Privacy vs. opsporen bijstandsfraude

Privacy vs. opsporen bijstandsfraude Een onderzoek naar het gebruik van cameratoezicht door gemeenten bij het opsporen van bijstandsfraude

Stephanie Korting

Naam Studentnummer E-mail Mastertrack Aantal  EC’s Voorgenomen inleverdatum definitieve versie scriptie Voorlopige titel

Stephanie Korting 10307524 Arbeidsrecht 12 4 januari 2016 Privacy vs. opsporen bijstandsfraude

2

Inhoudsopgave HOOFDSTUK 1: INLEIDING ...................................................................................................................... 5 1.1 INLEIDING ..................................................................................................................................................... 5 1.2 AANLEIDING ................................................................................................................................................. 6 1.3 CENTRALE VRAAG......................................................................................................................................... 7 1.4 DEELVRAGEN ................................................................................................................................................ 7 1.5 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ...................................................................................................... 8 1.6 LEESWIJZER .................................................................................................................................................. 9 HOOFDSTUK 2: HET RECHT OP PRIVACY .......................................................................................... 10 2.1 INLEIDING ................................................................................................................................................... 10 2.2 PRIVACY ..................................................................................................................................................... 10 2.3 PRIVACY ALS GRONDRECHT ........................................................................................................................ 10 2.4 WET BESCHERMING PERSOONSGEGEVENS .................................................................................................. 12 2.5 COLLEGE BESCHERMING PERSOONSGEGEVENS........................................................................................... 13 2.6 SCHENDING VAN PRIVACY BIJ VERMOEDEN VAN UITKERINGSFRAUDE......................................................... 14 2.7 JURISPRUDENTIE ......................................................................................................................................... 15 2.8 CONCLUSIE ................................................................................................................................................. 16 HOOFDSTUK 3: BIJSTANDSFRAUDE EN OPSPORINGSMETHODEN .............................................. 18 3.1 INLEIDING ................................................................................................................................................... 18 3.2 DE BIJSTANDSUITKERING ............................................................................................................................ 18 3.3 BIJSTANDSFRAUDE ...................................................................................................................................... 20 3.4 HANDHAVING VAN DE PARTICIPATIEWET ................................................................................................... 22 3.5 GEBRUIK VAN CAMERA BIJ OPSPORING ....................................................................................................... 23 3.6 CONCLUSIE ................................................................................................................................................. 26 HOOFDSTUK 4: PRAKTIJK ..................................................................................................................... 27 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................................... 27 4.2 ONDERZOEK ................................................................................................................................................ 27 4.3 CIJFERS EN OVERIGE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK ........................................................................... 28 4.4 HANDELWIJZE VAN GEMEENTEN ................................................................................................................. 32 4.5 VOORDELEN VAN HET INZETTEN VAN CAMERATOEZICHT............................................................................ 33 4.6 CONCLUSIE ................................................................................................................................................. 34 HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE ............................................................................................................................ 36 5.1 INLEIDING ................................................................................................................................................... 36 5.2 CONCLUSIE ................................................................................................................................................. 36 5.3 AANBEVELINGEN ........................................................................................................................................ 38 BRONNEN ................................................................................................................................................... 40 BIJLAGE 1 ................................................................................................................................................... 43 BIJLAGE 2 ................................................................................................................................................... 46 BIJLAGE 3 ................................................................................................................................................... 48

3

4

Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Inleiding “Sociaal rechercheurs slaan alarm: bijstandsfraude loont”.1 “Bijstandsfraude loont wel degelijk”.2 “Amsterdam walhalla voor bijstandsfraudeur”.3 Dit zijn zomaar wat krantenkoppen van de afgelopen jaren. Bijstandsfraude is een hot item. Gevallen van grote bijstandsfraudes zijn wekelijks terug te vinden in de kranten. Indien bijstandsfraude loont kan dit het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheid in gevaar brengen. “Het geld dat wij als belastingbetalers beschikbaar hebben, moet alleen gaan naar de mensen die dat echt nodig hebben” is het geluid van de gemiddelde Nederlander. In Nederland hebben wij een stelsel van sociale zekerheid. Dit houdt in dat personen die niet voor hun eigen bestaansminimum kunnen zorgen, kunnen terugvallen op een inkomen van de overheid. Een reden waarom een persoon niet voor zijn eigen bestaansminimum kan zorgen is dat hij werkloos is of werkloos raakt. Een bijstandsuitkering, verstrekt door de gemeente, kan dan uitkomst bieden. Een bijstandsuitkering is echter aan regels en voorwaarden onderworpen. De sociale diensten van gemeenten controleren deze regels en handhaven deze. Om fraude op te sporen gebruikt de sociale dienst opsporingsmethoden. Volgens  het  rapport  ‘Wat  beweegt  de  fraudeur? Motieven achter fraude met sociale zekerheid’, dat in opdracht van de Rijksoverheid is opgesteld in 2010 is bijstandsfraude het hardnekkigst van alle fraude in de sociale zekerheid. Dit komt doordat de mensen die in de bijstand zitten volgens het rapport het lastigst in beweging te krijgen zijn.4 Deze groep is het lastigst in beweging te krijgen omdat zij afhankelijk zijn van de uitkering, het is immers het laatste vangnet in de samenleving. Daarnaast is de wijze van frauderen vaak passief, er hoeven weinig inspanningen te worden verricht om iets extra’s  te  hebben  naast  de   bijstandsuitkering. 5 Voor het opsporen van bijstandsfraude worden meerdere soorten methoden gebruikt. De meest bekendste methode is het afleggen van een huisbezoek door de sociale recherche of 1

Sociaal rechercheurs slaan alarm [online geraadpleegd]. Bijstandsfraude loont wel degelijk [online geraadpleegd]. 3 Walhalla voor bijstandsfraude [online geraadpleegd]. 4 Brummelkamp e.a. 2010, p 45. 5 Brummelkamp e.a. 2010, p 46. 2

5

door een medewerker van de sociale dienst. Volgens de Centrale Raad van Beroep kan een huisbezoek alleen worden toegestaan  bij  een  ‘informed consent’.6 Dat houdt in dat de bewoner toestemming moet geven voor het huisbezoek. Indien de bewoner het huisbezoek weigert zijn hier nadelige gevolgen aan verbonden. Zo kan de uitkering verlaagd of stopgezet worden. Indien iemand zodanig niet meewerkt met het onderzoek, dat er niet kan worden vastgesteld of iemand recht heeft op een bijstandsuitkering, kan de gemeente op grond van art. 54 Participatiewet de uitkering opschorten of beëindigen. Een andere methode is controle van de waterrekening, om zo te controleren hoeveel er verbruikt wordt en of dat wel overeen komt met het aantal personen dat woonachtig is op het betreffende adres. Daarnaast controleren gemeenten websites zoals marktplaats.nl om te controleren of er spullen worden verkocht door de cliënt.7 Indien er sprake is van regelmatige handel op websites zoals marktplaats.nl moet dit worden opgegeven aan de gemeente. Ook het doen van een buurtonderzoek en het controleren van social media zoals Facebook en Twitter wordt in het onderzoek betrokken. Een nieuwe opsporingsmethode, waar de afgelopen  jaren  veel  om  te  doen  is  geweest,  is  het  gebruik  van  camera’s.

1.2 Aanleiding “Camera’s  tegen bijstandsfraude in Nijmegen”.8 Dit krantenbericht van de Telegraaf is de aanleiding geweest voor mij om onderzoek te doen naar het gebruik van camera’s bij het opsporen van bijstandsfraude. De gemeenteraad van Nijmegen heeft in 2013 besloten bij vermeende fraudeurs een camera op hun voordeur te richten om op die manier bijstandsfraude op te sporen. Het opsporen van bijstandsfraude door middel van cameratoezicht is redelijk nieuw in Nederland. Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft pas in 2013 geoordeeld dat dit mag. “Geheime camera mag” kopte de Telegraaf naar aanleiding van een gesprek met de voormalig voorzitter van het College Bescherming Persoonsgegevens.9 Het inzetten van geheime  camera’s  kan  in  bepaalde  gevallen  worden toegestaan. Het gaat dan om onzichtbare 6

Vonk 2014, p. 95-102. In de bijstand en actief op Marktplaats? Oppassen! [online geraadpleegd]. 8 Fraude bijstand gefilmd [online geraadpleegd]. 9 Geheime camera mag [online geraadpleegd]. 7

6

opnameapparatuur. De verwachting is dat veel gemeenten zullen volgen nu het College Bescherming Persoonsgegevens heeft geoordeeld dat cameragebruik onder bepaalde voorwaarden is toegestaan. Het besluit van de gemeenteraad van Nijmegen heeft behoorlijk wat stof doen opwaaien. De SP heeft naar aanleiding van dit besluit Kamervragen gesteld. In de beantwoording van de Kamervragen gaf de voormalig staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de voormalig minister van Veiligheid en Justitie, aan dat het aan gemeenten is om te bepalen welke onderzoeksmethoden zij hanteren. De reden daarvoor is dat de gemeenten ook verantwoordelijk zijn voor de juiste uitvoering van de Participatiewet (voorheen Wet werk en bijstand). Daarnaast verschuilt de voormalig staatssecretaris zich achter een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in 2005 waarin de raad uitgesproken heeft dat het gebruiken van een technisch hulpmiddel zoals een camera een wettelijke grondslag heeft.10

1.3 Centrale vraag Dat het inzetten van cameratoezicht een rechtens toelaatbaar middel is blijkt uit het feit dat het College Bescherming Persoonsgegevens hierover heeft gezegd dat het gebruik van camerabeelden in bepaalde omstandigheden toegestaan is. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep bevestigt dit. De vraag die dan naar boven komt is of dit wel wenselijk is en onder welke voorwaarden dit cameratoezicht dan toegestaan is. Het bovenstaande is voor mij aanleiding geweest om de volgende centrale vraag te formuleren: Wat zijn de voor- en nadelen van het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude en onder welke voorwaarden is het toegestaan dat gemeenten cameratoezicht inzetten?

1.4 Deelvragen Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden in de conclusie behandel ik in elk hoofdstuk de volgende deelvragen: 1. Hoe verhoudt het recht op privacy zich met het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude? 10

Beantwoording Kamervragen van het lid Karabulut (SP).

7

2. Wat is bijstandsfraude en binnen welk kader moet het gebruik van een verborgen camera liggen? 3. Op welke manier zetten gemeenten camerawagens in zodat het gebruik ervan rechtens toelaatbaar is?

1.5 Methodologische verantwoording In hoofdstuk 2 beantwoord ik de eerste deelvraag. Dit doe ik door middel van juridische bronnen- en jurisprudentieonderzoek. In hoofdstuk 2 zet ik uiteen welke mogelijkheden de wet geeft aan de sociale dienst om uitkeringsfraude op te sporen. Hierbij zet ik uiteen welke verschillende manieren de sociale diensten gebruiken om bijstandsfraude op te sporen en ga ik in het bijzonder in op het gebruik van een camerawagen. In hoofdstuk 3 beantwoord ik de tweede deelvraag. Dit doe ik door middel van bronnen- en jurisprudentieonderzoek. In het derde hoofdstuk zet ik uiteen hoe de privacy van de uitkeringsgerechtigde gewaarborgd is bij het opspeuren naar fraude. Om de derde deelvraag te beantwoorden heb ik onderzoek gedaan naar het gebruik van camerawagens door gemeenten. Hiervoor heb ik de 64 grootste gemeenten van Nederland per e-mail benaderd met een vragenlijst. Naar aanleiding van dit onderzoek heb ik enkele verzoeken op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) gedaan. Deze WOB-verzoeken heb ik naar de drie gemeenten gestuurd die niet mee wilden werken met het onderzoek. In bijlage 1 zijn twee grafieken en een tabel opgenomen met onderzoeksresultaten. Ten slotte heb ik drie interviews gehouden, waaronder een interview met de teammanager Regionale Sociale Recherche van de regio x.11 Deze mevrouw heb ik geïnterviewd vanwege de grote kennis die zij heeft over het opsporen van bijstandsfraude door middel van cameratoezicht. Zij was een van de eersten in Nederland die begon met cameratoezicht. De andere twee interviews hebben telefonisch plaatsgevonden met twee gemeenten die niet per e-mail wilden reageren op mijn verzoek en die daarnaast nog wat meer informatie kwijt wilden. Het telefonisch interview met de gemeente Oss is opgenomen als bijlage 2 bij deze scriptie. Het interview met de teammanager Regionale Sociale Recherche van de regio x is opgenomen bij deze scriptie als bijlage 3. Van het telefonisch interview met de gemeente Emmen is geen verslag gemaakt omdat deze gemeente dezelfde informatie gaf als de teammanager van de regio x.

11

Deze regio wil in verband met de gevoeligheid van het onderwerp niet genoemd worden in deze scriptie. Verdere uitleg hierover wordt gegeven in hoofdstuk 4.

8

1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijf ik het juridisch kader waarin de opsporingsbevoegdheid moet vallen om rechtmatig te zijn. Dit is het privacyvraagstuk. Ik ga voornamelijk in op het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Dit pas ik toe op de situatie waarin er sprake is van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude. Daarbij bespreek ik jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. In hoofdstuk 3 ga ik dieper in op de bijstandsuitkering. Ik vertel wie er aanspraak kunnen maken op een bijstandsuitkering en welke verplichtingen de bijstandsgerechtigde heeft. Ook bespreek ik de opsporingsmethoden van de sociale diensten en in het bijzonder het inzetten van een verborgen camera. In hoofdstuk 4 vertel ik meer over het praktijkonderzoek dat ik gedaan heb. Zo vertel ik hoeveel van de benaderde gemeenten gebruik maken van camerabeelden en in welke omstandigheden zij overgaan tot het inzetten van dit middel. Ook ga ik kort in op de voordelen van het inzetten van een verborgen camera. In hoofdstuk 5, de conclusie, zal ik ten slotte de centrale vraag beantwoorden.

9

Hoofdstuk 2: Het recht op privacy 2.1 Inleiding Indien er opsporingsmethoden worden ingezet om bijstandsfraude op te sporen, kan dit in strijd zijn met het recht op privacy. In dit hoofdstuk geef ik het juridisch kader weer waaraan opsporingsmethoden moeten voldoen om rechtens toelaatbaar te zijn. Ik ga in op het privacyaspect bij het inzetten van opsporingsmethoden en in het bijzonder het inzetten van een camerawagen. Dit doe ik door uiteen te zetten wat privacy inhoudt en de wettelijke grondslag van privacy weer te geven. Daarna ga ik in op de relevante wet- en regelgeving, namelijk het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Vervolgens geef ik weer in hoeverre de privacy van personen wordt geschaad bij het inzetten van opsporingsmethoden en wanneer er inbreuk mag worden gemaakt op de privacy. Dit doe ik onder andere door de jurisprudentie over dit onderwerp te bespreken. In de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep is uitgewerkt wanneer cameratoezicht is toegestaan bij het opsporen van bijstandsfraude. Ten slotte beantwoord ik de volgende deelvraag in de conclusie: Hoe verhoudt het recht op privacy zich met het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude? 2.2 Privacy Om achter de betekenis van privacy te komen heb ik de definitie van privacy opgezocht. De betekenis van privacy volgens Van Dale is: “de mogelijkheid om in eigen omgeving helemaal zichzelf te zijn”.12 Deze definitie roept eigenlijk alleen maar meer vragen op. Wanneer ben je in je eigen omgeving? Geldt dit ook in de openbare ruimte? Een eenduidige definitie van privacy is in de literatuur niet te vinden. Hierdoor blijft het een redelijk vaag begrip. Er wordt ook wel gezegd dat privacy persoonlijke vrijheid is en het recht om geen last te hebben van anderen.13

2.3 Privacy als grondrecht Het recht op privacy is een klassiek grondrecht. Het recht op privacy is in Nederland neergelegd in art. 10 van de Grondwet (Gw). Volgens dat artikel heeft iedereen recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer en moet de wet regels stellen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van 12 13

Betekenis  ‘Privacy’ [online geraadpleegd]. Opzoeken: privacy [online geraadpleegd].

10

persoonsgegevens. Naast art. 10 Gw is het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ook geregeld in art. 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In art. 8 EVRM staat dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Respect voor zijn privéleven kan worden gezien als een synoniem voor persoonlijke levenssfeer zoals genoemd in art. 10 Gw.14 Art. 8 EVRM geeft de rechter meer ruimte dan art. 10 Gw om te toetsen of er een inbreuk is gemaakt op de persoonlijke levenssfeer. De rechter toetst bij art. 8 EVRM aan de noodzakelijkheid en evenredigheid.15 Deze grondrechtelijke artikelen beogen natuurlijke personen te beschermen tegen de nadelige gevolgen van de grootschalige verzameling en overdracht van gegevens die op hen betrekking hebben. Door deze bepalingen heeft de natuurlijke persoon controle over het lot van zijn persoonsgegevens.16 Omdat art. 8 EVRM en art. 10 Gw een horizontale werking hebben werken de artikelen niet alleen tussen de overheid en de burger, maar ook tussen burgers onderling. Ook internationaal is het recht op persoonlijke levenssfeer vastgelegd. In het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR) is in art. 17 lid 1 geformuleerd dat niemand mag worden onderworpen aan willekeurige of onwettige inmenging in zijn privéleven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling, noch aan onwettige aantasting van zijn eer en goede naam.17 Dit verdrag is in VN-verband gesloten. Omdat art. 8 EVRM in de praktijk belangrijker is blijft art. 17 IVBPR verder buiten beschouwing. De richtlijn betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens is op Europees gebied de belangrijkste richtlijn.18 Maar ook deze richtlijn blijft buiten beschouwing aangezien deze is geïmplementeerd in de Wet Bescherming Persoonsgegevens die in dit hoofdstuk onder 2.4 wordt behandeld.

14

Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 22. J.P. de Jong, in: Tekst en Commentaar SDU, Grondwet, art. 10. 16 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 19. 17 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 22. 18 Richtlijn nr. 95/46/EG 24 oktober 1995. 15

11

2.4 Wet Bescherming Persoonsgegevens Sinds 1 september 2001 is de Wet Bescherming Persoonsgegevens (Wbp) van kracht in Nederland. Zoals zojuist besproken is de toezichthouder op deze wet het College Bescherming Persoonsgegevens. Op grond van art. 10 lid 2 en lid 3 van de Grondwet geeft de wetgever de opdracht om ter bescherming van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer regels vast te stellen. Deze regels zijn vastgesteld in de Wet Bescherming Persoonsgegevens.19 Het College Bescherming Persoonsgegevens is de instelling die erop toeziet dat de regels in deze wet worden nageleefd. Dit is op basis van art. 8 lid 3 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat formuleert dat een onafhankelijke autoriteit moet toezien op de naleving van regels omtrent bescherming van persoonsgegevens.20 De Wbp is op alle vormen van verwerking van persoonsgegevens van toepassing. Op deze hoofdregel, die is neergelegd in art. 2 lid 1 Wbp zijn enkele belangrijke uitzonderingen gemaakt. Deze uitzonderingen zijn te vinden in art. 2 lid 2, art. 2 lid 3 en art. 3 Wbp. Deze uitzonderingen zijn echter niet van toepassing op het gebruik van een camerawagen door een sociale dienst en worden daarom niet verder besproken. Dit betekent dat het gebruik van een camerawagen door een sociale dienst onder de reikwijdte van de Wbp valt. Op grond van art. 6 Wbp moeten de persoonsgegevens worden verwerkt in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze. In de art. 16 tot en met 23 Wbp zijn enkele wettelijke verboden opgenomen. Ook deze wettelijke verboden zijn niet van toepassing op de casus waarbij de sociale dienst een camerawagen inzet om bijstandsfraude op te sporen. In art. 8 Wbp zijn gronden genoemd die kunnen worden aangevoerd voor de rechtvaardiging van het verwerken van persoonsgegevens. Ook op de Wbp gelden de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit (noodzakelijkheidsbeginsel van art. 8 EVRM).21 De belangrijkste bepaling in het Wbp is art. 7. Deze bepaling wordt ook wel het vereiste van doelbinding genoemd.22 Door deze doelbinding mogen persoonsgegevens niet zo maar verzameld worden. Dit mag enkel en alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden. Met dit 19

Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 20. Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 23. 21 Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 9. 22 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 55. 20

12

artikel moet de sociale dienst rekening houden, wanneer hij bewijs voor uitkeringsfraude probeert te vergaren door het inzetten van een camerawagen. Indien een sociale dienst besluit om een camerawagen in te zetten, moet hij dit op grond van art. 27 lid 2 en lid 3 Wbp melden aan het College Bescherming Persoonsgegevens. Het doel van deze meldplicht is om transparantie te verschaffen over de verwerking van de persoonsgegevens. Indien de sociale dienst deze meldplicht niet nakomt staat daar een strafrechtelijke alsook een bestuursrechtelijke boete op (art. 66 en 75 Wbp). Ook kan er een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd (art. 65 Wbp).

2.5 College Bescherming Persoonsgegevens Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) is het orgaan in Nederland dat toezicht houdt op de naleving van de privacywetgeving, waaronder de Wbp. Volgens de Beleidsregel handhaving van het CBP behartigt het CBP het publieke belang van het beschermen van de privacy.23 De opgedragen taken van het CBP vloeien voort uit de art. 51 en 52 Wbp. De hoofdtaken van het CBP zijn:24 - toezicht op naleving van de privacywetgeving - adviseren over nieuwe regelgeving. Dat het CBP bestaat is een verplichting die voortvloeit uit een Europese richtlijn. Op basis van die richtlijn moet elke lidstaat een autoriteit hebben die de privacywetgeving controleert.25 Het CBP heeft alle bevoegdheden die toezichthouders hebben op grond van titel 5.2 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast kan het college ook een woning binnentreden op grond van art. 61 lid 2 Wbp zonder dat er toestemming van de bewoner vereist is. Wel is daarnaast de Algemene wet op het binnentreden van toepassing. Vanaf 1 januari 2016 treedt de Wet meldplicht datalekken en uitbreiding boetebevoegdheid CBP in werking. Door deze wet zal de Wbp ook wijzigen en krijgt het CBP een naamswijziging. Vanaf 1 januari 2016 zal het CBP Autoriteit persoonsgegevens gaan heten.26 23

Beleidsregels handhaving door het CPB, 11 januari 2011, p. 1. Het werk van het CBP [online geraadpleegd]. 25 Taken en bevoegdheden [online geraadpleegd]. 24

13

Om schendingen van de privacywetgeving op te sporen is het CBP vooral afhankelijk van de tips die binnen komen. Het CBP vraagt daarom aan mensen dat als hen iets op valt zij het CBP tippen.27 Per jaar ontvangt het CBP ongeveer 7000 tips.28 Als er een tip binnenkomt dan gebruikt het CBP zijn kennis om te bepalen of het onderzoek gaat doen. Daar heeft het CBP criteria voor vastgesteld.29

2.6 Schending van privacy bij vermoeden van uitkeringsfraude 2.6.1 Inmenging op grond van art. 8 EVRM Indien er sprake is van een inmenging (ander woord voor inbreuk) in het privéleven formuleert art. 8 lid 2 EVRM waar deze inmenging aan moet voldoen om gerechtvaardigd te zijn.30 Aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan: - Er moet sprake zijn van inmenging van overheidswege. Dit betekent dat de inmenging afkomstig moet zijn van het openbaar gezag. - De inmenging moet bij wet voorzien zijn. Volgens het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) valt hieronder niet alleen bij of krachtens een formele wet, maar ook indien er sprake is van gedelegeerde regelgeving, regelgeving van decentrale overheden, bekendgemaakte beleidsregels of vaste jurisprudentie. Daarnaast zijn er in jurisprudentie nog enkele aanvullende eisen gesteld.31 Zo moet er zijn voldaan aan het kenbaarheidsvereiste. Dit betekent dat de burger ervan op de hoogte moet zijn dat er inmenging plaats kan vinden. Ook moet er zijn voldaan aan het voorzienbaarheidsvereiste. Dit betekent dat de inmenging van te voren duidelijk geformuleerd moet zijn zodat de burger zijn gedrag hierop kan afstemmen. Ook moet duidelijk zijn welke sancties overtreders kunnen krijgen voor het overtreden van bepaalde voorschriften.32 - De inmenging moet in een democratische samenleving noodzakelijk zijn. Hiervoor zijn doelcriteria opgesteld die in art. 8 EVRM staan genoemd. De inmenging moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden of strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de bescherming van 26

Kamerstukken I 2014/15, 33662, A. Tip ons [online geraadpleegd]. 28 Het werk van het CBP [online geraadpleegd]. 29 Beleidsregels handhaving door het CPB, 11 januari 2011, p. 2. 30 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 26. 31 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 27. 32 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 27. 27

14

de rechten en vrijheden van anderen. Er is alleen sprake van een noodzakelijke inmenging indien er sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte. Bovendien moet de inmenging voldoen aan subsidiariteit en proportionaliteit.33 Bij de invulling hiervan hebben de lidstaten een vrije invulling. Om achter de invulling van deze normen voor Nederland te komen dient daarom ook de Nederlandse jurisprudentie bestudeerd te worden. - Tot slot dient er altijd recht op toegang tot een rechtsmiddel te bestaan (art. 13 EVRM).34 In Nederland valt daarbij te denken aan het bezwaar en beroep in de Algemene Wet Bestuursrecht. 2.6.2 Beperking van art. 10 lid 1 Gw Ook het grondrecht dat in art. 10 Gw is neergelegd kan beperkt worden. Dit kan echter alleen als die beperking bij of krachtens de wet is gesteld. Er moet dus een formeel wettelijke grondslag bestaan voor de beperking. Naast deze specifieke eisen gelden ook de eisen uit het EVRM die zojuist onder 2.6.1 besproken zijn.35

2.7 Jurisprudentie Om goed begrip van de materie te krijgen heb ik gekeken naar de uitleg van de wet door middel van jurisprudentie-onderzoek. In deze paragraaf beschrijf ik alleen de relevante uitspraken waardoor een duidelijk beeld wordt verkregen van de wrijving die bestaat tussen het recht op privacy en het inzetten van het middel cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude. Op 19 januari 2005 heeft de Centrale Raad van Beroep een uitspraak gedaan in een zaak waarbij  de  gemeente  Leek  camera’s  had  ingezet om bijstandsfraude op te sporen.36 Het gaat om een persoon die een uitkering had voor een alleenstaande op grond van de Algemene bijstandswet. De sociale recherche was een onderzoek gestart, nadat het vermoeden was gerezen dat de persoon een gezamenlijke huishouding voerde met haar ex-partner. De gemeente heeft vervolgens het besluit genomen om de uitkering te beëindigen. De persoon heeft aangevoerd dat het observeren met behulp van een videocamera in strijd is met art. 8 EVRM. De Raad verwerpt dit beroep, nu het observeren met behulp van de videocamera een wettelijke grondslag vindt in de Algemene bijstandswet (nu de Participatiewet) en aan de 33

Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 28. Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 28. 35 Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens 2011, p. 29. 36 CRvB 19 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4447, RSV 2005, 195. 34

15

eisen van proportionaliteit en subsidiariteit voldoet. De Raad heeft daarbij enkele omstandigheden in aanmerking genomen, namelijk:  “De  Raad  heeft  daarbij  in  aanmerking   genomen dat er een gegrond vermoeden van fraude bestond, dat de camera buiten de woning van appellante verdekt stond opgesteld, dat de observaties een bescheiden periode hebben bestreden en dat door middel van de camera niet méér kon worden waargenomen dan een toevallige  passant  ook  had  kunnen  waarnemen”.37 Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat art. 53a van de Participatiewet (voorheen Wet werk en bijstand) een wettelijke grondslag is waardoor er door middel van een onderzoek een rechtvaardige inmenging kan zijn met art. 8 EVRM.38 Het legitieme doel van het observeren met  een  camerawagen  om  zo  bijstandsfraude  op  te  sporen  is:  “Dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland, waaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen”.39

2.8 Conclusie De vraag die in dit hoofdstuk centraal stond was: Hoe verhoudt het recht op privacy zich met het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude? Het antwoord op deze vraag is dat de opsporingsmethode van de sociale dienst in overeenstemming moet zijn met art. 8 EVRM. Dit betekent dat er aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan wil de inmenging gerechtvaardigd zijn. Deze voorwaarden zijn in de jurisprudentie verder uitgewerkt. Aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan: - De inmenging moet afkomstig zijn van het openbaar gezag. Dit is bij het opsporen van bijstandsfraude de sociale dienst of de sociale recherche. - Vervolgens moet de voorziening bij wet voorzien zijn. Zoals net al bleek bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is de rechtsgrond voor de sociale dienst om camerawagens in te zetten art. 53a van de Participatiewet. Daarnaast moet er ook zijn voldaan aan het kenbaarheidsvereiste en aan het voorzienbaarheidsvereiste. - De inmenging moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Hier wordt mee bedoeld dat de inmenging een legitiem doel moet hebben. Het legitieme doel van de sociale dienst bij het inzetten van een camerawagen is het economisch welzijn van het land. Ook aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit moet zijn voldaan. 37

CRvB 19 april 2005, RSV 2005, 195. CRvB 20 oktober 2009, LJN BK1261, CRvB 14 december 2010, LJN BO8512 en CRvB 25 oktober 2011, LJN BU3307. 39 CRvB 27 januari 2015, JWWB 2015/45, r.o. 4.6. 38

16

- Ten slotte moet er sprake zijn van toegang tot een rechtsmiddel. Dit rechtsmiddel in Nederland staat in de Algemene Wet Bestuursrecht, waarmee de persoon die gefilmd is en die denkt dat er sprake is van schending van art. 8 EVRM bezwaar en beroep kan instellen.

17

Hoofdstuk 3: Bijstandsfraude en opsporingsmethoden 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijf ik de opsporingsmethoden van de sociale dienst bij het opsporen van uitkeringsfraude. Om een beeld te krijgen van het belang van het opsporen van bijstandsfraude ga ik eerst uiteenzetten welke personen in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering en hoe dit gefinancierd wordt. Vervolgens geef ik de definitie van bijstandsfraude en beschrijf ik welke soorten fraude in Nederland het meest voorkomen. Daarna ga ik in op de opsporingsmethoden van de sociale dienst, in het bijzonder het gebruik van een camerawagen. Daarbij ga ik in op de wettelijke voorwaarden voor het inzetten van deze opsporingsmethode en hetgeen daarover in de jurisprudentie is bepaald. Ten slotte zal ik in de conclusie de volgende deelvraag beantwoorden: Wat is bijstandsfraude en binnen welk kader moet het gebruik van verborgen camera liggen?

3.2 De bijstandsuitkering 3.2.1 De Participatiewet De bijstandsuitkering is geregeld in de Participatiewet. Voor 1 januari 2015 was de bijstandsuitkering wettelijk vastgelegd in de Wet werk en bijstand.40 De Participatiewet kan worden gezien als het vangnet onder het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid.41 Met vangnet wordt bedoeld dat indien men niet meer in aanmerking komt voor een uitkering op grond van een andere socialezekerheidsregeling, de Participatiewet dan nog openstaat. Dit betekent dat er eerst moet worden gekeken of er niet een uitkering op basis van een andere socialezekerheidsregeling gekregen kan worden. De bijstandsuitkering moet echt worden gezien als het laatste vangnet. Dit is ook geregeld in art. 15 Participatiewet. Daarnaast heeft de bijstand een individueel karakter. Dit betekent dat het verlenen van de bijstand wordt afgestemd op de omstandigheden van degene die de bijstand aanvraagt.42 In art. 18 Participatiewet is vastgelegd dat het verlenen van de bijstand wordt afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Bij de beoordeling van de middelen wordt ook gekeken naar het gezin. Naast het verstrekken van de bijstandsuitkering heeft de Participatiewet nog een andere functie, namelijk de uitkeringsgerechtigde en niet-uitkeringsgerechtigde zo snel mogelijk 40

Geugjes 2015, p. 241. Klosse & Vonk 2014, p. 255. 42 Klosse & Vonk 2014, p. 256. 41

18

weer aan het werk krijgen. Vandaar dat er in de Participatiewet veel verplichtingen zijn opgenomen die daarop gericht zijn.43 3.2.2 Voorwaarden bijstandsuitkering Een bijstandsuitkering wordt alleen toegekend aan Nederlanders die in Nederland wonen (art. 11 Participatiewet). Op deze hoofdregel zijn uitzonderingen mogelijk. Vervolgens noemt art. 13 Participatiewet enkele gevallen waarin geen aanspraak op bijstand kan worden gemaakt, zoals indien de aanvrager van bijstand in de gevangenis zit. Zoals net al naar voren kwam wordt ook geen bijstand verleend indien er voorliggende voorziening aangevraagd kan worden, zoals bepaald in art. 15 Participatiewet. Op grond van art. 16 Participatiewet kan het college van burgemeester en wethouders bijstand toekennen aan iemand die niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Er moet dan sprake zijn van bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld een acute noodsituatie. Dit wordt ook wel de hardheidsclausule genoemd.44 Een persoon heeft pas recht op een bijstandsuitkering indien men niet kan voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. De bedoelde kosten zijn de kosten voor voorzieningen die noodzakelijk zijn voor een menswaardig bestaan. Te denken valt aan de kosten voor huisvesting, voeding, kleding, deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en medische zorg waar eenieder mee wordt geconfronteerd.45 3.2.3 Verplichtingen en sancties De Participatiewet kent in art. 17 een inlichtingenplicht. Op grond van deze inlichtingenplicht moeten bijstandsgerechtigden uit zichzelf of op verzoek alle inlichtingen verstrekken die van belang zijn om vast te stellen of er een recht op bijstand bestaat. Een voorbeeld hiervan is het verzoek van de sociale dienst van de gemeente om bankafschriften te overleggen om te controleren of de bijstandsgerechtigde wel woonplaats heeft in de betreffende gemeente. Indien deze inlichtingenplicht wordt verzaakt staat hier een bestuurlijke boete op, zoals vastgelegd in art. 18a Participatiewet. Naast de informatieplicht is er ook de plicht om mee te werken aan alles dat nodig is voor de uitvoering van de Participatiewet. Een voorbeeld hiervan is het huisbezoek dat de sociale

43

Klosse & Vonk 2014, p. 256. Klosse & Vonk 2014, p. 258. 45 Klosse & Vonk 2014, p. 259/260. 44

19

dienst doet indien er een vermoeden is van bijstandsfraude. Hieraan zijn echter wel bepaalde huisregels verbonden die later in dit hoofdstuk worden besproken. 3.2.4 Wijze van financiering bijstandsuitkering De taak om de bijstand uit te voeren ligt bij de gemeenten (art. 7 en 8 Participatiewet). Op grond van art. 40 Participatiewet is de gemeente bevoegd waar de betrokkene woont. De beslissingsbevoegdheid ligt bij het college van burgemeester en wethouders, en de gemeenteraad houdt toezicht op deze uitvoeringsactiviteiten en stelt gemeentelijke verordeningen vast. De Inspectie SZW houdt toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoeringen en kan bij ernstige tekortkomingen in die uitvoering een aanwijzing geven op grond van art. 76 lid 3 Participatiewet. Indien de gemeente deze aanwijzing niet opvolgt kan hij gekort worden op het gemeentelijk budget op basis van art. 76 lid 6 Participatiewet. De gemeenten betalen de kosten die voortvloeien uit de Participatiewet. De gemeenten krijgen hiervoor een budget van de Rijksoverheid. Indien gemeenten onder hun budget blijven mogen zij de restanten houden.46 Het bedrag dat de gemeenten van de Rijksoverheid krijgen komt uit de Algemene middelen. Dit betekent dat de belastingbetalers de bijstandsuitkering betalen.47

3.3 Bijstandsfraude 3.3.1 Bijstandsfraude Zoals naar voren kwam worden de kosten van de bijstandsuitkering opgebracht door ons allen. Daarom is het van belang dat de besteding van dit geld verloopt via de regels zoals die wettelijk zijn opgesteld en dat hiermee niet gefraudeerd wordt. Je spreekt van fraude indien er sprake is van overtreding van de inlichtingenplicht, zoals is omschreven in art. 17 van de Participatiewet. Indien de betrokkene onjuiste informatie doorgeeft of informatie achterhoudt die wel van belang is, kan dit worden beboet door de gemeente of er kan worden gestraft door de rechter. Er kan ook sprake zijn van misbruik bij een bijstandsuitkering. Hiervan is sprake indien de betrokkene zijn medewerkingsplicht schendt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de betrokkene een bijstandsuitkering heeft terwijl hij kan wel werken waardoor hij niet afhankelijk is van een bijstandsuitkering. 48 46

Klosse & Vonk 2014, p. 276. Geugjes 2015, p. 243. 48 Klosse & Vonk 2014, p. 302. 47

20

3.3.2 Gevolgen van bijstandsfraude Een persoon die bijstand ontvangt hoeft dit niet terug te betalen, de bijstand wordt ‘om niet’ verleend, dit volgt uit art. 48 Participatiewet. Dit is anders wanneer blijkt dat er gefraudeerd is met de bijstandsuitkering. De gemeente heeft de verplichting om het bedrag dat onterecht is uitgekeerd, doordat de inlichtingenplicht is geschonden, terug te vorderen. Bij alle andere overtredingen heeft de gemeente de keus om een terugvordering in te stellen op grond van art. 58 Participatiewet. De Participatiewet kent ook het bijstandsverhaal (art. 61 en 62 Participatiewet). Hierbij gaat het ook om terugvordering van kosten van verleende bijstand, echter gaat het hier om verhaal dat betrekking heeft op een derde. 49 3.3.3 Soorten fraude In de praktijk is te zien dat er verschillende soorten fraude worden gepleegd. Ik beperk mij tot de vormen fraude waarbij in de praktijk voornamelijk cameratoezicht wordt ingezet. Dit zijn samenwoonfraude en het plegen van fraude door naast de bijstandsuitkering zwart te werken. Een veel voorkomende soort van fraude is de samenwoonfraude.50 Onder samenwoonfraude vallen situaties waarin een cliënt aangeeft alleenstaand te zijn en alleen te wonen, maar die in werkelijkheid een partner heeft met een inkomen. In dat geval komt de cliënt niet in aanmerking voor een bijstandsuitkering. Bij samenwoonfraude wordt ook wel gesproken over ‘schijnverlating’.  Hiervan  is  sprake  wanneer de cliënt doet alsof zijn of haar partner bij de cliënt weggaat en ergens anders gaat wonen, zodat de cliënt in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering.51 De andere vorm van fraude waarbij cameratoezicht wordt ingezet, is zwarte fraude. Onder zwarte fraude wordt verstaan het zwart bijwerken naast de bijstandsuitkering door de cliënt of de partner van de cliënt. Naast zwarte fraude bestaat er ook witte fraude. Onder witte fraude moet worden verstaan dat de cliënt weer gaat werken bij een werkgever zonder dit op te geven aan de betreffende gemeente.52

49

Klosse & Vonk 2014, p. 275. Brummelkamp e.a. 2010, p 31. 51 Brummelkamp e.a. 2010, p 31. 52 Brummelkamp e.a. 2010, p 32. 50

21

3.4 Handhaving van de Participatiewet 3.4.1 Verschillende soorten handhaving Wanneer er wordt gesproken van handhaving van de Participatiewet gaat het niet alleen om het opleggen van een sanctie op een overtreding, maar ook om preventie, terugvordering en controle.53 Preventie is bijvoorbeeld het waarschuwen van de burger dat hij de juiste informatie moet verstrekken en het vermelden van de gevolgen van het verstrekken van onjuiste informatie. Controle is ook een belangrijke taak in de handhaving. Controle is vooral van belang omdat het inzetten van een camerawagen voor het opsporen van uitkeringsfraude hieronder valt. Er mag niet zonder meer ervan uit worden gegaan dat de burger de juiste informatie doorgeeft, van belang is daarom dat dat gecontroleerd wordt. Het controleren van rechtsfeiten is eenvoudig, te denken valt daarbij aan het inkomen en de burgerlijke staat. Hier wordt veelvuldig gebruik van gemaakt. Hetgeen dat te veel is betaald, ook wel de juridisch onverschuldigde betaling genoemd, moet worden teruggevorderd om de onrechtmatige situatie te herstellen.54 Sanctionering is het eindstation van de opsporing van bijstandsfraude. Het signaleren van fraude begint vaak al in de organisatie zelf. Zo weten de medewerkers van de sociale dienst of sociale rechercheurs bij welke dossiers zij alert dienen te zijn. Daarnaast komen er bij de meeste gemeenten ook tips binnen van burgers die vermoeden dat er fraude wordt gepleegd bij een persoon. Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam een kliklijn, waar veel tips binnenkomen. In 2012 kwamen er achthonderd tips binnen. Naar aanleiding daarvan zijn driehonderd uitkeringen gestopt of gekort.55 De opsporing van bijstandsfraude binnen de gemeente vindt voornamelijk plaats door sociaal rechercheurs en medewerkers van de dienst werk en inkomen. De wettelijke grondslag voor sociaal rechercheurs om onderzoek te doen naar bijstandsfraude is gelegen in art. 142 van het Wetboek van Strafrecht. Op basis van dat artikel zijn sociaal rechercheurs buitengewoon opsporingsambtenaren.56

3.4.2 Strafbaarheid van fraude 53

Klosse & Vonk, p. 303. Klosse & Vonk, p. 303. 55 Kliklijn roodgloeiend [online geraadpleegd]. 56 Klosse & Vonk, p. 305. 54

22

Indien de inlichtingenplicht van art. 17 Participatiewet wordt geschonden is er sprake van fraude. Fraude is strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht. Als er opzettelijke onjuiste gegevens worden verstrekt of dat de betrokkene informatie achterhoudt die van belang is voor het vaststellen van het recht op bijstand is er sprake van een misdrijf. Dit betekent dat naast de terugvordering van hetgeen dat onverschuldigd is betaald ook een strafrechtelijke veroordeling het gevolg kan zijn van bijstandsfraude. Indien de fraude zonder opzet plaatsvindt, is er sprake van een overtreding.57 De richtlijn sociale zekerheidsfraude hanteert als grens voor strafrechtelijke vervolging een schadebedrag  van  €50.000.  Er  moet  sprake  zijn  van  een  redelijk  vermoeden  dat  het  nadeel   meer dan  €50.000  bedraagt  volgens  art. 2.2.1 Richtlijn Aanwijzing sociale zekerheidsfraude. Wanneer het schadebedrag lager is wordt in principe niet vervolgd, alleen indien er sprake is van een bijzonder geval. Bij schadebedragen onder of boven €50.000 worden verschillende manieren van opsporen gehanteerd.  Indien  er  wordt  vermoed  dat  er  sprake  is  van  een  lager  schadebedrag  dan  €50.000   zullen de dienst werk en inkomen en de sociale rechercheurs bestuursrechtelijke opsporingsbevoegdheden moeten gebruiken om de bijstandsfraude op te sporen. Indien er een schadebedrag  is  van  €50.000  of  hoger  zal  de  dienst  werk  en  inkomen  het  dossier  moeten   overdragen aan het Openbaar Ministerie zodat er een strafrechtelijk onderzoek uitgevoerd kan worden waarbij er strafrechtelijke opsporingsmethoden gebruikt kunnen worden.58 Het observeren van personen valt dan onder het Wetboek van Strafrecht en niet onder de Participatiewet.

3.5 Gebruik van camera bij opsporing Het gebruik van een camera bij opsporing van bijstandsfraude staat centraal in mijn scriptie. Opvallend is dat in de literatuur weinig tot niets geschreven is over het opsporingsmiddel. Het lijkt een middel te zijn dat weinig aandacht krijgt. Wel is er jurisprudentie over dit onderwerp. De rechtsgrond voor het inzetten van een camera is art. 53a Participatiewet. Op grond van art. 53a Participatiewet heeft het college van burgemeester en wethouders van een gemeente een algemene onderzoeksbevoegdheid. Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven is art. 53a van

57 58

Klosse & Vonk, p. 316. Artikel 2.2.2 van de Richtlijn Aanwijzing sociale zekerheidsfraude.

23

de Participatiewet een wettelijke grondslag waardoor art. 8 EVRM beperkt mag worden. De werkwijze van het inzetten van een camera wordt beschreven in het volgende hoofdstuk. De Centrale Raad van Beroep heeft enkele uitspraken gedaan over het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude. In verschillende uitspraken werd niet uitgebreid ingegaan op het privacy aspect bij het inzetten van cameratoezicht als opsporingsmiddelen. De uitspraak die ik ga bespreken is het meest prominent met uitgebreide overwegingen. Op 14 april 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep een uitspraak gedaan over het gebruik van een camerawagen bij de opsporing van bijstandsfraude. De casus was als volgt. Twee personen die gehuwd waren kregen een bijstandsuitkering voor gehuwden. Nadat er een melding was binnengekomen dat een zoon van de gehuwden bij hen inwoonde, is er een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de bijstandsuitkering. Ter opsporing van de fraude heeft de gemeente een dossieronderzoek gedaan, observaties uitgevoerd, diverse instanties om inlichtingen verzocht, huisbezoek gedaan en de gehuwden, buurtbewoners en getuigen gehoord.59 Bij het onderzoek is ook een camerawagen gebruikt. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college van de gemeente Hengelo besloten om hetgeen dat teveel was uitbetaald aan uitkering terug te vorderen en de bijstandsuitkering te herzien. De reden hiervoor was dat de zoon volgens het college bij de gehuwden inwoonde en dat hij inkomsten had die gevolgen hadden voor de hoogte van de bijstandsuitkering.60 De gehuwden gingen in bezwaar, maar het bezwaar werd ongegrond verklaard. Ook in beroep werd het bezwaar ongegrond verklaard, waardoor de Centrale Raad van Beroep zich over de zaak mocht uitlaten. De gehuwden waren van mening dat: “bij het onderzoek vergaande disproportionele onderzoeksmethoden zijn ingezet die een ongerechtvaardigde inbreuk maken op het privéleven van gehuwden”.61 In het onderzoek werd een camerawagen gebruikt. Deze wagen heeft twee dagen voor de centrale hal van het flatgebouw gestaan. Volgens de raad was de gemaakte inbreuk op de privacy niet ongeoorloofd. Doordat er eerdere waarnemingen waren die wezen op bijstandsfraude, is de inbreuk niet onevenredig ten opzichte van het nagestreefde doel van het college, namelijk het opsporen van bijstandsfraude. Volgens de Centrale Raad van Beroep kon het opsporen van de bijstandsfraude ook niet worden bereikt met een minder ingrijpende 59

CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB, r.o. 1.2. CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB, r.o. 1.3. 61 CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB, r.o. 3. 60

24

wijze. Daarbij nam de Centrale Raad van Beroep in acht dat de waarnemingen van beperkte duur waren, namelijk minder dan drie dagen, en vanuit de openbare orde waren gericht op de ingang van het flatgebouw.62 In de bovenstaande uitspraak is recent nog het gebruik van een camerawagen bij het opsporen van bijstandsfraude goedgekeurd. C.W. van Ooijen schrijft in haar annotatie bij bovengenoemde uitspraak dat het gebruik van technische hulpmiddelen in onderzoek naar bijstandsfraude nieuw is in Nederland en dat het maatschappelijk en juridisch debat hierover niet van de grond komt.63 Dit lijkt mij het geval omdat er weinig tot geen literatuur te vinden is over het onderwerp. Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft zich ook uitgelaten over het gebruik van een camera bij het opsporen van bijstandsfraude. Het CBP heeft het plan van  de  gemeente  Nijmegen  om  verborgen  camera’s  in  te  zetten  rechtmatig  verklaard.   Volgens het  CBP  is  de  inzet  van  camera’s  in  uitzonderlijke  gevallen  rechtmatig. Het CBP stelt dat indien gemeenten verborgen  camera’s  willen  inzetten  om  uitkeringsfraude  op  te   sporen, zij de procedure vooraf moeten laten onderzoeken door het CBP en dat het protocol van de gemeente Nijmegen hierbij als voorbeeld kan dienen.64 De voormalig voorzitter van het CBP, Jacob Kohnstamm, noemt het gebruik van een verborgen camera een onorthodoxe methode. Maar volgens Kohnstamm zijn deze onorthodoxe methoden in uitzonderlijke gevallen aanvaardbaar om misstanden aan de kaak te stellen.65 De richtlijnen van de gemeente Nijmegen zijn in samenwerking met het CBP opgesteld. Wil het protocol van gemeenten waarin staat beschreven hoe zij bijstandsfraude gaan opsporen voldoen aan de eisen van het CBP, dan moet er sprake zijn van: - serieus vermoeden van fraude; - persoonlijke toestemming van de wethouder om te filmen; - gefilmde personen moeten hierover worden ingelicht.66 De beslissing om gebruik te maken van de methode van het inzetten van een camera is aan de gemeenten zelf. Volgens C.W. van Ooijen is het nog te vroeg om van een nationale trend te spreken.67 62

CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB, r.o. 4.5.1. Annotatie C.W. van Ooijen bij CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB. 64 Bekendmaking besluit gemeente Nijmegen [online geraadpleegd]. 65 Geheime camera mag [online geraadpleegd]. 66 Annotatie C.W. van Ooijen bij CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB. 63

25

3.6 Conclusie In dit hoofdstuk heb ik de deelvraag beantwoord: Wat is bijstandsfraude en binnen welk kader moet het gebruik van een verborgen camera liggen? Er is sprake van bijstandsfraude indien de cliënt de inlichtingenplicht van art. 17 Participatiewet schendt. De gemeente heeft de verplichting om hetgeen dat onterecht is uitgekeerd doordat de inlichtingenplicht is geschonden terug te vorderen. Er zijn verschillende soorten fraude te onderscheiden. Verschillende soorten fraude hebben een andere opsporingsaanpak. De opsporing van bijstandsfraude binnen de gemeente vindt voornamelijk plaats door sociaal rechercheurs en medewerkers van de dienst werk en inkomen. Voor het plegen van fraude kan de cliënt ook strafrechtelijk worden vervolgd. In de Aanwijzing  sociale  zekerheidsfraude  is  een  drempelbedrag  van  €50.000  opgenomen.  Boven   een  schadebedrag  van  €50.000  moeten  de  gemeenten  het  dossier  overdragen  aan  het   Openbaar Ministerie om zo strafrechtelijke opsporingsbevoegdheden en vervolging in gang te zetten. De gemeenten gebruiken meerdere opsporingsbevoegdheden. Het gebruik van een camerawagen is ook aan bepaalde voorwaarden gebonden. De Centrale Raad van Beroep heeft hiervoor aangegeven dat het van belang is dat andere opsporingsmethoden al een vermoeden van fraude hebben aangewezen. Daarna kan het gebruik van een camerawagen worden ingezet. Daarnaast acht de Centrale Raad van Beroep het van belang dat de camerawagen maar voor een beperkte duur wordt ingezet, namelijk twee dagen, en dat de camerawagen vanuit de openbare ruimte gericht was op de portiek van de flat. De Centrale Raad toetst daarnaast aan de eisen die art. 8 EVRM stelt, die in het vorige hoofdstuk aan de orde kwamen. Zo moet er sprake zijn van een legitiem doel en moet er zijn voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit.

67

Annotatie C.W. van Ooijen bij CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB.

26

Hoofdstuk 4: Praktijk 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijf ik hoe sociale diensten van gemeenten in de praktijk omgaan met het inzetten van een camerawagen als opsporingsmethode voor het opsporen van bijstandsfraude. Om dit beeld te kunnen schetsen heb ik onderzoek gedaan bij de grootste gemeenten in Nederland. Waaruit het onderzoek bestaat beschrijf ik in paragraaf 4.2. Vervolgens geef ik weer hoeveel gemeenten in Nederland gebruik maken van een camerawagen en beschrijf ik de overige resultaten van het onderzoek. Daarna beschrijf ik de handelswijzen van gemeenten bij het inzetten van een camerawagen en de overwegingen die zij hierbij maken. Vervolgens beantwoord ik in de conclusie de volgende deelvraag: Op welke manier zetten gemeenten camerawagens in zodat het gebruik ervan rechtens toelaatbaar is?

4.2 Onderzoek Om in kaart te brengen of de opsporing door het gebruik van camera wel speelt in Nederland heb ik de 64 grootste gemeenten van Nederland benaderd met vragen over het opsporen van bijstandsfraude door middel van een verborgen camera. Onderstaande vragen heb ik per e-mail gesteld aan de gemeenten: 1. Maakt  de  sociale  dienst  van  uw  gemeente  gebruik  van  camera’s  bij  het  opsporen  van   uitkeringsfraude? Zo nee, welke andere middelen gebruikt de sociale dienst om uitkeringsfraude op te sporen? (Voorbeeld: doorzoeken van afval etc.) Is de gemeente voornemens om in de toekomst camerabeelden te gebruiken? Indien u vraag 1 met nee beantwoord, stopt voor u hier de vragenlijst. 2. Indien  u  gebruikt  maakt  van  camera’s, op welke rechtsgrond doet u dit? 3. Onder welke omstandigheden gaat u over tot het inzetten van een verborgen camera? Naar aanleiding van deze vragenlijst heb ik enkele vervolgacties ondernomen. Zo heb ik een telefonisch interview gedaan met de gemeente Emmen en met de gemeente Oss (Bijlage 2). Ook heb ik een interview gedaan met een teammanager van de Regionale Sociale Recherche (Bijlage 3). De teammanager wil echter dat de gemeenten waarvoor zij werkt anoniem blijven. Vandaar dat ik de regio waarvoor zij werkt x noem.

27

4.3 Cijfers en overige resultaten van het onderzoek 4.3.1 Cijfers De onderzoeksresultaten van het onderzoek worden in dit hoofdstuk beschreven, maar zijn ook opgenomen in bijlage 1 in twee grafieken. Van 14 van de 64 gemeenten die ik heb benaderd heb ik geen antwoord gekregen. Dit betekent dat 50 van de 64 gemeenten wel een reactie teruggestuurd hebben. Dit is een behoorlijk hoog responspercentage, namelijk 78,1%. Ik heb naast de eerste e-mail geen verdere actie ondernomen om dit percentage te verhogen. 50 gemeenten hebben dus op de e-mail met de vragenlijst geantwoord. De antwoorden lagen ver uiteen. Zo waren er gemeenten heel enthousiast over het onderzoek en zij beantwoordden de vragen. Er waren ook gemeenten die niet wilden meewerken aan het onderzoek. Deze gemeenten heb ik een WOB-verzoek gestuurd. Dit is een verzoek op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur. Aan de hand van dit verzoek heb ik van de drie gemeenten die weigerden om mee te werken alsnog antwoord gekregen op de vraag of zij gebruik maken van een verborgen camera bij het opsporen van bijstandsfraude. Twee van deze drie gemeenten bleken gebruik te maken van een camera-unit bij het opsporen van bijstandsfraude. 4.3.2 Aantal gemeenten die verborgen camera inzetten 22 van de 50 gemeenten die ik heb benaderd maken gebruik van het opsporingsmiddel verborgen camera bij het opsporen van bijstandsfraude. Dit is bijna de helft. Dit betekent dat het onderwerp speelt bij de sociale diensten binnen de gemeenten. De teammanager waarmee ik gesproken heb, ziet ook een groei van het aantal sociale diensten dat een camera gaat inzetten. Zij verklaart dat ‘de hobbels nu uit de weg zijn’ en dat er veel maatschappelijke ontwikkelingen zijn. De eerste gemeente die er mee begint krijgt weerstand en als dan de hobbel is genomen volgt de rest.68 Ik heb een lijst gemaakt met gemeenten die gebruik maken van een camerawagen bij het opsporen van bijstandsfraude. Ik heb er van afgezien om de tabel te publiceren, omdat veel gemeenten liever niet willen dat bekend wordt gemaakt dat zij dit opsporingsmiddel inzetten. In de volgende paragrafen beschrijf ik de reacties van de gemeenten. De gemeenten die wel bij naam genoemd worden staan met hun reacties in tabel 1 in bijlage 1.

68

Bijlage 3 interview met teammanager sociale recherche.

28

4.3.3 Rechtsgrond voor het inzetten van een camera De rechtsgrond voor het inzetten van een camerawagen is art. 53a Participatiewet. Dit bleek al uit het voorgaande hoofdstuk. De meeste gemeenten geven deze grond dan ook aan voor het inzetten van deze bevoegdheden. Een enkele medewerker weet geen grond te noemen. De grond voor het inzetten van een camerawagen lijkt dus niet ter discussie te staan. 4.3.4 Gemeenten die geen gebruik maken van een camerawagen Van de 50 gemeenten die gereageerd hebben op mijn e-mail met vragen zijn er 28 gemeenten die geen gebruik maken van een camerawagen. Hieronder bevinden zich ook gemeenten die overwegen om in de nabije toekomst een camerawagen in te gaan zetten voor het opsporen van bijstandsfraude. Zo geeft de gemeente Eindhoven aan dat de handhavingsspecialisten wel behoefte hebben aan het gebruikmaken  van  videocamera’s.  De  handhavingsspecialist  van  de   gemeente Eindhoven geeft aan dat er wel verzoeken zijn gedaan, maar dat dit gevoelig ligt in de politiek en de organisatie. Vandaar dat er nog geen toestemming is gegeven voor de verzoeken. De medewerker van de fraudepreventie van de gemeente Ede geeft ook aan geen camera’s  te  gebruiken  voor  het  opsporen  van  bijstandsfraude.  Zij  geeft aan wel te onderzoeken of zij de camerawagen van de gemeente Almere kan lenen. De redenen hiervoor zijn financieel van aard. Het is namelijk zeer kostbaar om een camerawagen aan te schaffen. De medewerker handhaving van de gemeente Oss gaf aan dat hij het buitenproportioneel vindt om een verborgen camera als middel voor opsporing te gebruiken.69 De gemeente Oss vindt dat er genoeg andere middelen zijn om bijstandsfraude op te sporen en wil dit graag op een fatsoenlijke manier doen. De medewerker geeft daarbij wel aan dat het op termijn misschien wel maatschappelijk verantwoord is, maar hij vindt niet dat je als gemeente bij het opsporen van bijstandsfraude die sociaal aanvaardbare norm moet overschrijden. 4.3.5 Omstandigheden voor het inzetten van een camera Zoals in paragraaf 4.4 ook naar voren zal komen, hebben de gemeenten die een verborgen camera inzetten een protocol dat getoetst is door het CBP, waarin staat in welke omstandigheden zij mogen overgaan tot het inzetten van een camera als opsporingsmiddel. Veel gemeenten geven aan over te gaan tot het inzetten van een camera bij verdenking op bepaalde typen fraude. Genoemd wordt de gezamenlijke huishouding en zwart werken. Deze soorten blijken door middel van andere opsporingsmethoden lastig te bewijzen. De sociale 69

Bijlage 2.

29

recherche van de gemeente Nieuwegein geeft zelfs aan dat de inbreuk op de privacy in deze gevallen kleiner is als er een camerawagen ingezet wordt dan als er een sociaal rechercheur observeert. Dit is zo omdat de camera alleen op de voordeur gericht is vanuit de openbare ruimte en de sociaal rechercheur meer ziet dan alleen de voordeur. De gemeente Hengelo noemt de volgende voorwaarden waaraan voldaan moet zijn, wil de camerawagen legitiem worden ingezet: - Er dient een redelijk vermoeden te bestaan dat de feitelijke (WOON) situatie niet overeenkomst met de door de belanghebbende verstrekte informatie voor de verkrijging van de uitkering; - Vooraf dient bezien te worden of door middel van minder ingrijpende onderzoeksmogelijkheden de gewenste informatie kan worden verkregen; - De tijdsduur van de waarneming met de camera inzet dient kortstondig te zijn en niet langer dan strikt noodzakelijk; - Situaties waarin personen de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij onbevangen zichzelf moeten kunnen zijn, worden ontzien. De gemeente Breda geeft aan pas over te gaan op de inzet van een camerawagen als er geen enkel ander middel meer voorhanden is voor de opsporing van bijstandsfraude. 4.3.6 Overige onderzoeksresultaten Bij het onderzoek viel mij meteen op hoe slecht gemeenten bereikbaar waren. Bij bijna alle gemeenten, op een paar kleinere gemeenten na, moet je de gemeente benaderen via een contactformulier. Daarbij waren er ook een heleboel gemeenten terughoudend met het geven van informatie. De reden hiervoor was de politieke gevoeligheid die aan het onderwerp kleeft. De procedure om de opsporing door middel van cameratoezicht te doen is per gemeente verschillend. Zo zijn er gemeenten waarbij de wethouder is gemandateerd om het besluit te nemen, maar er zijn ook gemeenten waarbij het besluit om cameratoezicht in te zetten door de gemeenteraad genomen wordt. Indien de wethouder alleen het besluit neemt wordt dit niet bekend gemaakt naar buiten toe. Daardoor vindt er geen politiek debat plaats, zoals dat in gemeente Nijmegen wel heeft plaatsgevonden. Meerdere gemeenten gaven aan dat het inzetten van cameratoezicht erg politiek gevoelig is en dat dat ook de reden is voor het stilhouden van het middel. Andere redenen om het stil te houden is volgens de teammanager van regio x dat er een heksenjacht kan ontstaan op de kentekens van de camerawagens.70 De 70

Bijlage 3.

30

sociaal rechercheur van de gemeente Emmen beaamt dit. Indien het kenteken van de camerawagens bekend wordt gaan  de  gemeenten  ‘stuk’,  zoals  de  teammanager  van  regio  x   het noemt. Er kan dan gewaarschuwd worden voor de camerawagens en dan heeft het inzetten van de camerawagens geen nut meer. De medewerker handhaving van de gemeente Oss vindt dat gemeenten helder moeten zijn over de opsporingsmethoden die zij gebruiken. Hij heeft er problemen mee als gemeenten hun opsporingsmethoden niet kenbaar maken. Omdat enkele gemeenten niet wilden meewerken aan het onderzoek heb ik WOB-verzoeken gedaan. De gemeenten die niet wilden meewerken waren Almere, Haarlem en Purmerend. Naar aanleiding van het verzoek bleek dat de Gemeente Purmerend geen camera inzet bij het opsporen van bijstandsfraude. De gemeente Almere en Haarlem doen dit wel. De gemeente Haarlem doet dit aan de hand van het protocol van Gemeente Nijmegen, dat door het College Bescherming Persoonsgegevens is goedgekeurd. De gemeente Almere heeft een eigen protocol geschreven. In het protocol van Gemeente Almere staat: “Omdat de wet niet een uitdrukkelijke en specifieke grondslag voor de inzet van een camera geeft, mag daarmee niet meer dan een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer worden gemaakt. Omdat cameratoezicht op zichzelf als een serieuze inbreuk moet worden gezien, dienen voor de inzet van een camera voorwaarden te worden gesteld teneinde deze inzet te beperken en dient de inzet van een camera met waarborgen te worden omgeven”. Hieruit blijkt dat de gemeente Almere vindt dat cameratoezicht moet worden gezien als een serieuze inbreuk. Daarbij stellen zij enkele voorwaarden op die overeenkomen met het protocol van de gemeente Nijmegen. Een ander opmerkelijk resultaat van het onderzoek is de situatie bij de gemeente Nijmegen. Het besluit van de gemeenteraad van Nijmegen om cameratoezicht in te zetten bij het opsporen van bijstandsfraude was voor mij de aanleiding om dit onderzoek te starten. Daarom heb ik ook contact gezocht met de gemeente Nijmegen over dit onderwerp. De volgende reactie kreeg ik van de gemeente Nijmegen: “De  gemeente  Nijmegen  maakt  geen  gebruik  van  camera’s  bij  het  opsporen  van   bijstandsfraude. Voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 was er een nipte meerderheid in de raad voor. Na de verkiezingen heeft de nieuwe coalitie besloten om de  inzet  van  camera’s  toch  niet  in  te  voeren.  Vanwege  de  politieke  verhoudingen  is  

31

het onderwerp vaker in de gemeenteraad besproken. Een proces van een paar jaar, waarin diverse documenten zijn geproduceerd”. Uit deze reactie blijkt dat de gemeente Nijmegen besloten heeft helemaal geen bijstandsfraude op te sporen door middel van cameratoezicht. Het besluit om geen cameratoezicht in te zetten is te vinden in het coalitieakkoord van het nieuwe college uit 2014.

4.4 Handelwijze van gemeenten Aan de hand van de protocollen van de gemeenten is een duidelijk beeld te schetsen van de handelwijzen van gemeenten bij het gebruiken van een verborgen camera als opsporingsmiddel om bijstandsfraude op te sporen. Daarnaast heb ik ook een goed beeld gekregen van de handelwijze van gemeenten door het interview met de teammanager Regionale Sociale Recherche van de gemeente x. Indien er een tip binnenkomt bij de dienst werk en inkomen van een gemeente, wordt eerst onderzocht of deze tip wel betrouwbaar is. Vervolgens wordt in een dossier eerst dossieronderzoek gedaan. Zo worden bijvoorbeeld de gemeentelijke basisadministratie en de waterstanden gecheckt. Vervolgens wordt er gekeken of er eerst een lichtere vorm van opsporing dan cameratoezicht wordt ingezet, bijvoorbeeld een buurtonderzoek of een huisbezoek.  Indien  blijkt  dat  de  fraude  boven  een  bedrag  van  €50.000 komt moet er aangifte worden gedaan van fraude bij de politie. Dan kunnen er strafrechtelijke opsporingsmethoden worden ingezet en kan de cliënt strafrechtelijk worden vervolgd. Indien de fraude bestuursrechtelijk blijft, komt het inzetten van cameratoezicht op grond van art. 53a Participatiewet in beeld. Voor het inzetten van dit middel hebben gemeenten een protocol dat is goedgekeurd door het College Bescherming Persoonsgegevens. Zo is het protocol van de gemeente Nijmegen ook gekeurd en zal ik de voorwaarden bespreken waaraan het inzetten van cameratoezicht moet voldoen. Er moet sprake zijn van toestemming.71 Wie deze toestemming geeft is per gemeente verschillend. Bij de gemeente Nijmegen moet de leidinggevende van team Handhaving van de afdeling Werk & Inkomen toestemming geven. Voor het vragen van toestemming moet een formulier worden ingediend. Daarnaast moet de inzet van camera zo kort mogelijk zijn met een maximum van tien dagen.

71

Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 2.

32

Ten tweede moet er sprake zijn van een gegrond vermoeden.72 Volgens het protocol is een vermoeden gegrond indien: “[…]  het vermoeden redelijkerwijs uit feiten en omstandigheden voortvloeit. Alleen een persoonlijke inschatting op grond van bijvoorbeeld het voorkomen van iemand is onvoldoende”. Ten derde moet de inzet van de camera gerechtvaardigd kunnen worden. De camera mag alleen worden ingezet als bij bevestiging van het vermoeden er geen of minder bijstand zou worden verleend.73 Er wordt pas overgegaan tot de inzet van een camera als er geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn. Ten slotte mag de camera alleen vastleggen wat eenieder in de openbare ruimte ook zou kunnen zien. Binnen zestig uur nadat er cameratoezicht is ingezet dien er een herbeoordeling plaats te vinden.74 De camerawagen die wordt gebruikt door de gemeenten moet zijn gekeurd. De camera moet worden geplaatst door een medewerker die hiervoor een opleiding heeft gehad.75 Volgens het protocol van de gemeente Nijmegen mogen de beelden alleen worden uitgelezen door de medewerker die belast is met de betreffende zaak. Vijf dagen na beëindiging van de cameraobservatie moet er een observatieverslag zijn gemaakt. Vervolgens mogen de beelden op grond van de Wet verwerking persoonsgegevens niet langer dan noodzakelijk voor het rechtmatigheidsonderzoek worden bewaard.76 Indien het cameratoezicht beëindigd is, moet de betrokken cliënt, ongeacht van de uitkomsten, op de hoogte worden gebracht dat er een technisch hulpmiddel is ingezet bij de opsporing. Dit wordt ook wel de notificatiebrief genoemd. Volgens de teammanager van de regio x verzaken veel gemeenten deze verplichting. Indien het CBP hierachter komt kan het een dwangsom opleggen.77

4.5 Voordelen van het inzetten van cameratoezicht In de voorgaande hoofdstukken is aan de orde gekomen dat het inzetten van een camerawagen door de gemeente om bijstandsfraude op te sporen een inbreuk maakt op het

72

Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 2 Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 3. 74 Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 3. 75 Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 4. 76 Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, p. 6. 77 Bijlage 3. 73

33

recht van privacy van de betrokkene. Nu zijn er ook voordelen voor een gemeente om met behulp van een technisch hulpmiddel bijstandsfraude op te sporen. Het belangrijkste argument voor het inzetten van cameratoezicht is dat in sommige gevallen het aantonen van fraude heel lastig is door middel van observaties bij persoon. Dit is voornamelijk het geval bij zwart werk en gezamenlijke huishouding. Het is dan lastig aan te tonen door persoonlijke observaties, aangezien deze personen niet vierentwintig uur per dag voor de deur kunnen gaan staan. Dit kan met een camera wel. Daarnaast is het inzetten van persoonlijke observatie heel arbeidsintensief. Het kost veel tijd. Dit is met het plaatsen van een camerawagen niet het geval. Het is dus efficiënter om een camera in te zetten. In sommige situaties kan persoonlijke observatie ook gevaarlijk zijn. Dat kan zo zijn als de klant bekend staat om agressief gedrag. Dan is het veiliger om een camerawagen voor de deur te plaatsen. Er kan ook sprake zijn van afbreukrisico bij het persoonlijk observeren. Als iemand de hele dag in een auto voor de deur zit gaat dit opvallen. Ook dit is bij een camerawagen niet het geval. Een camera zie je immers niet, een persoon wel. Een belangrijk argument voor het gebruik van een camerawagen is dat in sommige gevallen de inzet van een camerawagen een mindere inbreuk maakt op de privacy dan andere opsporingsmethoden. Bij een buurtonderzoek krijgen de buren te weten dat de sociale recherche een onderzoek doet, bij het plaatsen van een camera is dit niet het geval. Daarnaast komt er uit cameratoezicht betrouwbare informatie, het staat immers op beeld. Een camera staat ook alleen gericht op de voordeur vanuit de openbare ruimte. Bij persoonlijke observatie kan de sociaal rechercheur niet alleen de voordeur zien maar ook de rest van de omgeving en kan hij eventueel naar binnen kijken door het raam.

4.6 Conclusie In dit hoofdstuk stond de deelvraag centraal: Op welke manier zetten gemeenten camerawagens in zodat het gebruik ervan rechtens toelaatbaar is? Gemeenten die cameratoezicht gebruiken als middel bij het opsporen van bijstandsfraude maken een protocol dat zij laten toetsen door het College Bescherming Persoonsgegevens. Als grondslag voor het onderzoek wordt art. 53a Participatiewet gebruikt. In dit artikel is niet specifiek beschreven dat er cameratoezicht gebruikt mag worden. Omdat er niet een specifieke grondslag is dient er ook te worden voldaan aan nadere eisen. Dit zijn de volgende eisen:

34

1. Er moet toestemming zijn gegeven door het bevoegd gezag en het inzetten van de camera moet zo kort mogelijk plaatsvinden. 2. Er moet sprake zijn van een gegrond vermoeden. 3. De inzet van de camera moet gerechtvaardigd kunnen worden. 4. Er zijn geen minder ingrijpende middelen meer voorhanden. 5. De camera mag alleen vastleggen wat eenieder in de openbare ruimte zou kunnen zien. Naast deze vereisten voor het gebruik van een camera moet de gemeente ook kenbaar maken aan de betrokkene dat hij of zij gefilmd is.

35

Hoofdstuk 5: Conclusie 5.1 Inleiding In de conclusie zal ik de centrale vraag beantwoorden die ik in de inleiding van mijn scriptie genoemd heb. Naast het antwoord op de centrale vraag heb ik enkele aanbevelingen opgesteld voor gemeenten die van plan zijn om cameratoezicht in te gaan zetten als opsporingsmiddel om bijstandsfraude op te sporen. Deze aanbevelingen heb ik opgesteld omdat ik bij het praktijkonderzoek vaak de reactie kreeg dat gemeenten aan het overwegen waren om het middel te gaan gebruiken. Omdat het mijns inziens van belang is dat dit zorgvuldig gebeurt heb ik in paragraaf 5.3 aanbevelingen opgesteld.

5.2 Conclusie De centrale vraag is: Wat zijn de voor- en nadelen van het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude en onder welke voorwaarden is het toegestaan dat gemeenten cameratoezicht inzetten? Ik ga eerst in op de voor- en nadelen van het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude. Vervolgens zal ik de voorwaarden bespreken voor het legitiem inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude door gemeenten. Het nadeel van cameratoezicht is dat er een schending wordt gemaakt van het recht op privacy van de betrokkene. Het recht op privacy is neergelegd in art. 8 EVRM. Dit recht kan beperkt worden, maar daarbij moet wel zorgvuldig worden gehandeld. Sowieso moet de vraag gesteld worden of wij het moeten toestaan dat er met toenemende mate gefilmd wordt. Is het wenselijk dat er een Big Brother-situatie ontstaat, waarbij mensen vierentwintig uur per dag gefilmd worden en altijd maar in beeld zijn? Enerzijds bestaat het recht op privacy en anderzijds het belang van opsporing. Het is van belang dat er geen bijstandsfraude wordt gepleegd. De bijstand wordt immers door ons allen opgebracht voor degenen in de samenleving die dit nodig hebben. Indien er misbruik van wordt gemaakt zal de solidariteit van de burger bestraft worden. In het algemeen belang is de situatie denkbaar dat in dit geval het belang van de opsporing prevaleert boven het recht op privacy, mits het middel cameratoezicht zorgvuldig wordt ingezet. Daarbij acht ik het wel van belang dat dit onderwerp onderdeel is van het maatschappelijk debat, iets dat op dit 36

moment niet het geval is. Een van de oorzaken daarvan is de terughoudendheid van de gemeenten met het bekendmaken van deze opsporingsmethode. De opsporingsmethoden van de politie staan duidelijk in het Wetboek van Strafvordering beschreven. De daarin beschreven opsporingsmethoden zijn uitputtend. Op basis van het Wetboek van Strafvordering kan er een camerawagen ingezet worden, dit is bekend bij de burgers. Er zijn geen geluiden geweest dat er heksenjachten waren op het kenteken van deze politieauto’s. Dit argument om het niet bekend te maken gaat naar mijn mening dan ook niet op. In het bestuursrecht is dit niet het geval. Alle opsporingsmethoden worden op grond van art. 53a Participatiewet verricht. Indien de Participatiewet hierin wel gaat voorzien kunnen de gemeenten transparant zijn over de opsporingsmethoden die zij gebruiken. Hierdoor kan eventueel ook meer de nadruk gelegd worden op de preventie van fraude in plaats van op de opsporing van fraude. De voordelen van het gebruik van cameratoezicht wegen naar mijn mening zwaarder dan de inbreuk die gemaakt wordt op de privacy. Het cameratoezicht wordt voornamelijk ingezet bij dossiers waarbij het lastig is om fraude aan te tonen. Dit is het geval bij zwart werken en bij het vermoeden van een gezamenlijke huishouding. Naar mijn mening is er sprake van een lichtere inbreuk op het recht van privacy als er een camerawagen voor de deur wordt geplaatst dan wanneer de sociale recherche in persoon observeert of een buurtonderzoek doet. De camera ziet alleen de voordeur en wie er in en uit het huis lopen. Een sociaal rechercheur ziet meer dan alleen de voordeur. Daarnaast kan en in persoon observeren ook door de buren worden opgemerkt. Naast het voorgaande voordeel kleven er nog meer voordelen aan het gebruik van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude. Het is efficiënter dan het persoonlijk observeren, dat heel arbeidsintensief is. In bepaalde situaties is het ook veiliger om een camera de observatie te laten doen in plaats van een persoon. De camera geeft ook te allen tijde betrouwbare informatie, de camera is objectief. Uit het voorgaande kan afgeleid worden dat het wenselijk is om cameratoezicht in te zetten om bijstandsfraude op te sporen. Dit moet dan wel gebeuren onder de omstandigheden dat het als een legitiem middel is aan te duiden.

37

De omstandigheden waarin het legitiem is om een camerawagen in te zetten blijken uit het protocol van de gemeente Nijmegen. Dit protocol heeft toestemming gekregen van het College Bescherming Persoonsgegevens. Daarnaast heeft de Centrale Raad van Beroep de inzet van cameratoezicht onder dezelfde omstandigheden toegestaan. Een inbreuk van art. 8 EVRM moet bij wet zijn voorzien. Dit is het geval nu in jurisprudentie is bepaald dat art. 53a Participatiewet een wettelijke grondslag biedt om een inbreuk te maken op het recht op privacy. Deze inbreuk moet nog wel aan enkele voorwaarden voldoen. Uit het protocol van de gemeente Nijmegen blijkt dat voor de inbreuk toestemming moet worden gevraagd aan de persoon die hier bevoegd voor is. Dit is in de meeste gevallen de teamleider van de afdeling Handhaving. Naast de toestemming moet er een gegrond vermoeden zijn dat er fraude wordt gepleegd bij de betrokkene. Hieruit blijkt dat bij een enkel vermoeden niet direct een camerawagen ingezet mag worden. De inzet van een camerawagen gaat altijd in samenhang met andere opsporingsmethoden. Naast een gegrond vermoeden moet het gebruik van de camera ook gerechtvaardigd kunnen worden. Om het middel te kunnen gebruiken mag er verder geen minder ingrijpend middel meer voorhanden zijn, zoals dossieronderzoek. Ten slotte mag de camera alleen de beelden vastleggen die eenieder die over straat loopt in het publieke domein ook zou kunnen vastleggen. De camera mag dan ook niet op het raam van de woning gericht zijn. Samenvattend kan ik stellen dat het gebruik van cameratoezicht wenselijk is, omdat de voordelen van het inzetten van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude prevaleren boven het niet inzetten van cameratoezicht. In de samenleving heerst de gedachte dat bijstandsfraude niet moet lonen en dat daar scherp toezicht op moet zijn. De sociale dienst moet die opsporingsmethoden gebruiken die zij nodig heeft voor het opsporen van bijstandsfraude. Indien de opsporing zorgvuldig plaatsvindt volgens het protocol van de gemeente Nijmegen lijkt niets in de weg te staan voor andere gemeenten in Nederland om ook dit middel in te zetten.

5.3 Aanbevelingen Indien gemeenten van plan zijn om gebruik te gaan maken van cameratoezicht bij het opsporen van bijstandsfraude adviseer ik om met de volgende aanbevelingen rekening te houden. 38

o

Houd er rekening mee dat het gebruik van cameratoezicht een politiek gevoelig onderwerp is. Om politiek draagvlak te krijgen binnen de gemeente is het verstandig om de overweging om over te gaan op cameratoezicht voor te leggen aan de gemeenteraad.

o

Geef goede voorlichting bij de poort aan cliënten. Geef goed aan welke opsporingsmethoden worden gebruikt en welke gevolgen aan het plegen van fraude verbonden zijn. Geef aan dat er gebruik wordt gemaakt van technische hulpmiddelen. Hierdoor komt de prioriteit te liggen bij preventie in plaats van bij opsporing. Het gebruik van technische hulpmiddelen kan afschrikkend werken.

o

Maak een protocol waarin de toepassing van cameratoezicht wordt beschreven. Gebruik hierbij als voorbeeld het protocol van de gemeente Nijmegen dat is goedgekeurd door het College Bescherming Persoonsgegevens.

o

Zorg ervoor dat niet alleen het protocol wordt nageleefd, maar ook de wettelijke voorschriften uit de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Van belang bij het opsporen met een technisch hulpmiddel is dat de betrokkene genotificeerd dienen te worden. Dit betekent dat betrokkenen op de hoogte moeten worden gebracht dat zij gefilmd zijn in verband met een onderzoek naar de rechtmatigheid van de bijstandsuitkering.

o

Houd altijd in gedachten dat het gaat om een schending van de privacy van de betrokkene. De privacy van de betrokkene dient altijd gewaarborgd te worden, houd hier altijd rekening mee.

39

Bronnen Beleidsregels handhaving door het CPB 2011 Beleidsregels handhaving door het CPB, College Bescherming Persoonsgegevens: 11 januari 2011. Brummelkamp e.a. 2010 G. Brummelkamp, A. Kerckhaert & M. Engelen, Wat beweegt de fraudeur? Motieven achter fraude met sociale zekerheid, Zoetermeer: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2010. Fenger & Maan 2014 M. Fenger & X.W. Maan, Hoogwaardig handhaven in de praktijk, Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam 2014. Fenger & Voorberg 2014 M.   Fenger   &   W.   Voorberg,   ‘Het   bestrijden   van   uitkeringsfraude:   mogelijkheden   en   moeilijkheden’,  JV 2014-3, p. 100-113 (afl. 3). Geugjes 2015 H.C. Geugjes, Socialezekerheidsrecht begrepen, Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2015 Jong 2015 J.P. de Jong, in :Tekst en Commentaar SDU, Grondwet, art. 10. Klosse & Vonk 2014 S. Klosse & G.J. Vonk, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2014. Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens Leidraad Wet Bescherming persoonsgegevens, Rijksoverheid. 2011.p. 22. Vonk 2014 G. Vonk 2014, Repressieve verzorgingsstaat, NJB 2014/80 p. 95-102. Annotatie C.W. van Ooijen bij CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB. Jurisprudentie CRvB 14 april 2015, USZ 2015/196, 14/1254 WWB CRvB 27 januari 2015, JWWB 2015/45. CRvB 25 oktober 2011, LJN BU3307. CRvB 14 december 2010, LJN BO8512 CRvB 20 oktober 2009, LJN BK1261 CRvB 19 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4447, RSV 2005, 195. Kamerstukken Kamerstukken I 2014/15, 33662, A. Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 9. Beantwoording Kamervragen van het lid Karabulut (SP), Ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid, 6 juli 2012. 40

Richtlijnen Richtlijn nr. 95/46/EG 24 oktober 1995. Websites Bekendmaking besluit gemeenten Nijmegen Bekendmaking besluit gemeente Nijmegen [online via https://www.cbpweb.nl/nl/nieuws/bekendmaking-besluit-gemeente-nijmegen, geraadpleegd op 6 november 2015]. Betekenis  ‘Privacy’ Betekenis  ‘Privacy’[online via http://www.vandale.nl/opzoeken?pattern=privacy&lang=nn, geraadpleegd op 6 november 2015]. Bijstandsfraude loont wel degelijk Bijstandsfraude loont wel degelijk [online via http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/binnenland/bijstandsfraude-loont-wel-degelijk, geraadpleegd op 7 november 2015]. Fraude bijstand gefilmd Fraude bijstand gefilmd [online via http://www.telegraaf.nl/dft/geld/20074452/__Fraude_bijstand_gefilmd__.html geraadpleegd op 7 november 2015]. Geheime camera mag Geheime camera mag [online via http://www.telegraaf.nl/binnenland/21779013/__Geheime_camera_mag__.html, geraadpleegd op 6 november 2015]. Het werk van het CBP Het werk van het CBP [online via https://www.cbpweb.nl/nl/over-privacy/het-werk-van-hetcbp, geraadpleegd op 6 november 2015]. In de bijstand en actief op Marktplaats? Oppassen! In de bijstand en actief op Marktplaats? Oppassen! [online via http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/binnenland/de-bijstand-en-actief-op-marktplaats-oppassen, geraadpleegd op 6 november 2015]. Kliklijn roodgloeiend Kliklijn roodgloeiend [online via http://www.telegraaf.nl/dft/geld/werkinkomen/21191891/__Kliklijn_roodgloeiend__.html, geraadpleegd op 6 november 2015]. Opzoeken: privacy Opzoeken: privacy [online via http://www.encyclo.nl/begrip/privacy, geraadpleegd op 6 november 2015]. Gemeente Nijmegen 2013 Protocol inzet camera bij rechtmatigheidsonderzoeken door bureau handhaving van de afdeling inkomen, Gemeente Nijmegen: 2013.

41

Sociaal rechercheurs slaan alarm Sociaal rechercheurs slaan alarm [ online via http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/3989489/2015/04/30/Sociaalrechercheurs-slaan-alarm-Bijstandsfraude-loont.dhtml, geraadpleegd op 7 november 2015]. Taken en bevoegdheden Taken en bevoegdheden [online via https://www.cbpweb.nl/nl/over-het-cbp/taken-enbevoegdheden, geraadpleegd op 6 november 2015]. Tip ons Tip ons [online via https://www.cbpweb.nl/nl/contact-met-het-cbp/tip-ons, geraadpleegd op 6 november 2015]. Walhalla voor bijstandsfraude Walhalla voor bijstandsfraude [online via http://www.telegraaf.nl/binnenland/24337536/___Walhalla_voor_bijstandsfraude___.html geraadpleegd op 7 november 2015].

42

Bijlage 1 Grafiek 1: Responsie onderzoek

Responsie in %

21,9

Geen reactie Wel een reactie

78,1

Grafiek 2: Gebruik van cameratoezicht bij opsporen van bijstandsfraude

Gebruik van cameratoezicht in gemeenten

22 28

Geen cameratoezicht Wel cameratoezicht

43

Tabel 1: Tabel met gegevens van de gemeenten die genoemd worden in mijn scriptie Gemeente Eindhoven

Cameratoezicht Geen cameratoezicht

Ede

Geen cameratoezicht

Oss

Geen cameratoezicht

Nieuwegein

Wel cameratoezicht

Hengelo Breda

Wel cameratoezicht Wel cameratoezicht

Emmen

Wel cameratoezicht

Almere

Wel cameratoezicht

Haarlem

Wel cameratoezicht

Purmerend

Geen cameratoezicht

Informatie Geven aan wel behoefte te hebben aan cameratoezicht bij het opsporen naar bijstandsfraude, maar dat het gevoelig ligt in de politiek. Zijn aan het onderzoeken of zij de camerawagen van een andere gemeente kunnen lenen. Vinden het buitenproportioneel om cameratoezicht in te zetten, omdat er genoeg andere middelen zijn. Ook vinden zij dat gemeenten open moeten zijn over de middelen die zij inzetten om bijstandsfraude op te sporen. Geven aan dat de inbreuk op privacy bij het inzetten van cameratoezicht kleiner is dan bij het gebruik van andere methoden. X De gemeente Breda zet cameratoezicht alleen in indien er geen andere methoden meer voorhanden zijn. Geeft aan dat gemeenten het gebruik van cameratoezicht stil houden omdat zij anders ‘stuk’  gaan. Wilden niet mee werken aan het onderzoek. Door middel van een WOB-verzoek vernomen dat de gemeente Almere wel cameratoezicht inzet bij het opsporen van bijstandsfraude. Wilden niet mee werken aan het onderzoek. Door middel van een WOB-verzoek vernomen dat de gemeente Almere wel cameratoezicht inzet bij het opsporen van bijstandsfraude. Wilden niet mee werken aan het onderzoek. Door middel 44

Nijmegen

Geen cameratoezicht

van een WOB-verzoek vernomen dat de gemeente Almere geen cameratoezicht inzet bij het opsporen van bijstandsfraude. Door het nieuwe college is in 2014 besloten om geen cameratoezicht in te zetten om bijstandsfraude op te sporen.

45

Bijlage 2 Telefonisch interview gemeente Oss Telefonisch interview met H.J. te Braak, medewerker van de afdeling Handhaving van de gemeente Oss op 8 september 2015. Er wordt kort gesproken over het onderzoek dat ik doe om de master arbeidsrecht af te ronden en de relatie die het onderzoek heeft met het arbeidsrecht/socialezekerheidsrecht. Daarbij vraagt meneer Te Braak met welke gemeenten ik contact gezocht heb en de responsie die ik daarop gehad heb. Ook wordt er gesproken over de aanleiding van het onderzoek. Vervolgens worden er enkele vragen gesteld door mij en beantwoordt door H.J. te Braak. Maakt de gemeente Oss gebruik van een verborgen camera om bijstandsfraude op te sporen? ‘De  gemeente  Oss  maakt  geen  gebruik  van  een  verborgen  camera  bij  het  opsporen  van   bijstandsfraude. Daar hebben wij een hele bewuste keuze in gemaakt. Wij hebben daar een afweging in gemaakt en daarbij gekozen voor het proportionaliteitsbeginsel. Dat wil zeggen, vind je het goed om een camera in te zetten om bijstandsfraude op te sporen. Wij vinden dat wij genoeg andere middelen hebben om bijstandsfraude op te sporen en willen dit op een fatsoenlijke manier  doen.  Wij  vinden  het  gebruik  van  verborgen  camera’s  ofwel  camera’s   buitenproportioneel. Dat is het standpunt van de Gemeente Oss. Ik weet wel dat er ontwikkelingen zijn en dat het steeds makkelijker wordt om een verborgen camera in te zetten en het technisch steeds beter wordt maar wij zijn nog steeds van mening dat je moet kijken naar de verhouding tussen het doel en de middelen en de proportionaliteit. Dan vinden wij dat het gebruik van  camera’s  in  beginsel  niet  proportioneel  is‘. Ligt het in de nabije toekomst dat de gemeente Oss in de toekomst gebruik gaat maken van een verborgen camera bij het opsporen van bijstandsfraude? ‘Als  je  dat  baseert  op  de  eerste  argumentatie dan zou je dat op midden- of korte termijn ook uitsluiten. Er speelt ook nog een ander fenomeen een rol. Wij krijgen via sociale media natuurlijk genoeg andere bronnen aangereikt. Mensen die filmpjes van zichzelf maken en dat soort zaken en die op social media zetten. Je hebt bij Forecast een webcam die het weer laat zien maar ook de mensen die over het plein lopen. Dat zijn openbare bronnen waar je toegang tot hebt. Het aardige als gemeente trigger je dat zelf niet, maar krijg je wel de openbare bronnen gratis aangeboden. Als het maatschappelijk aanvaardbaar is dat wij steeds meer op beeld of band en als mensen zich steeds meer op beeld of band via social media presenteren of via andere middelen dan zijn wij als gemeente natuurlijk redelijk hautain om er geen gebruik van te maken want het zijn openbare bronnen die gratis toegankelijk zijn. Het gebruik van sociale media bij het opsporen van social media is steeds meer in ontwikkeling. Dat betekent dat de verborgen camera die je plaatst op termijn mogelijk wel maatschappelijk verantwoord is doordat de burger zelf ook steeds meer van zich laat zien op social media. Wat je ziet in het Verenigd Koninkrijk is dat op bijna elke straathoek een camera hangt. Het aardige is dat is maatschappelijk aanvaardbare norm. De vraag is of je als sociale dienst vanuit de bijstandsfraude, die sociaal aanvaardbare norm moet initiëren. Daar  zijn  wij  heel  terughoudend  in.‘ Ik merk dat gemeenten die wel een verborgen camera gebruiken bij het opsporen van bijstandsfraude heel terughoudend zijn om dit bekend te maken, wat vindt u hiervan? ‘Dat  verhaal  herken  ik.  Ik  vind  eigenlijk  ook  dat  je  helder  moet  zijn  als  gemeente  met  de   onderzoeksmethode die je toepast bij het opsporen naar bijstandsfraude. Ik heb er problemen mee als je als gemeente je onderzoeksmethoden niet kenbaar maakt. Wij maken in de publiciteit daar veel ruimte voor. Een buurtonderzoek vinden wij wel een geijkt middel. Dat kan, dat heeft de 46

jurisprudentie ook aangetoond. Dat is een ingrijpend middel, maar kan worden toegepast op het moment dat de situatie daarom vraagt. Het controleren op social media op basis van openbare bronnen doen wij zeker ook. Het gebruik van Suwinet en alle bestaande bronnen en gebruik van netwerkinformatie, daar zijn wij heel helder in. Naar mijn mening is de maatschappelijke discussie  om  verborgen  camera’s  in  te  zetten  nog  niet  rijp  genoeg.’ Daarmee kwam het telefonisch interview tot een einde. Meneer Te Braak gaf aan dat hij weet dat de Gemeente Almere veel de nadruk legt op strafrechtelijke vervolging bij bijstandsfraudeurs en hoge terugvorderingen en niet op de preventie van bijstandsfraude en hij erg geïnteresseerd is in dit maatschappelijke debat. Aangiftegrens bij bijstandsfraude is omhoog gegaan. Volgens meneer Te Braak is dit ook een signaal vanuit de overheid dat zij vinden dat je goed moet nadenken over de proportionaliteit, de wijze waarop je het onderzoek doet. Hij is benieuwd dat indien een gemeente meer het accent legt op strafrecht of zij dan eerder overstappen op het gebruik van een verborgen camera. Meneer Te Braak gaf aan erg geïnteresseerd te zijn in het onderzoek en vroeg of ik het onderzoek naar hem toe wil sturen als het onderzoek afgerond is.

47

Bijlage 3 Interview teammanager regionale sociale recherche Op 22 september 2015 heb ik een interview gedaan met een teammanager regionale sociale recherche. De teammanager en de gemeenten waarvoor zij werkt wil graag anoniem blijven. De reden  daarvoor  komt  ook  terug  in  het  interview.  Vandaar  dat  ik  de  regio  ‘x’  noem. Er wordt eerst een voorstelronde gedaan. Als teammanager werkt zij voor een gehele regio, waaronder meerdere gemeenten vallen. Bij elke gemeenten zitten fraude specialisten, handhavingsmedewerkers die kleinere fraude onderzoeken. Wordt het wat ingewikkelder en van langere duur en komt het strafrecht om de hoek kijken dan komt de sociale recherche in beeld. De teammanager is in dienst bij een gemeente maar werkt wel regionaal. Andere gemeenten betalen dan ook voor de diensten en uren die de sociaal rechercheurs maken. De sociale recherche werkt voor de gemeente maar heeft wel opsporingsbevoegdheid. Bij de grotere fraudes kunnen zij ook mensen aanhouden. Zij vallen dan onder de officier van justitie, daar heeft de gemeente dan niks over te zeggen. Er is veel samenwerking tussen de handhavers bij de gemeenten en de sociaal rechercheurs. Als het team regionale sociale recherche hebben zij ook een adviseurstaak richting de gemeenten. U had enige terughoudendheid om dit interview te doen en wilt ook anoniem blijven, kunt u dit uitleggen? Als het een legitiem middel is waarom dan niet naar buiten brengen? ‘De  inzet  van  camera-unit is natuurlijk een opsporingsmiddel. U begrijpt uit mijn reactie dat wij gebruik maken van een camera-observatie unit. Ik zie het niet alsof het in de doofpot gestopt wordt. Als je een camera unit gebruikt dan wil je niet dat dat in hele grote kring bekend is. Ik ben er zelfs al huiverig voor om het bekend te maken binnen onze sociale diensten, omdat je altijd mensen hebt die dat interessant vinden en er vraagtekens bij plaatsen. Als dat in grote getalen bekend  wordt  dan  ben  ik  stuk.’ Wat  bedoeld  u  ermee  dat  u  dan  ‘stuk’  bent? ‘Als  op  de  voorpagina  van  de  krant  of  op  internet  komt  te  staan  dat  onze  gemeenten  een  cameraunit hebben en daar gebruik van maken dan kan er een heksenjacht ontstaan naar het kenteken van de camera-unit en kan daar voor gewaarschuwd worden. Dan kan ik er mee stoppen. Als je naar de politie toe gaat geven die ook niet al hun opsporingsmiddelen vrij in grote getalen. Ik begrijp je reactie van waarom doe je daar geheimzinnig over als het een legitiem middel is. Maar ik heb het gevaar dat er afbreuk ontstaat van mijn opsporingsmiddelen. Ik wil niet dat de mensen die hier in de gemeente een uitkering hebben en iets te verbergen hebben, weten dat wij een camera-unit hebben. Ik vind het niet stiekem of wat dan ook. Het kost geld en wij gebruiken het als opsporingsmiddel, we willen niet dat het in grote groep bekend is. Ik snap dat je er onderzoek naar wilt doen en ik vind het ook een goed  onderwerp  om  onderzoek  naar  te  doen.’ Welke afweging maakt u voordat er wordt overgegaan tot het gebruik van een cameraunit? ‘Om  te  beginnen  heb  ik  een  protocol,  daar  kan  ik  je  een  kopie  van  geven,  mits  je  hem   anonimiseert. Als je onderzoek doet naar bijstandsfraude heb je bestuurlijke onderzoeken en strafrechtelijke onderzoeken. Bij strafrecht onderzoeken die vallen onder gezag van de officier van justitie is het niet zo moeilijk. Indien we dan gebruik willen maken van een camerawagen moeten we een bevel voor stelselmatige observatie aanvragen. Een officier beslist of hij of zij dat wel goed vindt en op het moment dat wij het bevel hebben kunnen wij gewoon die camerawagen inzetten. In 2013 is de aangifterichting socialezekerheidsfraude aangescherpt. Toen ik begon werd er strafrechtelijk vervolgd vanaf 1000 gulden. Nu is het inmiddels voor de meeste fraude €50.000  en  voor  sommige  fraude  zoals  gezamenlijke  huishouding  vervolgen  wij  vanaf  €20.000.   48

Alles dat daar onder valt, en dat is heel veel, onderzoeken wij bestuursrechtelijk. Meeste sociaal rechercheurs zijn toezichthouders in het kader van de wet algemene bestuursrecht. Dan gaat in een  keer  spelen  wanneer  zet  je  zo  een  observatie  wagen  in.’   Vindt u het gebruik van een camerawagen proportioneel? ‘Als  we het hebben over proportionaliteit en subsidiariteit hoe plaats je dan een buurtonderzoek als we het hebben over het schenden van het recht op privacy? Ik vind het doen van een buurtonderzoek een zwaarder middel dan een buurtonderzoek. Als je bestuursrechtelijk een camera plaatst, wij mogen nooit in een woning kijken. Dus je rastert de camera af op een voordeur. Je ziet dan alles wat een persoon in het publiek domein ook ziet. Namelijk wie er de woning in en uit gaat. Dat is wat je ziet en wat je opschrijft. Niets meer en niets minder. De camera vervangt in feite iemand die in de auto ziet en observeert. Als je een sociaal rechercheur voor de deur zet, kan je hem niet 24 uur per dag voor een deur zetten. Camera neemt 24/7 op. Dat gebeurt in eerste instantie in het geheim en levert ons informatie op. Dat kan ook in het voordeel van de klant werken. Ik heb al diverse keren een camera geplaatst en dat er terugkwam geen fraude. Een camera is altijd objectief en liegt niet. Een buurtonderzoek als we het hebben over schending van de privacy. Wat vind je er van als er sociaal rechercheurs bij je buren aan de beurt komen en vermelden dat ze van de sociale recherche zijn en bijstandsfraude opsporen en naar jouw situatie vragen. Je hebt dan geen leven meer. Een camera praat niet met de buren. Als je het hebt over de inbreuk op de privacy vindt ik een huisbezoek of buurtonderzoek verder gaan dan de inzet  van  een  camera.’ Wat vind u dan van het gebruik van social media? ‘Ja  dat  is  niet  meer  tegen  te  houden,  dat  is  de  huidige tijd. Maar vergeet niet dat social media, het wordt bekeken, maar het wordt zelden als bewijs aangenomen door een rechter. De twee manieren waarmee het meeste fraude wordt gepleegd is zwart werken en samenwoonfraude. Voorbeeld: mevrouw heeft een bijstandsuitkering, is op papier gescheiden van haar man, maar eigenlijk wonen ze nog samen. Mensen die zwart werken in de bouw en horeca. Als je het vermoeden dat iemand samenwoont en je controleert Facebook en je ziet dat ze al drie jaar elk jaar samen op vakantie gaat en ze plaatst een berichtje van al drie jaar samen. Wordt allemaal wel meegenomen in het verhoor maar geeft niet aan of ze samenwonen. Als gemeente moet je aannemelijk maken dat ze het hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en dat bewijs je niet met Facebook.  Maar  kan  wel  mee  worden  genomen  als  ondersteunend  bewijs.’ Als jullie een vermoeden hebben van fraude zijn er dan eerst lichtere middelen die jullie inzetten om alvorens een camera-unit in te zetten? ‘Ja.  Het  is  hier  zo  geregeld  dat,  en  dan praat ik over ons samenwerkingsverband, strafrechtelijk duidelijk altijd de officier van justitie. Gemeenten kunnen bij ons als sociale recherche aanvragen of de camera-unit gebruikt kan worden in een dossier. Ik toets dan aan het protocol of de cameraunit ingezet kan worden. Ik heb dat protocol zelf geschreven en voorgelegd aan het College Bescherming Persoonsgegevens en die heeft dat goedgekeurd. Als we met deze voorwaarden werken is dat goed. Er staan een aantal dingen in het protocol, namelijk dat er sprake moet zijn van concrete feiten en omstandigheden die een vermoeden van fraude opleveren. Je moet de afweging maken of het niet strafrechtelijk is want dan mag je geen bestuursrechtelijke onderzoeken  meer  inzetten.’ Kunt u mij nog wat meer vertellen over het inzet van de camerawagen? ‘Wij  hebben  twee  camera-units, een grote bus en een personenauto. Ik heb ook een adviesnota geschreven waarbij ik de gemeenten moest overtuigen om deze methode te gaan gebruiken. Het advies was gericht aan de hoofden van de diensten van de gemeenten. Het is aan hen om het politiek af te dekken. Ik ben in mijn regio politiek gedekt. Af en toe zijn er bezwaarcommissies die er problemen mee hebben. Zo had ik laatst een geval waarbij de bestuurscommissie van 49

mening was dat alle bezwaren die voorbij zouden komen waarbij een observatie-unit gebruikt was, zij het bezwaar gegrond zouden verklaren. Dat is gebaseerd op onkunde. Puur een gevoel hebben terwijl je niet weet waar je over praat. Je moet het vanuit een ander perspectief bekijken. Ik heb ook een rol daarin om te adviseren bij bezwaarcommissies. Als je kijkt naar het bestuursrecht, dan heb je ook een rechtsketen; bezwaar en beroep, Centrale Raad van Beroep. Er zijn enkele goede uitspraken van de Centrale Raad van Beroep die de inzet van een camerawagen goedkeuren, mits je het op de juiste manier doet en een protocol gebruikt dat is goedgekeurd door het  College  Bescherming  Persoonsgegevens.’ Hoe gaat het proces van het aanvragen van de camerawagen bij u? ‘De  aanvraag  voor  het inzetten van een camerawagen bij mij moet schriftelijk. Ik lees het dossier en de aanvraag. Ik vind niet alles goed. Het is niet een mechanisme bij ons dat alle aanvragen worden goedgekeurd. Stel dat je inzet onrechtmatig is, dan is alles wat daarna komt ook onrechtmatig. De bijstandsfraudeur komt er dan mee weg. Toen ik de unit ging aanschaffen was ik enige sociale recherche die een camera-unit had de sociale recherche Twente. Daar ben ik toen mee gaan praten. Zij zetten destijds een unit in, en keken op kantoor de beelden uit en dan zette ze in het rapport ik zag dat meneer de woning uit kwam. Terwijl ze dat op beeld gezien hadden en dan lieten ze het beeld weg. Dat heb ik nooit gedaan en nooit willen doen. In onze rapporten zeggen wij met behulp van een  technisch  hulpmiddel.’ Was er noodzaak om de opsporingsmethoden uit te breiden met het inzetten van een verborgen camera? ‘Het  is  efficiency.  Zo  hoeven  wij  minder  sociaal  rechercheurs  in  te  zetten.  Het  is  objectief.  Als  je   niet 24/7 voor een deur ligt heb je nooit alle informatie. Als je 24/7 voor de deur gaat staan kan je ook stuk gaan. Buren hebben het in de gaten als er iemand continu voor de deur staat of in een auto zit voor de deur. Daar moet je altijd heel erg mee opletten. Het observeren door een sociaal rechercheur is heel arbeidsintensief. Het lukt daardoor niet altijd. Als er een verzoek binnen komt waarbij er nog geen waarneming is gedaan, terwijl wij wel weten dat er op bepaalde tijdstippen bepaalde waarnemingen kunnen worden gedaan, geef ik geen toestemming voor het inzetten van een camera, dan moet een sociaal rechercheur eerst zelf maar is gaan kijken. Voordat er een camera ingezet kan worden moet er ook administratief het een en ander uitgezocht worden, hoe ziet zijn adres eruit dat is geregistreerd bij het GBA, wat is het waterverbruik is er wel dossieronderzoek worden gedaan. Dat moet eerst allemaal gedaan worden wil ik een camera inzetten. Er zijn situaties zoals onregelmatig werk, thuiswerkers, wat de hele dag kan plaatsvinden. Je kan dan niet de hele dag voor de deur liggen. Maar als je een camera plaatst en je ziet dat iemand 15x per dag in en uit gaat en het is structureel dezelfde dagen in de week, kan je daar  gericht  onderzoek  naar  doen.’ Zetten jullie de camera-unit voor een gedurende periode neer? Zo ja, wat is die periode? ‘In  eerste  instantie  zetten  we  de  camera-unit voor drie dagen neer. Na die drie dagen vindt er een herbeoordeling plaats door mij. Dan kan het nog een keer met drie dagen verlengd worden. Daarna kan ik nog een keer twee keer drie dagen verlengen. Als er informatie binnenkomt bij de sociale dienst, bijvoorbeeld dat een man nog steeds bij een vrouw inwoont, dan wil ik eerst beoordeeld zien of die informatie klopt. Dan pas kan ik de camera inzetten of die informatie inderdaad  klopt.  Ik  toets  het  inzetten  van  een  camera  altijd  aan  het  protocol.’ Zijn er nog meer dingen van belang bij het plaatsen van een camerawagen? ‘Ja,  er  is  een  notificatiebrief.  Ik  zou  je  adviseren  om  dit  ook  mee  te  nemen  in  je  onderzoek.  De   wet bescherming persoonsgegevens zegt dat je als je mensen volgt, waarnemingen doet, als je onderzoek doet naar de rechtmatigheid van de uitkering dan moet je notificeren. Dit betekent dat je aan de persoon moet mededelen dat je onderzoek hebt gedaan naar de rechtmatigheid van de 50

uitkering. Als je een onderzoek doet mag je dat uitstellen tot na het onderzoek. Je gaat dit niet tijdens het onderzoek al aan de personen  vertellen.‘ Wat zijn de reacties van de personen die de notificatiebrief ontvangen? ‘Als  de  mensen  fraude  hebben  gepleegd  valt  het  wel  mee.  Dan  is  het  vaak  van  ik  heb  mijn  billen   gebrand, dus ik moet op de blaren zitten. Maar we filmen ook af en toe mensen die geen fraude plegen. Ook dan moeten we ze notificeren. Ik doe dit altijd schriftelijk. Ik weet dat er heel veel mensen zijn die zich niet houden aan de notificatieplicht. Dit is een wettelijke verplichting. Het College Bescherming Persoonsgegevens controleert daar ook op. Die kunnen steekproef gewijs een sociale dienst binnen lopen en dan de dossiers open trekken om te kijken of de notificatieplicht is nageleefd. Een paar jaar geleden is dit in Hilversum gedaan en dan gingen ze kijken of er wel genotificeerd was. Indien dit niet gedaan is kan er een dwangsom worden opgelegd.  Hoogte  van  de  dwangsom  hangt  van  de  mate  van  niet  nakomen  af.’ Wat is de prijs van het aanschaffen van een camerawagen? ‘De  auto  zelf  is  niet  duur,  maar  de  apparatuur  die  erin zit is duur. Ik kies ervoor om met wagens en apparatuur te werken die ik ook strafrechtelijk mag inzetten. Dit betekent de unit en apparatuur die aan elkaar gekoppeld is ook laat keuren door de landelijke politiedienst, daar krijg je dan een certificaat op. Dat kost zeker geld. Dat is minder geld dan alle observatieonderzoeken van sociaal rechercheurs. Als je het over privacy hebt. Dan ziet een sociaal rechercheur meer dan alleen de voordeur. Die kan ook naar binnen kijken. Bij een camera is dit niet het geval. De enige die de beelden zien zijn wij en degene die het betreft als je in de verhoorsituatie terecht komt. De buurt weet er niks van. In dat opzicht vind ik een camerawagen zoals die nu wordt gebruikt minder ingrijpend dan een sociaal rechercheur die gewoon om zich geen zit te kijken en meer ziet dan alleen  de  voordeur.’ Gemeente Nijmegen is er behoorlijk mee in het nieuws gekomen, met het voornemen om de opsporing van bijstandsfraude door middel van het inzetten van een camera-unit te gaan doen. Wat weet u daarvan? ‘Wat  ik  weet  is  dat  de  aanschaf  van  een  camera-unit niet genoeg politieke draagvlak had. Zij hebben wel een protocol gemaakt dat ook is goedgekeurd door het College Bescherming Persoonsgegevens.  Zij  huren  nu  auto’s  in  bij  collega’s.  Wij  werken  ook  wel  met  collega’s  samen.   Dan gaat het met name om de praktische inzet. Voorheen hadden we alleen een hele grote bus, dus  kon  je  niet  altijd  overal  kwijt.  Dan  ruilden  wij  met  een  collega  die  een  kleine  auto  had.’ Mijn eerste indruk was dat het inzetten van een camera-wagen een behoorlijk zwaar middel is. Maar ik krijg nu toch een andere indruk ervan. Merkt u dat vaker dat mensen daar zo over denken? ‘Dat  voorbeeld  dat  ik  gaf  van  de  mensen  van  de  bezwaarcommissie  die  alle  bezwaren  waarin  een   camerawagen gebruikt is gegrond verklaren, is totaal niet gebaseerd op enige inhoudelijke kennis van de feiten. Als je er jurisprudentie over leest is het gewoon een legitiem middel. Als wij dit middel  inzetten,  zetten  wij  dat  zorgvuldig  in.’        

In wat voor zaken wordt voornamelijk de camerawagen ingezet. ‘Bijvoorbeeld  indien  er  sprake  is  van  gezamenlijke  huishouding.  Dat  is  erg  lastig  aan  te  tonen.   We hebben heel lang gehad dat de CRvB dat de plek waar je woont de plek waar vandaan je je sociale leven leidt. Op dit moment wil de CRvB echt weten waar iemand de nacht doorbrengt. Dan komt de camera weer in beeld. Je kan in persoon vaak niet vaststellen waar iemand de nacht doorbrengt. Er is niet de menskracht om 6 weken lang een sociaal rechercheur elf uur voor de woning te laten staan. Het komt ook regelmatig voor dat dames die een bijstandsuitkering hebben

51

ook in de prostitutie werken. Met persoonlijke observatie krijg je dit soort onderzoeken niet rond, maar  wel  met  een  camera.’ Wordt een camera meteen uitgekeken? ‘Ja  dat  moet  je  wel  zo  snel  mogelijk  doen.  Na  drie  dagen  moet  er  een  herbeoordeling   plaatsvinden. Af en toe kijkt de sociaal rechercheur rechtstreeks mee. Ik ben op dit moment bezig in gesprek met een software leverancier, zodat het persoonlijk uitkijken niet meer nodig is. Deze speciale software wordt bijvoorbeeld ook gebruikt voor het uitkijken van kinderporno. Deze software leverancier levert voornamelijk aan de politie. Maar wij werken veel samen met de politie. Het gebruiken van het systeem levert mij tijdwinst op, nu de sociaal rechercheurs minder tijd kwijt zijn aan het uitkijken van de beelden. Daarnaast kijken de sociaal rechercheurs de beelden nu iets te snel door, waardoor er wat gemist kan worden. Daarnaast heb je het risico van onzorgvuldigheid. Daardoor mogen zij van mij ook niet langer dan een uur a anderhalf uur de beelden  bekijken.  Anders  gaat  het  concentratievermogen  weg.  Dit  heb  je  met  software  niet.’ Ziet u dat er een grote toename is in het inzetten van een camerawagen als bestuursrechtelijk opsporingsmiddel bij gemeenten? ‘Ja.  Dit  omdat  de  eerste  hobbels  eruit  genomen  zijn.  Je  zit  natuurlijk  met  veel  maatschappelijke   ontwikkelingen. Als je begint en er is weerstand, als op een gegeven moment de hobbel genomen is, dan volgt de rest. De randvoorwaarden zijn nu goed ingevuld. Zoals Twente begon, zo wil ik niet werken. Ik wil zonder veel details weg te geven, toch helder zijn naar de klanten. Het staat in de wet. Als wij een zaak niet rond kunnen krijgen, dan krijgen wij het niet rond. Wij gebruiken geen methoden die geen goede grond hebben. Ik ben dus ook best benieuwd naar jouw onderzoek. Toen ik ging starten met het gebruik van een camerawagen heb ik eerst gekozen voor een lease-auto omdat ik had verwacht binnen de kortste keren stuk te gaan.’

52