Principy komunální politiky ČSSD
1
Obsah 1.
Úvod ................................................................................................................................................ 3 1.1 Komunální politika ČSSD ............................................................................................................. 3 1.2 Současné postavení komunální politiky v ČSSD .......................................................................... 4
2.
Základní východiska........................................................................................................................ 4 2.1 Komunální roztříštěnost ................................................................................................................ 5 2.2 Nedostatečný princip konexity ...................................................................................................... 6 2.3 Sdílené daně .................................................................................................................................. 6 2.4 Jaký zbývá prostor pro realizaci komunální politiky ČSSD? ........................................................ 7
3.
Principy komunální politiky ČSSD ................................................................................................. 8 3.1 Princip jednotné komunální politiky ČSSD .................................................................................. 8 3.2 Princip vyváženého vztahu územní samosprávy a státu ................................................................ 9 3.2.1 Povinné úkoly samosprávy ................................................................................................... 10 3.2.2 Subsidiarita ........................................................................................................................... 12 3.3 Princip podpory meziobecní spolupráce ..................................................................................... 13 3.4 Princip udržitelného financování obcí ......................................................................................... 15 3.5 Principy rozumné správy a otevřenosti obce ............................................................................... 16 3.6 Princip spolupráce a podpory komunálních svazů s celostátní působností ................................. 19 3.7 Princip spolupráce sociálnědemokratických komunálních uskupení v EU ................................. 20
4.
Shrnutí ........................................................................................................................................... 21
2
1. Úvod Předkládaný text s názvem „Principy komunální politiky“ (dále jen „Principy“) je příspěvkem starostů a primátorů zvolených za ČSSD k politickému programu. Jde zejména o pokus vymezit komunální politiku ČSSD a ukotvit jí v rámci celkové politiky strany. Zmíněný text by měl posloužit jako podklad k vnitrostranické diskusi o roli komunální politiky v ČSSD i roli jejích nositelů. Věříme, že v následnosti na tuto diskusi budou doplněné Principy transformovány v komunální politický program, který ČSSD využije v komunálních volbách na podzim roku 2014. Základní obecnou otázkou je, zdali v rámci komunální politiky existuje vůbec prostor pro stranickost. Není komunální politika vlastně jen jedna, spojená s konkrétním místem a jeho specifiky bez ohledu na politickou stranu? Nejde v případě komunální politiky vlastně „jen“ o soubor komplexních a vzájemně provázaných otázek z mnoha právních i jiných oblastí, jejímž společným jmenovatelem je správa města či obce vedoucí ke spokojenosti občanů a nikoliv politický program té které strany? Je vůbec možné sociálně demokratickou komunální politiku definovat? Existuje vůbec? 1.1 Komunální politika ČSSD ČSSD je levostředovou politickou stranou s tradičně jasně vymezenými základními hodnotami spočívajícími na principech svobody, spravedlnosti a solidarity. Místní úroveň je nejnižší a zároveň nejširší rovinou, neboť se zde střetávají důsledky státní, krajské a komunální politiky. Zmíněné politiky mají řadu styčných ploch, mají však celou řadu odlišností pramenících z kompetencí daných národními právními předpisy. Cíle jednotlivých politik často stojí proti sobě, neboť každá úroveň nahlíží na okruhy řešených problémů odlišně. Starostové a primátoři vyzdvihují spíše hodnotovou souvztažnost mezi jednotlivými politikami ČSSD a nikoliv souvztažnost věcnou. Jednotný program ČSSD pro všechny úrovně je tak myslitelný jen v obecné rovině založené právě na společných hodnotách sociální demokracie. Komunální politika je jednou z důležitých politik sociální demokracie, bez její formulace by ostatní politiky ČSSD zůstaly neukotvené, komunální politika je třetím pilířem celkové politiky ČSSD. Jelikož jde o politiku ČSSD, sdílí s ní její komunální varianta základní hodnotový rámec. Nad tento rámec však existují vlastní principy komunální politiky ČSSD, které sice ze základních hodnot pramení, avšak jsou svébytné. Přirozeně by měl existovat i vlastní komunální politický program ČSSD. Stranická komunální politika existuje již z lakonického důvodu, že se politické strany podílejí na komunálních volbách. Podstatně složitější však bude nalezení oblasti, kde se vliv politických stran projevuje, neboť správa obce je skutečně do značné míry uzavřenou a specifickou oblastí. Komunální politici mnoho manévrovacího prostoru nemají, neboť činí především, to co právní předpisy ukládají a jsou limitováni finančními prostředky, které obce od státu dostávají. V rámci tzv. přenesené působnosti, kterou obce vykonávají místo státu, je tak stranickost prakticky vyloučena. Komunální politika ČSSD se tedy musí týkat vlastních úkolů samosprávy, tedy působnosti samostatné. 3
1.2 Současné postavení komunální politiky v ČSSD V dlouhodobém programu ČSSD s názvem „Sociální demokracie – historické kořeny, hlavní směry a perspektivy“ se v bodě č. 4.2 hovoří ve třech odstavcích souborně o „krajských a obecních samosprávách“. ČSSD zde vyzdvihuje princip subsidiarity a zabývá se vzájemným vztahem státu a územní samosprávy, poslední odstavec je věnován reformě veřejné správy. Komunální politice jako jedné z politik ČSSD se dokument nevěnuje. Komunální oblast je dnes součástí ČSSD, avšak nikoliv v programově-systematické podobě. ČSSD poměrně pozdě iniciovala vznik Klubu starostů a primátorů ČSSD (dále jen „Klub“), který byl ustaven na sklonku roku 2011. Na druhé straně právě vznikem této vnitrostranické platformy hájící zájmy obcí se sociálnědemokratickým vedením započala mimo jiné diskuse o roli komunální politiky a komunálních politiků v ČSSD. Faktická činnost Klubu spočívá především v připomínkování legislativy formou stanovisek adresovaných Poslaneckému a Senátorskému klubu. Klub dnes funguje jako prostředník mezi vedením ČSSD, poslanci, senátory, hejtmany a starosty a primátory a prezentuje zmíněným úrovním názor územní samosprávy. Jde o oboustranně prostupný informační kanál, jehož význam ještě vzroste, pokud bude ČSSD pověřena vládní odpovědností. Prvním předsedou Klubu byl v roce 2011 s dvouletým mandátem zvolen Jan Birke, starosta města Náchod. Z důvodu provázání členů Klubu s komunálními svazy s celostátní působností spolupracuje Klub s oběma největšími svazy, kterými jsou Svaz měst a obcí České republiky a Sdružení místních samospráv České republiky. Dílčím cílem Klubu je zvýšení svého významu v těchto organizacích, čímž by mohl vzniknout další prostor k šíření sociálně demokratické komunální politiky. Vzhledem k pozdějšímu vzniku Klubu se jeho činnost opírá rovněž o zahraniční zkušenosti především z německy mluvících zemí. Klub navázal vzájemné vztahy s rakouským komunálním uskupením s názvem Kommunalpolitisches Zentrum1 a německým sdružením Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik na úrovni Spolkové republiky Německa2. V evropském měřítku participuje Klub na jednání Unie sociálnědemokratických komunálních politiků3. Klub klade důraz na odborný a lidský potenciál komunálních politiků, všemi úrovněmi komunální politiky se prolíná nutnost vzdělávání těchto osobností, a to především v oblasti základních hodnot sociální demokracie. V této souvislosti spolupracuje Klub s Masarykovou demokratickou akademií. 2. Základní východiska K samotné realizaci sociálnědemokratické komunální politiky je možné využít tři základní úrovně. První úroveň představuje ta část komunální politiky, jejímž obsahem je samostatná působnost. Tato úroveň je však limitována především finančními prostředky konkrétní obce, které dostává ze státního rozpočtu a celkovou ekonomickou a politickou situací v České 1
http://www.kommunalpolitik.at/. http://www.bundes-sgk.de/. 3 http://www.bundes-sgk.de/wir_ueber_uns/euro_sgk_uskre/. 2
4
republice. Mantinely samostatné působnosti coby místa pro realizaci komunální politiky ČSSD tvoří rovněž národní komunální specifika, o kterých hovoříme níže. Druhou úroveň představuje činnost Klubu, který reaguje na aktuálně projednávané právní normy a názory starostů a primátorů přenáší do dalších pater ČSSD či na fóra komunálních svazů s celostátní působností. V rámci této úrovně může Klub v budoucnu spoluvytvářet komunální legislativu ČSSD, bude-li ČSSD pověřena vládní odpovědností. Třetí úroveň je vnitřně spojena s úrovní druhou a představuje vlastní realizaci sociálnědemokratického komunálního programu v budoucnosti. Na této úrovni se střetávají stanoviska Klubu s ostatními poradními orgány ČSSD, které spoluvytvářejí konkrétní politický program, např. stínová vláda ČSSD či odborné komise. V následujícím volebním období by měly klíčovou roli při konkretizaci komunální politiky ČSSD sehrát vedle Klubu vláda a parlament se sociálnědemokratickou většinou. Všechny tři úrovně jsou vzájemně provázány a jedna bez druhé by dlouhodobě nemohla smysluplně fungovat. V současnosti má Klub informace o první úrovni a té části druhé úrovně, která se týká stanovisek k právním návrhům vlád ustavených po roce 2010. Je bohužel skutečností, že „vizionářská“ činnost v rámci druhé a třetí úrovně, tedy tvorba komunální politiky jako takové, je doposud nedostačující. Klub se zatím podílí na tvorbě budoucí legislativy ČSSD jen ojediněle. Spolupráce s ostatními poradními orgány ČSSD je pro zatím spíše formální. 2.1 Komunální roztříštěnost Pro Českou republiku je signifikantní enormní počet měst a obcí. Z původního počtu 4100 obcí v roce 1989 se jejich počet v období liberálních vlád zvýšil do roku 1994 až na počet 62304, tedy o celých 2130 obcí. Pro upřesnění toto zvýšení představovalo celých 56% celkového původního počtu obcí v roce 1989. Většina takto vzniklých obcí se vytvořila odtržením od jiné obce, neboť až do roku 1999 nebyl stanoven limit nejnižšího počtu občanů. V současnosti činí tento limit podle § 21 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., obecní zřízení, minimálně 1000 občanů, který musí splňovat původní i nově vzniklá obec. Do českého právního řádu byl minimální počet občanů nově vzniklých obcí vložen za působení sociálnědemokratické vlády. V současnosti se celkový počet měst a obcí ustálil na čísle 6250 (s každoročními nepatrnými změnami)5, čemuž napomohl již zmíněný limit nejnižšího počtu obyvatel. Drtivá většina českých měst a obcí jsou obce do 2000 obyvatel, jejichž procentní sazba činí přibližně 90 %. V České republice tak existuje jen 16 měst nad 50 tisíc obyvatel6, z nichž je většina statutárním městem podle § 4 obecního zřízení. Nesporný úspěch sociální demokracie v komunálních volbách 2010 je relativizován skutečností, že zvítězila vlastně jen v 5% celkového počtu měst a obcí, tj. v 328 městech a 4
Informace použity z publikovaných dat Českého statistického úřadu, in: http://www.czso.cz/ Např. v roce 2009 to bylo 6249, v roce 2010 6250, v roce 2011 a 2012 6251 a v roce 2013 činí počet měst a obcí v České republice 6253. 6 Podle údajů Českého statistického úřadu existuje v České republice jen 208 měst a obcí mezi 5 až 19 999 obyvateli, 42 měst mezi 20 tisíci až 49 999 obyvateli, 16 měst nad 50 tisíc obyvatel a 5 měst nad 100 tisíc obyvatel, in: http://www.czso.cz/csu/2013edicniplan.nsf/t/81001FAEF1/$File/40271300.pdf. 5
5
obcích. Z jiného pohledu viděno, byl volební výsledek ČSSD vynikající právě ve větších a největších sídelních místech České republiky. Za všechny jmenujme statutární města Havířov, Frýdek Místek, Karvinou, Opavu, Ostravu, Přerov, Prostějov, Ústí nad Labem, Děčín, Brno a Liberec. Měřeno optikou počtu obyvatel v místech, kde ČSSD ve volbách zvítězila, je volební výsledek ještě hodnotnější, neboť ČSSD spravuje od roku 2010 města a obce, kde žije přibližně 25 % všech obyvatel České republiky. Komunální roztříštěnost není v zemích Evropské unie obvyklá, výjimku tvoří zejména Francie, Španělsko a Slovensko7. V zemích mimo EU existuje větší počet obcí zejména ve Švýcarsku. 2.2 Nedostatečný princip konexity Dalším důležitým problémem, kterému komunální realita v České republice čelí, jsou problémy spojené s přenesenou působností. Jako druhá fáze reformy veřejné správy byly od 1. 1. 2000 zrušeny okresní úřady, jejichž kompetence přešly částečně na krajské úřady a částečně na obecní úřady s rozšířenou působností. Česká republika tak za vlády ČSSD přijala dualistický model výkonu státní správy, který existuje do současnosti. Podle § 62 obecního zřízení dostávají obce příspěvek ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působností. Zmíněný příspěvek však nekryje všechny náklady, které obce s přenesenou působností mají a zejména u větších obcí (obce trojkového typu) musí být přenesená působnost financována rovněž ze zdrojů, které jsou primárně určeny na samostatnou působnost. Míra spolufinancování přenesené působnosti činí u zmíněných větších obcí 20 až 30 %. Pokud obce mají pro stát vykonávat určitou činnost v rámci přenesené působnosti, měl by stát tuto činnost hradit v plné výši. Zmíněný princip se nazývá principem konexity8 a v České republice je výrazně vychýlen v neprospěch územní samosprávy. V tomto ohledu nejsou města a obce v České republice ojedinělé, principem konexity se zabývá územní samospráva v mnoha zemích EU. Základním problémem v České republice však zůstává, že není doposud představena alternativa zmíněnému § 62 obecního zřízení, která lakonicky hovoří o příspěvku na výkon státní správy a nikoliv o způsobu její úhrady. Pojmově se totiž slovu příspěvek implikuje jeho doplacení dalším subjektem, tedy obcí. Se změnou § 62 obecního zřízení musí být spojena rozsáhlá reforma, které musí předcházet analýza činností, které obce jménem státu vykonávají. Částečně lze přitom využít analýz, které byly vytvořeny po roce 2010, aniž by však v tomto období došlo ke změně pojetí financování přenesené působnosti. 2.3 Sdílené daně Základním způsob financování samostatné působnosti v České republice představuje zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Obec je stoprocentním příjemcem výnosů jen jediné daně, kterou je daň z nemovitostí. Výnosy daně z přidané hodnoty a daní z příjmů 7 8
Srovnej např.: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6152156. Pojem srovnej např.: www.uur.cz.
6
fyzických a právnických osob jsou přerozdělovány obcím podle zákonem daných kritérií. Financování obcí tak závisí na skutečnosti, jaké daně stát v daném roce vybere, predikce daňových výnosů nemusí vždy odpovídat následné realitě. Tato skutečnost často obce omezuje v plánování jejich vlastního rozvoje. V roce 2012 byla schválena novela zákona o rozpočtovém určení daní, která vyrovnala daňové příjmy jednotlivých obcí podle velikosti. Jde o poměrně zdařilý kompromis, který podpořila rovněž ČSSD. Rozpočtové určení daní není v České republice optimální, s ohledem na ekonomickou situaci státu jde o přijatelné a všeobecně podporované řešení. 2.4 Jaký zbývá prostor pro realizaci komunální politiky ČSSD? Kromě výše uvedených problémů národní komunální reality existuje jistě mnoho dalších. Pro realizaci (či nerealizaci) komunální politiky ČSSD jsou však tyto zřejmě nejdůležitější, neboť její tvorbu v úrovni samostatné působnosti velmi stěžují. Přílišná roztříštěnost územní samosprávy v České republice má za následek především roztříštěnost komunální politiky jako takové. Každá dílčí komunální politika (například sociální či bytová) je roztříštěním limitována ve své plošnosti, což má důsledky i na formulaci jednotné komunální politiky ČSSD. Jiné nástroje a jiný vliv na své okolí mají větší a velká města, jiný malé obce. Ze stejného důvodu by byla napadnutelná konstrukce, která by územní samosprávě plošně přičítala určitou roli v tradičně sociálně demokratických oblastech činnosti, které by bylo možné zobecnit do konkrétního programu (např. sociální politika, zaměstnanost, bytová politika či ekologie). Sociálně demokratická komunální politika tak nemůže stát „jen“ na podpoře tradičních témat a musí zohledňovat celkovou komunální realitu v České republice, především její limity. Specifika České republiky, tedy legální konstrukce „pouhého“ příspěvku na výkon státní správy v kombinaci s variabilními sdílenými daněmi snižují prostor pro samostatnou působnost měst a obcí, a tím i možnost realizace komunální politiky ČSSD. Na druhé straně otevírá národní komunální realita prostor pro návrhy ČSSD na její podstatnou revizi za využití druhé a třetí úrovně komunální politiky, tedy platformy Klubu a ostatních poradních orgánů ČSSD s cílem vytvořit budoucí legislativní návrhy, které by v dalším volebním období připravila vláda, a schválil parlament se sociálnědemokratickou většinou. Nezbytnou podmínkou realizace sociálně demokratické komunální politiky je osobní, morální a profesionální kvalita komunálních zastupitelů, bez nichž by komunální politika ČSSD nebyla možná. Součástí personální politiky ČSSD by tak měla být specifická a systematická příprava komunálních politiků na výkon jejich funkce a vytvoření systému odborné podpory v době výkonu jejich mandátu. Realizovat sociálnědemokratickou komunální politiku v českých podmínkách za nedostatečného finančního přispění státu, a doposud bez metodické a ideové podpory ČSSD samotné, je velmi složité, avšak nikoliv nemožné. Každodenní činnost správců obcí zvolených za ČSSD o tom přesvědčuje. Jde často o živelnou a dosud nekoordinovanou
7
politiku, kterou lze při bližším ohledání zobecnit do určitých principů. V další kapitole se pokusíme tyto základní principy komunální politiky ČSSD stručně a výstižně popsat. 3.
Principy komunální politiky ČSSD
Principy zohledňují všechny tři identifikované úrovně, ve kterých je možné realizovat sociálnědemokratickou komunální politiku. Reflektují nejen současné zkušenosti starostů a primátorů, nýbrž odpovídají i na otázku, jaká by měla být komunální politika v budoucnosti, pokud ČSSD přijme vládní odpovědnost. Principy jsou členěny od obecných principů ke konkrétnějším. První čtyři principy by se mohly stát základem budoucí komunální politiky ČSSD pro následující volební období, neboť k jejich uskutečnění jsou zapotřebí dílčí i systematické legislativní změny. Základní teze by měl dále rozpracovat Klub s ostatními poradními orgány ČSSD a realizovat vláda vzešlá po volbách v roce 2014. Následující princip byl formulován na základě rozhovorů se starosty a primátory a poslední dva principy se týkají vnějších a zahraničních vztahů s cílem rozšířit možnosti realizace komunální politiky ČSSD za hranice strany. Výčet zmíněných sedmi principů není v žádném případě uzavřený. Naopak, autoři počítají s tím, že nadcházející diskuse jejich počet mnohonásobně zvýší. Smysl principů tkví především v tom, aby se promítly do obecného komunálního programu ČSSD, který by byl realizován jednotlivými městy a obcemi. 3.1 Princip jednotné komunální politiky ČSSD Komunální politika ČSSD by neměla být pouhým přívažkem ostatních politik. Vedle celostátní a krajské politiky jde o svébytný systém, který je s ostatními politikami vnitřně svázán základními hodnotami a principy sociální demokracie. Až celek složený ze všech tří zmíněných segmentů (státní, krajské, obecní) tvoří sociálnědemokratickou politiku. Výrazem této skutečnost je již dnes svébytné postavení Klubu jako místa, kde primárně dochází k tvorbě sociálnědemokratické komunální politiky a diskusi o ní. Komunální politika však není systematicky zařazena do odborné činnosti stínové vlády ČSSD. Smysl komunální politiky se nevyčerpá jen tím, že zástupci Klubu budou diskutovat o konkrétních programových návrzích s jednotlivými stínovými ministry, komunální politika není jen doplnění jednotlivých dílčích resortních politik. Komunální politiku nelze redukovat ani na jedno z mnoha průřezových témat, kterými se stínová vláda zabývá. Podobně jako v případě oblasti vědy a výzkumu, sportu či ochrany lidských práv a rodiny by si rovněž komunální politika zasloužila své místo ve stínové vládě ČSSD. Smysl zastoupení komunální politiky ve stínové vládě ČSSD spočívá nejen v analýze dopadů legislativních a ostatních návrhů jednotlivých stínových správců resortů na komunální oblast (ta je možná i bez pozice ve stínové vlády), ale především ve společné a neresortní tvorbě té části komunální politiky, kterou komunální politici samotní nejsou s to s ohledem na právní řád České republiky ovlivnit, neboť je závislá na jiné než komunální úrovni. Účast Klubu na jednání stínové vlády bude především zárukou toho, že se téma komunální politiky 8
na této platformě otevře. Legislativní náměty týkající se budoucnosti komunální politiky by měly zaznít na stínové vládě přímo a nikoliv jen za využití prostředníků z řad stínových ministrů. Zařazením komunální politiky do agendy stínové vlády dá ČSSD jasně najevo důležitost tohoto segmentu sociálnědemokratické politiky i významu jejich nositelů. Princip neresortnosti a komplexního vnímání komunální politiky by měl být zachován i v případě, kdy ČSSD přijme vládní odpovědnost. Vládní odpovědnost ovlivní a změní činnost Klubu, který nebude partnerem již jen pro vnitrostranické struktury, nýbrž partnerem sociálnědemokratické vlády. Komunální politika by tak měla být součástí politiky vládní. Podobně jako celá strana dostane rovněž Klub v momentě ustavení vlády ČSSD zcela nový rozměr. Opět nepůjde jen o analýzu dopadů připravovaných právních norem na komunální sféru, nýbrž o možnost šíření sociálnědemokratických komunálních principů do celkové komunální politiky v České republice. Zastoupení Klubu ve vládě ČSSD je spojeno nejen s přímou komunikací s jednotlivými ministry, nýbrž s komunikací s komunálními svazy s celostátní působností. Komunální svazy s celostátní působností na druhé straně získají jednotný prostor k vyjádření svých připomínek prostřednictvím Klubu. Zařazení Klubu do vládních struktur tak bude přínosné pro všechny klíčové aktéry. Budoucí vládní fáze činnosti Klubu může ovlivnit komunální svazy natolik, že budou ve svých strukturách otevřenější sociálnědemokratickým návrhům i v době, kdy sociální demokracie již nebude mít vládní odpovědnost. Pro komunální politiku ČSSD se tak otevírají nové obzory. Analogicky k pozici mluvčích pro vědu a výzkum, sport či lidská práva a rodinu by měl v budoucnu existovat post mluvčího vlády pro komunální záležitosti, který by zastřešoval jednotné pojetí komunální politiky v rámci ČSSD. Příklady využití komunálních mluvčích na vládní úrovni je možné nalézt v Rakouské sociální demokracii a Komunistické straně Rakouska. 3.2 Princip vyváženého vztahu územní samosprávy a státu Právní řád České republiky obsahuje dostatečné záruky pro nerušený rozvoj územní samosprávy. Princip územní samosprávy je vyjádřen v čl. 8 Ústavy a konkretizován v hlavě sedmé (článcích 99 až 105). Právní garance nezávislosti územní samosprávy na státu jsou na vysoké úrovni, v případě nezákonné ingerence státu do samostatné působnosti je možné využít obecného, resp. ústavního soudnictví. Přes všechna právní zakotvení principu samosprávy dochází od roku 2010 soustavně ze strany státu k podstatnému zásahu do samostatné působnosti měst a obcí. Tento zásah je spjat s nedostatečným financování přenesené působnosti, kterou města a obce vykonávají jménem státu. Nedostatečná výše příspěvku na výkon státní správy způsobuje, že obce doplácejí předmětné agendy v přenesené působnosti ze svých vlastních finančních prostředků, které by měly být určené na jejich vlastní rozvoj, především na rozvoj veřejných služeb pro své občany. Stát tak podvazuje samosprávnou činnost obcí a nepřímo (zato výrazně) zasahuje do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Vztahem mezi státem a samosprávou se několikrát 9
zabýval Ústavní soud. V nálezu Ústavního soudu č. 34/02 Sb. se vyjádřil ve smyslu, že „způsob financování výkonu státní moci územními samosprávnými celky za předpokladu, že státní příspěvek bude dostatečně vysoký ke splnění uložených úkolů, nepředstavuje ohrožení autonomie územních samosprávných celků podle Ústavy a Charty místní samosprávy“. Lze dovodit, že současné snížení příspěvku na výkon státní správy, u některých obcí o cca. 30% oproti faktickému stavu jejich činností, vykonávaných pro stát v přenesené působnosti, je ohrožení autonomie, o kterém hovořil Ústavní soud. ČSSD by měla nalézt řešení, jak přenesenou působnost udržitelně financovat. Snížení finančních prostředků, které by mohly být využity pro rozvoj samostatné působnosti, se týká všech obcí bez rozdílu, nejvíce však obcí s rozšířenou působností, v národním měřítku větších a největších obcí. V minulých letech byl příspěvek na výkon státní správy u zmíněných obcí snížen o přibližně 17, 5 % a toto snížení nebylo na rozdíl od ostatních obcí do současnosti vyrovnáno. Naopak, obcím od roku 2010 přibyly nové kompetence, které nejsou kryty stejnoměrným navýšením příspěvku na výkon státní správy; nepoměr mezi přenesenou působností a jejím financování se zvyšuje na úkor územní samosprávy jako celku. Obce třetího typu jsou místem, kde ČSSD v roce 2010 dosáhla nejlepšího volebního výsledku. Z celkového počtu 205 obcí s rozšířenou působností má 20 % z nich sociálnědemokratické vedení. Mezi starosty a primátory tak vznikl oprávněný požadavek, aby ČSSD reformu financování přenesené působnosti připravila a jako vládní strana v následujícím volebním období realizovala. 3.2.1 Povinné úkoly samosprávy Samostatná působnost obce není bezbřehá. Ačkoliv nejsou v českém právním řádu na rozdíl od ostatních zemí EU formulovány povinné úkoly samosprávy9, lze z funkce obce jako veřejnoprávní korporace dovodit, že v rámci samostatné působnosti existují určité činnosti, které obce kvazi povinně plošně vykonávají. Tento princip je zmíněn v § 2 a § 35 obecního zřízení a souvisí s rozvojem území, a se saturací potřeb občanů obce. Podstatou územní samosprávy je skutečnost, že stát by neměl diktovat způsob, jaký má obec k plnění svých úkolů využít, a nikoliv skutečnost, že by obec mohla v rámci samostatné působnosti vykonávat jakoukoliv činnost. Samostatná působnost je jedinečným prostorem, kde lze realizovat sociálnědemokratickou komunální politiku, ačkoliv jde o velmi úzký prostor zejména z důvodu nedostatečného financování. Kvazi povinné úkoly v samostatné působnosti bývají správci obcí opomíjeny s tím, že nejde o vymahatelnou povinnost. Ústavně zaručený princip samosprávy, který má zaručit svobodné rozhodování zastupitelstva o věcech své obce, je tak mnohdy směšován se svévolí. Důraz na plnění těchto kvazi povinných úkolů samosprávy by se mohl stát základní součástí komunální politiky ČSSD. Obecné mantinely povinných úkolů samosprávy v podobě rozvoje území a starosti o potřeby svých občanů jsou natolik flexibilní, že mohou být naplněny právě sociálnědemokratickou komunální politikou. Je nezbytné se pokusit o vytvoření katalogu těchto úkolů a jeho zobecnění. Každé zobecnění však musí reflektovat 9
Srovnej např.: Schwind, Hauptmann: Kommunalrecht, str. 21 a násl.
10
ekonomické a legislativní možnosti obcí. Právě formulovaný prostor kvazi povinných úkolů samosprávy by se mohl stát jádrem sociálnědemokratické politiky ČSSD. ČSSD by po vzoru německy mluvících zemí měla iniciovat vznik katalogu povinných úkolů územní samosprávy. Samostatná působnost je vlastní všem městům a obcím bez výjimky. Vzhledem k přílišné fragmentaci komunální sféry a praktické nemožnosti vytvoření konkrétního programu pro všechny obce, by jádrem komunálního programu ČSSD měl být v prvé řadě důraz na akceptaci zmíněných kvazi povinných úkolů samosprávy správci obcí. Konkretizaci těchto úkolů musí obec provést sama s ohledem na svou velikost, personální a ekonomické možnosti. Pro komunální politiku ČSSD je ale podstatné, že existenci zmíněných povinných úkolů samosprávy uznává a trvá na tom, aby odpovídaly sociálnědemokratickým hodnotám. a) Veřejné služby Ze smyslu obce jako veřejnoprávní korporace vyplývá, že podstatou kvazi povinných úkolů samosprávy by měla být právě realizace veřejných služeb. Právo Evropské unie používá namísto pojmu veřejné služby pojem „služba obecného zájmu“, která je dále členěna na službu hospodářské a nehospodářské povahy10. Protokol č. 26 Smlouvy o fungování Evropské unie označuje služby obecného zájmu za společnou hodnotu Unie. V Protokolu o službách obecného zájmu je vyzdvižena úloha místních orgánů při jejich poskytování, pořizování a organizování, aby co nejlépe odpovídaly potřebám uživatelů. Pod pojem veřejná služba (či služba obecného zájmu) je možno zařadit celou škálu činností, které obec vykonává pro své občany v přenesené i samostatné působnosti. Sama existence obce je vlastně veřejnou službou svého druhu. Veřejné služby musí být především dostupné a kvalitní. Do veřejných služeb patří celá řada institutů, které obce mohou samy bez spolupráce s ostatními subjekty jen stěží ovlivnit (například dopravní obslužnost či oblast bezpečnosti). V oblasti veřejných služeb existuje značný prostor pro spolupráci na úrovni stát-kraj-obec, který by měla ČSSD iniciovat, sjednotit a všestranně podporovat za využití strategických plánů rozvoje veřejných služeb. Právě ve veřejných službách platí, že obecní úroveň je místem, kde se střetávají politiky různých subjektů a místem, kde jsou výsledky (či selhání) v dostupnosti, kvalitě a ceně veřejných služeb nejvíce viditelné. Občané často oslovují obec jako jim nejbližší úroveň, aby sjednala případnou nápravu, pokud veřejné služby nejsou kvalitní či dostupné, aniž by však komunální úroveň disponovala patřičnými kompetencemi. Pro občany žijící v území není legislativní rozdělení kompetencí důležité, i proto by komunální politika měla být sociální demokracií chápána v provazbě s ostatními politikami. Oblast veřejných služeb je pro ČSSD klíčovou oblastí k realizaci vlastního programu. Dostupnost a kvalita veřejných služeb přímo ovlivňují životy občanů České republik, veřejné služby jsou onou oblastí, kde je možné konkretizovat principy a hodnoty ČSSD. Je to právě realizace veřejných služeb, proč by komunální politika měla být v ČSSD chápána jednotně a neresortně. Pokud zvýšení úrovně, kvality a dostupnosti veřejných služeb bude spojeno jen 10
Zejména Protokol č. 26 o službách obecného zájmu Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen SFEU), čl. 14 SFEU hovoří o službách obecného zájmu hospodářské povahy, čl. 107-109 SFEU o státní podpoře úzce související se službami obecného zájmu hospodářské povahy.
11
s jednou úrovní (například regionální) a nebude provázáno s úrovněmi dalšími, bude každá změna vždy jen dílčí a nikoliv celistvá. Vždy je nutné zohlednit dopady změn jedné úrovně na úrovně další. V samostatné působnosti obcí existuje omezený prostor k realizaci veřejných služeb. Pokud však přijmeme provázanost mezi kvazi povinnými úkoly samosprávy a veřejnou službou, je obsahem těchto úkolů právě veřejná služba. ČSSD by měla zmapovat, jaké veřejné služby jsou v samostatné působnosti v obcích vykonávány, a pokusit se o jisté zobecnění podle velikostí obcí. Podpora veřejných služeb koresponduje se základními hodnotami ČSSD a představuje základní nástroj realizace komunální a krajské politiky sociální demokracie. b) Komunální podniky V některých zemích Evropské unie (především v německy mluvících) jsou povinné úkoly samosprávy realizovány prostřednictvím vlastních komunálních podniků. V souvislosti s liberalizačními tendencemi Evropské komise (například v oblasti vodního hospodářství) se tyto země snaží v současnosti za každou cenu komunální podniky zachovat11. Z důvodu překotné privatizace v České republice na počátku devadesátých let došlo i k privatizaci komunálních služeb a ke zrušení komunálních podniků, s jejichž následky se potýkáme dodnes (zejména v oblasti energií). Obce tak dnes plošně nemají dostatečný vliv na důležité veřejné služby, jejich dostupnost, kvalitu a cenu. Na místě by byla zpětná rekomunulazice těchto služeb, která však s ohledem na ekonomickou situaci a specifika komunálního vývoje v České republice (přílišná roztříštěnost) je jen částečně uskutečnitelná. Řada obcí vykonává některé veřejné služby prostřednictvím svých institucí, například organizačních složek či komunálních podniků s různou právní formou. Výkon veřejné služby prostřednictvím obcí samotných garantuje občanům zohlednění ještě dalších aspektů, nikoliv jen ziskovosti. Tento princip se nazývá dekomodifikace a je v souladu s celkovou politikou ČSSD. Proto by ČSSD měla tento způsob realizace veřejných služeb podporovat. Na druhé straně mohou být veřejné služby vykonávány i jinými subjekty, odlišnými od obce. Obec by si však měla ve vztahu k těmto subjektům ponechat určitý korigující vliv. Vždy záleží na konkrétní obci, zdali svěří výkon veřejné služby svým institucím anebo třetím subjektům. Pro komunální politiku ČSSD je však důležité, aby se obce nezříkaly své úlohy organizátora veřejných služeb, ačkoliv tato skutečnost není zatím v národním právním řádu systematicky upravena. To čeká až na normotvorbu sociální demokracie. Oblast veřejných služeb je základní oblastí, ve které se uskutečňuje sociálnědemokratická politika ČSSD, přijetí tohoto závazku správci obcí zvolených za ČSSD by se mělo stát pevným základem pro další komunální činnosti. 3.2.2 Subsidiarita Princip subsidiarity umožňuje, aby o každé společenské záležitosti rozhodovala ta úroveň, která je jejímu řešení nejbližší a nejefektivnější. Zachování principu subsidiarity je 11
Srovnej například stanovisko Svazu měst Rakouska k projednávání balíčku návrhů směrnic o veřejném zadávání, in: http://www.staedtebund.gv.at/.
12
pro komunální politiku ČSSD klíčové. Tento princip je součástí hodnotového systému sociální demokracie, jeho podpora je pro fungování územní samosprávy zcela nezbytná. Princip subsidiarity je však s ohledem na komunální realitu v České republice složitější než kde jinde. Diskuse se totiž nevede jen o tom, zdali konkrétní oblast má spravovat celostátní, krajská či obecní úroveň, nýbrž i o tom, jaké z obecních úrovní daná oblast vlastně náleží. V České republice existují tři druhy obcí podle svěřených kompetencí. Od roku 2010 jsme svědky stálého přesunu dílčích kompetencí z obcí na obce s rozšířenou působností. Tato skutečnost souvisí s přílišným počtem obcí v České republice a s tím souvisejícím roztříštěním územní samosprávy. Přenášení kompetencí z menší obce na větší však negativně ovlivňuje občany, kterým se veřejná správa vzdaluje, což je v protikladu s principy dobré správy, ke kterým se ČSSD přihlásila. Jde o další oblast, kde by ČSSD měla postupovat jednotně s cílem nalézt kompromis mezi státní, krajskou a komunální politikou. Veřejná správa musí zůstat občanovi co nejdostupnější. Pokud se prokáže, že danou záležitost bude lépe vykonávat obecní úroveň jiná, například obec s rozšířenou působností, měla by se tato změna dotknout nejen předmětného zákona, nýbrž musí být zohledněny i jiné skutečnosti, zejména dopravní obslužnost do místa nového sídla úřadu, která je často v působnosti krajské. Až tento komplexní pohled na politiku umožní, aby politika ČSSD měla trvalejší ráz. Každá změna ovlivňující stávající princip subsidiarity by měla být předkládána až po obsáhlé analýze, což se v současném volebním období bohužel nestalo. 3.3 Princip podpory meziobecní spolupráce Vzhledem k roztříštěnosti komunální sféry v České republice by ČSSD měla z důvodu efektivnosti podporovat každou formu meziobecní spolupráce. K meziobecní spolupráci lze využít stávajících nástrojů obecního zřízení (především dobrovolných svazků obcí), příkladem meziobecní spolupráce jsou však rovněž místní akční skupiny, které na území ČR vznikají od roku 2002 v souvislosti s programem Obnovy venkova a následnými operačními a národními programy12. Meziobecní spolupráce nesmí být směšována s násilným nedobrovolným slučováním obcí, které se na území ČR uskutečnilo v sedmdesátých letech minulého století, kdy se počet obcí zredukoval přibližně o polovinu na počet 4 100. ČSSD ctí a uznává ústavně zaručený princip samosprávy, který je nezbytným základem fungování obcí. Stejnou vahou však ČSSD uznává a podporuje právo obcí dobrovolně se sdružit do větších celků za účelem splnění konkrétního úkolu či za účelem vytvoření větších a trvalejších institucí. S ohledem na roli meziobecní spolupráce coby jednoho z fundamentů komunální politiky však ČSSD preferuje zmíněné trvalejší instituce (např. svazky obcí), neboť i komunální politika ČSSD by měla být trvalá. Trvalejší meziobecní spolupráce by měla být především prospěšná obcím samotným a neměla by jim ubírat vlastní identitu. Meziobecní spolupráci by měly prosazovat především obce samotné, sociálnědemokratické obce by se mohly stát předvojem tohoto pnutí. Role 12
http://eagri.cz/public/web/mze/venkov/mistni-akcni-skupiny/.
13
ČSSD po převzetí vládní odpovědnosti spočívá především ve vytvoření nástrojů k podpoře meziobecní spolupráce, bez které by se zřejmě jen těžko zrealizovala. Vedle legislativního ukotvení by mělo jít především o finanční a ekonomické nástroje a pobídky, které meziobecní spolupráci zvýhodní oproti opačným tendencím, konzervující současný nedobrý stav. Meziobecní spolupráci na základě dobrovolnosti je vlastní rovněž její ukončení, nebude-li pro jednotlivé členy svazku dále účelná, meziobecní spolupráce by měla být právem a nikoliv povinností obcí. Podpora meziobecní spolupráce je jedním ze základních atributů komunální politiky ČSSD, vždy však na základě dobrovolnosti. Čím větší budou v českém prostředí existovat svazky obcí za zachování dílčích identit jejich členů, tím lépe je možné formulovat a prosazovat jednotnou komunální politiku ČSSD, která dnes v podstatě není systematicky možná. Podpora meziobecní spolupráce je pozdní odpovědí ČSSD na rozdrobenost komunálního prostředí, které bylo zapříčiněno přílišným liberalismem počátku devadesátých let. Podpora vzniku větších obecních celků na základě samosprávných a demokratických principů je v souladu s hodnotami ČSSD a vnitřně navazuje na podporu družstevnictví a svépomoci z předválečného období. Důraz však musí být kladen zejména na demokratickou strukturu institutů meziobecní spolupráce (nejčastěji svazků) a demokratický způsob jejich správy. Trvalejší instituce meziobecní spolupráce by mohly výrazně změnit národní komunální realitu a zjednodušit i komunální politiku ČSSD, která spočívá z důvodu přílišného rozdrobení komunální sféry v současnosti z části na složitých konstrukcích. Až dobrovolné svazky obcí by se mohly stát bází tradičně levicových politik, kterými jsou především sociální politika, urbanistika, politika bydlení a politika zaměstnanosti. ČSSD by však měla vytvořit soubor nástrojů, které zaručí, že nebude docházet k přenosu kompetencí z vyšších úrovní na úroveň komunální bez zajištění dostatečného financování. Pokud se principy meziobecní spolupráce positivně uplatní v rámci samostatné působnosti, mohly by být vzniklé instituce meziobecní spolupráce v budoucnu využity rovněž v rámci nutné reformy veřejné správy. Dobrovolně vybudované svazky obcí by mohly vykonávat ve svém území rovněž státní správu, což je reakcí ČSSD na současný přenos kompetencí v rámci jednotlivých typů obcí bez zohlednění, co daná změna způsobí občanům. Dobrovolné svazky obcí by samy, demokraticky, měly rozhodnout, kde se v budoucnu bude vykonávat státní správa, aby občanům byla co nejblíže, úloha státu by byla jen koordinační a metodická. V případě podpory meziobecní spolupráce platí především, že ČSSD musí obcím zaručit takové podmínky, aby byla uskutečňována na základě dobrovolnosti. Přenesení výsledků meziobecní spolupráce coby základ reformy veřejné správy musí předcházet podrobná analýza přínosů, neboť pro veřejnou správu by měla být typická její stabilita. Pro občana ani pro veřejnou správu samotnou není vhodné, aby se systémy veřejné správy měnily v krátkých časových intervalech. Podpora meziobecní spolupráce je jedním z klíčových témat, které by ČSSD měla prostřednictvím vládního zmocněnce pro komunální oblast projednávat s komunálními svazy 14
s celostátní působností, neboť se tato oblast týká všech obcí bez rozdílu. Myšlenka meziobecní spolupráce by měla najít své zastánce v co největším počtu obcí v České republice. 3.4 Princip udržitelného financování obcí Zajištění udržitelného financování obcí je vedle záruk práva na samosprávu klíčovou podmínkou pro jejich existenci. Územní samospráva je financována ze dvou základních zdrojů. První zdroj představuje rozpočtové určení daní, které je přímo závislé na celkové částce, kterou stát na daních vybere. Druhou skupinou zdrojů představuje příspěvek na výkon přenesené působnosti a další národní a evropské dotace. V současných ekonomických podmínkách České republiky není realistické uvažovat o systémových daňových změnách financování obcí, například o zavedení komunální daně jako v některých zemích EU. Změny rozpočtového určení daní by se však mohly týkat dílčích kritérií, které dnes zohledňují výměru katastrálního území, počet obyvatel a počet dětí a žáků navštěvující školu či školku zřizovanou obcí. Zpřesněním dílčích kritérií je možné zohlednit úroveň veřejných služeb, které obec poskytuje (např. městskou hromadnou dopravu). Ve zpřesnění dílčích kritérií by měla být přítomna i složka motivační, aby byl stupeň poskytovaných veřejných služeb v daném místě co nejširší. Podobně lze motivovat rovněž dobrovolné svazky obcí za účelem výkonu veřejných služeb. ČSSD by se měla soustředit především na financování přenesené působnosti, neboť stávající systém příspěvků na výkon přenesené působnosti limituje výkon samostatné působnosti a neodpovídá principům dobré správy. V mezičase by se však ČSSD měla pokusit aspoň o částečné finanční vyrovnání především s obcemi třetího typu, které nejvíce doplácejí výkon státní správy ze svých zdrojů. Jak uvedeno výše, příspěvek na výkon státní správy byl jednostranně snížen o 17,6 %, aniž by u obcí třetího typu došlo k jeho navýšení. V České republice existuje jen malá část dotací, které by byly vázány na konkrétní oblast (např. dotace podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí). Pokud by účelově vázané dotace tvořily větší část dotačního spektra, nebylo by tak jednoduché snížit jejich absolutní objem. Na druhé straně by se tak dotace transformovaly v podstatě v kvazi mandatorní výdaje, což negativně ovlivní státní rozpočet. Přesto by se ČSSD měla pokusit o určitý kompromis, který by zlepšil financování některých oblastí veřejných služeb vykonávaných obcemi pro stát. Evropské dotace jsou pro města a obce v České republice klíčové, měly by však více zohlednit jejich potřeby, než tomu bylo v současném programovacím období. Při přípravě budoucího programovacího období by však ČSSD měla hrát výraznější roli než doposud. Určitá pasivita ČSSD je v přímé úměře k jejímu opozičnímu charakteru, na druhé straně lze využít platformy krajů ČSSD a ostatních pracovních orgánů, které se strukturálními fondy zabývají, aby názory ČSSD byly jasně vyjádřeny. Tématem strukturálních fondů by se rovněž měla zabývat stínová vláda jako celek a nikoliv jen věcně příslušní stínoví ministři v rámci svých minitýmů. V letošním roce má být podepsána Dohoda o Partnerství mezi Českou
15
republikou a Evropskou komisí, týkající se budoucího programovacího období 2014 až 2020. Zohlednění názoru ČSSD při přípravě této dohody by mělo být rovněž nezbytné. V současném programovacím období má Česká republika obrovský deficit v čerpání evropských fondů, což negativně ovlivňuje i obce. Pro územní samosprávu v České republice by bylo velmi výhodné, pokud by Česká republika po vzoru Slovenska a Rumunska usilovala o prodloužení pravidla n+3 na závazky z let 2011 a 2012. Toto opatření by totiž mohlo výrazným způsobem napomoci dočerpání nevyužitých prostředků. Tento názor byl formulován klíčovým komunálním svazem s celostátní působností13, spolupráce Klubu a Svazu měst a obcí České republiky v oblasti evropských dotací se jeví jako velmi vhodná. 3.5 Principy rozumné správy a otevřenosti obce Následující principy byly formulovány na základě rozhovorů se starosty a primátory, kteří odpovídali na otázku, jaká by komunální politika ČSSD vlastně měla být. Souborně dostaly jejich názory označení principy rozumné správy a otevřenosti obce, neboť rozumnost a otevřenost jsou jejich společným jmenovatelem. a) Komunální politika není byrokratická V tomto volebním období byly schvalovány zákony, které podle jejich předkladatelů měly v prvé řadě zabránit korupci. Ukázalo se, že předkladatelé samotní byli až příliš spjati s korupcí, proti které tolik brojili. Protikorupční zákonodárství přineslo do komunální sféry přílišnou a mnohdy nelogickou administrativní zátěž. ČSSD by se za přispění svých starostů a primátorů měla pokusit navrátit některé revidované normy do původního stavu. Jde zejména o novelizovaný zákon o veřejných zakázkách, který pod pláštíkem boje proti korupci od dubna 2012 paralyzoval veřejné zadávání jako takové. Podle názorů Klubu není dnes setrvávání na redukovaných prahových limitech pro veřejné zakázky opodstatnitelné a mělo by být navráceno do původních hodnot. Povinné zrušení výběrového řízení, pokud se přihlásí jen jeden soutěžitel, přineslo obcím mnoho potíží zejména v těch oblastech, kde je velmi těžké nalézt více soutěžitelů, např. úvěry od bank či v případě specifických služeb, jakými je hasičské vybavení. Proto by ČSSD měla iniciovat změnu této povinnosti. Podstatnou revizi byrokratických prvků by zasloužila rovněž základní norma správy obce, již zmíněné obecní zřízení. V současnosti je v České republice v účinnosti 9000 zákonů, z nichž značná část dopadá právě na komunální sféru. Zjednodušení právního řádu České republiky by se mohlo stát obecným úkolem sociálnědemokratické vlády. Přílišná byrokracie má přímou souvislost s přebujelými kontrolními mechanismy, kdy je stejná věc kontrolována na základě právního řádu mnoha subjekty. Na tuto skutečnost upozornili sociálnědemokratičtí starostové a primátoři zastoupení v Senátu při projednávání změny Ústavy, která novelizovala působnost Nejvyššího kontrolního úřadu. Nové kompetence v oblasti kontroly hospodaření územně samosprávných celků by měl Nejvyšší 13
http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/evropske-fondy/zastupci-svazu-se-sesli-s-novym-ministrem-promistni-rozvoj.aspx.
16
kontrolní úřad získat až v návaznosti na změnu a zjednodušení systému národních kontrolních mechanismů. Proti kontrole NKÚ jako takové starostové nic nenamítají. b) komunální politika není partajní Jako každé politice jsou i politice komunální vlastní politické dohody, které se uskutečňují především v rámci rady obce. Politická příslušnost by se však neměla stát základním kritériem k obsazování míst, spojených s odbornou správou obce. Jde nejen o obsazování vedoucích pozic na obecním úřadě, nýbrž především o místa v příspěvkových organizacích obcí a komunálních společnostech, jejich dcerách a vnučkách. Výběrová řízení by měla probíhat transparentně podle předem stanoveného a zveřejněného klíče. Základním kritériem pro obsazování zmíněných pozic by měla být odbornost, dosažené vzdělání a praxe v konkrétním oboru. Komunální politika ČSSD spočívá především na sociálnědemokratických hodnotách nelze ji směšovat s podporou sešvagřeným členům strany, kteří v daný čas nemají žádné jiné pracovní uplatnění. O komunální politice by se mělo více diskutovat na schůzích místních a okresních organizací ČSSD. Stanovy ČSSD umožňují vznik Klubů zastupitelů, které však bohužel doposud existují jen na několika málo místech. Měli by to být zastupitelé samotní, kteří by vznik těchto klubů iniciovali takříkajíc zdola. Klub starostů a primátorů by mohl v budoucnu kluby zastupitelů zastřešovat a poskytovat jim právní a metodickou součinnost. c) komunální politika není dogmatická Komunální politika bývá často označována za politiku všedního dne bez ideologického zabarvení, což souvisí s okruhem otázek, které správci obce řeší. Toto pojetí je oprávněné, avšak ne zcela pravdivé. Při řešení komunálních otázek především v samostatné působnosti existuje prostor pro taková řešení, které odpovídá sociálnědemokratickým hodnotovým principům. Právě rozdílnost řešení konkrétních otázek odděluje sociálnědemokratické správce obce od správců obcí náležejících do jiného politického spektra. Pro uskutečnění sociálnědemokratické komunální politiky je nezbytná otevřenost vůči jinému názoru a snaha o nalezení kompromisních řešení. Sociálnědemokratické komunální politice není vlastní dogmatismus v žádné podobě či vyhrocený ideologický střet. Hodnotový systém ČSSD připouští širokou škálu navržených možností, každé řešení by mělo vždy spočívat na co nejširší shodě politických partnerů a veřejnosti při zohlednění ekonomických a personálních možností obce. d) komunální politika není rozhazovačná Rok 2010 znamenal výrazný úspěch ČSSD v komunálních volbách, kdy 328 měst a obcí získaly sociálnědemokratickou správu. V předcházejícím volebním období usilovala řada těchto měst a obcí o finanční prostředky z evropských fondů. Před rozhodnutím o dotaci bylo vytvořeno velké množství návrhů projektů a přípravných studií, které se nakonec nerealizovaly, neboť dotace danému městu nebyla poskytnuta. Sociálnědemokratičtí správci tak mají ve svých kancelářích stohy papírů, které stály jejich obce značné finanční prostředky, za všechny zmiňme města Opavu a Krnov. 17
V současnosti nedochází k tak výraznému čerpání finančních prostředků z evropských fondů na tzv. „tvrdé projekty“, základní otázkou je jejich udržitelnost, která evokuje úsporná opatření. Tato opatření by však neměla snížit úroveň poskytovaných veřejných služeb. Pro řadu sociálnědemokratických měst a obcí jde v současnosti o klíčovou otázku, s kterou se potýkají. Při realizaci úsporných opatření je velmi důležitá komunikace s občany a dostatečné vysvětlení nezbytnosti těchto kroků. Zajímavé zkušenosti mají ve městě Chomutov a Jirkov. Problém zadluženosti obcí v České republice existuje, dluh územní samosprávy se však podílí na celkovém zadlužení jen několika procenty. ČSSD by prostřednictvím Klubu a stínové vlády měla navrhnout mechanismy a nástroje pro případ, kdy by se zadlužení obce stalo neúnosné. Podle stávajícího insolvenčního zákona č. 182/2006 Sb., jsou obce z jeho působnosti vyloučeny. Ačkoliv již řadu let existuje pracovní skupina pro návrhy řešení insolvence obcí, výsledky jsou zatím v nedohlednu. I zde existuje prostor pro návrhy ČSSD. e) komunální politika je rozumně transparentní S ohledem na demokratické principy ČSSD by správa obce měla být co nejvíce transparentní, a to nejen v oblasti nakládání s majetkem. Transparentnost obohatí komunální politiku o občanský prvek, který v řadě případů poslouží i jako kontrola či zpětná vazba, zdali je realizovaná komunální politika vykonávána v souladu s názorem veřejnosti. Princip transparentnosti by však měl spjat s principem rozumnosti. Absolutní transparentnost v sobě skrývá nebezpečí zvýšení administrativní zátěže. V pojetí komunální politiky ČSSD není ani transparentnost dogmatem, i když Klub chápe její nesporný význam. V první polovině letošního roku se v Poslanecké sněmovně vedla debata o povinném zveřejňování všech smluv, faktur a objednávek pod sankcí absolutní neplatnosti, nebudou-li zveřejněny. Klub v diskusi vznesl zásadní otázku, zdali by obce měly opravdu zveřejňovat všechny zmíněné dokumenty povinně pod určitou sankcí. Je to rozumné? Klub navrhuje, aby byly zveřejněny jen smlouvy až od určité výše plnění, nikoliv plošně smlouvy všechny. Rovněž sankce za případné nesplnění by měla být navržena uvážlivě, drobné opomenutí zaměstnanců obce a nevyvěšení dokumentu na webové stránky by nemělo být spojeno s neplatností smlouvy samotné, na jejímž základě bylo třeba již plněno. Klub spíše navrhuje, aby v případě nezveřejnění povinně zveřejňovaných smluv byla stanovena peněžitá sankce. Zveřejnění ostatních smluv, které by nebyly označeny za povinně zveřejňované, by mělo zůstat právem obce a nikoliv její povinností. To je příkladem rozumného pohledu na transparentnost. Klub však bezvýhradně podporuje zveřejňování záznamů jednání zastupitelstva, nikoliv však jednání rady, která jsou ze své podstaty neveřejná. Transparentnost obce se však nevyčerpává jen otázkou zveřejňování smluv či záznamů z jednání zastupitelstva. Princip transparentnosti znamená rovněž komunikaci s koaličními partnery, opozicí a především s veřejností o všech důležitých krocích, které obec hodlá učinit. V tom je princip transparentnosti jedním ze základních stavebních kamenů sociálnědemokratické komunální politiky a prolíná se všemi dalšími níže vyjádřenými principy. 18
f) komunální politika je vstřícná Nedogmatické a rozumně transparentní sociálnědemokratické politice je vlastní hledání kompromisních řešení. Nad rámec zákona o obcích zřizují sociálnědemokratičtí správci obce poradní orgány, které sestávají s členů koaliční vlády obce i opozice. V těchto orgánech se předjednávají konkrétní klíčové otázky s cílem nalézt shodu. Sociálnědemokratičtí správci obce jsou oproti svým protějškům z ostatních politických stran častěji otevřenější ostatním názorům. Komunikace se zástupci občanské společnosti je nezbytnou součástí sociálnědemokratické komunální politiky. Podpora vlivu občanské společnosti na komunální sféru je v souladu s hodnotovými principy ČSSD a komunikace s veřejností by se neměla omezit jen na situace, které předjímá právní řád České republiky, např. při projednávání územního plánu. Plánování obecně za využití širokého prvku veřejnosti je integrální součástí komunální politiky ČSSD jako takové. V rámci občanské společnosti náleží specifické postavení neziskovému sektoru, který poskytuje v daném místě veřejné služby. S ohledem na pojetí obce jako veřejnoprávní korporace, která organizuje na svém území veřejné služby, je velmi důležité, aby byl navázán funkční vztah mezi obcí a neziskovým sektorem. Sociálnědemokratická komunální politika je otevřená rovněž vůči moderním technologiím, například širokopásmovému internetu, které na svém území podporují. Správci obcí si uvědomují důležitost sportovního a kulturního vyžití občanů jako specifických veřejných služeb na svém území. g) komunální politika je integrační Poskytování veřejných služeb jako nejvlastnějšího úkolu obcí souvisí rovněž s integrací různých skupin obyvatel. V rámci samostatné působnosti poskytuje obec veřejné služby seniorům, dětem či mládeži. Principem sociálnědemokratické komunální politiky by měla být rovněž genderová vyváženost a integrace zdravotně či mentálně handicapovaných do společenství obce. Prostřednictvím Klubu by se ČSSD měla pokusit o vytvoření příkladů dobré praxe, jaké veřejné služby jsou v sociálnědemokratických obcích občanům se specifickými potřebami poskytovány. Specifické místo zaujímají sociálně znevýhodnění občané a jejich postupné začleňování. Sociální začleňování těchto občanů je součástí komunální politiky ČSSD. Každý krok vedoucí k sociální integraci by však měla obec citlivě vysvětlit ostatním občanům, aby se předešlo eskalaci xenofobních nálad, kterých jsme v současnosti svědky. Komunální politika ČSSD rovněž akcentuje aktivní postoj sociálně znevýhodněných občanů ke své životní situaci. 3.6 Princip spolupráce a podpory komunálních svazů s celostátní působností Jako každá politika usiluje i komunální politika ČSSD primárně o co nejlepší výsledek ve volbách. Tomuto cíli může napomoci vedle přesvědčivého volebního programu založeného na
19
podpoře dostupnosti a kvality veřejných služeb v území rovněž vliv starostů a primátorů ČSSD v komunálních svazech s celostátní působností. V podmínkách České republiky existují dva komunální svazy, kterými jsou historicky starší a podstatně větší Svaz měst a obcí České republiky na straně jedné a novější uskupení zejména menších obcí Sdružení místních samospráv České republiky na straně druhé. Z důvodu přílišného rozdrobení územní samosprávy v České republice hrají komunální svazy významnou úlohu jako mluvčí určitého segmentu obcí. Svaz měst a obcí se pokouší hájit zájmy všech obcí, Sdružení místních samospráv hájí specifické zájmy malých obcí. Oba svazy jsou již dnes respektovanými partnery státu a regionální samosprávy při přípravě a projednávání legislativních norem a dalších důležitých otázek. ČSSD by měla komunikovat a spolupracovat s oběma z nich. ČSSD by měla usilovat o zvýšení své role v obou zmíněných komunálních svazech. Oba svazy představují prostor pro šíření výsledků sociálnědemokratické komunální politiky do většího počtu obcí, a tím i k zlepšení volebního výsledku sociální demokracie. Vliv v komunálních svazech pomůže ČSSD rovněž v situacích, kdy bude v opozici. Komunální svazy, podobně jako Asociace krajů, se tak mohou v těchto dobách stát další platformou, kterou by ČSSD promlouvala k svým voličům. Podpora a spolupráce s komunálními svazy se nevyčerpává jen výše uvedenými pragmatickými důvody. Smysl komunálních svazů je tím větší, čím větší je rozdrobenost územní samosprávy, která je v ČR enormní. Paralelně s principy meziobecní spolupráce by se ČSSD měla pokusit o to, aby komunální svazy s celostátní působností zastupovaly co největší počet měst a obcí v České republice. Jedině tak je možné vytvářet v českém prostředí jednotnou komunální politiku. V současnosti zastupuje Svaz měst a obcí ČR přibližně 2 500 obcí, Sdružení místních samospráv pak několik set obcí. Vzhledem k dvojímu členství v obou svazech, které relativizují zmíněné počty, lze říci, že polovina měst a obcí v ČR dnes není zastoupena v žádném z komunálních svazů, což není optimální. ČSSD by měla usilovat o legislativní úpravu povinného členství všech obcí v komunálních svazech, aniž by však zvýhodňovala některý z nich. Tím ČSSD přispěje nejen k zvýšení prestiže svazů, ale především k tomu, že názor měst a obcí České republiky bude jednotnější než v současnosti. Je nepochybné, že tato skutečnost je v budoucnu politicky využitelná rovněž pro ČSSD samotnou. V přípravě legislativního zakotvení komunálních svazů do českého právního řádu spatřujeme další dílčí působnost zmocněnce pro komunální politiku ve stínové i v budoucí vládě ČSSD v následujícím volebním období. 3.7 Princip spolupráce sociálnědemokratických komunálních uskupení v EU Komunální politika ČSSD má rovněž svůj vnější rozměr, který tvoří dvoustranné a mnohostranné vztahy s komunálními uskupeními sesterských sociálnědemokratických stran členských států Evropské unie. Vzhledem ke značnému zpoždění oproti ostatním stranám, než se ČSSD začala soustavně zabývat komunální politikou, týkala se po dlouhou dobu dvoustranná spolupráce především otázek, jak by Klub měl po organizační, strukturální a
20
obsahové stránce fungovat. V těchto otázkách se Klub orientoval především na sociálnědemokratická uskupení v německy mluvících zemí, která mají bohatou historii. Mnohostranné vztahy v rámci sociálnědemokratické rodiny mají pro budoucnost komunální politiky zásadní význam. Sociálnědemokratická komunální uskupení vytvořila již v sedmdesátých letech minulého století vlastní platformu s názvem Unie sociálnědemokratických komunálních politiků. ČSSD ještě není členem této Unie, avšak již rok se podílí na její činnosti. Smysl Unie se nevyčerpává jen ve vzájemné výměně zkušeností, nýbrž tkví ve společném prosazování principů sociálnědemokratické komunální politiky v evropském měřítku. Obsahem této činnosti jsou společná stanoviska ke konkrétním legislativním návrhům EU i k roli komunální politiky v rámci Strany evropských socialistů PES. Do komunální politiky ČSSD vnáší Unie nový rozměr, ČSSD by se měla stát v dohledné době její integrální součástí. Zájmy obcí ve strukturách EU je možné hájit i za pomocí dalších subjektů. V první řadě to jsou poslanci Evropského parlamentu zvolení za ČSSD. Na rozdíl od jiných politických stran není komunální politika doposud systematicky v gesci žádného ze sociálnědemokratických poslanců EP. Doposud nevyužitý subjekt představuje dále Výbor regionů, který se přímo zabývá otázkami spojenými s územní samosprávou. Jde o platformu, která produkuje velmi zajímavé a kvalitní náměty, aplikovatelné rovněž i v českém prostředí. V následujícím volebním období by ČSSD měla zahrnout do svého vizíru rovněž Výbor regionů. Evropský rozměr komunální politiky ČSSD dokresluje její celistvost. 4.
Shrnutí
Právě dokončené Principy se pokusily vymezit komunální politiku ČSSD. Jde o svébytnou politiku, která je s ostatními politikami ČSSD spjata sociálnědemokratickým hodnotovým systémem. Vedle celostátní a krajské politiky, představuje komunální politika třetí pilíř celkové politiky ČSSD. Výrazem samostatnosti komunální politiky by měl být nejen zastřešující orgán v podobě Klubu, ale především její vlastní politický program, který stále ještě chybí. Svébytnost komunální politiky by však neměla vést k její izolaci v ČSSD, naopak komunální politika by se měla stát součástí stínové vlády a následně vlády se sociálnědemokratickou většinou jako součást celonárodní politiky. Jak jinak uskutečnit změny, které národní komunální realita nutně potřebuje? Zakotvením komunální politiky do politiky státní dá ČSSD jako první politická strana v historii České republiky jasně najevo důležitost tohoto segmentu, který není jen přívažkem jednotlivých resortních politik či průřezovým tématem. Pro uskutečňování komunální politiky ČSSD existuje jen velmi úzký prostor, kterým je především samostatná působnost obcí. Zmíněný prostor k realizaci komunální politiky ČSSD zužuje národní komunální realita, především enormní roztříštěností měst a obcí a nedostatečným zajištěním financování obcí stran státu. Další prostor k realizaci komunální politiky představuje činnost Klubu jako zastřešujícího orgánu měst a obcí se 21
sociálnědemokratickým vedením ve vztahu k ostatním poradním orgánům ČSSD, které vytvářejí programové a legislativní návrhy ČSSD. Podstata komunální politiky ČSSD spočívá na provazbě samostatné působnosti a poskytování veřejných služeb jako kvazi povinných úkolů obcí v samostatné působnosti. Na rozdíl od jiných právních řádů nejsou povinné úkoly samospráv součástí českého právního řádu. Z pojetí úlohy obcí jako veřejnoprávních korporací se myšlenka kvazi povinných spojených s veřejnými službami jeví jako reálná, její akceptace je v souladu s obecnými sociálnědemokratickými hodnotami. Komunální politika ČSSD se tak do značné míry rovná úsilí o zachování dostupnosti, kvality a ceny veřejných služeb v území. Takto široce koncipovaná komunální politika je jako obecný princip aplikovaný ve všech obcích České republiky bez ohledu na jejich rozdrobenost. Přílišné rozdrobenosti národní komunální sféry čelí ČSSD dvěma základními nástroji, které by po převzetí vládní odpovědnosti ČSSD měly být realizovány paralelně. Oba nástroje souvisejí s principem meziobecní spolupráce, který je vlastní sociálnědemokratické komunální politice. Prvním nástrojem je podpora dobrovolného slučování obcí do vyšších celků a druhým podpora povinnosti obcí být součástí některého z komunálních svazů. Role ČSSD v této oblasti spočívá především v tvorbě takových podmínek, aby meziobecní spolupráce byla pro obce samotné výhodná. Princip meziobecní spolupráce však nesmí ohrozit samostatnost obce a její nezávislost jako v sedmdesátých letech minulého století. Legislativním zakotvením povinného členství obcí v některém z komunálních svazů získají města a obce jednotnější platformu, která bude hájit jejich zájmy, veřejná správa jako celek získá jednotné protihráče. ČSSD nevyzdvihuje žádný ze stávajících komunálních svazů, zapojení konkrétní obce do jednoho z nich je jejím svobodným rozhodnutím. Na rozdíl od současného volebního období by každé změně v národní komunální sféře měla předcházet podrobná analýza dopadů a nákladů. Každá změna musí být dále doprovázena dostatečnými finančními prostředky pro její realizaci. Princip udržitelného financování územní samosprávy je jedním z klíčových pro celkové fungování územní samosprávy. Prostředky financování územní samosprávy jsou omezené, ČSSD by se však měla pokusit o systémovou změnu financování přenesené působností a dílčí změnu rozpočtového určení daní, která by měla více zohlednit spektrum poskytovaných veřejných služeb. Důležitý segment financování přestavují evropské dotace, které by však více než doposud měly brát v potaz požadavky měst a obcí, především v oblasti financování infrastruktury. Komunální politika ČSSD nachází společného jmenovatele v pojmech rozumnosti a otevřenosti. Projevem principu rozumnosti je odmítnutí dogmatismu, partajnictví a vyhroceného ideologického střetu. Projevem principu otevřenosti je komunikace s veřejností a tvorba specifických veřejných služeb pro jednotlivé segmenty obyvatelstva. Otevřenost je spjata rovněž s plánováním a snahou o sociální začleňování. Veřejné služby nemusí být nutně realizovány prostřednictvím obcí, obec by si však vždy měla ponechat určitý korigující vliv, klíčovým partnerem obcí je tak neziskový sektor.
22
Komunální realita v České republice nutně potřebuje systémové změny, které může nabídnout právě sociální demokracie, bude-li pověřena vládní odpovědností. Při těchto změnách je nutné využít platformy vzniklého Klubu, který formuluje názory sociálnědemokratického segmentu územní samosprávy. Komunální politika ČSSD obsahuje rovněž vnější prvek ve vztahu ke komunálním svazům s celostátní působností a prvek mezinárodní ve vztahu ke strukturám sociálnědemokratických komunálních politiků a Evropské unie. Principy definovaly prostor, kde komunální politika ČSSD může vznikat a nastínila její mantinely. Je-li sociálnědemokratická komunální politika spjata s realizací veřejných služeb vykonávaných v samostatné působnosti, měl by existovat katalog těchto služeb, které poskytují obce se sociálnědemokratickým vedením. Podobný souhrn by měl být k dispozici především pro sociální oblast a oblast bydlení jako tradiční politiky ČSSD. O komunální politice ČSSD by měla být vedena co nejširší diskuse. Hlavním úkolem Principů je tuto vnitrostranickou diskusi iniciovat. Jde o první rozsáhlejší ideové vystoupení Klubu, podobně jako v ostatních politikách ČSSD, platí i v oblasti komunální – MLUVTE NÁM PROSÍM DO TOHO! Mgr. Petr Schlesinger Praha, dne 29. července 2013
23
