Projekt doktorské práce Datum podání: 7. března 2011 Příjmení a jméno předkladatelky: Ptáčková Kateřina Název projektu: Poradní orgány a konzultační procedury jako forma vládnutí Charakteristika projektu v českém a anglickém jazyce (abstrakt; max. 15 řádek): Předkládaný projekt se zaměřuje na otázku, jakým způsobem poradní orgány a konzultační procedury ovlivňují vládnutí v současné společnosti. Vláda a veřejná správa skrze ně konzultují svá rozhodnutí s ostatními zainteresovanými aktéry, zejména s odborníky a s veřejností. Projekt primárně řeší otázku, zda a případně za jakých podmínek jsou tyto instituce schopny řešit problémy spojené se vznikem oligarchických struktur a kdy naopak samy logice „železného zákona oligarchie“ podléhají, stávají se prostorem více či méně skryté manipulace, bez vazby na deklarovaný účel. Budou studovány principy, na nichž je účast v těchto procesech založena; aktéři, kteří se na vzniku rozhodnutí podílí a jejich vzájemné vztahy; způsob, povaha a zdroje rozhodování a podoby, jakými se dosažené závěry promítají do dalších fází rozhodování. Z většího odstupu viděno bude předmětem studia i sama programově ohlašovaná „demokratizace“ vládnutí. Výzkumné otázky budou zodpovídány prostřednictvím institucionální a diskursivní analýzy. The aim of the PhD thesis is the role of the government committees, advisory bodies and consultative processes in contemporary governance and decision-making processes. The governments and public administration organize these processes and institutions to discuss their decisions with other relevant actors, mainly broad public and experts. The project answers the question if these institutions are able to deal with the problem of oligarchy, which is why they are established. The project studies the principles of participation; actors of these processes and institutions and the relations among them; methods and resources of decision making; the ways the decisions of these bodies influence further decision-making processes and governance. The aim of the research in general is the enounced process of “democratization”. The research questions are answered through the institutional and discursive analysis. Popis a věcné zdůvodnění projektu Současný stav poznání: Na všech úrovních vládnutí se dnes v teorii i v praxi setkáváme s deklarovanou snahou o tzv. demokratizaci1, v jejímž zájmu dochází k formálnímu posilování institutů participace a
1
Pokud hovořím o „demokratizaci“, resp. deklarované snaze o demokratizaci, hovořím o identifikaci deklarovaných snah o demokratizaci, nehodnotím, jak vážné nebo úspěšné jsou a díky čemu by je za takové (ne)bylo možné považovat.
deliberace2. Významnější doplnění zastupitelských prvků demokracie o prvky participativní a deliberativní (přesun od tradičního, agregativního, racionalistického či masového modelu demokracie k demokracii participativní deliberativní, radikální, přímé) může být vnímáno jako reakce na negativní externality současného zastupitelského vládnutí a rozhodování. Principy demokratického procesu3 v řadě případů selhávají, selhává také soutěž elit a možnost jejich výměny jako dostatečná záruka jinak nevyhnutelného směřování k oligarchii. Podle některých autorů [Inglehart 1990, Dalton 1984] je tento stav doprovázen pocity odcizení, ztráty důvěry, klesající legitimitou a nespokojeností se stavem demokratických systémů [Donovan, Karp 2006: 672-673]. Deliberativní léčebné procedury ordinované na takto definované problémy vycházejí z předpokladu, že lidé, kteří nejsou ochotni participovat na tradičních demokratických institutech, mají zájem na jiných formách participace. Mezi nejrozšířenější deliberativní a participativní instituty organizované vládou a veřejnou správou patří přímá hlasování (referenda), poradní orgány vlády (rady vlády, mezirezortní komise apod.) a konzultační, resp. hodnotící procedury (např. hodnocení dopadů regulace, hodnocení vlivů na životní prostředí, apod.).4 Tato „proměna“ konvenčních politických aktivit a rozhodovacích struktur by měla poskytnout občanům více příležitostí přímo ovlivňovat klíčová rozhodnutí [Scarrow 1999: 345], očekává se od ní ale také, že zefektivní vládnutí, umožní vyšší míru jeho kontroly a zvýší jeho kvalitu tím, že posílí význam odborného, nepolitického hlediska a omezí se skrytý vliv zájmových lobby. Důsledkem všech těchto dílčích efektů by pak měla být silnější legitimita demokratického systému. Způsob, jakým vládou zřizované poradní orgány a konzultační procedury, ne/přispívají k takto pojímané „demokratizaci“ vládnutí je předmětem zájmu předkládaného projektu. Literatura nabízí několik možných vysvětlení, proč k selhávání či k identifikované nedostatečnosti tradičních demokratických mechanismů dochází. Někteří sociologové ho nachází v zásadních hodnotových změnách a rostoucích kompetencích veřejnosti, klesající důvěře v tradiční politické strany a zvyšujícím se zájmu o sebevyjádření [Inglehart, Welzel 2005].5 Podle teoretiků deliberativní demokracie (např. Amy Gutmann, Dennis Thompson či John S. Dryzek [Mouffe 2000]) je rozhodování klasické demokracie nekvalitní, a proto je třeba ji revidovat a oživit její morální stránku.6 Podle Dahla [1994] může být jednou z příčin klesající loajality a důvěry v efektivitu politických elit a tradičních institucí samo zřizování (posilování vlivu) institutů deliberace a zejména participace. Jde podle něho o vnitřní rozpor současných demokratických politických systémů (dilema demokracie), kdy proti sobě stojí možnosti a schopnosti občanů uplatňovat demokratickou kontrolu nad veřejnými záležitostmi a kapacita systému dostatečně reagovat na kolektivní preference svých občanů. Podle environmentálních sociologů [např. Mol 1999, Christoff 1996] lze
2
Slovo „deliberace“ je převzaté z anglického deliberation, což je možné překládat jako rokování nebo „razení se“. Deliberace je komunikační proces vzájemně si rovných aktérů, který má přesně stanovená pravidla a jehož cílem je dosažení konsensu. 3 Tzn. rovné šance vyjadřovat své preference, participace v procesu kolektivního rozhodování a rovnost jeho účastníků, rovné šance ovlivnit veřejnou agendu apod. [Dahl 1995]. 4 Za zdola iniciovanou „novou“ participační aktivitu je považované např. organizování petic, demonstrací, bojkot určitých firem nebo zboží, v některých konceptech i aktivity občanské společnosti. 5 Inglehartovu představu o jednorozměrném hodnotovém posunu řada autorů odmítá jako příliš zjednodušující, viz např. Klages [více např. viz Vysušil 2005] 6 Za symptomy demokratického deficitu považuje deliberativní demokracie špatnou správu a vládnutí, korupci na všech úrovních vlády, manipulaci politických stran, klientelismus a podobně.
příčinu selhání tradičních demokracií hledat v měnící se strukturální povaze problémů, které musí dnešní společnost řešit.7 Důsledkem těchto změn, je mimo jiné i dekoncentrace oficiálních rozhodovacích kompetencí politických institucí [Beck 2004]. Stav, v němž má stát v důsledku fragmentace systémů velmi omezené možnosti k řízení a rozhodování vidí někteří autoři jako nezamýšlený důsledek neoliberálních reforem (marketizace, privatizace, „new public management“, viz [Nekola 2004]. Vincent Della Sala [Sala 2001 cit. dle Nekola 2004] mluví v této souvislosti o možnostech politiky bez státu jako politického epicentra a organizaci politické moci napříč různými sektory a úrovněmi. Podle Marady [2003a] je decentralizace moci provázená „postupující politizací každodenní zkušenosti“, vznikem nových forem politické participace, důrazem na uplatňování nových politických měřítek při dílčím rozhodování nejen ve veřejné i soukromé sféře.8 Zavádění participativních metod vládnutí může být vnímáno i jako jedna z možností jak překonat problém resortismu, který se s měnící se povahou řešených problémů stává pro vládu a veřejnou správu stále naléhavějším. Vedle vysvětlení vycházejících z předpokladu, že v posledních letech došlo či dochází k významným strukturálním či kvalitativním společenským změnám, je třeba připustit také to, že sledované procesy nejsou výsledkem nějaké zásadní strukturální změny, ale pouze odpovědí na potřebu neustálého zdokonalování, hledání (staro)nových inovanitních možností vládnutí. K selhávání demokratických mechanismů docházelo vždy, stejně jako se společnost vždy snažila nacházet dílčí zlepšení a narážela (a naráží) přitom na limity lidského, organizačního a přírodního kapitálu [Saward 2000]. Intenzivnější využívání participativních a deliberativních nástrojů vládnutí je sociology nahlíženo jako součást procesu decentralizace moci. Podle Davida Starka a László Bruszta tvoří poradní sdružení v demokratických či demokratizujících se společnostech „přirozené či účelově vznikající sítě na veřejných záležitostech zaangažovaných aktérů, které umožňují uplatňovat kolektivní ochranu zájmů, a tak omezují zejména jinak potenciálně svévolnou státní moc. Zvnějšku doplňují dělbu moci při vzájemné disciplinaci složek státní moci“. [Stark, Bruszy 1998 cit. dle Kabele 2004]. Proces decentralizace moci zahrnuje nejen decentralizaci oprávnění, ale také decentralizaci odpovědnosti. Stát, který na jedné straně ztrácí možnost účinně regulovat nepřehlednou změť vztahů, interakcí a sítí semi-soukromých regulátorů a na straně druhé nadále nese zodpovědnost za zajištění funkčnosti celého systému (existenci funkčních pravidel), využívá možnosti rozšiřovat sféru spoluodpovědnosti na „nepolitické odborníky“ a případně také laickou veřejnost. Tato optika otevírá také otázku transparentnosti, jejíž posílení je jedním z požadavků stojících v základu posilování deliberativních a participativních prvků. V houstnoucí změti poradních orgánů a komplikovaném procesu konzultačních procesů se stává možnost kontroly rozhodování veřejné správy téměř nerealizovatelnou. Tento aspekt je ještě patrnější na úrovni Evropské unie9. EU je také jedním z nejvlivnějších iniciátorů zavádění 7
Na závažné strukturální problémy (nejen) ekologické povahy reaguje společnost re-designováním tradičních demokratických institucí, přizpůsobuje jim své cíle i nástroje poznávání, řízení a správy, stát se otvírá zpětné vazbě od společnosti prostřednictvím konzultací a zapojení veřejnosti do rozhodování. Ulrich Beck mluví v této souvislosti o „nové ekologické morálce“, o politické dynamizaci způsobené kolektivním uznáním modernizačních rizik [Beck 2004]. 8 J. Alexandr hovoří o aktivním, uvědomělém, individuálním občanovi, který promítá vědomí si svých občanských práv (a povinností) do každodenních vztahů ke všem autoritám a institucím [Alexander 1998 dle Marada 2003b]. 9 On-line konzultace a debaty jsou otevřeny snad ke všem materiálům, jimiž se EU zabývá. Pod vytrvalou kritikou za tzv. demokratický deficit rozšiřuje EU např. používání tzv. komitologie, konzultačního postupu, skrze který se hledá soulad mezi Evropskou komisí a členskými státy v různých správních a expertních výborech9. Lisabonská smlouva zase ukládá orgánům EU povinnost vést rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami „za účelem zajištění soudržnosti a transparentnosti“. Studie kroků EU v této oblasti, se soustředí především na reflexi stávající praxe a pokouší se navrhovat opatření, která by přispěla k vyšší efektivitě
participativních a deliberativních nástrojů do národních právních řádů.10 Jak ukazují empirické studie, tlak EU, jednotlivých zájmových skupin a atmosféra všeobecně deklarované podpory vede k tomu, že vlády a politické strany tyto instituty svými rozhodnutími zřizují, jejich faktická politická podpora je však minimální.11 Pro strany může být jejich zřizování vedle plnění objednávky EU také jedním ze způsobů posílení šancí na úspěch v zastupitelských volbách [Scarrow 1999]. Tato situace často staví do schizofrenního postavení veřejnou správu, která je za naplňování zákonných institutů zodpovědná – na jedné straně je z hlediska platných zákonů nucena konzultovat dílčí kroky s odbornou či laickou veřejností, na druhé straně existuje konkrétní politické zadání. Poradní orgány a konzultační procedury jako instituty deliberace a participace Deliberaci a participaci je možné chápat jako dvě svébytné formy projektu demokratizace (Cohen a Fung [2004]). Cohen a Fung ukazují, že u konkrétních institutů jsou participativní a deliberativní složky v různém poměru. Typickým příkladem primárně (byť ne výhradně) participativního demokratického institutu jsou přímá hlasování12. Mezi primárně deliberativní instituty je možné řadit např. konsensuální konference, občanské poroty, či koncept deliberative pooling [Fishkin, Luskin, Jowell 2000]. S těmito institucemi není zatím v českém prostředí širší zkušenost, nevznikají ani žádné české vědecké studie s tímto zaměřením. Naopak stále rozšiřující se zkušenosti máme jak s poradními orgány a nejrůznějšími mezirezortními poradními skupinami, tak s konzultačními, resp. hodnotícími procedurami, které jsou předmětem výzkumu předkládaného projektu. Poradní orgány vlády13 a (mezi)rezortní pracovní skupiny a komise zřizované na centrální úrovni jednotlivými ministerstvy14 lze považovat za primárně deliberativní instituty. O celkovém počtu těchto orgánů a osob zapojených do jejich fungování existuje minimum kvantitativních údajů. Vláda jich eviduje na tři desítky, jednotlivé resorty však jejich
jednotlivých konzultačních procesů. Podle Rowe a Frewer [2000] ji ovlivňuje především míra přijatelnosti daných nástrojů z hlediska široké veřejnosti a procedurální charakter participativních procesů. Více k tématu efektivity nástrojů např. [White Paper on European Governance: Report of working group „Consultation and participation of civil society“ 2001, k implementaci procedury SEA ve Velké Británii, viz Therivel 2004, k úrovni České republiky viz Postránecký 2004, Smith 2009, Nekola, Geissler a Mouralová (v tisku)] 10 Do českého právního řádu jsou některé instituty z evropské úrovně přejímány jako „ready-made“ a teprve poté naplňovány konkrétními žitými obsahy. Jejich vnější původ (danost a nutnost) je pak zdůrazňován stejně tak jako specifika českého prostředí (path-depandency), která mají vysvětlit jejich specifickou implementaci. Kabele a Linek (2004) studovali dopad vstupu ČR do EU na oblast vládnutí, konkrétně schopnost vlády dlouhodobě strategicky plánovat. Navzdory očekávání, vzešla podle jejich závěrů z tohoto procesu posílena pouze technicistní složka legislativního plánování, zatímco tvorba veřejných politik a plánování vládních aktivit zůstalo stranou. Spíše než k posílení koordinovaně plánované přípravy došlo k posílení pozic jednotlivých resortů. 11 Podle autorů srovnávací studie zabývající se pilotním zaváděním hodnocení dopadů regulace (tzv. RIA) na Slovensku, ve Slovinsku a v České republice [Staroňová, Pavel a Krapez 2007] je formální zavádění posuzování připravované legislativy provázeno nejen nedostatečnou politickou podporou, ale také nedostatečným institucionálním zabezpečením a chybějící funkční metodologií. 12 Lineární nárůst užívání referend lze pozorovat v průběhu celého 20. století, přičemž dynamika tohoto vývoje byla zjištěna nejdříve na národní úrovni (obecná referenda) a později potvrzena i na úrovni lokální [Scarrow 1999]. V českém kontextu se problematice referend věnují např. Lebeda či Pat Lyons, kteří se zaměřují na referendum o vstupu České republiky do EU, nebo Michael L. Smith, který se zabývá problematikou místních referend a zasazuje je do širšího, středoevropského kontextu [Smith 2009]. Přímému hlasování jak v politické, tak soukromé a občanské sféře v kontextu obecné demokratizace vládnutí se věnuje Tomáš Dvořák (FSV UK). 13 Např. Rada vlády pro vědu, výzkum a inovace, Rada vlády pro udržitelný rozvoj, Rada hospodářské a sociální dohody, atd., úplný přehled viz www.vlada.cz 14 Např. Meziresortní pracovní skupina k ekologické daňové reformě, Koordinační rada Národního lesnického plánu, Rada pro odpadové hospodářství, atd.
evidenci nejen nezveřejňují, ale ani samy systematicky nevedou. Lze však předpokládat, že pod každým z resortů působí až několik desítek různých koordinačních a poradních orgánů15. V případě konzultačních nebo také hodnotících procedur můžeme mluvit o převažující participativní povaze. V České republice se dnes tyto instituty uplatňují např. v procesu přípravy legislativních návrhů vlády (řídí se tzv. legislativními pravidly vlády), procesech hodnocení dopadů regulace (tzv. RIA), územního plánování či posuzování vlivů na životní prostředí16. Konstitutivními prvky deliberativních a participativních orgánů jsou diskuse a kolektivní rozhodování. Obě tyto procedury jsou upraveny právními předpisy (zákony, vládní nařízení) a dalšími psanými procesními pravidly (statuty, jednací řády, apod.). Důležitou úlohu v diskusi (poradě, rokování), jak upozorňuje Kabele, hrají i pravidla rétorická, logika, Foucaultova pravidla odpozorovaná z vědeckého diskursu (praktiky komentování, autorství a formování odborných disciplín) či z parlamentní praxe odvozená tzv. „Robertova pravidla řádu, která obecně upravují projednávání záležitostí v poradních shromážděních a garantují konkurenční hru předkládaných návrhů.“ [Kabele 2004]. Pravidla musí být nastavena tak, aby i aktéři, kteří mají různé zájmy a jsou různě informovaní, byli při jejich užití schopni dospět k rozhodnutí o společném (konečném) doporučení17. Sebelepší pravidla sice nezajistí, aby kolektivní rozhodnutí přineslo ten nejlepší možný výsledek, ale znakem „dobrého vládnutí“ by měla být „naděje, že i chybný návrh bude později opraven a případná škoda napravena.“ [Robert, rok vydání neuveden]. Dobře nastavená pravidla by v ideálním případě měla také minimalizovat vliv předběžných zákulisních dohod a koordinovaných postupů zájmových skupin, měla by zachovávat otevřené možnosti výsledku a udržovat jednající „ve střehu“. Předkládaný výzkumný projekt by měl mimo jiné ukázat, jak psaná pravidla upravující rozhodovací proces daného orgánu nebo procedury ovlivňují celkové fungování těchto institucí a procesů a jejich diskursivní užití a zároveň identifikovat obecné principy, na jejichž základě jsou konkrétní dílčí pravidla prosazována a ochraňována18. Systematický konceptuální rámec pro popis nejrůznějších forem deliberace a participace podává Fung [2006], přičemž zdůrazňuje klíčovou roli jejich institucionálního uspořádání. 15
Jenom pětipatrový český koordinační systém EU politik, který svými pracovními skupinami duplikuje obdobné pracovní skupiny na EU, čítá 200 – 700 jednotek, podle toho, jak si autoři definují tuto jednotku [Kabele v tisku]. 16 Konzultace v rámci přípravy legislativních návrhů se významnějším způsobem otevřely veřejnosti v roce 2007 novelizací legislativních pravidel vlády (usnesení vlády č. 816 ze dne 18. července 2007). Novelizace probíhala mimo jiné proto, aby tato pravidla splňovala nároky nově vzniklé v souvislosti se zavedením povinného hodnocení veškeré nově připravované regulace (tzv. RIA). Vlastní RIA byla do právního řádu uvedena usnesením vlády č. 927/2007. Zkušeností s těmito postupy rychle přibývá, protože mají být uplatněny vždy, pokud je ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady připravován závazný právní předpis podle Legislativních pravidel vlády (tedy nejen zákonné, ale i podzákonné normy), včetně implementace práva ES/EU. Relativně nejdelší zkušenost má česká veřejná správa s procesy posuzování vlivů na životní prostředí, tzv. EIA (posuzování záměrů) a SEA (posuzování koncepcí), které jsou realizovány již od roku 1992. V současné době jsou upraveny zákonem č. 100/2001 Sb. a ročně jich krajské úřady a ministerstvo životního prostředí zahájí řádově stovky. 17 Pouze výjimečně připouští pravidla některých poradních orgánů tzv. menšinovou zprávu. 18 R. Dworkin upozornil v roce 1977 na několik logických rozdílů mezi pravidlem a principem v oblasti práva pravidlo se uplatní vždy při splnění předepsaných podmínek. Kdežto princip podmínky uplatnění nepředepisuje, pouze vytváří hledisko určité argumentace; pravidla jsou utříděna podle důležitosti, naproti tomu principy takto uspořádány nejsou, protože v sobě již nesou dimenzi důležitosti; dvě právní pravidla, která jsou v rozporu, se navzájem vylučují, nemohou platit obě zároveň, platí jedno nebo druhé, rozpor mezi pravidly znamená logický rozpor a lze jej odstranit jedině tak, že jedno z pravidel pozbude platnosti. Ovšem principy mohou směřovat proti sobě, aniž by se navzájem vylučovaly, nejsou v logickém rozporu. Dva principy v rozporu se nevylučují, ale poměřují. Jde o posuzování proporcionality [Jan Wintr 2002].
Rozlišuje přitom zejména míru otevřenosti (veřejná sféra jako celek x expertní skupiny), způsob dosahování konsensu a komunikace (pasivní x aktivní) a efektivní uskutečnitelnost (doporučení x reálné uvedení do praxe). Přestože vnitroskupinová odlišnost jednotlivých poradních orgánů a konzultačních procedur je značná, nabízím za pomoci Fungových a dalších charakteristik, významných z hlediska obecné teorie vládnutí a demokracie, následující základní analytický popis studovaných institutů:
Obsah činnosti
Vznik rozhodnutí
Pravidla deliberace Pravidla participace
Poradní orgány příprava doporučení vládě a veřejné správě v konkrétních oblastech kolektivní rozhodování - ve většině případů se rozhodování uskutečňuje prostřednictvím hlasování nebo hledání konsensu jmenovaní členové jsou si formálně rovni expertnost a reprezentace
Konzultační procedury hodnocení očekávaných dopadů připravovaných rozhodnutí vlády a veřejné správy na ekonomiku, regulaci, životní prostředí atd. vypořádání připomínek - hodnotu vznesených připomínek hodnotí v průběhu procesu odborníci (institut nezávislého odborníka) účastníci mívají různé postavení, pravomoci a odpovědnosti dané zákonem dotčené strany19
Deliberativní a participativní instituty v řadě případů definují jako žádoucí jak účast široké veřejnosti, tak posilování vlivu expertů na rozhodování. Jak poukazují Cohen a Fung [2004], deliberace a participace sice opravdu nejsou neslučitelné, ale mohou vykazovat značně odstředivé tendence. Instituty primárně participativní umožňují poměrně radikální zvýšení míry participace, negarantují však racionální a otevřenou (komunikativní) diskusi o překládaných návrzích. Na druhou stranu instituty deliberace jsou selektivní ve výběru a mohou vést k systematickému upřednostňování určitých zájmů před jinými [Cohen, Fung 2004: 27-28]. Jak jsem se snažila ukázat ve své diplomové práci, demokratický diskurs anuluje tento rozpor mezi posilováním role expertů a nadřazováním jejich úsudku a mezi všeobecnou deliberací a participací zřízením institutu nezávislého experta, který nezištně slouží veřejnosti. Odborníci jsou a mají být těmi, kdo má určitý monopol na racionalitu, resp. správnost řešení. Očekává se, že experti budou politicky a zájmově nezávislí. Pokud se objevují konkurenční odborná doporučení, je právě tento předpoklad zpochybňován a tím i vznesený argument z věcného hlediska znevažován20. Vedle nároku na racionalitu je účastníky veřejné debaty uzurpován také nárok na zastupování, který je vedle odbornosti dalším důležitým legitimizačním prvkem pro účast ve sledovaných procedurách a institucích21. 19
Mezi další důležitá charakteristická hlediska patří např. pravidla fungování, míra otevřenosti/uzavřenosti, forma činnosti, efektivní uskutečnitelnost či legální a legitimní opravné prostředky. 20 Diana Mutz [2006] identifikuje ještě jeden zajímavý aspekt snahy o spojení participace a deliberace, a sice silně inverzní vztah mezi aktivní participací (demokracie vyžaduje aktivní diskusi mezi občany) a tolerancí vůči názorům ostatních (ti, kteří se diskusí aktivně účastní, nemusí být tolerantnější k názorům ostatních). Mutz svým výzkumem potvrzuje, že sociální kapitál a členství v občanských sdruženích jsou sice spojeny s vyšší mírou politické angažovanosti, ale zároveň s klesající ochotou naslouchat druhé straně. 21 Do této pozice se ve vztahu k veřejnosti velmi často staví nevládní organizace. Podle Marady je silná reprezentativní role nevládních organizací a jimi institucionalizovaného občanství poměrně typická pro všechny postkomunistické země [Marada 2003a]. Poněkud v pozadí pak zůstává skutečnost, že takto institucionalizovaný občanský sektor je v jejich prostředí zpravidla jen jednou z více rovin reprezentace občanství. Ondřej Císař [2008] v této souvislosti hovoří o tzv. transakčním aktivismu (na rozdíl od aktivismu
Cíle a časový rozvrh řešení projektu Cílem předkládaného projektu je systematická teoretická i empirická analýza proměn byrokratického a politického rozhodování a vládnutí. Bude studována role, kterou v tomto procesu sehrávají participativní a deliberativní instituce a procedury, skrze které konzultuje vláda svá rozhodnutí s odbornou a laickou veřejností. Tyto instituce a procedury se prosazují podle toho, zda jejich účastníci jednají v souladu s předpokládanými vzorci a účinně chrání jejich dílčí pravidla tak, aby se tyto instituty a procedury nestaly pouhou fasádou pro tradované resortismem a neschopností trpící byrokratické vládnutí, anebo v horším případě přímo vytvářely podmínky pro zneužívání moci. Podstatnými oblastmi výzkumu budou tedy jak obecné principy a dílčí pravidla, jimiž se instituty a procedury řídí, tak vlastní užívání, překračování a ochrana práv z nich vyplývajících ze strany aktérů těchto procesů. Kriticky přezkoumáván bude potenciál a očekávání, která jsou s deliberativními a participativními metodami vládnutí spojována. Výzkum bude odpovídat konkrétně na otázky: - Jakým způsobem ovlivňují instituce a procedury, skrze něž konzultuje státní sféra svá rozhodnutí s ostatními zainteresovanými aktéry, výkon vládnutí v současné společnosti, její demokratičnost, efektivnost a schopnost zjednávat právo? - Jsou, případně za jakých podmínek, tyto instituce schopny naplňovat cíle, s nimiž jsou zřizovány, jakými neduhy trpí nejčastěji? Harmonogram řešení 1. ročník: zpracování projektu doktorské disertační práce, upřesnění výzkumného tématu, upřesnění metodologie (metoda sběru empirických dat); rešerše relevantní literatury; rozvržení práce (názvy a rámcový obsah jednotlivých kapitol); struktura analytickopřehledového textu o postavení participativních a deliberativních institutů a vztah mezi efektivitou, demokratičností a schopností zjednávat právo v relevantních teoriích demokracie, vládnutí a rozhodování. 2. ročník: studium relevantní literatury s cílem zpracování analyticko-přehledového textu o postavení participativních a deliberativních institutů a vztah mezi efektivitou, demokratičností a schopností zjednávat právo v relevantních teoriích demokracie, vládnutí a rozhodování (zpracování do podoby článku, prezentace na doktorandské konferenci); výběr konkrétních institutů deliberace a participace k empirické analýze; upřesnění a operacionalizace pojmů pro sběr empirických dat; sběr dat pro institucionální analýzu a jejich zpracování. 3. ročník: sběr empirických dat pro obsahovou a diskursivní analýzu a jejich zpracování, interpretace empirických dat prizmatem základních teoretických koncepcí demokratického vládnutí; zpracování do podoby dvou textů (prezentace případových studií), prezentace na veřejné konferenci (semináři). 4. ročník: formulace závěrů, dokončení doktorské práce; prezentace v podobě článku v recenzovaném časopise.
participativního). Občanské organizace tlačí politiky k „transparentnosti a odpovědnému jednání“, ale nepotřebují k tomu mobilizovat širší občanskou podporu a budovat aktivní členskou základnu, jak to předpokládají přístupy vycházející z participativní demokracie.
Způsob řešení projektu Předkládaný projekt bude kvalitativně orientovanou analýzou. Vliv sledovaných institucí na kvalitu vládnutí a jejich ne/schopnost naplňovat deklarované cíle budu studovat prostřednictvím konfrontace studia reálného a ideálního fungování těchto institutů. V prvním kroku výzkumu provedu systematickou analýzu relevantních formálních teorií demokracie, vládnutí a rozhodování z hlediska jimi nabízených odpovědí na první výzkumnou otázku. Studie zaměřím na roli deliberativních a participativních institutů a na vztah mezi demokratičností, efektivitou vládnutí a schopností vlád zjednávat právo v kontextu současných demokracií. Prohlubovat budu zároveň i teoretickou a praktickou znalost vlastních konzultačních procedur a poradních orgánů. Ve druhém kroku budu realizovat pravděpodobně dvě případové studie konzultačních procedur a obdobný počet studií poradních orgánů. Základem případových studií bude institucionální analýza sledovaných institucí a procesů [Aoki 2001, Ostrom 2008], v níž se zaměřím především na pravidla fungování, způsoby jejich ustanovování se a měnění se. Budu rekonstruovat principy, z nichž daná pravidla vycházejí (důraz na demokratičnost, efektivitu a spravedlnost rozhodování) a analyzovat vztah mezi pravidly a deklarovaným účelem existence daných institucí. Při studiu pravidel se zaměřím na způsob, jakým je v rámci poradních orgánů a konzultačních procedur dosahováno rozhodnutí, vliv a odpovědnosti jednotlivých aktérů za konečné rozhodnutí kolektivního orgánu či konzultační procedury, povahu a míru informační asymetrie mezi účastníky procesů (účinná kontrola míst neurčitosti, [Crozier 1964]) a dopad rozhodnutí (doporučení) studovaných orgánů a výstupy konzultačních procesů na konečné rozhodnutí o řešeném problému. Rekonstruovat budu z pravidel také principy, které legitimují jednotlivé aktéry k jejich účasti a vztah účastníků procesů k těm, kteří jsou za konečné rozhodnutí odpovědni. Studovat budu také legitimní metody ovlivňování výsledku a opravné prostředky, které mají jednotliví aktéři k dispozici. Jako datové zdroje v této fázi využiji zejména jednací řády, stanovy, zákony a nařízení, záznamy o historii institucí a procedur. V druhé částí případových studií budu prostřednictvím obsahová analýzy studovat texty týkající se okolností vzniku a proměny těchto institucí a popisu a hodnocení jejich praktického fungování, resp. naplňování deklarovaných cílů. Jako zdroje dat této analýzy využiji především psané texty (zápisy z jednání, neformální zápisy, články z médií), své vlastní zúčastněné pozorování a rozhovory s aktéry procesů. Zaměřím se na způsoby, jakými jednotliví aktéři definují efektivní, spravedlivé a demokratické vládnutí, jak definují a prosazují své pojetí. I v tomto případě se zaměřím také na zdroje a povahu principů, které – v tomto případě z hlediska jednotlivých aktérů – utvářejí dílčí pravidla. Rozhovory zaměřím zejména na praktickou zkušenost s působením ve studovaných procesech a institucích, motivy účasti (zapojení se a setrvání), hodnocení stávajících pravidel a možnosti jejich změny22. Případové studie budou vystavěny na základě dvou hlavních teoreticko-metodologických východisek. Jedním z nich je předpoklad, že povahu společnosti a jejího spravování je možné studovat prostřednictvím analýzy institucí, které si daná společnost vytváří. Analýzu je možné založit na studiu psaných pravidel hry, diskursivních praktik a vzájemných interakcí mezi nimi. Psaná pravidla fungování institucí lze číst jako formalizované kolektivní představy o tom, jak by měla daná hra fungovat. Vypovídají tedy také o představě, jak by měla společnost fungovat a lze na základě jejich studia rekonstruovat principy, od nichž se dílčí pravidla odvíjejí. V praxi samozřejmě vzniká rozpor mezi psanými pravidly fungování, 22
Předpokládám, že při zpracování případových studií využiji všech dostupných zdrojů dat, tak, jak je definuje Yin – dokumenty, archivní záznamy, rozhovory, zúčastněná a nezúčastněná pozorování a (v určitém případě i) fyzické artefakty [blíže k výhodám a nevýhodám jednotlivých zdrojů dat viz Yin, 2005: 46].
jejich praktickým naplňováním a představou jednotlivých dílčích aktérů o tom, jak by se věci měly dít. Tento rozpor vymezuje prostor pro empirickou analýzu. Umožní mi hledat hranici mezi tím, kdy dochází k přijatelnému porušování dílčích pravidel a současnému zachování respektu k obecným principům a kdy jsou již nepřijatelným způsobem narušovány vlastní principy. Druhé východisko se týká analýzy veřejného diskursu. Je jím předpoklad, že výběr argumentů použitých jednotlivými aktéry v diskusi, nevypovídá nutně o jejich niterném přesvědčení o ne/správnosti řešení daného problému, ale spíše o tom, o čem je daný aktér přesvědčen, že je vhodné a účinné použít. Analýza používaných argumentů tak může podat referenci o tom, co je na základě působení diskursivních i nediskursivních omezení přípustné v diskusi použít. Výběr vzorku bude vedený teoretickou logikou23 umožňující vybrat takový případ, který nejlépe ilustruje konkrétní charakteristiky zkoumaného jevu, významné z hlediska použité teorie. Důležitým vodítkem bude možnost provázání studia orgánů a procesů (tak, aby výzkumná zpráva tvořila koherentní celek) a zároveň míra kontrastu24. Kontrastní výběr umožní poukázat na různou míru potenciálu institucí a procedur vzhledem k proměně vládnutí a zároveň identifikovat společné charakteristiky, které je dovolují řadit k nástrojům posilujícím demokratičnost a efektivnost vládnutí. Teoretická logika výběru výzkumného vzorku se projeví i v ambici na zobecnitelnost – ambicí výzkumu bude spíše zobecnění studovaných případů na teoretické tvrzení, než empirické zobecnění na celou populaci [Bryman, 1988, cit. dle Silverman 2005]. Pro závěrečnou syntézu využiji vedle případových studií také triangulaci předběžných závěrů těchto dílčích studií prostřednictvím reflexe zkušenosti vlastního členství25 a strukturovaných rozhovorů s aktéry příbuzných procesů a institucí [Patton 1989, cit. dle Yin 2005]. Materiální zajištění projektu K realizaci projektu využije autorka vlastní notebook, v průběhu druhého roku realizace bude zakoupen diktafon. Data bude pořizovat sama autorka. Co se týče studia literatury, bude autorka vycházet především ze zdrojů dostupných v pražských knihovnách a v internetových databázích, využita bude i literatura nakoupená v rámci projektu „Trend zrychlování sociální dynamiky: neurčitost, hierarchické/rovné struktury vládnutí a interiorizace historií“, realizovaného od letošního roku na ISS FSV UK pod vedením prof. Kabeleho, který je tematicky blízký předkládanému projektu. Pokud jde o zdroje financování, projekt se uchází o financování prostřednictvím GAUK (projekt zpracován ve spolupráci s Tomášem Dvořákem), pokud nebude podpořen v letošním roce, předpokládá se dopracování a předložení v roce příštím. Autorka se bude ucházet také o partnerství na některém dalším grantu řešeném v rámci ISS FSV UK. Předpokládané výsledky a jejich prezentace Výstupem projektu budou vedle disertační práce také příspěvky v odborných i laických periodicích a prezentace na vědeckých i laických konferencích. V prvním a druhém roce realizace budou průběžné výsledky prezentovány v rámci doktorandského semináře, 23
David Silverman označuje takový výběr za cílový, resp. teoretický [Silverman 2005] Jak Strauss a Glaser, tak Silverman (v jeho podání tzv. anekdotičnost), upozorňují na řadu rizik spojených s výběrem kontrastních případů [Glaser, Strauss, 1965, Silverman 2005] 25 Ve výzkumu využiji svých zkušeností ředitelky asociace ekologických organizací Zelený kruh. Členové ekologických nevládních organizací se často účastní sledovaných procesů, v řadě případů přitom navíc jako zástupci této asociace. Zelený kruh je jakožto střešní organizace v některých případech přímo oslovován resorty s žádostí o nominaci zástupce do konzultačních orgánů. Zelený kruh zprostředkovává procesy nominací a průběžně komunikuje se zvolenými zástupci. 24
v druhém roce pak na doktorandské konferenci (případně na semináři SOÚ AV ČR). Během druhého roku budou výsledky publikovány v podobě teoretického článku v Pražských sociálně vědních studiích, příp. na portálu Socioweb. Během třetího roku budou publikovány dva texty jako výstupy případových studií. Širší veřejnosti budou výsledky zároveň prezentovány v rámci některé z konferencí (či semináře) pro nevládní organizace, příp. v některém běžném periodiku. Ve čtvrtém roce řešení realizuje řešitelka hlavní publikační výstup v recenzovaném časopise (pravděpodobně Sociologickém časopise). Učiní také pokus o publikování výsledků v zahraničním odborném časopise a prezentaci na mezinárodní konferenci. Údaje o výzkumném projektu, v jehož rámci je projekt doktorské práce případně řešen Projekt by mohl být řešen v rámci projektu Demokratizace vládnutí a rozhodování, který byl předložen v 8. kole Grantové agentury UK. Autorka již začal neformálně spolupracovat s řešiteli grantového projektu (GA ČR P404-11-2098.pdf) „Trend zrychlování sociální dynamiky: neurčitost, hierarchické/rovné struktury vládnutí a interiorizace historií“ a hodlá získat partnery a prostředky pro řešení problému moderního vládnutí v rámci grantového projektu financovného mimouniverzitní grantovou agenturou. Použitá literatura Amin, A., Thrift, N. (2002). Cities: Reimagining the Urban. Oxford: Polity Press. Aoki, M. (2001). Toward a Comparative Institutional Analysis. Cambridge: MIT Press. Beck, U. (2004). Riziková společnost. Na cestě k jiné moderně. Praha: SLON. Bryamn, A., (1988) Quantity and Quality in Social Research. London: Unwin Hyman LTD Christoff, P. (1996). Ecological modernization, ecological modernities. Environmental Politics. No 5, 476 - 500. Císař, O. (2008). Politický aktivismus v České republice. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. Cohen, J., Fung, A. (2004). „Radical Democracy”. Swiss Political Science Review. Vol. 10, No. 4, Pp. 23-34. Crozier, M. (1964): The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: University of Chicago Press. Dahl, R. A.: A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation. Political Science Quartely. 109, 1994, 1, 23-34. Dahl, R. A. (1995). Demokracie a její kritici. Praha: Victoria Publishing. Dalton, R. J. (1984). „Cognitive Mobilization and Partisan Dealignment in Advanced Industrial Democracies.“ The Journal of Politics 46 (1): 264 – 284. Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (eds). (2005). Evropeizace, nové téma politologického výzkumu. Brno: Masarykova universita v Brně, Mezinárodní politologický ústav. Donovan, T., J. A. Karp. (2006). „Popular support for direct democracy.“ Party politics 12 (5): 671-688. Durkheim, E. (2002). Elementární formy náboženského života. Praha: Oikoymenh. Fishkin, J. S., Luskin, R. C., Jowell, R. (2000). Deliberative polling and public consultation. Parliamentary Affairs vol 53 no 4 pp. 657-666. Fung, A. (2006), Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review. 66: 66–75. Glaser, Barney G. and Strauss, Anselm L. (1965). Discovery of Substantive Theory: A Basic Strategy Underlying Qualitative Research, American Behavioral Scientist 1965 8: 5-12. Haverland, M. (2005). Does the EU cause domestic developments? The problem of case selection in Europeanization research. European Integration online Papers, roč. 9, č. 2. Inglehart, R., Welzel, C. (2005). Modernization, Cultural Change and Democracy. New York: Cambridge University Press.
Inglehart, R. (1990), Cultural Shift in Advanced Industrial Society. New Jersey: Princeton University Press. Kabele, J. (2004). Rozvoj, dynamizace a sdružování: rozvaha o snesitelnosti rozvoje. In: Kabele, J. - Potůček, M. - Prázová, I. - Veselý, A. (eds.): Rozvoj české spolecnosti v Evropské unii 1. díl. Praha: Matfyzpress. Kabele, J. (2005). Z kapitalismu do socialismu a zpět. Praha: Karolinum Kabele, J., Linek, L. (2006). The Paradox of the Czech Way of Coping with the EU Accession. The Case of Legislative Planning. Prague Social Science Studies, Sociology series SOC005. Praha: FSV UK. Kabele, J. (v tisku). The Coordination of EU policy in the Czech Republic: Contituity and change after accession. Marada, R. (2003a). Kultura protestu a politizace každodennosti. Brno: CDK. Marada, R. (2003b). Občanský sektor a organizační identita: Utváření občanských identit po roce 1989. in Szaló, C., Nosál, I. Mozaika v re-konstrukci, Formování sociálních identit v současné střední Evropě. Brno: Masarykova universita v Brně, Mezinárodní politologický ústav, 157 – 184. Michels, R. (2006). Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchial Tendencies of Modern Democracy. New Brunswick, London: Transaction Publishers. Mol, A. P. J. (1999). The environmental movement in an era of ecological modernisation. Wageningen: Wageningen University. Mouffe, C. (2000). Deliberative Democracy or Agonistic Pluralism. Political Science Series dostupné na: http://www.ihs.ac.at/publications/pol/pw_72.pdf. Nekola, M. (2004): Politická participace a efektivita vládnutí. In: Kabele, J. - Potůček, M. Prázová, I. - Veselý, A. (eds.): Rozvoj české spolecnosti v Evropské unii 1. díl. Praha: Matfyzpress. Nekola, M., Geissler, H. a Mouralová, M. (v tisku). Současné metodologické otázky veřejné politiky. Praha: Karolinum. Ostrom, E. (2008): Doing Institutional Analysis Digging Deeper Than Markets and Hierarchies. In Claude Ménard a Mery M. Shirley: Handbook of New Intitutional Economy. Berlin, Heidelberg: Springer-Verlag, 819 – 848. Patton, M. Q. (1987). How to use qualitative methods in evaluation. Newbury Park, CA: Sage Postránecký, J. a kol. (2004). Public Administration in the Czech Republic. Prague: Ministry of the Interior of the Czech Republic. Ptáčková, K. (2006). Za účasti veřejnosti… diplomová práce. ISS FSV UK Praha. Robert, H. M. (rok vydání neuveden). Robertova pravidla jednacího řádu. Praha: Institut pro politickou a ekonomickou kulturu. Rowe, G., Frewer, L. J. (2000). Public Participation Methods: A Framework for Evaluation. Science, Technology & Human Values, Vol. 25, No. 1, 3 - 29. Salla, V.D.: Constitutionalising Governance: Democratic Dead End or Dead On Democracy? Constitutionalism Web-Papers, ConWEB No. 6/2001. Sanders, L. M. (1997). Against Deliberation. Political Theory. Vol. 25, No. 3., 347 – 376. Saward, M., Ed. (2000). Democratic Innovation. Deliberation, representation and association. London, New York: Routledge. Scarrow, E. S. (1999). Parties and the Expansion of Direct Democracy. Party Politics. Vol. 5, No. 3. str. 341 – 362. Shapiro, I., Habermas, J. (2002). Teorie demokracie dnes. Praha: Filosofia. Silverman, D. (2000). Ako robiť kvalitatívny výskum. Bratislava: Ikar Stark, David a Laszlo Bruszt. 1998. Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe. Cambridge: Cambridge University Press. Staronova, K., Pavel, J., Krapez, K. (2007). Piloting regulatory impact assessment: a
comparative analysis of the Czech Republic, Slovakia and Slovenia. Available on: http://docserver.ingentaconnect.com/deliver/connect/beech/14615517/v25n4/s3.pdf?expires= 1287494698&id=59202844&titleid=896&accname=Guest+User&checksum=F040D819503 696D0E3873A8E210ECBC3 Stöckelová, T. (2008). Biotechnologizace: Legitimita, materialita a možnosti odporu. Disertační práce. ISS FSV UK Praha. Smith, M. (2009). Občané v politice: Studie k participativní a přímé demokracii ve střední Evropě. Praha: ISEA (Institut pro sociální a ekonomické analýzy) Therivel, R. (2004). Strategic Environmental Assessment in Action. London: Earthscan. Vysušil, T. (2005). Sociologická reflexe konfliktu mezi společností a přírodou: teoretické přístupy a empirická zkoumání. Sociální studia, Brno, Fakulta sociálních studií Masarykovy uni. vol. 2 / 2005, no. 2, s. 43-70. Weiler, J. H. H., Kocjan, M. (2005). European Community System: Comitology. The Law of the EUROPEAN UNION. Unit 1-3. Wintr, J. (2002). Právní zásady (principy). dostupné na http://www.honzaplsek.cz/law/007.html Yin, R. K. (2005). Case Study Research: Design and Methods. California: Sage Publication. White Paper on European Governance: Report of working group „Consultation and participation of civil society“. (2001). dostupné na http://ec.europa.eu/governance/areas/group3/report_en.pdf.
