private financiering Opdracht Wet op de kansspelen najaar 2009

 

Verdeling van kansspelgelden: een lot uit de loterij? Kunst, recht en publieke/private financiering Opdracht Wet op de kansspelen najaar 2009 Judith Boschma Rosemarie van der Laan Simone Ortmans

6138527 5797128 6140009

1   

Inhoudsopgave Inleiding

3

Afkortingenlijst

4

Hoofdstuk 1 Goede doelen loterij in Nederland 1.1 Het algemeen kader waarin een goede doelen loterij te plaatsen is 1.2 Het wettelijke kader waarin een goede doelen loterij valt 1.3 Een overzicht van de verdeling over het jaar 2008

5 5 5 6

Hoofdstuk 2 Financiering van goede doelen 2.1 De aanvraagprocedure 2.2 De selectie 2.3 De verdelingssystematiek 2.4 Toezicht op de verdeling

7 7 7 8 9

Hoofdstuk 3 Juridisch kader 3.1 Wet op de Kansspelen 3.2 Wetsvoorstel augustus 2007 3.3 Model verdeelsysteem 3.4 De kansspelautoriteit

11 11 11 11 12

Conclusie

13

Geraadpleegde bronnen

15

Bijlagen: 1.Overzicht uitkering aan beneficianten BankGiro Loterij 2.Telefonisch interview met de heer Jeroen Branderhorst, Accountmanager Goede Doelen van de BankGiro Loterij, 4-12-09 3.Klachtenprocedure BankGiro Loterij 4.Mail naar musea die we hebben aangeschreven 5.Mail van de heer Jeroen Branderhorst over inzage in een overeenkomst

16 17 19 22 24

2   

Afkortingenlijst 1. WOK: Wet op de kansspelen 2. ALN: Algemene Loterij Nederland

3   

Inleiding Tijdens het Goed Geld Gala op 9 februari 2009 overhandigde de BankGiro Loterij ruim 58 miljoen euro aan meer dan 50 culturele instellingen in Nederland.1 Ook in een tijd van financiële crisis treedt de loterij op als suikeroom. Op grond van de Wet op de Kansspelen (hierna: WoK) is de BankGiro Loterij verplicht een percentage van haar opbrengst van de lotenverkoop te verdelen over Nederlandse culturele instellingen. Haar missie is immers het steunen van goede doelen die werken aan cultuur en behoud van cultureel erfgoed. Ofschoon een spreekwoord zegt ‘een gegeven paard niet in de bek te kijken’, is het de vraag hoe het geld bij de gelukkige instelling terecht komt. Is er wel sprake van een geobjectiveerde, eerlijke en transparante verdeling? Of is het net zoals bij het verdelen van het prijzengeld op de winnende loten: een beslissing van het lot? In de zoektocht naar het antwoord wordt in dit paper dé cultuurloterij van Nederland, de BankGiro Loterij, onder de loep genomen. Daartoe zal het wettelijk kader rondom de BankGiro Loterij worden geschetst en wordt de aanvraagprocedure en de verdelingssystematiek besproken. Ook zal het in 2007 gepresenteerde conceptwetsvoorstel voor een nieuwe WoK aan bod komen.

                                                             1

NRC Handelsblad 10 februari 2009

4   

Hoofdstuk 1 Goede doelen loterij in Nederland De burger heeft een heel palet aan kansspelen waaraan hij kan deelnemen. Wil de burger spelen voor eigen winstkansen maar toch een steentje bijdragen aan de ontwikkeling van cultuur, dan kan hij meespelen in de BankGiro Loterij. Dit is een van de drie goede doelen loterijen die Nederland rijk is. De BankGiro Loterij steunt organisaties op het gebied van cultuur en het behoud van cultureel erfgoed.2 1.1. Het algemeen kader waarin een goede doelen loterij te plaatsen is Binnen Nederland zijn er negen loterijen die zijn te verdelen in drie groepen: 1. Nationale Postcode Loterij, BankGiro Loterij en Sponsorloterij 2. Stichting Lotto 3. De Staatsloterij De BankGiro Loterij, de Nationale Postcode Loterij en de Sponsor Loterij hebben zich in 2002 bij elkaar aangesloten en behoren sindsdien tot de holding Nationale Goede Doelen Loterijen B.V.. Elk van deze goede doelen loterijen kreeg een onderscheidend karakter. Het onderscheidende karakter ligt op het gebied van de goede doelen waaraan de loterijen uitkeren. De lotenkoper, c.q. de deelnemer, kan dan bepalen met welke loterij hij meespeelt en welke goede doelen hij hiermee steunt. Het onderscheid is op de volgende manier verdeeld3: Loterij

Sector

Nationale Postcode Loterij

internationale hulp, milieu, natuurbehoud, dierenbescherming, maatschappelijke en sociale doelen

Sponsor Bingo Loterij

onderwijs recreatie,

Bankgiroloterij

cultuur

en

onderzoek,

sport

en/of

De BankGiro Loterij is al vanaf de jaren zestig actief. Sindsdien heeft de BankGiro Loterij met haar opbrengst instellingen gesteund die zich inzetten voor nationaal openbaar cultuurbezit. De deelnemers spelen mee met hun bank- of girorekeningnummer als lotnummer. De prijzen vallen gemiddeld op 1 op de 5 loten. Volgens de BankGiro Loterij is er geen sprake van een risicovol kansspel. Uit onderzoek blijkt dat er geen verband is tussen deelname aan de goede doelen loterij en gokverslaving.4 1.2 Het wettelijke kader waarin een goede doelen loterij valt Doelstelling van het kansspelbeleid in Nederland is het reguleren en beheersen van kansspelen. Daarom is op grond van de Wok een vergunning nodig voor het organiseren van een loterij.5 Naast de Staatsloterij en Lotto kent de Wok ook de zogenaamde goede doelen loterijen, waaronder de BankGiro Loterij, een vergunning toe.6 Deze vergunning geldt voor vijf jaar. Nieuwe vergunningen voor goede doelen loterijen worden niet verleend. Dit zijn (semi) permanente loterijen.7

                                                             2 3 4 5 6 7

http://www.bankgiroloterij.nl http://www.nederlandseloterijen.nl Jaarverslag BankGiro Loterij 2008, http://www.bankgiroloterij.nl Brochure van Justitie inzake Kansspelen; mei 2006, p. 4 Beschikking BankGiro Loterij, http://wetten.overheid.nl/BWBR0023772/geldigheidsdatum_10-12-2009 http://www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving/kansspelen/loterijen

5   

Om in aanmerking te komen voor een vergunning moet er aan een aantal voorwaarden worden voldaan. a. Algemeen belang: Art. 3 WOK j° art. 2 kansspelenbesluit De opbrengst van de loterij moet worden besteed aan doelen van een algemeen belang. De vergunning verlener gaat na of hier sprake van is. Bij een prijzenpakket van meer dan € 4500, zoals het geval is bij de BankGiro Loterij, wordt de vergunning verleend door het Ministerie van Justitie. Cultuur wordt gezien als een doel van algemeen belang. b. De vijftig-procentregeling: Art. 5 WOK j° art. 2 kansspelenbesluit De afdracht aan de goede doelen bedraagt ten minste 50% van de opbrengst van de verkochte loten. Het overige gedeelte van de opbrengst mag worden uitgeven aan feitelijke uitgaven. 1.3 Een overzicht van de verdeling over het jaar 2008 De BankGiro Loterij heeft in 2008 ruim € 58 miljoen aan de door haar gesteunde goede doelen uitgekeerd. Het overzicht in bijlage 1 geeft een duidelijk beeld van de bedragen die de BankGiro Loterij aan haar beneficianten heeft uitgekeerd.8

                                                             8

Jaarverslag BankGiro Loterij 2008, http://www.bankgiroloterij.nl

6   

Hoofdstuk 2 Financiering van goede doelen In dit hoofdstuk wordt ingegaan verdelingssystematiek van de gelden.

op

de

aanvraagprocedure

en

op

de

2.1 De aanvraagprocedure Een culturele organisatie die in aanmerking wil komen voor een financiële bijdrage van de BankGiro Loterij, moet voldoen aan de volgende criteria, die de BankGiro Loterij zelf heeft vastgesteld:9 1. Behoud, verrijking en/of toegankelijkheid van het nationaal openbaar cultuurbezit en cultureel erfgoed De BankGiro Loterij steunt instellingen die zich zichtbaar inzetten voor het nationaal openbaar cultuurbezit en cultureel erfgoed. 2. Groot bereik De deelnemers van de BankGiro Loterij komen uit heel Nederland. Daarom worden in Nederland gevestigde instellingen gesteund met een bovenregionaal, landelijk bereik. 3. Breed maatschappelijk draagvlak en publieke waardering De maatschappelijke relevantie komt tot uiting in o.a. de omvang van de eigen inkomsten, het aantal bezoekers, donateurs, vrienden, leden, andere steun van derden of aanwezigheid in het maatschappelijk debat. 4. Eigen fondsenwerving van minimaal €400.000 De minimale bijdrage van de BankGiro Loterij bedraagt 200.000 euro. Om een grote afhankelijkheid van de BankGiro Loterij te voorkomen, dient een aanvragende organisatie minimaal 400.000 euro aan eigen inkomsten te genereren. 5. Professionele organisatie De aanvragende organisatie dient professioneel te zijn ingericht. Dat wil zeggen dat er binnen de organisatie professionals werkzaam zijn en dat de organisatie een beleidsplan heeft. Daarnaast moet de bestuurlijke organisatie op orde zijn, in de zin dat de organisatie goed, efficiënt en verantwoord geleid wordt. 6. Aanvullend op reeds bestaande beneficianten De BankGiro Loterij geeft de voorkeur aan aanvragers die aansluiten bij de instellingen die reeds een bijdrage ontvangen. De aanvraagprocedure verloopt in drie rondes. Een instelling moet uiterlijk 30 september haar aanvraag indienen bij de afdeling Goede Doelen. Er is geen vast concept voor een aanvraag. Iets als een standaardformulier bestaat niet. De aanvraag dient te zijn voorzien van het meest recente jaarverslag, een beleidsplan, een begroting de reden en een onderbouwing van de aanvraag. De afdeling Goede Doelen brengt een advies uit aan de directie, die een aantal organisaties voordraagt die in aanmerking komen voor een geldbedrag. Uiteindelijk maakt de Raad van Commissarissen de definitieve keuze voor de toewijzing van de beschikbare gelden. De beoordeling door de Raad van Commissarissen vindt plaats door weging van de bovengenoemde criteria. Het staat de Raad vrij om bepaalde criteria zwaarder te laten wegen dan andere.10 2.2 De selectie Door het bestaan van de meerderjarige beneficianten kunnen slechts een beperkt aantal aanvragen worden gehonoreerd. Afhankelijk van de omvang van de opbrengst van de BankGiro Loterij, worden nieuwe culturele instellingen toegelaten tot de kring van meerderjarige beneficianten of besluit de BankGiro Loterij tot een eenmalige financiering. Omdat de financiële ruimte per jaar kan verschillen, staat het organisaties vrij om ieder

                                                             9

Jaarverslag BankGiro Loterij 2008, http://www.bankgiroloterij.nl Telefonisch interview met de heer Jeroen Branderhorst, Accountmanager Goede Doelen bij de BankGiro Loterij, 4 december 2009 10

7   

jaar een nieuwe aanvraag in te dienen. In 2008 voegt de BankGiro Loterij acht nieuwe culturele instellingen toe aan de kring van bestaande beneficianten en geeft ze aan vijf instellingen een eenmalige financiering.11 2.3 De verdelingssystematiek Het toewijzingsbeleid van de BankGiro Loterij richt zich op het geven van een effectieve en verantwoorde bestemming aan de afdracht aan goede doelen.12 De afdracht bedraagt ten minste 50% van de nominale waarde van de verkochte deelnemingsbewijzen. In 2008 bedraagt de inleg ruim € 116 miljoen. Voor de in totaal 56 beneficianten is daardoor ruim € 58 miljoen beschikbaar. Ieder jaar wordt tijdens het Goed Geld Gala bekend gemaakt welke bedragen de beneficianten ontvangen. De verdeling van de opbrengst is te onderscheiden in meerderjarige beneficianten, eenmalige financieringen en extra projecten.13 Meerderjarige beneficianten Deze organisaties ontvangen voor een periode van 5 jaar een jaarlijkse bijdrage van de loterij. Volgens de BankGiro Loterij, gaat 90% van het uit te keren bedrag naar deze meerderjarige beneficianten. De jaarlijkse bijdrage kunnen de beneficianten gebruiken voor aankoop, restauratie en presentatie van vaste collecties en voor aankoop en restauratie van monumenten. Exploitatie van instellingen worden uitgesloten. De organisaties leggen hierover jaarlijks verantwoording af aan de BankGiro Loterij. Eenmalige financiering De vrije ruimte die beschikbaar is na afdracht aan de bestaande en nieuwe meerderjarige beneficianten, wordt toegewezen aan eenmalige financieringen. Eenmalige financieringen worden gegeven aan grootschalige, innovatieve of communicatief sterke projecten in de culturele of erfgoedsector. Extra projecten Bestaande meerderjarige beneficianten kunnen een aanvraag indienen voor financiering van bijzondere projecten. De extra projecten worden gefinancierd met de opbrengst van de jaarlijkse extra trekking, die plaatsvindt naast de reguliere twaalf trekkingen. De begunstigers ontvangen extra financiële steun bovenop de jaarlijkse bijdrage. Deze extra projecten zijn gericht op behoud, verrijking of toegankelijkheid van het nationaal openbaar cultuurbezit. Organisaties die niet in aanmerking komen voor rechtstreekse steun van de loterij kunnen mogelijk ondersteuning krijgen van Stichting DOEN14 of het Prins Bernhard Cultuurfonds.15 De BankGiro Loterij streeft naar een effectieve en verantwoorde afdracht aan goede doelen. Echter, de verdeling van de gelden van de BankGiro Loterij is niet zo doorzichtig. Volgens Theo Schuyt, hoogleraar filantropie aan de VU Amsterdam, valt er veel af te dingen op de wijze waarop loterijgeld wordt verdeeld. De verdeling van de gelden is ondoorzichtig, de geldverdelers hebben dubbele petten op en gegadigden vallen door de inflexibiliteit van het systeem buiten de boot.16 Reeds in 2004 bracht hij een advies uit over de verdeling van kansspelopbrengsten. Van de kansspelvergunninghouders werd

                                                             11

Jaarverslag BankGiro Loterij 2008, http://www.bankgiroloterij.nl http://www.bankgiroloterij.nl/organisatie/over-de-bankgiro-loterij.htm http://www.bankgiroloterij.nl/organisatie/aanvragen.htm 14 Stichting DOEN is het loket voor de kleinere, nieuwe initiatieven op het gebied van cultuur in Nederland en de Nederlandse Antillen. 15 Het Prins Bernhard Cultuurfonds financiert jaarlijks 3600 projecten op het gebied van cultuur, waarbij men zich vooral richt op podiumkunsten, beeldende kunst, monumentenzorg, geschiedenis en letteren en natuurbehoud. 16 Een gesloten loket; Volkskrant; 18 juni 2005 12 13

8   

o.a. verwacht dat ze een transparante aanvraag- en besluitvormingsprocedures hanteren waarin op basis van duidelijke criteria wordt beslist over begunstiging van goede doelen.17 De Minister van Justitie stelt dat ‘… met de aanbevelingen van de CommissieSchuyt kan voor deze borging worden gezorgd. Met de aanbevelingen worden de betrouwbaarheid, toegankelijkheid en transparantie van de besluitvorming over en de verdeling van kansspelopbrengsten zeker gesteld…’.18 Met betrekking tot de belangenverstrengeling heeft er een wijziging plaatsgevonden. De verdeling van de gelden vond tot en met 2005 grotendeels plaats door de ALN.Het ALN-bestuur bestond voornamelijk uit vertegenwoordigers van begunstigden waardoor belangenverstrengeling voor de hand lag. De verdeling van de gelden. Deze praktijk is door de Commissie-Schuyt onwenselijk genoemd. De verdeling van de gelden van de BankGiro Loterij vindt per 1 januari 2006 plaats volgens het Financieel Reglement van de BankGiro Loterij. Uit het jaarverslag van de BankGiro Loterij blijkt dat dit Reglement bepaalt dat de vier begunstigden, te weten het Nationaal Fonds voor Vrijheid en Veteranenzorg, het Prins Bernhard Cultuurfonds, de vier voormalige Rijksmusea19 en Stichting DOEN, vaste percentages ontvangen over de eerste €25 miljoen. Dit zijn respectievelijk 18, 29, 20 en 12 procent. Over de meeropbrengst ontvangen deze vier begunstigden nog eens 12, 23, 9 en 5 procent. Alle andere begunstigers ontvangen jaarlijks een nominaal bedrag. Nog steeds is de verdeling van de gelden ondoorzichtig. Het Financieel Reglement is niet op de site van de BankGiro Loterij geplaatst. Waar de percentage op gebaseerd zijn is niet duidelijk. Doordat de vier bovengenoemde begunstigers een bepaalde percentage krijgen uit de eerste € 25 miljoen en daar bovenop nog eens een percentage van de meeropbrengst, blijft er slechts een klein gedeelte over voor de overige beneficianten. Om over nieuwe beneficianten nog maar te zwijgen. Organisaties maken dus niet evenveel kans op financiering door de BankGiro Loterij. Inge van der Vlies merkt op dat er een machtsconcentratie van meest aantrekkelijke goede doelen te verwachten is.20 Zelfs Jeroen Branderhorst,21 geeft dit toe. ‘Lotenkopers zijn geen Vrij Nederland lezers of VPRO-kijkers. Wij vinden het belangrijk dat we gewone musea sponsoren’. Hierdoor blijven een aantal organisaties onderbelicht. 2.2 Toezicht op de verdeling Externe controle vindt plaats door de Minister van Justitie en het College van Toezicht op de kansspelen. Het College is een onafhankelijk toezicht- en adviesorgaan voor de landelijke kansspelen. Kerntaak van het College is het houden van toezicht op de naleving van de Wok door de vergunninghouders van de landelijke kansspelen, waaronder de BankGiro Loterij. Daarnaast adviseert het College de Minister van Justitie over het verlenen, wijzigen en intrekken van de vergunningen voor de landelijke kansspelen.22

                                                            

17 Advies van de Commissie Model Verdeelsysteem Kansspelopbrengsten aan de Minister van Justitie; Werkgroep Filantropie; Vrije Universiteit Amsterdam; juni 2004 18 Tweede Kamer; 2004/2005; 24036; nr. 309, p. 6 19 Het Rijksmuseum Amsterdam, het Van Gogh museum, het Mauritshuis en het Kröller Möller museum 20 I.C. van der Vlies; Kansspelen en de markt; NJB; 2003-29 21 Jeroen Branderhorst is accountmanager Goede Doelen bij de BankGiro Loterij 22 http://www.toezichtkansspelen.nl

9   

De BankGiro Loterij kent ook een interne klachtenregeling op het gebied van aanvragen bij de goede doelen loterijen. In het beleidsplan23 van de BankGiro Loterij staat vermeld dat de klachtenprocedure beschikbaar is op de website van de BankGiro Loterij. Echter, het tegendeel is waar. Toen we de heer Branderhorst hiermee confronteerde, bekende hij dat deze klachtenregeling24 nog nooit is gebruikt. Hij heeft ons de klachtenprocedure ter inzage toegestuurd. Artikel I.4 van de klachtenprocedure bepaalt overigens ook dat deze beschikbaar is op de websites van de goede doelen loterijen. Wij zijn benieuwd of de klachtenprocedure alsnog op de site wordt geplaatst.

                                                             23 24

http://www.bankgiroloterij.nl Klachtenprocedure BankGiro Loterij, zie bijlage.

10   

Hoofdstuk 3 Juridisch kader 3.1 Wet op de Kansspelen De Wok bestaat sinds 1964. Deze wet beoogt onder meer het tegengaan van kansspelverslaving en het zorgen voor redelijke winkansen. Ook moet criminaliteit en illegaliteit worden voorkomen.25 Ook de goede doelen loterijen, waaronder de BankGiro Loterij, vallen onder deze wet. Op grond van de Wok zijn loterijen verplicht om in het bezit te zijn van een vergunning. Daarnaast legt de Wok verplichtingen op ten aanzien van de rol van een notaris bij de trekking, de kansspelbelasting en het afleggen van financiële verantwoording. Deze voorschriften zijn helder te destilleren uit de Wok, maar niet ieder onderdeel is even duidelijk. Sinds 1964 is de wet vaak gewijzigd en daardoor is de samenhang ver te zoeken. Dat maakt deze verouderde wet moeilijk hanteerbaar voor de aanbieders van de kansspelen, de consument en de overheid zelf. De vaste commissie voor Justitie dringt daarom al een tijd lang bij de Minister aan op een algehele herziening van deze wet. 3.2 Wetsvoorstel augustus 2007 Op 2 augustus 2007 presenteerde de Minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin, het conceptwetsvoorstel voor een nieuwe Wok. Deze wet zal de versie van 1964 in z’n totaliteit gaan vervangen. Deze herziening treedt op zijn vroegst in 2010 in werking. Het voorstel bevat ten opzichte van de huidige wet een aantal belangrijke nieuwe elementen die zien op een regeling voor de promotionele kansspelen en herijking van de regelgeving met betrekking tot kansspelautomaten. Daarnaast bevat het een voorstel tot invoering van een model verdeelsysteem voor kansspelopbrengsten en een voorstel tot oprichting van een buiten het Ministerie van Justitie geplaatste kansspelautoriteit26. Deze voorstellen vergen wel nog de nodige uitwerking en overleg tussen de betrokken organisaties. Dat overleg is momenteel gaande.27 De voorgenomen wijzigingen hebben alle als doel de regels met betrekking tot kansspelen (beter) te harmoniseren en te intensiveren. In geval van invoering heeft de herziening verregaande gevolgen voor de kansspelaanbieders. Vooral de invoering van een model verdeelsysteem en de oprichting van een onafhankelijke kansspelautoriteit zijn veranderingen die de loterijen in de kern van hun activiteiten raken. Een van bovenaf opgelegde verdeelsleutel in combinatie met een intensief en onafhankelijk toezicht betekent een noodzaak tot realisering van een voor iedereen zichtbare en transparante werkwijze. 3.3 Model-verdeelsysteem Door invoering van een model-verdeelsysteem voor kansspelopbrengsten zal er niet langer door de loterij zelf besloten kunnen worden op grond van welke eisen het ene museum wel, en het andere museum niet aanspraak maakt op financiering. De overheid krijgt inzicht en inspraak in één van de belangrijkste pijlers, namelijk de verdeling van de opbrengst van de verkochte loten onder de goede doelen. Het doel daarvan is te komen tot een meer evenwichtige verdeling van de kansspelopbrengsten over de verschillende maatschappelijke sectoren, meer transparantie bij de verdeling van de opbrengsten, heldere beoordelingscriteria waaraan potentieel begunstigden worden getoetst en het tegengaan van belangenverstrengeling tussen vergunninghouders en begunstigden. De verdeling van de kansspelopbrengsten is en blijft in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de kansspelvergunninghouders. De vergunninghouders dienen hiertoe beleidsplannen op te stellen.28 In haar beleidsplan zegt de BankGiro Loterij zich volledig te kunnen vinden in de begrippen betrouwbaarheid, toegankelijkheid en transparantie. Deze uitgangspunten voor het beleid zijn en worden dan ook vanzelfsprekend gebruikt in het verleden, het heden en uiteraard ook in de toekomst.29

                                                             25 26 27 28 29

Brochure van justitie inzake kansspelen; mei 2006, p. 3 Tweede Kamer; 2008/2009; 24557; nr. 92 Tweede Kamer; 2008/2009; 24557; nr. 93 Tweede Kamer; 2008/2009; 24557; nr. 92 Beleidsplan 2006-2010 BankGiro Loterij

11   

Directievoorzitter Boudewijn Poelmann van de BankGiro Loterij weerspreekt dit goede voornemen echter door niets te zien in een overheid die zich meer met de verdeling van gelden zal bemoeien: ‘de inleg is 100% privaat geld, de overheid heeft daar niets over te zeggen’.30 De vraag is echter of dit wel een valide argument is. Het is per slot van rekening de overheid dieeen vergunning afgeeft voor het organiseren van de loterij. Met het oog op die afhankelijkheidsrelatie is het niet onterecht of onbegrijpelijk wanneer er aan die vergunning bepaalde voorwaarden zijn verbonden. Sterker nog, een sterkere en meer controlerende functie voor de overheid kan wellicht meer transparantie en duidelijkheid scheppen bij de verdeling van de gelden. De mate waarin de overheid inspraak moet hebben en een meer toezichthoudende rol moet vervullen is nog voor discussie vatbaar. 3.4 De kansspelautoriteit Zoals hierboven beschreven voorziet het conceptwetsvoorstel voor de nieuwe Wok in de oprichting van een nieuw zelfstandig bestuursorgaan, de kansspelautoriteit. Deze gaat zich bezighouden met de uitvoering, het toezicht en de handhaving op het gebied van de kansspelen. Het is, naast de invoering van een nieuwe model verdeelsysteem, de meest ingrijpende voorgenomen maatregel uit het conceptwetsvoorstel. Voor de BankGiro Loterij is met name van belang dat deze kansspelautoriteit verantwoordelijk wordt voor de toepassing van transparante gunningprocedures. Aanvragen zullen bijvoorbeeld door middel van een door de autoriteit opgelegde standaard vergelijkbaar moeten zijn, terwijl de eisen waaraan de musea moeten voldoen door de overheid zijn bepaalt. De BankGiro Loterij zal haar steentje bij moeten dragen door haar toewijzingen gedetailleerder te verantwoorden. Daardoor zien de loterijen echter hun aandeel en inspraak in de gang van zaken drastisch verminderen. De vraag is wie door deze beleidswijzigingen als uiteindelijke winnaar uit de bus komt. Met betrekking tot de keuze van de Minister van Justitie voor een externe positionering van de autoriteit, buiten het departement, is met name het onafhankelijkheidsmotief van doorslaggevende betekenis geweest. De Minister schrijft begin dit jaar in een brief aan de Tweede Kamer het volgende: ‘Als uitvoering, toezicht en handhaving intern zouden worden geregeld is (de schijn van) belangenverstrengeling niet ondenkbaar.’31 Dat is een juiste constatering. De overheid is in dit kader namelijk spelbepaler, maar tevens speler. Enerzijds als vergunningverlener en anderzijds als belanghebbende, namelijk ontvanger, van de opbrengsten van de overheidsmonopolisten zoals de Staatsloterij. Zij komt voor een moeilijke en riskante taak te staan als het gaat om het uitvoeren van bovengenoemde taken op het vlak van toezicht. Het extern positioneren van de taken, in combinatie met de vermindering van ministeriële bevoegdheden, zal het gevaar van belangenverstrengeling voorkomen en/of doen opheffen.

                                                             30 31

De overheid heeft niets te zeggen over ons geld; Volkskrant; 17 april 2008 Tweede Kamer; 2008/2009; 24557; nr. 95, p. 3

12   

Conclusie De BankGiro Loterij is een van de goede doelen loterijen die Nederland rijk is. Op grond van de Wok heeft de BankGiro Loterij van de minster van Justitie een vergunning gekregen. Door middel van 50% van de opbrengst van de lotenverkoop stel zij € 58 miljoen ter beschikking voor de stimulering van cultuur in Nederland. Culturele instellingen kunnen bij de BankGiro Loterij een aanvraag voor financiering indienen. Aan de hand van een zestal criteria wordt dan beslist of de instelling in aanmerking komt voor een financiële bijdrage. De opbrengst wordt verdeeld onder meerderjarige beneficianten, eenmalige financieringen en extra projecten. De verdeling van de gelden vindt plaats door toepassing van een verdeelsleutel. Bij die verdeling zijn een aantal knelpunten waar te nemen. Er is sprake van een cirkelredenering. Door het bestaan van de meerderjarige beneficianten kunnen maar een beperkt aantal nieuwe aanvragen worden gehonoreerd. Dit is afhankelijk van de omvang van de opbrengst van de BankGiro Loterij. Om de opbrengst te optimaliseren moeten er zoveel mogelijk loten verkocht worden. Deelnemers worden geworven door bekendheid te geven aan de financiering van de grotere en toegankelijke musea. Deze dienen als lokvogel om een extra impuls aan burgers te geven om geld te besteden aan het wagen van een gokje. Door deze praktijk kunnen niet meer aanvragen gehonoreerd worden of hogere bedragen worden uitgekeerd. De verdelingssystematiek is namelijk een reeds vooraf uitgemaakte zaak. Vier begunstigden32 ontvangen vaste percentages over de eerste €25 miljoen en daar bovenop nog eens een percentage van de meeropbrengst. Voor de overige beneficianten blijft er nog slechts een klein gedeelte over. Culturele instellingen maken dus niet evenveel kans op financiering door de BankGiro Loterij. An sich is dit een slim bedachte manier om de burgers mee te laten betalen aan culturele doelen maar er ontstaat een machtsconcentratie van meest aantrekkelijke goede doelen. Wat betekent de verdelingssystematiek nog als de helft al in percentages en voor meerdere jaren is verdeeld over de grootste instellingen? Ook zijn er vraagtekens te plaatsten bij de gestelde criteria waaraan musea moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een financiële bijdrage. Er zijn wel enige richtlijnen, maar ze voorzien niet in een expliciete normstelling en geven te veel toepassingsruimte. De afweging en de uiteindelijke beslissing welke musea wel en welke musea niet gefinancierd worden, is subjectief. De BankGiro Loterij zegt immers zelf dat de Raad van Commissarissen vrij is om bepaalde criteria zwaarder te laten wegen. Ook de Commissie-Schuyt constateert ten aanzien van de besluitvorming over begunstiging een aantal onwenselijkheden. Zij adviseert: - helderheid in de beoordelingscriteria voor aanvragen van goede doelen - meer flexibiliteit in het verdeelmodel - meer transparantie in de besluitvormingsprocedures In de huidige stand van zaken is de verdelingssystematiek een ‘schaduwloterij’ voor de instellingen die aanvragen indienen. Een duidelijke verdelingssystematiek die expliciet en transparant uiting geeft aan een ondersteunende financiering van cultuurinstellingen en projectmatig tijdelijke impulsmiddelen beschikbaar stelt voor een culturele innovatiepolitiek is een pré. Wellicht biedt de herziening van het Nederlandse kansspelbeleid, een oplossing. Maar daar is het laatste woord nog niet over gezegd. De opbrengst van de BankGiro Loterij is immers 100% privaat geld waar de overheid in feite niets over te zeggen heeft. Anderzijds is de overheid wel de vergunningverlener en moet dus enig toezicht op de

                                                            

32 Het Nationaal Fonds voor Vrijheid en Veteranenzorg, het Prins Bernhard Cultuurfonds, de vier voormalige Rijksmusea en Stichting DOEN.

13   

naleving van de vergunning kunnen uitoefenen. Om nu te voorkomen dat de overheid een dubbele pet op krijgt, is de invoering van een externe kansspelautoriteit geen slecht voornemen. Tijdens het onderzoek voor ons paper hebben we geprobeerd inzage te krijgen in een aanvraag tot financiering. De musea die we gecontacteerd hebben wilden geen medewerking verlenen en de BankGiro Loterij kon ons ook geen aanvraag ter beschikking stellen. Dit is begrijpelijk in verband met privacygevoelige informatie die zo een aanvraag en overeenkomst bevat, maar het weigeren van inzage in geanonimiseerde documenten roept bij ons de vraag op of De BankGiro Loterij wel zo transparant is als zij zegt. De geconstateerde ‘moeilijkheden’, te weten de afwezigheid van de klachtenprocedure op de website en het onvoldoende inzicht in de verdelingprocedure doen ons aan hun stelligheid twijfelen. Vlak voor het inleveren van ons paper kregen we alsnog een uitnodiging van de BankGiro Loterij om een tussen de BankGiro Loterij en een meerderjarige beneficiant in te zien. Helaas hebben we hier in ons paper geen aandacht meer aan kunnen besteden. Voorlopig wacht cultureel Nederland ieder jaar rond het einde van het jaar op een ‘prijs’. Wie wil er immers niet met een lot uit de loterij het nieuwe jaar beginnen?

14   

Geraadpleegde bronnen Websites: - http://www.bankgiroloterij.nl -

http://www.nederlandseloterijen.nl

-

http://www.toezichtkansspelen.nl

-

Wet op de Kansspelen http://wetten.overheid.nl/BWBR0002469/geldigheidsdatum_10-12-2009

-

Kansspelenbesluit http://wetten.overheid.nl/BWBR0009067/geldigheidsdatum_12-12-2009

-

Beschikking BankGiro Loterij http://wetten.overheid.nl/BWBR0023772/geldigheidsdatum_10-12-2009

-

Jaarverslag 2008 van de BankGiro Loterij http://www.bankgiroloterij.nl/Organisatie/Jaarverslag.htm

-

Beleidsplan 2006-2010 BankGiro Loterij http://www.bankgiroloterij.nl/Organisatie/Informatie/Beleidsplannen.htm Interview: - Telefonisch interview met de heer Jeroen Branderhorst, Accountmanager Goede doelen bij de BankGiro Loterij, 4 december 2009 Kamerstukken: - Kamerstukken Tweede Kamer 2004-2005; 24036; nr. 309 Brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 4 januari 2005; pag. 6 -

Kamerstukken Tweede Kamer 2008-2009; 24557; nr. 92, 93 en 95 Inzake de voorbereidingen rondom de herziening van het kansspelbeleid http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/dossiers/kansspelen.jsp Literatuur: - I.C. van der Vlies; Kansspelen en de markt; NJB; 2003-29 -

Een gesloten loket; X. van Uffelen en O. Velthuis; Volkskrant; 18 juni 2005

-

De overheid heeft niets te zeggen over ons geld; O. Velthuis; Volkskrant; 17 april 2008

-

Voor zo'n cheque wil iedereen wel wapperen; R. Rijghard; NRC; 10 februari 2009

- Brochure van Justitie inzake Kansspelen mei 2006 Overig: - Advies van de Commissie Model Verdeelsysteem Kansspelopbrengsten aan de Minister van Justitie, Werkgroep Filantropie, Vrije Universiteit Amsterdam, juni 2004 -

Toespraak Boudewijn Poelmann tijdens het Goud Geld Gala 2008 http://www.postcodeloterij.nl/StandaardMediabankpagina/GoedGeldGala2008Spe echBoudewijnPoelmann.htm

-

Klachtenprocedure Bank Giro Loterij (aangeleverd door BankGiro Loterij)

15   

Bijlage 1

16   

Bijlage 2 Verslag telefonisch interview met de heer Jeroen Branderhorst, accountmanager Goede Doelen van de BankGiro Loterij, 4 december 2009 Ongeveer één miljoen huishoudens kopen een lot van de BankGiroLoterij (hierna: BGL). De opbrengst bestaat uit privaat geld dat verdeeld wordt op basis van een vergunning van het Ministerie van Justitie. De BGL is inmiddels heel zeker van deze inkomsten en kan niet failliet gaan – zie hierover meer informatie over de overeenkomsten. Musea zijn erg gebaat bij de toekenningen van de BGL. Het gaat in totaal dan weliswaar maar om de helft van het geld dat verdiend wordt met de loten dat daadwerkelijk gesluisd wordt naar deze culturele goede doelen, maar gewenst zijn de middelen zeker. Per jaar komt er zo’n 120 miljoen euro binnen bij de BGL dus dat levert de musea om en nabij de 60 miljoen op. 90% van dit geld gaat linea recta naar de meerderjarige beneficianten, zoals bijvoorbeeld het Rijksmuseum. Met deze musea heeft de BGL een langlopende overeenkomst met daarin een onder voorbehouds-clausule. Deze houdt in dat ze er naar streven het geld te kunnen doneren. Alleen de overige 10% kan dus verdeeld worden onder andere indieners. Selectie Door het bestaan van de meerderjarige beneficianten kunnen er geen tientallen aanvragen toegekend worden. Het gaat ieder jaar zodoende om ongeveer 5 tot 7 indieners die ook daadwerkelijk een (eenmalig) geldbedrag krijgen. De BGL kijkt naar de collectie en naar de ligging van de aanvragers. Omdat de lotenkopers ‘geen Vrij Nederland of VPRO- of VARA gids lezers’ zijn, vindt de BGL het belangrijk dat ze gewone en toegankelijke musea kunnen sponsoren. De aanvragers moeten aangeven het geld te willen besteden aan een speciale collectie, aankoop of bijvoorbeeld een verbouwing. Met andere woorden, er moet sprake zijn van een bijzondere gebeurtenis. Verder moet aan de zes algemene (en soepele) eisen zijn voldaan; deze zijn kort beschreven op de website te vinden. Een aanvraag kan uit drie A4tjes bestaan, want in grote lijnen moet er verder volgens dhr. Branderhorst alleen de volgende informatie in terug te vinden zijn: - waar kom je vandaan als museum? - waar sta je nu? - waar wil je naar toe? - waarom heb je het geld van de BGL nodig? Er is dus geen sprake van een vast concept voor de aanvraag, maar de aanvragen moeten desondanks vergeleken worden. De accountmanager pakt dat verdiepend aan door middel van een bezoek aan de indieners. Hij schrijft vervolgens een advies met daarin een voordracht van de door hem uitgekozen musea. Dan moet een keuze worden gemaakt door middel van een beslissingsprocedure. Dit gebeurt in drie rondes; eerst binnen de afdeling goede doelen, dan via de directie en uiteindelijk komt bij de Raad van Commissarissen een definitieve keuze tot stand. Dit orgaan is volgens de BGL geen wassen neus, want er bestaat wel eens een verschil tussen de voordracht van de directie en de RvC. NB: de deadline voor aanvragers ligt op 1 oktober en de toewijzing gebeurt in januari. Klachtenregeling De klachtenregeling is nog nooit gebruikt door een indiener en daarom kon dhr. Branderhorst deze ook zo gauw niet vinden. De vraag is of deze wel op de website te downloaden is, want tijdens het gesprek lukte het ons beiden niet daar bij te komen. Na het telefoongesprek heeft dhr. Jeroen Branderhorst deze wel aan ons toegestuurd. De vraag is of deze nu ook (duidelijker) op de website zal verschijnen. Update 11 december: Door een fout in de website heeft de klachtenprocedure tijdelijk niet op online gestaan. Inmiddels is het document (wel of weer?) te downloaden.

17   

Transparantie De BGL kan geen stukken van derden verspreiden en wil dus ook geen aanvraagformulier van een museum verstrekken. Er zijn überhaupt geen stukken toe te sturen, anders dan die op de website te vinden zijn, die enig inzicht geven in aanvragen of de verdeelprocedure. Toen dhr. Branderhorst erop werd gewezen dat de musea zelf bang zijn om hun BGL-aanvraag aan ons te geven, wilde hij wel helpen om bijvoorbeeld toch het Fries/Gronings/Drents museum zover te krijgen ons inzicht te verschaffen in hun aanvraag. We zullen contact opnemen met (één van) deze musea om (met behulp van de BGL) dit misschien toch voor elkaar te krijgen. Update 11 december: Tot nu toe heeft geen enkel museum ons hun medewerking willen verschaffen, ondanks een herhaaldelijk verzoek met daarin een referentie aan dhr. Branderhorst. De BGL wil op geen enkele manier horen niet transparant te zijn. Wat hun betreft hoeft het voor musea geen probleem te zijn om ons een aanvraag toe te sturen; dat wil zeggen dat het geen consequenties hoeft te hebben voor de ontvangers. Verantwoording De BGL steunt op privaat geld, ook al opereert ze door middel van een vergunning van het ministerie van justitie, dus dat betekent vrijheid in de besteding van dit geld. De toewijzingen zijn informeel en de bedragen zijn vrij te besteden. Van een verantwoording voor de (BGL-) uitgaven van musea naar de BGL of wie dan ook is geen sprake, want het is niet vereist.

 

18   

Bijlage 3 KLACHTENPROCEDURE AANVRAGEN GOEDE-DOELENLOTERIJEN I ALGEMEEN I.1 Doelstellingen De goede-doelenloterijen nemen de verantwoordelijkheid om serieus in te gaan op klachten over de aanvraag- en besluitvormingsprocedures van aanvragers en/of beneficiënten van de loterij. We spreken in het vervolg in dit stuk over ‘betrokkene’. Deze klachtenprocedure beschrijft de werkwijze van het omgaan met klachten. De volgende doelstellingen gelden voor het klachtenprotocol: ƒ afhandelen klachten op een vooraf vastgestelde eenduidige wijze door betrokken medewerkers; ƒ inzichtelijk maken van de dienstverlening naar betrokkene; ƒ verschaffen van inzicht aan de directie in het totale aantal, de soort en de ernst van klachten. Dit kan leiden tot aanbevelingen m.b.t. de werkprocessen; I.2 Definitie van een klacht Een klacht is informatie die aangeeft dat er iets verkeerd is gegaan in de aanvraag- of besluitvormingsprocedure van de loterijen in de beleving van de betrokkene. Een klacht geeft informatie aan de loterijen hoe zij haar communicatie naar betrokkene kan verbeteren volgens de normen van de betrokkene. Een klacht bevat dan ook altijd belangrijke informatie van en over de betrokkene: ƒ betrokkene is gemotiveerd om de loterijen iets te laten weten; ƒ betrokkene neemt de moeite om te schrijven (of te e-mailen); ƒ betrokkene vertrouwt erop dat de loterijen iets met de informatie kunnen doen en/of hun dienstverlening zullen verbeteren. I.3 Uitingen van een klacht Een klacht kan op schriftelijke wijze (inclusief e-mail) worden geuit. I.4 Informatie aan betrokkene over protocol Betrokkene kan informatie opvragen over de wijze van klachtenafhandeling bij de goede-doelenloterijen. De klachtenprocedure is beschikbaar op de websites van de loterijen.

II INTERNE PROCEDURE II.1 Algemene richtlijnen ƒ alle klachten worden zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen 21 dagen, beantwoord; ƒ de toon van beantwoording is persoonlijk; ƒ alle klachten worden geregistreerd; ƒ De afdeling goede doelen is verantwoordelijk voor de klachtenregeling. De coördinator toewijzingen verzorgt de coördinatie, uitvoering en afhandeling van de klachtenregeling; ƒ De coördinator toewijzingen rapporteert jaarlijks aan de directie het aantal klachten, de analyse en de afhandeling daarvan.

19   

II.2 Registreren van een klacht Elke klacht wordt schriftelijk vastgelegd op een klachtenformulier en gedeponeerd in de klachtenmap. Ook wordt een digitaal klachtenoverzicht bijgehouden. II.3 Verwerken van een klacht De coördinator toewijzingen van de afdeling goede doelen beoordeelt of de klacht doorgestuurd moet worden naar de directie of direct kan worden afgehandeld. Na afhandeling wordt de klacht en de afhandeling opgeslagen in klachtenmap. Indien de klacht niet direct afdoende behandeld kan worden, ontvangt betrokkene zo spoedig mogelijk bericht over de verwachte werkwijze en tijdsduur van de afhandeling. II.4 Beroep Indien betrokkene ontevreden is over de afhandeling kan hij of zij beroep instellen bij de directie. Indien de directie van mening is dat de afhandeling correct is geschied wordt betrokkene hiervan op de hoogte gesteld. Als de directie van mening is dat de afhandeling geheel of gedeeltelijk ongemotiveerd en/of onjuist is geschied wordt betrokkene hiervan op de hoogte gesteld. Indien betrokkene van mening is dat de directie de klacht niet op de juiste wijze afgehandeld heeft kan hij of zij beroep instellen bij de Raad van Commissarissen van de Holding Nationale Goede Doelen Loterijen N.V. Het oordeel van de Raad van Commissarissen is bindend.

20   

KLACHTENFORMULIER

Datum:

…………………………….

Ontvanger:

…………………………….

Persoonlijke gegevens Organisatie/Particulier/anders

……………………………………………………………………………

Naam:………………………………………. …………………………………

M / V

Straat: …………………………………………………………………… nr.………………… Postcode: ……………………………………

Plaats: ……………………………………….

Telefoon:…………………………………….

Email: ………………………………………..

Wijze van binnenkomst klacht: schriftelijk e-mail

Klacht betreft aanvraagprocedure besluitvormingsprocedure anders nl ... Omschrijving (brief/email bijvoegen): ............................................................................ .............................................................. .....................................................................

Afhandeling van klacht (brief/email bijvoegen) schriftelijk email telefonisch (gespreksnotitie bijvoegen)

Afgehandeld door: Medewerker: ……………………………………………………… Betrokkenen intern:………………………………………… Datum: …………………………………………………………………

21   

Bijlage 4 Mail Bonnefanten Museum Maastricht ----- Original Message ----From "S.L.M. Ortmans" <[email protected]> Date Thu, 10 Dec 2009 16:28:42 +0100 To [email protected] Subject verzoek aanvraag en overeenkomst BankGiro Loterij Geachte mevrouw Naessens, Naar aanleiding van ons telefoongesprek stuur ik u deze e-mail. Mijn naam is Simone Ortmans en ik ben student van de Master Informatierecht aan de Universiteit van Amsterdam. Samen met twee medestudenten schrijf ik voor het vak 'Kunst en Recht en publiek/private financiering' een paper over de verdeling van gelden bij de BankGiro Loterij. Op de site van uw museum las ik dat het Bonnefanten Museum sinds 2006 gefinancierd wordt door de BankGiro Loterij. Voor ons paper zijn we benieuwd naar een aanvraag voor financiering en de daaruit voortvloeiende overeenkomst met de BankGiro Loterij. De belangstelling naar het Bonnefanten Museum komt voort uit mijn Maastrichtse 'roots' en het feit dat wij in Maastricht trots mogen zijn op een museum als het Bonnefanten. We hebben reeds gesproken met de heer Jeroen Branderhorst, accountmanager Goede doelen bij de BankGiro Loterij, over zo een aanvraag en overeenkomst. Het is voor de BankGiro Loterij echter niet mogelijk om zo'n aanvraag en overeenkomst aan ons ter beschikking te stellen. Vandaar dat ik u nu persoonlijk benader. Via deze e-mail wil ik u vriendelijk om een exemplaar van uw (geanonimiseerde) aanvraag en overeenkomst vragen. U kunt ervan uit gaan dat de toegestuurde informatie alleen gebruikt wordt ter inzage en niet ter publicatie. Alvast bedankt voor uw medewerking. Met vriendelijke groet, ook namens mijn medestudenten Judith Boschma en Rosemarie van der Laan, Simone Ortmans tel. 06 - 125 22 480

22   

Mail Fries, Gronings, Drents en Zeeuws museum ----- Original Message ----From "J.M. Boschma" <[email protected]> Date Mon, 07 Dec 2009 15:48:02 +0100 Subject Informatieverzoek (UvA) Geachte heer, mevrouw, Wij zijn drie studenten van de Master Informatierecht aan de Universiteit van Amsterdam en schrijven voor het vak 'Kunst en Recht' een artikel over de verdeling van gelden bij de BankGiro Loterij. Vorige week vroegen wij dhr. Jeroen Branderhorst, acoountmanager Goede doelen bij de BankGiro Loterij, naar een (geanonimiseerde) aanvraag voor sponsorgeld. Het is voor de BankGiro Loterij echter niet mogelijk om zo'n aanvraag aan ons ter beschikking te stellen en vandaar dat hij ons naar uw museum heeft doorverwezen. Wij zouden u hierbij zodoende vriendelijk om een exemplaar van uw aanvraag willen vragen. Wellicht ten overvloede: de toegestuurde informatie wordt alleen gebruikt ter inzage, niet voor publicatie. Bij voorbaat veel dank voor uw medewerking. Met vriendelijke groet, Simone Ortmans Rosemarie van der Laan Judith Boschma [email protected]

 

23   

Bijlage 5 ----- Original Message ----From Jeroen Branderhorst <[email protected]> Date Tue, 15 Dec 2009 11:13:35 +0100 To "J.M. Boschma" <[email protected]> Subject RE: klachtenprocedure Dag Judith, Voor wat betreft de overeenkomst, die kun je inderdaad inzien. Daarvoor zul je wel bij ons langs moeten komen. Als we de overeenkomst via de mail sturen, weet je toch nooit waar zo'n ding kan belanden en dat willen we liever niet. Als je bij ons in de Van Eeghenstraat een document wilt inzien, geen probleem. Bel maar even wanneer het je zou schikken, 020-5737599. Met vriendelijke groet, Jeroen Branderhorst BankGiro Loterij Van Eeghenstraat 70 1071 GK Amsterdam Tel. 0031 (0)20 - 573 75 99 Fax 0031 (0)20 - 573 74 80 www.bankgiroloterij.nl

24