PROTIKORUPČNÍ STRATEGIE

PROTIKORUPČNÍ STRATEGIE


Obsah 1. Úvod 1.1. Korupce a boj s ní 1.2. Kontext boje proti korupci na národní a mezinárodní úrovni 1.3. Morální integrita – etická dimenze boje proti korupci 2. Výchozí situace 2.1. Protikorupční program hl. m. Prahy 2.2. Mapa korupčních rizik 3. Cíle 4. Nová Strategie 4.1. Strategické kroky 4.2. Tři základní prvky úspěšné strategie 5. Zavedená a připravovaná opatření a nástroje v boji proti korupci 5.1. Opatření realizovaná 5.2. Opatření realizovaná a průběžně rozšiřovaná a doplňovaná 5.3. Opatření připravovaná 5.4. Opatření plánovaná 5.5. Harmonogram Protikorupční strategie 6. Komunikace a prosazení strategie 6.1. Medializace strategie 6.2. Komunikace 6.3. školení 7. Závěr

3 3 4 6 7 7 8 10 11 11 14 16 16 24 28 32 35 38 38 39 41 42

Přílohy Příloha 1 Mapa korupčních rizik Příloha 2 Zhodnocení Protikorupčního programu a fungování Protikorupčního portálu Příloha 3 Programové prohlášení Rady hl. m. Prahy Příloha 4 Výsledky nezávislých průzkumů zabývajících se korupcí Příloha 5 Hlavní oblasti transparentnosti Příloha 6 Popis činnosti vnitřních kontrolních mechanismů Příloha 7 Popis nejvýznamnějších externích auditů a jejich dopadů

2

43 64 69 71 80 82 85


1. Úvod 1.1. Korupce a boj s ní Korupcí1 se obecně rozumí takové jednání, kterým dotyčná osoba zneužívá svého postavení, moci nebo autority pro dosažení soukromých zisků, ať již svých osobních, rodinných, úzce skupinových, nebo zisků třetí osoby. Jinými slovy, korupční jednání je takové jednání, které se odchyluje od formálních povinností vyplývajících z určitého postavení, moci nebo autority – jde tedy o společensky deviantní chování. Důsledkem penetrace korupce do veřejné správy je pak její špatné fungování a skutečnost, že veřejné instituce přestávají sloužit veřejnému zájmu, ale naopak se stávají platformou pro sledování zájmů soukromých. Korupce prostupuje společnostmi všemi směry a do hloubky bez ohledu na geografický prostor, čas nebo politické zřízení. Průzkumy mínění uvedené v Příloze 4 naznačují, že i občané a podnikatelé v České republice a v Praze vnímají korupci jako palčivý problém jak ve veřejné, tak v soukromé sféře. Ať již je však míra výskytu korupce v Praze jakákoliv, klíčové v procesu boje s korupcí je nastavit systémové mantinely tak, aby byl prostor pro korupci co nejmenší – protože korupci dělá nejen zájem, ale i příležitost. Zvolená politická reprezentace a úřednický aparát musejí být proto ve své práci vedeni nejvyšším cílem veřejné správy, kterým je dobrá správa věcí veřejných, a v součinnosti musí k tomuto cíli směřovat. Naplnění tohoto cíle vyžaduje profesionální přístup všech zaměstnanců i volených zástupců s jasně danou odpovědností každého z nich. Stejně tak je nezbytná komunikace mezi úřadem a jeho klienty, tj. občany – úřad by měl reagovat na podněty občanů, nikoliv občané podřizovat se úřadu. Korupce, netransparentnost, neetické jednání – to vše jde proti principům odpovědnosti, profesionality a otevřenosti, a brání tak dosažení dobré správy věcí veřejných. Se všemi uvedenými nešvary je proto třeba postupně bojovat a eliminovat jejich existenci. Mezi hlavní kroky v tomto boji patří mimo jiné zmapování korupčních rizik (mapa korupčních rizik), následné vytvoření protikorupční strategie a její pravidelné vyhodnocování a aktualizace.

1

Z latinského „rumpere“ tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout, resp. „corruptus“, tj. následek zlomu.

3

1.2. Kontext boje proti korupci na národní a mezinárodní úrovni 1.2.1. Boj proti korupci na úrovni Evropské unie Jednotlivé instituce EU mají povinnost garantovat co nejlepší využití veřejných prostředků a bojovat co nejefektivněji s podvody. Za účelem zintenzivnění aktivit vedoucích k lepší ochraně finančních zájmů vznikl v roce 1999 Evropský úřad pro boj proti podvodům (známý pod zkratkou OLAF). Činnost Evropské unie je jen dalším krokem mezinárodních organizací na cestě v boji proti korupci, jako jsou například: ●● ●● ●●

rezoluce OSN Korupce ve státních orgánech z roku 1990, dvacet směrnic Rady Evropy pro boj proti korupci z roku 1997, etická doporučení OECD ve veřejné správě z roku 1998.

1.2.2. Boj proti korupci na úrovni vlády České republiky K boji proti korupci se hlásila také vláda Mirka Topolánka (skončila v květnu 2009), která jej ve svém programovém prohlášení vyhlásila za jednu ze svých základních priorit. Hlavním nástrojem v tomto úsilí je realizace Strategie vlády v boji proti korupci na období let 20062011, která byla přijata v říjnu 2006 a je postavena na třech pilířích: ●● ●● ●●

prevence, transparentnost2, postih.

1.2.3. Boj proti korupci v programu politických stran zastoupených v Zastupitelstvu hlavního města Prahy (ZHMP) Boj proti korupci je součástí politických programů všech relevantních parlamentních stran jak na celostátní, tak na pražské úrovni.3 Občanská demokratická strana (ODS), dlouhodobě nejsilnější pražská strana, se ve svém programu hlásí k budování společnosti a státu, kde se korupce stane nepřijatelným a neobhajitelným způsobem jednání, a k tomu, že aktivně omezí prostor a příležitosti, z nichž korupce vzniká, a boj proti ní učiní věcí každého z občanů. Pražská ODS se ve svém programu hlásí ke zvýšení transparentnosti a kontroly kvality úředních úkonů, k omezení prostoru pro korupční jednání snižováním množství byrokratických zásahů a k důsledné kontrole nakládání s veřejnými prostředky a majetkem města.

4

2 neboli průhlednost. 3 Převzato z internetových stránek jednotlivých politických stran.

Opoziční Česká strana sociálně demokratická (ČSSD) také považuje za nezbytný úkol soustavný zápas proti ekonomické kriminalitě a proti prorůstání korupce, a zejména organizovaného zločinu do společenských struktur. I proto považuje za jednu ze svých priorit posílení boje s organizovaným zločinem, postih hospodářské kriminality, zejména daňových úniků, a boj proti korupci ve všech státních složkách. Podobně je korupce také součástí volebního programu Komunistické strany Čech a Moravy (KSČM). Ta se staví za ochranu ekonomických zájmů státu a samosprávy, potírání korupce a projevy byrokratismu, zejména rozšířením působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, zavedením majetkových přiznání a důsledným posuzováním střetu zájmů. Na pražské úrovni pak KSČM mj. usiluje o řádnou evidenci a ochranu majetku města, uvážlivé hospodaření, posílení kontroly výběrových řízení, prověření účelnosti uzavřených hospodářských smluv, posilování antikorupčních orgánů a antikorupční legislativy. Boj proti korupci je také součástí programu Strany zelených (SZ), která prosazuje prevenci střetu zájmů, zavádění etických kodexů, posílení nezávislosti kontrolních orgánů a větší transparentnost výběrových řízení. Pražský program této strany dále podrobně rozebírá možné nástroje v oblasti boje s korupcí, které se objevují také v této protikorupční strategii (pravidelné zadávání externích auditů, větší transparentnost veřejných zakázek, zřízení protikorupčního ombudsmana, dodržování etického kodexu a další). Poslední stranou zastoupenou v Zastupitelstvu hl. m. Prahy jsou SNK Evropští demokraté (SNK ED), které považuje boj proti korupci ve všech jejích podobách za jednu ze svých priorit – podle SNK ED korupce zásadním způsobem ohrožuje rovné šance občanů, ochromuje činnost veřejných institucí a je klíčovou příčinou rostoucí nedůvěry společnosti v politiky a celou veřejnou správu. Korupce také poškozuje stát ekonomicky, neboť činí veškeré ekonomické procesy nákladnějšími a odrazuje investory. Transparentnost rozhodovacích procesů a prostředí veřejné správy je podmínkou pro fungující, prosperující stát a kvalitní život jeho obyvatel.

1.2.4. Boj proti korupci na úrovni hl. m. Prahy Rada hl. m. Prahy (RHMP) stejně jako vláda České republiky či Evropská komise pokládá boj proti korupci za jednu ze svých priorit, jak je patrné z Programového prohlášení Rady hlavního města Prahy pro volební období 2006-2010, jehož prvním bodem je Moderní veřejné správa (viz kapitola 3).

5

1.3. Morální integrita – etická dimenze boje proti korupci Morální integritou se rozumí profesní zodpovědnost, tj. schopnost jednotlivě i kolektivně přijímat morálně správná rozhodnutí, tato rozhodnutí umět obhájit a současně za ně nést zodpovědnost. Porušením integrity ze strany zaměstnance je například: ●● ●● ●● ●● ●● ●●

střet zájmů, neslučitelnost funkcí, plýtvání zdroji a jejich zneužívání, zneužití pravomocí, zneužití a manipulace s informacemi, diskriminace.

Dosažení morální bezúhonnosti úředníků vyžaduje na jedné straně důkladný trénink a pravidelná setkání zaměstnanců, ať již v rámci odborů, nebo napříč odbory. Na těchto setkáních by měly být analyzovány pracovní problémy a dilemata, ze kterých by měly vykrystalizovat základní hodnoty a povinnosti dané organizace a jejich zaměstnanců. Výsledky by poté měly být zapracovány do dokumentů, jako jsou například Etický kodex či Pravidla chování. Vzhledem k tomu, že tato pravidla jsou dynamickým nástrojem, je potřeba je periodicky vyhodnocovat a aktualizovat. Kromě toho je také důležité principy obsažené v těchto dokumentech medializovat, a přispět tak k jejich šíření do celé společnosti. Na druhé straně je dosažení morální integrity podmíněno existencí kontrolních mechanismů a mechanismů pro případ selhání. Mezi tyto mechanismy patří zejména preventivní kontroly, vnitřní šetření případných selhání a přiměřená disciplinární opatření.

6


2. Výchozí situace 2.1. Protikorupční program hl. m. Prahy Stávající Protikorupční program hl. m. Prahy vycházel ze společenského požadavku na zvýšení transparentnosti a zefektivnění činnosti veřejné správy a navazoval na Vládní program boje proti korupci z února 1999. Program byl přijat Radou hl. m. Prahy v červnu 2001 a opíral se o tři základní oblasti; oblast organizační, oblast personální a oblast spolupráce s ostatními subjekty a veřejností. Za plnění stanovených úkolů z každé oblasti byl odpovědný příslušný garant – ředitel Magistrátu hl. m. Prahy, tajemníci úřadů městských částí hl. m. Prahy a ředitelé příspěvkových organizací zřizovaných hl. m. Prahou. Úkoly obsažené v Programu byly obecnějšího charakteru, což poskytovalo dostatečný prostor pro konstruktivní připomínky a návrhy jednotlivých organizačních jednotek (odborů, oddělení). V rámci Magistrátu hl. m Prahy se proto mělo diskutovat na úrovni ředitele Magistrátu a jeho zástupců a ředitelů jednotlivých odborů úřadu. Cílem měla být konkretizace úkolů a stanovení dílčích úkolů z jednotlivých oblastí Programu. Jelikož však byl Program koncipován jako obecný materiál k další diskuzi, výrazně se ztížilo ztotožnění odborů a úředníků s obsahem tohoto Programu. Jak dokazují zprávy jednotlivých odborů zaslané k plnění Programu koncem roku 2007, Program upadl postupem času v zapomnění nejen mezi řadovými pracovníky, ale i mezi mnohými řediteli odborů. Odbory Magistrátu svá vyjádření velmi často odbyly strohým konstatováním, že Program naplnily dodržováním platných právních předpisů, což nelze vnímat jinak než právě jako naprosté nepochopení samotné podstaty Protikorupčního programu. Dodržování právních předpisů totiž patří k základním principům výkonu veřejné správy, a proto v něm není možné spatřovat žádný aktivní příspěvek v oblasti boje proti korupci. Kromě toho se také ukázalo, že ředitelé některých odborů stále nepřekonali pocit, že se jich tato problematika netýká, a neztotožnili se s náplní a posláním Programu. Podrobné vyhodnocení Protikorupčního programu je uvedeno v Příloze 1. Na základě vyhodnocení Protikorupčního programu se jako klíčové v rámci nové strategie jeví: zaměřit se na samotný Magistrát hl. m. Prahy a volené orgány města, analyzovat možné zdroje korupčního či jinak nepřijatelného chování, identifikovat nejvíce ohrožené oblasti a navrhnout konkrétní opatření k eliminaci konkrétních rizik, ●● aby zaměstnanci přijali strategii s pochopením a nebyla pokládána za „nadstandardní“ jednorázové plnění, nýbrž za „přidanou hodnotu“, která dokáže vykonávané procesy zjednodušit, zefektivnit a zprůhlednit. ●● ●●

7

V případě úspěšného naplnění této Protikorupční strategie na úrovni Magistrátu hlavního města Prahy a volených orgánů hlavního města Prahy lze v budoucnu uvažovat o jejím rozšíření na příspěvkové organizace zřízené hlavním městem Prahou, obchodní společnosti založené hlavním městem Prahou a pražské městské části, tak, jak předpokládal původní Protikorupční program.

2.2. Mapa korupčních rizik V návaznosti na závěry Protikorupčního programu a na základě přijatého programového prohlášení Rady hl. m. Prahy se od listopadu 2008 do března 2009 realizoval projekt Mapa korupčních rizik. Jeho hlavním úkolem bylo analyzovat možné zdroje korupčního jednání, identifikovat nejvíce ohrožené oblasti a navrhnout opatření k eliminaci rizik. Podrobné shrnutí celého projektu je uvedeno v Příloze 1, zde na úvod budou zmíněna pouze hlavní zjištění Mapy korupčních rizik, od nichž se odvíjí opatření a nástroje zmiňované v této strategii. Mapa korupčních rizik hodnotí pozitivně již realizovaná protikorupční opatření (pracovní návrh této Strategie, etické kodexy zaměstnanců HMP a členů Zastupitelstva HMP, Protikorupční portál, zřízení protikorupčního orgánu v podobě komise Rady hl. m. Prahy, transparentnost úřadu a dostupnost informací). I přes uvedené kladné hodnocení stávajících protikorupčních opatření projekt identifikoval několik oblastí, ve kterých existuje prostor pro další zlepšení. Na základě analýzy řídící dokumentace, pracovních rozhovorů a workshopů s vedoucími zaměstnanci, rozhovorů s členy Rady hl. m. Prahy a Zastupitelstva hl. m. Prahy, rozhovorů se zástupci odborné veřejnosti a dotazníkového šetření mezi zaměstnanci Magistrátu hl. m Prahy a veřejností byl sestaven seznam klíčových rizik v šesti oblastech činnosti Magistrátu hl. m. Prahy. V oblasti udělování sankcí bylo zjištěno, že neexistuje interní databáze s informacemi o udělených sankcích, což znemožňuje účinnou kontrolu toho, zda udělené sankce odpovídají povaze správního deliktu a zda se v obdobných případech udělují obdobné sankce. V oblasti prodeje majetku města bylo zjištěno, že v Organizačních zásadách pro hospodaření s obecním majetkem jsou uvedeny postupy, odpovědnosti a organizační jednotky Magistrátu, které neodpovídají současné organizační struktuře Magistrátu, a není jasná návaznost mezi Organizačními zásadami a dalšími dokumenty týkajícími se prodeje majetku města. Také je třeba ve vnitřní dokumentaci upřesnit postup pro prodej majetku formou výběrového řízení. V oblasti veřejných zakázek projekt pozitivně zhodnotil existenci podrobných vnitřních pravidel pro zadávání veřejných zakázek a nový program pro evidenci veřejných zakázek, identifikoval však řadu dílčích zjištění, která mohou mít dopad na aplikaci zákonných principů do procesů a pracovních postupů Magistrátu. V oblasti vyřizování správních úkonů projekt navrhl možná dílčí zlepšení v nastavení kontrolních mechanismů pro kontrolu plnění termínů pro správní úkony ze strany ředitelů odborů. I přestože se podle vyjádření ředitelů odborů kontrola plnění termínů provádí průběžně, není definována povinnost a jasný rámec pro výkon těchto kontrol. V oblasti bezpečnosti informací se jako pozitivní krok hodnotilo ustavení pracovní skupiny Magistrátu pro bezpečnost informací a přípravu standardů pro nakládání s informacemi, stejně jako stanovení základních povinností zaměstnanců při nakládání s informacemi v etickém kodexu zaměstnanců Magistrátu. Činnost uvedené skupiny a její výstupy povedou k lepšímu stanovení postupů pro klasifikaci

8

informací a nakládání s nimi a k zajištění ochrany před únikem informací. V oblasti uzavírání smluv projekt upozorňuje, že proces přípravy, projednávání, schvalování a podepisování smluv a jejich dodatků uzavíraných Magistrátem hl. m. Prahy není upraven vnitřním předpisem a oprávnění k podepisování smluv je upraveno pouze v obecné rovině. Vyjma návrhů smluv, které schvaluje Rada HMP, není zajištěna nezávislá formální ani věcná kontrola smluv uzavíraných hlavním městem Prahou. Od uvedených zjištění se také odvíjí doporučení mapy korupčních rizik k dalšímu postupu, která zahrnují mj. další posilování transparentnosti úřadu a funkčnosti kontrolních mechanismů, zjednodušení předpisů v kompetenci orgánů hlavního města, zavedení dalších protikorupčních opatření, formalizaci procesních postupů ve vnitřní řídící dokumentaci, zavedení povinných pravidelných protikorupčních školení, pravidelnou aktualizaci seznamu korupčních rizik a analýzy protikorupčních nástrojů, dokončení implementace projektů zvyšujících transparentnost v oblasti zadávání veřejných zakázek a zavedení podobných projektů také v oblasti evidence a správy majetku či uzavírání smluv.

9


3. Cíle Cílem, k němuž hl. m. Praha směřuje, je vybudování funkční, efektivní, transparentní, operabilní a k lidem přátelské veřejné správy. Překážkou k dosažení tohoto cíle je samozřejmě jak korupce v úzkém smyslu slova, tj. trestně právní jednání odpovědných osob4, tak i právně nezávadné, avšak neetické jednání těchto osob a neefektivní činnost úřadu. Účinná strategie hl. m. Prahy při naplňování cíle tedy musí být zaměřena nejen na boj proti korupci, ale důraz musí být kladen také na důkladné seznámení se všech odpovědných osob s tímto dokumentem. Ty musí být schopny jednotlivě i kolektivně přijímat morálně i věcně správná rozhodnutí, tato rozhodnutí obhájit a nést za ně odpovědnost. Proto je nezbytné identifikovat rizikové oblasti, které jsou náchylné ke vzniku korupce či obecněji jakéhokoliv netransparentního či neetického jednání, a identifikovat nástroje, které mohou pomoci snížit a napravit toto riziko. K dosažení funkční, efektivní, transparentní, operabilní a k lidem přátelské veřejné správy vedou následující dílčí úkoly: ●● ●● ●● ●● ●● ●● ●● ●●

zmapovat korupční rizika, navrhnout opatření vedoucí k omezení prostoru pro korupční jednání, zajistit důslednou kontrolu nakládání s veřejnými prostředky a majetkem města, podpořit vyšší míru otevřenosti, informovanosti a veřejné kontroly jednání orgánů městské správy, zjednodušit procesy, zavést systém zpětné vazby úřad-občan, podporovat roli vnitřního auditu a oblasti kontrolních činností Magistrátu, zvýšit míru odpovědnosti.

Výše uvedené cíle vycházejí z prvního bodu Programového prohlášení Rady hlavního města Prahy pro volební období 2006-2010, kterým je Moderní veřejná správa. Úplné znění tohoto bodu je uvedeno v Příloze 3.

10

4 Odpovědnými osobami se rozumí jak zaměstnanci hl. m. Prahy, tak volení zástupci města.


4. Nová Strategie Z důvodů uvedených v Kapitole 2 byla zpracována nová Protikorupční strategie s cílem uspět v boji proti korupci (v textu je dokument označován též zkráceně jako Strategie).

4.1. Strategické kroky Vytvoření dlouhodobé, komplexní a efektivní strategie boje proti korupci není jednorázovou záležitostí, ale soustavnou činností, která se skládá z následujících tři kroků: ●● ●● ●●

identifikace rizik a rizikových oblastí, identifikace opatření a nástrojů k eliminaci rizik, implementace a pravidelného vyhodnocování efektivnosti jednotlivých opatření.

Krok 1. – Identifikace rizik a rizikových oblastí Hlavním nástrojem k identifikaci možných příčin korupčního jednání a následně k navržení adekvátních opatření k jejich eliminaci je tzv. mapa korupčních rizik, která musí být pravidelně revidována a aktualizována. Pro prostředí Magistrátu hl. m. Prahy byla mapa korupčních rizik zpracována v období listopadu 2008 až března 2009. Na základě závěrů mapy korupčních rizik (příloha 1), výsledků činnosti Protikorupčního portálu (příloha 2), výsledků některých nezávislých průzkumů (příloha 4) a shrnutí evidence přijatých stížností (příloha 6) je možno stanovit hlavní problémové oblasti a následně identifikovat nástroje, kterými v daných oblastech Magistrát disponuje nebo by měl disponovat. Mezi korupcí nejvíce ohrožené oblasti patří zejména: ●● ●● ●● ●●

veřejné zakázky (zejména ve stavebnictví), nakládání s majetkem, udělování povolení a licencí, vyřizování přestupků.

Krok 2. – Identifikace opatření a nástrojů k eliminaci rizik Boj proti korupci zahrnuje množství opatření, která ve vzájemné součinnosti vytvářejí komplexní protikorupční systém. Celý tento systém si můžeme symbolicky představit jako antický chrám (viz obrázek), jehož vrcholem je očekávaný výsledek, tj. dobrá správa pražských věcí. A stejně jako stabilita střechy chrámu závisí na jeho základech a nosných stěnách, vyžaduje i dobrá správa své základy a nosné pilíře.

11

Standardy chování

Komunikace

Struktura a procesy

Dobrá správa pražských věcí

Principy pražské samosprávy: Odpovědnost–Profesionalita–Otevřenost

Základním kamenem v tomto symbolickém „chrámu“ pražské správy je tzv. koncepce O-P-O, tj. tři principy nezbytné pro dobrou správu Odpovědnost – Profesionalita – Otevřenost. Jinými slovy úřad musí být otevřený (tj. transparentní a orientovaný na klienty-občany) a výkonný a efektivní (tj. založený na profesionálním přístupu úředníků). A současně musí jak jednotlivci, tak úřad jako celek nést odpovědnost za svá rozhodnutí. Nosnou částí „chrámu“ jsou nástroje, kterých je třeba k dosažení odpovědného, profesionálního a otevřeného úřadu. Tyto nástroje představují tři pilíře: ●● ●● ●●

struktura a procesy, komunikace, standardy chování.

Tyto tři pilíře jsou vzájemně velmi úzce provázány a funkčnost každého z nich je přímo úměrná funkčnosti dalších dvou pilířů. Samotné vytvoření či posílení struktur a zavedení procesů, které snižují riziko korupce, nestačí, pokud odpovědné osoby v těchto strukturách a opatřeních nevidí žádný smysl. Stejně to ovšem platí i naopak – i kdyby všechny odpovědné osoby prošly tréninkem morální integrity a dalšími vzdělávacími procesy, bude to mít pouze omezený efekt, pokud struktury a procesy nebudou transparentní a omezující prostor pro korupci. Magistrát hl. m. Prahy již některá opatření v boji proti korupci zavedl a plánuje i zavedení dalších opatření. Podrobnosti o připravovaných a již zavedených opatřeních jsou uvedeny v Kapitole 5.

12

Krok 3. – Implementace a pravidelné vyhodnocování efektivnosti jednotlivých opatření Opatření identifikovaná k eliminaci rizika korupce by měla být do praxe zavedena v co možná nejkratším časovém horizontu. Implementace je však pouze začátkem. Následovat musí pravidelné vyhodnocování efektivnosti jednotlivých opatření i celkové Strategie a na základě tohoto hodnocení by měly být navrženy změny či doplnění stávajících opatření a nástrojů tak, aby co možná nejefektivněji eliminovaly jednotlivá rizika. Efektivnost této Strategie proto bude každoročně vyhodnocena zprávou o jejím plnění, která bude předložena Radě hl. m. Prahy s návrhy na změny a doplnění některých nástrojů či opatření.

13

4.2. Tři základní prvky úspěšné strategie Při tvorbě opatření a jejich implementaci budou důsledně dodržovány tři základní prvky nezbytné pro úspěšné zavedení protikorupční strategie, kterými jsou: a) prevence, b) transparentnost, c) postih.

4.2.1. Prevence Je možné říci, že prevence je obvykle polovinou úspěchu. Proto mezi základní cíle prvního pilíře patří zejména: zefektivnění kontroly čerpání prostředků z veřejných rozpočtů, snížení byrokratické zátěže, zrovnoprávnění elektronické a listinné formy komunikace, vytváření protikorupční atmosféry ve společnosti, včetně medializace prokázaných případů korupčního jednání, ●● provádění protikorupčních auditů, ●● přijímání etických kodexů. ●● ●● ●● ●●

14

4.2.2. Transparentnost Hlavním úkolem představitelů hl. m. Prahy je prostřednictvím různých nástrojů5 (viz kapitola 5) dosáhnout co možná největší transparentnosti v ohrožených oblastech. Je tudíž nutné přijímat taková opatření a implementovat takové nástroje, které zajistí zejména: ●● ●● ●●

zlepšení komunikace s veřejností, zlepšení systému kontroly, zefektivnění administrativních činností,

a tím přispějí k vytvoření prostředí, které nebude pro korupci živnou půdou, ale naopak bude dostatečnou prevencí proti korupčním praktikám. Hlavní oblasti transparentnosti jsou detailněji popsány v Příloze 5.

4.2.3. Postih Každé podezření z porušení nastavených pravidel a kontrol musí být řádně a včas prošetřeno nezávislými orgány. V případě, že se dané podezření prokáže, je nutné, aby zodpovědné osoby přijaly: přiměřená disciplinární opatření (konzistentní a spravedlivá bez ohledu na postavení či funkci osoby, která pravidla porušila), ●● preventivní opatření, která zabrání, aby se podobné porušení v budoucnosti opakovalo (např. ošetření pracovních smluv, interní sdělení všem zaměstnancům o případech porušení pravidel a jejich řešení, apod.). ●●

5 Např. pravidelné periodické vyhodnocování uzavřených smluv, zavedení práva občana kdykoliv zkontrolovat stav projednávání své věci, elektronizace agend či zprůhlednění systému zadávání veřejných zakázek.

15


5. Zavedená a připravovaná opatření a nástroje v boji proti korupci Při zahájení prací na této Protikorupční strategii byly vytipovány (mj. na základě nezávislých průzkumů, viz Příloha 4) možné problémové oblasti a identifikovány nástroje, které má Magistrát hl. m. Prahy pro boj proti korupci již k dispozici, a nástroje, které by měly být implementovány. Bylo tak možno naplnit strukturu „chrámu“ konkrétními opatřeními a vytvořit předběžný katalog protikorupčních opatření v rámci hlavního města Prahy (viz obrázek na následující straně). Po zpracování mapy korupčních rizik v březnu 2009 byla jednotlivá protikorupční opatření aktualizována, doplněna a rozšířena o závěry vzešlé z tohoto projektu. Výsledkem mapy korupčních rizik je tak nejen samotná mapa, ale také aktualizovaný souhrn protikorupčních opatření v podmínkách hlavního města Prahy. Z hlediska současného stavu jejich implementace je možné tato opatření rozdělit do čtyř skupin: opatření realizovaná, opatření probíhající (realizovaná a průběžně rozšiřovaná a doplňovaná), ●● opatření připravovaná do konce volebního období 2006-2010, ●● opatření plánovaná v dlouhodobém horizontu. ●● ●●

5.1. Opatření realizovaná 5.1.1. Protikorupční portál a whistleblowing6

V září 2007 spustila pražská radnice projekt Protikorupční portál, díky kterému může kdokoliv, anonymně i adresně, upozornit na jakékoliv nevhodné jednání úředníků nebo volených zástupců hl. m. Prahy. S jednotlivými podněty je nakládáno podle zvláštního vnitřního předpisu (Postup při evidenci a vyřizování podnětů přijatých na Protikorupční portál), který upravuje postup pro přijímání podnětů, jejich evidenci a následné šetření včetně lhůt pro vyřízení podnětu. Ta je vnitřním pokynem stanovena na dva měsíce od přijetí podnětu, během nichž musí být autor podnětu informován o způsobu a výsledcích šetření podnětu. Každým podáním se důkladně zabývají v protikorupční oblasti speciálně vyškolení pracovníci odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností (OMK MHMP) a o všech podáních jsou na každém zasedání informovány komise Rady hl. m. Prahy pro transparentní veřejnou správu a kontrolní výbor Zastupitelstva hl. m. Prahy. Informace o fungování Protikorupčního portálu za období září 2007 až září 2009 jsou obsaženy v Příloze 2.

16

6 Whistleblowing označuje jednání, které vede k bezpečnému anonymnímu sdělení významné skutečnosti ve věci nezákonných nebo eticky pochybných praktik. Může jít o oznámení osobou uvnitř úřadu nebo i jakoukoliv jinou osobou, která s úřadem přišla do styku.

Dobrá správa pražských věcí Struktura a procesy

Komunikace

Standardy chování

• Náměstkyně primátora pro protikorupční opatření

• On-line záznam z jednání zastupitelstva a stenozápisy z jednání na internetu

• Etický kodex zastupitele

• Programy, zápisy a usnesení z jednání Rady na internetu

• Pracovní řád Magistrátu hl. m. Prahy

• Veřejné jednání výborů

• Zákon o střetu zájmů

• Pravidla pro vyřizování stížností

• Odborné vzdělávací programy

• Průzkumy veřejného mínění

• Protikorupční vzdělávací programy

Realizovaná opatření

• Komise Rady pro transparentní veřejnou správu • Odbor stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností (protikorupční činnost) • Odbor finanční kontroly a přezkoumávání hospodaření • Oddělení interního auditu • Externí audity • Mapa korupčních rizik • eTender (evidence zakázek)

• Portál www.praha.eu • Protikorupční portál • Centrální evidence smluv • Zakázky pod lupou

• Etický kodex zaměstnance Magistrátu hl. m. Prahy

• Pravidelná školení ve věci naplňování vnitřních i zákonných norem

Připravovaná opatření

Probíhající opatření

• Pravidla pro zadávání veř. zakázek (MHMP, příspěvkové organizace) • Agendio vč. evidence majetku (SEM)

• Sdílený web

• InterSpis • Bezpečnost informací • Elektronizace agend • Pravidla pro zadávání veř. zakázek (obchodní společnosti) • Analýza byrokratické zátěže • Úprava dokumentace a postupů v oblasti veřejných zakázek, uzavírání smluv a prodeje majetku

• Univerzální přepážka • Jmenovité hlasování členů Rady hl. m. Prahy

• Protikorupční školení jako součást vstupního školení nových zaměstnanců

• Granty pod lupou • Evaluační dotazníky

Plánovaná opatření

• Kontrola dodržování termínů • Databáze sankcí

• Komunikační kanály uvnitř úřadu

• Trénink morální integrity

• Elektronické tržiště

Principy pražské samosprávy: Odpovědnost–Profesionalita–Otevřenost

17

5.1.2. Komise Rady hl. m. Prahy pro transparentní veřejnou správu

Tato komise existuje od roku 2002, do roku 2006 pod názvem protikorupční komise. Členy této komise jsou volení zástupci města (náměstci primátora, předsedové výborů), vedoucí zaměstnanci Magistrátu hl. m. Prahy (ředitel, zástupce ředitele), externí odborníci a zástupci příslušných útvarů Policie ČR, tajemníkem komise je zaměstnanec odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností. Mimo to je od roku 2006 oblast protikorupčních opatření vyčleněna jako samostatné portfolio některého z členů Rady hl. m. Prahy, pro volební období 2006-2010 náměstkyně primátora pro zahraniční politiku, evropské fondy a protikorupční opatření.

5.1.3. Interní kontrola a externí audity Interní kontrola Oblast kontrolních činností má v kompetenci jeden z pěti zástupců ředitele. Jedná se o činnost dvou kontrolních odborů: ●● ●●

odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností, odboru finanční kontroly a přezkoumávání hospodaření (OFK MHMP).

Dalším kontrolním mechanismem je pak oddělení interního auditu odboru Kancelář ředitele Magistrátu (OIA RED MHMP). Činnost kontrolních odborů i oddělení interního auditu je popsána v Příloze 6. K identifikaci ohrožených oblastí mohou sloužit výstupy z interních kontrolních mechanismů a výsledky kontrol prováděných na úrovni jednotlivých odborů, ale i výsledky šetření stížností, petic a podnětů přijatých prostřednictvím Protikorupčního portálu i adresovaných občany přímo na konkrétní odbor. Předmětem pravidelné kontroly interních kontrolních orgánů je také dodržování vnitřního předpisu pro nakládání se stížnostmi a peticemi občanů. Tato podání jsou vyřizována v souladu s Pravidly pro přijímání a vyřizování petic a stížností podaných orgánům hlavního města Prahy, která popisují postupy pro přijímání, evidenci a vyřizování těchto typů podání adresovaných volených orgánům i Magistrátu hlavního města Prahy. Lhůta pro vyřízení je u petic stanovena na 30 dní, u stížností na 60 dní. Praxe ukazuje, že většina podání se vyřídí ve výrazně kratší lhůtě, než jakou poskytuje zákon. Externí audity Kontrola nakládání s veřejnými prostředky a majetkem města je také pravidelně podřizována externím auditům. Podobně město zadává externí audity také v oblasti personální a procesní. Jejich výstupy jsou dalším nástrojem k identifikaci ohrožených oblastí. Popis nejvýznamnějších externích auditů a jejich dopadů je uveden v Příloze 7.

5.1.4. Etický kodex a pracovní řád

18

Orgány hl. m. Prahy ve snaze předcházet možnému korupčnímu jednání přijaly řadu interních předpisů. Jedná se o následující: Interní předpis

Komentář

Pracovní řád Magistrátu hl. m. Prahy

Pracovní řád obsahuje mimo jiné povinnost vykonávat práci nestranně a v práci nebo v souvislosti s ní nepřijímat dary či jiné výhody.

Organizační řád Magistrátu hl. m. Prahy

Organizační řád stanovuje kompetence jednotlivých organizačních jednotek, a vede tak k větší transparentnosti.

Nařízení ředitele k poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (Nařízení ředitele Magistrátu hlavního města Prahy č. 14/ 2007 k povinnostem zaměstnanců hlavního města Prahy zařazených do Magistrátu hlavního města Prahy, poskytování služeb Magistrátu hlavního města Prahy, organizaci některých pracovních činností a pracovních postupů a k identifikaci osob na pracovištích Magistrátu hlavního města Prahy, ve znění nařízení č. 11/2009)

Toto nařízení v části I. obsahuje etický kodex zaměstnance a v článku 6 popisuje zásady informační otevřenosti; část IV. popisuje postup pro vyřizování žádostí občanů o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím; část V. popisuje postup pro poskytování informací hromadným sdělovacím prostředkům.

Etický kodex zaměstnanců

Etický kodex zaměstnanců hl. m. Prahy přijatý v roce 2001 upravuje základní zásady práce všech zaměstnanců, včetně zákazu přijímat za svou práci pozornosti nebo výhody, které by mohly ovlivnit jejich rozhodování či přístup k pracovním úkolům.

Etický kodex člena Zastupitelstva hl. m. Prahy

V roce 2005 byl přijat Etický kodex člena Zastupitelstva hl. m. Prahy, k jehož dodržování se každý zastupitel zavazuje formou podepsání čestného prohlášení. Z toho vyplývá povinnost zastupitele každoročně předat oznámení o samostatně výdělečné či jiné činnosti, příjmech a darech a nemovitém majetku.7

7

7 V současné době je na internetové stránce města zveřejněn výtah z oznámení zastupitelů za roky 2006 až 2008, zveřejnění těchto oznámení nicméně podléhá souhlasu příslušného zastupitele.

19

5.1.5. Transparentnost rozhodování volených orgánů

Hl. m. Praha dosáhlo již značného pokroku v oblasti transparentnosti rozhodování volených orgánů, a to zejména díky následujícím přijatým opatřením: n-line vysílání jednání zastupitelstva na stránkách města, o archivace záznamů všech jednání, zveřejňování stenozápisů z jednání na internetu, internetový archiv programů a přijatých usnesení zastupitelstva i přednesené interpelace zastupitelů na členy Rady včetně jejich odpovědí, ●● možnost účasti veřejnosti na jednáních zastupitelstva a jeho výborů; jednání Rady a jejích komisí jsou neveřejná, nicméně na internetu lze dohledat programy jednání, schválená usnesení a zápisy komisí, ●● hlasování všech členů zastupitelstva k jednotlivým bodům jednání je archivováno na internetu. ●● ●● ●● ●●

5.1.6. Úprava vnitřní dokumentace v oblasti zadávání veřejných zakázek

V druhé polovině roku 2007 se aktualizovala pravidla pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy. Tato aktualizace byla výsledkem dvou rozsáhlých auditů veřejných zakázek (viz Příloha 7), jejichž zjištění vedla ke zpřísnění uvedených pravidel (např. stanovení minimální váhy kritéria ceny, omezení možného rozsahu dodatečných prací apod.). Pravidla jsou samozřejmě dále pravidelně aktualizována dle potřeb města a v závislosti na změnách legislativy (předpokládaná další aktualizace proběhne na přelomu let 2009 a 2010). V březnu 2009 schválila Rada hl. m. Prahy Základní pravidla postupu příspěvkových organizací zřízených hlavním městem Prahou při zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Tato pravidla vychází z Pravidel pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy a z nedávno provedené analýzy stavu zadávání veřejných zakázek a příslušné dokumentace u příspěvkových organizací. Pravidla obsahují základní principy zadávání veřejných zakázek a ředitelům příspěvkových organizací je uloženo, aby tyto základní principy zapracovali do svých vnitřních pravidel, pokud je tam ještě nemají. Podobná základní pravidla budou připravena také pro obchodní společnosti zakládané hlavním městem Prahou. V květnu 2009 bylo vydáno nové nařízení ředitele Magistrátu hl. m. Prahy č. 14/2009, ke stanovení jednotného postupu při oběhu a ověřování účetních a daňových dokladů, které stanovuje mechanismus prověřování zadávání veřejných zakázek v rámci procesu proplácení faktur. Proplatit bude možno jen takovou fakturu, která obsahuje kontrolní číslo. Toto číslo bude automaticky generováno programem eTender při přechodu zakázky z fáze vypsaná do fáze probíhající. V rámci procesu proplácení faktur bude nastavena kontrola na odboru, který zakázku zadal, tak, aby bylo zaručeno, že faktura obsahuje kontrolní číslo a že kontrolní číslo na faktuře je totožné s kontrolním číslem zakázky k danému předmětu v evidenci eTender. Tato kontrola tedy zajistí, že každá veřejná zakázka bude evidována v eTenderu.

20

5.1.7. Transparentnost veřejných zakázek – evidence v aplikaci eTender

Aplikace eTender je určená pro úplnou a kompletní vnitřní evidenci informací o veřejných zakázkách, soutěžích a jiných operacích, kterými hlavní město Praha nakládá se svým majetkem. Zakázky jsou evidovány ve všech fázích svého vývoje, tj. zakázky vypsané (od okamžiku zveřejnění výzvy k podání nabídek či oslovení dodavatelů nebo zájemců do podepsání kontraktu s dodavatelem), zakázky probíhající (od podpisu smlouvy s dodavatelem do okamžiku ukončení realizace celé operace, tj. do převzetí plnění nebo data kolaudace), zakázky ukončené a zakázky zrušené v průběhu zadávacího řízení. Každá fáze vyžaduje povinné vyplnění určitých položek. Pravidla pro zadávání veřejných zakázek stanovují povinnost evidovat všechny veřejné zakázky v této aplikaci, která je provázána s elektronickou úřední deskou. Na tu nelze vyvěsit žádný dokument, aniž by byla daná zakázka před tím zaevidována do eTenderu. Druhým kontrolním mechanismem aplikace je tzv. kontrolní číslo, které systém generuje automaticky při přechodu zakázky z fáze vypsaná do fáze probíhající. Toto kontrolní číslo se dále využívá, protože musí být vyplněno (případně doplněno) na dodavatelem vystavené faktuře. Současně je nastaven proces kontroly, který zajistí, že každá faktura disponuje tímto kontrolním číslem, což také znamená, že je zakázka evidována v aplikaci eTender. V roce 2008 byl spuštěn pilotní testovací program aplikace eTender, v lednu 2009 byla aplikace spuštěna do ostrého provozu a následně byla na základě zkušeností z reálného provozu v březnu 2009 a v září 2009 upravena. Na základě připomínek uživatelů se pracuje na dalších úpravách směrem k zefektivnění práce s tímto programem.

5.1.8. Transparentnost veřejných zakázek – informace v aplikaci Zakázky pod lupou

Zakázky pod lupou je aplikace úzce spojená s eTenderem. Zatímco eTender je interním evidenčním programem, který eviduje všechny veřejné zakázky zadané hlavním městem Prahou, Zakázky pod lupou je externí aplikace, která umožňuje zveřejnění majetkových operací města nad stanovené limity (500.000 Kč u dodávek zboží a služeb a 1.000.000 Kč u stavebních zakázek) na internetových stránkách města. Pilotní verze Zakázek pod lupou byla spuštěna společně s pilotní verzí eTenderu v roce 2008 a prošla testovacím provozem. Vzhledem k tomu, že aplikace přebírá data z eTenderu a v reálném čase je zobrazuje na internetu, mohly být Zakázky pod lupou do ostrého provozu spuštěny až po nasazení upravené verze eTenderu do ostrého provozu. Ke spuštění Zakázek pod lupou došlo 12. května 2009.

21

5.1.9. Mapa korupčních rizik

Mapa korupčních rizik, jeden z hlavních nástrojů v boji proti korupci, byla zpracována v období od listopadu 2008 až března 2009. V rámci mapy korupčních rizik byly analyzovány organizační struktura úřadu, vnitřní pravidla a další relevantní dokumenty související s činností úřadu, současná protikorupční opatření v personální oblasti (systém posilování morální integrity úředníků, vzdělávání), další protikorupční opatření (procesy, postupy, dokumenty vztahující se k boji s korupcí, způsob vyřizování podání upozorňujících na možné korupční jednání, možnosti, kam se má občan možnost obrátit s podezřením na korupci v rámci hl. m. Prahy, zachování anonymity) a kontrolní mechanismy. Na základě této prvotní analýzy byl vytvořen seznam třiceti korupčních rizik, který byl diskutován na interaktivních workshopech a v diskuzích s vedoucími úředníky Magistrátu, volenými zástupci města a externími odborníky – členy komise RHMP pro transparentní veřejnou správu. Na základě workshopů a diskuzí se seznam zúžil na devět klíčových rizik, která se dále analyzovala. Výsledkem celého projektu je vytvoření mapy korupčních rizik, detailní popis devíti klíčových oblastí, ve kterých stávající nastavení systému ponechává prostor pro možné korupční jednání, a doporučení, jak systém změnit a zamezit vzniku korupčního jednání. Výstupy z projektu Mapa korupčních rizik jsou uvedeny v Příloze 1.

5.1.10. Centrální evidence smluv (CES)

Magistrát hl. m. Prahy vede Centrální evidenci smluv8, která obsahuje smlouvy uzavřené mezi hlavním městem Prahou a jinými právnickými či fyzickými osobami od roku 1990 do současnosti. Každá z těchto smluv obsahuje ustanovení, ve kterém smluvní strany souhlasí s uvedením smlouvy v Centrální evidenci smluv a současně s tím, že skutečnosti uvedené ve smlouvě nejsou považovány za obchodní tajemství. Každá smlouva uzavřená hl. m. Prahou je tedy veřejným dokumentem. Evidence smluv je proto veřejně přístupná na internetových stránkách v sekci Úřední oznámení. Každý občan si zde může najít základní údaje o konkrétní smlouvě a následně požádat odbor legislativní a právní o nahlédnutí do této smlouvy.9

22

8 Jak však ukázal audit veřejných zakázek z roku 2006, ne všechny smlouvy jsou do této evidence včas zaneseny. Je proto třeba zajistit, aby evidence smluv byla úplná a aktualizovaná. 9 Podobně zveřejňuje seznam podepsaných smluv také příspěvková organizace města Technická správa komunikací.

5.1.11. Portál www.praha.eu

Portál www.praha.eu je pomyslnou virtuální branou do české metropole, která v sobě snoubí informace z Magistrátu hl. m. Prahy a hlavních pražských organizací, poskytujících služby (Pražská plynárenská, Pražská energetika, Dopravní podnik), zábavu (divadla, kina, sportovní zařízení, ZOO), či sociální, zdravotní nebo podnikatelskou pomoc. Portál je rozdělen do tří hlavních sekcí, které obsahují souhrn postupů při takzvaných životních situacích, tedy jednoduché návody v případech, kdy je potřeba něco si zařídit. Sekce Občan je určena všem, kteří v české metropoli bydlí, pracují a žijí. Kromě všeobecných informací o Praze zde lze nalézt podrobné seznamy a odkazy na další úřady a organizace, které souvisí s bydlením a službami v hlavním městě, a nejrůznější aktuální novinky a informace. Sekce Podnikatel je určena nejen těm, kteří v hlavním městě podnikají, ale i jakýmkoliv dalším právnickým osobám, neziskovým organizacím a v neposlední řadě i zaměstnancům. Sekce obsahuje kontakty na nejrůznější organizace, úřady a finanční instituce, se kterými musí každý běžně komunikovat. Sekce Turista obsahuje především informace o kulturním a společenském životě v Praze, ale také povídání o historii, architektuře a umění v hlavním městě. Pro návštěvníky jsou důležité také popisy všech památek a jejich umístění ve městě. Portál obsahuje funkci Moje podání, která je určena všem, kteří budou Portál využívat pravidelně, ať již se jedná o občany, podnikatele nebo turisty. Moje Praha je personalizovaná část portálu, která registrovanému uživateli umožňuje uzpůsobit si portál vlastním potřebám a představám. Registrace také rozšiřuje funkce portálu o další interaktivní možnosti – kromě možnosti nastavit si vlastní vzhled stránky se jedná především o možnost stahovat, vyplňovat a odesílat interaktivní formuláře nacházející se na portálu.

23

5.2. Opatření realizovaná a průběžně rozšiřovaná a doplňovaná 5.2.1. Interspis

Jedním z rysů moderní veřejné správy je její snaha po elektronizaci agend. Většina podání fyzických i právnických osob na úřad by měla mít elektronickou formu, která šetří čas, peníze, životní prostředí i pracovní prostor, protože odpadá nutnost dokumenty tisknout a následně je archivovat. Elektronizace agend současně znamená omezení kontaktu občana s konkrétním úředníkem, a tím významně eliminuje rizika korupce. Celý úřední proces je mnohem průhlednější a pod větší kontrolou veřejnosti. Elektronizace agend také vytváří tlak na úředníky, aby vyřizování úředních úkonů zbytečně nezdržovali. Tímto směrem se postupně vydává také hlavní město Praha. Na jaře 2008 začala v pilotním provozu fungovat aplikace InterSpis, která by se v budoucnu měla stát jednotnou elektronickou podatelnou pro Magistrát hl. m. Prahy i všechny úřady městských částí. Lze ji nalézt na portálu www.praha.eu v sekci Moje podání. Aplikace umožňuje především učinit tzv. elektronické podání a sledovat průběh jeho vyřízení na úřadě. Dále umožňuje sledovat stav vyřízení podání učiněného v minulosti osobně či písemně na některém z úřadů zapojených do projektu InterSpis. Služba dále umožňuje nahlédnutí do statistik výkonnosti úřadů v oblasti vyřizování jednotlivých podání. Pro využití této aplikace je nutná bezplatná registrace, využít ji však mohou i neregistrovaní uživatelé, kteří zde mají možnost stáhnout různé formuláře a následně je vyplnit a vytisknout v klidu domova. Služba InterSpis ve své pilotní verzi umožňuje odesílat dva typy podání, a to stížnost občana na práci odboru úřadu (za stížnost se považuje ústní nebo písemné podání, jímž se občané nebo právnické osoby obracejí na orgány úřadu ve věci ochrany svých zájmů, nebo kterým upozorňují na nedostatky a závady, jejichž řešení náleží do působnosti uvedených orgánů) a žádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (povinnost úřadu poskytnout informace vztahující se k jeho působnosti). Tyto dva typy podání mohou být odeslány na úřady devíti pražských městských částí (Praha 1, 8, 9, 14, 15, 19, Běchovice, Dolní Počernice, Klánovice). Služba InterSpis se postupně rozšíří o další úřady městských částí s cílem pokrýt celou metropoli, a současně o další možnosti jednotlivých podání (nové životní situace) nebo o možnost sledovat průběh vyřizování i pro listovní zásilky odeslané občanem na úřad. Ve finální fázi bude možno sledovat průběh vyřizování podání, včetně všech dílčích úkonů a identifikace osoby, jež daný úkon provádí. Měla by tím být zavedena jasná odpovědnost konkrétního úředníka za konkrétní úkon. Pilotní projekt služby InterSpis byl spolufinancován prostřednictvím evropských fondů, také rozšíření služby bude spolufinancováno z evropských fondů. K realizaci druhé fáze dojde v roce 2010 tak, aby v průběhu roku pokrývala služba InterSpis nejméně 35 úřadů městských částí a Magistrát hl. m. Prahy. Na podzim 2009 proběhlo zadávací řízení na realizaci tohoto projektu, do konce roku 2009 bude do Rady hl. m. Prahy předložen ke schválení výběr vítězného uchazeče.

24

5.2.2. Sdílený web

Nedílnou součástí transparentní veřejné správy je také informační otevřenost. Tuto funkci naplňuje mj. také Sdílený web. Jedná se o internetový systém, který propojuje vybrané a občany nejvíce vyhledávané informace z webových stránek jednotlivých městských částí. S jeho pomocí tak občané mohou na jednom místě rychle a efektivně zjistit, co by jinak museli složitě hledat napříč všemi weby městských částí. Sdílený web byl v pilotní podobě spuštěn na jaře 2008 a je k dispozici na portálu na adrese www.praha.eu v sekci Občan – Úřady – Informace z webů. V první fázi mohou občané i podnikatelé prostřednictvím Sdíleného webu zjišťovat a stahovat dokumenty a informace z oblastí adresář a kontaktní údaje jednotlivých městských úřadů; nabídky volných bytů; veřejné zakázky; grantová řízení; nabídky pozemků; nabídky volných nebytových prostor; nabídky volných pracovních míst a ostatní informace z úředních desek. V budoucnosti se tyto kategorie budou rozšiřovat tak, aby systém pokrýval co možná nejširší spektrum dostupných informací. Chybět nebudou například Aktuality, Pozvánky, Vyhlášky, Usnesení, Stavební povolení, Územní rozhodnutí a další. V pilotním projektu je možno využívat informační nabídky z úředních desek šesti městských částí (Praha 1, 8, 9, 12, 14 a 15) a Magistrátu hl. m. Prahy. Další městské části budou následovat tak, aby bylo touto vyhledávací službou pokryto celé území hlavního města.

5.2.3. Proxio/Agendio

Proxio je unikátní komplexní řešení informačního systému veřejné správy, jehož architekturu lze rozdělit do tří základních oddělených, ale vzájemně provázaných úrovní. První úroveň tvoří registry, které plní roli datového základu. Registry umožňují čerpat data z externích zdrojů a jsou obrazem celostátních registrů v informačním systému organizace (konkrétně se jedná o registr nemovitostí s daty z katastrálních úřadů, registr budov obsahující všechny adresy, registr obyvatel, registr ekonomických subjektů evidující podnikající fyzické i právnické osoby a matriky). Registry jsou jediným zdrojem dat pro všechny ostatní součásti informačního systému, který je tímto nezávislý na externích datových zdrojích. Druhou vrstvou jsou evidence, které tvoří nadstavbu základního datového fondu pracující již jen s daty ve vztahu k dané organizaci. Nad centralizovanými evidencemi objektů a subjektů jsou zde modelovány konkrétní uživatelsky orientované evidence pro správu specifických skupin nemovitého či movitého majetku, občanů apod. (například evidence objektů zahrnující všechny nemovitosti dané organizace, evidence majetku, evidence bytů a nebytů obsahující informace o bytových a nebytových prostorech v majetku dané organizace, evidence organizační struktury obsahující údaje o zaměstnancích, včetně nastavení jejich práv k informačnímu systému, evidence subjektů obsahující data o partnerech, s nimiž má daná organizace smluvní či jiný vztah, ad.)

25

Poslední, třetí vrstvou je Agendio. Vrstva evidencí vytváří datový základ pro jednotný multiagendový systém určený pro vedení všech typů agend (např. smluv, poplatků, přestupků, stavebních řízení, sociálních dávek, soudních sporů, správy majetku, správy bytů apod.). Tato vrstva pokrývá celou řadu řešení na podporu administrativních procesů, od zaevidování případu, přes jeho finanční obraz až po vystavení příslušných dokumentů. Jednotlivé položky lze členit územně (městské obvody či části, katastrální území, parcelní číslo), organizačně (úřad, obvod, odbor, oddělení, pracovník) a typově (smlouva, poplatek, řízení, soudní spor, přestupek, sociální dávka, žádost…). Kromě toho obsahuje Agendio speciální moduly pro podporu specifických agend (pro potřeby hlavního města Prahy například moduly správa majetku, správa bytů, stavební řízení, výběrové řízení, soudní spory, centrální evidence smluv, centrální evidence objednávek, sociální dávky, sociálně právní ochrana dětí, přestupky, dopravní přestupek, příjmy a poplatky se speciálními moduly psi, odpady, vstupné, rekreační pobyt a další). Součástí aplikace je modul Dokumenty, který zajišťuje tiskové výstupy záznamu a vazbu na Spisovou službu a externí archiv dokumentů. Dokumenty představují výstupy z Agendia, které jsou tvořené na základě šablon doplněné údaji z požadované agendy. V rámci tohoto komplexního řešení došlo k elektronizaci řady agend na Magistrátu hl. m. Prahy, evidence nemovitého majetku (viz bod 5.2.4.), evidence smluv o majetku, evidence soudních sporů, evidence zřizovacích listin, evidence chovatelů psů, elektronizace agendy odpadového hospodářství a další. Zavedení integrovaného agendového systému umožňuje sdílení informací o jednotlivých případech, sdílení informací s jinými agendami nebo automatické generování úkolů a úkonů ve vazbě na konkrétné zpracovávanou agendu.

5.2.4. Správa a evidence majetku (SEM)

Hlavní město Praha disponuje v rámci informačního systému Agendio velmi obsáhlou interní evidencí nemovitého majetku (SEM), která obsahuje informace o všech budovách, pozemcích a stavbách v majetku hl. m. Prahy, ať již jsou spravované přímo, prostřednictvím organizací zřízených městem, prostřednictvím najatých organizací, nebo svěřeny do správy městským částem. Evidence také zaznamenává a uchovává všechny operace, které s daným majetkem byly činěny. Technologie systému používá oddělené aplikační servery obsahující program pro obsluhu systému a datové servery obsahující uložená data o majetku. Tato technologie zajišťuje vysokou míru bezpečnosti dat a zajišťuje, že se uživatel dostane jen k těm údajům, na něž má nastavena přístupová práva. V současné době se připravuje speciální přídavný modul, který umožní generovat manažerské výstupy pro sekretariáty volených zástupců. Podobné výstupy lze do budoucna generovat také ke zveřejnění na městském portálu, a tím výrazně zvýšit transparentnost procesu nakládání s majetkem.

26

5.2.5. Zajištění bezpečnosti informací

Mapa korupčních rizik vyhodnotila jako jedno z významných rizik také únik informací. Hlavní město Praha se v rámci transparentnosti snaží zpřístupnit veřejnosti co největší množství informací, přesto však vždy existuje určité množství informací podléhající větší či menší míře utajení. Poskytování informací ve správním řízení upravuje nařízení ředitele č. 4/2006 k usměrnění některých činností ve správním řízení, nahlížení do spisů a k uveřejňování dokumentů na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy. Pro oblast utajovaných informací je důležitější nařízení ředitele č. 3/2006 k opatřením Magistrátu hlavního města Prahy k činnostem bezpečnostního ředitele Magistrátu, v oblasti ochrany utajovaných informací, administrativní bezpečnosti, pro zajištění fyzické bezpečnosti, k ochraně osob a při řešení mimořádné události a krizové situace. Toto nařízení definuje obecně náplň činnosti bezpečnostního ředitele Magistrátu (je zařazen do oddělení organizačního a sekretariátu odboru Kancelář ředitele Magistrátu) jako zabezpečování plnění úkolů v oblasti ochrany utajovaných informací a v oblasti výkonu citlivých činností a zabezpečování kontroly nakládání se zvláštními skutečnostmi. Mezi klíčové úkoly bezpečnostního ředitele patří, že zabezpečuje příjem, evidenci, zpracování, odesílání, přepravu, přenášení, ukládání, zapůjčování, skartaci a archivaci utajovaných informací a vede seznam uložených dokumentů a jednou ročně provádí kontrolu utajovaných informací za uplynulý kalendářní rok a oznamuje její výsledek řediteli Magistrátu. Uvedené nařízení dále detailně popisuje způsoby manipulace s utajovanými dokumenty v různém stupni utajení. Koncem roku 2008 byla jmenována pracovní skupina pro bezpečnost informací jako poradní orgán ředitele Magistrátu, která posuzuje řešení metodických, organizačních a technických problémů, koordinuje různé zájmy, znalosti a mechanismy ochrany spojených s bezpečností informací v podmínkách Magistrátu a předkládá stanoviska, návrhy a náměty řediteli Magistrátu. Cílem pracovní skupiny je především koordinace aktivit jednotlivých odborů Magistrátu a zvláštních organizačních jednotek Magistrátu a spolupráce s externími právními subjekty a příspěvkovými organizacemi zřízenými hlavním městem Prahou podílejícími se na komplexním zajišťování bezpečnosti informací. Mezi hlavní dílčí úkoly pracovní skupiny pak patří stanovení a následné zavedení jednotných standardů pro bezpečnost informací v podmínkách Magistrátu. Tato pravidla pro nakládání s informacemi by měla být vyhotovena během roku 2009.

5.2.6. Transparentnost veřejných zakázek – proces zadávání

Hl. m. Praha bude zadávání veřejných zakázek častěji realizovat prostřednictvím již existujících elektronických tržišť10. Do budoucna lze uvažovat o zřízení vlastního elektronického tržiště pro hl. m. Prahu, případně i příspěvkové organizace a městské části. Do budoucna se také počítá s úplnou elektronizací zadávání veřejných zakázek.

10 Například http://new.allytrade.cz, www.centralniadresa.cz, gem.b2bcentrum.cz, www.softender.cz a další.

27

5.3. Opatření připravovaná 5.3.1. Analýza byrokratické zátěže Hlavním cílem analýzy byrokratické zátěže je: identifikovat informační povinnosti způsobující z pohledu vybraných cílových skupin nadměrnou administrativní zátěž (úředníci, občané, podnikatelé, neziskový sektor), ●● posoudit jejich právní relevanci (opora v právním řádu ČR a v interních předpisech), ●● vyčíslit výši administrativní zátěže, ●● navrhnout příležitosti ke snížení administrativní zátěže a narovnání procesů. ●●

Z pohledu Magistrátu hl. m. Prahy bude důležité vyhodnotit zejména nastavení procesů při řešení analyzovaných životních situací (žádosti o vydání dokladů či jiných dokumentů, vyřizování přestupků apod.), sdílení informací v rámci Magistrátu hl. m. Prahy, včasnost a dostupnost klíčových informací pro přijetí rozhodnutí s cílem identifikovat příležitosti k zefektivnění procesů uvnitř organizace a dále nastavit standardy pro měření výkonnosti a zavést jejich pravidelné vyhodnocování. V říjnu 2008 byla jmenována pracovní skupina, která vypracovala návrh tohoto projektu ve verzi určené pro podání žádosti o dotaci ze strukturálních fondů Evropské unie. S ohledem na náročnost procesu zavádění datových schránek k 1. červenci 2009 však oproti původním předpokladům Ministerstvo vnitra do května 2009 obecnou výzvu v operačním programu Lidské zdroje a zaměstnanost nevypsalo. Vzhledem k vyšší finanční náročnosti celého projektu (cca 20-25 mil. Kč) proto byla zpracovaná žádost upravena do podoby pilotního projektu, který bude zahrnovat pouze analýzu třiceti životních situací oproti původně předpokládaným stu životních situací. Do konce roku 2009 bude tento pilotní projekt předložen Radě hl. m. Prahy ke schválení a nejpozději v prvním čtvrtletí roku 2010 bude zahájena realizace tohoto pilotního projektu. V případě možnosti získání finančních prostředků z fondů EU (případně z jiných zdrojů) bude projekt rozšířen do své původní podoby.

5.3.2. Jmenovité hlasování Rady hl. m. Prahy

V současné době je na internetových stránkách města možné dohledat, jak který zastupitel na jednání ZHMP při projednávání konkrétního tisku hlasoval. V případě Rady se však občané mohou dozvědět pouze výsledek celkového hlasování. V zájmu zvýšení transparentnosti rozhodovacích orgánů se proto připravuje zveřejňování jmenovitého hlasování k jednotlivým tiskům také pro jednání Rady.

28

5.3.3. Rozšíření Pravidel pro zadávání veřejných zakázek na obchodní společnosti zakládané hl. m. Prahou

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek jsou platná pro zakázky zadávané hlavním městem Prahou. V březnu 2009 byly Radou hl. m. Prahy schváleny Základní pravidla postupu příspěvkových organizací zřízených hlavním městem Prahou při zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Pravidla obsahují základní principy zadávání veřejných zakázek a ředitelům příspěvkových organizací je uloženo, aby tyto základní principy zapracovali do svých vnitřních pravidel, pokud je tam ještě nemají. Nyní jsou zadány externí právní posudky ve věci aplikace těchto základních pravidel také pro obchodní společnosti zakládané hlavním městem Prahou (viz bod 5.1.6).

5.3.4. Úprava vnitřní dokumentace a formalizace postupů v oblasti zadávání veřejných zakázek

Mapa korupčních rizik identifikovala několik oblastí, v nichž by bylo možno zlepšit a upřesnit stávající mechanismy, postupy a řídící dokumentaci procesu zadávání veřejných zakázek. Je proto třeba v duchu doporučení uvedených v Příloze 1 upravit Pravidla pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy, a to především v oblastech složení hodnotících komisí, upřesnění odpovědnosti za některé vykonávané úkony, úpravy lhůt pro předkládání nabídek u zakázek malého rozsahu a úpravy limitů a stanovení technických podmínek. V zájmu veřejného zadavatele veřejných zakázek je také jasná vlastnická struktura společností, které o veřejné zakázky soutěží a uchází se tak o veřejné prostředky. V tomto smyslu budou upravena vnitřní pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Současně bude v rámci připomínkování novely zákona o veřejných zakázkách iniciována legislativní změna tak, aby zákon stanovoval veřejným zadavatelům povinnost připustit do soutěží pouze společnosti s jasnou vlastnickou strukturou.

5.3.5. Úprava vnitřní dokumentace a formalizace postupů v oblasti uzavírání smluv

Mapa korupčních rizik identifikovala prostor pro zlepšení procesu uzavírání smluv. Na základě doporučení tohoto projektu bude vypracována analýza smluvních vztahů hlavního města Prahy, která zjistí, jaké typy smluvních vztahů a v jakém množství hlavní město Praha uzavírá. Na základě výsledků této analýzy bude vypracován vnitřní dokument upravující proces přípravy, projednávání, schvalování a podepisování smluv a jejich dodatků uzavíraných Magistrátem hl. m. Prahy. Tento dokument by dle doporučení mapy korupčních rizik měl specifikovat oprávnění k podepisování smluv, doposud stanovené jen obecně, a stanovit mechanismus pro nezávislou formální a věcnou kontrolu smluv (např. pro smlouvy s nižším finančním plněním vytvoření a používání standardizovaných vzorů smluv nebo stanovení obligatorních smluvních podmínek, pro smlouvy s vyšším finančním plněním nezávislé prověření smlouvy odborem legislativním a právním, kde by mohl být vyčleněn jeden pracovník speciálně pro agendu uzavírání smluv). Vnitřní řídící dokumentace by také měla stanovit odpovědnost předkladatele za obsah smlouvy a pravidla pro eskalaci v případě nemožnosti nalézt dohodu při schvalování smluv mezi předkladatelem a připomínkujícím subjektem.

29

5.3.6. Úprava vnitřní dokumentace a formalizace postupů v oblasti prodeje majetku

Mapa korupčních rizik identifikovala prostor pro zlepšení procesu prodeje majetku města. Na základě doporučení tohoto projektu bude upraven proces prodeje majetku města stanovený v Organizačních zásadách. V tomto dokumentu je třeba upravit postup pro prodej majetku formou výběrového řízení stejně, jako je upraven postup pro prodej majetku formou přímého prodeje. Tento postup musí jednoznačně stanovit pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování prodeje majetku města formou výběrového řízení. V podobném duchu je nutno upravit i další související dokumenty (zejména Zásady postupu při prodeji bytových domů ve vlastnictví hl. m. Prahy; Zásady postupu při úplatném převodu rodinných domů a bytových domů s jedním až třemi byty, včetně pozemků se kterými tvoří jeden celek; Zásady pro nakládání s přebytečným a neupotřebitelným majetkem ve vlastnictví hl. m. Prahy, kde subjektem hospodaření je hl. m. Praha). V Organizačních zásadách je dále také třeba upravit a stanovit pravomoci a pozici majetkové komise Rady hl. m. Prahy v procesu prodeje majetku. Také je třeba stanovit závazný seznam podkladů, které dostávají Rada hl. m. Prahy a Zastupitelstvo hl. m. Prahy pro rozhodování o prodeji majetku města. Součástí těchto podkladů musí být výpis z cenové mapy nebo znalecký posudek, který by orgány města při rozhodování měly vzít v potaz, případně musí řádně zdůvodnit prodej majetku města pod cenou stanovenou znaleckým posudkem nebo cenovou mapou. Všechny dokumenty vztahující se k prodeji majetku města by také měly být zveřejněny na internetových stránkách města.

5.3.7. Granty pod lupou

Na Magistrátu hl. m. Prahy existuje vnitřní evidence všech udělených grantů. Na internetových stránkách města lze udělené granty dohledat, pouze však pro aktuální rok a podle jednotlivých oblastí bez jejich propojení. Aplikace Granty pod lupou shromáždí data z evidence do jedné aplikace, kde budou archivována a bude možno v nich vyhledávat podle různých kritérií. V roce 2009 byly zahájeny práce na tomto projektu ve formě řešení technické infrastruktury. Po podepsání smlouvy s dodavatelem bude dva měsíce probíhat realizace projektu a měsíc bude probíhat jeho testování. Předpoklad spuštění celého projektu je na konci roku 2009.

5.3.8. Pravidelné zasílání souhrnných výstupů pro vedoucí pracovníky

Jedním z významných protikorupčních nástrojů je kontrola dodržování termínů správních úkonů ze strany vedoucích pracovníků. Spisová služba Magistrátu hl. m. Prahy v současné době umožňuje každému vedoucímu pracovníkovi prostřednictvím modulu Vedoucí vytvářet a prohlížet libovolné výstupy o vyřizování správních úkonů (například podle časových kritérií rozdělené na úkony vyřízené v termínu, úkony vyřízené po termínu a úkony nevyřízené vůbec apod.). Tyto výstupy je však třeba vytvářet manuálně. Připravuje se proto zautomatizování tohoto procesu tak, aby v pravidelné periodě každý vedoucí pracovník dostával automaticky generované výstupy ze spisové služby za své oddělení, odbor či celý Magistrát, které by umožnily pravidelně kontrolovat plnění termínů. Podobně i nová aplikace eTender umožňuje správcům zakázek vytvářet výstupy z této aplikace v podobě seznamů veřejných zakázek za dané oddělení, odbor či celý Magistrát. V rámci přípravy nové, vyšší verze aplikace je možno do budoucna uvažovat o zavedení automatického a pravidelného zasílání výstupů z evidence vedoucím pracovníkům. 30

5.3.9. Projekt Univerzální přepážka

V budově Magistrátu hl. m. Prahy v Jungmannově ulici (Škodův palác) byly zřízeny informační přepážky některých odborů. Občan tak má možnost při řešení svého problému využít těchto informačních přepážek umístěných v přízemí budovy Škodova paláce namísto složitého hledání odpovědného úředníka v kancelářích daného odboru. Občan získá na informačních přepážkách základní informace, které ho již nasměrují na konkrétního odpovědného úředníka, případně může učinit podání přímo u informační přepážky. Tyto informační přepážky obsluhují pracovníci příslušného odboru. V rámci zkvalitnění tohoto nástroje se připravuje projekt Univerzální přepážky (tzv. FrontDesk), tj. jednotného informačního místa pro všechny odbory se speciálně vyškolenými pracovníky, kteří budou schopni občanům poskytnout široké spektrum informací a služeb. V obecné rovině bude u univerzální přepážky možno získat všeobecné informace o Magistrátu hl. m. Prahy, výpisy z aplikace Czech Point (aktuálně se jedná především o výpisy ze živnostenského rejstříku, obchodního rejstříku, katastru nemovitostí, rejstříku trestů a Centrálního registru řidičů), univerzální přepážka umožní přístup k datovým schránkám (včetně vytištění dokumentu či naopak konverze dokumentu do elektronické podoby) nebo ověřování podpisů a listin. Dále zde občané budou moci získat informace a pomoc při řešení svých konkrétních životních situací nebo uskutečnit podání, včetně kontroly vyplnění příslušného tiskopisu. Univerzální přepážka dále občanům nabídne specializované služby týkajících se konkrétních odborů.

5.3.10. Kontextové vyhledávání v Centrální evidenci smluv

Centrální evidence smluv (viz bod 5.1.10.) zpřístupněná na internetových stránkách města umožňuje vyhledávání pouze podle dvou kritérií: podle roku uzavření smlouvy a podle typu smlouvy, který je navíc uveden třípísmennou zkratkou, aniž by evidence obsahovala vysvětlení těchto zkratek. V prvním kroku je proto nezbytné doplnit do stávající databáze seznam použitých zkratek a také popis postupu, za jakých okolností a kde je možno do smlouvy nahlédnout, následně pak ve druhém kroku zavést i jiná kritéria pro vyhledávání v evidenci smluv (předmět smlouvy, druhý účastník smlouvy, odbor/oddělení, cenový limit apod.).

5.3.11. Evaluační dotazníky

Evaluační dotazníky jsou jedním z mechanismů, jak zavést a posílit zpětnou vazbu mezi úřadem a občanem. Na konci roku 2009 byly zadány analýzy ve věci zavedení těchto dotazníků. Po svém zavedení by se mohly evaluační dotazníky stát součástí webové aplikace Protikorupční politika (http://korupce.praha-mesto.cz), případně lze uvažovat také o jejich tištěné podobě umístěné v boxech Protikorupčního portálu. Během roku 2010 bude ve spolupráci odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností, oddělení interního auditu odboru Kancelář ředitele Magistrátu a odboru informatiky připraven dotazník, s jehož pomocí by občané mohli vyjádřit své stanovisko k práci úřadu. V obecné rovině pak lze uvažovat o dalších mechanismech ke zvýšení aktivní participace občanů na budování otevřené a efektivní veřejné správy na Magistrátu hl. m. Prahy.

31

5.4. Opatření plánovaná 5.4.1. Evidence stížností

Evidence stížností je v současné době k dispozici pouze interně, do budoucna je možno uvažovat o jejím zveřejnění, ať již formou pravidelného shrnutí a statistického zhodnocení přijatých a vyřízených žádostí, případně zveřejněním celé databáze, tj. všech přijatých stížností (samozřejmě v souladu se zákonem na ochranu osobních údajů), včetně způsobu jejich vyřízení.

5.4.2. Interní databáze sankcí

Zákonné normy v řadě případů stanovují poměrně široké rozpětí pro udělení sankce. Součástí transparentní veřejné správy je také její předvídatelnost, tzn., že v podobných případech se ukládá sankce v téže či podobné výši. V současné době na Magistrátu hl. m. Prahy neexistuje žádné centrální místo, kam by se zaznamenávaly informace o udělených sankcích. Zavedení této centrální databáze by zvýšilo možnosti kontroly v oblasti udílení sankcí, kdy by každý vedoucí úředník mohl zjistit, zda jednotliví referenti udílí ve stejných případech stejné sankce, nebo zda udílení sankcí doprovází velký rozptyl v jejich výši. Současně by však zavedení této databáze usnadnilo práci novým zaměstnancům, kteří by měli možnost v případě pochybností snadno zjistit, jak jejich předchůdci rozhodovali v podobných případech a jaké sankce udíleli. Bude tak zajištěna kontinuita v udílení sankcí, která v současné době vzhledem k poměrně vysoké fluktuaci zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy zaručena není. Databáze sankcí bude sloužit pouze pro interní potřebu, výše sankcí se bude zveřejňovat pouze na základě žádosti o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb. Třetí funkcí databáze sankcí bude také to, že umožní snadno a rychle poskytnout odpověď na dotaz podobného typu například pracovníkům Univerzální přepážky apod.

5.4.3. Posílení nezávislosti vnitřních kontrolních mechanismů a zapojení externích kontrolních mechanismů

Vnitřní kontrolní mechanismy (OMK MHMP, OFK MHMP, OIA RED MHMP) jsou v současné době součástí struktury Magistrátu a přímo podřízené řediteli Magistrátu, a tato úzká součinnost s objekty kontroly může ovlivnit jejich nestrannost. Řešením této situace může být aplikace modelu známého z řady západoevropských měst, například Vídně, kde existuje samostatný kontrolní úřad. Ten je sice formálně součástí struktury tamního Magistrátu, nicméně ve své kontrolní činnosti je na úřadu nezávislý. Této nezávislosti je dosaženo mj. tím, že ředitel tohoto úřadu není podřízen řediteli Magistrátu, ale je volen městským zastupitelstvem na návrh starosty. Tímto krokem je dosaženo většího oddělení činnosti kontrolních mechanismů a objektů kontroly. V prostředí hlavního města Prahy by tento model mohl fungovat tak, že by sekce kontrolních mechanismů byla vyčleněna jako samostatná organizační jednotka v rámci Magistrátu, kterou by vedl ředitel jmenovaný na návrh primátora nebo Rady Zastupitelstvem hl. m. Prahy, a to na dobu přesahující volební období tohoto orgánu (tj. například na pět let).

32

V oblasti kvality veřejné správy je dalším možným řešením zřízení funkce krajského ombudsmana. Funkce ombudsmana (též veřejného ochránce práv) byla v České republice zřízena v roce 2000 za účelem ochrany základních práv a svobod občanů před jednáním úřadů a dalších centrálních institucí, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, nebo pokud jsou orgány nečinné. Ombudsman má možnost provádět nezávislá šetření a provádí nápravu chyb veřejné správy pomocí neformálních návrhů či doporučení a prostřednictvím veřejného tlaku na dané instituce s výzvou k nápravě jejich pochybení. Ombudsman nemá právo rušit či měnit rozhodnutí úřadů a vstupovat do soudních sporů, nicméně i tak je tato symbolická funkce významným příspěvkem k dosažení transparentní a efektivní veřejné správy. Působnost ombudsmana se dotýká také činnosti krajů a obcí, ovšem pouze při výkonu státní správy v přenesené působnosti. Jako vysoce žádoucí se proto jeví možnost zřízení funkce krajských ombudsmanů, kteří by disponovali podobnými pravomocemi jako celostátní ombudsman, s působností pro dohled nad výkonem samosprávy v krajích a obcích. V tomto případě by samozřejmě muselo dojít ke změně příslušného zákona č. 349/1999 Sb., případně k přijetí nového speciálního zákona o institutu krajského ombudsmana. Hl. m. Praha může sehrát roli iniciátora diskuze a případné legislativní iniciativy na toto téma. V případě neúspěchu této obecné diskuze by samozřejmě bylo možno uvažovat o zřízení funkce ombudsmana čistě na pražské úrovni. V současné době již Magistrát hl. m. Prahy disponuje funkcí ombudsmana, jehož činnost je však omezena pouze na oblast zdravotních a sociálních služeb, a nově také funkcí ombudsmana pro čistotu a zeleň zaměřeného na oblast životního prostředí v Praze. Vedle nich by mohla být zřízena funkce protikorupčního ombudsmana, běžná v západních zemích, spíše by však bylo vhodnější zřídit funkci jednoho ombudsmana bez přesného určení jeho činnosti. Současně by bylo vhodné, aby ombudsman nebyl do funkce jen jmenován, ale aby byl volen Zastupitelstvem hl. m. Prahy (na návrh primátora nebo Rady) opět na dobu přesahující funkční období tohoto orgánu. Větší nezávislosti kontrolní činnosti lze dosáhnout také větším zapojením externích kontrolních mechanismů. V případě finanční kontroly je jednou z možných cest rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), v jehož působnosti je v současné době kontrola hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných obcemi nebo kraji v jejich samostatné působnosti. Rozšíření pravomocí NKÚ na kraje a obce by vyžadovalo změnu Ústavy a příslušného zákona č. 166/1993 Sb. a personální posílení úřadu, na druhé straně by nicméně umožnilo transparentní a nezávislou kontrolu krajského a obecního hospodaření, což lze s ohledem na stávající právní stav požadovat za žádoucí změnu. Dalším z možných nástrojů pro zlepšení činnosti kontrolních mechanismů je pravidelné zadávání komplexních externích auditů. V rámci zadávání externích auditů je často využíváno specializovaných auditů směřujících na konkrétní činnosti na konkrétní odbory, které umožňují kontrolovaným odborům se na kontrolu předem připravit. V pravidelných intervalech by proto měly být realizovány komplexní audity více činností na více odborech, které eliminují možnost odborů připravit se na auditní šetření a tím zkreslit jeho výsledek.

33

5.4.4. Protikorupční školení

V současné době probíhají protikorupční školení v rámci povinného úvodního školení nových zaměstnanců v rozsahu čtyřiceti pěti minut a dále nepravidelně v rámci individuálního vzdělávání zaměstnanců. Toto školení však probíhá v časovém horizontu přibližně jedenkrát za půl roku s kapacitou kolem 25 osob. V rámci protikorupčních opatření je proto žádoucí rozšířit prostor pro oblast korupce při vstupním školení nových zaměstnanců, kde by noví zaměstnanci Magistrátu hl. m. Prahy, případně i pražských městských částí, měli být detailně seznámeni s obsahem Protikorupční strategie, hlavními cíli protikorupční politiky města a hlavními nástroji v boji proti korupci. Dále je třeba zavést povinná pravidelná protikorupční školení jak pro řadové zaměstnance, tak pro zaměstnance vedoucí. V případě řadových zaměstnanců nemusí školení probíhat prezenční formou, ale formou tzv. e-learningu. V případě vedoucích zaměstnanců mohou mít školení podobu pravidelných interaktivních workshopů. Na uvedených protikorupčních školeních je žádoucí participace externích odborníků zabývajících se oblastí boje proti korupci. Dále by měly být zavedeny také interaktivní semináře pro veřejnost a uspořádána mezinárodní konference pro odbornou veřejnost, kde bude nová strategie představena.

5.4.5. Rotace úředníků a spisového materiálu

Velkým ohrožením transparentnosti veřejné správy je fixní rozdělení spisové agendy, tj. že každý referent má na starosti konkrétní část vyřizované agendy, ať již definované funkčně, místně či jinak. Tato praxe může ve svém důsledku vytvářet nežádoucí vazby (ať již vůči občanům, či například vůči orgánům první instance, u nichž je Magistrát hl. m. Prahy odvolacím orgánem, apod.), a tudíž k netransparentnímu prostředí. Podobně je vhodné uvažovat o rotaci úředníků ve výběrových komisích; zúčastňuje-li se výběrových komisí stále tentýž úředník daného odboru, vzniká zde prostor pro jeho ovlivňování a následné netransparentní jednání. Za pilotní projekt transparentního rozdělování spisové agendy můžeme považovat nová kontrolní opatření v odboru dopravních přestupků zavedená v roce 2008. Zde byla při přidělování nových spisů (přestupků) zavedena opatření plně vylučující lidský faktor. Nové spisy jsou ihned zaevidovány v počítačovém systému a následně program přidělí konkrétní spis konkrétnímu referentovi. Není tedy možné, aby jeden referent vykonával jednu konkrétní agendu, ani není možné, aby si referent vyžádal konkrétní spis. Převedení přiděleného spisu je možné pouze se souhlasem vedoucího oddělení v případech dlouhodobé nepřítomnosti. Podobné mechanismy (automatické přidělování spisů, rotace pracovníků spisové služby přidělujících spisy apod.) je vhodné zavést na dalších odborech, které jsou z hlediska korupce či netransparentního jednání vnímány jako rizikové.

34

5.5. Harmonogram Protikorupční strategie Na základě výše uvedených realizovaných, připravovaných či plánovaných opatření byl sestaven časový harmonogram jejich implementace, a tedy naplňování této Protikorupční strategie.

Rok 2009: ●●

odzim: zahájení projektu Analýza byrokratické zátěže p zajistí ředitel MHMP, zodpovídá náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

onec roku: vypracování standardů pro nakládání s informacemi k zajistí RED MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

onec roku: spuštění aplikace Granty pod lupou k zajistí INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

úprava vnitřní dokumentace v oblasti zadávání veřejných zakázek zajistí LEG MHMP ve spolupráci s OMK MHMP a věcně příslušnými odbory MHMP, zodpovídají ředitel MHMP a náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

po přijetí Protikorupční strategie rozšíření protikorupčního bloku při vstupním vzdělávání nových zaměstnanců zajistí RED MHMP

Rok 2010: ●●

Q: úprava mechanismu vyhledávání v Centrální evidenci smluv 1 zajistí odbor INF MHMP ve spolupráci s LEG MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

Q: přijetí Základních pravidel pro zadávání veřejných zakázek pro 1 obchodní společnosti zakládané městem zajistí odbor OMK MHMP ve spolupráci s LEG MHMP, zodpovídá ředitel MHMP a náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

Q: zveřejňování jmenovitého hlasování členů Rady hl. m. Prahy na 1 internetu zodpovídá náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

1Q: zavedení automaticky generovaných výpisů ze spisové služby o plnění termínů pro vedoucí pracovníky zajistí INF MHMP ve spolupráci s garantem Spisové služby z AMP MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

Q: evaluační dotazníky jako rozšíření Protikorupčního portálu 1 zajistí OMK MHMP ve spolupráci s INF MHMP, zodpovídá náměstkyně primátora Markéta Reedová

35

●●

prava vnitřní dokumentace v oblasti uzavírání smluv ú zajistí LEG MHMP ve spolupráci s OMK MHMP a věcně příslušnými odbory MHMP, zodpovídají ředitel MHMP a náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

prava vnitřní dokumentace v oblasti prodeje majetku města ú zajistí zástupce ředitele pro majetkovou oblast, zodpovídá ředitel MHMP, supervize věcně příslušného člena RHMP

●●

okončení projektu Univerzální přepážka (FrontDesk) d zajistí INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP, supervize náměstek primátora pro oblast bezpečnosti, legislativy, informatiky a veřejné správy

●●

r ozšíření aplikace Sdílený web na další městské části zajistí INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

r ozšíření služby Interspis na minimálně 35 městských částí a MHMP zajistí INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

podzim 2010: vyhodnocení Protikorupční strategie rok od jejího přijetí zajistí náměstkyně Markéta Reedová

Průběžně:

36

●●

interní audity zajistí OIA RED MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

externí audity zodpovídá ředitel MHMP

●●

ontrolní činnost odborů zařazených do oblasti kontrolních činností k zajistí OMK MHMP a OFK MHMP, zodpovídá zástupkyně ředitele pro oblast kontrolních činnosti

●●

aplňování etického kodexu zaměstnance a zastupitele n zodpovídá ředitel MHMP, resp. předseda kontrolního výboru ZHMP

●●

dborné vzdělávání zaměstnanců a školení ve veřejné správě o zajistí PER RED MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

ravidelná protikorupční školení a workshopy pro vedoucí i řadové p zaměstnance zajistí PER RED MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

lektronizace agend v rámci aplikace Proxio / Agendio e zajistí INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP, supervize náměstek primátora pro oblast bezpečnosti, legislativy, informatiky a veřejné správy

Dlouhodobé úkoly: ●●

zdělávací projekt Magistrátu hl. m. Prahy (trénink morální integrity) v zodpovídají ředitel MHMP a náměstkyně primátora Reedová

●●

řízení funkce (protikorupčního) ombudsmana z zodpovídá náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

osílení nezávislosti vnitřních kontrolních mechanismů p zodpovídá náměstkyně primátora Markéta Reedová

●●

přístupnění evidence stížností (s ohledem na zákon o ochraně osobních z údajů) zajistí OMK MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

r otace úředníků a spisového materiálu (na některých odborech průběžně zaváděno) zodpovídá ředitel MHMP

●●

s puštění interní databáze sankcí zajistí INF MHMP ve spolupráci s příslušnými odbory MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

●●

avedení externích výstupů z evidence majetku z zajistí zástupce ředitele pro majetkovou oblast ve spolupráci s INF MHMP, zodpovídá ředitel MHMP

37


6. Komunikace a prosazení strategie Magistrát hl. m. Prahy se při naplňování této strategie zaměří na oblast komunikace a vzdělávání zaměstnanců. Dobrá komunikace jak uvnitř úřadu, tak mezi úřadem a jeho klienty, a také pravidelná školení všech zaměstnanců, jsou totiž velmi významným prvkem v boji proti korupci.

6.1. Medializace strategie Zpracování Protikorupční strategie je jedním z bodů programového prohlášení Rady hl. m. Prahy v oblasti protikorupčních opatření. Tento strategický dokument bude schválen Radou hl. m. Prahy a následně předložen Zastupitelstvu hl. m. Prahy pro informaci. Důležitou součástí úspěšné implementace této Strategie je její rozšíření v rámci úřadu i mezi veřejností. Novináři budou s dokumentem seznámeni na tiskové konferenci po jednání Rady hl. m. Prahy a prostřednictvím tiskové zprávy, veřejnost bude mít možnost si text dokumentu přečíst nebo celý dokument stáhnout na nových speciálních stránkách Protikorupční politika, kde jsou přehledně shromážděny informace o protikorupčních projektech hlavního města Prahy. Veřejnost bude o přijetí Protikorupční strategie informována také prostřednictvím Listů hlavního města Prahy. Vedoucí pracovníci Magistrátu hl. m. Prahy budou s Protikorupční strategií seznámeni na interaktivním workshopu, ostatní zaměstnanci pak na seminářích, které budou po přijetí dokumentu uspořádány. Informace o Protikorupční strategii se také stane součástí povinného vstupního školení pro všechny nové zaměstnance.

38

6.2. Komunikace Efektivní komunikace je jedním ze základních stavebních prvků transparentní veřejné správy. Zpětná vazba od občanů pak umožňuje vytipovat překážky na cestě za efektivní a otevřenou veřejnou správou a následně vylepšit struktury a procesy tak, aby se tyto překážky odstranily. Dobrá komunikace s občanem je také znakem profesionality úředníka či voleného zástupce, který se občanovi snaží pomoci vyřešit jeho problém, a je úzce spojena s profesionálním i komunikačním vzděláváním. V současné době již přispívají k lepší informovanosti občanů a lepší komunikaci mezi občanem a úřadem zejména: ●●

●● ●● ●● ●● ●● ●● ●●

●●

internetové stránky – rubrika Informace obsahuje informace zveřejňované dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím – diskusní fórum určené dotazům občanů11 – seznam pracovníků Magistrátu12; portál www.praha.eu informační středisko Magistrátu – umístěné v budově Nové radnice; telefonické informační centrum Magistrátu – v provozu každý pracovní den od 8:00 do 20:00; informační přepážky deseti odborů informační přepážky deseti odborů – v přízemí budovy Magistrátu; listy HMP – radniční periodikum; aplikace Sdílený web13 – společná elektronická úřední deska hl. m. Prahy, která přehledně na jednom místě sdružuje informace14 z úředních desek Magistrátu hl. m. Prahy a jednotlivých městských částí; Protikorupční portál – prostředek komunikace umožňující občanům upozornit na jednání, se kterým se setkali na Magistrátu hl. m. Prahy, a které podle jejich názoru nekoresponduje s principy dobré správy či s principy O-P-O představenými v této strategii.

11 Nejedná se o otevřené fórum, každý občan nicméně má možnost zaslat dotaz, na který odbor PR ve spolupráci s věcně příslušným odborem odpoví a otázku s odpovědí umístí do seznamu dotazů občanů. 12 Občan tak může svůj dotaz směřovat přímo na konkrétního pověřeného pracovníka, který mu v souladu s Etickým kodexem podá úplnou a správnou informaci. 13 Aplikace byla spuštěna v dubnu 2008 pro Magistrát a šest městských částí, postupně bude rozšířena na všechny městské části. 14 Obsahuje informace např. o nabídce nemovitostí, volných pracovních míst, veřejných zakázkách nebo grantových řízeních

39

V budoucnu by ke zlepšení komunikace mělo přispět též: vyšší transparentnost radničního periodika – spočívající především ve zveřejňování alternativních názorů k tématům publikovaným v Listech HMP, informování zastupitelských klubů i občanské veřejnosti o tématech projednávaných v redakční radě Listů HMP s předstihem, poskytnutí přiměřeného prostoru každému zastupitelskému klubu ke zveřejnění stanoviska nebo nepublikování anonymních článků; ●● projekt Univerzální přepážka (FrontDesk) – zřízení jedné univerzální přepážky pro všechny odbory; ●● zlepšení komunikace uvnitř úřadu – Magistrát hl. m. Prahy průběžně pracuje na větší přehlednosti a srozumitelnosti struktury řízení a vymezení kompetencí, vztahů a odpovědností v činnosti orgánů hl. m. Prahy; ●● externí komunikace – evaluační dotazníky v rámci Protikorupčního portálu; – v rámci komunikace úřadu s občany Magistrát pravidelně zadává průzkumy veřejného mínění, které mohou ukázat, jak veřejnost vnímá některé zásadní otázky a jaké kroky by podle občanů mělo město v těchto otázkách podniknout. ●●

Problematika komunikace však neleží jen na rovině občan-úřad, potažmo občan-volený zástupce, neméně důležitá je také dobrá komunikace na rovině volené orgány-úřad. Úřad je v prvé řadě servisní organizací volených orgánů a včasné a úplné poskytování informací ze strany jednotlivých odborů směrem k členům Rady nebo Zastupitelstva hl. m. Prahy by proto mělo být samozřejmostí.

40

6.3. Školení K zajištění dostatečného proškolení všech zaměstnanců, včetně radních a zastupitelů, v protikorupční oblasti se podnikly následující kroky: ravidelná školení ve věci naplňování interních a zákonných norem, p seminář pro zastupitele s cílem ujasnit ustanovení novely zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ●● různá odborná školení a tréninky rozvoje psychosociálních dovedností zaměstnanců. ●● ●●

Do budoucna se plánují další školení k novelizaci zákona o střetu zájmů, a především protikorupční vzdělávací projekt Magistrátu hl. m. Prahy. Protikorupční školení by měla probíhat pravidelně a povinně pro všechny zaměstnance Magistrátu hl. m. Prahy (blíže viz. bod 5.4.4).

41


7. Závěr Předkládaný materiál byl zpracován s cílem pomoci identifikovat rizikové oblasti, které jsou náchylné ke vzniku korupce či obecněji jakéhokoliv netransparentního či neetického jednání, a identifikovat nástroje, které mohou pomoci toto riziko eliminovat. Protikorupční strategie definovala nejvyšší cíl veřejné správy, tj. dobrou správu věcí veřejných, kterým by ve své práci měla být vedena jak zvolená politická reprezentace, tak také úřednický aparát. Strategie také dále definovala tři základní principy, kterými by veřejná správa měla být vedena: Odpovědnost – Profesionalita – Otevřenost (tzv. koncepce OPO). V neposlední řadě také strategie definovala tři pilíře v boji proti korupci: struktury a procesy; komunikaci a standardy chování. V každém z těchto pilířů byla identifikována řada opatření, ať již existujících, připravovaných či teprve plánovaných, která mají pozitivní dopad na boj s korupcí, netransparentností a neetickým jednáním – to vše totiž jde proti principům odpovědnosti, profesionality a otevřenosti, a brání tak dosažení dobré správy věcí veřejných. Se všemi uvedenými nešvary je proto třeba kontinuálně bojovat a eliminovat jejich existenci. Předkládaný dokument však není a nesmí zůstat statickým. Je třeba jej pravidelně aktualizovat a také pravidelně sledovat jeho naplňování a také naplňování časového harmonogramu zavádění dalších protikorupčních opatření. Každoročně se zhodnotí, jak se strategie naplňuje, a vyhodnocení bude předloženo jako informace Radě hl. m. Prahy.

42


PŘÍLOHA 1 Mapa korupčních rizik 1.Výsledná mapa korupčních rizik Tato příloha je výtahem ze Závěrečné zprávy projektu Mapa korupčních rizik, která byla odevzdána zpracovatelem dne 16. března 2009. Příloha byla zpracována pro potřeby Protikorupční strategie a obsahuje všechna zjištění a doporučení, která zpracovatel uvedl ve své Závěrečné zprávě. Mapa korupčních rizik je základním nástrojem identifikaci korupčních rizik a protikorupčních nástrojů, od níž se odvíjí Protikorupční strategie hl. m. Prahy. Na Magistrátu hl. m. Prahy byl tento projekt zpracován od listopadu 2008 do března 2009 společností Ernst&Young, která se stala vítězem zadávacího řízení. Mapa zobrazuje na grafu (s osami „pravděpodobnost“ a „dopad“) korupční rizika identifikovaná v průběhu projektu. Rizika jsou seřazena podle své významnosti, která je výsledkem hodnocení jednotlivých korupčních rizik řediteli odborů Magistrátu na pracovních setkáních. U jednotlivých rizik se sleduje jak jejich dopad, tak jejich pravděpodobnost, a především jejich významnost vycházející jako součin dopadu a pravděpodobnosti. K hodnocení korupčních rizik proběhla dvě samostatná pracovní setkání, výsledná mapa korupčních rizik vznikla sloučením výsledků obou setkání. U každého rizika byly sečteny hodnoty hlasování všech účastníků pracovních setkání a tyto hodnoty byly následně vyděleny celkovým počtem účastníků obou pracovních setkání. Takto byla získána průměrná hodnota pravděpodobnosti, dopadu a významnosti každého rizika. Na základě výsledků pracovních setkání k hodnocení korupčních rizik a dále s přihlédnutí k osobním rozhovorům se členy Rady hl. m. Prahy a Zastupitelstva hl. m. Prahy a se zástupci odborné veřejnosti a s přihlédnutím k výsledkům anonymního dotazníkového šetření mezi zaměstnanci Magistrátu hl. m. Prahy a veřejností byl sestaven seznam klíčových rizik, který vznikl sjednocením pěti nejvýznamnějších rizik, pěti nejpravděpodobnějších rizik a pěti rizik s největším dopadem. Celkem bylo identifikováno devět klíčových korupčních rizik, které byly z důvodu jejich vzájemné provázanosti rozřazeny do šesti oblastí. U každé oblasti a příslušného klíčového korupčního rizika byly identifikovány kontrolní a řídící mechanismy zavedené ke zvládání korupčních rizik, a ty byly následně zhodnoceny z hlediska adekvátnosti jejich nastavení v řídící dokumentaci Magistrátu (nařízení, usnesení volených orgánů, organizační zásady, metodiky apod.), ale nebyla testována jejich funkčnost. Dále byly provedeny průchozí testy s cílem ověřit si především správné pochopení procesu zadávání veřejných zakázek a prodeje majetku města formou výběrových řízení na základě analýzy dokumentace k náhodně vybraným případům výběrových řízení. Kromě analýzy dokumentace a průchozích testů byly provedeny také další řízené rozhovory se zástupci vybraných odborů Magistrátu a dotazníkové šetření mezi řediteli odborů Magistrátu. Výsledná mapa, seznam rizik a hodnocení klíčových rizik jsou uvedeny na následujících stranách, poté následuje rozbor šesti klíčových oblastí rizik, včetně doporučení zpracovatele. 43

Obrázek 1: Výsledná mapa korupčních rizik

44

Obrázek 2: Seznam všech vytipovaných korupčních rizik Číslo rizika

Název rizika

1

Ovlivnění předmětu podpory (podporované oblasti).

2

Ovlivnění rozhodnutí o udělení grantu nebo dotace.

3

Ovlivnění hodnocení žádosti o grant nebo dotaci.

4

Ovlivnění výsledku kontroly grantu nebo dotace.

5

Přizpůsobení obsahu zadávací dokumentace („ušití na míru“).

6

Neoprávněné poskytnutí informací některým uchazečům.

7

Veřejná zakázka bez výběrového řízení.

8

Rozdělení veřejné zakázky.

9

Ovlivnění hodnotící komise.

10

Výběr nabídky v rozporu s doporučením hodnotící komise.

11

Neoprávněná změna plnění veřejné zakázky.

12

Neoprávněná správa pohledávek.

13

Pronájem majetku města bez soutěže nebo mimo pořadí.

14

Pronájem majetku města za (pro město) nevýhodných podmínek.

15

Neodůvodněná výpověď z nájmu.

16

Pronájem majetku města neurčeného k pronájmu.

17

Prodej majetku města bez soutěže nebo mimo pořadí.

18

Prodej města za nevýhodných podmínek.

19

Prodej majetku města v rozporu se zájmy města a jeho obyvatel.

20

Přednostní vyřízení (správního) úkonu.

21

Ovlivnění rozhodnutí v rámci (správního) úkonu.

22

Ovlivněni výše sankce.

23

Ovlivnění rozhodnutí o pozastavení činnosti/odejmutí povolení k vykonávání činnosti.

24

Úmyslné promlčení přestupku.

25

Ovlivnění rozhodnutí zkreslením podkladů pro odpovědný orgán.

26

Ovlivnění výsledku správního řízení druhého stupně.

27

Nevýhodné podmínky uzavírané smlouvy.

28

Neoprávněná změna nebo neplnění podmínek smlouvy.

29

Únik informací nebo jejich neoprávněné poskytnutí.

30

Ovlivnění plánu kontrol.

31

Ovlivnění výsledku kontroly.

45

Obrázek 3: Hodnocení všech klíčových rizik Název oblasti

Název klíčového rizika

Oblast bezpečnosti informací

►

Riziko „Únik informací nebo jejich neoprávněné poskytnutí“

Oblast uzavírání smluv

► ►

Riziko „Nevýhodné podmínky uzavírané smlouvy“ Riziko „Neoprávněná změna nebo neplnění podmínek smlouvy“

Oblast veřejných zakázek

►

Riziko „Přizpůsobení obsahu zadávací dokumentace ("ušití na míru“)“

Oblast vyřizování

►

správních úkonů

►

Riziko „Přednostní vyřízení (správního) úkonu“ Riziko „Úmyslné promlčení přestupku“

Oblast udělování sankcí

►

Riziko „Ovlivnění výše sankce“

Oblast prodeje

►

majetku města

►

Riziko „Prodej majetku města za nevýhodných podmínek“ Riziko „Prodej majetku města v rozporu se zájmy města a jeho obyvatel“

►

V uvedené oblasti jsme neidentifikovali žádné nedostatky.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky nízké závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky střední závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky vysoké závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali kritické nedostatky.

Protikorupční opatření ►

Protikorupční strategie HMP

►

Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu

►

Protikorupční portál

►

Transparentnost úřadu

►

Nastavení postupů, řízení a kontroly

►

Etické kodexy a protikorupční školení

46 ►


1.1. Oblast bezpečnosti informací

V rámci pracovních setkání pro hodnocení rizik bylo vyhodnoceno jako nejvýznamnější riziko Únik informací nebo jejich neoprávněné poskytnutí. Příklad scénáře možného korupčního jednání u tohoto rizika je následující: zaměstnanec Magistrátu neoprávněně poskytne informace osobě poskytující úplatek (např. poskytnutím neveřejných informací, informací zvýhodňujících některé subjekty v obchodním styku apod.). Mezi hlavní preventivní mechanismy zabraňující případnému nežádoucímu úniku informací patří především jasné stanovení odpovědností při nakládání s informacemi a jasné stanovení klasifikace informací a odpovídajících postupů pro nakládání s nimi. Uvedené preventivní mechanismy nejsou v současné době na Magistrátu plně zavedeny, ale na jejich zavedení se pracuje. Na začátku roku 2009 se rozběhla činnost pracovní skupiny pro bezpečnost informací, jejímž úkolem je koordinovat aktivity jednotlivých útvarů Magistrátu a prosazovat stanovení a následné zavedení jednotných postupů v oblasti bezpečnosti informací v podmínkách Magistrátu. Obecným preventivním mechanismem je zveřejňování maximálního možného množství informací (tj. zveřejnění všech informací, které nejsou ze zákona nebo jiného důvodu neveřejné). Magistrát hl. m. Prahy v současné době zveřejňuje na svých internetových stránkách velké množství informací, i přesto zde však existuje prostor pro zveřejňování dalších informací. Zjištění v oblasti bezpečnosti: ●●

Nastavení postupů pro klasifikaci informací (významnost: střední)

V odpovídající vnitřní řídící dokumentaci nejsou dostatečně stanoveny postupy pro klasifikaci informací a nakládání s nimi, včetně zajištění ochrany před jejich únikem nebo jiným zneužitím. Zpracovatel doporučuje v rámci pracovní skupiny Magistrátu pro bezpečnost informací dopracovat pravidla, která jasně stanoví odpovědnosti při nakládání s informacemi a vymezí klasifikaci informací a odpovídající postupy pro nakládání s nimi.

1.2. Oblast uzavírání smluv

Mezi klíčová korupční rizika patří také dvě rizika z oblasti smluvních vztahů, a to konkrétně riziko Nevýhodné podmínky uzavírané smlouvy a riziko Neoprávněná změna nebo neplnění podmínek smlouvy. Příklady scénářů možného korupčního jednání u těchto rizik jsou následující: zaměstnanec ovlivní smlouvu uzavíranou mezi HMP a osobou poskytující úplatek tak, aby její obsah a smluvní podmínky byly nevýhodné pro město, případně zaměstnanec rozhodne o změně plnění uzavřené smlouvy (např. snížením požadavků na kvantitu nebo kvalitu plnění, navýšením ceny apod.) ve prospěch osoby poskytující úplatek, případně nevyžaduje (nekontroluje) důsledně její plnění.

47

Zjištění v oblasti uzavírání smluv: ●●

Nastavení postupů v oblasti uzavírání smluv (významnost: vysoká)

Proces přípravy, projednávání, schvalování a podepisování smluv a jejich dodatků uzavíraných Magistrátem hl. m. Prahy není upraven vnitřním řídícím aktem hl. m. Prahy, popř. Magistrátu. Oprávnění k podepisování smluv je upraveno pouze v obecné rovině Organizačním řádem Magistrátu hl. m. Prahy, Úkoly odboru Magistrátu hl. m. Prahy a zvláštních organizačních jednotek Magistrátu hl. m. Prahy v samostatné, resp. přenesené působnosti (usnesení Rady č. 752 ze dne 10. 6. 2008, nařízení ředitele Magistrátu hl. m. Prahy č. 1/2005 ve znění pozdějších nařízení) a Pravidly pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy. V rámci Magistrátu tak nejsou jednoznačně stanoveny pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování smluv. Kromě jiného tak není stanovena povinnost zaměstnance Magistrátu projednat návrh smluvních podmínek s odborem legislativním a právním a odborem rozpočtu a dalšími zainteresovanými odbory Magistrátu. Vyjma návrhy smluv, které jsou schvalovány Radou HMP, tak není zajištěna nezávislá formální ani věcná kontrola smluv uzavíraných Magistrátem. Konkrétně není při uzavírání smluv (s výjimkou smluv schvalovaných Radou HMP) zajištěno: nezávislé prověření souladu smlouvy s legislativou ČR, provádění nezávislé kontroly platnosti a použitého typu smlouvy, posouzení správnosti volby navrhovaného nástroje pro zajištění závazků, tj. vhodnosti volby sankcí a ustanovení o náhradě škody, provádění nezávislého prověření souladu návrhu smlouvy s daňovými zákony a kontrola platebních podmínek (vč. podmínek pro platbu záloh a doby splatnosti faktur). Výše uvedený stav představuje pro Magistrát riziko uzavírání smluv s nevýhodně nastavenými podmínkami a není tak dostatečně eliminováno riziko případného korupčního jednání. Zpracovatel proto doporučuje přijmout vnitřní řídící předpis, kde budou jasně vymezeny pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování smluv. Tato úprava by měla zahrnovat zejména používání standardních vzorů smluv (tam, kde je to možné a účelné), případně obligatorní smluvní podmínky, které budou schválené odborem legislativním a právním, odborem rozpočtu, popř. dalšími zainteresovanými odbory, a to podobným způsobem, jako jsou v současné době používány standardní vzory smluv v oblasti hospodaření s majetkem města, zajišťování externích právních služeb, grantových řízení apod. Zpracovatel dále navrhuje stanovit jasný postup v případech přípravy a uzavírání dalších smluv, které se neřídí standardními vzory, které překročí předem definované limity nebo jsou jinak významné (např. závazky a plnění v nadlimitních veřejných zakázkách) nebo které se týkají zcizování a nabývání majetku města, a to tak, aby v těchto výše uvedených případech byly smlouvy vždy nezávisle prověřeny odborem legislativním a právním, odborem rozpočtu a případně dalšími zainteresovanými odbory. Řídící předpis by měl dále obsahovat odpovědnost předkladatele za obsah smlouvy a pravidla pro eskalaci v případě nemožnosti nalézt při schvalování smluv dohodu mezi předkladatelem a připomínkujícím subjektem.

48

1.3. Oblast veřejných zakázek:

Mezi klíčová korupční rizika patří na základě hodnocení ředitelů odborů i riziko z oblasti zadávání veřejných zakázek, a to konkrétně riziko Přizpůsobení obsahu zadávací dokumentace („ušití na míru). Příklad scénáře možného korupčního jednání u tohoto rizika je následující: zaměstnanec nastaví předmět veřejné zakázky, technické podmínky, hodnotící nebo kvalifikační kritéria v zadávací dokumentaci tak, aby vyhovovala předem určenému zájemci poskytujícímu úplatek a znevýhodnila ostatní uchazeče o veřejnou zakázku nebo jim znemožnila účast ve veřejné zakázce. Zjištění v oblasti veřejných zakázek: ●●

Nastavení kontrolních mechanismů (významnost: vysoká)

Na Magistrátu hl. m. Prahy nejsou dostatečně nastaveny kontrolní mechanismy v oblasti zadávání zakázek. Především není dostatečně ověřováno, zda bylo provedeno výběrové řízení a zda bylo postupováno v souladu s Pravidly. V souvislosti s relativně vysokou hranicí pro zadávání zakázek samostatně řediteli jednotlivých odborů Magistrátu představuje tato skutečnost riziko pochybení při zadávání zakázek a také prostor pro korupční jednání. Dále je tato skutečnost zvýrazněna nedostatečně nastaveným systémem přípravy, projednávání, schvalovaní a podepisování smluv. V celém procesu realizace výběrového řízení po uzavření smlouvy není dostatečně nastaveno oddělení pravomocí. Ředitel odboru Magistrátu tak může vyhlásit výběrové řízení, vybrat dodavatele a uzavřít s ním smlouvu do výše 20 mil. Kč, resp. 30 mil. Kč, aniž by existovala nezávislá kontrola tohoto postupu. Zpracovatel proto doporučuje nastavit následující nezávislé kontrolní prvky v oblasti zadávání zakázek: zavést povinnost jmenovat u veřejných zakázek nad určitou hodnotu do hodnotící komise člena, který není zařazen do odboru zadávajícího danou zakázku (například člena Rady HMP, člena Zastupitelstva HMP, člena Kontrolního výboru HMP, zástupce odboru legislativního a právního, zástupce odboru rozpočtu nebo zástupce jiné externí organizace); v rámci procesu proplácení faktur by měl hlavní účetní systematicky prověřovat, zda bylo provedeno zadávací řízení nebo výběrové řízení (prověřovala by se tak pouze skutečnost, zda zadávací řízení nebo výběrové řízení proběhlo, nebyl by kontrolován jejich samotný průběh a soulad s odpovídajícími pravidly a legislativou) – s touto kontrolou se počítá po zavedení aplikace eTender); dalším možným řešením je zavedení systémových kontrol v ekonomickém a informačním systému, tj. kontrola provedení zadávacího řízení při tzv. třícestném párování; po úspěšné implementaci programu eTender by mohly být zasílány přehledy uskutečňovaných veřejných zakázek podle jednotlivých odborů členům Rady HMP, a to například v měsíčních intervalech. Zpracovatel také doporučuje pokračovat v pravidelných kontrolách provedených veřejných zakázek z hlediska jejich souladu se zákonem a Pravidly.

49

●●

Úprava odpovědnosti při zadávání veřejných zakázek (významnost: střední)

Odpovědnosti v procesu zadávání zakázek není dostatečně upravena. V Pravidlech není stanovena osobní odpovědnost osob za jimi prováděné jednotlivé úkony. Existuje pouze obecná odpovědnost zadavatele (tj. Rady HMP, primátora HMP, ředitele příslušného odboru nebo ředitele Magistrátu). U pravidel pro zadávání zakázek malého rozsahu a zadávání v rámci dynamického nákupního systému není ani tato obecná odpovědnost upravena vůbec. Podobně neexistuje úprava odpovědnosti za tvorbu a schvalování dodatků ke smlouvě a za řádné převzetí služby/dodávky/stavebních prací. Pouze obecně stanovené odpovědnosti (případně chybějící stanovení odpovědností) v procesu zadávání zakázek zvyšují riziko korupčního jednání. Zpracovatel doporučuje upravit Pravidla tak, aby stanovovala osobní odpovědnost za úkony provedené v zadávacím řízení. Dále doporučuje stanovit obecnou odpovědnost zadavatele u zakázek malého rozsahu a dynamického nákupního systému podobně, jako je stanovena u ostatních druhů zadávacích řízení. Doporučuje také upravit tvorbu dodatků ke smlouvám vzešlých z výběrových řízení, včetně odpovědnosti za jejich schválení, a upravit odpovědnost za řádné převzetí služby/dodávky/stavebních prací. ●●

Úprava složení hodnotících komisí (významnost: střední)

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek podle názoru zpracovatele nedostatečně upravují složení hodnotících komisí z pohledu zajištění maximální nestrannosti. Zadavatel ustanovuje a jmenuje hodnotící komisi, která má minimálně 5 členů. Nicméně tito členové mohou být z jednoho odboru (který danou zakázku administruje), a to i u zakázek, kde zadavatelem je Rada HMP. Existuje tak riziko, že posouzení a hodnocení nabídek nebude provedeno zcela nestranně. Zpracovatel doporučuje zavést povinnost jmenovat u veřejných zakázek nad určitou hodnotu do hodnotící komise člena, který není zařazen do odboru zadávajícího danou zakázku (například člena Rady HMP, člena Zastupitelstva HMP, člena Kontrolního výboru HMP, zástupce odboru legislativního a právního, zástupce odboru rozpočtu nebo zástupce jiné externí organizace). Podobný mechanismus je již nastaven v případě komise pro posouzení kvalifikace, pokud ji zadavatel ustaví. Lhůty pro předložení nabídek (významnost: střední) Délky lhůt pro předložení nabídek v případě zakázek malého rozsahu mohou diskriminovat některé uchazeče. Lhůty pro předložení nabídek (dva, případně pět pracovních dnů) jsou natolik krátké, že v případě úniku informací o dané zakázce mohou tyto informace poskytovat značnou konkurenční výhodu při vytváření nabídky. Taková situace může nastat zejména v případě, že se nejedná pouze o cenové nabídky, ale součástí zadávací dokumentace jsou také časově náročné požadavky na obsah/podobu nabídky. Stanovení takto krátkých lhůt pak zvyšuje riziko, že se ve výběrovém řízení nedodrží princip rovného zacházení. Zpracovatel doporučuje stanovit delší lhůty pro předložení nabídek u zakázek malého rozsahu, např. standardně na 5 dnů u zakázek do 200 tis. Kč (dodávky a služby), resp. do 500 tis. Kč (stavební práce) a standardně na 10 dnů u zakázek od 200 tis. Kč do 2 mil. Kč (dodávky a stavby), resp. od 500 tis. Kč do 6 mil. Kč (stavební práce). Možnost stanovení kratších lhůt (např. v původní délce 2, resp. 5 dnů) pak doporučuje povolit pouze po schválení odborem legislativním a právním.

50

●●

Úprava posouzení kvalifikace (významnost: střední)

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek z podhledu zpracovatele nedostatečně upravují způsob posouzení kvalifikace. Zadavatel je u otevřeného řízení oprávněn ustanovit a jmenovat zvláštní komisi nebo pověřit posouzením kvalifikace hodnotící komisi, v případě užšího řízení, jednacího řízení s uveřejněním a jednacího řízení bez uveřejnění je pak oprávněn ustanovit a jmenovat zvláštní komisi. Není tak stanovena jednoznačná povinnost ustavení komise pro posouzení kvalifikace nebo pověření hodnotící komise posouzením kvalifikace a kvalifikaci v takovém případě bude posuzovat zadavatel sám (např. ředitel odboru). V případě neustavení komise pro posouzení kvalifikace existuje riziko ne zcela nezávislého posouzení kvalifikace, které může být spojeno s korupčním jednáním. Zpracovatel doporučuje upravit Pravidla pro zadávání veřejných zakázek tak, aby zadavatel byl povinen ustavit pro posouzení kvalifikace zvláštní komisi nebo pověřit posouzením kvalifikace hodnotící komisi. Členem komise pro posouzení kvalifikace nebo hodnotící komise by pak měl být vždy zástupce jiného než zadávajícího odboru (např. odboru legislativního a právního). ●●

Stanovení povinnosti při stanovení technických podmínek (významnost: nízká)

V Pravidlech pro zadávání veřejných zakázek není uvedena povinnost zadavatele stanovit technické podmínky tak, aby určitým dodavatelům nezaručovaly konkurenční výhodu (viz § 45, odst. 3 zákona). Pravidla tak nezohledňují podstatné opatření zákona, které brání diskriminaci při výběru dodavatele. Vzhledem k tomu, že Pravidla upravují většinu zákonných pravidel, mohou se zaměstnanci provádějící výběrové řízení v dobré víře spolehnout na Pravidla a předmětnou povinnost opomenout. V případě zakázek malého rozsahu tuto povinnost nemusejí vůbec uplatňovat. Zvyšuje se tak riziko korupčního jednání. Zpracovatel doporučuje upravit v Pravidlech pro zadávání veřejných zakázek povinnost stanovit technické podmínky tak, aby určitým dodavatelům nezaručovaly konkurenční výhodu. Tato povinnost by měla být stanovena pro zakázky nadlimitní, podlimitní i malého rozsahu. ●●

Stanovení povinnosti nedělit zakázky u zakázek malého rozsahu (významnost: nízká)

Pro dvě kategorie zakázek malého rozsahu (do 200 tis. Kč a nad 200 tis. Kč pro dodávky a služby a do 500 tis. Kč a nad 500 tis. Kč pro stavební práce) není jednoznačně stanovena povinnost nedělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení jeho předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené pro jednotlivé druhy veřejných zakázek (Hlava I, čl. 4, odst. 5 Pravidel). Může dojít k dělení zakázek malého rozsahu na části tak, aby bylo možné použít nejjednodušší formu řízení (tj. oslovit tři dodavatele, resp. při zdůvodnění vyzvat jednoho dodavatele). Zpracovatel doporučuje upravit Pravidla pro zadávání veřejných zakázek tak, aby jednoznačně zamezovala dělení zakázek i u zakázek malého rozsahu.

51

●●

Uveřejnění Pravidel na internetu (významnost: nízká)

Na internetových stránkách Magistrátu nejsou viditelně umístěna Pravidla. Dodavatelé tak nejsou schopni při vyhledávání zakázek zadávaných Magistrátem zároveň jednoduše zjistit úpravu procesu zadávání pro jednotlivé druhy zadávacích řízení. Zpracovatel doporučuje umístit Pravidla a další interní předpisy týkající se zadávání veřejných zakázek na internetové stránky www.praha-mesto.cz. ●●

Historie vyhlášených veřejných zakázek na internetu (významnost: nízká)

Na internetových stránkách Magistrátu není zpřístupněna historie vyhlášených výběrových řízení. Tím je omezena transparentnost procesu zadávání zakázek, protože není možná veřejná kontrola předmětu, hodnoty, popř. dalších údajů u zakázek zadávaných Magistrátem. Zpracovatel doporučuje zpřístupnit na internetových stránkách Magistrátu kromě aktuálních oznámení o zakázkách a souvisejících dokumentů také jejich historii, a to v rámci připravovaných projektů eTender a Zakázky pod lupou. ●●

Nové zákonné limity pro veřejné zakázky (významnost: vysoká)

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek nezohledňují úpravu limitů účinnou od 15. 3. 2008. Tato úprava byla provedena zákonem č. 76/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ve znění zákona č. 110/2007 Sb. společně s Nařízením vlády č. 77/2008 Sb. Jedná se o úpravu (snížení) limitů pro stanovení nadlimitních a podlimitních zakázek. Zadavatel se tak vystavuje riziku zadání nadlimitní zakázky v zadávacím řízení pro podlimitní zakázky a z toho plynoucího porušení zákona. Zpracovatel doporučuje upravit limity pro zadávání podlimitních a nadlimitních zakázek v Pravidlech tak, aby odpovídaly současné právní úpravě. ●●

Účast podjatého náhradníka hodnotící komise (významnost: střední)

Pravidla pro zadávání veřejných zakázek obsahují nejasnou formulaci, která může vést k účasti podjatého člena hodnotící komise do doby jmenování jeho náhradníka (Příloha č. 2 Pravidel, článek II, odst. 2). Tento postup se neslučuje s § 74, odst. 8 zákona a představuje riziko, že se podjatý náhradník člena hodnotící komise bude podílet na posuzování a hodnocení nabídek. Zpracovatel doporučuje upravit Pravidla pro zadávání veřejných zakázek tak, aby se v případě podjatosti nebo pochybnosti o nepodjatosti člena hodnotící komise nebo jeho náhradníka nemohla tato osoba účastnit jednání hodnotící komise. ●●

Souhrnné vyjádření k riziku

Zadávání zakázek Magistrátem upravují především Pravidla pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy, která zahrnují naprostou většinu požadavků kladených na veřejného zadavatele zákonem. V současné době se připravuje informační systém pro evidenci a zpracování veřejných zakázek (tzv. „eTender“), který by měl mimo jiné zvýšit transparentnost zadávání zakázek Magistrátem. Tento krok zpracovatel vnímá jako pozitivní a potřebný. Z pohledu základních principů pro zadávání zakázek (kterými jsou transparentnost, rovné zacházení a nediskriminace) identifikoval několik dílčích zjištění, 52

která mohou mít dopad na aplikaci těchto zákonných principů do procesů a pracovních postupů Magistrátu. Z pohledu nastavení kontrolních mechanismů a odpovědností rovněž identifikoval prostor pro další zlepšení u procesu zadávání zakázek. Především se dostatečně neověřuje, zda bylo provedeno výběrové řízení a zda se postupovalo v souladu s Pravidly. Zjištění zpracovatele je podpořeno mj. zprávou z interního auditu č. 6/2008 „Ověření zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách“ zpracovanou oddělením interního auditu Magistrátu. Dále není z pohledu zpracovatele v Pravidlech dostatečně upravena odpovědnost konkrétních osob za jednotlivé úkony, v Pravidlech je stanovena pouze obecná odpovědnost zadavatele. Z pohledu souladu se zákonem o veřejných zakázkách zpracovatel zjistil, že Pravidla nejsou upravena dle novelizace zákona, kterým byly upraveny (sníženy) hodnoty limitů pro stanovení nadlimitních a podlimitních zakázek. Dále pak Pravidla obsahují nejasnou formulaci, která může vést k účasti podjaté osoby na jednání hodnotící komise. V návaznosti na uvedené hodnocení zpracovatel doporučuje především nastavit nezávislé kontrolní prvky v oblasti zadávání zakázek, stanovit osobní odpovědnosti v procesu zadávání zakázek. Doporučuje také pokračovat v pravidelných kontrolách provedených veřejných zakázek z hlediska jejich souladu se zákonem a Pravidly.

1.4. Oblast vyřizování (správních) úkonů:

Mezi klíčová korupční rizika patří na základě hodnocení ředitelů odborů dvě rizika z oblasti vyřizování (správních) úkonů, a to konkrétně riziko Přednostní vyřízení (správního) úkonu a riziko Úmyslné promlčení přestupku. Příklady scénářů možného korupčního jednání u těchto rizik jsou následující: zaměstnanec osobě poskytující úplatek zařídí přednostní (urychlené) vyřízení (správního) úkonu, nebo v rámci vyřizování přestupku/správní pokuty nečiní zaměstnanec kroky vedoucí k včasnému vyřízení přestupku, případně dává návod jak se vyhnout vyřízení přestupku, aby byl daný případ promlčen (ve prospěch osoby poskytující úplatek). Mezi hlavní preventivní mechanismy zabraňující přednostnímu vyřízení (správního) úkonu, případně úmyslnému promlčení přestupku patří především pravidelná vícestupňová důkladná kontrola plnění termínů pro (správní) úkony (například plnění zákonných lhůt pro vydání správního rozhodnutí). V současné době nejsou podle názoru zpracovatele dostatečným způsobem jasně nastaveny kontrolní mechanismy pro kontrolu plnění ze strany ředitelů odborů s využitím výstupů ze spisové služby GINIS-SSL. Proto doporučuje zavést vybrané prvky kontroly plnění termínů. Zjištění v oblasti vyřizování správních úkonů: ●● Nastavení kontrolních mechanismů (významnost: střední) V současné době nejsou dostatečným způsobem jasně nastaveny kontrolní mechanismy pro kontrolu plnění ze strany ředitelů odborů s využitím výstupů ze spisové služby GINIS-SSL. Podle vyjádření ředitelů odborů je kontrola plnění termínů prováděna průběžně, nicméně není definována povinnost a jasný rámec pro výkon těchto kontrol. Zpracovatel doporučuje zavést následující prvky kontroly plnění termínů: zasílání pravidelných reportů (například v měsíčním intervalu) plnění termínů ze systému GINIS-SSL řediteli Magistrátu za všechny odbory, ředitelům odborů pak reporty s plněním termínů v rámci jejich odboru; zavedení automaticky generovaného upozornění na blížící se termín vypršení termínu pro vyřízení (správního) úkonu zaslaný odpovědnému pracovníkovi Magistrátu a jeho přímému nadřízenému; souhrnný výčet všech blížících se termínů pro vyřízení (správního) úkonu by pak byl zasílán řediteli odboru; obdobný systém zasílání automatických upozornění a jejich zasílání by mohl být zaveden po vypršení termínu pro vyřízení (správního) úkonu, tento přehled by měl být zasílán souhrnně za všechny odbory také řediteli Magistrátu.

53

1.5. Oblast udělování sankcí:

V rámci pracovních setkání pro hodnocení rizik patřilo do skupiny rizik hodnocených jako nejpravděpodobnější riziko Ovlivnění výše sankce. Příklad scénáře možného korupčního jednání u tohoto rizika je následující: v rámci vyřizování přestupku/správní pokuty zvolí zaměstnanec pokutu na spodní hranici možných sankcí (tj. nejnižší možnou pokutu, nejkratší možné odejmutí oprávnění apod., včetně případného úplného prominutí sankce), případně zvolí pokutu mimo limity stanovené zákonem či jiným předpisem. Mezi hlavní preventivní mechanismy zabraňující případnému ovlivňování výše sankce je zavedení povinnosti zveřejňovat výši udělené sankce a zavedení interní kontroly udělovaných sankcí. Uvedené preventivní mechanismy nejsou v současné době na Magistrátu plně zavedeny. Mezi doporučení zpracovatele v této oblasti patří doporučení zveřejňovat výše udělených sankcí na základě žádosti. Dále doporučuje pro zvýšení kontroly zavést interní databázi udělených sankcí. Zjištění v oblasti udílení sankcí: ●● Interní databáze a kontrolní mechanismy (významnost: střední) Na Magistrátu neexistuje interní databáze, do které by se zaznamenávaly informace o udělené sankci (např. výše sankce, důvody výše stanovené sankce apod.). Z tohoto důvodu není možné systematicky kontrolovat výši udílených sankcí za jednotlivé přestupky v členění na jednotlivé zaměstnance a pracovní útvary Magistrátu (oddělení, odbory apod.). Zpracovatel doporučuje zavést interní databázi udílených sankcí, která by evidovala všechny potřebné informace a sloužila jako podklad pro následnou kontrolu udílení sankcí. Doporučuje také tuto databázi provázat se systémem spisové služby GINIS-SSL a se systémem sledování plnění úkolů. Bude tak možné sledovat efektivitu práce odpovědných zaměstnanců Magistrátu a bude umožněno sjednocování praxe udílení sankcí v obdobných případech. ●●

Zveřejňování výše udělených sankcí (významnost: nízká)

Magistrát nezveřejňuje v současné době výše udělených sankcí. S ohledem na zvýšení transparentnosti a veřejné kontroly zpracovatel doporučuje umožnit zpřístupnění informací o výši udělených sankcí na základě žádosti dle § 5 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a v souladu se zněním zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů.

1.6. Oblast prodeje majetku města:

Mezi klíčová korupční rizika patří na základě hodnocení ředitelů odborů také rizika Prodej majetku města za nevýhodných podmínek a Prodej majetku města v rozporu se zájmy města a jeho obyvatel. Příklad scénáře možného korupčního jednání je následující: zaměstnanec zajistí, že je majetek města prodán osobě poskytující úplatek, a to za podmínek pro město nevýhodných (např. nižší než místně obvyklá cena, nevýhodné smluvní podmínky apod.), případně že byl prodán majetek, jehož prodej nebyl v souladu se zájmy města a jeho obyvatel. V obou uvedených případech dosáhne prodeje majetku města za nevýhodných podmínek zmanipulováním podkladů pro příslušný orgán rozhodující o prodeji příslušného majetku.

54

V současné době platný dokument Organizační zásady pro hospodaření s obecním majetkem schválený Radou HMP není aktuální. V Organizačních zásadách jsou uvedeny postupy, odpovědnosti a organizační jednotky Magistrátu, které neodpovídají současné organizační struktuře Magistrátu. Tento dokument je částečně doplňován dokumentem Pravidla pro převod nemovitostí ve vlastnictví hlavního města Prahy schváleným usnesením Zastupitelstva HMP. Vztah mezi Organizačními zásadami a Pravidly není nikde definován a není zřejmý. Prodej nemovitého majetku města je pro specifické případy upraven dalšími dokumenty. Připravovanou aktualizaci Organizačních zásad a začlenění Pravidel vnímá zpracovatel jako potřebný a pozitivní krok, nicméně identifikoval několik oblastí, ve kterých se může vnitřní řídící dokumentace zlepšit tak, aby nastavení procesu prodeje majetku města bylo transparentnější a odpovídajícím způsobem se snížilo riziko případného korupčního jednání. Především nejsou ve zmíněných dokumentech podle názoru zpracovatele dostatečným způsobem nastaveny postupy pro prodej majetku formou výběrového řízení. V návaznosti na uvedené hodnocení proto doporučuje především jednoznačně stanovit pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování prodeje majetku města formou výběrového řízení. Dále z důvodu zvýšení transparentnosti a přehlednosti doporučuje zveřejnit všechny dokumenty upravující způsob prodeje majetku města na „jednom místě“, tj. v jedné ze sekcí internetových stránek města www.praha-mesto.cz. Zjištění v oblasti prodeje majetku: ●● Stanovení postupu u prodejů majetku formou výběrových řízení (významnost: vysoká) V Organizačních zásadách i Pravidlech není dostatečným způsobem upraven postup výběrového řízení při prodeji nemovitého majetku města. V obou dokumentech jsou definovány podmínky prodeje nemovitého majetku města a rozlišují se dva možné způsoby – přímý prodej a výběrové řízení. Zatímco postup pro případ přímého prodeje je v Pravidlech a připravované aktualizaci Organizačních zásad popsán, postup výběrového řízení podobným způsobem upraven není. Absencí jasně stanoveného postupu pro výběrové řízení se výrazně snižuje transparentnost daného procesu a může se zvyšovat prostor pro případné korupční jednání. Zpracovatel doporučuje odpovídající řídící dokumentaci upravit a doplnit o postup výběrového řízení při prodeji majetku města, ve kterém by byly jednoznačně stanoveny pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování prodeje majetku města formou výběrového řízení. V dokumentu Zásady postupu při prodeji bytových domů ve vlastnictví hl. m. Prahy není dostatečným způsobem upraven postup prodeje nebytových jednotek v nemovitostech ve vlastnictví nebo spoluvlastnictví hlavního města Prahy určených k prodeji. V dokumentu Zásady postupu při úplatném převodu rodinných domů a bytových domů s jedním až třemi byty, včetně pozemků se kterými tvoří jeden celek, není dostatečným způsobem upraven postup prodeje formou soutěže. V dokumentu upravujícím nakládání s movitým majetkem města Zásady pro nakládání s přebytečným a neupotřebitelným majetkem ve vlastnictví hl. m. Prahy, kde subjektem hospodaření je hl. m. Praha není dostatečným způsobem upraven postup prodeje movitého majetku. Absencí jasně stanoveného postupu pro výběrové řízení se výrazně snižuje transparentnost daného procesu a může se zvyšovat prostor pro případné korupční jednání. Zpracovatel doporučuje uvedené dokumenty upravit a doplnit o postup výběrového řízení při prodeji odpovídajícího majetku města, ve kterém by byly jednoznačně stanoveny pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty v procesu přípravy, projednávání a schvalování prodeje majetku města. 55

●●

Stanovení pravomocí majetkové komise Rady hl. m. Prahy (významnost: střední)

V Pravidlech, současné ani připravované verzi Organizačních zásad není jako jeden z orgánů, který se prodejem nemovitého majetku města zabývá, uvedena Majetková komise Rady HMP. Současné nastavení procesu prodeje majetku tak v příslušných dokumentech není adekvátně popsáno. Zpracovatel doporučuje upravit v řídící dokumentaci postavení Majetkové komise Rady HMP v procesu prodeje majetku města. ●●

Stanovení povinnosti dodržovat znalecký posudek nebo cenovou mapu (významnost: nízká)

V Pravidlech není stanoveno, že nabídková cena musí být minimálně ve výši znaleckého posudku nebo v souladu s cenovou mapou. V článku V. Pravidel je pouze stanoveno, že v případě potřeby u přímého prodeje je prodávající (hlavní město Praha) povinen zajistit zpracování znaleckých posudků a že součástí výzvy žadateli o zaslání cenové nabídky může být uvedený znalecký posudek nebo cenová mapa. Zpracovatel doporučuje stanovit v řídící dokumentaci povinnost respektovat při prodeji majetku města znalecký posudek, případně cenovou mapu. V případech, kdy se příslušné orgány města rozhodnou majetek prodat pod cenou stanovenou znaleckým posudkem nebo cenovou mapou, měla by být stanovena povinnost takové rozhodnutí řádně zdůvodnit. Toto doporučení je v souladu s § 36 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. ●●

Definování podkladů pro Radu a Zastupitelstvo (významnost: nízká)

V Pravidlech není dále žádným způsobem stanoveno, jaké podklady k prodeji nemovitého majetku města jsou zaslány členům Rady a Zastupitelstva a zda jsou součástí těchto podkladů znalecké posudky nebo cenové mapy. Absence uvedených postupů může zvyšovat riziko prodeje majetku města za nevýhodných podmínek. Zpracovatel doporučuje stanovit v řídící dokumentaci seznam podkladů, které dostává Rada HMP v případech prodeje majetku města; tento seznam by měl obsahovat mimo jiné znalecký posudek nebo cenovou mapu.

1.7. Závěrečné hodnocení:

V oblastech bezpečnost informací, udělování sankcí a vyřizování správních úkonů zpracovatel identifikoval nedostatky nízké závažnosti; v oblastech zadávání veřejných zakázek a prodej majetku města identifikoval nedostatky střední závažnosti a v oblasti uzavírání smluv identifikoval nedostatky vysoké závažnosti. V žádné ze sledovaných oblastí nebyly identifikovány kritické nedostatky.

56

2. Hodnocení protikorupčních opatření Mezi protikorupční opatření patří obecně otevřenost a transparentnost spojená s přístupem veřejnosti k co nejširšímu spektru informací. Příležitosti ke korupci eliminuje zavedení důsledných kontrolních mechanismů, oslabení koncentrace moci v rukou některých zaměstnanců a zjednodušení legislativy a vnitřních předpisů. Za hlavní současná protikorupční opatření zavedená na Magistrátu zpracovatel považuje: ●● vytvoření a realizaci Protikorupční strategie, ●● ustanovení Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu (dále také jen Komise), ●● zavedení Protikorupčního portálu pro hlášení podezření na korupční jednání, ●● transparentnost úřadu – poskytování informací, veřejná kontrola aj., ●● jasné nastavení procesů a postupů a existence kontrolních mechanismů, ●● zavedení etického kodexu zaměstnance Magistrátu, etického kodexu člena Zastupitelstva HMP a protikorupčních školení. Obrázek 4: Hodnocení protikorupčních opatření Protikorupční opatření ►

Protikorupční strategie HMP

►


►


►


►


►


►


►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky nízké závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky střední závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali nedostatky vysoké závažnosti.

►

V uvedené oblasti jsme identifikovali kritické nedostatky.

57

Současná protikorupční opatření hlavního města Praha podle názoru zpracovatele převyšují úroveň protikorupčních opatření většiny ostatních institucí české veřejné správy, a proto jsou hodnocena velmi pozitivně. Klíčovým prvkem je samotná existence Protikorupční strategie a její realizace. Velmi kladně zpracovatel hodnotí také zavedení vybraných nástrojů k prevenci korupce (např. transparentnost úřadu, etické kodexy zaměstnanců HMP a členů Zastupitelstva HMP) a k detekci korupce (např. Protikorupční portál). Dále je v českém prostředí ojedinělé zřízení a fungování „protikorupčního“ orgánu v podobě Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu. V obecné rovině zpracovatel doporučuje posilovat transparentnost úřadu a funkčnost kontrolních mechanismů a zjednodušit především ty předpisy, které jsou v kompetenci orgánů hlavního města Prahy. Vedle uvedených protikorupčních opatření, která v současné době existují, doporučuje zvážit zavedení protikorupčního ombudsmana, který by mohl mít například za úkol prošetřovat podezření na korupční jednání a být nezávislým prostředníkem mezi občanem, Magistrátem a případně orgány činnými v trestním řízení. Funkci ombudsmana může plnit na Magistrátu nezávislý subjekt, ať už komerční nebo neziskové povahy. Činnost ombudsmana by měla být financována z prostředků Magistrátu. Ombudsmana s časově omezeným mandátem by (dle názoru zpracovatele) mělo volit Zastupitelstvo HMP. S výstupy projektu Mapa korupčních rizik doporučuje zpracovatel pracovat i v budoucnosti. Seznam rizik a související analýza protikorupčních nástrojů a opatření k jejich eliminaci by se měly periodicky aktualizovat. Výsledky těchto aktivit by měly být využívány jako vstupy pro průběžné zlepšování postupů a procesů a auditní a kontrolní činnost, čímž se posílí prevenční a detekční mechanismy. Dále doporučuje zvážit rozšíření mapy korupčních rizik o korupční rizika u volených orgánů města. Také doporučuje stávající protikorupční opatření (Protikorupční portál, Protikorupční strategii apod.) více propagovat u zaměstnanců Magistrátu i veřejnosti.

2.1. Zhodnocení jednotlivých protikorupčních opatření: ●●

Protikorupční strategie

Samotný fakt, že hlavní město Praha má definovanou protikorupční strategii, hodnotí zpracovatel velmi pozitivně. Podle jeho názoru splňuje připravovaná Protikorupční strategie všechny požadavky na strategický dokument tohoto typu. Vhodným způsobem zohledňuje fakt, že prostor pro korupci je úzce spjatý s nastavením systému dané organizace a protikorupční opatření mají smysl tehdy, pokud se zaměřují obecně na systém, spíše než na jednotlivce. Zpracovatel doporučuje Protikorupční strategii po jejím schválení zveřejnit a propagovat její obsah jak veřejnosti, tak zaměstnancům Magistrátu. Jednotlivé činnosti a aktivity směřující k naplnění stanovených cílů by měly být definovány co nejpřesněji, včetně určení odpovědných osob a lhůt pro jejich plnění. Dále by mělo být důsledně kontrolováno plnění stanovených aktivit a cílů.

58

●●


Ustavení Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu je v prostředí české veřejné správy unikátním jevem, existenci orgánu zabývajícího se korupcí hodnotí zpracovatel velmi kladně. Veřejnost nicméně nemá v současné době možnost sledovat aktivity Komise. Zpracovatel doporučuje zpřístupnit informace k aktivitám Komise prostřednictvím internetových stránek www.praha-mesto.cz. S ohledem na usnášeníschopnost Komise dále doporučuje zvážit případné změny v jejím personálním složení. ●●


Protikorupční portál podle názoru zpracovatele vhodně doplňuje ostatní protikorupční opatření a je vhodným nástrojem pro zprostředkování podezření na korupční jednání na Magistrátu. Během analýzy vzorku podnětů upozorňujících na korupční jednání podaných prostřednictvím Protikorupčního portálu zpracovatel zjistil, že postup pro nakládání s podněty není upraven zvláštním vnitřním předpisem. Při vyřizování podnětů z Protikorupčního portálu se postupuje podle relevantních ustanovení Pravidel pro přijímání a vyřizování petic a stížností podaných orgánům hlavního města Prahy. Vyřízení vybraného vzorku podnětů proběhlo v souladu s těmito pravidly. Vzhledem k výsledkům dotazníků pro veřejnost i zaměstnance Magistrátu doporučuje zpracovatel zvýšit informovanost obou skupin o možnosti oznámit anonymně podezření na korupční jednání prostřednictvím Protikorupčního portálu. Dále doporučuje formalizovat postupy vyřizování podnětů na korupční jednání podaných prostřednictvím Protikorupčního portálu. ●●


Velmi kladně zpracovatel hodnotí dostupnost usnesení z jednání Rady a Zastupitelstva a také samotné prostředí úřadu ve Škodově paláci, které je transparentní a proklientsky orientované. Prostor pro zlepšení spatřuje zejména v oblasti transparentnosti veřejných zakázek, evidence a správy majetku města. V této oblasti doporučuje dokončit implementaci projektů ke zvýšení transparentnosti veřejných zakázek (Zakázky pod lupou a eTender) a podobné projekty doporučuje realizovat v oblasti evidence a správy majetku města. Ve veřejné části centrální evidence smluv je uveden především předmět smlouvy, její evidenční číslo a datum podpisu. Chybí však další důležité údaje smlouvy, jako například uvedení obou smluvních stran, výše finančního plnění apod. V CES také nejsou smlouvy samotné k dispozici a nikde není uvedeno (stanoveno), na koho se může případný žadatel smlouvy obrátit. Také samotný způsob vyhledávání v evidenci je složitý. Základními parametry pro vyhledávání jsou rok uzavření a typ smlouvy. U typu smlouvy může žadatel vybrat z třípísmenných zkratek, které však nejsou nikde vysvětleny a žadateli jako rozlišovací prvek nepomáhají. V praxi tak je pro žadatele velmi obtížné dohledat požadovanou smlouvu. Centrální evidence smluv tak zcela nenaplňuje svůj stanovený účel, kterým je zvýšení dostupnosti informací a transparentnosti činnosti Magistrátu. Zpracovatel doporučuje centrální evidenci smluv doplnit o možnost vyhledávat smlouvy podle jednotlivých smluvních stran (tj. odborů na straně Magistrátu a druhé smluvní strany), podle typu smlouvy, výše případného finančního plnění. Dále doporučuje doplnit tzv. kontextové vyhledávání a případně vysvětlivky k používaným termínům a zkratkám.

59

●●


Z analýzy vnitřní řídící dokumentace a řízených rozhovorů (především s řediteli jednotlivých odborů Magistrátu) vyplynulo, že pracovní postupy pro jednotlivé procesy (respektive činnosti) nejsou vždy v rámci odborů Magistrátu přesně a srozumitelně specifikovány ve vnitřním řídícím dokumentu. Absencí formálně definovaných postupů a odpovědností se může rozšiřovat prostor pro případné korupční jednání. Z hlediska nastavení kontrolních mechanismů zpracovatel identifikoval, že současné nastavení kontroly ředitelů odborů nemusí vždy dostatečným způsobem eliminovat případná korupční rizika, a to zejména v oblasti zadávání veřejných zakázek, uzavírání smluv a udělování sankcí. Ředitel odboru má například ve své kompetenci všechny činnosti v rámci nákupu ve výši do 20 mil. Kč u dodávek a služeb (resp. 30 mil. Kč u stavebních prací), tj. vypsání veřejné zakázky, přípravu zadávací dokumentace, nastavení hodnotících a kvalifikačních kritérií, sestavení hodnotící komise, výběr vítězného uchazeče, uzavření smlouvy a jako příkazce operace následně schvaluje faktury. To vše bez povinné účasti nezávislého prvku (například zaměstnance jiného odboru apod.). Podle názoru zpracovatele se tak dostatečným způsobem neminimalizuje riziko případného korupčního jednání. Tento názor podporují také výsledky dotazníku pro zaměstnance Magistrátu, kteří silnou koncentraci pravomocí do rukou několika úředníků, včetně pravomocí rozhodovat a kontrolovat v rukou jedné osoby, uvedli mezi faktory nejsilněji podporující korupční jednání. Zpracovatel doporučuje u základních činností (nejdůležitějších, nejčastěji prováděných aktivit) formalizovat procesní postupy ve vnitřní řídící dokumentaci na úrovni jednotlivých odborů, která by jednoznačně stanovila pravomoci, odpovědnosti, jednotlivé kroky a příslušné lhůty pro dané činnosti. Zpracovatel doporučuje zpřehlednit a zjednodušit systém vnitřních řídících dokumentů, současně ale poukazuje na zjevnou náročnost takového úkolu. Funkčnost a dodržování nastavených postupů zpracovatel doporučuje pravidelně přezkoumávat oddělením interního auditu. Dále doporučuje vytvořit postupy pro provádění pravidelné kontroly činnosti ředitelů odborů, zejména v těch oblastech jejich činnosti, kde existuje větší riziko korupčního jednání. ●●


Oba etické kodexy splňují svoji roli a jsou vhodným nástrojem pro prevenci korupce. Zpracovatel pozitivně hodnotí, že oba kodexy jsou přístupné na internetových stránkách www.praha-mesto.cz. V etickém kodexu člena Zastupitelstva HMP však nejsou stanoveny sankce pro případ porušení etického kodexu, zpracovatel proto doporučuje zvážit jejich doplnění do etického kodexu Zastupitele HMP. Dále doporučuje zavést povinná protikorupční školení pro stávající zaměstnance Magistrátu, a to v pravidelných intervalech (prezenčně nebo například i formou e-learningu). V rámci vstupních školení pro nové zaměstnance doporučuje dát větší důraz (a časový prostor) na protikorupční část. Vzhledem k odlišnému vnímání korupce řediteli odborů (viz kapitola 5.3) doporučuje navíc pro zaměstnance Magistrátu ve vyšších pozicích (zejména ředitele odborů) pořádat pravidelně speciální protikorupční školení.

60

3. Zadání, průběh a výstupy projektu Projekt Mapa korupčních rizik probíhal v období od 20. listopadu 2008 do 16. března 2009. V souladu se Smlouvou o dílo mezi Hlavním městem Prahou a Ernst&Young, s. r. o., a zadávací dokumentací v rámci veřejné zakázky bylo předmětem plnění projektu: ●●

zpracování specializované analýzy (mapy) korupčních rizik na jednotlivých organizačních jednotkách Magistrátu hl. m. Prahy;

●●

identifikace a stanovení klíčových oblastí, ve kterých současný systém nezamezuje vznik korupce;

●●

vypracování doporučení, která by měla být hl. m. Prahou přijata za účelem zamezení vzniku korupčního jednání a eliminace korupčního prostředí.

Projekt probíhal celkem v třech dílčích etapách. V rámci 1. etapy projektu se zpracovatel zaměřil na seznámení se s prostředím zadavatele, analýzu klíčových vnitřních pravidel, dokumentů a etické kultury. Jednotlivé aktivity provedené v rámci etapy byly: ●●

sjednocení terminologie používané v rámci projektu mezi Ernst&Young a zadavatelem;

●●

analýza organizační struktury Magistrátu;

●●

analýza vnitřních pravidel, kodexů a dalších relevantních dokumentů souvisejících s činností Magistrátu. Analyzovány byly především vybraná usnesení Rady HMP a Zastupitelstva HMP, nařízení ředitele Magistrátu a další dokumenty. Dokumentaci zpracovatel analyzoval zejména z hlediska jejího nastavení a schopnosti zamezit či omezit možnost vzniku korupčního jednání;

●●

analýza současných protikorupčních opatření v personální oblasti (systém posilování morální integrity úředníků, vzdělávání) a analýza ostatních protikorupčních opatření (procesy, postupy, dokumenty vztahující se k boji s korupcí, způsob vyřizování podání upozorňujících na možné korupční jednání, možnosti, kam se má občan možnost obrátit s podezřením na korupci v rámci hl. m. Prahy, zachování anonymity);

●●

vytipování klíčových korupčních rizikových oblastí;

●●

analýza vybraných kontrolních mechanismů;

●●

provedení kvalitativních průzkumů vnímání korupce klienty a úředníky Magistrátu hl. m. Prahy formou rozhovorů s klíčovými zaměstnanci Magistrátu a dotazníkového šetření mezi veřejností a všemi zaměstnanci Magistrátu. V rámci 1. etapy projektu zpracovatel provedl celkem 32 řízených strukturovaných rozhovorů, a to s ředitelem Magistrátu, se

61

čtyřmi zástupci ředitele Magistrátu, s celkem 20 řediteli odborů Magistrátu a se zástupci oddělení interního auditu a odboru Archiv hlavního města Prahy. Rozhovor proběhl také se čtyřmi zástupci Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu. Po dohodě se zadavatelem zpracovatel dále provedl řízený rozhovor se zástupci Transparency International Česká republika. Podkladem pro řízené rozhovory byla připravená struktura rozhovoru, včetně jednotlivých otázek. Cílem řízeného rozhovoru bylo především identifikovat klíčové oblasti, kde by na Magistrátu v jeho jednotlivých organizačních jednotkách i obecně mohlo docházet ke korupci, identifikovat hlavní opatření pro prevenci těchto korupčních příležitostí a detekci případů korupčního jednání. Cílem dotazníkového šetření bylo zjistit vnímání korupce na Magistrátu z pohledu dvou skupin: i) veřejnosti a ii) zaměstnanců Magistrátu. Obě formy dotazníku byly provedeny jako on-line anonymní průzkum pomocí specializovaného softwarového nástroje v období 17. 12. 2008 až 19. 1. 2009. ●●

identifikace existujících rizik korupce.

V průběhu 2. etapy byla identifikována a vyhodnocena rizika korupčního jednání na Magistrátu a sestavena mapa korupčních rizik. Na základě analýz, šetření a rozhovorů provedených v rámci 1 etapy projektu a na základě svých mezinárodních zkušeností zpracovatel sestavil soubor korupčních rizik, který byl následně předložen zadavateli k odsouhlasení. Tento seznam obsahuje celkem 31 korupčních rizik, která jsou rozřazena do šesti oblastí (poskytování grantů a dotací, veřejné zakázky, správa pohledávek, správa a pronájem majetku města, prodej majetku města, agendy Magistrátu). Dalším krokem bylo hodnocení a prioritizace identifikovaných rizik klíčovými zaměstnanci Magistrátu na pracovních setkáních. Tato pracovní setkání měla za cíl zjistit sjednocený skupinový názor na významnost korupčních rizik. Hodnocení významnosti rizik je založeno na hodnocení jejich očekávané pravděpodobnosti výskytu a dopadu v budoucnu. Hodnocena byla všechna rizika uvedená v seznamu korupčních rizik. Hodnocení rizik se uskutečnilo na dvou samostatných setkáních, kterých se účastnili ředitelé odborů Magistrátu. Výsledky hodnocení z těchto setkání byly sloučeny, čímž vznikla výsledná mapa korupčních rizik. Při pracovních setkáních zpracovatel využil hlasovacího nástroje Resolver*Ballot. Následně byly výsledky hodnocení rizik diskutovány na jednání Komise Rady HMP pro transparentní veřejnou správu; během této diskuse byly potvrzeny hlavní oblasti korupčních příležitostí na Magistrátu. Následovalo sestavení mapy korupčních rizik na základě výsledku těchto pracovních setkání. V poslední 3. etapě projektu zpracovatel u klíčových rizik provedl analýzu nastavení kontrolních a řídících mechanismů zavedených ke zvládání korupčních rizik a následně tyto mechanismy zhodnotil z hlediska adekvátnosti jejich nastavení (tj. zda jsou nastaveny tak, že riziko zcela eliminují, popř. jej udržují v očekávaném limitu; mechanismus riziko identifikuje, monitoruje nebo zmírňuje). Dále provedl průchozí testy s cílem ověřit si především správné pochopení procesu zadávání veřejných zakázek a prodeje majetku města a také další řízené rozhovory se zástupci vybraných odborů Magistrátu a dotazníkové šetření mezi řediteli odborů Magistrátu. Výslednou mapu korupčních rizik poté zpracovatel předložil jednotlivým členům Rady HMP a společně s nimi tyto výstupy diskutoval.

62

Hlavním výstupem projektu je závěrečná zpráva a následující dílčí výstupy: seznam korupčních rizik identifikovaných v rámci tohoto projektu (sloužil jako podklad pro pracovní setkání k hodnocení rizik a pro tvorbu samotné mapy korupčních rizik), mapa korupčních rizik (zobrazuje na grafu korupční rizika identifikovaná v průběhu projektu), seznam klíčových korupčních rizik (vznikl sjednocením pěti nejvýznamnějších rizik, pěti nejpravděpodobnějších rizik a pěti rizik s největším dopadem), karta rizika (vytvořena pro každé riziko vyhodnocené jako klíčové), seznam oblastí, ve kterých současný systém u klíčových rizik nezamezuje vznik korupce, a doporučení pro zamezení vzniku korupčního jednání, která obsahují jak doporučení systémová, tak doporučení týkající se nejrizikovějších oblastí i jednotlivých rizik (respektive kontrol s těmito riziky souvisejícími). Řídící struktura projektu se skládala z řídícího výboru a projektového týmu. V řídícím výboru byli zastoupeni garanti projektu za hlavní město Praha náměstkyně primátora Markéta Reedová, ředitel Magistrátu Martin Trnka, dále pak zástupkyně ředitele Magistrátu Bohumila Jeníčková a ředitelka odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností Hana Luptáková. Za Ernst&Young byli členy řídícího výboru Jan Fanta, Tomáš Pivoňka a Lukáš Kačena. Řídící výbor projektu se scházel zpravidla každých čtrnáct dní, měl celkový dohled nad projektem a schvaloval jeho hlavní výstupy a milníky. Projektový tým, jehož členy byli zástupci Magistrátu (Bohdan Frajt z odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností; Vilém Řehák ze sekretariátu náměstkyně primátora M. Reedové a Milan Šťastný z oddělení interního auditu odboru Kancelář ředitele Magistrátu) i Ernst&Young (Tomáš Pivoňka, Lukáš Kačena), především operativně řídil projekt, zajišťoval průběžnou komunikaci a koordinaci v rámci projektu, projednával postup prací a jejich výsledky. Projektový tým se scházel podle potřeby v období mezi jednáními řídícího výboru. Řídící výbor i projektový tým byly podporovány ze strany dalších expertů a pracovních týmů Ernst&Young. Celý tým Ernst&Young byl tvořen níže uvedenými osobami, jejichž role a míra zapojení v projektu byly rozdílné: Jan Fanta – partner projektu, vedoucí týmu, dohled nad kvalitou výstupů; Tomáš Pivoňka – manažer projektu, vedení projektových prací a hlavní zpracovatel projektu; Lukáš Kačena – člen týmu a hlavní zpracovatel projektu; Jiří Bednář – člen týmu se zaměřením na kvalitativní průzkumy; Tomáš Kafka – člen týmu se zaměřením na scénáře a rizika korupčního a podvodného jednání; Petr Moroz – člen týmu se zaměřením na scénáře a rizika korupčního a podvodného jednání; Markéta Zichová – členka týmu se zaměřením na identifikaci a hodnocení rizik; Ondřej Hartman – člen týmu se zaměřením na veřejné zakázky; Helena Jumrová – členka týmu; Antonín Jakubše – člen týmu.

63


PŘÍLOHA 2 Zhodnocení Protikorupčního programu a fungování Protikorupčního portálu

1. Protikorupční program z roku 2001 Stávající Protikorupční program hl. m. Prahy vycházel ze společenského požadavku na zvýšení transparentnosti a zefektivnění činnosti veřejné správy, a to v návaznosti na Vládní program boje proti korupci z února 1999. Program byl vytvořen na základě prokazatelných informací evidovaných tehdejším odborem vnitřního auditu a kontroly a Rada hl. m. Prahy ho přijala 26. června 2001. Program byl koncipován na společenské a politické vůli k boji proti korupci a kladl důraz na „prevenci, ucelenou protikorupční legislativu a vnitřní normy, nutnost identifikovat náchylné aktivity, analýzu legislativních a správních opatření, partnerství s občanskou společností a na záměr učinit korupci vysoko riskantní činností s malou výnosností.“ Protikorupční program se opíral o tři základní oblasti: ●●

organizační – analýza činností potenciálně ohrožených korupcí, – průhlednost rozhodovacích, povolovacích a přidělovacích procesů, – zdokonalování kontrolního systému, – zřízení Protikorupční komise.

●●

personální – přísný výběr zaměstnanců, – důsledné zařazování zaměstnanců, – pravidelná odborná školení a rozvoj psychosociálních dovedností zaměstnanců.

●●

spolupráce s ostatními subjekty a veřejností – spolupráce s orgány státní správy i nevládními organizacemi, – otevřenost vůči veřejnosti.

Vyhodnocení Protikorupčního programu Vytvoření Protikorupčního programu a jeho zapracování do podmínek hl. m. Prahy bylo ušlechtilou myšlenkou s náročnou realizací. Program se opíral o tři základní oblasti a za plnění stanovených úkolů z každé oblasti byl odpovědný příslušný garant – ředitel Magistrátu hl. m. Prahy, tajemníci úřadů městských částí hl. m. Prahy a ředitelé příspěvkových organizací zřizovaných hl. m. Prahou. Vytyčené úkoly byly často obecnějšího charakteru, což poskytovalo dostatečný prostor pro konstruktivní připomínky a návrhy dílčích organizačních jednotek (odborů, oddělení) uvedených subjektů. V podmínkách Magistrátu hl. m. Prahy tak mělo dojít k diskusi na úrovni 64

ředitele Magistrátu hl. m. Prahy a jeho zástupců s řediteli jednotlivých odborů úřadu, která by konkretizovala a stanovila dílčí úkoly z příslušných oblastí, na které se Program zaměřil. Tento postup však nebyl řádně uplatněn a realizaci Programu tak zajišťoval zejména ředitel Magistrátu hl. m. Prahy. Z dochované spisové dokumentace není vůbec patrné, zda se na plnění Programu aktivně a vědomě podíleli tajemníci městských částí hl. m. Prahy a ředitelé příspěvkových organizací, kteří byli taktéž garanty. Program byl v tomto ohledu příliš ambiciózní a zapojení všech těchto garantů bylo spíše formálním krokem než skutečným počinem. Nová strategie by se proto měla důkladněji zaměřit na samotný Magistrát hl. m. Prahy a konkretizaci dílčích úkolů v jednotlivých oblastech. Stávající postup, a tím celý stávající Protikorupční program lze tudíž považovat za překonaný. To, že byl Program koncipován jako obecný a povšechný materiál k další diskuzi, výrazně ztížilo identifikaci odborů a úředníků s jeho obsahem. Časem pak Program zákonitě upadl v zapomnění nejenom mezi řadovými zaměstnanci uvedených subjektů, nýbrž i mezi mnohými řediteli jednotlivých odborů, o čemž vypovídají jejich zprávy zaslané k plnění Programu, vypracované koncem roku 2007 z podnětu náměstkyně primátora hl. m. Prahy Markéty Reedové. Z těchto zpráv k plnění Programu je často patrné nepochopení až neochota podílet se na řešení této problematiky. Odbory Magistrátu hl. m. Prahy svá vyjádření velmi často odbyly strohým konstatováním, že Program naplnily dodržováním platných právních předpisů, což nelze vnímat jinak než právě jako naprosté nepochopení samé podstaty tohoto Programu a jeho vnímání jako nadbytečné a zbytečné práce. Dodržování právních předpisů přece patří k základním principům výkonu veřejné správy, resp. právního státu a demokracie vůbec, a tak v něm není možné spatřovat žádný aktivní příspěvek v oblasti boje proti korupci. Lze tak konstatovat, že ředitelé některých odborů stále nepřekonali pocit, že se jich tato problematika netýká a neztotožnili se s náplní a posláním Programu. Změna v tomto přístupu by tak měla být jedním z klíčových faktorů pro vytvoření nové střednědobé koncepce v oblasti boje proti korupci. I přes tento ne zcela uspokojivý stav věci je však možno nalézt i pozitivní stránky plnění Programu. Dodržování nařízení ředitele Magistrátu hl. m. Prahy, osvojování si nově přijatých zákonů či jejich novelizací a každodenní aplikace platných zákonů by měly být samozřejmostí, vedle toho se však jednotlivé odbory Magistrátu hl. m. Prahy podílely a i nadále podílejí na plnění Programu dalšími, často i nevědomými kroky. Jedná se například o pravidelná školení zaměstnanců, přijetí interních norem vedoucích ke standardizaci procesů a tím přispívajících k větší efektivitě práce a ke snížení rizika možného korupčního chování nebo o zavádění nových nástrojů a opatření uvedených v této Strategii. Otázkou zůstává, zda byla tato činnost přirozeným a nezbytným vývojem zvyšování kvality činností úřadu, nebo výsledkem účinnosti Programu. Oblast problematiky boje s korupcí však zahrnuje mnohem více. S výhledem do budoucnosti je nutné si uvědomit existenci Programu, a to nejenom v tom ohledu, že bude novelizován v podobě nové komplexní strategie. Je důležité, aby ho zaměstnanci přijali s pochopením a nepokládali ho za „nadstandard“ jednorázového plnění, nýbrž jako záležitost „přidané hodnoty“, která dokáže vykonávané procesy zjednodušit, zefektivnit a zprůhlednit. Důležitým krokem by mělo být zlepšení komunikace, účasti na pravidelných školeních, seminářích zaměstnanců, jejich aktivní zapojení se do vzdělávacích projektů i zainteresování ředitelů jednotlivých odborů na konkrétních úkolech. Stanou se tak součástí týmu a partnery Programu, do kterého vnesou vlastní názory a návrhy opatření, stanou se současně garanty konkrétních opatření.

65

Mezi největší zjištěné problémy stávajícího Protikorupčního programu patří nepochopení či neochota podílet se na řešení problematiky boje proti korupci, resp. předcházení korupci. Odbory Magistrátu hl. m. Prahy často vyhodnotily svou protikorupční činnost tak, že dodržují platné právní předpisy. Paradoxní je, že například odbor stavební, jehož činnost je již ze své podstaty velmi náchylná ke korupci, si toto ohrožení vůbec neuvědomuje a riziko výskytu korupce bagatelizuje. Přitom se tento odbor řadí mezi ty, vůči kterým směřuje největší počet stížností ze strany občanů. To samozřejmě nahrává možným spekulacím o výskytu korupce v tomto odboru. Na základě uvedeného zjištění a podnětu z Protikorupčního portálu byl řediteli Magistrátu hl. m. Prahy dán návrh na provedení procesního auditu a návrh na reorganizaci agendy, která by umožnila efektivnější a transparentnější činnost stavebního odboru. V jiných případech si naopak odbory riziko korupce uvědomují a podnikají kroky k jeho eliminaci. Odbor dopravních přestupků ve svém hodnocení definuje možná rizika (zkreslování kvalifikace skutkových zjištění, neodůvodněná minimalizace uložených sankcí, pasivní činnost úředníka) a současně i nástroje k jejich eliminaci (přesun spisového materiálu mezi úředníky pouze se souhlasem vedoucího, evidence veškerých přesunů spisů, využívání programu SPŘ DSA ORGA umožňujícího provést řídícím pracovníkům v kterémkoliv okamžiku kontrolu stavu vyřizované věci a obsahu písemností). Podobně i odbor dopravně správních agend – ten na podezření na kupčení s pořadovými čísly při výměně řidičských průkazů reagoval zkrácením čekacích lhůt nabráním nových pracovníků, prodloužením úředních hodin a spuštěním možnosti elektronicky se objednat k odbavení. Další novinkou je spuštění elektronického systému výdeje registračních značek vozidel, který eliminuje riziko korupce při přidělování vybraných registračních značek. Oba uvedené odbory nicméně ze své podstaty patří z hlediska možného korupčního chování k nejvíce rizikovým a i nadále jim bude věnována zvýšená pozornost.

2. Zhodnocení fungování Protikorupčního portálu (září 2007 – září 2009) Dalším významným zdrojem objektivních dat jsou výstupy z Protikorupčního portálu. Ten byl spuštěn 26. září 2007 mimo jiné na základě výsledků průzkumu veřejného mínění (viz Příloha 4). Jeho cílem je umožnit občanům, aby upozornili nejen na konkrétní případy korupce, ale i na případy takového jednání odpovědných osob, které odporuje principům dobré správy a principům O-P-O. Stejně tak mohou občané upozornit na možné systémové chyby, které korupci nahrávají. Právě v tom spočívá výhoda Protikorupčního portálu, že může pomoci identifikovat oblasti, které vnímají jako problémové občané, tedy vlastně klienti úřadu. Za první dva roky jeho existence bylo na Protikorupčním portálu zaevidováno celkem 190 podání. Nejvíce podání bylo přijato v měsících bezprostředně následujících po spuštění projektu, kdy občané reagovali na spuštění nového projektu a mediální kampaň s tím spojenou, a poté na podzim 2008 v souvislosti s medializací prvního roku fungování Protikorupčního portálu. Poté se počet podání opět snížil a stabilizoval na úrovni do deseti nových podání měsíčně. Ne všechny podněty byly využitelné pro další šetření, několik podání obsahovalo nesouvislý text, kdy zřejmě občan testoval funkčnost internetového formuláře, další podání nespokojených občanů se týkala obecně stavu korupce v české společnosti nebo obsahovala poznámky a postřehy k mediálně známým korupčním kauzám. Objevila se také podání upozorňující na údajný konkrétní případ korupce, ovšem popsaný v natolik obecných frázích

66

a bez jakýchkoli bližších podrobností, že podnět nebylo možno řádně prošetřit a prověřit. V několika případech občané využili Protikorupčního portálu jako další šance, jak upozornit na své případy, které ve všech případech byly již Magistrátem hl. m. Prahy řádně projednány, nezřídka byly šetřeny i na úrovni ministerstev nebo dokonce skončily u soudu. U těchto podnětů, pokud neobsahovaly nové skutečnosti, již případné další šetření nemohlo přinést nic nového. Všechny podněty obsahující relevantní informace, na jejichž základě je možno podnět prověřit, procházejí šetřením odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností (OMK MHMP). Ten podněty prošetřuje ve spolupráci s příslušnými odbory MHMP, úřady městských částí, ale také s dalšími orgány státní správy včetně Policie ČR. V odůvodněných případech jsou prováděna terénní šetření přímo na místě nebo zadány externí právní či odborné posudky. Snahou je, aby šetření nebylo jen formální, ale aby se dobralo podstaty celého problému a umožnilo poskytnout autorovi podnětu kvalifikovanou odpověď a případně navrhnout adekvátní opatření k vyřešení problému, ať již v daném konkrétním případě, nebo obecně. OMK MHMP se od spuštění Protikorupčního portálu do září 2009 zabýval celkem 157 podněty. Jak ukazuje graf č. 1, největší část z podnětů se týkala pražského magistrátu, celkem 63 podání (40%). Na druhém místě směřovaly podněty na městské části (41 podání, 26%) a další velká skupina podnětů směřovala na stavební odbory úřadů městských částí nebo pražského magistrátu (celkem 20 podání, 13%). Zbylých 33 podání směřovalo jednotlivě na další orgány státní správy včetně mimopražských, na Dopravní podnik hl. m. Prahy, Policii ČR a také na soukromé subjekty.

20

41

Magistrát hl. m. Prahy městské části stavební úřady jiné

33 63 Druhý graf uvádí obsah přijatých podnětů na Protikorupčním portále. Trend zůstává po celou dobu existence stejný, mezi hlavní tři oblasti, které se na Protikorupčním portálu objevují nejčastěji, patří pronájem a privatizace bytů, doprava včetně parkování a oblast pozemků, nemovitostí a stavebních řízení. Konkrétně se jednalo celkem o 50 podnětů týkajících se stavebního řízení, prodeje či pronájmu nemovitostí a pozemků nebo územního plánování (32%), 30 podnětů týkajících se oblasti dopravy, ať již zavádění parkovacích zón či obytných zón, udílení výjimek pro vjezd nákladních vozidel do centra města, přidělování stanovišť autobusům, převody vozidel v evidenci, ale také nákup tramvají Dopravním podnikem apod. (19%), a 26 podnětů týkajících se pronájmu bytů, privatizace bytového fondu nebo přidělování míst v domovech pro seniory (17%). Zbylých 51 podnětů se jednotlivě týkalo dalších agend (pracovněprávní spory, zvýšený hluk, oblast sociální, kulturní, životního prostředí, živnostenská, personální politika MHMP, grantová politika). 26 30 stavební řízení doprava byty

67

30

26 stavební řízení doprava byty jiné

50

51

Správní řád stanovuje šedesátidenní lhůtu na prošetření stížností podaných v rámci správního řízení. Protikorupční portál sice nešetří podněty ve správním řízení a nepostupuje tedy striktně v rámci správního řádu, nicméně i zde je snaha o dodržení maximálně této dvouměsíční lhůty (stanovená vnitřním předpisem Postup při evidenci a vyřizování podnětů přijatých na Protikorupční portál). Většina z podání učiněných na Protikorupčním portále byla prošetřena v této lhůtě, v ojedinělých případech způsobených obsáhlostí dokumentace či menší spoluprací dotčených dalších úřadů dochází k prodloužení této lhůty. Ani v jednom sledovaném případě se neprokázalo, že by byl postup úředního orgánu při vyřizování daného případu nezákonný. Podněty na korupční jednání obsahují jen velmi obecné podezření z korupce bez jakýchkoliv důkazů a prokázání uvedených skutků je tak velice obtížné. Jeden z podnětů obsahující konkrétní případ korupčního jednání na městské části byl předán k prošetření Policii České republiky. Nezanedbatelná část podnětů směřuje mimo kompetence MHMP, tyto podněty byly všechny odeslány příslušným institucím k jejich vlastnímu šetření a případným nápravným opatřením, která v některých případech, jak víme na základě zpětné vazby, skutečně byla provedena. O výsledcích činnosti Protikorupčního portálu jsou na svých zasedáních pravidelně informovány také Komise pro transparentní veřejnou správu Rady hlavního města Prahy a Kontrolní výbor Zastupitelstva hlavního města Prahy. Na základě podnětů přijatých na Protikorupční portál byly navrženy a realizovány některé významné protikorupční procesní změny, spočívající například v elektronizaci agendy na odboru dopravně správních agend, které by mělo vést k náhodnému počítačovému přidělování registračních značek a tak k omezení možnostem korupce. Podobně došlo k reorganizaci způsobu přidělování spisové agendy na odboru dopravních přestupků tak, aby byla omezena možnost referentů vybírat si konkrétní případy. Dalším výstupem z Protikorupčního portálu byl návrh na reorganizaci agendy na stavebním odboru Magistrátu hl. m. Prahy tak, aby úředníci, kteří nyní spravují agendu podle jednotlivých městských částí a u nichž mohou vznikat nežádoucí osobní vazby s úředníky městských částí, rotovali. Tento návrh byl předložen řediteli Magistrátu hl. m. Prahy k dalšímu řešení. Protikorupční portál současně ukázal na další problematický bod, kterým je neprofesionální přístup některých úředníků k občanům. Na základě tohoto zjištění se proto pro úředníky připravuje vzdělávací program. 68


PŘÍLOHA 3 Programové prohlášení Rady hl. m. Prahy

Bod II.: Moderní veřejná správa Při realizaci protikorupční strategie můžeme vyjít z programového prohlášení, které Rada hl. m. Prahy přijala bezprostředně po svém zvolení do funkce. Programové prohlášení odráží dosavadní zkušenosti nových členů Rady v jednotlivých oblastech, včetně oblasti korupce a boje proti ní. Programové prohlášení tak reflektuje překážky, které zvolení představitelé vidí jako zásadní na cestě k dosažení jednoho ze svých hlavních strategických cílů – Prahy jako města s „výkonnou, snadno dostupnou a vstřícnou veřejnou správou“. Ne náhodou se právě moderní veřejná správa stala po preambuli prvním článkem programového prohlášení. V úvodu článku se Rada zavazuje, že „bude pokračovat ve zkvalitňování práce správního aparátu města, zejména Magistrátu hl. m. Prahy, i organizací zřizovaných městem s cílem zjednodušit veřejnou správu, zajistit její vyšší výkonnost a dosáhnout dalších finančních úspor při výkonu veřejných agend. Základním postojem Rady je nekompromisní boj proti korupci a omezení prostoru pro korupční jednání, které je vážnou překážkou v cestě ke kvalitní, efektivní a racionální veřejné správě.“ Tento úvodní závazek je pak rozpracován do řady dílčích konkrétních úkolů, jejichž splněním by se měla zefektivnit a otevřít veřejná správa. Moderní veřejná správa není statickou veličinou a jednotlivé cíle je proto třeba v návaznosti na nové skutečnosti neustále vyhodnocovat a aktualizovat, resp. je s ohledem na obecný charakter některých bodů dále rozvést a specifikovat nástroje k jejich dosažení. To je i jeden ze smyslů Protikorupční strategie, která by měla na základě dalších získaných dat rozšířit a specifikovat okruh nástrojů vedoucích k cílovému stavu. Z hlediska strategie jsou klíčové tyto body programového prohlášení. Rada se zavazuje, že: ●●

sníží nejméně o 25 % množství úředních úkonů, které je občan nucen vyřizovat přímo na úřadech, převede další veřejné agendy do elektronické podoby a zajistí integraci jednotlivých elektronických systémů užívaných Magistrátem hl. m. Prahy a městskými organizacemi,

●●

zavede elektronický systém kontroly vyřizování úředních agend jako nástroj pro zvýšení transparentnosti a kontroly kvality úředních úkonů,

●●

bude nadále usilovat o zvyšování dostupnosti veřejných služeb pro občany Prahy formou „supermarketu veřejných agend“ – soustředěním důležitých agend do jednoho administrativního centra s moderním přepážkovým systémem odbavování občanů – zákazníků,

●●

zjednoduší oběh dokladů a urychlí zpracovávání stanovisek hl. m. Prahy a Magistrátu hl. m. Prahy, včetně zlepšení přehlednosti úředních postupů při vyřizování podání,

69

70

●●

podpoří další projekty směřující k odstraňování bariér mezi občanem a úřadem, včetně rozšíření úředních hodin,

●●

zabezpečí další zvyšování kvalifikace a odborné způsobilosti zaměstnanců Magistrátu hl. m. Prahy s důrazem na vysokou profesionalitu, pracovní nasazení, samostatnost rozhodování a vstřícnost při jednání s občany,

●●

omezí v maximální míře prostor pro korupční jednání, které je vážnou překážkou na cestě ke kvalitní, efektivní a racionální veřejné správě vytvářením přehledné a srozumitelné struktury řízení i jasným vymezením kompetencí, vztahů a odpovědností v činnosti orgánů hl. m. Prahy,

●●

zajistí vypracování analýzy míry byrokratické zátěže občanů a administrativní regulace na území hl. m. Prahy vytvářející prostředí náchylné ke korupci a navrhne patřičné legislativní a právní změny,

●●

iniciuje zavedení jednotných pravidel pro zadávání veřejných zakázek u příspěvkových organizací a společností zakládaných hl. m. Praha,

●●

garantuje co nejdůslednější kontrolu nakládání s veřejnými prostředky a majetkem města, včetně externího auditu,

●●

podpoří vyšší míru otevřenosti, informovanosti a veřejné kontroly jednání orgánů městské správy, včetně důsledného naplňování zákona o střetu zájmů a etického kodexu zastupitele a zaměstnance hl. m. Prahy,

●●

zmapuje korupční rizika a vytvoří komplexní protikorupční strategii hl. m. Prahy,

●●

zavede systém zpětné informovanosti občanů o spokojenosti s výkonem veřejných agend a správou města,

●●

zajistí, aby informace o veřejných zakázkách, prodejích a pronájmech majetku hl. m. Prahy byly zveřejňovány nejen na úředních deskách, ale i na internetových stránkách, případně dalšími způsoby,

●●

bude i nadále podporovat významnou roli činnosti sekce kontroly a vnitřního auditu a odboru legislativního a právního s cílem zabezpečit metodickou, právní a kontrolní činnost Magistrátu hl. m. Prahy při zadávání veřejných zakázek.


PŘÍLOHA 4 Výsledky nezávislých průzkumů zabývajících se korupcí

1. Vnímání korupce v ČR Korupce bohužel prostupuje společností napříč všemi jejími sektory a objevuje se jak mezi politiky, tak mezi úředníky a zaměstnanci veřejného sektoru obecně. Stejně tak se objevuje i v sektoru soukromém. Korupce je samozřejmě ze své podstaty obtížně měřitelným fenoménem. Dobrým vodítkem však mohou být průzkumy veřejného mínění, kterých bylo v poslední době na téma korupce provedeno několik. V této souvislosti není bez zajímavosti sledovat trendy ve vývoji korupce. Průzkum GfK z roku 2001 prokázal, že lidé již většinově nesouhlasí s tvrzením, že kdo může, ale nebere úplatky, jen škodí sobě a své rodině. Lze tedy konstatovat, že trendy v korupci, které se objevovaly před rokem 1989, dnes již z větší části vymizely. V roce 2001 společnost GfK Praha provedla sociologický výzkum korupčního klimatu v zemích střední a východní Evropy, který byl o pět let později zopakován v rozšířeném měřítku jak z hlediska počtu zúčastněných států, tak z hlediska spektra zkoumaných jevů v několika rovinách. V obou případech se Česká republika umístila ve většině ukazatelů ve spodní polovině žebříčku, stejně jako v celkovém měření indexu korupčního klimatu. Jak tedy respondenti vnímají korupci v ČR? ●● ●● ●● ●● ●● ●● ●● ●● ●●

Každý je úplatný (56 %) Osobní zkušenost s úplatky (36 %) ČR je zkorumpovaným státem (66 %) Míra korupce se zvyšuje (55 %) Úplatky jsou samozřejmá součást života (27 %) Úplatky jsou běžná součást života (57 %) Proti korupci nemá smysl bojovat (36 %) Vláda nemá zájem korupci postihovat (59 %) Nízká ochota nahlásit svědectví o korupci (21 %)

Vnímání korupce jako závažného celospolečenského problému se dlouhodobě, včetně uvedených průzkumů, pohybuje na úrovni kolem 80 % (viz další průzkumy STEM z roku 2003 nebo CVVM z roku 2005). Uvedený průzkum společnosti GfK však bohužel ukazuje, že i přes pociťovanou naléhavost problému je jen menšina občanů aktivní ve snaze s ním bojovat.

71

Nejnovějším rozsáhlým průzkumem je průzkum vnímání korupce mezi politiky a manažery15, jehož závěrem je, že v roce 2006 byla korupce ve státní i podnikatelské sféře rozšířena stejně jako v roce 2001 (viz grafy).

Je v porovnání se situací před pěti lety nyní korupce v ČR obecně rozšířenější? 300 251 55 %

250

Počet respondentů

200

Obrázek 1: Polovina politiků (55 %) se domnívá, že korupce je v roce 2006 rozšířená stejně jako v roce 2001. Více než třetina politiků (39 %) uvedla, že je korupce dokonce rozšířenější. Pouze 29 politiků (6 %) uvedlo, že je korupce rozšířená méně

180 39 %

150

100

29 6 %

50

0 rozšířenější

přibližně stejně rozšířená

méně rozšížená

Jak častá je korupce? (1 = pravidelná, 2 = častá, 3 = příležitostná, 4 = jen výjimečná, 5 = žádná) stavebnictví

Obrázek 7: Korupce je podle politiků nejrozšířenější v oblasti stavebnictví a veřejných zakázek. Nejméně rozšířená je v oblasti ubytování, stravování, dopravy a spojů.

2,1

veřejné zakázky

2,3

udílení licencí

2,6

zdravotnictví

2,7

činnost v oblasti nemovitostí a pronájmu

2,8

finanční zprostředkování

3,0

obchod (velko/malo-)

3,0

zpracovatelský průmysl

3,3

doprava, skladování a spoje

3,5

ubytování a stravování

3,6

1

72

15 Donath a Factum Invenio, 2006

2

3

4

5

Jde to v Česku bez korupce? (1 = rozhodně souhlasím, 2 = spíše souhlasím, 3 = spíše nesouhlasím, 4 = rozhodně nesouhlasím) korupce je důsledkem vysoké míry byrokracie naší zemi

1,8

korupce se dá jen obtížně prokázat

1,9

korupce je důsledkem neetického chování úředníků, kteří žádají o úplatky

1,9

Obrázek 13: Politici tvrdí, že korupce se dá jen obtížně prokázat, přičemž je důsledkem vysoké míry byrokracie v ČR a neetického chování úředníků, kteří žádají o úplatky. Politici spíše nesouhlasí s výrokem, že bez korupce to v Česku dnes nejde.

2,5

boj proti korupci je v našem kraji prioritou

2,6

korupce je výhodná pro obě strany

bez korupce to v Česku dnes nejde

3,0

1

2

3

4

Jak účinně snižovat úroveň korupce v ČR? (1 = velmi účinně, 2 = spíše účinně, 3 = spíše neúčinně, 4 = velmi neúčinně) přísnější zákony postihující osoby, které přijímají nebo dávají úplatky

Obrázek 19: Politici by uvítali přísnější zákony proti korupci a postih osob, které přijímají nebo dávají úplatky. Dále by zavedli povinnost všech osob zastávajících volené politické funkce zveřejňovat majetek a majetkové podíly.

1,8

povinnost všech osob zastávajících volené politické funkce zveřejňovat majetek včetně majetkových podílů

2,1

každé jednání na úřadech a policii by mělo být dokumentováno kamerovým systémem

2,6

vytvořit vládní úřad, který by byl nezávislý na policii, s cílem odhalovat korupční jednání mezi politiky, úředníky a policisty

2,8

zvýšení finančních přispěvků organizacím, které mají za úkol monitorovat korupci

2,8

1

2

3

4

Zdroj: Vnímání korupce v ČR: Výzkum mezi politiky a manažery, Zpráva o korupci, společný výzkumný projekt společností Donath-Burson-Marsteller, Factum Invenio, Sociologický ústav AVČR a The Fleet Sheet´s Final Word, 25. ledna 2007. Uvedené grafy ukazují odpovědi politiků, odpovědi manažerů se v uvedených otázkách zásadním způsobem neliší. Uvedený průzkum společnosti Donath odpovídá i na otázku, proč se korupce v české společnosti vyskytuje. Za dvě hlavní příčiny považují respondenti vysokou míru byrokracie a neetic-

73

ké chování úředníků. Na dalších místech lze jmenovat obtížnou prokazatelnost korupce nebo oboustrannou výhodnost korupčního jednání. Analogicky tomu odpovídá výsledek dotazu jak účinně snižovat míru korupce: Na prvních místech figurují přísnější zákony, povinné zveřejňování majetku veřejných činitelů, vytvoření nezávislého vládního protikorupčního úřadu nebo omezení přímého kontaktu občan-úředník či policista například elektronizací agend.

byty pozemky, nemovitosti, 2. Transparency International 14 23 vzdělávací a sociální ús V souvislosti s trendy je třeba také zmínit pozitivní trend v žebříčku vnímání korupce organizadoprava v Praze ce Transparency International. Ve druhé polovině 90. let se ČR zřetelně propadla v hodnocedopravně správní agen ní dle indexu vnímání korupce, v roce 2002 se však propad zastavil a v následujících letech územní plán se hodnocení ČR výrazně zlepšilo. Index vnímání korupce se na desetibodové stupnici z hodpronájem veřejných plo noty 3,7 v roce 2002 zvýšil na 4,3 v roce 2005, 4,8 v roce 2006 a 5,2 v roce 2007. jiné

3. Výsledky sociologického průzkumu mezi Pražany 13 11 (STEM, 2007) 1

7

3

Průzkumů týkajících se korupce bylo v roce 2007 provedeno několik a všechny ukazují, že občané vnímají korupci jako závažný problém. Ve většině průzkumů se počet občanů s tímto názorem pohybuje kolem 80 %. V červenci 2007 byl proveden exkluzivní průzkum veřejného mínění zaměřený výhradně na Prahu (STEM), který poskytuje podobná čísla – korupci jako závažný problém vnímají tři čtvrtiny Pražanů. Představuje podle Vás korupce v Praze závažný problém?

Ne 25%

Ano 75% Zdroj: Pražané a korupce, bleskový průzkum veřejného mínění STEM exkluzivně pro Magistrát hl. m. Prahy, 26. července 2007

74

Určitě ne 21 %

Určitě ano 7%

Spíše ano 27 %

27 %

Další poznatky z tohoto průzkumu ukazují, že každý pátý občan má osobní zkušenost s korupcí na pražském magistrátu nebo na úřadech městských částí, dvojnásobný počet občanů o korupci na těchto místech slyšel. Mezi nejvíce ohrožené oblasti stejně jako na celostátní Spíše ne a udělování licencí. úrovni patří veřejné zakázky, stavebnictví

45 %

„Co se týče magistrátu a radnic v Praze, máte zde zkušenost s korupcí?“ (podle věku respondentů)

60 %

53 42

40 %

40

37

36

35

27

20 %

18 12

0 %

43

40

18–29 let

30–44 let

Jen z doslechu

17

45–59 let Osobní / vlastní

60 a více let Žádnou

Zdroj: Pražané a korupce, bleskový průzkum veřejného mínění STEM exkluzivně pro Magistrát hl. m. Prahy, 26. července 2007 Téměř 40 % Pražanů je podle průzkumu ochotno poskytnout úplatek, pokud to situace bude vyžadovat. Tentýž průzkum však ukazuje i lepší stránku postoje Pražanů ke korupci: tři čtvrtiny obyvatel hlavního města totiž považují korupci za zásadní problém, tři z pěti Pražanů by využili možnosti bezpečného způsobu, jak na korupci upozornit, pokud by tato možnost existovala, a více než třetina Pražanů oceňuje snahu Magistrátu v boji proti korupci.

75

Ano 75%

„Myslíte si, že Magistrát hl. m. Prahy se snaží korupci zásadně omezit a důsledně postihovat?“

Určitě ne 21 %

Určitě ano 7%

Spíše ano 27 %

Spíše ne 45 % Zdroj: Pražané a korupce, bleskový průzkum veřejného mínění STEM exkluzivně pro Magistrát hl. m. Prahy, 26. července 2007

60 %

53

43 42 4. Výsledky dotazníkového šetření 40 projektu 40 37 2009) 36Young, Mapa rizik mezi veřejností (Ernst & 40 % korupčních 35

V rámci projektu Mapa korupčních rizik bylo od poloviny prosince 2008 do poloviny ledna 27 2009 provedeno anonymní dotazníkové šetření mezi veřejností prostřednictvím interaktivního 20 % formuláře na internetových stránkách města. První otázka průzkumu se týkala obecně korup18 17 nebo přirozenou součást života. ce. Celkem 60% respondentů označilo úplatky jako běžnou 12 Největší počet respondentů (více než 30 %) vnímá úplatky v české společnosti jako běžné, ale přímo by neoznačilo společnost za zkorumpovanou. Přibližně stejný počet respondentů 0 % považuje úplatky za přirozenou součástlet života, bez kterélet se nedá60rozumně 18–29 let 30–44 45–59 a vícevyžít. let Oproti tomu se přibližně pětina respondentů domnívá, že to jde i bez úplatků. Pouze každý desátý respondent se domnívá, že pro úplatky neexistuje omluva a všechny záležitosti je možné řešit Jen z doslechu Osobní / vlastní Žádnou legální cestou.

76

Další otázky se již týkaly přímo korupce na Magistrátu hl. m. Prahy. Většina respondentů vyjádřila názor, že korupce na Magistrátu hl. m. Prahy existuje ve formě izolovaných případů jednotlivých úředníků. Nezanedbatelné procento respondentů si však myslí, že korupce na Magistrátu hl. m. Prahy je soustavná či dokonce systémová. Největší podíl respondentů však tvoří ti, kteří na danou otázku neuměli kvalifikovaně odpovědět (viz graf). Jak je dle Vašeho názoru korupce na Magistrátu rozšířena? Počet dotazovaných respondentů: 82 (avg: 4,4) Na Magistrátu nikdy k žádnému uplácení nedochází

0%

0

Ke korupci na Magistrátu dochází pouze ve výjimečných případech

8,5%

7

Korupce na Magistrátu je soustavná, avšak jedná se pouze o izolované případy, do kterých je zapojena jen část úředníků

29,3%

24

Korupce na Magistrátu je organizová, tzn. že do korupce jsou zapojeny celé skupiny úředníků

13,4%

11

Korupce na Magistrátu je systémová, stala se přirozenou součástí fungování úřadu a jsou do ní zapojeni skoro všichni úředníci

14,6%

12

Nevím/nemám dostatek informací

34,1%

28

0%

0

Nerozumím otázce

Při hodnocení konkrétních zkušeností nicméně drtivá většina respondentů uvádí, že doposud nikdy nebyli úředníkem Magistrátu hl. m. Prahy požádáni o úplatek, a to ani přímo, ani nepřímo (viz graf). Byl jste někdy úředníkem Magistrátu požádán o úplatek (přímo či nepřímo)? Počet dotazovaných respondentů: 79 (avg: 1,2) Ne

84,8%

67

Ano, ale pouze jednou. (V jaké situaci to bylo? Prosím specifikujte.)

10,1%

8

Ano opakovaně. (V jaké situaci to bylo? Prosím specifikujte.)

5,1%

4

77

Zajímavou vypovídací hodnotu má otázka č. 6, která se týká faktorů, jež podporují korupční jednání v prostředí Magistrátu hl. m. Prahy. Podle respondentů se jedná především o silnou koncentraci pravomocí v rukou několika úředníků, disponování s velkými finančními prostředky na veřejné zakázky a koncentraci procesu rozhodování/povolování a kontroly u jedné osoby. Přibližně čtyři desetiny respondentů se domnívají, že faktorem podporujícím korupční jednání na MHMP jsou chybějící nebo nedostatečné kontrolní mechanismy. Mezi dalšími uváděnými faktory byla zmiňována zejména nízká úroveň etiky úředníků MHMP a složité a nepřehledné právní předpisy a vnitřní pravidla MHMP.

Jaké faktory podporují korupční jednání na Magistrátě? (vyberte prosím až 3 z následujích možností) Počet dotazovaných respondentů: 79 (avg: 5,6) Silná koncetrace pravomocí v rukou několika úředníků

45,6%

36

Velké množství vnějších kontaktů (firmy, občané)

22.8%

10

Široké pole pro uvážení úředníka při rozhodování

29,1%

23

Disponování s velkými finančními prostředky na veřejné zakázky

48,1%

38

Dlouhá doba rozhodovacích procesů

30,4%

24

Odborné nedostatky nebo slabé vedení

7,5%

6

Rozhodování/povolování a kontrola v jedné osobě

40,5%

32

Chybějící nebo nedostatečné kontrolní mechanismy

38%

30

Vysoké poplatky za úkony/povolení apod.

1,3%

1

Složité a nepřehledné právní předpisy a vnitřní pravidla Magistrátu

24,1%

19

35,4

26

Nízká úroveň etiky úředníků Magistrátu

78

Poslední tři otázky se týkaly toho, zda jsou všechna nahlášená podezření na korupci v rámci Magistrátu náležitě prošetřena. Přibližně čtvrtina respondentů spíše nesouhlasí nebo nesouhlasí s tvrzením, že ano, více než 60 % respondentů však uvedlo, že k posouzení této otázky nemá dostatek informací. Podobně tomu bylo i při otázce, zda jsou odhalení viníci za korupci spravedlivě potrestáni. Polovina respondentů nemá dostatek informací k posouzení této otázky, třetina respondentů se domnívá, že viníci náležitě potrestáni nejsou. Jedna z otázek se týkala také Protikorupčního portálu jako jedné z možností, jak upozornit na korupční jednání úředníků. Zhruba třetina respondentů by v případě podezření na korupční jednání úředníka Magistrátu využila Protikorupčního portálu, více jak polovina respondentů však uvedla, že dosud s tímto portálem není seznámena, nebo nevěří, že by se podnětem korupčního jednání někdo zabýval.

Použil(a) byste v případě podezření na korupční jednání úředníků Magistrátu Protikorupční portál na internetových stránkách hlavního města Prahy? Počet dotazovaných respondentů: 81 (avg: 2,2) Ano, použil(a) bych tento Portál, nebo jsem jej již použil(a)

34,6%

28

Ne, nevěřím, že by se mým podnětem nekdo vážně zabýval

25,9%

21

Ne, dosud jsem nevěděl(a), že tento Portál existuje

28,4%

23

Jiné (prosím specifikujte)

11,1%

9

5. Relevantní zdroje a dokumenty týkající se boje proti korupci ●●

Občanské sdružení Oživení – www.bezkorupce.cz

●●

Strategie vlády v boji proti korupci – Usnesení vlády České republiky ze dne 25. října 2006 č. 1199 o strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011 – http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/WebGovRes/9C4B21C81F9FF81EC125720D002B731E?OpenDocument

79


PŘÍLOHA 5 Hlavní oblasti transparentnosti

1. Transparentní rozhodování volených orgánů Pravomoci svěřené voleným zástupcům nejsou automatické, ale delegované občany v komunálních volbách. Volené orgány by tak měly být občanům odpovědné a veřejnost by měla být jedním z hlavních kontrolních mechanismů veřejné moci. K tomu je však zapotřebí, aby bylo rozhodování volených orgánů transparentní a veřejnost měla dostatečný přístup k informacím.

2. Transparentní úřad Stejně tak důležitá je transparentnost procesů u samotného úřadu. Mezi nejvýznamnější počiny v této oblasti mimo jiné patří: ●● ●●

systém OPEN neboli úřad dostupný elektronicky (on-line), prosklené dveře kanceláří.16

3. Transparentní hospodaření S cílem umožnit veřejnou kontrolu hospodaření zveřejňuje hl. m. Praha na svých internetových stránkách zejména následující informace: výsledky svého rozpočtu, včetně tzv. závěrečného účtu, a výhled do budoucna, ●● informace o dluhopisech hl. m. Prahy, ●● informace o ratingu hl. m. Prahy, ●● informace o grantech dle jednotlivých oblastí. ●●

Dále se také plánuje, že se zveřejní evidence majetku a výsledky externích auditů.

80

16 To má hned dvojí psychologický efekt – menší stres občanů ze vstupu do uzavřené kanceláře, ale mohou vést i k eliminaci korupce, protože prostor kanceláře se stává prostorem veřejným.

4. Transparentní vnitřní kontrola Vnitřní kontrola má vzhledem k absenci vnějších kontrolních mechanismů významnou a nezastupitelnou roli. Magistrát hl. m. Prahy proto klade na oblast kontrolních činností velký důraz, a tudíž v rámci Magistrátu existují tři odbory zabývající se vnitřní kontrolou (viz Interní kontrola v bodu 6.1.3.). Tyto kontrolní mechanismy jsou ovšem finančně i personálně podřízeny vedení úřadu/samosprávy, což může v očích veřejnosti snížit jejich důvěryhodnost. Proto se budou kvůli zajištění transparentnosti zveřejňovat výsledky kontrol a auditů na internetu.

5. Transparentní veřejné zakázky Veřejné zakázky jsou tradiční problematickou oblastí, kde je riziko korupce velmi vysoké. Z tohoto důvodu je třeba, aby proces zadávání veřejných zakázek byl co nejtransparentnější, což umožní například: ●● ●● ●●

veřejně přístupná databáze veřejných zakázek, jednotná pravidla pro jejich zadávání, prováděné interní a externí audity.

6. Transparentní informační politika K lepší informovanosti občanů a lepší komunikaci mezi občanem a úřadem slouží především internetové stránky, informační středisko a telefonické informační centrum Magistrátu.

81


PŘÍLOHA 6 Popis činnosti vnitřních kontrolních mechanismů

1. Oddělení interního auditu Oddělení interního auditu je součástí odboru Kanceláře ředitele Magistrátu. Vnitřní audit pomáhá organizaci dosahovat jejích cílů tím, že přináší systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšování efektivnosti řízení rizik, řídících a kontrolních procesů a správy a řízení organizace (finanční audity, procesní audity, personální audity, bezpečnostní audity apod.). Rozpis plánovaných auditů vychází zejména ze střednědobého plánu interního auditu na období 2008-2011, pořadí a zaměření auditů pak z vyhodnocení rizik jednotlivých činností útvarů Magistrátu hl. m. Prahy. Z posledních provedených auditů můžeme uvést například audit v odboru obchodních aktivit z podzimu 2007, který identifikoval možné náměty k větší efektivitě a transparentnosti činnosti tohoto odboru: aktualizaci Organizačních zásad pro hospodaření s obecním majetkem, zavedení povinnosti předkládat k doporučení majetkové komisi Rady hl. m. Prahy případy převodu pozemků, kdy se scelují pozemky ve vlastnictví žadatele, ●● do složky ke každému případu doplnit formuláře, které budou obsahovat seznam předložených nabídek a kopie o převzetí jednotlivých nabídek. ●● ●●

Všechny navržené změny odsouhlasil ředitel příslušného odboru a v prvním pololetí roku 2008 byly aplikovány do praxe. V roce 2008 byly realizovány vnitřní audity na odboru bytovém (kontrola systému splácení za domy prodané v privatizaci) nebo na odboru dopravy (kontrola nastavení postupů a procesů při výkonu přenesené působnosti v oblasti silničního správního řádu), pro rok 2009 jsou naplánovány např. audity na prověření systému dodržování povinností ochrany osobních údajů, prověření vnitřního kontrolního systému MHMP nebo prověření zavedení evidence majetku (bude se týkat více odborů), audit zadávání veřejných zakázek (odbor městského investora, odbor informatiky, odbor hospodářské správy), kontrola systému schvalování technické způsobilosti, registrace vozidel a vydávání registračních značek motorovým vozidlům (odbor dopravně správních agend), prověření dohledu nad uložením spisů likvidovaných státních podniků a subjektů (odbor Archiv hlavního města Prahy), kontrola grantového procesu (odbor školství, mládeže a tělovýchovy) a další. V bytové oblasti se také ve spolupráci s externími firmami kontroluje plnění nájemních smluv u všech městských bytů. V nedávné době se také uskutečnil velký audit veřejných zakázek, který poukázal na dílčí nedostatky spojené s touto agendou a vedl k úpravě a doplnění Pravidel pro zadávání veřejných zakázek v podmínkách hlavního města Prahy. 82

2. Odbor stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností Odbor je zřízen pro šetření a vyřizování petic a stížností směřujících vůči činnosti odborů Magistrátu, městských částí hl. m. Prahy a organizací zřízených hl. m. Prahou. Odbor dále zajišťuje vedení centrální evidence petic a stížností a zajišťuje zpracování ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol za všechny subjekty v organizační struktuře hl. m. Prahy a městských částí. Magistrát hl. m. Prahy v roce 2007 evidoval 1066 podání, z toho 814 stížností a 46 stížností podle správního řádu. 500 podání bylo v souladu s Pravidly pro přijímání a vyřizování petic a stížností podaných orgánům hlavního města Prahy vyřízeno přímo jednotlivými odbory. Odbor stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností vyřizoval celkem 566 podání, z nichž 371 bylo vyřízeno přímo tímto odborem, další podání byla postoupena k přímému vyřízení věcně a místně příslušným subjektům (úřadům městských částí, organizacím hl. m. Prahy, orgánům republikové nebo městské policie apod.). V roce 2008 šlo o 834 stížností a dalších 46 stížností podle správního řádu, celkový počet podání včetně petic a jiných typů podání byl 1075. Odborem OMK bylo vyřizováno 526 podání, z toho 316 podání přímo odborem. Obsah stížností může sloužit jako jedno z vodítek, které odbory lze vnímat jako náchylnější k jednání nekorespondujícímu s principy dobré správy. Mezi odbory MHMP se nejčastěji objevují odbor sociální péče a zdravotnictví, odbor školství, mládeže a tělovýchovy, odbor stavební, odbor ochrany prostředí, odbor dopravy, odbor živnostenský a občanskoprávní či odbor bytový. Podání směřující na uvedené odbory se ve velmi podobných počtech objevují jak v roce 2007, tak v roce 2008. Velmi podobné zastoupení jednotlivých odborů lze zaznamenat také u podnětů z Protikorupčního portálu.

3. Odbor finanční kontroly a přezkoumávání hospodaření Činnost tohoto odboru zahrnuje finanční kontroly městských částí hl. m. Prahy, příspěvkových organizací zřízených hl. m. Prahou a příjemců veřejných finančních podpor a finančních prostředků poskytovaných z rozpočtu hl. m. Prahy na projekty spolufinancované z fondů Evropské unie, přezkoumávání hospodaření jednotlivých městských částí hl. m. Prahy, kontroly hospodaření příspěvkových organizací zřízených hl. m. Prahou, kontroly plnění mandátních smluv správcovskými firmami spravujícími majetek hl. m. Prahy, metodické dohlídky nad evidencí a vyřizováním petic a stížností a realizaci ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol provedených v rámci hl. m. Prahy. Kontrolní činnost výše uvedených odborů je vedena Plánem kontrol a přezkoumávání hospodaření organizovaných a prováděných odbory Magistrátu hl. m. Prahy začleněnými do oblasti kontrolních činností Magistrátu hl. m. Prahy a dalších činností zajišťovaných těmito odbory na období 2008-2011. Tento rámcový plán je každoročně upřesňován podrobným Plánem kontrol, přezkoumávání hospodaření a dalších činností odborů začleněných do oblasti kontrolních činností MHMP pro daný rok 2009. Struktura tohoto plánu je rozdělena do třinácti typů dílčích kontrol, které se provádějí každoročně na určitém vzorku subjektů tak, aby každý subjekt procházel pravidelnou kontrolou jednou za přibližně tři roky. Tyto dílčí kontrolní plány zahrnují:

83

84

●●

Plán přezkoumání hospodaření za rok 2008, plán následných veřejnosprávních finančních kontrol, plán kontrol plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při přezkoumáních hospodaření provedených MHMP i externími auditory a při následných veřejnosprávních finančních kontrolách prováděných na místě u jednotlivých městských částí hl. m. Prahy

●●

Plán následných veřejnosprávních finančních kontrol příspěvkových organizací zřízených hl. m. Prahou

●●

Plán kontrol plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při následných veřejnosprávních finančních kontrolách v příspěvkových organizacích zřízených hl. m. Prahou

●●

Plán kontrol plnění mandátních smluv a plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při kontrole plnění mandátních smluv

●●

Plán následných veřejnosprávních finančních kontrol správnosti využití finančních prostředků poskytnutých z rozpočtu hl. m. Prahy na již ukončené projekty spolufinancované z fondů EU

●●

Plán následných veřejnosprávních finančních kontrol veřejných finančních podpor

●●

Plán kontrol plnění opatření přijatých k nápravě nedostatků zjištěných při následné veřejnosprávní finanční kontrole veřejných finančních podpor

●●

Plán tematických kontrol a kontrol plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při tematických kontrolách

●●

Plán kontrol dotací na přeměnu topných systémů a využití obnovitelných zdrojů energie

●●

Plán kontrol vybraných úseků hospodaření a kontrol plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při kontrolách vybraných úseků hospodaření

●●

Plán kontrol plnění opatření k nápravě nedostatků zjištěných při mimořádných kontrolách

●●

Plán metodických dohlídek zaměřených na aplikaci zákona o finanční kontrole v příspěvkových organizacích zřízených hl. m. Prahou

●●

Plán kontrol a metodických dohlídek na stav a úroveň evidence a vyřizování petic a stížností podaných orgánům hl. m. Prahy na odborech MHMP dle Pravidel pro přijímání a vyřizování petic a stížností podaných orgánům hl. m. Prahy


PŘÍLOHA 7 Popis nejvýznamnějších externích auditů a jejich dopadů V roce 2004 byl proveden personální a organizační audit Magistrátu hl. m. Prahy, který snížil počet odborů o čtvrtinu a uspořil stovky pracovních míst. Ke zvýšení transparentnosti hospodaření mají též přispět pravidelně prováděné externí audity. V prostředí Magistrátu hl. m. Prahy patří mezi nejvýznamnější dva audity veřejných zakázek z let 2002 a 2006. První z auditů zkontroloval 133 veřejných zakázek zadaných v letech 1998 až 2002 a ukázal na některá zásadní pochybení, která proces zadávání veřejných zakázek provázel. Při hodnocení nabídek kladl Magistrát velkou váhu na kritéria, jako reference, lhůta výstavby, výše pokuty za překročení lhůty nebo záruční lhůta, přičemž se potlačoval význam kritéria ceny. U velkých zakázek je to sice zčásti pochopitelné, ovšem za předpokladu, že je na ostatní kritéria kladena stejně velká váha i při zhotovení zakázky. Externí audit ale ukázal, že ani u jedné zakázky, při jejímž zhotovení se překročily lhůty, nebyla udělena smluvní pokuta. Tato kritéria měla tudíž spíše formální charakter a plnila úlohu při výběru vítěze tendru, pak se s nimi už ale dále nepracovalo. Takovýto postup pak samozřejmě nahrává všemožným spekulacím o korupci. Mezi další zásadní nedostatky zjištěné auditem patří nejasný způsob stanovení pořadí nabídek, neoprávněné rozšíření předmětu zakázky a s tím související navýšení ceny zakázky, poskytnutí finančních záloh v rozporu s vyhlášenými podmínkami soutěže nebo rozdíly mezi podmínkami vyhlášenými při výběru a podmínkami zahrnutými do smlouvy. Výsledkem auditu byly jak personální změny, včetně odvolání ředitele odboru městského investora, tak změny interních pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Audit současně konstatoval selhání interních kontrolních mechanismů, které nedokázaly odhalit porušování zákona i samotných interních pravidel. Po přijetí nových zákonů o veřejných zakázkách v letech 2004 a 2006 zadal Magistrát hl. m. Prahy druhý velký audit veřejných zakázek, který se týkal 159 veřejných zakázek na stavební práce zadaných odborem městského investora v letech 2004 a 2005. Audit přinesl následující zjištění: ●● ●● ●●

●● ●● ●●

většina výběrových řízení je organizována formou jednacího řízení bez uveřejnění, výrazná četnost víceprací, jejichž objem se v mnoha případech blíží dvaceti-procentnímu zákonem stanovenému limitu, předpokládané ceny prací jsou vyšší než obvyklé tržní ceny; objevily se případy, kdy byly smlouvy na dodatečné práce podepsány až po jejich realizaci, až čtvrtina smluv nebyla včas zanesena do evidence smluv CES, přílišný důraz se kladl na kritérium smluvní pokuty, objevila se podezření na manipulaci s nabídkami, které byly doručeny přímo referentům místo do podatelny. 85

Čtyři hlavní doporučení auditu tedy byla omezit využívání jednacího řízení bez uveřejnění, snížit rozsah dodatečných prací, objektivizovat váhy smluvních pokut a dalších kritérií a odstranit nedostatky organizace a evidence veřejných zakázek. Na základě výsledků auditu se aktualizovala pravidla pro zadávání veřejných zakázek a začalo se s elektronizací systému zadávání veřejných zakázek.

86

87

PROTIKORUPČNÍ STRATEGIE © 2009 Hlavní město Praha. Všechna práva vyhrazena.

PROTIKORUPČNÍ STRATEGIE

Recommend Documents