pggm.nl
Quick scan onderzoek en kabinetsreactie verplicht gestelde bedrijfstakpensioenregelingen en het APF PGGM | 24 november 2015
Quick scan In de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel algemeen pensioenfonds1 heeft de staatssecretaris van SZW aangekondigd “een onderzoek te laten uitvoeren naar de mogelijkheden om verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen toegang te bieden
In deze quick scan informeren wij u over de achtergrond, doelstelling en hoofdlijnen van het onderzoeksrapport en de kabinetsreactie. De quick scan is geen position paper waarin de standpunten en de visie van PGGM zijn opgenomen.
tot een algemeen pensioenfonds”.
Doelstelling van het rapport
Op 16 november jl. heeft de staatssecretaris van SZW
Bpf en APF
aan de Tweede Kamer het onderzoeksrapport
Het wetsvoorstel Algemeen pensioenfonds, dat nu in
‘Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenregelingen en het
behandeling is bij het parlement met een beoogde
algemeen pensioenfonds’ aangeboden. In het rapport
inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2016, gaat uit
wordt onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om
van een strikte scheiding tussen het algemeen
verplicht gestelde bedrijfstakpensioenregelingen onder
pensioenfonds (hierna: APF) en het verplicht gestelde
te brengen bij een algemeen pensioenfonds. In de
bedrijfstakpensioenfonds (hierna: Bpf).3 Ook na
begeleidende kabinetsreactie kondigt het kabinet aan
invoering van het APF blijven alleen Bpf’en bevoegd om
met een wetsvoorstel te komen.
op te treden als de uitvoerder van een verplicht gestelde
2
bedrijfstakpensioenregeling. Anders gezegd: APF’en 1
Kamerstukken II, 2014/15, 34 117, nr. 9.
2
Bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 32 043, nr. 291:
Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenregelingen en het algemeen pensioenfonds, Amsterdam, september 2015 in
worden niet toegelaten als uitvoerder van een verplichte bedrijfstakpensioenregeling. APF en Bpf opereren dus niet in dezelfde markt.
opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het Ministerie van Financiën (VU
3
Expertisecentrum Pensioenrecht, Ecovisie en SEO
verband met de invoering van een algemeen pensioenfonds
Economisch Onderzoek).
(Wet algemeen pensioenfonds), Kamerstukken 34 117.
1
PGGM | 24 november 2015
Wijziging van de Pensioenwet en enige andere wetten in
Scheiding van vermogens
Het bpf is niet langer de enige soort instelling waaraan
Het APF mag één of meer (niet verplicht gestelde)
sociale partners de uitvoering van een verplicht gestelde
pensioenregelingen uitvoeren en daarvoor een
regeling kunnen opdragen4.
afgescheiden vermogen aanhouden voor iedere collectiviteitkring (ringfencing), zonder gehouden te zijn
Het basisscenario heeft als uitgangspunt dat er sprake is
aan enige domeinafbakening.
van één pensioenuitvoerder voor de gehele verplicht
Hierdoor kan het APF schaalvoordelen realiseren en
gestelde bedrijfstakpensioenregeling, dus voor de
tegelijkertijd kan de eigen identiteit en collectiviteit op
collectiviteit van de daarin deelnemende
het niveau van de regeling (deels) behouden blijven.
bedrijfsgenoten. Dit maakt het mogelijk dat sociale partners kunnen kiezen wie de regeling uitvoert,
Het Bpf mag weliswaar ook meer pensioenregelingen
bijvoorbeeld een niet-verplicht bpf of een APF.5
uitvoeren, maar in beginsel binnen het eigen domein en mag geen afgescheiden vermogen per collectiviteitkring
Het onderzoek gaat dus, om een verbinding te leggen
aanhouden. In een Bpf is sprake van één financieel
tussen het APF en de verplicht gestelde regeling, uit
geheel.
van de vooronderstelling dat de vormgeving van de verplichtstelling al is gewijzigd conform het
Kernvraag
basisscenario.
In het kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel APF kwam de vraag aan de orde of ook het
Het onderzoek behandelt de haalbaarheid van dit
APF als uitvoerder van verplicht gestelde bedrijfstak-
basisscenario voornamelijk in het licht van het
pensioenregelingen toegelaten zou moeten worden.
mededingingsrecht (juridische dimensie) en de consequenties ervan in termen van marktordening en
Het onderzoeksrapport en de kabinetsreactie zijn gericht
marktverstoring (economische dimensie).
op de beantwoording van deze kernvraag. Daarbij streeft het kabinet ernaar de toegang tot het algemeen pensioenfonds voor álle pensioenuitvoerders mogelijk te maken met behoud van de verplichtstelling als fundament van het pensioenstelsel en met een goed
Mededinging
functionerende markt. Het onderzoek is gericht op het
Geen strijdigheid mededingingsrecht
vinden van deze mogelijkheid. In de kabinetsreactie zijn
In het basisscenario verzoeken sociale partners in een
de bevindingen en de conclusies van het onderzoek
sector om verplichtstelling van de deelneming in een
overgenomen.
bedrijfstakpensioenregeling. Alle werkgevers en werknemers in een bedrijfstak zijn gebonden aan de
Basisscenario Het onderzoek heeft voor het realiseren van de
pensioenregeling die door sociale partners is overeengekomen en de pensioenuitvoerder die is geselecteerd om de pensioenregeling uit te voeren.
genoemde mogelijkheid gekozen voor een basisscenario waarin niet langer de deelname aan een bedrijfstakpensioenfonds, maar de deelname aan een bedrijfstakpensioenregeling verplicht wordt gesteld.
4
Naast het basisscenario worden in het rapport vier
alternatieve scenario’s geschetst. Deze scenario’s worden om uiteenlopende redenen niet geadviseerd. Het basisscenario is het voorkeursmodel. 5
Pensioenuitvoerder in de zin van de Pensioenwet:
bedrijfstakpensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen, verzekeraars, PPI’s en straks het algemeen pensioenfonds.
2
Conclusie van het onderzoek is dat deze opzet niet in strijd komt met het (Europese en nationale) mededingingsrecht. Daartoe wordt aansluiting gezocht bij de huidige vorm van verplichtstelling. Hoewel sprake is van een beperking van de mededinging gaat het nog steeds om een pensioenregeling die een essentiële sociale functie vervult met een aantal solidariteitskenmerken en waarvan de uitvoering een dienst van algemeen economisch belang is. Dit legitimeert de uitzondering op het verbod tot beperking van de mededinging.
Het stelsel waarbij sociale partners een voor alle
Marktordening Concurreren om de pensioenregeling De aanpassing van de vorm van verplichtstelling van fonds naar regeling leidt tot het loslaten van de exclusieve positie van het bpf als uitvoerder van een bedrijfstakbrede pensioenregeling en maakt voor de sociale partners een vrije keuze tussen pensioenuitvoerders mogelijk.
Algemene conclusie van het onderzoek is dat daarmee concurrentie ontstaat om de uitvoering van de pensioenregeling.
werkgevers bindende pensioenregeling overeenkomen en de uitvoering daarvan exclusief opdragen aan een uitvoerder (APF of een andere uitvoerder) valt onder de zogenoemde CAO-uitzondering op het (Europese) mededingingsrecht.6 Misbruik van machtspositie Er is niet per definitie sprake van misbruik van machtspositie als het APF andere activiteiten ontplooit of profiteert van een gunstiger uitgangspositie. Een dergelijke gunstige uitgangspositie kan met name aan de orde zijn als een voorheen verplicht gesteld Bpf zich omvormt tot een APF.
Toenemende distantie CAO-partners en pensioenfondsbestuur In het onderzoek wordt verondersteld dat er op dit moment een sterke verbinding bestaat tussen de CAOpartners en het pensioenfondsbestuur van het verplicht gestelde Bpf. De CAO-partners die de regeling zijn overeengekomen zijn immers ook vertegenwoordigd in het bestuur van het Bpf. De verwachting is dat dit zal gaan veranderen in het basisscenario, waar CAOpartners de verplicht gestelde pensioenregeling onderbrengen bij een pensioenuitvoerder die niet noodzakelijkerwijs een Bpf hoeft te zijn. Het kan ieder
Volgens het onderzoek kan hiervan wel sprake zijn als het APF, dat een verplicht gestelde pensioenregeling uitvoert, andere activiteiten (mede) gaat subsidiëren
type pensioenuitvoerder zijn. Deze relatie is daarom niet meer ‘in beginsel oneindig’, maar is ‘voor bepaalde termijn, met mogelijkheid tot verlenging’.
door middel van gelden die zijn verkregen door het uitvoeren van een verplichte regeling (zogenoemde kruissubsidiëring). Dit kan aan de orde zijn als het APF de prijs voor niet-verplicht gestelde pensioenregelingen te laag en voor verplicht gestelde bedrijfstakpensioenregelingen te hoog vaststelt. Volgens het onderzoek moeten hiertegen wettelijke maatregelen worden getroffen.
Completer contract Het onderzoek stelt dat sociale partners de pensioenregeling dermate compleet zullen moeten maken dat het valt uit te voeren op de pensioenuitvoeringsmarkt. De pensioenregeling wordt daarmee volgens de onderzoekers als het ware een bestek waarop pensioenuitvoerders zullen inschrijven. Daardoor kunnen er weinig open normen7 meer worden gehanteerd, maar zullen veelal specifieke gedragsregels (Service Level Agreements; al dan niet binnen band-
6
Let wel: verplichtstelling van een bedrijfstakpensioen-
breedtes) worden geformuleerd.
regeling berust op de Wet Bpf, niet op de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van
7
bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten.
behartiging op grond van artikel 105, lid 2 Pensioenwet.
3
Zoals de open norm van de evenwichtige belangen-
Dit kan op heel cruciale punten gaan spelen, zoals het
activaportefeuille van de uitvoerder, alsmede
vaststellen van het premieniveau, het indexeren of – in
monitoringskosten, marketingkosten en
geval van onderdekking – het verminderen van
advieskosten.
pensioenaanspraken en -rechten. Kansen (voordelen): De pensioenregeling wordt daardoor completer en het
-
bestuur van de pensioenuitvoerder krijgt daarbij minder discretionaire ruimte.
schaalvoordeel want extra mogelijkheid tot consolidatie;
-
specialisatie naar taken: pensioenuitvoerder kan zich helemaal toeleggen op het uitvoeren van
Monitoren van de uitvoering
pensioenregelingen en schaalvoordelen behalen
Het onderzoek formuleert dat tijdens de uitvoering de
door dit voor verscheidene pensioenregelingen te
sociale partners moeten monitoren of de pensioen-
verzorgen;
uitvoerder de pensioenregeling naar wens uitvoert. Dit
-
lijkt volgens de onderzoekers een gecompliceerde rol te zijn. Dit komt door de veelheid aan aspecten,
voorkomen persoonlijke (bestuurlijke) unies door overstapmogelijkheid ;
-
kritische beoordeling uitvoerbaarheid door de
afwegingen en belangen. Hoewel de pensioenregeling
pensioenuitvoerder van een pensioenregeling
compleet genoeg gemaakt moet worden om uitbesteed
alvorens te offreren;
te kunnen worden, kan een pensioenregeling nooit
-
voorkomen reputatierisico: pensioenuitvoerder
geheel compleet zijn, omdat niet alle toekomstige
heeft bij problemen een reputatierisico dat niet kan
situaties van te voren gespecificeerd kunnen worden.
worden afgewenteld op de ‘eigen’ sociale partners: pensioenregelingen die eigenlijk niet financieel duurzaam zijn, zullen minder gauw in uitvoering worden genomen; -
verbetering kwaliteit dienstverlening in verband met concurrentie;
Marktgevolgen: risico’s en kansen
Volgens het onderzoek is de conclusie voor de markt-
In het onderzoek wordt een aantal gevolgen van de
ordening in algemene zin dat de risico’s voor markt-
nieuwe constellatie in de markt belicht waaronder ook
verstoring gering lijken. Er blijft voldoende effectieve
gepercipieerde voor- en nadelen (risico’s en kansen).
concurrentie in stand door concurrentie om de
In een realiteit waarin meer dan voorheen contracten
pensioenregeling. Het is daarom niet waarschijnlijk dat
verlopen en (telkens opnieuw) uitvoeringsovereen-
er aanbieders ontstaan met een economische
komsten inzake de uitvoering van verplicht gestelde
machtspositie.
bedrijfstakpensioenregelingen worden gesloten gelden de volgende aspecten.
Risico’s (nadelen): -
gaming: aantrekkelijk gedrag tijdens en na de gunningsfase;
-
endgaming: op basis van de wens al dan niet verlenging te realiseren;
-
onderinvestering in de relatie (hold-up-probleem);
-
stijging uitvoeringskosten: overstapkosten, bestaande uit het overdragen van de
4
Governance aspecten Bestuursmodellen Het APF krijgt als rechtsvorm een stichting. Het APF heeft (evenals andere pensioenfondsen) de keuze tussen de (vijf) bestaande bestuursmodellen in de Pensioenwet.8
8
Paritair, onafhankelijk, paritair gemengd, onafhankelijk
gemengd en omgekeerd gemengd.
De keuze voor het bestuursmodel bepaalt ook de
Op deze manier kan de ‘eigenheid’ van de verruimde
vormgeving van de medezeggenschaps- en interne
sector in stand worden gehouden. Het voormalige Bpf
toezichtstructuur.
fungeert als magneet-fonds.
De vervanging van de verplichte deelneming in het Bpf
Het APF neemt diensten af van het uitvoeringsbedrijf
door verplichte deelneming in de bedrijfstakpensioen-
dat eigendom is van de verplicht gestelde pensioen-
regeling heeft hier juridisch geen invloed op. Niettemin
regeling. Door de werking van de magneetfondsen
kan worden verwacht dat er feitelijk verschuivingen
ontstaan sectorale APF’en. Deze sectoren zijn groter dan
zullen gaan plaatsvinden zowel bij de overblijvende
de huidige bedrijfstakken.
Bpf’en alsook bij de nieuwe APF-vormen. Het onderzoeksrapport verkent, maar bevat hierover geen
Type 3: het algemeen pensioenfonds als sectoralisatie-
concrete adviezen.
vehikel voor grote verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen Grote (voorheen verplicht gestelde) Bpf’en kunnen hun pensioenregeling onderbrengen bij een APF en vervolgens differentiatie aanbrengen voor diverse subgroepen van hun collectiviteitkring. Andere pensioenregelingen zijn hier in beginsel niet welkom.
Omvorming Het onderzoek gaat niet in op de juridische structuur van omvorming. Dit aspect zal nader moeten worden In het onderzoeksrapport worden drie typen APF
uitgewerkt. Het onderzoek concludeert dat als het APF
onderscheiden die uiteindelijk na de gewijzigde
wordt toegelaten als uitvoerder van een verplicht
vormgeving van de verplichtstelling kunnen ontstaan.
gestelde bedrijfstakregeling, en ook bestaande Bpf’en zich mogen omvormen tot een APF (na het vervangen
APF-typen
van de verplichte deelneming in het Bpf door verplichte
Type 1: het algemeen pensioenfonds als gezamenlijke
deelneming in de regeling), er enkele grote spelers op
dienstverlener
de markt komen. Zij hebben een concurrentievoordeel
APF opgericht door een uitvoeringsbedrijf met een
ten opzichte van kleine spelers.
gezamenlijk bestuursbureau vooral bedoeld om te profiteren van schaalvoordelen op bestuursniveau die
Pensioenuitvoeringsbedrijven
leiden tot besparingen op de kosten van bedrijfsvoering
Voor pensioenuitvoeringsbedrijven verandert er volgens
(bijvoorbeeld juridische advisering, verslaglegging en
het onderzoek weinig. De schaalvoordelen van het
compliance) dat daarmee fungeert als gezamenlijke
uitvoeringsbedrijf kunnen onverminderd worden benut.
dienstverlener.
Het pensioenuitvoeringsbedrijf kan straks verschillende soorten klanten (multi-cliënt) blijven bedienen.
Type 2: het algemeen pensioenfonds als consolidatievehikel voor magneetfondsen
Amendement Lodders/Vermeij
Hierbij gaat het om een verplicht gesteld Bpf dat zich omvormt naar een APF. Binnen het APF wordt de
In de kabinetsreactie wordt nog aandacht besteed aan
verplicht gestelde pensioenregeling de grootste kring.
het amendement Lodders/Vermeij over de mogelijkheid
Vervolgens worden in het APF sectoraal verwante
van fusie van verplicht gestelde Bpf’en met
pensioenregelingen aangetrokken.
afgescheiden vermogens.
5
Het kabinet stelt dat er in het basisscenario een andere
Met name moet worden nagedacht over de status en
situatie aan de orde is dan die waar het amendement
toekomst van de nu afgegeven verplichtstellingen en
Lodders/Vermeij toe zou hebben geleid. Het (inmiddels
fondsen. Dat betreft in ieder geval de overgang van
9
via novelle verwijderde ) amendement ging immers uit
de huidige verplicht gestelde deelneming in een bpf
van een fusie van verplicht gestelde fondsen tot één
naar de verplichte deelneming in een
verplicht gesteld fonds, waarbij ringfencing mogelijk
bedrijfstakpensioenregeling (status verplicht gesteld
werd gemaakt. Door een dergelijke fusie ontstaat geen
Bpf) en de omvorming (bijvoorbeeld met of zonder
APF.
liquidatie van het Bpf).
Het basisscenario met de verplichtstelling op de
Meer weten?
pensioenregeling en de keuzemogelijkheid van sociale partners voor een pensioenuitvoerder kiest een andere benadering. Daarin is er een APF en blijft het Bpf bestaan en hebben beide pensioenuitvoerders de optie een verplicht gestelde bedrijfstakpensioenregeling uit te voeren. In deze situatie is een optie schaalvergroting voor in het verleden verplicht gestelde Bpf’en.
Vervolgtraject: wetsvoorstel en transitie
Deze analyse geeft een eerste beeld van het onderzoek verplicht gestelde bedrijfstakpensioenfondsen en het algemeen pensioenfonds.
De wijziging van de verplichtstelling is geen sinecure. Daarom volgen onze beleidsadviseurs de verdere ontwikkelingen op de voet. Onder meer ten aanzien van: ‐
relatie sociale partners vs. pensioenfonds;
Wetsvoorstel (tijdpad) Het kabinet beoogt een wetsvoorstel in te dienen
‐
verplicht gestelde bedrijfstakpensioenregelingen;
zorgvuldige (transitie naar een) vrije keuze door sociale ‐
pensioenuitvoerders;
worden vormgegeven. ‐
‐
uitvoering. Voor het wetsvoorstel wordt gestreefd naar zo spoedig mogelijke inwerkingtreding.
Transitie Het kabinet wijst op het aspect van transitie. Wettelijk betreft het hier een aanpassing van in ieder geval de Wet betreffende de verplichte deelneming in een
de juridische inbedding van de verplichte bedrijfstakpensioenregeling;
juridische houdbaarheid van de verplichtstelling. In de
naar) een goed werkende markt voor pensioen-
rol van sociale partners in relatie tot de bestuursmodellen;
Het kabinet stelt als uitgangspunten voor het
tweede plaats is uitgangspunt (een zorgvuldige transitie
consequenties voor de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen belanghebbenden en
waarborgen moeten nog in kaart worden gebracht en
wetsvoorstel in de eerste plaats het zeker stellen van de
de afschaffing van de exclusieve positie van bedrijfstakpensioenfondsen als uitvoerders van
met als doel het creëren van waarborgen voor een
partners van een pensioenuitvoerder. De benodigde
de (juridische) vormgeving en inrichting van de
‐
de consequenties voor de verhouding sociale partners – pensioenuitvoerder – pensioenuitvoeringsbedrijf.
Patty Hofmans Managing Director Advies Regeling en Financiering
Nadere informatie in eerste instantie bij: Jan Maarten van Riemsdijk
bedrijfstakpensioenfonds 2000 en de Pensioenwet.
[email protected]
9
Mark Boumans
Op korte termijn wordt de kamerbehandeling van de
gewijzigde Wet APF weer opgepakt inclusief het debat over het (vervallen van) het amendement.
6
[email protected]
Disclaimer: PGGM N.V. heeft de grootst mogelijke zorg aan de inhoud van dit document besteed. Het kan echter voorkomen dat de informatie in dit voorstel onvolledig of onjuist is als gevolg van kennelijke fouten of vergissingen of door druk- en zetfouten. PGGM N.V. aanvaardt hiervoor geen aansprakelijkheid. De in dit document opgenomen gegevens dienen vertrouwelijk te worden behandeld. PGGM betekent in dit document PGGM N.V. of een dochtervennootschap daarvan die belast is met, en waar nodig een vergunning heeft voor, uitvoering van bepaalde werkzaamheden.
PGGM Noordweg Noord 150 Postbus 117, 3700 AC Zeist
