Raadsvoorstelnr. 2005.02.11 (Vergadering d.d. 16 februari 2006)
Aan de Raad Datum: 6 februari 2006
Onderwerp: bestuurlijke samenwerking op het gebied van openbaar onderwijs Naam portefeuillehouder: C. Bosman
Inleiding In de regio West-Brabant worden door de gemeenten Bergen op Zoom, Steenbergen en Woensdrecht openbare scholen voor basisonderwijs in stand gehouden. Deze gemeenten oriënteren zich al enige tijd op de bestuursvorm voor deze scholen en hebben hiernaar een onderzoek gedaan. De resultaten van het onderzoek en voorstellen voor uitwerking zijn samengebracht in de concept “Rapportage Bestuurlijke Samenwerking Openbaar Basisonderwijs Bergen op Zoom-Steenbergen-Woensdrecht” (verder te noemen: het rapport), bijgevoegd als bijlage II. Op basis van het rapport worden de gemeentebesturen geacht een voorgenomen besluit te nemen omtrent de bestuurlijke samenwerking als zodanig, alsmede ter zake van een aantal uitwerkingsaspecten. Deze besluitvorming dient te geschieden met inachtneming van de normale besluitvormings- en medezeggenschapsprocedures. Overwegingen en conclusies In de rapportage is op deelaspecten onderzocht of er belemmeringen zijn voor een bestuurlijke fusie en of aanvaardbare oplossingen te vinden zijn voor kwesties die bij bestuurlijke fusie een keuze vergen. Op de deelaspecten ‘bestuur & organisatie’, ‘personeel & rechtspositie’, ‘onderwijs & zorg’ en ‘financiën & materiële zaken’ blijken zich geen onoverkomelijke problemen voor te doen. Verder zijn in de betreffende deelrapportages naar het oordeel van de stuurgroep goede voorstellen opgenomen voor structuur en uitgangspunten voor beleid na eventuele bestuurlijke fusie. De motieven die wij voorstaan door de bestuurlijke fusie zijn: • Dat de kwetsbaarheid van een school op financieel gebied steeds groter wordt. De overheid gaat steeds meer over tot het per school verstrekken van middelen waarbij (het bestuur van) de betreffende school de volle verantwoordelijkheid draagt voor adequaat meerjarig beheer en voor de risico’s van het eigen beleid. Voorts bevat de overheidsbekostiging steeds meer normeringen die uitgaan van grootschaligheid. Financiering op basis van lumpsumbekostiging (uitgaande van gemiddelde personeelslasten in plaats van de werkelijke personele lasten) wordt ingevoerd per 1 augustus 2006. Een bestuur dat meer scholen omvat kan deze financiële risico’s beter spreiden. • Ten gevolge van autonomievergroting en deregulering worden steeds hogere eisen gesteld aan de bij bestuur en schoolmanagement benodigde vakkennis, ook op andere gebieden dan rond onderwijs. Adequate besturing vergt daarom professionaliteit en know how. Een grootschaliger bestuur biedt meer mogelijkheden om kennis te delen (via specialisatie, gezamenlijke inkoop van kennis en/of bovenschoolse management- of staffuncties).
2
• •
•
•
•
•
De arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel wordt steeds krapper. Grotere werkgevers kunnen aan het personeel meer mogelijkheden tot overplaatsing en werkgelegenheid bieden. Het belang van ‘bestuurskracht’ neemt toe in onderhandelingen met lokale, regionale en landelijke overheden, samenwerkingsverbanden als WSNS, brancheverenigingen, vakcentrales e.d. Een bestuur dat ‘staat’ voor meerdere scholen heeft als regel, zowel via de ‘macht van het getal’ als via de beschikbare know how (zie hierboven) meer in te brengen in dergelijk extern overleg. Een sterkere bestuurs- en managementorganisatie is een belangrijke randvoorwaarde voor het bieden van beter onderwijs. Enerzijds doordat op bestuurs- en schoolniveau minder aandacht hoeft uit te gaan naar allerlei ‘regelzaken’. Anderzijds doordat vanuit een toeziende bestuurshouding weer aandacht kan bestaan voor de primaire missie van de school, namelijk het bieden van goed onderwijs. Daarnaast biedt een groter bestuurlijk draagvlak kansen via kwantumvoordelen bij bijvoorbeeld ict-systemen, softwarelicenties, onderwijsmethoden, meubilair, inventaris, schoonmaak, onderhoudscontract, externe diensten, scholing/professionalisering en extern administratiekantoor. Door middel van een besturenfusie kan aan de geschetste ontwikkelingen het best het hoofd worden geboden, terwijl niet hoeft te worden ‘ingeleverd’ op de onderwijskundige identiteit en het eigen zorgaanbod van de scholen. Een en ander geldt ook voor de onderhavige samenwerking tussen de scholen in West-Brabant. Natuurlijk zijn er ook nadelen aan een besturenfusie verbonden. Door besturenfusie verliest de individuele school in bepaalde mate vrijheid van handelen (vooral personeel en financieel). In verband daarmee is het van belang geweest te onderzoeken of de verschillen tussen de betrokken scholen overbrugbaar zijn en of de nadelen van fusie opwegen tegen de voordelen. Vooralsnog zijn er geen onoverbrugbare verschillen geconstateerd. Voor de overige inhoudelijke aangelegenheden verwijzen wij u naar bovengenoemd rapport.
Op basis van een integrale afweging van het gestelde in de rapportage is het zaak nog nader in te gaan op de specifieke aandachtspunten zoals die zijn verwoord in par. 2.6. • Mogelijke ‘onevenwichtigheid’ vanwege de omvang van de scholen. Deze onevenwichtigheid zou zich kunnen voordoen op het vlak van bestuur en management. In hoofdstuk 3 (met name par. 3.4) zijn echter voorstellen voor een inrichting van bestuur en management gedaan die uitgaan van een gelijkwaardige positie van alle scholen (ongeacht hun omvang) en integrale bovenschoolse verantwoordelijkheidsverdeling. • Personele effecten van krimpende scholen op een startende school. Aan deze effecten is aandacht besteed in hoofdstuk 4 (met name par. 4.3). Daar is vastgesteld dat de benoemingsvrijheid bij vacatures afneemt vanwege de herplaatsingsplicht van personeelsleden die elders boventallig zijn. Deze potentiële belemmering zal zich echter voordoen in elk grootschaliger bestuur waar een startende school in terecht komt. Door een pro-actief mobiliteitsbeleid kan tegemoet worden gekomen aan dit potentiële knelpunt, zeker nu potentiële groei en krimp in eerste instantie voorzienbaar zijn. Ter bescherming van de onderwijskundige inrichting van de scholen zal in het mobiliteitsbeleid wel sturing moeten plaatsvinden op adequate competenties en deskundigheidsbevordering. Voorts worden de effecten van een en ander verzacht nu door de werkgroep is voorgesteld uit te (blijven) gaan van ontslagbeleid (in plaats van werkgelegenheidsbeleid) waardoor bij kennelijke onbillijkheden op basis van een hardheidsbepaling in het ontslagbeleid een correctie kan plaatsvinden.
3
• Binding aan twee verschillende WSNS-verbanden. Zie hieromtrent hoofdstuk 5. Het komt vaker voor dat een bevoegd gezag participeert in meerdere samenwerkingsverbanden. Dat gegeven is dus als zodanig geen belemmering voor bestuurlijke fusie. Wel kan worden geconstateerd dat hierdoor van synergie op dit aspect slechts zeer beperkt sprake is. Overigens is wat dit betreft ook in de werkgroep Onderwijs & Zorg niet gebleken van bijzondere knelpunten. • Wordt met deze scholen voldoende ‘schaalwinst’ bereikt? Dit aspect is in de stuurgroep enkele malen aan de orde geweest. Daarbij is geconstateerd dat geen normen bestaan voor een ‘minimale schaal’. Ook nu bestaan scholen als éénpitters. Vanuit dat gegeven is elke verdere samenwerking in beginsel winst. Anderzijds moet wel worden onderkend dat bij effectuering van onderhavige bestuurlijke fusie de schaal met vier scholen en zo’n 700 leerlingen relatief bescheiden blijft, mede gezien factoren als onderlinge afstand, verhouding groei/krimp, spreiding over twee WSNS-verbanden e.d. Een verdere schaalvergroting zou daarom wenselijk zijn. De stuurgroep heeft zich in dit verband op alternatieven georiënteerd, maar heeft vast moeten stellen dat zich op dit moment geen voor de hand liggende andere mogelijkheden voordoen. Concreet zijn de volgende mogelijkheden overwogen: - Bestuurlijke samenwerking met algemeen bijzonder (a.b.) onderwijs in de regio. Reeds in de verkenning van juni 2004 is vastgesteld dat vanuit het a.b.-onderwijs de bereidheid tot verdergaande bestuurlijke samenwerking in deze fase beperkt is. - Bestuurlijke samenwerking met de Stichting openbaar primair onderwijs Roosendaal e.o.. Deze stichting lijkt in deze fase geen aantrekkelijke partner, tenminste al vanwege het verschil in omvang en de daar reeds gekozen inrichting. Bij aansluiting zou weinig ruimte voor eigen inbreng resteren alsmede een verplichte inbreng van een “bruidschat”. - Bestuurlijke samenwerking met het confessioneel bijzonder onderwijs in de regio. Met name het katholiek onderwijs in de regio is al grootschalig georganiseerd (Lowys Porquinstichting). Het zoeken van aansluiting levert daardoor dezelfde belemmeringen op als genoemd bij samenwerking met het OPO in Roosendaal e.o. Daarbij biedt het verschil in identiteit minder ruimte voor behoud van het openbare karakter. Aanbevelingen Aanbevolen wordt aan de gemeenten Bergen op Zoom, Steenbergen en Woensdrecht: • over te gaan tot oprichting en inrichting van een ‘stichting voor openbaar onderwijs’ (als voorgesteld in hoofdstuk 3); • over te gaan tot overdracht van de openbare scholen voor primair onderwijs aan deze stichting per 1 augustus 2006 (doch uiterlijk 1 januari 2007); • over te gaan tot inrichting van een bestuurs- en managementstructuur als voorgesteld in par. 3.4, in eerste instantie voor een termijn van drie jaar; • over te gaan tot een regeling ontslagbeleid voor de nieuwe stichting (als voorgesteld in 4.3); • op korte termijn (doch niet noodzakelijk afgerond voor de fusiedatum) en mobiliteitsbeleid te ontwikkelen (als voorgesteld in 4.4); • te streven naar afstemming van overige aspecten van personeelsbeleid, arbeidsvoorwaardenbeleid en formatiebeleid (als voorgesteld in 4.5 t/m 4.7); • over te gaan tot geïntegreerde uitbesteding van de personeels-, salaris- en financiële administratie aan een extern administratiekantoor, te kiezen op basis van een offerteprocedure; • in te stemmen met een (nader te specificeren) overgangsregeling ten aanzien van de afbouw van de overschrijding op administratie, bestuur en beheer, dit met het oog op een adequate financieringsbasis van professioneel bestuursmanagement als voorgesteld in hoofdstuk 3.
4
Voorgestelde besluiten De stuurgroep stelt de betrokken gemeenten voor de navolgende besluiten te nemen (en te laten voorzien van het standpunt van de medezeggenschapsraad): 1. Een besluit te nemen om over te gaan tot het oprichten van een ‘stichting voor openbaar onderwijs’. 2. Een besluit te nemen tot bestuursoverdracht van openbare scholen voor primair onderwijs aan een ‘stichting voor openbaar onderwijs’ per 1 augustus 2006, met een mogelijke uitloop naar uiterlijk 1 januari 2007 Naast dit principebesluit worden de betrokken bevoegde gezagsorganen aanbevolen eveneens in te stemmen met de volgende aspecten voor uitwerking van een en ander: 3. vaststelling van statuten van de op te richten stichting conform het concept opgenomen als bijlage I van het rapport; 4. akkoord te gaan met het voorstel om de portefeuillehouders van de drie gemeenten te benoemen als bestuurders in het overgangsbestuur van de nieuwe stichting i.o.; 5. inrichting van een managementstructuur als voorgesteld in 3.4, waarbij als verdeelsleutel 1/3 voor rekening van iedere afzonderlijke gemeente komt voor een periode van drie jaar en de kosten niet meer bedragen dan het bedrag dat de gemeenten nu uitgeven aan bestuursondersteuning; 6. vaststelling van een Regeling Ontslagbeleid conform het voorstel als opgenomen in hoofdstuk 4; 7. inrichting van budgetten conform de aanbevelingen in hoofdstuk 5. Financiële paragraaf De met de fusie gepaard gaande kosten kunnen worden voldaan uit de in de gemeentebegroting opgenomen budgetten voor Administratie, Beheer en Bestuur en eventueel uit de huidige personele kosten ten behoeve van bestuursondersteuning. Juridische aspecten Specifieke aandachtspunten: • Bij fusie moeten de contracten met het administratiekantoor pro forma worden opgezegd, met dien verstande dat de huidige administratiekantoren in de offerteprocedure worden meegenomen. • Een werkgever die ontstaan is na fusie, is verplicht een uniform beleid te voeren over de wijze waarop bij formatiekrimp met afvloeiing wordt omgegaan. Als de werkgever hierbij uitgaat van een werkgelegenheidsbeleid dan is het voeren van Decentraal Georganiseerd Overleg van toepassing. In de rapportage wordt echter voorgesteld om hierbij uit te gaan van ontslagbeleid, zodat het voeren van DGO niet van toepassing is. Communicatieve aspecten Bij de totstandkoming van het rapport is bevorderd een gezamenlijk overleg van de betrokken medezeggenschapsraden. Bij de start van het onderzoekstraject is een informatieavond voor de MR-vertegenwoordigers belegd. Verder is vanuit de stuurgroep gezorgd voor voortgangsinformatie aan alle geïnteresseerde betrokkenen via een nieuwsbrief die enkele malen verschenen is. Op 30 november 2005 is het rapport wederom op een gezamenlijke informatieavond aan de medezeggenschapsraden uitgereikt en toegelicht. Daarnaast is er nog een specifiek overleg geweest met de portefeuillehouder van de gemeente Woensdrecht en de medezeggenschapsraad van openbare basisschool De Dobbelsteen.
5
De directeur/team van een school heeft, anders dan de medezeggenschapsraad, formeel geen stem in een bestuurlijk fusieproces. Om draagvlak te creëren hebben de directeuren van de vier scholen onderdeel uitgemaakt van de werkgroepen, die de deelrapportages van het rapport hebben vervaardigd. De directeur van de openbare basisschool De Dobbelsteen heeft zitting gehad in de werkgroepen Personeel en Rechtspositie en Onderwijs en Zorg. Medezeggenschap Aan de medezeggenschapsraad van de openbare basisschool De Dobbelsteen is advies gevraagd. Dit advies treft u aan als bijlage III. De medezeggenschapsraad heeft negatief geadviseerd, omdat zij van mening is dat de schaalgrootte van de fusie te kleinschalig is, de MR zich afvraagt dat als er personeel moet afvloeien van de andere drie openbare scholen dit ten koste gaat van personeel van obs De Dobbelsteen ( is regelgeving), omdat zij de kortste bestuursbenoeming hebben en in geval van groei van De Dobbelsteen dit probleem zich niet voor zal doen, maar het de vraag is of dit personeel zich wel wil gaan toeleggen op het onderwijsconcept van obs De Dobbelsteen. Ten aanzien van de eerste twee aspecten is ons inziens voldoende aandacht besteed in de rapportage zelf. Het laatste aspect kan formeel niet in fusieafspraken worden afgedwongen, maar moet geregeld worden via de ter beschikkingstaande personeelsinstrumentarium. Wij zien daarom in het advies van de MR geen redenen om de voorstellen uit de rapportage te wijzigen. Wel zullen wij daar waar mogelijk in het verdere proces aandacht blijven besteden aan het behoud van het eigen karakter van obs De Dobbelsteen. Voorstel Voorgesteld wordt om de navolgende besluiten te nemen: 1. een besluit te nemen om over te gaan tot het oprichten van een ‘stichting voor openbaar onderwijs’. 2. een besluit te nemen tot bestuursoverdracht van openbare basisschool De Dobbelsteen aan een ‘stichting voor openbaar onderwijs’ per 1 augustus 2006, met een mogelijke uitloop naar uiterlijk 1 januari 2007. 3. over vaststelling van de statuten van de op te richten stichting conform het concept opgenomen als bijlage I van het rapport; 4. over de inrichting van een managementstructuur als voorgesteld in paragraaf 3.4 van het rapport, waarbij als verdeelsleutel 1/3 voor rekening van iedere afzonderlijke gemeente komt voor een periode van drie jaar en de kosten niet meer bedragen dan het bedrag dat de gemeenten nu uitgeven aan bestuursondersteuning; 5. over de vaststelling van een Regeling Ontslagbeleid conform het voorstel als opgenomen in hoofdstuk 4 van het rapport; 6. de budgetten in te richten conform de aanbevelingen in hoofdstuk 5 van het rapport. Een conceptbesluit bieden wij u ter vaststelling aan. De op dit voorstel betrekking hebbende stukken liggen voor u ter inzage in de leeskamer. De commissie samenleving is advies gevraagd.
Burgemeester en wethouders van Woensdrecht, de secretaris, de burgemeester, L.J. Lagendijk M.A. Fränzel
