten te kunnen verbeteren. De RKC heeft gehoor gegeven aan het verzoek van de gemeenteraad. Aan de hand van onderhavig onderzoek wordt inzicht geboden in de aanpak en uitvoering van het renovatieproject, de oorzaken van de kostenoverschrijding en gestegen exploitatielasten en de wijze waarop de gemeenteraad haar kaderstellende rol heeft ingevuld en tussentijds is geïnformeerd over de voortgang van het project.

1.2

Vraagstelling Rekenkamercommissie staat niet op zich Het is algemeen bekend dat nieuwbouw- en ingrijpende renovatieprojecten in de cultuursector (theaters, concertzalen, poppodia en musea) bijna zonder uitzondering onder financiële druk tot stand komen. Besluitvorming duurt vaak lang en is gebaseerd op optimistische inschattingen

RKC

RENOVATIE STADSGEHOORZAAL VLAARDINGEN

7

van de haalbaarheid (investeringskosten, bijdrage van sponsoren, planning, etc.) door de gemeenten en de instellingen zelf, meestal ondersteund door extern onderzoek. Voor bestuurders is elk nieuwbouwproject van een theater of museum een dossier waarbij de politiekbestuurlijke risico’s al snel zichtbaar worden. De raad heeft bij dit soort projecten vaak het gevoel achter de feiten aan te lopen door te laat geïnformeerd te worden over afwijkingen ten opzichte van de genomen besluiten en gemaakte afspraken. Ook kan investeren in accommodaties van cultuurinstellingen niet los worden gezien van de exploitatie van de instelling. In de exploitatie moet worden ingespeeld op de extra mogelijkheden die door de investering ontstaan voor de programmering (ander soort producties mogelijk), publieksbereik (uitbreiding capaciteit zalen) en extra inkomsten uit bijvoorbeeld zakelijke verhuur. Maar de investering in het gebouw kan ook consequenties hebben voor huisvestingskosten (energie, verzekeringen, onderhoud, schoonmaak, reserveringen, etc.). Deze lasten worden regelmatig over het hoofd gezien of te optimistisch ingeschat. Gezien deze specifieke context van de cultuursector is de vraagstelling van de RKC niet echt verwonderlijk.

1.3

Status van deze rapportage Onderhavige rapportage betreft het eindrapport. Hierin zijn de opmerkingen op de nota van feitelijke bevindingen verwerkt en zijn de conclusies en aanbevelingen van de RKC opgenomen. Het concept eindrapport is voor een bestuurlijke reactie aan het college van B&W van de gemeente Vlaardingen aangeboden. De reactie van het college is integraal als bijlage in dit rapport opgenomen, gevolgd door een nawoord van de RKC.

1.4

Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft de aanpak en reikwijdte van het onderzoek. Daarbij wordt ingegaan op de onderzoeksvragen en de uitvoering van het onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt het normenkader toegelicht. Hoofdstuk 4 bevat de feitelijke bevindingen van het onderzoek, welke zijn gerubriceerd aan de hand van het normenkader. In bijlage B is voor een goed begrip van onderhavig rapport een korte chronologie opgenomen betreffende de voornaamste momenten in de informatievoorziening en besluitvorming rondom de renovatie van de Stadsgehoorzaal.

RKC


8

2

Aanpak van het onderzoek

2.1

Doel- en vraagstelling De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek van de RKC luidt: Wat zijn de oorzaken van de budgetoverschrijding van het project renovatie Stadsgehoorzaal Vlaardingen en de stijging van de jaarlijkse gemeentelijke bijdrage aan de exploitatie van het theater?

De doelstelling dient bereikt te worden door ten aanzien van het project renovatie Stadsgehoorzaal de volgende vragen te beantwoorden: a. Wat zijn de oorzaken van de budgetoverschrijding van het renovatieproject Stadsgehoorzaal Vlaardingen? b. Wat zijn de oorzaken van de stijging van de exploitatielasten van het renovatieproject Stadsgehoorzaal? c. Welk beleid en aanpak (bijvoorbeeld aansturing project, bewaking risico’s, projectorganisatie) hanteert de gemeente Vlaardingen in de regel bij uitvoering van dit soort bouw-/renovatieprojecten? d. Hoe is op hoofdlijnen het renovatieproject Stadsgehoorzaal uitgevoerd? e. Wijkt deze aanpak af van ‘gemeentelijke standaarden’ van Vlaardingen voor dergelijke projecten? f. Is er bij andere recente bouw-/renovatieprojecten in Vlaardingen ook sprake geweest van budgetoverschrijdingen en zo ja, wat waren hiervan op hoofdlijnen de oorzaken? g. Op welke wijze is de raad geïnformeerd tijdens het project en was dit conform de gemaakte afspraken? Op basis van de onderzoeksbevindingen zullen – in het geval dat op deze aspecten tekortkomingen zijn gesignaleerd – aanbevelingen worden gedaan om tot verbetering van de aanpak van soortgelijke bouw-/renovatieprojecten binnen de gemeentelijke organisatie te kunnen komen.

2.2

Reikwijdte Het onderzoek beperkt zich tot het inzichtelijk maken en het beoordelen van de uitvoering van het renovatieproject Stadsgehoorzaal Vlaardingen en de rol van de gemeenteraad daarbij. De doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van het theater en de rechtmatigheid van de investeringen vallen nadrukkelijk buiten de reikwijdte van het onderzoek. De oorzaken van eventuele budgetoverschrijdingen bij andere recente bouw-/renovatieprojecten in Vlaardingen worden in het kader van dit onderzoek slechts zeer globaal verkend.

RKC


9

2.3

Onderzoeksmethode Het onderzoek is in opdracht van, en in nauwe samenwerking met, de RKC uitgevoerd door de adviesgroep Binnenlands Bestuur van PricewaterhouseCoopers Advisory. Het onderzoek bestaat in grote lijnen uit de volgende stappen: a. Voorbereiden onderzoek; b. Opstellen normenkader; c. Analyseren documenten en dossiers; d. Interviewen sleutelpersonen; e. Opstellen nota van feitelijke bevindingen; f. Verwerken reacties ambtelijke organisatie op nota van feitelijke bevindingen; g. Opstellen concept eindrapport, inclusief conclusies en aanbevelingen; h. Verwerken bestuurlijke reacties op concept eindrapport; i. Samenstellen definitief eindrapport en presentatie aan de gemeenteraad. Bij de uitvoering van het onderzoek is gebruik gemaakt van een normenkader (zie hoofdstuk 3), aan de hand waarvan het project renovatie Stadsgehoorzaal is gereconstrueerd. De feitelijke bevindingen zijn getoetst aan dit normenkader, op basis waarvan in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd.

2.4

Geraadpleegde bronnen In het kader van het onderzoek zijn documenten geanalyseerd die inzicht geven in het proces en de aanpak van het project renovatie Stadsgehoorzaal Vlaardingen. Een overzicht van de geraadpleegde bronnen is opgenomen in bijlage C01. Vervolgens is een aantal gesprekken gevoerd met bij het renovatieproject betrokken personen. Een volledig overzicht van deze gesprekspartners is opgenomen in bijlage A.

RKC


10

3

Normenkader Het onderzoek naar de renovatie van de Stadsgehoorzaal van de gemeente Vlaardingen is gebaseerd op een bij de start van het onderzoek vastgesteld normenkader. Dit normenkader waarborgt een transparante uitvoering van het onderzoek en was dan ook richtinggevend bij het inventariseren en analyseren van het onderzoeksmateriaal. De feitelijke situatie rondom het project is beschreven en afgezet tegen de normen (zie hiervoor hoofdstuk 4). De bevindingen die op basis van deze toetsing konden worden gedaan vormden de basis voor de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 5). Het normenkader is gerelateerd aan de in hoofdstuk 2 genoemde onderzoeksvragen. De beantwoording van deze vragen leidt deels tot een meer kwalitatieve beschrijving en vraagt deels om een normatieve toetsing. Voor zover sprake is van een toetsend karakter zijn objectieve normen ontwikkeld. Het normenkader is opgesteld aan de hand van de algemeen gangbare cyclus waarbinnen een dergelijk project wordt c.q. dient te worden uitgevoerd: a. Afweging en besluitvorming; b. Kaderstelling; c. Realisatie; d. Informeren en verantwoorden. In navolgend schema is het normenkader, inclusief een toelichting per norm, opgenomen.

RKC


11

Norm A: ‘Afweging en besluitvorming’ De afwegingscriteria betreffende de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen zijn zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen in de besluitvorming. Besluitvorming heeft plaatsgevonden op basis van een gedegen plan vooraf, duidelijke afspraken en realistische risico-inschatting vooraf. subnormen

toelichting

Het ‘bedrijfseconomisch’ criterium In de besluitvorming over het al dan niet renoveren van de is zowel bestuurlijk als ambtelijk Stadsgehoorzaal Vlaardingen is zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen in de besluitvorming meegewogen dat: tot renovatie van de Stadsgehoorzaal er een deugdelijke financiële haalbaarheidstoets aan het plan Vlaardingen. tot renovatie ten grondslag ligt; alternatieven (groot onderhoud en nieuwbouw) bedrijfseconomisch gezien niet de voorkeur genieten; de baten van de renovatie opwegen tegen de lasten; de financiële risico’s beperkt en aanvaardbaar zijn. Het ‘dienstverleningscriterium’ is zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen in de besluitvorming tot renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen.

In de besluitvorming over het al dan niet renoveren van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen is zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen dat de dienstverlening aan de burger daadwerkelijk verbetert bij renovatie en dat de continuïteit van de voorziening wordt gegarandeerd.

Het criterium van ‘beheersbaarheid’ is zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen in de besluitvorming tot renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen.

In de besluitvorming over het al dan niet renoveren van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen is zowel bestuurlijk als ambtelijk meegewogen dat de operatie afdoende te overzien/ beheersbaar is.

RKC


12

Norm B: ‘Kaderstelling’ De renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen is uitgevoerd conform de daartoe door de gemeenteraad vooraf vastgestelde financiële en beleidsmatige kaders. subnormen

toelichting

Er is vooraf een helder projectplan gedefinieerd op basis waarvan uitvoering/ realisatie van de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen heeft plaatsgevonden.

De RKC acht het van belang dat de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen aan de hand van een concreet projectplan is uitgevoerd. Dit projectplan dient door de gemeenteraad van Vlaardingen bij aanvang van de operatie te zijn vastgesteld en dient als leidraad voor de verdere uitvoering van het project en als referentiekader voor tussentijdse afwijkingen/ bijstellingen.

Doelstellingen van de gemeente Vlaardingen met de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen zijn voldoende expliciet (SMART) vastgesteld.

De RKC veronderstelt dat de gemeenteraad zelf haar eigen doelstellingen met de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen, zowel kwantitatief als kwalitatief, vooraf specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden heeft gedefinieerd en vastgesteld.

Voor de voornaamste project/beleidsdoelstellingen is vooraf een risico-inschatting gemaakt c.q. zijn randvoorwaarden geformuleerd.

Op basis van het projectplan is vooraf een risico-inschatting opgesteld c.q. zijn randvoorwaarden geformuleerd, ten aanzien van voornaamste inhoudelijke, financiële en bestuurlijke risico’s/ randvoorwaarden.

Er zijn met de gemeenteraad vooraf expliciete afspraken gemaakt over het beschikbare budget voor de renovatie, de maximale exploitatiekosten na renovatie en de wijze waarop wordt omgegaan met eventuele financiële tegenvallers/ risico’s.

In het kader van de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen zijn met de gemeenteraad expliciete afspraken gemaakt over c.q. heeft de gemeenteraad kaders meegegeven omtrent het beschikbare budget voor de renovatie, de maximale exploitatielasten na renovatie en de wijze waarop wordt omgegaan met eventuele financiële tegenvallers/ risico’s tijdens of na de uitvoering.

RKC


13

Norm C: ‘Realisatie’ Gedurende de realisatie van het project ‘renovatie Stadsgehoorzaal Vlaardingen’ is sprake van een permanente alertheid/sturing op de realisatie, tot uiting komend in periodieke voortgangsrapportages, risicoanalyses en passende maatregelen om eventuele risico’s in de uitvoering te verminderen of te beheersen. subnormen

toelichting

De renovatie van de De RKC acht het van belang dat de renovatie van de Stadsgehoorzaal is uitgevoerd Stadsgehoorzaal is uitgevoerd conform het vooraf door de conform het projectplan. gemeenteraad vastgestelde projectplan. De renovatie van de Stadsgehoorzaal is uitgevoerd binnen de door de gemeenteraad vooraf meegegeven financiële kaders.

De RKC acht het van belang dat de renovatie van de Stadsgehoorzaal is uitgevoerd binnen de door de gemeenteraad vooraf meegegeven financiële kaders betreffende de maximale renovatiekosten en exploitatielasten.

De gemeenteraad is tussentijds geïnformeerd over eventuele afwijkingen van het oorspronkelijke raadsbesluit.

Indien het project van renovatie van de Stadsgehoorzaal niet conform het raadsbesluit is verlopen is de gemeenteraad tussentijds geïnformeerd over de betreffende afwijkingen en de reden(en) daarvoor en zijn aanvullende besluiten voorgelegd over bijvoorbeeld inhoudelijke wijzigingen en/ of verruiming van de budgetten.

De voornaamste doelstellingen met De RKC acht het van belang dat de voornaamste doelstellingen, de renovatie van de Stadsgehoorzaal zowel kwantitatief als kwalitatief, met de renovatie van de Vlaardingen zijn behaald. Stadsgehoorzaal zijn behaald, dan wel dat er zicht is op het behalen van deze doelstellingen op afzienbare termijn. De gehanteerde aanpak bij de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen sluit aan bij de ‘gemeentelijke standaarden’ van de gemeente Vlaardingen voor dergelijke bouw-/renovatieprojecten.

RKC

De RKC hecht er waarde aan dat de renovatie van de Stadsgehoorzaal voldoet aan de ‘gemeentelijke standaard’ voor wat bouw-/renovatieprojecten binnen de gemeente Vlaardingen betreft, bijvoorbeeld betreffende de aansturing van het project, de bewaking van risico’s en de inrichting, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de projectorganisatie.


14

Norm D: ‘Informeren en controleren’ Er zijn voldoende instrumenten ingezet om de gemeenteraad van Vlaardingen structureel te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van de renovatie van de Stadsgehoorzaal. De gemeenteraad heeft vanuit haar controlerende rol op basis van deze informatie voldoende sturing gegeven aan het project, waardoor voortgang is geboekt, prestaties zijn geleverd en risico’s beheersbaar zijn geworden of gebleven. subnormen

toelichting

College van B&W van Vlaardingen heeft systematisch toezicht gehouden op voortgang/realisatie van de renovatie.

De RKC veronderstelt dat het college van B&W van Vlaardingen afspraken heeft gemaakt met de ambtelijke projectleider over wijze en frequentie van rapporteren over voortgang en realisatie. In dit kader voert de gemeente (bestuurlijk) tussentijdse (formele) besprekingen met deze projectleider. De projectleider verstrekt tussentijdse schriftelijke rapportages, die binnen de gemeente expliciet worden gecontroleerd en beoordeeld. Op basis hiervan kan het college de gemeenteraad van informatie voorzien, zodat de gemeenteraad in staat is systematisch toezicht te houden op de voortgang en uitvoering.

College van B&W van Vlaardingen informeert de gemeenteraad tijdig bij financiële mee-/tegenvallers en/of risico’s ten aanzien van de renovatie van de Stadsgehoorzaal.

Over de volle breedte van het project acht de RKC het van belang dat de gemeenteraad op adequate wijze door het college wordt geïnformeerd en zo in de gelegenheid wordt gesteld invulling te geven aan haar kaderstellende en controlerende rol. De RKC maakt hierbij onderscheid naar structurele en incidentele informatievoorziening. Structurele informatievoorziening bestaat uit: het in de gemeentebegroting bieden van inzicht in de planning, voortgang en eventuele risico-inschatting; het in de gemeentelijke jaarrekening bieden van inzicht in de voortgang, realisatie en risicobeheersing; het in periodieke bestuurlijke rapportages bieden van tussentijdse inzichten in de door de betreffende organisatieonderdelen geleverde prestaties afgezet tegen de gemaakte afspraken/ beoogde doelen. Daarnaast dient de gemeenteraad actief door het college te worden geïnformeerd als zich substantiële ontwikkelingen en risico’s voordoen in de relatie tot de renovatie van de Stadsgehoorzaal (bijvoorbeeld in geval van zorgwekkende financiële ontwikkeling).

RKC


15

Norm D: ‘Informeren en controleren’ Er zijn voldoende instrumenten ingezet om de gemeenteraad van Vlaardingen structureel te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van de renovatie van de Stadsgehoorzaal. De gemeenteraad heeft vanuit haar controlerende rol op basis van deze informatie voldoende sturing gegeven aan het project, waardoor voortgang is geboekt, prestaties zijn geleverd en risico’s beheersbaar zijn geworden of gebleven. subnormen

toelichting

Gemeenteraad stuurt bij / treft De gemeenteraad zal, voor zover dit past binnen haar afdoende beleidsmaatregelen op kaderstellende en controlerende rol, toezicht houden op de basis van voortgang en realisatie. voortgang, prestaties en risico’s rondom de renovatie van de Stadsgehoorzaal. Dit om te voorkomen dat eventuele problemen zich op een te laat tijdstip aandienen, waarna bijsturing niet/nauwelijks mogelijk is. Indien de gemeenteraad wordt geïnformeerd over tegenvallende prestaties/mogelijke risico’s dient zij kritische vragen te stellen c.q. bestuurlijke opdrachten te verstrekken om de situatie beheersbaar te houden.

RKC


16

4

Resultaten van het onderzoek

4.1

Inleiding Dit hoofdstuk bevat een weergave van de feitelijke bevindingen, zoals deze door de onderzoekers zijn gedaan op basis van deskresearch en interviews met personen die vanuit verschillende rollen betrokken zijn geweest bij het project renovatie Stadsgehoorzaal. Deze feitelijke bevindingen zijn geordend aan de hand van het normenkader.

4.2

Belangrijkste bevindingen: norm A: afweging en besluitvorming Reeds in 2001 stelt de gemeenteraad € 225.000,- beschikbaar voor de verbouwing van en onderhoudswerkzaamheden aan de Stadsgehoorzaal. Op dat moment bestond de indruk bij het college dat deze ingreep voldoende zou zijn om de Stadsgehoorzaal te kunnen blijven exploiteren. Echter in 2003 werd de Stadsgehoorzaal geconfronteerd met een dreigende sluiting, omdat niet kon worden voldaan aan de geldende Arbo-eisen en de voorschriften in het kader van de brandveiligheid. De dreigende sluiting heeft geleid tot druk op het besluitvormingsproces betreffende de renovatie van de Stadsgehoorzaal. In 2003 kwamen drie varianten in beeld voor de renovatie van de Stadsgehoorzaal; a. Basisvariant; alleen de hoogstnoodzakelijke aanpassingen, ter voorkoming van de dreigende sluiting, worden verricht (€ 4 mln. investeringslast); b. Plusvariant; naast de hoogst noodzakelijke aanpassingen worden ook enkele kwalitatieve verbeteringen doorgevoerd, zoals het verbeteren van de zichtlijnen (€ 6 mln. investeringslast); c. Nieuwbouw (€ 25 mln. investeringslast). Deze varianten zijn als zodanig pas in een later stadium (2004) ter afweging aan de gemeenteraad van Vlaardingen voorgelegd. De discussie binnen de stuurgroep was al snel gericht op de plusvariant. Nieuwbouw zou namelijk pas op lange termijn een optie kunnen zijn, bij gebrek aan een geschikte locatie op de korte termijn, en de basisvariant zou te weinig meerwaarde bieden in relatie tot de benodigde investeringen. Het college stelt daarop voor om onderzoek te doen naar de ‘plusvariant’, waarbij een levensvatbaarheid van de Stadsgehoorzaal van 20 jaar als uitgangspunt geldt. Het college neemt de taak op zich om zorg te dragen voor budgettaire neutraliteit, door actief op zoek te gaan naar sponsors. In april 2003 accordeert de gemeenteraad dit voorstel, waarbij zij toevoegt dat het bestaande krediet voor de trekkenwand in de planvorming en kostenraming moet worden meegenomen. Op basis van het advies van de afdeling Onderwijs en Cultuur (OCU) gaat het college in juni 2003 akkoord met het projectplan voor de renovatie van de Stadsgehoorzaal. Het projectplan gaat uit van een benodigde investering van € 6,05 mln., welke kosten gedekt kunnen worden uit

RKC


17

eigen middelen op basis van 20 jaar afschrijving (€ 4,4 mln.) en extra inkomsten uit bijvoorbeeld sponsoring van € 1,65 mln. Het projectplan voldoet daarmee in de ogen van het college aan de eis van budgettaire neutraliteit wat de exploitatiesubsidie betreft. In juli van dat jaar spraken zowel de architect als de inmiddels aangetrokken externe procesmanager hun zorgen uit over het budget van € 6,05 mln. Op basis van de uitkomsten van het haalbaarheidsonderzoek en het projectplan wordt een projectorganisatie opgezet, bestaande uit een stuurgroep en een projectgroep, voor de regie op en coördinatie van de renovatie van de Stadsgehoorzaal. Van een beoogde klankbordgroep van raadsleden wordt door het college uit oogpunt van de dualistische verhoudingen afgezien. Doel is om eind 2003 een ‘go/no-go’ besluit voor te leggen aan de gemeenteraad. In het najaar van 2003 wordt door de projectorganisatie de besluitvorming voorbereid. Hierbij loopt men tegen de eerste kritische punten in de begroting en de dekking van de investeringen aan. Er blijkt onvoldoende dekking te zijn, doordat naar verwachting het inzetten van ISVmiddelen1 lastig zal worden en de afschrijvingstermijn van 20 jaar weinig financiële armslag geeft. Gezien de discussies die dan ontstaan, met name ook in de raadscommissie, wordt het twijfelachtig of er nog een meerderheid in de gemeenteraad kan worden gevonden voor een positieve besluitvorming. Daarop besluit het college om het voorstel betreffende het voorbereidingskrediet voor het voorlopig ontwerp van de renovatie van de raadsagenda te halen, waarmee de ‘go/no-go’ beslissing wordt uitgesteld. In de periode eind 2003 tot medio 2004 bereidt de projectorganisatie, in samenwerking met de architect, de besluitvorming in de raad voor. Er worden diverse ramingen gemaakt van de benodigde investeringen en de beschikbare dekking. De investeringen lopen in deze periode op basis van uitvoering van het ongewijzigde programma van eisen op van € 6,05 mln. via € 8,9 mln. tot € 9,2 mln. Voor wat de dekking van deze investeringen betreft werd met name door het ‘creatief’ toepassen van de afschrijvingstermijnen en de rentevoeten – tegen de gemeentelijke regelgeving in – (op papier) voldoende ruimte gevonden. Januari 2004 wordt duidelijk dat het kaderstellend budget van € 6 mln. niet haalbaar is en dat de benodigde investeringslast extra consequenties zal hebben voor de jaarlijkse bijdrage van de gemeente in de exploitatie van de Stadsgehoorzaal van € 150.000,- tot € 250.000,-. De raad wordt hierover per brief in februari 2004 door het college geïnformeerd. De stuurgroep, waarbinnen het college sterk is vertegenwoordigd maakt, op basis van de voorliggende analyses, de keuze voor de ‘duurdere’ plusvariant; op basis van het programma van eisen. Deze keuze wordt door het voltallige college onderschreven, waarbij aan de architect de opdracht wordt verstrekt tot het uitwerken van deze plusvariant. Er vindt geen discussie plaats over het feit dat circa € 3 mln. van de benodigde investeringen niet gedekt is.

1

RKC

ISV: Investering Stedelijke Vernieuwing RENOVATIE STADSGEHOORZAAL VLAARDINGEN

18

Het voorstel aan de raad voor renovatie van de Stadsgehoorzaal bestaat uit: a. beschikbaar stellen van een investeringsbudget van € 9,2 mln. voor de renovatie van de Stadsgehoorzaal conform de ‘plusvariant’; b. vanaf 2007 opnemen in de begroting van € 250.000,- extra huisvestingslasten voor de jaarlijkse exploitatie van de Stadsgehoorzaal; Het voorstel van het college aan de raad van Vlaardingen maakt onderdeel uit van de perspectiefnota 2004. Hierin wordt niet ingegaan op de hieraan ten grondslag liggende financiële onderbouwingen en de gehanteerde afschrijvingstermijnen. In de (voorbereidende) raadscommissie begin juni 2004 zijn de leden kritisch over het door het college doorlopen proces. Door de beperkte transparantie heeft de commissie c.q. de raad een kennisachterstand opgelopen en geen inspraak gehad op de keuze uit de aan de start uiteengezette opties en het programma van eisen. Wel wordt de raadscommissie, naar aanleiding van kritische vragen, inzicht geboden in de belangrijkste kostenverschillen tussen de mogelijke varianten. Kort nadat het college de perspectiefnota heeft vastgesteld volgt een memo van de unit Control Financiën Informatie/ Welzijn betreffende een knelpunt rondom de investeringslast en daaraan gerelateerde exploitatielasten. Bij nader inzien verwachtten zij dat de € 250.000 extra exploitatielasten onvoldoende zullen zijn wegens de hogere kapitaallasten (rente en afschrijving). Ook tijdens de behandeling van de perspectiefnota 2004, en derhalve de (positieve) besluitvorming over het investeringsbudget/ de exploitatielasten voor de Stadsgehoorzaal, in de raadsvergadering van 30 juni 2004 (en het vervolg op 1 juli 2004) reageert de raad kritisch op het door het college doorlopen weinig transparante proces en de aangeleverde financiële onderbouwingen. Het college informeert de raad op dat moment over het gegeven dat zij op de hoogte is van het feit dat naar verwachting € 250.000,- onvoldoende is voor de dekking van de extra exploitatielasten. De gemeenteraad gaat akkoord met de perspectiefnota 2004. In de jaren van planvoorbereiding worden de kostenramingen en dekkingsvoorstellen gemaakt door de vakinhoudelijke afdeling (welzijn waar cultuur onder valt). Er is in die periode binnen de gemeente Vlaardingen nog geen sprake van onafhankelijke concerncontrol. De financiële expertise is in die tijd ondergebracht bij de vakafdeling. Een onafhankelijke toets van de financiële onderbouwing van de plannen vindt daardoor niet plaats. Een gedegen risicoanalyse is niet aangetroffen in het dossier op basis waarvan de raad zijn goedkeuring aan het project heeft verleend. Ook is geen projectplan aangetroffen waarin afspraken over de beheersbaarheid van het project tijdens de uitvoering zijn vastgelegd.

RKC


19

4.3

Belangrijkste bevindingen: norm B: kaderstelling Het college en de gemeenteraad hebben aan de voorkant van het renovatietraject enkele kaders vastgesteld, die zich als volgt laten samenvatten: a. De renovatie van de Stadsgehoorzaal dient plaats te vinden binnen budgettaire neutraliteit ten opzichte van het huidige lastenniveau (werd aangenomen tot 2004). Hiermee wordt bedoeld dat de jaarlijkse exploitatiesubsidie aan de Stadsgehoorzaal niet wordt verhoogd als gevolg van de renovatie. b. Extra beschikbare kredieten worden uitsluitend ter beschikking gesteld voor lasten die direct samenhangen met de renovatie en dus niet met de voorgenomen verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal. c. De renovatie dient het voortbestaan en functioneren van de Stadsgehoorzaal voor een periode van 20 jaar te garanderen. d. De renovatie van de Stadsgehoorzaal dient bij de start van het seizoen 2005 – 2006 gereed te zijn. Terwijl politiek/bestuurlijk dus wel uitgangspunten zijn geformuleerd voor de exploitatielasten voor de gemeente na afronding van de renovatie, zijn vooraf geen duidelijke kaders gesteld over het maximale investeringsbudget. Het budget is tussentijds aangepast en vaststelling heeft plaatsgevonden op basis van voorstellen vanuit de stuurgroep. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat de gemeenteraad bij de start van het project een projectplan heeft goedgekeurd dat als leidraad heeft gediend tijdens de uitvoering van de renovatie. Er zijn geen afspraken vastgelegd op welke manier zal worden omgegaan met tussentijdse afwijkingen en bijstellingen van het renovatieplan en financiële tegenvallers tijdens de uitvoering. De gemeenteraad heeft zijn doelstellingen met de renovatie van de Stadsgehoorzaal slechts in algemene termen geformuleerd. Naast de hiervoor vermelde kaders/eisen heeft de raad geen cultuurinhoudelijke doelstellingen geformuleerd. Voorafgaand aan de start van het project is geen analyse gemaakt van de belangrijkste inhoudelijke, financiële en bestuurlijke risico’s en randvoorwaarden. Als deze analyse wel is gemaakt is deze niet vastgesteld door de gemeenteraad.

RKC


20

4.4

Belangrijkste bevindingen: norm C: realisatie Hiervoor zijn de kaders/ eisen beschreven die de gemeenteraad heeft gesteld bij de start van het renovatietraject. Nu de renovatie is afgerond kan het volgende worden opgemerkt. Aan de eis dat de renovatie niet zal leiden tot verhoging van de jaarlijkse exploitatiesubsidie is niet voldaan. Het subsidiebudget is met € 650.000,- verhoogd om de hogere huisvestingslasten (o.a. huur) als gevolg van de renovatie te kunnen dekken. De beschikbare kredieten voor de renovatie zijn niet aangewend voor de verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal. Daarmee is voldaan aan de tweede eis. Het is te vroeg om uitspraken te doen of aan eis c is voldaan. Dat zal de komende jaren moeten blijken. De gerenoveerde Stadsgehoorzaal is september 2007 geopend, twee jaar later dan in 2004 werd voorzien. Om een heldere reconstructie te kunnen maken van de realisatiefase is een onderscheid aangebracht tussen activiteiten die van invloed zijn geweest op de overschrijding van het investeringsbudget en stijging van de exploitatielasten.

4.4.1 Overschrijding investeringsbudget2 Het door de raad geaccordeerde investeringskrediet voor de renovatie van de Stadsgehoorzaal, conform de ‘plusvariant’, bedroeg € 9,2 mln.. Hiertegenover staat een geaccordeerd bestek (staat van eisen en wensen) waarvan € 0,505 mln. niet ten laste van de Gemeente is gerealiseerd. De trekkenwand, die oorspronkelijk wel tot het bestek en dus de € 9,2 mln. behoorde, is op uitdrukkelijk verzoek van de sponsor, het Fonds Schiedam Vlaardingen, betaald vanuit de sponsor gelden. Daarmede wordt het bestek verminderd met € 0,505 en gelijktijdig ook het basisbudget, dat daardoor uitkomt op € 8,695 mln.. Het feitelijk bruto investeringsbedrag voor de renovatie van de Stadsgehoorzaal is uitgekomen op circa € 12,08 mln. Rekenkundig is er dus sprake van een extra uitgegeven bedrag van € 3,385 mln. Dit extra uitgegeven bedrag kan niet zonder meer als overschrijding van de begroting worden bestempeld. In laatstgenoemd bedrag is opgenomen: a. Een aantal ontwerpfouten en fouten in de uitvoering hebben tot een bedrag aan meerkosten geleid van € 1,45 mln. ten opzichte van het oorspronkelijke budget. Met betrekking tot deze meerkosten als gevolg van, naar oordeel van de gemeente Vlaardingen, verkeerde aannames in de constructie van de Stadsgehoorzaal, heeft de gemeente Vlaardingen betrokken partijen aansprakelijk gesteld via een arbitragezaak. De gemeente is van mening dat zij sterk staat en het volledige bedrag kan verhalen. Uitgaande van een voor de gemeente gunstige beslissing hoeft er dus niet noodzakelijkerwijs rekening te worden gehouden met negatieve financiële effecten van deze € 1,45 mln. b. De gegenereerde sponsorinkomsten (€ 973.000), zijn volledig besteed aan de renovatie, hiervan is € 0,505 mln. besteed voor de aanschaf van een trekkenwand (door de 2

De RKC heeft het gehanteerde cijfermateriaal niet vergeleken met de in de financiële administratie van de gemeente verantwoorde gegevens. RKC


21

arbeidsinspectie verplicht gestelde voorziening om geautomatiseerd decorstukken op het toneel te kunnen verplaatsen). Deze investering maakte echter onderdeel uit van het renovatiebudget. Dit betekent dat dit bedrag is vrijgevallen in het renovatiebudget. Het bedrag is echter wel besteed in het kader van de renovatie. Het restant van de sponsorgelden is ingezet ten behoeve van extra wensen zoals bewegwijzering en telefooncentrale, en de zogenaamde ‘slagroom op de cake’ waarbij een deel van deze inkomsten besteed is aan kwalitatieve verbeteringen en verfraaiing van de Stadsgehoorzaal. c. Tijdens de uitvoering blijkt dat in het oorspronkelijke renovatieplan een aantal zaken, die van evident belang zijn voor de exploitatie van de Stadsgehoorzaal, niet in de begroting was opgenomen. Voor een bedrag van € 380.000,- zijn uitgaven gedaan voor de aanschaf en inrichting van een planningssysteem, bedrijfskleding, servies/bestek, meubilair en werkplekken. De gemeente heeft de directie van de Stadsgehoorzaal te verstaan gegeven dat deze kosten behoren tot de reguliere exploitatie van het theater en niet tot de investeringsbegroting. Daarom zullen al deze bedragen één op één worden doorbelast aan de Stadsgehoorzaal. In figuur 1 is de bovenstaande rekensom inzichtelijk gemaakt. Figuur 1: Overzicht verloop beschikbaar gesteld krediet versus besteed bedrag

Omschrijving Beschikbaar gesteld door de raad Af: Trekkenwand uit bestek, elders gefinancierd Bedrag beschikbaar Af: besteed bedrag ( € 11,7 mln. + € 0,380 mln.=) Verschil

Bedrag 9.200.000 505.000 8.695.000 12.080.000 -3.385.000

Bij: toegezegde sponsorgelden Bij: doorbelasten aan exploitatie Bij: claim bij architect

973.000 380.000 1.450.000

Overschrijding van de begroting

-582.000

Het genoemde bedrag van € 12,08 mln. afgezet tegen het door de raad beschikbaar gestelde bedrag van € 9,2 mln. leidt na de bovenstaande constateringen tot een budgetoverschrijding van circa € 0,5 mln. Bij deze overschrijding mag ook meegewogen worden dat de termijn waarbinnen de renovatie van de Stadsgehoorzaal zou worden afgerond met twee jaar is overschreden zonder dat het investeringsbudget van € 9,2 mln. (tussentijds) naar boven is bijgesteld (bijvoorbeeld als gevolg van indexatie). Ten aanzien van de afspraken m.b.t. de sponsorgelden kan nog het volgende worden geconstateerd. De sponsorinkomsten zijn in de ogen van het college en de ambtelijke organisatie vanaf het begin bedoeld geweest om de Stadsgehoorzaal ‘luxer’ aan te kunnen kleden dan met het renovatiebudget mogelijk was. Ondanks verzoeken van de raad om sponsorinkomsten te korten op het bouwbudget heeft de wethouder vastgehouden aan het RKC


22

standpunt dat sponsorgelden gebruikt worden voor extra voorzieningen in de Stadsgehoorzaal. Hiermee worden voorzieningen bedoeld die geen onderdeel uitmaakten van het programma van eisen van de renovatie. Hierover kan nog het volgende worden opgemerkt. Op 2 oktober 2007 heeft het college een brief aan de leden van de gemeenteraad gestuurd over de exploitatiebegroting Stadsgehoorzaal (kenmerk VLD/2007/49017). De bijlage bij deze brief rept ook over de sponsorgelden van € 973.000: “Dit geld is/wordt besteed aan voor het overgrote deel elementaire investeringen zoals een trekkenwand en geen “extra’s”.”3 Dit wekt op dat moment de indruk dat het bedrag zal worden besteed aan zaken die al in het bestek staan. Op 31 maart 2006 zijn krachtens artikel 36 van het Reglement van Orde schriftelijke vragen ingediend aangaande de sponsoring (zie bijlage C.02). De beantwoording van het college stelt onder meer dat: “Het geld van sponsors is bedoeld voor kwaliteitsverbetering ten opzichte van het bestaande plan” (zie het antwoord van het college bij vraag 3 in bijlage C.03). De Rekenkamercommissie vindt de informatieverstrekking ten aanzien van de sponsoring niet consistent.

4.4.2 Stijging exploitatielasten Met name omdat binnen de stuurgroep het beeld bestond dat er geen raadsmeerderheid te vinden zou zijn voor verhoging van de jaarlijkse subsidielasten betreffende de Stadsgehoorzaal, werd tot begin 2004 vastgehouden aan het gestelde kader van budgettaire neutraliteit van het project. In de perspectiefnota van 2004 werd dit uitgangspunt losgelaten door met ingang van 2007 € 250.000,- extra te begroten voor de exploitatie van de Stadsgehoorzaal. Dat dit bedrag onvoldoende is wordt onderkend en aan de raad gecommuniceerd maar er worden geen financiële consequenties aan verbonden. Vastgesteld kan worden dat de gemeente de eerste periode van de planvorming (tot in 2004) vooral heeft gekeken naar de investeringen in het theatergebouw. De consequenties van de renovatie voor de exploitatie van het theater komen pas na 2004 in beeld. In 2007 is kort na het besluit tot externe verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal, het besluit genomen het subsidiebudget met nog eens € 4 ton te verhogen. Deze verhoging was nodig omdat bij de oorspronkelijke kostenraming is uitgegaan van te rooskleurige afschrijvingstermijnen (40 jaar voor alle voorzieningen in plaats van alleen het gebouw) en rentetarieven. Bij dit besluit heeft de verzelfstandiging van de instelling een rol gespeeld. Zonder verhoging van het budget zou de Stadsgehoorzaal worden opgezadeld met te weinig reserves voor toekomstige vervangingsinvesteringen en onderhoudskosten. Overigens heeft de raad in 2004 ingestemd met de ruime afschrijvingstermijnen.

3

RKC

In de brief is de tekst niet vet gedrukt. RENOVATIE STADSGEHOORZAAL VLAARDINGEN

23

4.4.3 Projectorganisatie De ingestelde stuurgroep bestond uit een zware delegatie vanuit het college, aangevuld met een aantal ambtenaren. Op enig moment was sprake van deelname in de stuurgroep van de wethouder cultuur, de wethouder financiën en de burgemeester. Door deze constructie komt het renovatieproject in reguliere collegevergaderingen nauwelijks aan de orde. Immers beslissingen worden in de stuurgroep genomen. Onderscheid tussen ambtelijke voorbereiding en advisering en bestuurlijke besluitvorming was in de gekozen werkwijze onduidelijk. In 2006 is de opzet aangepast en is de besluitvorming over het renovatieproject weer teruggebracht in de lijn. Tot 1 januari 2006 maakten specifieke financiële expertise en vastgoeddeskundigheid onderdeel uit van de vakinhoudelijke beleidsafdelingen binnen de gemeente. Na die datum zijn deze expertises en daarbij behorende rollen op concernniveau georganiseerd. Tijdens de voorbereiding en uitvoering van het renovatieproject zijn vijf projectleiders werkzaam geweest. De wisseling van projectleiding is een belangrijke verklaring van de oorzaken voor het gebrek aan continuïteit bij de planvorming, de voorbereiding en de vastlegging van de besluitvorming. In 2006 is het projectleiderschap opnieuw ingericht. Om belangenverstrengeling te voorkomen is een projectleider aangewezen namens de gemeente (de investeerder) en een projectleider namens de Stadgehoorzaal (de toekomstige verzelfstandigde exploitant van het theater). In Vlaardingen worden omvangrijke projecten zoals de renovatie van het theater niet uitgevoerd aan de hand van een standaard, beproefde aanpak. De bewaking van risico’s en de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de verschillende onderdelen van de projectorganisatie worden elk project opnieuw bepaald. Daarnaast zijn investeringsbeslissingen genomen, waaronder bij de renovatie van de Stadsgehoorzaal, waaraan geen exploitatiebegroting ten grondslag lag. Tijdens de interviews komt naar voren dat de renovatie van de Stadsgehoorzaal typerend is voor de manier waarop de gemeente Vlaardingen dit soort projecten aanpakt(e).

RKC


24

4.5

Belangrijkste bevindingen: norm D: informeren en controleren De gemeenteraad is door het college geïnformeerd over de stijging van het budget van € 6 mln. naar € 9,2 mln. Hetzelfde geldt voor de tot tweemaal toe noodzakelijk gebleken verhoging van het subsidiebudget. De raad heeft op basis van voorstellen van het college besloten tot aanvulling van de budgetten. Uit verslagen van raadsvergaderingen kan worden opgemaakt dat de raad zich op diverse momenten in het renovatietraject door het college voor voldongen feiten geplaatst voelt. De raad heeft aan het college echter niet expliciet aangegeven welke informatie hij wanneer wil ontvangen om zijn controlerende rol te kunnen waarmaken. In de zomer van 2007 werd bij de voorbereiding van de verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal geconstateerd dat een extra verhoging van het exploitatiebudget met € 400.000 noodzakelijk was. De raad is daarvan op de hoogte gesteld. Gezien het tijdstip waarop deze informatie bekend werd hebben raad en college dit feit niet kunnen meewegen in hun oordeel over het al dan niet starten van het renovatietraject. De raad is maar in zeer beperkte mate geïnformeerd over de (financiële) risico’s, voortgang en onzekerheden van het project. De informatievoorziening aan de raad is vanaf 2004, toen het besluitvormingstraject was afgerond en met de uitvoering werd gestart, wat frequentie en diepgang betreft verminderd. De informatievoorziening heeft daarnaast weinig structuur gekend.

RKC


25

5

Conclusies en aanbevelingen

5.1

Inleiding Op basis van de onderzoeksbevindingen zoals verwoord in het vorige hoofdstuk komt de RKC tot de volgende conclusies en aanbevelingen.

5.2

Conclusies De renovatie van de Stadsgehoorzaal heeft uiteindelijk circa € 3,3 mln. meer gekost dan oorspronkelijk geraamd (€ 9,2 mln.; zie ook figuur 1 op pag. 22). De RKC plaatst hierbij de volgende kanttekeningen: Tijdens de renovatie zijn niet voorziene aanpassingen noodzakelijk gebleken die tot € 1,45 mln. meer kosten hebben geleid. De gemeente Vlaardingen is van mening dat deze aanpassingen het gevolg zijn van fouten van de architect en de aannemer. De gemeente heeft hen in een arbitragezaak aansprakelijk gesteld voor deze kosten. De uitkomsten hiervan zijn ten tijde van het rekenkameronderzoek nog niet bekend. De RKC onthoudt zich van uitspraken over de inhoud van dit dispuut. Het enige dat kan worden vastgesteld is dat bij een voor de gemeente gunstige uitkomst de budgetoverschrijding tot een maximum van € 1,45 mln. lager kan uitvallen. De gemeente is erin geslaagd om € 973.000 aan sponsorinkomsten te verwerven. Circa de helft van deze inkomsten is gebruikt om de kosten van extra voorzieningen (ten opzichte van programma van eisen en bestek) te financieren. Omdat deze sponsorgelden uitsluitend zijn ingezet voor aan meerwerk gerelateerde kosten, is in die zin geen sprake van budgetoverschrijding. Het Fonds Schiedam Vlaardingen heeft een bedrag ter beschikking gesteld van € 0,5 mln. voor de aanschaf van een trekkenwand. Deze investering maakte echter onderdeel uit van het renovatiebudget. Dit betekent dat dit bedrag is vrijgevallen in het renovatiebudget. Het bedrag is echter wel besteed in het kader van de renovatie. In die zin kan worden geconcludeerd dat het vastgestelde budget van € 9,2 mln. is overschreden met € 0,5 mln. Ondanks een overschrijding van de termijn waarbinnen de renovatie van de Stadsgehoorzaal zou worden afgerond met twee jaar, is het investeringsbudget van € 9,2 mln. niet (tussentijds) naar boven bijgesteld. Tijdens de uitvoering blijkt dat in het oorspronkelijke renovatieplan een aantal zaken, die van evident belang zijn voor de exploitatie van de Stadsgehoorzaal, niet zijn meegenomen. Voor een bedrag van € 380.000,- zijn investeringen gedaan in de aanschaf en inrichting van een planningssysteem, bedrijfskleding, servies/ bestek, meubilair en werkplekken. Deze kosten kunnen zuiver geredeneerd niet gezien worden als overschrijding van het budget. De gemeente heeft de directie van de Stadsgehoorzaal namelijk te verstaan gegeven dat deze kosten behoren tot de reguliere exploitatie van het theater en daarom één op één zullen worden doorbelast. De RKC vraagt zich af op welke wijze de Stadsgehoorzaal B.V., een prille organisatie met nauwelijks eigen vermogen, de consequenties van deze ‘doorbelasting’ zal/kan opvangen in de exploitatie.

RKC


26

De RKC concludeert dat de gemeente de eerste periode van de planvorming (tot in 2004) vooral heeft gekeken naar de investeringen in het theatergebouw. De consequenties van de renovatie voor de exploitatie van het theater komen pas in 2007 in volle omvang in beeld. De RKC stelt vast dat de raad bij de goedkeuring van de plannen voor renovatie de extra huisvestings- en kapitaalslasten als gevolg van de renovatie niet in de overweging heeft meegenomen. Het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit kan achteraf als niet realistisch worden bestempeld. Een rol speelt dat op het moment van besluitvorming de externe verzelfstandiging van het theater nog niet aan de orde was. De besluitvorming over het renovatieproject Stadsgehoorzaal is op een aantal momenten diffuus verlopen. De RKC concludeert dat de voorbereiding en uitvoering van de besluitvorming over het renovatieproject beter konden. Hierbij doelt de RKC op: Onduidelijkheid sponsorgelden;

bij de raad over de omvang en bestemming van de te genereren

De cruciale rol die de stuurgroep, met een zware vertegenwoordiging uit het college, in de besluitvorming speelde, waardoor de reguliere besluitvorming in de lijn (projectleider, directie, gemeentesecretaris en college) naar de achtergrond verdween; Het ontbreken tot 2007 van de functie concerncontrol, waardoor de beleidsinhoudelijke afdeling geen onafhankelijke, inhoudsdeskundige tegenspeler had bij de (financiële) onderbouwing van de plannen voor renovatie van de stadsgehoorzaal. De besluitvorming over de externe verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal is in een stroomversnelling gekomen doordat sponsoren dit als voorwaarde voor hun gift hebben gesteld. De RKC constateert dat een half jaar na de feitelijke verzelfstandiging (1 januari 2008) de financiële consequenties van de renovatie nog niet zijn verdisconteerd in een huurovereenkomst (o.a. verdeling onderhoudskosten) en een nieuw subsidiecontract (o.a. mogelijkheden voor opbouwen buffer). In 2007 is kort na het besluit tot externe verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal, het besluit genomen het subsidiebudget met nog eens € 4 ton te verhogen. Deze verhoging was nodig omdat bij de oorspronkelijke kostenraming is uitgegaan van te rooskleurige afschrijvingstermijnen (40 jaar voor alle voorzieningen in plaats van alleen het gebouw) en rentetarieven. Bij dit besluit heeft de externe verzelfstandiging van de instelling nadrukkelijk een rol gespeeld. De gemeente besefte dat zonder verhoging van het budget de Stadsgehoorzaal zou worden opgezadeld met te weinig reserves voor toekomstige vervangingsinvesteringen en onderhoudskosten. De verhoging voorkomt dus toekomstige vervangingskredietaanvragen. In de regel stuurt het bestuur van de gemeente Vlaardingen (college en raad) de uitvoering van projecten zoals de renovatie van de Stadsgehoorzaal aan door middel van het vaststellen van een of meerdere kredieten voor de uitvoering van projectplannen, zoals deze door de uitvoerende diensten worden voorgelegd. De uitvoering van projecten als de renovatie van de Stadsgehoorzaal worden op basis van het mandaatbesluit door de diensten binnen de ambtelijke organisatie uitgevoerd. In het geval dat een dergelijke dienst slechts incidenteel een (groot) RKC


27

infrastructureel werk moet realiseren brengt dit risico’s met zich mee voor het realiseren van het project binnen de gestelde kaders (geld, tijd en kwaliteit), aangezien de benodigde kennis en ervaring binnen de eigen organisatie daarvoor mogelijk niet volledig aanwezig zijn. Opdrachtverlening aan een dergelijke dienst zal om die reden volgens de RKC alleen kunnen plaatsvinden, nadat vooraf duidelijkheid is verkregen dat de dienst voldoende kennis en ervaring heeft om het project te managen en uit te voeren, dan wel dat heldere en operationele afspraken zijn gemaakt over de samenwerking met die organisatorische eenheden binnen en buiten de gemeente die wel over voldoende kennis en ervaring beschikken. Op grond van de wijziging van de Gemeentewet, waarin de dualisering is opgenomen, dienen gemeenten verordeningen voor het financieel beheer (de artikelen 212, 213 en 213a betreffende de wijze waarop het college om dient te gaan met begroting, verantwoording en controle) vast te stellen. De RKC constateert dat deze verordeningen niet nader zijn uitgewerkt voor het financieel beheer van infrastructurele projecten zoals het renovatieproject Stadsgehoorzaal. De gemeenteraad heeft het college deze uitwerking ook niet opgedragen. De RKC constateert dat vanuit het college geen uniforme regels voor de diensten zijn gehanteerd voor het rapporteren over en verantwoorden van infrastructurele projecten. Hierdoor was er onvoldoende uniformiteit in informatie ten behoeve van besluitvorming over het renovatieproject door college en raad. De raad heeft het college in die periode niet gevraagd om regels ten aanzien van de wijze van rapporteren op te stellen. De RKC is van mening dat de informatievoorziening over het project renovatie Stadsgehoorzaal onoverzichtelijk en weinig gestructureerd is en daardoor moeilijk te volgen en te reconstrueren is. De RKC concludeert ten aanzien van de kaderstelling door de gemeenteraad dat de raad haar inspanningen heeft geconcentreerd op de financiële kaders van het renovatieproject. Veel minder aandacht heeft de raad besteed aan het bewaken van de oorspronkelijke scope van het project, de risico’s en de cultuurinhoudelijke aspecten. De RKC betwijfelt of de raad door de grote hoeveelheid vergaderpunten steeds in staat zal zijn geweest om adequate kaders vast te leggen in de vorm van eisen aan inhoud, financiën en informatie. In de onderzochte kredietvoorstellen in het kader van het renovatieproject ontbrak vaak een duidelijk overzicht van eerdere discussies en besluitvorming. Raadsleden missen zo vaak het overzicht over de opeenvolging van besluiten omdat er vaak lange tijd tussen de besluiten ligt. De RKC vindt het ontbreken van goede bestuurlijke conclusies in de rapportages een tekortkoming. Doorgaans beginnen de rapportages wel met een samenvatting, maar het is duidelijker als daarbij ook de belangrijkste bestuurlijke conclusies worden geformuleerd. De rapportages bieden volgens de RKC onvoldoende inzicht in de risico’s en mogelijk te treffen beheersmaatregelen.

RKC


28

5.3

Aanbevelingen De RKC beveelt het college aan om reeds bij de kredietverlening te beoordelen of het voor de realisatie verantwoordelijke organisatieonderdeel in voldoende mate is toegesneden, mogelijk door middel van samenwerking met andere onderdelen en externe partners, om het werk overeenkomstig het goedgekeurde projectplan uit te voeren. Indien infrastructuurprojecten in samenwerking tussen verschillende organisatieonderdelen binnen en buiten de gemeente worden uitgevoerd, dienen van alle partijen de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden met betrekking tot de beheersing van het project helder te worden vastgelegd. Ook dient hierbij, gelet op de lange doorlooptijd van dit soort projecten, de continuïteit van kennis en ervaring gewaarborgd te zijn. De RKC beveelt het college aan, teneinde de raad in staat te stellen haar controlerende rol goed te laten uitvoeren, om bij projecten als de renovatie van de Stadsgehoorzaal te voorzien in adequate (financiële) informatie. Het is daarbij van groot belang dat: deze informatie gedurende de looptijd van het project uniform wordt gestructureerd; de informatie op tijd voor de besluitvorming door raad beschikbaar is; een heldere en voldoende gedetailleerde opstelling wordt verstrekt van de door de raad goed te keuren budgetten en dekkingsvoorstellen; in opvolgende rapportages, m.b.t. de stand van zaken van budgetuitputting en dekkingsrealisatie, een aansluiting gemaakt wordt met de initieel goedgekeurde budgetten en bijbehorende dekkingsvoorstellen; in deze opvolgende rapportages een toelichting wordt gegeven op de resterende budgetten en nog te realiseren dekking in relatie tot de stand van het project (toereikendheid); indien de toereikendheid van budgetten onvoldoende is c.q. de begrote dekking niet gerealiseerd wordt, een helder en voldoende gedetailleerd voorstel tot aanpassing van budgetten c.q. dekking wordt voorgelegd conform de uniforme structurering van de oorspronkelijke projectaanvraag en aansluitend bij de periodieke rapportages. De RKC beveelt het college aan om op korte termijn regelingen vast te stellen voor de informatievoorziening (kredietaanvragen, verslaglegging, voortgangsrapportages, etc.) en de inrichting van de administratieve organisatie van de diensten, met inbegrip van de interne bedrijfsprocessen en de interne controle bij de diensten.

De RKC beveelt de gemeenteraad aan om: in het kader van een goede invulling van de kaderstellende rol van de gemeenteraad in het dualistische bestel voorafgaand aan de besluitvorming over grote projecten zoals de renovatie van de Stadsgehoorzaal, inzicht te verkrijgen c.q. te vragen in de risico’s die met het project gepaard gaan. Daarbij hoort ook inzicht in de risicobeheersingsmaatregelen die zijn getroffen door het college.

RKC


29

voorafgaand aan de besluitvorming over grote projecten als de renovatie van de Stadsgehoorzaal en ook tijdens de uitvoering van dergelijke projecten, te controleren of het college over een systematische en up-to-date risicoanalyse beschikt. De RKC beveelt aan om gemeentebrede kaders en richtlijnen voor kredietaanvragen en informatievoorziening voor grote projecten te ontwikkelen. De eisen die het college dan kan vaststellen kunnen de kwaliteit van de kredietaanvragen en de voortgangsrapportages aanmerkelijk verhogen. De RKC ziet in deze gemeentebrede regelgeving dan ook een impuls voor doelmatigheid. Enerzijds is de ambtelijke organisatie erbij gebaat steeds op zoveel mogelijk dezelfde onderdelen te moeten rapporteren. Anderzijds bevorderen eenduidige kredietaanvragen en rapportages het overzicht van raadsleden. Naast verbeteringen in de informatievoorziening over projecten door het college dient de gemeenteraad ook zelf te zoeken naar mogelijkheden om projecten beter te volgen. Een suggestie is om een specifiek raadslid of een kleine werkgroep aan te wijzen voor het toezicht op de voortgang van een project. Een andere mogelijkheid om de controlerende functie te verbeteren is de continue beschikbaarheid bij de griffie van een overzicht van alle verstrekte documenten over een project, van de eerste raadsvoordracht tot de laatste voortgangsrapportage. De externe verzelfstandiging van de Stadsgehoorzaal per 1 januari 2008 en daarmee gepaard gaande ontvlechting van kosten, dwingt de gemeente om op een transparante, bedrijfseconomische wijze te kijken naar de kosten van vervanging en onderhoud die ten laste gebracht kunnen worden bij de verzelfstandigde organisatie. Op korte termijn dienen de financiële consequenties van de renovatie en afspraken over de verdeling van “huisvestingsboedel” en onderhoudskosten in een huurovereenkomst te worden vastgelegd.

RKC


30

A

Overzicht van geïnterviewde personen Sandra Bruinsma, directeur Stadgehoorzaal, voorheen projectleider renovatie en verzelfstandiging Wim van Esch, directeur gemeente Vlaardingen, vanaf 2006 betrokken bij project renovatie Stadgehoorzaal Fred van Ginneken, concerncontroller gemeente Vlaardingen, vanaf 2006 betrokken bij project renovatie Stadsgehoorzaal Jan Robberegt, wethouder Kunst en Cultuur gemeente Vlaardingen vanaf 2007 Ad van Steensel, hoofd sectie Relatiebeheer gemeente Vlaardingen, projectleider renovatie Stadsgehoorzaal van 2005-2007 Ben van der Velde, wethouder Kunst en Cultuur gemeente Vlaardingen van 2002-2007 Frank van Zelst, projectleider afdeling Welzijn gemeente Vlaardingen, projectleider renovatie Stadsgehoorzaal van 2002 tot 2004

RKC


31

RKC


32

B

Chronologie mijlpalen informatie en besluitvorming

Datum / periode

Informatievoorziening/ besluit

Begin 2003

Concept raadsnotitie waarin 3 varianten (minimale renovatie, overbrugging, nieuwbouw) worden uiteengezet. College heeft voorkeur voor ‘overbruggingsvariant’ met geraamde kosten van € 6 mln., maar uit ook twijfels over haalbaarheid hiervan in gemeenteraad. College zet in op budgettaire neutraliteit en spreekt af op zoek te gaan naar sponsors.

April – juni 2003

Raad akkoord met onderzoek naar renovatie Stadsgehoorzaal, externe procesmanager wordt aangetrokken en college stemt in met het projectplan.

Juli 2003

Architect en procesmanager geven signaal af dat het geraamde budget van € 6 mln. niet toereikend zal zijn.

Augustus 2003

Projectorganisatie wordt ingesteld.

Oktober 2003

Gezocht wordt naar mogelijkheden om budgetruimte op te rekken. De optie om de afschrijvingstermijnen op 40 jaar te zetten wordt expliciet besproken.

Begin november 2003

College haalt agendapunt van de raadsagenda af betreffende het besluit over het voorbereidingskrediet, omdat beeld bestaat dat er waarschijnlijk geen raadsmeerderheid is.

Eind november 2003

Architect presenteert aan stuurgroep twee varianten. Een op basis van taakstellend budget van € 6 mln. en een variant op basis van programma van eisen; € 8,9 mln. De stuurgroep besluit in te zetten op duurdere variant en legt dit voor aan college.

Januari/ 2004

RKC

februari Ambtelijke notitie dat € 9,2 mln. benodigd is voor ‘plusvariant’. Presentatie van het plan (door architect) in het college. College besluit om architect opdracht te geven om voorlopig ontwerp uit te werken.


33

Datum / periode

Informatievoorziening/ besluit

Februari 2004

Brief college aan Raad dat renovatie niet budgettair neutraal kan worden uitgevoerd. De extra lasten zullen € 150.000 tot € 250.000 bedragen.

Maart 2004

Presentatie van architect aan de raadscommissie.

Juni 2004

Perspectiefnota 2004 verschijnt. Hierin is besluit rondom renovatie opgenomen en wordt € 9,2 mln (zonder toelichting) vernoemd en is € 250.000 aan extra exploitatiebudget in de begroting verwerkt.

Juni 2004

In raadscommissie discussie over doorlopen traject en de rol van het college daarbinnen. College krijgt ‘verwijt’ te hard voor de troepen uit te lopen en raad onvoldoende te hebben betrokken.

Juni – juli 2004

Behandeling perspectiefnota 2004 in gemeenteraad, enkele kritische vragen en kanttekeningen gemaakt, maar nota wordt wel geaccordeerd.

Oktober 2004

Begroting 2005 verschijnt, waarmee raad wordt verzocht krediet van € 9,2 mln. op te nemen.

November 2004

Mogelijke problemen met fundering worden gemeld en ook enkele extra wensen; gesteld wordt dat deze extra lasten binnen budget moeten worden gevonden. Sponsorinkomsten zullen voor de ‘slagroom op de cake’ (hoger afwerkingsniveau) zijn.

Februari 2005

College stelt Definitief Ontwerp vast.

Februari - oktober Aanbestedingsprocedure en uiteindelijk opdrachtbevestiging aan 2005 aannemer.

RKC

Maart 2007

Gemeenteraad (coalitiepartijen) akkoord met verzelfstandiging.

Medio 2007

Signalen dat € 250.000 extra exploitatielasten onvoldoende zullen zijn en € 400.000 zullen bedragen.

September 2007

Raad stelt extra budget van € 400.000 beschikbaar.


34

C

Bijlagen C.01 Geraadpleegde bronnen rekenkameronderzoek Stadsgehoorzaal Vlaardingen: • • • • •

RKC

Haalbaarheidsonderzoek Theater van Vlaardingen (2003) Projectplan vernieuwbouw Theater van Vlaardingen Diverse verslagen en memo’s Stuurgroep Theater van Vlaardingen (2003-2006) Diverse verslagen van vergadering raadscommissie en gemeenteraad (2003-2006) Feitenonderzoek renovatie Stadsgehoorzaal (2007)


35

RKC


36

C.02 Vragen art. 36 m.b.t. extra geld renovatie Stadsgehoorzaal

RKC


37

RKC


38

C.03 Beantwoording vragen ex art. 36 inzake extra gelden t..b.v. de Stadsgehoorzaal

RKC


39

RKC


40

RKC


41

RKC


42

C.04 Brief van het college van burgemeester en wethouders met als onderwerp Bestuurlijke reactie concept eindrapport renovatie Stadsgehoorzaal Vlaardingen

RKC


43

RKC


44

RKC


45

RKC


46

C.05 Nawoord Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

RKC


47

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen Reactie op de brief van het college van burgemeester en wethouder van 2 september 2008 betreffende de reactie in het kader van het bestuurlijk hoor en wederhoor. Voordat de commissie ingaat op de reactie wil zij haar waardering en dank uitspreken over de zeer constructieve wijze, in woord en gedrag, waarop door het college én de ambtelijke organisatie is meegewerkt aan het onderzoek. De commissie is van mening dat een en ander er toe heeft bijgedragen dat er nu een gedegen rapportage ligt die als basis kan dienen voor een bespreking tussen de gemeenteraad en het college. Ten aanzien van de bestuurlijk reactie merkt de commissie het volgende op. In onderdeel 4.2 van het rapport (pag. 16) is opgenomen: ‘De stuurgroep, waarbinnen het college sterk is vertegenwoordigd maakt, op basis van de voorliggende analyses, de keuze voor de ‘duurdere’ plusvariant; op basis van het programma van eisen. Deze keuze wordt door het voltallige college onderschreven, waarbij aan de architect de opdracht wordt verstrekt tot het uitwerken van deze plusvariant. Er vindt geen discussie plaats over het feit dat circa € 3 mln. van de benodigde investeringen niet gedekt is’. Het college stelt in zijn reactie, dat er op verschillende tijdstippen over dit onderwerp is gesproken, zoals in de gezamenlijke vergadering van de commissies SMA en BFV van 1 juni 2004, maar ook bij de behandeling van de perspectiefnota in de raadsvergadering van 30 juni 2004, die een vervolg heeft gekregen op 1 juli 2004. Nadere bestudering van de verslagen van genoemde vergaderingen levert naar de mening van de Rekenkamercommissie niet het overtuigende bewijs dat er een inhoudelijke discussie over de genoemde € 3 mln. heeft plaatsgevonden. Wel zijn de voor of tegenstanders van de zogenaamde plusvariant uit de verslagen te halen. Op basis van de in het onderzoek betrokken documenten ziet de commissie geen aanleiding het rapport op dit punt aan te passen. Ditzelfde geldt voor het onderdeel dat aan het einde van onderdeel 4.4.1 is genoemd over de sponsorinkomsten. De tekst van het rapport luidt als volgt: ‘Ten aanzien van de afspraken m.b.t. de sponsorgelden kan nog het volgende worden geconstateerd. De sponsorinkomsten zijn in de ogen van het college en de ambtelijke organisatie vanaf het begin bedoeld geweest om de Stadsgehoorzaal ‘luxer’ aan te kunnen kleden dan met het renovatiebudget mogelijk was. Ondanks verzoeken van de raad om sponsorinkomsten te korten op het bouwbudget heeft de wethouder vastgehouden aan het standpunt dat sponsorgelden gebruikt worden voor extra voorzieningen in de Stadsgehoorzaal. Hiermee worden voorzieningen bedoeld die geen onderdeel uitmaakten van het programma van eisen van de renovatie. Hierover

RKC


48

kan nog het volgende worden opgemerkt. Op 2 oktober 2007 heeft het college een brief aan de leden van de gemeenteraad gestuurd over de exploitatiebegroting Stadsgehoorzaal (kenmerk VLD/2007/49017). De bijlage bij deze brief rept ook over de sponsorgelden van € 973.000: “Dit geld is/wordt besteed aan voor het overgrote deel elementaire investeringen zoals een trekkenwand en geen “extra’s”.” Dit wekt op dat moment de indruk dat het bedrag zal worden besteed aan zaken die al in het bestek staan. Op 31 maart 2006 zijn krachtens artikel 36 van het Reglement van Orde schriftelijke vragen ingediend aangaande de sponsoring (zie bijlage C.02). De beantwoording van het college stelt onder meer dat: “Het geld van sponsors is bedoeld voor kwaliteitsverbetering ten opzichte van het bestaande plan” (zie antwoord bij vraag 3 in bijlage C.03). De Rekenkamercommissie vindt de informatieverstrekking ten aanzien van de sponsoring niet consistent.” Na ontvangst van de bestuurlijke reactie heeft de commissie zich nader beraden over dit onderdeel van het rapport. Ook zijn nog aanvullende documenten opgevraagd. Het geheel overziende blijft de commissie bij haar mening. Het gestelde in de brief van het college van 2 september jl. over dit punt neemt de commissie voor kennisgeving aan.

RKC


49

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen. Onderzoek naar de renovatie van de Stadsgehoorzaal Vlaardingen. eindrapport september 2008

Recommend Documents