Dit is een uitgave van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Programmadirectie Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid Postbus 20011 2500 AE Den Haag E-mail:
[email protected] Website: www.minbzk.nl/aanpaktop10
Implementatiereeks top 10: Mediationvaardigheden
BZK staat voor een goed functionerend openbaar bestuur, een veilige samenlevering en een overheid waar burgers op kunnen vertrouwen. Daarmee borgen wij de kernwaarden van onze democratie.
Praktische handreiking voor het inzetten van mediationvaardigheden
Prettig contact met de overheid
Colofon Redactie: Martin Euwema, Lynn van der Velden & Caroline Koetsenruijter
Met dank aan: In het bijzonder danken wij Yvette Nass van de gemeente Breda voor haar commentaar en aanvullingen. Ook danken wij Hanna Tolsma voor haar commentaar. Daarnaast zijn wij voor hun bijdragen veel dank verschuldigd aan Irene Pruim en Janneke Hagemans van de gemeente Zwolle, Nelleke Ruis en wethouder Henk Snier van de gemeente Breda, Ritchie Trieling en gedeputeerde Thoon Essed van de provincie Noord-Brabant, wethouder Josh Sijbom van de gemeente Hof van Twente, Meerten van der Werf, Ingeborg Smal en burgemeester Jan van Zanen van de gemeente Amstelveen, Marko Kramer van de gemeente Den Haag, Gerard Elenga van de gemeente Steenwijkerland, Jochem van der Wiel van de gemeente Tilburg, Ludwig Flohr van het waterschap van Amsterdam; Waternet, Ninke van der Kooy van de gemeente Enschede en Ed van der Hoeven van de gemeente Gouda. Tot slot danken wij Cathy Coppens, Stijn Verreet, Sofie Celis, Leen van der Berk en Ine Willemse van de Katholieke Universiteit Leuven voor hun bijdrage aan het afnemen en verwerken van de interviews in deze praktijkhandleiding.
Vormgeving: Instant Impact, Terborg
Fotografie: Arenda Oomen, Den Haag
Illustraties: Roel Ottow, Apeldoorn Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Programmadirectie Dienstverlening, Regeldruk en Informtiebeleid Postbus 20011 2500 AE Den Haag E-mail:
[email protected] Website: www.minbzk.nl/aanpaktop10
Uitgave © 2010 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag
Eindrapportage pioniertraject mediationvaardigheden resultaten, analyses & aanbevelingen
Prettig contact met de overheid
Inhoudsopgave Introductie Staatssecretaris Ank Bijleveld
6
Voorwoord Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer
8
1. Wat betekent een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van conflicten in de publieke dienstverlening? Lynn van der Velden 1.1 Leeswijzer 1.2 Aanleiding voor een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak 1.2.1 Administratieve lasten en top 10 knelpunten voor burgers 1.2.2 Nationale ombudsman 1.2.3 Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht 1.3 Wat is de betekenis van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak? 1.4 Hoe ziet de inzet van mediationvaardigheden eruit? 1.4.1 Inzet van mediationvaardigheden in de primaire en bezwaarfase 1.4.2 Inzet van mediationvaardigheden bij de behandeling van klachten 1.5 Klacht- en bezwaarprocedures vanuit het gezichtspunt van de burger A. De primaire fase B. De bezwaarfase C. De behandeling van klachten 1.6 Effecten van de inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces of bij klacht- of bezwaarprocedures 1.6.1 Resultaten eerste onderzoek 1.6.2 Besparingen in de primaire- en bezwaarfase bij de pioniers 1.7 Overige effecten van de inzet van mediationvaardigheden 1.8 Samenvatting De effecten in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers 2. Veranderen: waarom zou je en hoe doe je dat? Martin Euwema 2.1 Leeswijzer 2.2 Ontwikkelen en delen van een visie 2.3 Belang van visie 2.4 Motiveren tot verandering 2.5 Zorgen voor draagvlak 2.6 Managen van de vernieuwing 2.7 De vaart erin houden 2.8 Borgen van verandering 2.9 Samenvatting Vier bestuurders aan het woord Ervaringen en tips van de pioniers
2
12 13 14 14 15 16 17 18 22 23 20 20 21 21 22 22 23 24 24 25 30 31 32 33 34 36 37 38 38 38 39
3. Wanneer kies je voor een informele aanpak? Lynn van der Velden, Martin Euwema & Caroline Koetsenruijter 3.1 Leeswijzer 3.2 Een wettelijke ‘belplicht’ voor ambtenaren? 3.3 Het conflicthanteringspalet 3.4 Indicaties en contra-indicaties 3.4.1 Indicaties 3.4.2 Contra-indicaties 3.5 Escalatie en manier van conflicthantering 3.5.1 Toelichting 3.5.2 Gebruik van de escalatieladder 3.6 Samenvatting & conclusies 3.7 Een praktijkvoorbeeld Caroline Koetsenruijter Diagnose van conflicten door de ambtenaar Ervaringen en tips van de pioniers
44
4. Hoe voer je de gesprekken? Willy Zelen, Yvette Nass & Martin Euwema Leeswijzer De voorbereiding Help, een emotionele burger aan de lijn! Willy Zelen 4.3 Inleiding 4.4 Eerste hulp bij emotionele burgers 4.4.1 Uzelf als klant 4.4.2 Ken uzelf 4.4.3 Trek het u niet persoonlijk aan 4.4.4 U kunt zich voorbereiden 4.5 Herkennen, erkennen en verkennen 4.6 Enkele mogelijk lastige situaties 4.6.1 Blijven hangen in beschuldigingen 4.6.2 Van emotie naar agressie 4.6.3 Veel en begrijpelijk leed 4.7 Dit alles is te leren Een verschil in beleving, perpectief, houding en gedrag Martin Euwema, Lynn van der Velden & Caroline Koetsenruijter 4.8 Verschil in beleving, perspectief en houding 4.9 Aandacht besteden aan de verschillende belangen 4.10 Het achterhalen van belangen 4.11 Aandachtspunten bij het inventariseren van belangen 4.12 Samenvatting 4.13 Toelichting op bijgevoegde instrumenten De instrumenten
70
45 45 46 49 51 53 56 57 58 60 61 64
71 71 72 72 72 72 73 73 73 74 75 75 75 76 76 78 78 80 81 81 82 82
3
Schema voor het inventariseren van belangen Checklist voorbereiding (telefoon)gesprek Belwijzer Checklist voor een informeel overleg 4.14 Regie voeren, hoe doe je dat? Een praktijkvoorbeeld Yvette Nass De (telefoon)gesprekken in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers
83 84 86 89 91 100
5. Hoe combineer je helder taalgebruik & mediationvaardigheden Lynn van der Velden 5.1 Leeswijzer 5.2 Heldere taal 5.3 Knelpunten helder taalgebruik en begrijpelijke formulieren 5.4 Hoe kan het beter? 5.5 Wat levert het op? 5.6 Helder taalgebruik en mediationvaardigheden 5.6.1 Het primaire besluit 5.6.2 Ontvangstbevestiging aanvraag vergunning 5.6.3 De bezwaarclausule 5.6.4 De bezwaarclausule in geval van een toekenning 5.6.5 Uitnodiging tot informeel overleg in de bezwaarclausule 5.6.6 Een bezwaar maar geen telefoonnummer 5.6.7 De ontvangstbevestiging van een bezwaar 5.6.8 De ontvangstbevestiging van een klacht 5.6.9 Schriftelijke beëindiging klachtenprocedure 5.6.10 Uitstel van beslissing op bezwaar 5.7 Informatie en instrumenten op de website 5.8 Formulieren om van te leren 5.9 Conclusies Helder taalgebruik & mediationvaardigheden in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers
104
6. Hoe ga je om met het juridisch kader en de behoorlijkheidsnormen? Caroline Koetsenruijter & Maarten de Voogd 6.1 Leeswijzer Mediationvaardigheden & de Awb Caroline Koetsenruijter 6.2 De Awb onder de loep 6.3 Welke artikelen verdienen bijzondere aandacht in de primaire fase? 6.4 Welke specifieke artikelen gelden bij bezwaarbehandeling? 6.5 Tot slot Intervisie vragen voor projectleiders Checklist mediationvaardigheden in het primaire proces Checklist mediationvaardigheden in bezwaar
132
105 105 106 107 109 109 110 111 114 114 114 116 118 120 120 122 125 125 128 128
133 134 134 135 141 146 149 150 151
De dienende overheid mediationvaardigheden & de behoorlijkheidsnormen Maarten de Voogd 6.6 Inleiding 6.7 Rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen 6.8 Doelmatigheidsnormen 6.9 Behoorlijkheidsnormen 6.10 Soorten behoorlijkheidsnormen 6.11 Klachtprocedure bij vermeende schending van behoorlijkheidsnormen 6.12 Gevolgen onderzoek Nationale Ombudsman 6.13 Legitimiteit en behoorlijke behandeling 6.14 Het dienende bestuur 6.15 Actieve toepassing van behoorlijkheidsnormen 6.16 Slotsom Het juridisch kader & de behoorlijkheidsnormen in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers 7. Wat vraagt een andere aanpak van de organisatie & hoe zorg je voor verankering? Klarie Smit, Anneke de Koning, Caroline Koetsenruijter & Joey van den Hurk 7.1 Leeswijzer Een nieuwe manier van werken in de praktijk Klarie Smit 7.2 Van visie naar plan 7.3 De veranderstrategie 7.4 De project- of verandermanager 7.5 Draagvlak 7.6 Weerstand 7.7 Verankering Stappenplan voor de ontwikkeling, implementatie en verankering van een pilot mediationvaardigheden Anneke de Koning, Klarie Smit & Caroline Koetsenruijter 7.8 Leeswijzer Stap 1 Initiatieffase Stap 2 Voorbereidingsfase Stap 3 De startbijeenkomst Stap 4 De uitvoering Stap 5 Afronding en Evaluatie Meten en monitoren; evalueren van kritische succesfactoren en kosteneffectiviteit Joey van den Hurk Inleiding 7.9 Nulmeting 7.10 Case monitor 7.11 Afsluiting Wat vraagt het werken met mediationvaardigheden van de organisatie? Ervaringen en tips van de pioniers Literatuurlijst Over de auteurs
4
152 152 152 153 153 154 155 156 157 158 160 162 164 170 171 172 172 174 175 176 178 180 182 182 183 185 189 190 191 192 192 192 193 195 196 200 202
5
Geachte lezer,
Introductie
Helaas bestaat er al jaren weinig waardering voor de formele behandeling van klacht- en bezwaarprocedures. In 2008 heb ik de mogelijkheden laten uitzoeken om dit knelpunt voor burgers aan te pakken en toen bleek dat het gebruik van mediationvaardigheden bij klacht- en bezwaarprocedures heel veel oplevert. Zowel de burgers die bezwaar maken, als de ambtenaren die dat moeten zien op te lossen, zijn tevredener. Bovendien nemen de administratieve lasten voor de burger af en daarmee het aantal bezwaar- en beroepsprocedures. De doorlooptijd van procedures verbetert en de kosten voor de overheid verminderen er door. In 2008/2009 heb ik overheidsorganisaties uitgenodigd om te pionieren met mediationvaardigheden. Daar was veel belangstelling voor zodat we met 26 overheidsorganisaties aan de slag zijn gegaan in 16 verschillende overheidsdomeinen. Dat gebeurde zowel in het primaire proces als in de bezwaarfase. Het pionieren met mediationvaardigheden heeft veel waardevolle informatie opgeleverd waar andere organisaties hun voordeel mee kunnen en willen doen. Er is op dit moment grote behoefte aan informatie over het opzetten van een eigen traject, aan de door het ministerie van BZK ontwikkelde instrumenten en aan tips en ervaringen van overheidsorganisaties uit het pioniertraject. Met deze praktische handreiking wil ik u graag verder helpen. U vindt hier uitleg over de methode van werken en we gaan in op de eerste onderzoeksresultaten. Daarna komen de voorwaarden voor het ontwikkelen van een eigen project aan bod. Welke zaken lenen zich voor deze aanpak en waar moet inhoudelijk aan gedacht worden? Wat zijn de kaders van de Awb en wat brengt de toepassing van deze vaardigheden in de praktijk met zich mee? Hoe gaat u om met de emoties van burgers en hoe brengt u de belangen in kaart? Hoe voert u regie tijdens het telefoongesprek of in geval van een informeel overleg? Ter afsluiting gaan we in op de relevante aspecten van verandermanagement en het borgen van de resultaten. In deze praktijkhandleiding vindt u de ervaringen van de pioniers, praktijkvoorbeelden, modelformulieren, een stappenplan en korte modellen en instrumenten die gebaseerd zijn op theoretische inzichten en getoetst zijn in de praktijk van uw collega’s. Voorop deze publicatie staat een telefoon en op de achterkant een informeel overleg. Dat is omdat pro-actief en oplossingsgericht werken begint met een telefoongesprek van de ambtenaar met de burger en met persoonlijk contact tussen vakafdelingen en juridische afdelingen. Ik nodig u van harte uit om gebruik te maken deze handleiding om een project op te starten en het werken met mediationvaardigheden zelf te ervaren.
Ank Bijleveld-Schouten Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
6
7
Voorwoord Alex Brenninkmeijer Nationale ombudsman
In mijn dagelijks werk blijkt dat mensen die met de overheid te maken krijgen veel waarde hechten aan goed contact. Als er in die contacten iets mis gaat, dan is de kans groot dat de burger niet goed weet waar hij aan toe is en twijfelt of de overheid wel juist handelt. Het gevolg kan zijn dat via klachten en bezwaren mensen aandacht van de overheid vragen voor hun kwestie. Steeds rijst dan de vraag wat “de kwestie” is. Op het eerste gezicht is iemand die reageert tegen de overheid met klachten en bezwaren het niet eens met een besluit of een andere gedraging. Maar vaak bedriegt de schijn en blijkt de burger gewoon goed contact te willen met de overheid en er zo zeker van te zijn dat de overheid op correcte wijze over zijn belangen beslist. Het is in die situatie van grote waarde om vanuit de overheid verstandig te reageren. Het zenden van een ontvangstbevestiging en het aanleggen van een klacht- of bezwaardossier volgt uit de Algemene wet bestuursrecht, maar deze wettelijke route vormt geen goede weg richting burger. De ervaring leert dat burgers het veelal zeer op prijs stellen wanneer op korte termijn contact wordt opgenomen en gevraagd wordt wat er speelt. Afhankelijk van het onderwerp kunnen zo 40 tot 60 procent van de klachten en bezwaren – en soms zelfs méér - “uit de wereld” geholpen worden. Hoe kan dat? Het antwoord op deze vraag is vrij eenvoudig. Mensen vinden het niet alleen belangrijk dat de wettelijke regels juist worden toegepast. Maar ook dat zij behoorlijk, dat wil zeggen met respect behandeld worden. Dat zij serieus genomen worden als er problemen of vragen ontstaan over de uitoefening door de overheid van de vele bevoegdheden die het dagelijks leven beïnvloeden. Een korte goede toelichting die de burger begrijpt schept vertrouwen en neemt de onzekerheden weg die bij de burger leefden. Dan is de burger snel bereid om het dossier te sluiten en is tevreden over de overheid. Burgers zijn zelfs bereid om negatieve besluiten van de overheid te accepteren, op voorwaarde dat ze behoorlijk behandeld worden. De overheid en in het bijzonder de ambtenaren die de overheid vertegenwoordigen kunnen dus veel krediet bij de burger winnen. Deze praktijkhandleiding biedt een handreiking om het contact tussen burgers en overheid prettiger te laten verlopen. Vaak als burgers direct met ambtenaren te maken hebben gaat het goed. Als de overheid maatwerk levert zijn burgers vaak heel tevreden. Maar soms loopt het stroever en in veel meer gevallen staan burgers en ambtenaren juist niet direct met elkaar in contact.
8
Als er echter vragen zijn, als het standaardgeval toch niet standaard is, als er onverwachte wijzigingen zijn of als de burger iets bijzonders wil, dan is de burger vaak afhankelijk van de overheid. In die situatie is ‘prettig contact met de overheid’ veel waard.
Dan is er vaak geen sprake van maatwerk, maar werkt de overheid als een beslissingssysteem als een ‘beschikkingenfabriek’. Prettig contact met de overheid is er daarom niet vanzelf.
De overheid moet efficiënt werken. Met standaardverwerking van besluiten, call-centra en geautomatiseerde processen lukt het de overheid om honderden, duizenden en soms nog veel meer besluiten tegen redelijke kosten te nemen. Vaak is de burger daar tevreden mee, omdat alles goed loopt. De burger wil ook niet steeds over zijn parkeervergunning, toeslag of uitkering lastig gevallen worden. Als er echter vragen zijn, als het standaardgeval toch niet standaard is, als er onverwachte wijzigingen zijn of als de burger iets bijzonders wil, dan is die burger vaak afhankelijk van de overheid: bellen, schrijven en maar afwachten of je bij het goede loket komt. Iedereen weet dat dat soms knapingewikkeld is en dat het geduld van de burger op de proef wordt gesteld. In die situatie is “prettig contact met de overheid” veel waard, zowel voor de burger als voor de overheid. Hoe kan de overheid – hoe kunnen ambtenaren – in de dagelijkse praktijk dat prettige contact realiseren? In deze handleiding staat de pro-actieve en oplossingsgerichte aanpak centraal. Dit boekje ondersteunt de betrokken ambtenaren bij het pionierproject dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties trekt. Als Nationale ombudsman ondersteun ik van harte dit waardevolle initiatief omdat ik ervan overtuigd ben dat aan de hand van de inhoud van dit boekje dat prettige contact te realiseren is. De bijzondere waarde van dit boekje is dat er een brug in geslagen wordt tussen het mooie idee van oplossingsgericht en pro-actief naar de dagelijkse praktijk. In die zin is dit boekje zelf oplossingsgericht. Het lezen waard, maar vooral: het proberen waard. Want voor de pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak geldt dat iedereen al doende leert hoe het anders kan tussen burger en overheid. Veel inspiratie toegewenst!
9
Dit bezwaarschrift verwoordt het ongenoegen van vele honderden personen “…Ik woon samen met een paar honderd ouderen aan de oostkant van het park. Het is voor ons onbegrijpelijk dat de gemeente een cadeau gedaan stadspark na vele jaren, zonder ook maar enig overleg met de ouderen in de omgeving, terug kan vorderen en nu wil veranderen in een Johan Cruijff Court. Wij gunnen de jeugd veel maar zij hebben al twee voetbalvelden in onze gemeente. Wij willen graag nog jaren genieten van ons prachtige uitzicht. Behoudens zo nu en dan enkele stenen en eieren tegen de ruiten is het in onze buurt vrij rustig. Dat zal zeker veranderen wanneer er voor onze neus een Johan Cruijff Court komt. Verpest ons mooie park toch niet met beton en gaas! Trouwens wel lekker goedkoop goede sier maken voor de gemeente. De rekening voor dit sportpark kunnen jullie immers ergens anders deponeren. Jullie kunnen je geld ook terugverdienen door een streep te zetten door het sociaal beheer plan. We hebben een brief gekregen van de voorzitter van de klachtencommissie die erkende dat er niet goed met ons is gecommuniceerd. Hij bood daar zijn welgemeende excuses voor aan. Dat hadden wij nu juist van de Wethouder verwacht maar daar hebben we niets van vernomen. Bovendien gaat zij gewoon door met de jeugd en haar plannetjes. Uit dit bezwaarschrift blijkt dat wij wel willen meedenken maar niet bereid zijn om ons door een Wethouder af te laten serveren. Dit bezwaarschrift verwoordt het ongenoegen van vele honderden personen. Wij zijn derhalve voorlopig niet bereid om onze strijd te staken.” Geanonimiseerde bewerking van een bezwaarschrift
10
11
1
Wat betekent een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van conflicten in de publieke dienstverlening?
Lynn van der Velden
1.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de betekenis van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak. Allereerst: wat is de aanleiding voor een andere aanpak? (1.2) Vervolgens; wat wordt er nu precies bedoeld met deze aanpak, wat houdt deze in? (1.3 t/m 1.4). Wat vindt de burger belangrijk? (1.5) En aansluitend; wat is het effect van deze aanpak? (1.6 - 1.7) Ter afsluiting van dit hoofdstuk is een interview opgenomen met een aantal van de pioniers. Zij doen daarin verslag van hun ervaringen met betrekking tot de effecten van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak in de praktijk.
In het kader van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak wordt in geval van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaarschrift, door de behandelend ambtenaar snel en persoonlijk contact opgenomen met de betrokken burger(s) vanuit een open, geïnteresseerde en oplossingsgerichte houding. De ambtenaar luistert naar de burger en informeert deze en samen zoeken zij - waar mogelijk - naar een passende oplossing binnen de wettelijke kaders.
Wat was de aanleiding voor een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van conflicten in de publieke dienstverlening en wat wordt nu precies bedoeld met deze aanpak? Wat is vanuit het oogpunt van de burger belangrijk tijdens een klacht- of bezwaarprocedure? In hoeverre schiet de huidige uitvoering van Awb procedures tekort gezien de wensen en behoeften van burgers tijdens deze procedures? Wat is het effect van het toepassen van de andere aanpak, zowel kwantitatief als kwalitatief? Deze en vergelijkbare vragen worden vaak gesteld door bestuurders en ambtenaren die een andere manier van omgaan met (potentiële) conflicten overwegen. We bespreken in dit eerste hoofdstuk de aanleiding, de belangrijkste elementen en de effecten van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak.
12
13
1.2 A anleiding voor een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak
1.2.2 Nationale ombudsman
De aanleiding voor het huidige kabinetsbeleid op het gebied van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van conflicten tussen de overheid en burger bestaat uit: 1. Het aanpakken van de administratieve lasten voor de burger en de top 10 van belangrijkste knelpunten voor burgers in de publieke dienstverlening 2. De jaarverslagen van de Nationale ombudsman 3. De derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
1.2.1 Administatieve lasten en top 10 knelpunten voor burgers
De formele behandeling van klacht- en bezwaarprocedures wordt al jaren zeer slecht gewaardeerd.
Onvrede over besluiten genomen door de overheid, en meer in het bijzonder over de vorm en wijze van communicatie en bejegening richting burgers en het (gebrek aan) contact rond de totstandkoming van besluiten vormen een aanleiding voor heel wat bezwaar- en beroepsprocedures. Burgers, bedrijven en de overheid zijn jaarlijks miljoenen in uren en euro’s kwijt aan bezwaar- en beroepsprocedures. De afgelopen jaren zijn deze kosten alleen maar toegenomen. Bezwaar- en beroepsprocedures maken 11% uit van de totale administratieve lasten voor burgers. De dienstverlening van de overheid rondom de formele behandeling van deze procedures wordt al jaren zeer slecht gewaardeerd. Bezwaar- en beroepsprocedures zijn in 2007 door de Nederlandse burgers dan ook geselecteerd tot een van tien belangrijkste knelpunten in de dienstverlening van de overheid. In een recent onderzoek1 is de waardering van burgers voor de dienstverlening van de overheid voor 55 levensgebeurtenissen in kaart gebracht. Uit dit onderzoek volgt dat burgers een formele behandeling van klacht- en bezwaarprocedures met een 4,8 (op 10-puntsschaal) als het slechtst waarderen.
Burgers hebben in geval van problemen en/of conflicten met de overheid doorgaans geen andere mogelijkheid om deze te adresseren dan via formele, hoofdzakelijk schriftelijke en zeer juridische klacht-, bezwaar- of beroepsprocedures. Het effect van deze procedures op de verhouding burger-overheid is dat deze afstandelijk, sterk juridisch en procedureel wordt ingekleurd en de echte problemen vaak niet aan bod komen. Dit leidt tot een afname van het vertrouwen van burgers in de overheid naast een (onnodig) grote belasting van het rechterlijke apparaat. Bovendien gaan de formele procedures gepaard met veel ergernis, tijdsverlies en hoge kosten voor de burger en de overheid.
1
14
De Nationale ombudsman heeft als toezichthouder op een behoorlijk handelende overheid sinds 2005 in zijn jaarverslagen de Regering gevraagd om meer te investeren in de relatie van de overheid met de burger. Zo heeft hij aangegeven dat bemiddeling bijdraagt aan de behoorlijkheid van het overheidsoptreden. In het jaarverslag van 2005 wordt uitdrukkelijk een relatie gelegd tussen bemiddeling en behoorlijk bestuur en wordt het belang van een goede communicatie tussen bestuur en burger benadrukt. De Nationale ombudsman stelt dat een groot deel van de conflicten tussen bestuur en burger zijn oorsprong vindt in onvoldoende of verstoorde communicatie: • het ontbreekt bij (negatieve) beslissingen vaak aan een heldere uitleg of motivering • informatie komt niet of is onvolledig • de overheid laat het te vaak na om burgers tussentijds te informeren in het primair proces en bij de behandeling van burgerbrieven, bezwaren en klachten. De Nationale ombudsman stelt dat een goede communicatie, de-juridisering en mediation(vaardigheden) in geval van conflicten bijdraagt aan de legitimiteit van het overheidsoptreden en het vertrouwen in de overheid bevordert. `Het op een gelijkwaardige wijze omgaan met burgers, goede communicatie, het niet juridiserend benaderen van conflicten en het eventueel toepassen van mediation vormen krachtige middelen om het vertrouwen van de burger in de overheid te bevorderen.´ Daarnaast is het volgens de Nationale ombudsman een misvatting om te stellen dat burgers uitsluitend voor hen gunstige besluiten accepteren en klagen over besluiten die voor hen minder gunstig uitpakken. Burgers klagen vooral over de wijze waarop de overheid met hen omgaat: behoorlijk of niet. In veel zaken speelt dat mensen zich niet als persoon erkend voelen, zich niet serieus genomen voelen of niet met respect behandeld zijn. Ook in het jaarverslag van 2006 vraagt de Nationale ombudsman aandacht voor een meer probleemoplossende benadering bij de behandeling van bezwaren: ´In de bezwarenprocedure staat de vraag naar de rechtmatigheid van het overheidsbesluit centraal: het ’regel is regel´ perspectief. De Algemene wet bestuursrecht regelt de bezwarenprocedure van stap tot stap: ook ´regel is regel.’ Kan het anders? Tijdens de bezwarenprocedure zouden partijen ook om de tafel kunnen gaan zitten om het gerezen probleem op te lossen en op die wijze gestalte te geven aan de rechtmatigheid en behoorlijkheid.’ Verwijzend naar behaalde successen door de Provincie Overijssel, het UWV en de Belastingdienst illustreert de Nationale ombudsman dat het de burger vaak gaat om een toelichting, aandacht voor iets dat de burger bijzonder raakte of om het rechtzetten van een (kleine) fout. Met een telefoontje of informeel overleg kunnen veel langdurige, ingewikkelde en vaak ook belastende bezwaarprocedures worden voorkomen.
Onderzoek naar de kwaliteit van de overheidsdienstverlening 1-meting, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door TNS NIPO, 2009.
15
Goede communicatie met de burger is minstens zo belangrijk als de tijdigheid van een beslissing.
In het jaarverslag van 2007 benadrukt de Nationale ombudsman het belang van het vertrouwen van de burger in de overheid. De Nationale ombudsman acht het raadzaam dat bij het streven naar een goede dienstverlening het persoonlijke, het behoorlijke en participatie als uitgangspunt gekozen wordt; • een professioneel, persoonlijk contact van de ambtenaar met de burger, • het in acht nemen van de behoorlijkheidsnormen, • het bevorderen van een actieve betrokkenheid van burgers met behulp van participatie waardoor burgers reëel deel kunnen nemen aan bestuurlijke processen. In het rapport “Beslistermijnen, waar blijft de tijd? Terugblik 2009”, concludeert de Algemene Rekenkamer dat de ministers de naleving van voorgeschreven beslistermijnen voor onder andere bezwaar- en beroepsprocedures in de periode 2004-2008 nog onvoldoende hebben verbeterd. De Nationale ombudsman plaatst daarbij de kanttekening dat het eenzijdig inzetten op tijdigheid niet voldoende is: “ Burgers zijn niet geholpen met een besluit dat binnen de termijn genomen is, maar onzorgvuldig is voorbereid. Dat leidt tot juridisering waarbij de burger te maken kan krijgen met langdurige en onnodige procedures. Een goede voorbereiding van een besluit vergroot de kans dat het besluit de eerste keer direct goed is”. De Nationale ombudsman geeft in zijn reactie op het bovengenoemde rapport in aanvulling aan dat het belangrijk is om minder juridisch om te gaan met burgers en dat een goede communicatie met de burger minstens zo belangrijk is de als tijdigheid van een beslissing. De Algemene Rekenkamer sluit zich aan bij deze conclusie2. 2
1.2.3 Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) De klacht- en bezwaarprocedure is in de Awb opgenomen om burgers een ‘laagdrempelig rechtsmiddel’ in handen te geven tegen gedragingen en besluiten van bestuursorganen. Uit de derde evaluatie van de Awb3 blijkt echter dat de klacht- en bezwaarprocedure in onvoldoende mate aansluit bij de behoeften en beleving van de burger. Dit ligt niet zo zeer besloten in het feit dat de Awb zelf daartoe onvoldoende mogelijkheden geeft, maar komt eerder voort uit de uitvoeringspraktijk van bestuursorganen. Uit deze derde evaluatie van de Awb blijkt namelijk dat de formele manier waarop de klacht- en bezwaarprocedures in de praktijk worden vormgegeven duidelijk afwijkt van de behoefte van burgers. Onnodige juridisering van conflicten, het niet tijdig nemen van beslissingen en het niet luisteren naar de burger hebben ertoe bijgedragen dat burgers klacht- en bezwaarprocedures als een van de belangrijkste knelpunten in de overheidsdienstverlening ervaren.
16
2
Kamerstukken II 2008-2009, 29495 nr. 4
3
Commissie Evaluatie Awb III (2007) Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht; Toepassing en effecten van de Awb 2002-2006. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Uit het evaluatieonderzoek naar de klachtbehandeling door bestuursorganen4 blijkt dat daar waar de klachtenregeling van bestuursorganen niet bevredigend functioneert, dit vooral is toe te schrijven aan het ontbreken van een op kwaliteitsverbetering gerichte organisatiestructuur en -cultuur. De wetenschappers Herweijer en Winter5 geven daarbij aan dat organisaties die het klachtrecht plaatsen in de sleutel van kwaliteit blijken te investeren in klachtherkenning, klachtbehandeling, registratie en evaluatie. Organisaties die de behandeling van klachten zien als een verplicht nummer en niet of nauwelijks leren van klachten, passen een onnodige formalisering en bureaucratisering op de klachtbehandeling toe. Herwijer en Winter stellen dat daarbij ook een parallel getrokken kan worden met de behandeling van bezwaarschriften. Uit de derde evaluatie van de Awb blijkt dat bestuursorganen die gericht zijn op de verbetering van de kwaliteit van hun dienstverlening doorgaans de meerwaarde zien van persoonlijk contact met de burger. Op basis hiervan heroverwegen deze organen de genomen besluiten en benutten zij deze inbreng voor de verbetering van het primaire proces en de relatie met de burger. Deze aanpak lijkt echter eerder uitzondering dan regel te zijn. Om die reden wordt in de derde evaluatie van de Awb een sterke aanbeveling aan de overheid gedaan om in geval van conflictueuze situaties tussen bestuur en burger mediationvaardigheden en mediation in te zetten.
1.3 W at is de betekenis van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak? Een pro-actieve en oplossingsgerichte aanpak van (mogelijke) conflicten in de publieke dienstverlening kent inmiddels enige geschiedenis en verschillende benamingen; bij de provincie Overijssel, waar het allemaal begon6, heeft men het over ‘de methode Overijssel’, bij het UWV spreekt men over ‘de Andere Aanpak’7. Daarnaast worden ook de termen ‘pre-mediation’ of ‘mediationvaardigheden’ gebruikt. Hoewel er in de uitvoering van de hiervoor genoemde methoden wel enige verschillen zitten (zie ook hoofdstuk 6) zijn er belangrijke gemeenschappelijke kenmerken die wij hier samenvatten onder de noemers pro-actief en oplossingsgericht.
4
Winter, H.B., Middelkamp A.& Herweijer M. (2007) Klagen bij bestuursorganen, Evaluatieonderzoek naar de klachtbehandeling door bestuursorganen. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
5
Herweijer, M. & Winter H.B. (2007) De wet intern klachtrecht geëvalueerd: hoe krijgen we tevreden klagers? Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, nr 7.
6
Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks & Koning, A. M. de Eindrapportage 2001-2005 Project Mediation, Vernieuwend perspectief. Provincie Overijssel, 2005.
7
UWV, Samen werken aan de oplossing van het bezwaar. Amsterdam, 2005 & 2006.
17
Van proceduregericht naar oplossingsgericht.
• Pro-actief. In geval van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaarschrift, wordt snel en persoonlijk contact opgenomen met de betrokken burger(s). • Oplossingsgericht. De ambtenaar zoekt vanuit een open en geïnteresseerde houding met de burger naar mogelijke oplossingen voor diens vraag, klacht of probleem. Daarbij wordt rekening gehouden met zowel de individuele belangen van de burger, als het algemeen belang waar de overheid voor staat. De traditionele juridische focus op de klacht, het probleem of het conflict, die als vanzelf formele procedures tot gevolg lijkt te hebben, is daarbij gewijzigd in een focus op het zoeken naar een oplossing. Dus van proceduregericht naar oplossingsgericht! In dit boek zullen we deze aanpak voornamelijk omschrijven als ‘het inzetten van mediationvaardigheden’8 .
Bij de communicatie van een besluit Naast de standaard bezwaarclausule onderaan een besluit van een bestuursorgaan kan ook de mogelijkheid geboden worden om in geval van vragen of bezwaren telefonisch contact op te nemen. Dit telefonisch overleg is bedoeld om in open overleg de vragen van de burger te bespreken en tot een geïnformeerde keuze te komen voor de beste behandeling van een eventueel bezwaar. De bezwaarfase Kort na binnenkomst van een bezwaarschrift wordt telefonisch contact opgenomen met de indiener van het bezwaarschrift. Daarbij worden mediationvaardigheden ingezet (communicatieve vaardigheden en de-juridiserende en de-escalerende interventies) met als doel om voor de burger en het bestuursorgaan te komen tot een geïnformeerde keuze voor de beste behandeling van het bezwaarschrift. In figuur 1 zijn de hiervoor genoemde interventies weergegeven.
Interventie
1.4 Hoe ziet de inzet van mediationvaardigheden eruit? Interventie Besluit Interventie
Hoorzitting
1.4.1 Inzet van mediationvaardigheden in de primaire en bezwaarfase In het kader van het pioniertraject hebben 26 pioniers in 16 verschillende overheidsdomeinen (bijstand, belastingen, milieuhandhaving, vergunningen etc.) mediationvaardigheden op verschillende momenten tijdens de primaire en bezwaarfase ingezet: De primaire fase • Na ontvangst van een aanvraag of zienswijze wordt contact opgenomen met de betrokken burger(s) om de informatie te toetsen, een eventueel voorgenomen besluit uit te leggen, de feitelijke situatie, relatie en communicatie te verkennen en samen te bekijken welke mogelijkheden/oplossingen er zijn. • Wanneer een overheidsorganisatie voornemens is een (negatief ) besluit te nemen, wordt eerst met de belanghebbende contact opgenomen om onder andere te toetsen of de informatie waarop het besluit is gebaseerd, correct en volledig is en om uitleg te geven over het te nemen besluit. Ook wordt samen met de burger bezien welke mogelijkheden en oplossingen er zijn voor de vraag van de burger.
8
18
NB: het inzetten van meditationvaardigheden dient niet verward te worden met het toepassen van ‘formele’ mediation. In geval van de inzet van mediationvaardigheden zet de ambtenaar zelf communicatieve, dejuridiserende en de-escalerende vaardigheden in. Er wordt geen gebruik gemaakt van een neutrale, onafhankelijke derde, die bemiddelt tussen partijen en er vindt geen mediation conform het NMI reglement plaats! Zie ook hoofdstuk 3.
Primaire proces Aanvraag of zienswijze
Bezwaarprocedure Bezwaar
Beroepsprocedure Beslissing op bezwaar
Figuur 1:Primaire en bezwaarfase met interventies
1.4.2 Inzet van mediationvaardigheden bij de behandeling van klachten Naast de hiervoor genoemde interventies zet een aantal van de pioniers ook mediationvaardigheden in bij de behandeling van klachten. Kort na ontvangst van een klacht neemt de klachtbehandelaar van het betreffende bestuursorgaan vanuit een open, nieuwsgierige en oplossingsgerichte houding telefonisch contact op met de klager en bespreekt met de klager de beste behandeling van de klacht. Indien mogelijk en wenselijk wordt via de informele weg naar een eventuele oplossing gezocht. NB. In het kader van het pioniertraject zijn de effecten van de inzet van mediationvaardigheden bij de behandeling van klachten nog niet nader onderzocht of geëvalueerd. In deze praktijkhandleiding wordt daarom beperkt aandacht gegeven aan de inzet van mediationvaardigheden bij klachten. Niettemin zijn er in deze uitgave enkele resultaten van de pioniers en een aantal instrumenten (zoals voorbeeldformulieren) opgenomen. 19
1.5 Klacht- en bezwaarprocedures vanuit het gezichtspunt van de burger Factoren die, ongeacht de uitkomst van een primair proces of een bezwaarprocedure, het belangrijkst blijken voor positieve of negatieve ervaringen van burgers zijn9: • burgers willen werkelijk worden gehoord en hun eigen verhaal kunnen doen (voice). Zij willen hun argumenten naar voren kunnen brengen ten overstaan van een luisterende bezwaarinstantie of rechter. • burgers willen invloed uit kunnen oefenen op het verloop van de procedure (procescontrole), bijvoorbeeld door bewijs in te brengen en argumenten aan te dragen. • burgers willen geïnformeerd worden over de procedure en de procedurestappen en over de redenen op grond waarvan de uiteindelijke beslissing is genomen (motivering). • burgers willen correct en met respect bejegend worden (eerlijkheid, openheid en beleefdheid).
Wensen en behoeften van burgers tijdens de primaire en bezwaarfase & bij de behandeling van klachten Naast de hierboven genoemde algemene factoren die van belang zijn tijdens de primaire of bezwaarprocedure blijkt uit nader empirisch onderzoek dat burgers specifiek voor de primaire fase en specifiek voor de bezwaarfase een aantal aanvullende wensen en behoeften hebben.10 A. De primaire fase In de primaire fase blijken uit klanttevredenheidsonderzoeken en benchmarking dat de volgende factoren voor burgers van belang zijn: • ondersteuning • vooroverleg • de snelheid waarmee een vergunning wordt verkregen • kennis van de vergunningverlener • inzichtelijkheid van de procedure • betrouwbaarheid en deskundigheid • informatie en voorlichting
Burgers willen werkelijk worden gehoord en hun eigen verhaal kunnen doen.
Meer in het bijzonder zijn bij de aanvraag van een bouwvergunning inlevingsvermogen en andere mensgerichte kwaliteiten van de ambtenaar, het verstrekken van duidelijke informatie en de doorlooptijd van doorslaggevende invloed op de tevredenheid van de burger. Aan de front-office vinden burgers het belangrijk hoe ze te woord worden gestaan, of ze de juiste informatie krijgen en of de medewerker zich inleeft in de situatie van de burger.
Commissie Evaluatie Awb III (2007) Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht; Toepassing en effecten van de Awb 2002-2006. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
9
10
20
Laemers, M.T.A.B. e.a. (2007) Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger. Den Haag: WODC.
Voor een positief oordeel is de uitkomst van de procedure van minder groot belang dan het verloop van de procedure.
Onder andere onvoldoende bekwaamheid van de medewerkers, te weinig inzichtelijkheid in en de lange duur van de procedure zorgen bij burgers voor ontevredenheid over de behandeling van hun aanvraag. Het voornaamste verbeterpunt is volgens de burger een aanspreekpunt per bestuursorgaan voor alle aanvragen (bijvoorbeeld voor de verbouw van een huis, een vergunning aanvragen bij een loket, waarna de vergunning kan worden verstrekt door een overheidsinstantie). Daarna volgen de snelheid en inzichtelijkheid in de procedure en de digitale mogelijkheden voor bijvoorbeeld het inzien of aanvragen van een vergunning.
B. De bezwaarfase Uit onderzoek onder bezwaarmakers11 blijken voor burgers de volgende factoren van belang: • het goed naar voren kunnen brengen van de eigen standpunten • serieus genomen worden • de deskundigheid van de beslissers Evenals bij de aanvraag van een vergunning vinden burgers het belangrijk dat er een aanspreekpunt voor alle bezwaren is. Ook zorgvuldigheid en snelheid van de procedure worden aangedragen als verbeterpunten. Deelaspecten die voor burgers van belang zijn voor een positief oordeel in de bezwaar- en beroepsprocedure zijn; een snelle afhandeling, duidelijke informatievoorziening en een op de klant gerichte aanpak. C. Bij de behandeling van klachten Uit onderzoek naar de tevredenheid van burgers over behandeling van hun klacht12 blijkt dat voor een positief oordeel van klagers over de interne klachtafhandeling door bestuursorganen in belangrijke mate afhangt van: • het gevoel serieus te zijn genomen • de indruk snel te zijn geholpen • de mening dat men een deskundige klachtenfunctionaris heeft getroffen. Voor het positieve oordeel over de klachtprocedure is de uitkomst van de procedure, anders dan op basis van de literatuur mocht worden verwacht, van minder groot belang.
Sanders, K.H. (1999) De heroverweging getoetst: een onderzoek naar het functioneren van bezwaarschriftprocedures. Deventer: Kluwer. Montfoort, A.J.G.M. van & Tromp, G.H.M. (2000) Alleen tevreden met resultaat? Ervaringen van burgers met de provinciale bezwaarschriftprocedure. Beleidswetenschap nr. 4, 14e jaargang, pag. 340-358. Veltman, E. (2006) Een bezwaard gevoel? Een onderzoek naar de tevredenheid van bezwaarmakers over de bezwaarschriftprocedure. Zwolle: Provincie Overijssel.
11
12
Winter, H.B., Middelkamp A.& Herweijer M. (2007) Klagen bij bestuursorganen, Evaluatieonderzoek naar de klachtbehandeling door bestuursorganen. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
21
1.6 E ffecten van de inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces en bij klacht- of bezwaarprocedures 1.6.1 Resultaten eerste onderzoek Het eerste onderzoek van het Ministerie van BZK naar de effecten van de inzet van mediationvaardigheden is opgeleverd in maart 200813. Ten tijde van dit onderzoek waren de initiatieven op het gebied van mediationvaardigheden nog schaars. Het eerste onderzoek was beperkt tot onderstaande vijf overheidsorganisaties en de hieronder vermelde hoeveelheid zaken; 1. de provincie Overijssel (120 bezwaarzaken en 4 formele mediations) 2. het UWV (4.500 bezwaarzaken en 17 formele mediations) 3. het Ministerie van LNV (131 bezwaarzaken WW, 827 bezwaarzaken WAO/ZW) 4. de gemeente Breda (400 bezwaarzaken) 5. de gemeente Amersfoort (500 bezwaarzaken) Uit dit onderzoek in 2007-2008 blijkt dat de inzet van mediationvaardigheden bij de overheid leidt tot: 1) een vermindering van de tijdsbesteding van burgers en bedrijven van ongeveer 23% 2) een verbetering van de klanttevredenheid van burgers met ongeveer 20% 3) een verbetering van de arbeidstevredenheid van de ambtenaar met ongeveer 20% 4) een kostenbesparingen voor de overheid van ongeveer 27%
Door de inzet van mediationvaardigheden vinden burgers de relatie met de overheid menselijker. Zij waarderen de persoonlijke aandacht, het ‘luisterend’ oor en de oplossingsgerichtheid. 13
22
De kostenbesparing wordt in belangrijke mate gerealiseerd doordat aanzienlijk meer bezwaarschriften worden ingetrokken door de inzet van mediationvaardigheden. De reductie in tijdsbesteding door burgers en bedrijven wordt met name gerealiseerd door de afname in het aantal hoorzittingen. De verbetering van de klanttevredenheid wordt vooral veroorzaakt doordat burgers en bedrijven de relatie met de overheid ‘menselijker’ vinden wanneer mediationvaardigheden worden ingezet, en dat men de bejegening, de persoonlijke aandacht en ‘het luisterend oor’ positief weet te waarderen.
De klanttevredenheid neemt bovendien toe omdat de doorlooptijd van de procedure korter is en burgers en bedrijven het erg op prijs stellen wanneer er snel duidelijkheid is. Ook waardeert men de oplossingsgerichtheid. Dit alles maakt de inzet van mediationvaardigheden effectief om de beleefde lasten of irritaties van burgers en bedrijven in het primaire proces, of in het geval van klacht- en bezwaarprocedures, terug te dringen. Verbetering van de arbeidstevredenheid of werkvoldoening van overheidspersoneel wordt vooral veroorzaakt doordat het werken met mediationvaardigheden leidt tot meer menselijke verhoudingen en contacten. Ook leidt de inzet van mediationvaardigheden tot uitbreiding van de beroepsvaardigheden (skills) en een meer divers takenpakket.
1.6.2. Besparingen in de primaire en bezwaarfase bij de pioniers De inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces vraagt om een extra investering. Deze extra investering betaalt zich echter terug doordat het aantal bezwaar- en beroepsprocedures afneemt. De extra tijdsinvestering komt voort uit het feit dat er met behulp van de inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces meer afstemming met de betrokken burger(s) plaats vindt waardoor er een kwalitatief beter besluit tot stand kan komen. De primaire besluitvormingsfase kan daardoor wel langer duren. De pioniers geven aan dat ook wanneer het, ondanks telefonisch of informeel overleg in de primaire fase, toch tot een bezwarenprocedure komt, de inzet van mediationvaardigheden toch winst oplevert omdat de geschilpunten verder zijn uitgekristalliseerd en duidelijk is waar de knelpunten zitten. Wanneer mediationvaardigheden ingezet worden is er gemiddeld binnen een week telefonisch contact met de indiener van de aanvraag, zienswijze of bezwaar. Het verloop van de procedure is vervolgens niet standaard. Het is mogelijk dat met één telefoongesprek een probleem of conflict wordt opgelost. Daarnaast komt het ook voor dat er meerdere telefoongesprekken nodig zijn, bijvoorbeeld met de vakafdeling. Tot slot is het mogelijk dat er in aanvulling op het telefoongesprek een informeel overleg wordt georganiseerd. Uitgaande van de gemiddelden laten de eerste resultaten in het pioniertraject zien dat de inzet van mediationvaardigheden in de primaire fase tot ongeveer 25% minder bezwaarprocedures leidt. Dit is echter nog een voorlopige inschatting op grond van de eerste resultaten onder de pioniers. De inzet van mediationvaardigheden in de bezwaarprocedure leidt in ruim 60% van de gevallen tot een oplossing en dus tot intrekking van het bezwaar. In deze gevallen vinden er dus ook geen hoorzittingen of beroepsprocedures plaats. Naar aanleiding van de eerste tussentijdse meting en eindmeting worden de effecten in 2010 verder in kaart gebracht. De resultaten van de metingen zullen onder andere bekend worden gemaakt via de website www.minbzk.nl/aanpaktop10.
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008. Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid, een onderzoek naar de kosteneffectiviteit van de inzet van mediationvaardigheden bij de overheid, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira consulting b.v. 2008.
23
1.7 Overige effecten van de inzet van mediationvaardigheden14 uBetrokkenheid van de burger bij de oplossing In de hier voorgestelde werkwijze krijgt de burger meer stem. Meer stem om vragen te stellen, onvrede en teleurstelling te uiten en meer stem bij het zoeken naar manieren van afhandeling. De burger wordt betrokken bij de procedure (“Ik wil graag samen met u bespreken wat de beste behandeling is van uw bezwaar.”) en bij het zoeken naar inhoudelijke oplossingen (“Welke andere oplossingsrichtingen ziet u?”). Grotere betrokkenheid leidt tot meer acceptatie, ook van een ongunstig besluit. De kans dat besluiten vervolgens weer worden aangevochten neemt daarmee af terwijl de kans op naleving van gemaakte afspraken toeneemt. uRechtsonzekerheid en vertrouwen Bezwaar- en beroepsprocedures gaan doorgaans gepaard met gevoelens van onzekerheid over wie er in zijn of haar recht staat en wat de uitspraak zal zijn. De andere aanpak richt de aandacht (ook en vooral) op de achterliggende belangen van beide partijen en leidt vaak tot een oplossing die voor beide acceptabel is. Dit vermindert gevoelens van onzekerheid en versterkt vertrouwen in het bestuursorgaan. uEis van minimale belangenaantasting Besluiten van de overheid raken vaak verschillende burgers en conflicterende belangen. Bij een oplossingsgerichte aanpak stimuleert de overheid burgers om zoveel mogelijk zelf tot onderling passende oplossingen van deze conflicten te komen. Daarmee voldoet de overheid aan een belangrijk beginsel, namelijk dat zij de de vrijheden van burgers niet meer aantast dan strikt noodzakelijk is en autonomie van de burger voorop staat.
1.8 Samenvatting De inzet van mediationvaardigheden tijdens het primaire proces of gedurende de bezwarenprocedure leidt tot een vermindering van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures, een afname van de administratieve lasten voor de burger (tijd die burgers kwijt zijn met het voeren van deze procedures), een verbetering van de doorlooptijd, een afname van de kosten voor de overheid, een toename van de klanttevredenheid en een toename van de arbeidstevredenheid. Juridisering van conflicten wordt door de inzet van mediationvaardigheden voorkomen en de kwaliteit van de primaire besluitvorming wordt vergroot. Daarmee sluit deze pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak beter aan bij de wensen en behoeften van burgers gedurende deze procedures. Gedurende 2009 zijn de effecten van de inzet van mediationvaardigheden in het pioniertraject door 26 overheidsorganisaties met behulp van een meting binnen 16 verschillende overheidsdomeinen in kaart gebracht. De resultaten van deze metingen worden in het voorjaar van 2010 bekend gemaakt.
14
24
Tolsma, H.D. (2005) Het bestuur als bemiddelaar. Jubileumbundel ‘ Alles in een keer goed”, Deventer: Kluwer.
Waarom zet je mediationvaardigheden in en wat is het effect? Ervaringen en tips van de pioniers Waarom kies je ervoor om mediationvaardigheden in te zetten, wat is het effect en wat zijn de toekomstplannen? In deze bijdrage delen Ed van der Hoeven van de gemeente Gouda, Ninke van der Kooy en Tjebbe Bakker van de gemeente Enschede en Gerard Elenga van de gemeente Steenwijkerland hun ervaringen en toekomstplannen rondom de inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces en/of na ontvangst van een bezwaar.
Vanuit de gemeente Enschede zijn Ninke van der Kooy (projectleider mediationvaardigheden) en Tjebbe Bakker (Afdelingshoofd Juridische Zaken en Rechtsbescherming) betrokken bij het pioniertraject en passen mediationvaardigheden toe in de bezwaarfase. Het deelnemen aan het BZK pioniertraject was voor hen bijna vanzelfsprekend. Beiden hadden vanuit hun verleden al affiniteit met het onderwerp. Tjebbe was werkzaam bij de Nationale ombudsman en Ninke maakte als kandidaat-notaris in de zware boedel en echtscheidingenpraktijk vaak gebruik van mediationvaardigheden. Zij is ook opgeleid tot mediator. In Enschede is sinds 2006 de afwikkeling van alle gemeentelijke bezwaarschriften gecentraliseerd bij één afdeling. In het begin hebben Tjebbe en Ninke het gebruik van mediationvaardigheden ‘aangeboden’ als manier van werken. Niet als verplichting, maar gewoon als mogelijkheid om kennis te maken met deze andere aanpak. Ook organiseerden zij voor de medewerkers een bijeenkomst in samenwerking met de Nationale ombudsman. Vervolgens hebben alle medewerkers een tweedaagse cursus mediationvaardigheden gevolgd en dit jaar is daar een verdiepingsslag overheen gegaan. Tjebbe stimuleert het gebruik van deze vaardigheden constant. Het werken met mediationvaardigheden werpt zijn vruchten af. Niet alleen het aantal tijdig afgehandelde bezwaarschriften is toegenomen maar ook het aantal intrekkingen van bezwaar (nu zo’n 60%). Trots zijn Tjebbe en Ninke vooral op de verbeterde contacten tussen de burger en de vakafdeling. Zij zien dat de inzet van mediationvaardigheden ook bijdraagt aan een maatschappelijke kostenbesparing in de keten na het bezwaar. De kostenbesparing van het vóórkomen van een voorlopige voorziening/beroep/hoger beroep is aanzienlijk, zowel in geld als in de verbetering van de relatie met de burger.
Door de inzet van mediationvaardigheden is het contact tussen de burger en de gemeente verbeterd, is het aantal tijdig afgehandelde bezwaarschriften toegenomen en is het aantal intrekkingen van bezwaar zo’n 60%.
Tot 2007 lag in Gouda de focus op het terugdringen van het aantal bezwaarschriften en op het efficiënt organiseren van
25
het bezwaarproces. Het in een vroeg stadium informeren van bewoners bij ruimtelijke projecten, het verbeteren van voorlichting en het beter motiveren van besluiten waren daarbij speerpunten. Vanaf 2007 wordt in Gouda ook gebeld met burgers naar aanleiding van ontvangen bezwaarschriften. Op grond van de eerste resultaten is een behoefte aan een professionalisering ontstaan. Belangrijk daarbij was het creëren van draagvlak binnen de organisatie. De inzet van mediationvaardigheden komt niet in de plaats van de juridische vaardigheden van de medewerkers maar vormt hier een belangrijke aanvulling op. Toen Gouda in 2009 klaar was om te starten konden ze aansluiten bij het pioniertraject van BZK. Het bestuur is van meet af aan enthousiast over het project en steunt dit ten volle. De burgemeester van Gouda is zelf mediator en heeft altijd duidelijk gemaakt voorstander te zijn van dit project. Ed van der Hoeven, projectleider mediationvaardigheden in de gemeente Gouda, noemt verschillende positieve gevolgen van de inzet van mediationvaardigheden zoals de verkorte doorlooptijd, kostenbesparing en besparingen in tijd voor zowel de ambtenaar als de burger. Zelf vindt hij één van de belangrijkste effecten dat je er blij en enthousiast van wordt omdat het werk er zoveel leuker door wordt. Van der Hoeven geeft aan dat dit ook geld voor de burger. Hij merkt in zijn dagelijkse praktijk dat de burger het ontzettend fijn vindt dat er snel contact wordt opgenomen en dat er écht wordt geluisterd! Daarnaast vindt hij het belangrijk dat door de inzet van mediationvaardigheden er buiten de grondslag van een bezwaar wordt gekeken waardoor de burger beter geholpen wordt en de kwaliteit van de besluitvorming toeneemt. Daarnaast is hij er trots op dat het enthousiasme alleen maar toeneemt. “Waarom alleen in de bezwaarfase toepassen?” is een veelgehoorde vraag. Steeds meer medewerkers die primaire besluiten nemen, melden zich aan om ook getraind te worden. In Gouda zijn er inmiddels interne trainingen gestart voor rond de 50 medewerkers. Gerard Elenga, projectleider mediationvaardigheden in de gemeente Steenwijkerland vertelt dat hij allereerst is begonnen met een basisnotitie ‘Van wrijving komt glans’, waarin het wat en hoe wordt toegelicht. Het doel was om duidelijkheid te creëren over een belangengerichte benadering van conflicten en om commitment te krijgen van het College van B&W en het management team. Vervolgens is gedurende een half jaar een pilot uitgevoerd op het inzetten van mediationvaardigheden bij bezwaarschriften. Met deze pilot kon ervaring worden opgedaan. Daarnaast is de pilot ook gebruikt om de andere werkwijze geleidelijk aan bekendheid te geven binnen de organisatie. Bij enkele medewerkers die de nieuwe werkwijze in de praktijk zouden toepassen bestond wel enige weerstand, met name vanwege de directe confrontatie met bezwaarde in het telefoongesprek en het zich mogelijk buiten de juridische ‘comfortzone’ moeten begeven. Hiermee is rekening gehouden door, voor zover mogelijk, starten met die medewerkers die voor een nieuwe aanpak voelden en door de medewerkers een praktijkgerichte training in de toepassing van mediationvaardigheden aan te bieden.
“Waarom alleen in de bezwaarfase toepassen?” is een veelgehoorde vraag.
26
Degenen die direct bij de pilot betrokken waren (de secretarissen van de bezwarencommissie en bezwaarmedewerkers van de verwerende vakafdelingen (in totaal 8 medewerkers) hebben allen een tweedaagse training gevolgd. De pilot is geëvalueerd en op basis daarvan hebben het College van B&W en management team besloten om de toepassing van mediationvaardigheden structureel in te voeren bij de behandeling van bezwaarschriften. Elenga is er trots op dat, hoewel de werkwijze ‘formeel’ gedurende het pionierproject alleen vorm had gekregen in de bezwaarprocedure, mediationvaardigheden in toenemende mate ‘spontaan’ en vaak met succes werden toegepast in de primaire fase. Vanaf 2010 wordt de andere werkwijze dan ook officieel geïntroduceerd in de primaire besluitvormingsfase. In eerste instantie bij besluiten die met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden voorbereid. Ter ondersteuning is een breder samengestelde en grotere groep medewerkers (15 man/vrouw) getraind en is een interne ‘mediationfunctionaris’ (coördinatie/vraagbaak, NMI-geregistreerd) beschikbaar. Van der Kooy is In het kielzog van het pioniertraject bezig met het ontwikkelen van nieuwe ideeën over het toepassen van mediationvaardigheden bij de klachtenafhandeling door de gemeente Enschede. Zij is van mening dat het afwikkelen van klachten een serieus vak is dat er niet ‘maar even bij gedaan’ moet worden. Een goede klachtbehandeling is een effectief strategisch middel voor het verbeteren van de eigen organisatie en de dienstverlening aan burgers. Het gaat wel eens mis bij het afwikkelen van klachten. Van der Kooy moet dan veel tijd en (mediation)vaardigheden inzetten om dat weer recht te breien. Zij ziet goede mogelijkheden om, naast een centralisatie van de klachtbehandeling, ook het werkproces te verbeteren onder andere met behulp van de inzet van mediationvaardigheden. Om een eigen pilot op te zetten hebben deze pioniers voor andere overheidsorganisaties een aantal tips. Elenga wil andere gemeenten graag meegeven dat het belangrijk is om te beseffen dat de aanpak een werkelijk andere houding en benadering van de medewerkers vraagt: het gaat om ‘echt’ willen weten wat er aan de hand is, welke belangen er spelen om op basis hiervan tot een werkelijke - en niet alleen juridische - oplossing proberen te komen. Deze benadering is geen gemeengoed in de ambtelijke (en bestuurlijke) wereld. Elenga adviseert dan ook om klein te beginnen met een duidelijk afgebakend soort conflicten. Ook is het verstandig om te starten met medewerkers die voor deze aanpak voelen en te zorgen voor een goede basis- en vervolgtraining en voor goede ondersteuning. Tot slot vindt hij het belangrijk om weerstand serieus te nemen. Ook Van der Hoeven benadrukt het belang van een kleinschalige start met medewerkers die enthousiast zijn. “Steek je energie in de positivo’s en zorg voor een gezicht binnen de gemeente die het project trekt”. Daarnaast adviseert hij om vooral gebruik te maken van de expertise van gemeenten die al verder zijn maar daarbij is het wel belangrijk is om je eigen identiteit te behouden en je eigen doelstellingen te formuleren. Van der Kooy wil in aanvulling nog meegeven dat het belangrijk is om de medewerkers de mogelijkheid te bieden om te oefenen en om fouten te maken. “Laat ze zelf ervaren of en hoe (goed) het werkt! Er zullen medewerkers zijn die deze manier van werken niet aanspreekt. Laat ze in hun waarde en zet ze in voor andere werkzaamheden (sommige bezwaarschriften moeten immers ook formeel afgewikkeld worden)”. Zij hecht er tot slot aan om duidelijk aan de medewerkers kenbaar te maken dat het geen personeelskostenbesparende (bezuinigings)maatregel is.
27
‘Mijn voorkeur ging uit naar een oplossing in onderling overleg’ “…Ik was blij verrast dat er een gesprek over mijn bezwaar mogelijk was. De brief van de gemeente, met een weigering op de door mij aangevraagde bouwvergunning, kwam erg zwart/wit over. Het riep ook veel vragen bij mij op. Het telefoongesprek met de ambtenaar van de gemeente heb ik als bijzonder plezierig ervaren. Vriendelijk en correct. Mijn voorkeur ging uit naar een oplossing in onderling overleg. Als burger weet je niet wat de mogelijkheden zijn. Op welke gronden wordt een bouwaanvraag wel of niet goedgekeurd? Er zijn geen valse verwachtingen gewekt. Wanneer het overleg niet tot een andere oplossing zou leiden, kon mijn bezwaarschrift gewoon in de formele procedure behandeld worden. Zelfs wanneer het zoeken naar een oplossing mislukt was, was ik nog steeds blij met het gesprek. Wanneer er geen alternatief mogelijk was, had ik namelijk ook graag willen begrijpen waarom dat dan zo was…”
Citaat Burger Monitor Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008.
28
29
2 Veranderen: waarom zou je en hoe doe je dat? Martin Euwema
De uitdrukking ‘de Andere Aanpak’ zegt het al: er moet weer iets anders! Het werken met mediationvaardigheden, zelf burgers bellen of je collega uitnodigen voor een gesprek samen met een burger, of met meerdere partijen om de tafel, allemaal situaties die voor velen een andere houding vragen ten aanzien van het eigen werk. Op een andere manier gaan werken roept vragen op en onzekerheden: Waarom is dit nodig? Past dit wel bij mijn taak en rol als ambtenaar? En hoe vul ik die het beste in? Deed ik het tot nu niet goed? Terechte vragen die leven bij veel ambtenaren, en niet alleen bij hen, maar bij vrijwel iedereen die geconfronteerd wordt met nieuwe methoden van werken. Een methode die voor de een heel gewoon is en past als een handschoen, is voor een ander vreemd en betekent een ingrijpende verandering. Waarom zou je dat doen? Waar is dat voor nodig? Normale vragen, sterker: essentiële vragen, die beantwoord moeten worden wil er sprake zijn van een succesvolle en door de medewerkers gedragen verandering. Hoe dat te doen bespreken we in dit hoofdstuk.
Waarom is dit nodig? Past dit wel bij mijn taak en rol als ambtenaar? En hoe vul ik die het beste in? Deed ik het tot nu niet goed? Terechte vragen die leven bij veel ambtenaren, en niet alleen bij hen, maar bij vrijwel iedereen die geconfronteerd wordt met nieuwe methoden van werken. Een methode die voor de een heel gewoon is en past als een handschoen, is voor een ander vreemd en betekent een ingrijpende verandering.
2.1 Leeswijzer Een nieuwe manier van werken succesvol invoeren betekent niet alleen dat individuele ambtenaren anders gaan werken. Het betekent ook een verandering in de organisatie als geheel. Dat vraagt de nodige inspanningen. In dit hoofdstuk staan we stil bij de belangrijkste activiteiten die nodig zijn om succesvol te veranderen. Doelstelling van dit hoofdstuk is om overheidsorganisaties die bezig zijn met het realiseren van deze veranderingen, inzicht te geven in de belangrijkste stappen. We formuleren tips voor elke stap om die goed te realiseren en enkele valkuilen die op je pad kunnen komen. Veranderen is niet alleen werk voor projectleiders. Veranderen doe je samen, collega’s onder elkaar, in samenspel met bestuur, management en projectleiders. Om effectief een nieuwe manier van werken in te voeren is het nodig de volgende zes activiteiten uit te voeren: 1. ontwikkelen en delen van een visie 2. motiveren tot verandering 3. zorgen voor draagvlak 4. managen van de vernieuwing 5. de vaart erin houden 6. borgen van verandering We bespreken elk van deze punten in het kort.
30
31
2.2 Ontwikkelen en delen van een visie Waarom moeten we anders gaan werken? Een gezonde vraag bij iedere aanpassing op het werk. Waar gaat het om bij de verandering? Waar streven we naar? Vanuit de organisatie, en meer in het bijzonder vanuit de leiding, moet hierop een duidelijk en eenduidig antwoord zijn. En liefst maakt de gemeente, het waterschap, de provincie of andere overheidsorganisatie, duidelijk wat de visie is van de organisatie en waarom deze nieuwe werkwijze past in die visie. Tegenwoordig vinden we, ook bij bestuurlijke organisaties, vaak een missie: kernachtig geeft dat weer waar de organisatie voor staat. En daarbij ook de belangrijkste waarden die de organisatie nastreeft. Een missie is waarvoor we staan, een visie is waarvoor we gaan. De missie heeft te maken met waarden en identiteit. Wie zijn we, wat zijn onze waarden, hoe willen we met onze klanten en medewerkers omgaan? Een visie geeft aan waar we heen willen, wat we nastreven om succesvol te zijn. Een visie is dus wat we willen bereiken. Daartoe is een strategie nodig: hoe we die doelen realiseren. De strategie volgt op de visie. Projecten, zoals het werken met mediationvaardigheden, zijn idealiter onderdeel van de strategie van uw organisatie, sluiten De klant staat centraal aan bij de visie van de organisatie en ook op de missie (de waarden) van uw De klant centraal: dat is waar het om gaat bij publieksorganisatie. dienstverlening. Dat betekent een omslag van aanbod naar vraaggericht werken. Waar heeft de klant behoefte In het voorbeeld van de gemeente Utrecht aan? Hoe zorgen we ervoor dat inwoners en andere staat vraaggericht werken en kwaliteit van klanten de weg naar gemeentelijke producten en dienstverlening centraal. Mooie woorden. diensten eenvoudig kunnen vinden?. …… Ook zien we dat er gesproken wordt van een omslag van aanbod naar vraaggericht Daarnaast staat de kwaliteit van de dienstverlening centraal. werken. In hetzelfde burgerjaarverslag Worden klanten vriendelijk en snel geholpen en worden zij staan ook allerlei concrete voornemens om goed geïnformeerd over de voortgang van hun vraag? klachten te voorkomen en deze goed af te Het kabinet heeft besloten dat iedere overheidsorganisatie handelen. Kortom: een visie waarbinnen in 2007 een zogenoemd ‘kwaliteitshandvest’ op moet een actieve klachtafhandeling past, die stellen. aansluit bij behoeften van burgers. De gemeente Utrecht volgt de landelijke richtlijnen. We werken aan het creëren van één ingang, het uitbreiden van de (digitale) dienstverlening en het verbeteren van de kwaliteit van publieksdienstverlening. Een belangrijke mijlpaal in december 2007 was het vaststellen van de (voorlopige) Utrechtse servicenormen. Voorbeeld visie uit Burgerjaarverslag 2007 Utrecht
32
Welke visie heeft uw organisatie daarover geformuleerd? Is die visie iets waar u warm van wordt? Die energie en richting geeft? Is het ook onderwerp van gesprek op de afdeling, onder collega’s? Of is het een mooie slogan waar je eens een goede grap over maakt, maar die ver af staat van de dagelijkse praktijk?
2.3 Belang van visie Visie op hoe u wilt werken is essentieel voor het slagen van veranderingen en vraagt daarom veel aandacht. Als er geen duidelijke visie is binnen de organisatie, of die visie leeft niet bij de medewerkers, dan is de kans groot dat het project niet aanslaat en het een hobby blijft van enkele mensen. Betrokken medewerkers geven dan ieder op eigen wijze invulling aan een project, met verwarring als gevolg. En zo’n mooie visie is nog wat anders dan een concreet project, waarbij u en uw collega’s burgers opbellen om hen te informeren over een voorgenomen besluit of over hun bezwaar. Hoe past dat project binnen het grotere geheel? Vaak is visie iets dat voor medewerkers vaag is en politiek-correcte taal, maar wat niet direct leeft in de dagelijkse werkpraktijk. Mooie praatjes voor de buitenwereld. Visie komt alleen tot leven als ze gedragen en uitgedragen wordt. Vooral door de leiding, zowel door de politieke, als de ambtelijke top. Zo stelt de gemeente Utrecht dat ze haar klanten vriendelijk en snel wil helpen bij vragen. Geven leidinggevenden zelf het voorbeeld en worden die waarden ook intern gehanteerd? Reageren leidinggevenden ook vriendelijk en snel op vragen van medewerkers? De organisatie wordt ongeloofwaardig als niet intern en extern dezelfde waarden gelden.
Wat kunt u zelf doen om bij te dragen aan de visie van uw organisatie? 1 W at weet u van de missie,0 visie en doelen van uw organisatie? 2 Kijkt u wel eens op de website van uw eigen organisatie? Hoe presenteert uw organisatie zich? Is dat een visie waar u iets van herkent in de praktijk? 3 Ziet u enig raakvlak tussen het concrete project waar u bij betrokken bent en het ‘grotere’ plaatje? 4 Is visie en de relatie met uw project onderwerp van gesprek tussen u en uw collega’s, uw leidinggevenden en de politieke en bestuurlijke leiding? Nodigt u of uw team wel eens een hogere leidinggevende uit om hierover van gedachten te wisselen en om uw vragen en twijfels te delen? Als het antwoord op 3 van de 4 vragen positief is, heeft u waarschijnlijk een goed beeld van de visie in uw organisatie en hoe uw concrete project(en) daarbij passen. Zo niet: werk aan de winkel! • Medewerkers: neem initiatief voor gesprek met projectleider. • Projectleider: informeer betrokkenen en zorg voor dialoog. • Leiding: toon interesse en draag waarden uit.
33
Vernieuwingsprojecten, zoals op andere manieren omgaan met primaire besluiten en bezwaren, dienen dus te passen in het beleid van uw organisatie. Het is zaak dit goed met elkaar na te gaan. Het is gemakkelijk hierbij naar de projectleider te wijzen, of naar de leiding. Echter, veranderen doe je met elkaar. Als u als projectmedewerker vindt dat het project nergens op slaat of onduidelijk is, moppert u dan tegen collega’s? Of gaat u hierover het gesprek aan met de projectleiding? Concrete projecten kunnen aansluiten bij de visie en zijn veelal bedoeld om meerdere doelstellingen van uw organisatie gelijktijdig te realiseren: klantvriendelijkheid vergroten en kosten besparen bijvoorbeeld. Een dergelijke dubbele doelstelling kan voeding geven aan scepsis bij sommige collega’s: ‘zie je wel, onder het mom van verbetering gaat het hier gewoon om een bezuiniging’. Een reële angst. Bespreek die angst, zorgen, scepsis. Waar gaat het echt om in de organisatie? Sluiten die doelen elkaar uit? Is er iets tegen bezuiniging en hoe ondervindt u daar eventueel nadeel van? Projectleiders en andere leidinggevenden dienen van hun kant ook dit gesprek aan te gaan en uit te nodigen voor kritische vragen en dialoog. Is die openheid onvoldoende, reken dan ook niet op een groot draagvlak voor uw mooie plannen.
Motivatie om te veranderen ontstaat doorgaans niet door een mededeling van de leidinggevende in de trant van: ‘zo, we hebben een mooi project, we gaan ‘anders werken’ en over twee weken is er een cursus’. Op die manier creëert u uw eigen weerstand. Verandermotivatie wordt gevoed doordat we de noodzaak inzien en feedback is daarbij noodzakelijk. Die feedback komt in de eerste plaats van uw klanten, intern en extern: ‘wat vindt de burger van onze manier van werken? Wat verwachten collega’s van mijn bijdrage en hoe waarderen ze wat ik doe? ‘ Veelal is er een verschil tussen de gewenste situatie en de huidige werkwijze. Dat verschil kan motiveren tot verandering. Ook feedback van uw collega’s en vanuit uw organisatie kan daaraan bijdragen. Die verschillen moet je wel zelf, doorgaans samen met je collega’s, leren zien en accepteren. Zolang het een mooi verhaal van iemand anders is, prima, maar waarom zou je dan zelf in beweging komen? Gezamenlijke beeldvorming, als organisatie en vooral ook als afdeling, is noodzakelijk om tot gemotiveerde verandering te komen.
Van weerstand naar verandermotivatie Kortom: succesvol veranderen begint met een heldere visie waar uw organisatie voor staat en welke waarden leidend zijn. Uw project moet daarbij aansluiten, anders is de kans van slagen gering. Neem zelf waar nodig initiatieven om hierover in gesprek te gaan, met leiding en met elkaar.
2.4 Motiveren tot verandering Als we binnen een organisatie een visie hebben op wat en wie we zijn en waar we heen willen, kun je ook met elkaar vaststellen wat er anders moet. In het voorbeeld: van aanbodgestuurd, naar vraaggestuurd werken. Bewustwording van de noodzaak tot verandering begint vaak bij een goed gesprek met elkaar en met de klant. Wat vindt die burger, wat verwacht die van ons? En wat vinden wij daar eigenlijk van? Komt wat we doen overeen met die verwachtingen? Waar zitten de belangrijkste verschillen en hoe kunnen we tegemoetkomen aan verwachtingen? Veranderingen kennen altijd voortrekkers, volgers en sceptici. Dat betekent dat niet iedere collega direct overtuigd is van nut en noodzaak van een andere manier van omgaan met aanvragen en bezwaren van klanten. Om gemotiveerd te veranderen is het essentieel te zorgen voor feedback op het werk.
34
Willen, moeten en kunnen veranderen Een optimale verandermotivatie betekent dat medewerkers willen, moeten en kunnen veranderen. Verandermanagement betekent aandacht voor alle drie aspecten: • willen: zie ik de noodzaak en het nut ook voor mij persoonlijk? • moeten: merk ik dat ook mijn collega’s en leidinggevenden dit belangrijk vinden? • kunnen: beschik ik over de middelen, kennis en vaardigheden om op een andere manier te werken?
a. Empathie en steun door de leiding voor medewerkers b. Communicatie: over doelen, aanpak, fasering, maar vooral over doelen van de verandering en hoe dit past in grotere doelstellingen c. Participatie: van medewerkers bij inrichting en invoering d. Autonomie: keuzevrijheid van medewerkers voor manieren van deelname Vindt u dat dit beter kan? Neem dan initiatief, vraag daarnaar. • Blijf niet onderling mopperen, maar zoek zelf de dialoog Ontmoet u collega’s die het niet zien zitten? • Ga gesprek aan met elkaar • Accepteer dat er altijd collega’s zijn die niet meewillen en wellicht ook niet kunnen • Laat u niet ontmoedigen
• I s zichtbaar wat de klanten van uw organisatie verwachten? • Wordt er op en met afdelingen gesproken over de feitelijke situatie en verwachte werkwijzen? • Zoekt u zelf feedback, voor uw eigen werk en voor uw team? Hoe doet u dat? • Is er in de organisatie een open aanspreekcultuur, waarin het normaal is om met elkaar te spreken over de gewenste werkwijze, missers en mogelijke verbeteringen? • Welk voorbeeld geeft de leiding in de organisatie? En neemt de projectleider hierin het voortouw? Er wordt veel gezegd over ‘weerstand tegen verandering’. Veel van die weerstanden komen voort uit de manier waarop de verandering wordt geïntroduceerd, voorgesteld en ingericht. Naarmate ambtenaren meer zelf regie krijgen over de verandering, zelf mee de toekomst bepalen en de weg inrichten, ontstaat meer draagvlak en motivatie. Dat betekent dat medewerkers in het team regelruimte moeten hebben: wie neemt welke zaak op zich? Ervaringen delen (‘hoe ga jij om met deze situatie?’) en van elkaar leren. Dat veronderstelt een open cultuur, die zeker niet vanzelf spreekt. Zeker waar het gaat om waarden als klantgerichtheid, zorgvuldigheid en empathie naar de burger, is het belangrijk dat deze waarden ook voelbaar zijn binnen de organisatie.
35
2.6 M anagen van de vernieuwing
2.5 Zorgen voor draagvlak
Voor de meeste projecten geldt dat de relatie met vakafdelingen essentieel is om tot succes te komen.
We zagen al dat het essentieel is dat de politieke en bestuurlijke leiding achter uw project staat en toont dat dit project past in de visie en strategie van uw organisatie. Nodig de leiding ook vooral uit dit niet alleen aan u, als projectteam, te vertellen, maar ook breder in de organisatie. Dat helpt om draagvlak te creëren. Immers, als een nieuwe werkwijze gezien wordt als uw hobby of van enkele bevlogen collega’s zal het niet beklijven. Om de nieuwe aanpak tot succes te maken is draagvlak nodig. Draagvlak bij de leiding, maar ook draagvlak bij alle “stakeholders”; alle groepen, afdelingen, teams die relevant zijn voor de verandering.
Voor de meeste projecten geldt, dat de relatie met vakafdelingen essentieel is om tot succes te komen. Hoe staan de vakafdelingen tegenover uw project? Voelen zij zich deelgenoot? Zijn zij betrokken en op welke manier(en)? Wat heeft uw team en uw projectleider hier ondernomen? Bedenk: wat voor u geldt, geldt ook voor uw collega’s: we willen wel veranderen, maar niet gedwongen worden tot verandering. De kans op succes wordt dus groter naarmate u alle betrokkenen, direct en indirect, deelgenoot maakt van uw project. Vaak helpt het te investeren in uw informele relaties met collega’s. Op die manier kunt u invloed uitoefenen en werken aan gezamenlijke oplossing van problemen. De Projectleiders hebben hierbij een bijzondere rol. De manier waarop zij de relaties met en tussen verschillende afdelingen managen, bepaalt in grote mate het succes van het project. Dat is wat anders dan de ‘formele’ macht. Als vakafdelingen gedwongen worden om mee te werken, heb je namelijk al een grote achterstand. Projectleiders als oliemannetjes, die de relaties in de organisatie soepel maken en houden, werken doorgaans het best en verwerven succes voor henzelf en het project. Dat betekent, naast het verhelderen van de projectwerkwijze en de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van ieder, vooral investeren in relaties met uw collega’s. Uit veel onderzoek blijkt dat voor succesvol samenwerken –en daar gaat het hier om!- openheid en vertrouwen (ook in elkaars kunnen) essentieel zijn. Ga dus eens koffie drinken of lunchen met uw collega van de vakafdeling. • Stel vast welke afdelingen, groepen en personen beïnvloed worden door uw project • Stel vast wat deze partijen vinden van uw project • Investeer in relaties met alle betrokken partijen • Betrek hen zoveel mogelijk bij opzet, uitwerking en uitvoering van het project
36
Veranderen is niet alleen een plan maken, maar ook het project uitvoeren. Opnieuw: dit doe je liefst met elkaar. De projectleider speelt hier doorgaans de sleutelrol. Dat betekent dat het heel belangrijk is wie de projectleider is. Diens kwaliteiten, motivatie, betrokkenheid en manier van werken zijn in belangrijke mate bepalend voor het slagen, vertragen of vastlopen van het project. In het laatste hoofdstuk wordt verder ingegaan op de rol van projectleider. Naast de manier van aanpak door de projectleider is het ook van belang hoe het project is ingericht. Zorg voor goede voorbereiding en voorlichting, start liever wat later, dan beginnen terwijl nog niet iedereen weet wat er van hem of haar verwacht wordt en je weet dat men die taken ook kan uitvoeren. Een beproefde werkwijze is te starten met een proefproject; klein beginnen, met een beperkt aantal geselecteerde zaken helpt om met elkaar te leren en de foutjes eruit te halen. Ook hierover valt meer te lezen in het laatste hoofdstuk. Nieuwe manieren van werken vragen ook nieuwe vaardigheden. Zowel voor medewerkers individueel (hoe doe ik dat telefoongesprek?), als voor het team (‘hoe bespreken we verschillende cases?’), en voor de samenwerking tussen afdelingen (‘hoe zorg je voor een heldere werkverdeling en hoe plan je bijvoorbeeld afspraken met burgers en vakafdelingen?). Bij het managen van vernieuwing is opleiding en voldoende tijd van groot belang. Zorg dat je met elkaar die tijd inplant. Naast individueel leren (nieuwe houding, andere vaardigheden), vraagt een nieuwe werkwijze ook andere vormen van samenwerking in uw team en met andere teams. Om dat te realiseren is teambuilding zeer behulpzaam. Gezamenlijk tijd nemen om de doelen, werkwijzen en verwachtingen scherp te krijgen en ook als team een gedeelde visie te ontwikkelen. Neem die tijd, je verdient het dubbel en dwars terug. Dat betekent niet noodzakelijkerwijze een tweedaagse op de hei, maar wel met elkaar regelmatig samenkomen en bespreken wat ieders verwachtingen en ervaringen zijn en wat ieder nodig heeft - ook van de collega’s - om succesvol te zijn. Teamevaluatie kunt u het beste op regelmatige basis, bijvoorbeeld eens per maand of per twee maanden doen. Wacht er niet mee tot onderlinge spanningen hoog oplopen. • Zorg voor een gemotiveerde en bekwame projectleider • Projectleider is niet primair inhoudelijk expert, maar vooral een goede procesbegeleider • Plan voldoende tijd voor voorbereiding • Start met een proefproject/pilot om van te leren • Plan tijd in voor vaardigheidstraining • Investeer in teamontwikkeling
37
Vier bestuurders aan het woord
2.7 De vaart erin houden Als het project van start gaat is het zaak de vaart erin te houden. Normaliter zijn er tegenvallers. Er worden geen geschikte zaken aangeleverd, de vakafdeling ziet het toch niet zitten, de meest enthousiaste collega wordt langdurig ziek, en de tijdsdruk blijkt veel te hoog. Hoe zorgt u ervoor dat u het project op peil houdt, gemotiveerd blijft en niet zelf, en vooral de projectleider, als enige loopt te sleuren en te sjorren en uitgeput raakt?
2.8 Borgen van verandering
De vaart erin houden • Stel je in op tegenvallers! • Zorg voor een hulpstructuur (intervisie met collega projectleiders; uitwisseling met andere teams) • Vier –ook kleine- successen! • Investeer in je team; deel je ervaringen en je zorgen • Houdt frequent voeling met de leiding van de organisatie. Schakel hen tijdig in, bijvoorbeeld als meer middelen nodig zijn
Meet uw resultaten, zowel om tussentijds bij te stellen als om succes van uw project zichtbaar te maken, te leren en elkaar en anderen te motiveren. Meet niet alleen de ‘harde’ resultaten, maar ook de beleving. Wat vinden burgers ervan, wat vindt ons team en wat vinden onze collega’s? Regelmatig nagaan hoe het staat met werkbeleving en onderlinge relaties (tussen afdelingen) en daar actief op sturen, helpt om het project te onderhouden. Borgen betekent ook dat het project opgaat in de normale organisatieroutines, past bij de cultuur van de organisatie, de administratieve systemen en ook binnen het personeelsbeleid (zie hiervoor ook het laatste hoofdstuk in dit boekje). Een duidelijk voorbeeld is de praktijk van diverse succesvolle pioniers, waar men bij de werving van nieuwe medewerkers standaard eisen stelt aan houding en vaardigheden in omgaan met conflicten. Nieuwe medewerkers dienen daarbij o.a. vaardig te zijn in telefonisch overleg met burgers.
2.9 Samenvatting Omgaan met (potentiële) conflicten tussen burgers en overheid op een pro-actieve en oplossingsgerichte manier. In dit hoofdstuk bespraken we de zes belangrijkste voorwaarden om deze manier van werken succesvol in te voeren: (1) ontwikkelen en delen van missie en visie van de organisatie en laten zien dat de nieuwe werkwijze hierbij past; (2) zorgen dat medewerkers de noodzaak zien tot verandering en dit ook aankunnen; (3) dat er draagvlak bestaat bij alle betrokken partijen in en buiten de organisatie; (4) zorgen voor een goede projectleider en proeftuinen; (5) de vaart erin houden, ook bij tegenwind; (6) verankeren, zodat een nieuwe werkwijze routine wordt en cultuur en systemen daarop aansluiten.
38
Ervaringen en tips van de pioniers Vele gemeenten, provincies en andere overheidsorganisaties zijn inmiddels aan de slag gegaan met mediationvaardigheden. Waarom kiezen zij voor deze aanpak? Thoon Essed, Josh Sijbom, Henk Snier en Jan van Zanen delen hun visie en ervaring met het werken met mediationvaardigheden. Thoon Essed is gedeputeerde van de provincie Noord-Brabant. Hij is erg betrokken bij het pioniertraject en is ook zeer positief over de inzet van mediationvaardigheden. Dat is niet verwonderlijk aangezien 50 procent van de indieners van een bezwaar bij de provincie kiest voor een informele aanpak met als resultaat dat een oplossing in onderling overleg wordt gevonden zonder een formele bezwarenprocedure. Essed is ervan overtuigd dat iedereen die contact heeft met de overheid hier zo min mogelijk hinder van mag ondervinden. Dit zou volgens hem de missie moeten zijn van elke provincie en gemeente. Deze missie zou zelfs moeten doorsijpelen op elk niveau van de overheid. De provincie zet mediationvaardigheden in om een merkbare verbetering van de dienstverlening te realiseren. Henk Snier is wethouder van de gemeente Breda en verantwoordelijk voor het Servicecentrum, inclusief de afdeling Juridische Zaken. Hij stimuleert en faciliteert de inzet van mediationvaardigheden al een aantal jaren. Breda kan daardoor een betere dienstverlening aan haar inwoners en organisaties leveren, zo is zijn overtuiging. Er is gestart met een persoonlijke benadering en het inzetten van mediationvaardigheden in de bezwarenfase. Er worden in Breda zowel telefoongesprekken als informele overleggen georganiseerd. De resultaten van deze aanpak in de bezwarenfase laten zien dat in 70% van de gevallen, na een informeel gesprek, afgezien wordt van een verdere formele bezwarenprocedure. Burgers zijn bovendien erg blij met de persoonlijke benadering. Dit komt tot uiting in de reacties van burgers tijdens de telefoongesprekken en informele overleggen. Snier was daarom enthousiast om dit jaar ook te pionieren met de inzet van mediationvaardigheden in de primaire fase. Daarnaast hoopt hij deze aanpak breder in de gemeente uit te kunnen rollen en zo de organisatiecultuur te beïnvloeden: ‘Beter naar elkaar luisteren en daarbij elkaars belangen willen zien en respecteren is natuurlijk altijd een goed uitgangspunt’. Josh Sijbom, wethouder bij de Hof van Twente, was eerder acht jaar Statenlid van de provincie Overijssel. In Overijssel is men een aantal jaren geleden als eerste gestart met de invoering van mediationvaardigheden en dit traject bleek heel succesvol. Sijboom was verbaasd en teleurgesteld dat men bij verschillende gemeenten, alsook de Hof van Twente, nog niet aan de slag gegaan was met mediationvaardigheden na de goede ervaringen elders. “..als het bij de provincie Overijssel lukt en de ervaringen zo positief zijn, waarom zou het bij de
39
gemeenten dan niet lukken?” Sijboom is een warm pleitbezorger voor deze aanpak. De Hof van Twente is als nieuwe pionier meteen gestart met mediationvaardigheden in het primaire proces. Zo wil men juridisering voorkomen wanneer dit niet nodig is.
“Werken met mediationvaardigheden biedt goede mogelijkheden om de dienstverlening en service naar burgers toe te verbeteren. Aandacht geven aan mensen, problemen klein houden: vaak helpt het en voorkomt het nodeloos en eindeloos gejuridiseer met alle negatieve energie en onnodige kosten die hieraan verbonden zijn. “
Jan Van Zanen is burgemeester van Amstelveen en heeft zich erg betrokken getoond bij het pioniertraject. Zo organiseerde de gemeente Amstelveen in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken een startbijeenkomst. Bij de gemeente Amstelveen worden mediationvaardigheden ingezet om conflicten waar mogelijk te voorkomen òf beter te behandelen. Op die manier zorgt het werken met mediationvaardigheden voor meer tevredenheid onder de inwoners. Die tevredenheid komt er door een adequate dienstverlening. Aangezien burgers het belangrijkste kapitaal zijn van de gemeente, is het werken met mediationvaardigheden dus zeker de moeite waard, aldus Van Zanen: “Werken met mediationvaardigheden biedt goede mogelijkheden om de dienstverlening en service naar burgers toe te verbeteren. Aandacht geven aan mensen, problemen klein houden: vaak helpt het en voorkomt het nodeloos en eindeloos gejuridiseer met alle negatieve energie en onnodige kosten die hieraan verbonden zijn.”
Doordat al vroegtijdig contact wordt opgenomen, zorg je ervoor dat (mogelijke) conflicten niet escaleren of onnodig in het juridische traject verzeild geraken met de daarmee gepaard gaande tijd, kosten en ergernissen. Op het moment dat een burger met een probleem komt, is het handig om zo snel mogelijk telefonisch contact op te nemen of om de tafel te gaan. Sijboom geeft aan dat daarmee een belangrijk deel van de conflicten al uit de wereld geholpen wordt. Snier vertelt dat een ander belangrijk verschil met de gebruikelijke Awb procedures volgt uit het feit dat de persoonlijke aanpak oplossingsgericht is in plaats van proceduregericht. Ook Thoon Essed is overtuigd van het belang van vroeg ingrijpen, liefst al tijdens het primaire proces: beter voorkomen dan genezen. Deze aanpak zorgt ervoor dat de provincie Noord-Brabant uitstekende resultaten behaalde sinds mediationvaardigheden werden ingevoerd. Essed spoort ambtenaren dan ook aan om zich te verplaatsen in de positie van de burger en zich hierbij de vraag te stellen: “hoe zou ik behandeld willen worden, als ik in hun positie zou staan?”. Voor vele burgers is erkenning en persoonlijk contact vaak al voldoende. Dit wordt bevestigd door een casus uit de provincie Noord-Brabant. Een aantal burgers realiseerden gezamenlijk een nieuwbouwproject. De provincie heeft een subsidieregeling om particulier opdrachtgeverschap in de bouw te stimuleren. Omdat deze burgers niet aan
40
alle voorwaarden voldeden kwamen ze niet voor de subsidie in aanmerking. Tegen die afwijzing hadden ze bezwaar aangetekend. Toen de provincie naar aanleiding van dit bezwaar telefonisch contact met de indieners opnam, erkende men niet aan alle voorwaarden te voldoen. Men zag zichzelf als voortrekkers en wilde daar graag erkenning voor. De gedeputeerde heeft aangeboden om de nieuwbouw te openen. Dat vonden ze geweldig en het bezwaarschrift werd ingetrokkenen. Werken met mediationvaardigheden biedt voordelen voor burgers en voor ambtenaren. Josh Sijbom geeft aan dat mediationvaardigheden de werklast kunnen verminderen en dat de ambtenaren bij de Hof van Twente zeer enthousiast waren om ermee aan de slag te gaan. Thoon Essed bevestigt dit en stelt dat hij op weinig weerstand botst bij de ambtenaren. Hij geeft aan dat de ambtenaren allemaal enthousiast zijn over de positieve effecten van deze nieuwe aanpak. Waardering van burgers is voor veel ambtenaren een echte stimulans. Het gebruik van mediationvaardigheden zorgt voor meer tevredenheid en een verrijkte job. Snier bevestigt dit en vult aan dat ook hij de ambtenaren van Breda eigenlijk niet hoeft te motiveren om te werken met mediationvaardigheden. In tegendeel, ze vragen er zelf om! Hij stimuleert het wel, onder andere door alle ambtenaren in Breda de mogelijkheid te geven om een training mediationvaardigheden te volgen bij de eigen interne Academie Waarderend Vernieuwen.
Waardering van burgers is voor veel ambtenaren een echte stimulans. Het gebruik van mediationvaardigheden zorgt voor meer tevredenheid en een verrijkte job.
Jan van Zanen ondervond de voordelen van mediationvaardigheden in de praktijk en spoort andere overheidsorganisaties dan ook aan om aan te beginnen met mediationvaardigheden: “ Ga er mee aan de slag want het werkt.” Josh Sijbom heeft enkele adviezen voor de gemeenten die willen werken met mediationvaardigheden: “ Leg je oor te luisteren bij collega’s. Kijk hoe andere overheden het aanpakken en welke ervaringen zij hebben opgedaan. Met een gesprek van een uur ben je al overtuigd!” Henk Snier roept andere gemeenten ook op om aan de slag te gaan met mediationvaardigheden, want “het loont en burgers zijn er blij mee, en dat is toch wat telt!” Tot slot wil Thoon Essed eveneens een beroep doen op andere overheidsorganisaties om mediationvaardigheden in te zetten: “Met de inzet van mediationvaardigheden kunnen burgers echt een merkbare verbetering in de dienstverlening van de overheid ondervinden”.
41
‘Ik maak dan ook met de meeste kracht bezwaar tegen uw sanctie’ “…Ik was uitgenodigd voor een etentje in een restaurant in uw gemeente. Ik kwam daar voor het eerst. In de omgeving van het restaurant was het donker en onoverzichtelijk. Bovendien waren zo goed als alle parkeerplaatsen bestemd voor vergunninghouders. Na enig zoeken vond ik uiteindelijk een plekje in een gebied dat buiten het vergunningdeel lag en waar geen parkeerverbod (zichtbaar) was. Ook leverde deze plek geen gevaar of risico op voor het overige verkeer. Na een gezellige avond was mijn auto verdwenen. Toen ik bij de politie aangifte van diefstal deed zei de agent dat mijn auto nog wel eens weggesleept zou kunnen zijn. Dat bleek ook het geval. Blijkbaar behoort de betreffende locatie tot uw favoriete wegsleeplocatie!? Waarom zou de agent anders meteen zo reageren? Misschien kunt u zich voorstellen dat ik ontzettend boos was en nog steeds ben! Daar waar mijn auto geparkeerd stond was geen parkeerverbod. Noch stond er een bord dat op die plek een wegsleepregeling van kracht was. En als ik al in overtreding was, dan had u toch ook gewoon een bekeuring uit kunnen schrijven? Ik vind het ronduit schandalig en buitenproportioneel dat u mijn auto weg heeft laten slepen. Mijn jas lag ook nog eens in de achterbak zodat ik mij, met temperaturen van rond het vriespunt, maar in mijn overhemd moest redden. Iemand was zo vriendelijk om mij naar de opslaglocatie te brengen alwaar ik mijn auto mee kon krijgen voor het ongehoorde bedrag van €300,-!!! Alsof ik een misdaad had begaan! Trouwens bij de meeste misdaden ben je goedkoper uit. Op een papiertje, dat kennelijk het procesverbaal is, staat dat bewijsstukken in de vorm van foto’s zijn toegevoegd maar dat is helemaal niet zo. Ik maak dan ook met de meeste kracht bezwaar tegen uw sanctie en verwacht intrekking van deze sanctie en per ommegaande terugbetaling van het bedrag op mijn rekeningnummer….” Geanonimiseerde bewerking van een bezwaar
42
43
3 Wanneer kies je voor een informele aanpak? Lynn van der Velden, Martin Euwema en Caroline Koetsenruijter
Is het wenselijk, zinnig en mogelijk om aanvragen, klachten, bezwaren of zienswijzen altijd op informele wijze (met de inzet van mediationvaardigheden) af te handelen? Kan een ambtenaar, in het kader van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak, eigenlijk in alle gevallen informeel (telefonisch) met de betrokken burger(s) overleggen? Overleggen? Sterker nog, dient dit een wettelijk verplichte werkwijze te worden, zoals sommigen voorstaan? In dit hoofdstuk maken we duidelijk dat een zogenaamde ‘belplicht’ niet wenselijk of nodig is. Het gaat erom dat bestuursorganen een breed conflicthanteringspalet ter beschikking hebben om conflicten te voorkomen en te behandelen. Een afgewogen keuze voor de inzet van een informele aanpak leidt zo tot een goede dienstverlening door de overheid.
44
3.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk staan we allereerst kort stil bij een eventuele wettelijke ‘belplicht’. Vervolgens gaan we in op het informele conflict hanteringspalet. Daarna lichten we de meest gebruikte indicaties en contra-indicaties toe en beschrijven we welke overwegingen een rol kunnen spelen bij de afweging om al dan niet te kiezen voor de inzet van mediationvaardigheden. Vervolgens gaan we in op de verschillende niveaus van escalatie en laten we zien welke vorm van conflicthantering past bij de verschillende fasen. De ervaringen van de pioniers vormen daarbij de leidraad. Tot slot beschrijven we aan de hand van een praktijkvoorbeeld hoe en op welk moment bij de behandeling van een bezwaar indicaties & contra-indicaties en de zgn. escalatieladder gebruikt kunnen worden.
3.2 Een wettelijke ‘belplicht’ voor ambtenaren? Naar aanleiding van succesvolle resultaten van een aantal overheidsorganisaties met de inzet van mediationvaardigheden ontstond eind december 2008 enige discussie over de vraag of er een wettelijke verplichting zou moeten komen om in geval van klachten of bezwaren te bellen met de indiener. De Staatssecretarissen van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties en Justitie hebben in reactie op deze discussie aangegeven dat zij een wettelijke verplichting tot bellen onnodig en onwenselijk achten1. Onnodig omdat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alle ruimte biedt aan bestuursorganen om met burgers contact op te nemen voordat zij een besluit nemen of na ontvangst van een bezwaar. Er zijn dus geen wettelijke belemmeringen. Onwenselijk omdat een wettelijke verplichting direct leidt tot de vraag wanneer aan deze verplichting is voldaan en hoe het bestuursorgaan dit kan aantonen. Ook komt dan de vraag op wat de rechtsgevolgen zouden zijn wanneer een bestuursorgaan een dergelijke verplichting niet na zou leven. De verwachting is dan ook dat een wettelijke verplichting juist tot meer (juridische) geschillen zal leiden met alle gevolgen van dien. Los van dit punt blijft het de vraag of een informele aanpak van (mogelijke) conflicten in het primaire proces of in de bezwarenfase in alle gevallen mogelijk en wenselijk is.
Welke aspecten spelen een rol bij het maken van een afweging of een informele behandeling als aanpak geschikt is?
Buiten de (formele) Awb procedures zijn er voor overheidsorganisaties ook informele manieren om met (mogelijke) conflicten om te gaan. Uit eerder onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties2 en uit de ervaringen van de huidige groep pioniers blijkt dat bij zo goed als alle bezwaren, 1
Hupkes, C. (2009) Interview met Staatssecretaris Ank Bijleveld. Meer werken vanuit vertrouwen. Tijdschrift voor Conflicthantering nr. 2, Den Haag: Sdu Uitgevers.
2
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008.
45
Bij indicaties en contraindicaties is ook de escalatiegraad van het conflict van groot belang om een goede keuze voor de verdere behandeling te maken.
klachten, aanvragen en zienswijzen een eerste (informeel) telefoongesprek met de indiener mogelijk is. Wat de verdere behandeling betreft, kunnen een aantal situaties of omstandigheden echter een belemmering vormen voor een informele aanpak. Zo kan het voorkomen dat sleutelfiguren niet willen meewerken en juíst de voorkeur geven aan een formele procedure. Er is in zo´n geval sprake van een contra- indicatie. Bij een (positieve) indicatie daarentegen wordt een informele aanpak juist aangeraden3. Bij indicaties en contra-indicaties is ook de escalatiegraad van het conflict van groot belang om een goede keuze voor de verdere behandeling te maken. Daarom wordt afzonderlijk aandacht besteed aan verschillende niveaus van escalatie en wat dit betekent voor de aanpak van conflicten.
3.3 Het conflicthanteringspalet Figuur 1: Conflicthanteringspalet
Formele Awb-procedure
Bellen
Klacht Aanvraag Zienswijze Bezwaar
Mediation
Informeel overleg met onafhankelijke gespreksleider
Keukentafel gesprek
Informeel overleg
Uit eerder onderzoek4 en de praktijk van de pioniers blijkt dat er vooralsnog in ruim 50% van de gevallen een oplossing wordt gevonden via een informele aanpak.
46
3
Indicaties en contra-indicaties vinden hun oorsprong in de ‘formele’ mediationpraktijk en zijn ook wel bekend als ‘keuzemotieven’ of ‘verwijzingscriteria’. Zie: Brenninkmeijer, A.F.M. e.a. (2009) Handboek Mediation. 4e herziene druk. Den Haag: Sdu Uitgevers & Pel M. (2008) Verwijzen naar mediation. Den Haag: Sdu Uitgevers..
4
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008. Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid, een onderzoek naar de kosteneffectiviteit van de inzet van mediationvaardigheden bij de overheid, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira consulting b.v. 2008.
De informele aanpak kan grofweg worden onderverdeeld in vijf verschijningsvormen; 1 Bellen 2 Keukentafelgesprek 3 Informeel overleg 4 Informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider 5 Mediation Deze vormen van informele conflicthantering worden hieronder kort toegelicht. Omdat deze publicatie vooral gericht is op de mogelijkheden die ambtenaren zelf hebben bij het voorkomen of beter behandelen van procedures zoals zienswijzen, bezwaren en klachten wordt (formele) mediation wel kort aangehaald, maar verder niet uitgebreid behandeld. Ad 1. Bellen Een telefoongesprek met een burger is doorgaans de eerste informele interventie. Doel van het telefoongesprek is om te horen wat er precies aan de hand is en welke belangen en emoties een rol spelen. Daarnaast kan het telefoongesprek gebruikt worden om uitleg en informatie te geven, om misverstanden en miscommunicatie uit de weg te helpen of om bijvoorbeeld excuses aan te bieden. Tot slot wordt het telefoongesprek gebruikt om te onderzoeken of zowel de overheid als de burger vinden dat een informele behandeling de voorkeur heeft of dat een juridische procedure de beste behandeling van het probleem is. Wordt gekozen voor een informele aanpak dan is soms één telefoongesprek voldoende om het probleem op te lossen. Vaak is een vervolggesprek nodig, zowel met de burger, of met de betrokken (vak)ambtenaren. Ad 2. Keukentafelgesprek Met een ‘keukentafelgesprek’ bedoelen we een informeel overleg bij de indiener thuis of bij het bedrijf van de indiener5. Vanwege persoonlijke omstandigheden of omdat inzicht in de plaatselijke situatie relevant is, kan het passender en effectiever zijn om op ‘huisbezoek’ te gaan. Zo gaat het in het geval van Wmo bezwaren soms om een kwetsbare doelgroep en kan een huisbezoek geschikter zijn. De werkelijke hulpvraag of het werkelijke probleem kan beter worden ontdekt en in geval van een doorlopende relatie en een afhankelijkheid van voorzieningen of in geval van verslechterende situatie kunnen oplossingsrichtingen beter worden onderzocht en kunnen afspraken voor de toekomst worden gemaakt. Ook in andere domeinen kan het beter zijn om ter plaatse een kijkje te nemen en het gesprek aan te gaan, bijvoorbeeld bij sommige ruimtelijke ordeningszaken of bouwprojecten. Ad 3. Informeel overleg In geval van een informeel overleg vindt een ‘face to face’ gesprek met de betrokken burger(s) plaats, doorgaans op een informele plek, waar in alle rust met elkaar gesproken kan worden. Deelnemer aan dit overleg is doorgaans in ieder geval de behandelend (vak)ambtenaar. 5
Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks & Koning, A. M. de Eindrapportage 2001-2005 Project Mediation, Vernieuwend perspectief. Provincie Overijssel, 2005.
47
Het kan ook om meerdere ambtenaren gaan van betrokken vakafdelingen en van juridische zaken. Soms is ook een andere overheidsorganisatie betrokken (bijvoorbeeld naast de gemeente ook de provincie). De kracht van een informeel overleg zit in het feit dat je elkaar ontmoet, wat doorgaans het gesprek persoonlijker maakt. Voor de ambtenaar krijgt de burger letterlijk een gezicht, en omgekeerd geldt hetzelfde. Naast het meer persoonlijke karakter, krijg je ook sneller en meer mee van de non-verbale signalen, waardoor er minder kans is op misverstanden. Daarnaast kunnen tijdens een informeel overleg besluiten beter worden uitgelegd en alternatieven besproken, waar nodig met kaarten, foto’s, bouwtekeningen etc. Vanwege deze voordelen kiezen sommige overheidsorganisaties er voor om, wanneer de mate van escalatie dit toelaat, waar mogelijk een informeel face-to-face overleg aan te bieden. Daar waar in 50% van de gevallen met behulp van een telefoongesprek met de burger een oplossing wordt gevonden, is dat na een informeel overleg in bijvoorbeeld Breda 70% 6. Daarmee is overigens nog niet gezegd dat een informeel gesprek effectiever is dan bellen. Het zijn vormen die elkaar aanvullen.
Een informeel gesprek maakt het contact doorgaans persoonlijker.
Ad4. Informeel overleg met een onafhankelijk gespreksleider Een onafhankelijke gespreksleider of procesbegeleider wordt gebruikt wanneer er bijvoorbeeld meerdere partijen zijn en/of wanneer de communicatie en de relatie tussen de indiener en de betrokken ambtenaar moeizaam is7. De onafhankelijkheid zit hem in het feit dat de gespreksleider niet betrokken is bij het voortraject (voorgenomen besluit bij zienswijzen of primaire besluit bij bezwaren) en ook niet betrokken is bij het natraject (primaire besluit bij zienswijzen en beslissing op bezwaar bij bezwaren). Daarnaast wordt er ook wel gebruik gemaakt van gespreksleiders/procesbegeleiders van buiten de organisatie. Een informeel overleg met een onafhankelijke gespreksleider is laagdrempeliger dan ‘formele’ mediation, omdat daaraan normen en procedures (zoals bijvoorbeeld het NMI-reglement) verbonden zijn.
3.4 Indicaties en contra-indicaties Op basis van de praktijkervaring van de pioniers is bijgevoegde lijst van indicaties en contra-indicaties opgesteld (Zie pagina 24) om te beoordelen of een zaak geschikt of ongeschikt is voor de inzet van mediationvaardigheden9. De lijst is niet-limitatief en gaat uit van de door de pioniers meest gehanteerde indicaties en contra-indicaties. U kunt deze lijst gebruiken bij de beoordeling van een dossier, bij de afstemming met collega’s van de vakafdeling(en) over een bepaalde zaak, bij het (telefonisch) overleg met de betrokken burger(s) en ter voorbereiding op een informeel overleg. Tot slot kunt u de lijst ook als managementinformatie gebruiken, bijvoorbeeld voor een evaluatie of intervisie bijeenkomst. Wanneer deze lijst bij elke zaak wordt ingevuld door de behandelende ambtenaar is het immers voor de projectleider en het team eenvoudig te zien waarom wél of géén persoonlijke interventie is gepleegd. De lijst met indicaties en contra-indicaties is een leidraad. Voor elke zaak zal opnieuw een afweging moeten worden gemaakt wat de beste behandeling van de desbetreffende klacht, aanvraag, bezwaar of zienswijze is. Ook gedurende de behandeling van een zaak kan voortschrijdend inzicht leiden tot een nieuwe afweging om wel of niet via informele weg aan een oplossing te werken. Het kan zijn dat (positieve) indicaties zwaarder wegen of dat soms juist contra-indicaties zwaarder wegen. Het is ook mogelijk dat er bijvoorbeeld één (positieve) indicatie is terwijl er twee contra-indicaties zijn en dat toch gekozen wordt voor het inzetten van mediationvaardigheden vanwege de specifieke omstandigheden van het geval en de meerwaarde die de inzet van mediationvaardigheden kan brengen. Na een zorgvuldige afweging van de voor- en nadelen, maakt de ambtenaar dus een professionele inschatting of indicaties dan wel contra-indicaties van doorslaggevend belang zijn bij het bepalen van de koers. Bewegingsruimte en/of bereidheid Partijen wensen een snelle oplossing
Ad 5. Mediation ‘Formele’ mediation is een proces waarin twee of meer partijen die met elkaar een conflict hebben, onder leiding van een externe, onafhankelijke derde, zelf door onderhandelen zoeken naar een oplossing in het wederzijds belang. Deze derde, de mediator, heeft doorgaans een specifieke opleiding gevolgd. Indien de mediator geregistreerd is bij het NMI8, wordt gewerkt volgens een aantal vaste procedures. Zo wordt er vooraf een mediationovereenkomst en achteraf een vaststellingsovereenkomst opgesteld. Mediation wordt veelal toegepast bij geëscaleerde conflicten, bij complexe en/of politiek-bestuurlijk gevoelige zaken, wanneer het om meerdere partijen gaat en wanneer de vertrouwelijkheid van het proces belangrijk is.
Precedentwerking Partij is zelf niet in staat te zoeken naar oplossingen
Procederen biedt geen oplossing
Communicatiestoornis en/of misverstand
Indicatie
48
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid, een onderzoek naar de kosteneffectiviteit van de inzet van mediationvaardigheden bij de overheid, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira consulting b.v. 2008.
7
Koning, A. M. de & Trieling R. (2009) Gescheiden rollen, ambtenaar en mediator. Tijdschrift voor Conflicthantering nr. 2.
8
In Nederland wordt door het Nederlands Mediation Instituut een register bijgehouden van geregistreerde en gecertificeerde mediators. Deze hebben allen een goedgekeurde opleiding gevolgd en toets afgelegd en volgen regelmatig scholing. Daarnaast zijn mediators actief, die al dan niet bij beroepsverenigingen zijn geregistreerd.
Contraindicatie
Sleutelfiguren willen niet meewerken Principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen Te groot aantal partijen en géén vertegenwoordiging
Emotionele en/of relationele componenten Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar
6
Géén bewegings- of onderhandelingsruimte
Politiek bestuurlijk gevoelige zaak
Er is een relatie met het strafrecht
Figuur 2. Indicaties en contra-indicaties 9
In 2009 wordt door het Ministerie van BZK in samenwerking met een groep van 26 overheidsorganisaties (de pioniers) nader onderzoek gedaan naar de indicaties en contra-indicaties voor de toepassing van mediationvaardigheden. De resultaten van dit onderzoek worden begin 2010 gepubliceerd.
49
Werken met Indicaties en Contra-indicaties De pioniers werken met een zogenaamde case-monitor (zie hoofdstuk 7), waarmee zij belangrijke kenmerken van de zaken die informeel worden behandeld registreren. Registratie dient zowel als basis voor managementinformatie, als voor collegiaal overleg. De casemonitor bevat een lijstje met indicaties en contra-indicaties. Zie onderstaand voorbeeld.
3.4.1 Indicaties
GESCHIKT ONGESCHIKT
1. Indicaties
Bewegingsruimte en -bereidheid
Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar
Emotionele component in het conflict
Gerechtelijke procedure geen oplossing
Communicatieproblemen
Partijen wensen een snelle oplossing
Anders, namelijk:
Partij is zelf niet in staat te zoeken naar oplossingen
Indicaties
2. Contra-indicaties Contra-Indicaties
Er is een relatie met het strafrecht Sleutelfiguren willen niet meewerken Mogelijkheid van precedentwerking
Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen
3. Toelichting selectie Geef een korte toelichting waarom deze casus is geselecteerd voor de inzet van mediationvaardigheden
50
Te groot aantal partijen
Geen bewegings- of onderhandelingsruimte
Politiek-bestuurlijk gevoelige zaak
Andere reden, namelijk:
Wanneer zich een zaak voordoet met tenminste één (positieve) indicatie dan wordt de inzet van mediationvaardigheden aangeraden, tenzij tegelijkertijd sprake is van zwaarder wegende contra-indicaties.
1. Er is bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid Wanneer alle partijen, zowel betrokken burger(s) als de vakafdeling, aangeven bereid te zijn om samen oplossingsgericht te willen kijken naar wat er wel mogelijk is (binnen de wettelijke kaders), is dat een belangrijke reden om hieraan gehoor te geven. Het inzetten van mediationvaardigheden werkt alleen als betrokkenen vanuit het bestuursorgaan en indieners bereid zijn om in onderling overleg de zaak te bespreken en naar elkaar te luisteren. Bewegingsruimte bestaat uit meer dan alleen de juridische onderhandelingsruimte10. De vraag: ‘Wat kan er wel?’ is daarbij een wezenlijke. Soms biedt het juridische kader geen ruimte maar spelen persoonlijk contact, een luisterend oor, een persoonlijke uitleg op maat en het maken van afspraken voor de toekomst, een minstens zo grote rol bij het zoeken naar mogelijke oplossingen. Het kan nodig zijn om collega’s van vakafdelingen te motiveren om deze stap te zetten. Van een afstandje ziet u waarschijnlijk meer ruimte, dan een direct betrokken collega. Bereidheid tot creatief zoeken naar een oplossing binnen de wettelijke kaders ontstaat ook vaak, als u met enig enthousiasme daarover het gesprek aangaat. 2. Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar Wanneer partijen een doorlopende relatie met elkaar onderhouden is het zinvol om te voorkomen dat conflicten escaleren of alleen als formele juridische geschillen worden afgehandeld. Dit geldt zowel voor conflicten tussen burgers onderling, als voor conflicten in de relatie tussen burger(s) en de overheid. Zo kunnen bijvoorbeeld burenruzies in een bepaalde wijk aanleiding vormen voor jarenlange, slepende conflicten die door de verschillende buren herhaaldelijk via de overheid ‘uitgevochten’ worden. Vaak worden daarbij alle mogelijke klacht- of bezwaarprocedures aangegrepen om de ander dwars te zitten. Een informele aanpak kan leiden tot de-escalatie of zelfs een vorm van acceptatie en verzoening. Dat levert dan niet alleen een oplossing voor het bestaande conflict, maar leidt er tevens toe dat toekomstige, emotioneel belastende, kostbare en arbeidsintensieve procedures worden voorkomen. 3. Er spelen emotionele (en relationele) componenten Wanneer de kern van een probleem hoog opgelopen emoties zijn (gevoelens van onrechtvaardigheid of onmacht, boosheid over bejegening of niet gehoord worden, angst voor verlies van voorzieningen etc.) dan helpt het vaak om een luisterend oor te bieden. Indien de burger zich gehoord, gezien en gerespecteerd voelt, haalt dit veelal de kou uit de lucht. Ook indien er verder geen concrete oplossing voor het probleem kan worden geboden11.
10
Tolsma, H.D. (2008) Bemiddelend bestuur, juridische aspecten van bemiddeling bij de bestuurlijke besluitvorming. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers & Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers.
11
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008 & Jaarverslagen 2005, 2006 en 2007 Nationale ombudsman.
51
Informeel overleg leidt in de regel sneller tot resultaten dan langslepende juridische procedures.
4. Procederen biedt geen oplossing Wanneer een gerechtelijke procedure voor geen van de partijen een oplossing biedt dan is het zinvol om te overwegen gezamenlijk in informeel overleg te treden. Een informele aanpak kan mogelijk wel bijdragen aan een definitieve beslechting van het geschil. Een formele toetsing van de rechtmatigheid van een besluit kan resulteren in een vernietiging door de bestuursrechter en een terugverwijzing naar het bestuursorgaan. Dit vanwege deels praktische en deels principiële redenen. Een praktische reden kan zijn dat de rechter de deskundigheid mist om het nieuwe besluit te formuleren. De principiële reden kan zijn dat de wet het bestuursorgaan de beleidsvrijheid laat, waarin de rechter niet mag treden12. Wanneer de formele behandeling van het conflict niet leidt tot een definitieve geschilbeslechting moet het bestuursorgaan een nieuw besluit nemen en al die tijd weet de betrokken burger niet waar hij aan toe is. Bijvoorbeeld bij milieu- of ruimtelijke ordeningszaken komt het voor dat er na één of anderhalf jaar nog geen nieuw besluit genomen is13.
5. Er is sprake van een communicatiestoornis/misverstand Wanneer er communicatieproblemen zijn ontstaan en feiten verschillend worden geïnterpreteerd, is het aan te raden om snel het misverstand uit de wereld te helpen. Bij de pioniers blijkt dat veel bezwaarschriften voortkomen uit onbegrip. Een informeel gesprek biedt doorgaans een veel betere mogelijkheid om elkaar te begrijpen, en ook om te voorkomen dat er conflicten ontstaan of verder escaleren. Een belangrijke preventieve stap hierbij is uiteraard helder schriftelijk communiceren14. Echter, schriftelijke communicatie is eenrichtingsverkeer. In veel situaties is twee-richtingsverkeer in de communicatie gewenst. Een gesprek, waarbij de burger zich kan uiten, vragen kan stellen, waarin de betrokken ambtenaar begrip kan tonen en soms excuses maakt, levert in geval van een communicatiestoornis veel meer op dan het hanteren van formele procedures. 6. Partijen wensen een snelle oplossing Informeel overleg leidt in de regel sneller tot resultaten dan langslepende juridische procedures. Soms hebben partijen vooral belang bij een snelle regeling van hun zaak. Dit geldt zowel voor particulieren als bedrijven, als ook voor bestuursorganen. Nagaan hoe belangrijk een vlotte afhandeling is, geeft een indicatie of partijen dit via een informeel overleg willen doen. Nota bene: komen partijen er gedurende de informele behandeling niet uit dan kunnen de juridische procedures hervat worden. De tijdsinvestering in de informele aanpak is dan wel tijd die erbij opgeteld moet worden.
52
12
Commissie Evaluatie Awb III (2007) Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht; Toepassing en effecten van de Awb 2002-2006. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
13
Marseille, A.T. (2004) Effectiviteit van bestuursrechtspraak: een onderzoek naar het verloop en de uitkomst van bestuursrechtelijke beroepsprocedures. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
14
Zie ook hoofdstuk 4.
3.4.2 Contra-indicaties Wanneer zich een zaak voordoet met een contra-indicatie dan wordt de inzet van mediationvaardigheden afgeraden, tenzij tegelijkertijd sprake is van zwaarder wegende (positieve) indicaties.
GESCHIKT ONGESCHIKT
1. Partij is zelf niet in staat te zoeken naar oplossingen Wanneer een partij niet in staat is om volwaardig aan het gesprek deel te nemen kan dat aanleiding zijn om af te zien van de inzet van mediationvaardigheden. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van iemand met een psychische beperking of iemand die de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. De indiener, en overigens ook de collegaambtenaar, moeten enigermate in staat zijn om verder te kijken dan het eigen standpunt, en mee kunnen denken over mogelijke oplossingsrichtingen. Soms vormen persoonlijke omstandigheden of persoonlijkheid hierbij een belemmering. Let wel: in dergelijke gevallen kan soms wel worden overgegaan tot het bellen met een vertegenwoordiger van deze burger of een hulppersoon die de Nederlandse taal voldoende beheerst, wanneer deze bekend is. Ook kan in die situaties een informeel overleg (face to face gesprek) worden georganiseerd waarbij er eventueel met behulp van een familielid, vriend of tolk, rechtshulpverlener of gemachtigde samen gesproken wordt15. Wanneer echter geen adequate vertegenwoordiging of ondersteuning beschikbaar is heeft u geen geschikte gesprekspartner. Het is belangrijk dat de betrokken partij zelf, dus in eigen persoon, bij een gesprek aanwezig is. Dit om te waarborgen dat zijn eigen, persoonlijke belangen verwoord worden in het gesprek. Ervaring leert dat een vertegenwoordiger (zonder de aanwezigheid van de betrokken persoon zelf ) in de regel niet opkomt voor deze persoonlijke belangen, maar meer voor eigen belangen. 2. Er is een relatie met het strafrecht Een persoonlijke interventie met behulp van mediationvaardigheden is doorgaans ongewenst wanneer een zaak een lopend strafrechtelijk onderzoek doorkruist (bijvoorbeeld fraude) of wanneer een partij dreigt met strafrechtelijke aangifte. Buiten de problemen die het doorkruisen van een strafrechtelijk onderzoek het betrokken bestuursorgaan kan opleveren, is het ook voor de betrokken burger bijzonder verwarrend wanneer vanuit ‘de’ overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus de strenge aanklager. In geval van dreiging met een strafrechtelijke aangifte dient wel rekening te worden gehouden met burgers die dit louter vanuit een tijdelijke emotie roepen. Bij een welwillend oor van u, kunt u nagaan hoe serieus deze uiting is (zie ook het hoofdstuk over omgaan met emoties). 3. Sleutelfiguren willen niet meewerken Wanneer bepaalde sleutelfiguren (bijvoorbeeld één van de betrokken burger(s) of de betrokken vakafdeling) aangeven niet mee te willen werken, heeft het geen zin om
15
Eindrapportage Bezwaren bij de Wmo: van proceduregericht naar oplossingsgericht, in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door het NMI, 2007.
53
medewerking proberen te forceren. Het is wel zinvol om hierop door te vragen; “Wat maakt u zo overtuigd?” of “Wat verwacht u van de formele procedure?” Willen bepaalde sleutelfiguren niet meewerken dan is de formele Awb procedure geschikt om te komen tot een juridisch oordeel. 4. Precedentwerking Van precedentwerking is sprake wanneer een besluit of uitspraak gevolgen heeft voor vergelijkbare gevallen. Stel, de gemeente geeft toestemming voor de bouw van een windmolenpark, waarop een bewoner bezwaar maakt vanwege de vermeende waardedaling van zijn woning. Indien de gemeente een (compensatie)regeling treft met deze burger, bestaat het risico dat andere bewoners mogelijk vergelijkbare aanspraken zullen doen op grond van het gelijkheidsbeginsel. Zorgen over precedentwerking kunnen ook te snel als argument gebruikt worden. Bijvoorbeeld om een aanvraag voor een bouwvergunning af te wijzen op grond van het bestemmingsplan. Immers, het onderzoeken van de belangen en wensen van de burger en het nagaan van wat er wel mogelijk is, kan leiden tot een alternatieve oplossing binnen de wettelijke kaders. Door de gesprekken en de nieuwe informatie c.q. belangen die boven zijn gekomen kan waarschijnlijk een beslissing dermate specifiek gemotiveerd worden, dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel door anderen weinig kans van slagen heeft. 5. Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen Wanneer de zaak draait om een principiële kwestie waarover de wet geen uitsluitsel geeft en een rechterlijke uitspraak wenselijk wordt geacht is dit een contra-indicatie voor een informele behandeling. Het komt bijvoorbeeld voor dat een burger aangeeft dat hij zich absoluut niet kan verenigen met het gevoerde beleid van een bepaald bestuursorgaan en de voorkeur geeft aan een uitspraak van een rechter over de betreffende kwestie. Het kan ook zo zijn dat een bepaalde nieuwe regeling onvoldoende houvast biedt voor het bestuursorgaan. Zo leverde het compensatiebeginsel in de Wmo onduidelijkheden op voor de gemeente. Wat betekent dit voor de gemeente? Hoe ver moeten we nu gaan? De gemeente kan dan behoefte hebben aan jurisprudentie. 6. Te groot aantal partijen en geen vertegenwoordiging Wanneer er bij een zaak te veel partijen zijn betrokken en er géén vertegenwoordiging is georganiseerd (bijvoorbeeld bij een hoog opgelopen conflict tussen een grote hoeveelheid bewoners van een woonwijk en een aangrenzend industrieterrein) of er zijn meerdere partijen met tegenstrijdige of geschakeerde belangen, dan is het voor een ambtenaar haast onmogelijk om een constructief overleg op gang te brengen. Het ontbreekt in dit geval aan een gesprekspartner waarmee snel en effectief afspraken kunnen worden gemaakt. De overheid dient in dergelijke situaties na te gaan welke andere (formele en ook informele) maatregelen gepast zijn, bijvoorbeeld door middel van een informatieavond. 7. Geen bewegings- of onderhandelingsruimte Wanneer de vakafdeling, de burger of welke betrokken partij dan ook, geen enkele bewegingsof onderhandelingsruimte heeft, dan kan dit aanleiding zijn om af te zien van het inzetten van mediationvaardigheden.
54
Bij deze constatering behoren echter twee belangrijke kanttekeningen16; 1. Het kan zo zijn dat op het eerste gezicht geen bewegingsof onderhandelingsruimte zichtbaar is omdat de zaak juridisch gezien tot in detail is geregeld en op grond van de toepasselijke regels duidelijk is waar men recht op heeft of 1. opheldering van misverstanden wat is toegestaan (‘gebonden besluitvorming’). Op basis van 2. oplossen van miscommunicatie de standpunten (bijvoorbeeld de uitbouw is wel/niet in 3. opheffen van bejegeningsklachten strijd met het bestemmingsplan) is initieel geen bewegings4. uitleg van regelgeving en achtergrond ruimte zichtbaar. Die komt pas in beeld wanneer besluitvorming de onderliggende visies en belangen zijn blootgelegd. 5. het treffen van een betalingsregeling Het is dus belangrijk om daar goed op door te vragen (zie het praktijkvoorbeeld aan het einde van dit hoofdstuk). Een vermoeden dat er een gebrek aan bewegingsruimte bestaat op grond van het juridisch kader (omdat het legaliteitsbeginsel met zich meebrengt dat de overheid de burger alleen iets kan gebieden of verbieden wanneer de wet dat uitdrukkelijk toelaat) betekent niet dat de inzet van mediationvaardigheden niet succesvol zou kunnen zijn! In tegendeel. Vaak ligt de oplossingsrichting niet bij de overheid, maar bij de partijen (bijvoorbeeld buren) zelf. 2. Opheldering van misverstanden en oplossen van miscommunicatie zijn de meest gehanteerde manieren van oplossing van conflicten in de relatie burger-overheid (zie kader). Dit betekent, dat in veel gevallen de oplossing niets te maken heeft met de bewegingsruimte van de overheid op grond van het juridische kader. Voor veel burgers is een luisterend oor, respectvolle bejegening, begrip en uitleg doorgaans voldoende om de angel uit een conflict te halen17. De top 5 van oplossingen voor conflicten in de relatie overheid-burger bestaat uit 18 ;
8. Politiek-bestuurlijk gevoelige zaak Ook wanneer een zaak politiek gevoelig is of mediabelangstelling heeft dan is een persoonlijke interventie af te raden, want hier ligt dan vaak een taak voor de politieke ambtsdragers en niet voor de uitvoerende ambtenaar. De ambtenaar heeft de regie op de kwestie niet waardoor er teveel onduidelijkheden of onbekendheden zijn om een goed informeel overleg met de betrokken burger te voeren. Het is in dergelijke gevallen bijvoorbeeld onmogelijk voor de ambtenaar om zorgvuldig met het verwachtingen-management van de betrokken burger(s) om te gaan. Het is onwenselijk om in dergelijke soms zelfs ‘explosieve’ zaken klem te komen zitten tussen bestuurders en burgers. Ook kan het voor de betrokken burger(s) bijzonder verwarrend worden wanneer vanuit ‘de’ overheid gemengde signalen komen: de aardige gemeente ambtenaar versus het strenge bestuur. 18 16
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers & Combrink-Kuiters, L. Niemeijer E. & Voert M. Ter (2003) Ruimte voor mediation. Onderzoek en Beleid nr. 210, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers & Pel M. (2009) Professioneel verwijzen naar mediation. Handboek Mediation, 4e herziene druk, Den Haag: SDU Uitgevers.
17
Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008 & Jaarverslagen 2005, 2006 en 2007 Nationale ombudsman.
18
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers & Pel M. (2008) Verwijzen naar mediation. Den Haag: Sdu Uitgevers.
55
3.5 Escalatie en manier van conflicthantering De mate van escalatie van het conflict bepaalt mede welke manier van conflicthantering het geschiktst is. Zo werkt een informele benadering niet, wanneer partijen elkaar absoluut niet willen zien. En als ambtenaar nodigt u niet graag twee buren uit, die alleen maar in staat zijn om elkaar uit te schelden, te bedreigen of elkaar zelfs fysiek te lijf gaan. Anderzijds is het inzetten van een onafhankelijk gespreksleider voor een gesprek tussen ambtenaar en burger over een eenvoudige aanvraag, veelal niet nodig. Het niveau van escalatie bepaalt dus mede of en welke informele aanpak geschikt is.
Fase 1 1
2
Fase 3
3
• Superioriteit
• Onbegrip
• Debat
• Bereid tot coöperatie
• Polarisatie
• Prestige
• Hulp zoeken
• Principiële kwestie
• Overtuigen • Scoren
4
• Voldongen feiten creëren
• Coalities
• Gezichtsaanval en • Negeren van verlies ander
• Immoreel gedrag
win-verlies
5 • Zwart-wit beeld
• Manipulatie
win-win
• Misverstand
partijen gebruiken steeds hardere strategieën; van beloftes naar dreigementen er komen kwesties bij en kleine zaken worden steeds groter en steeds ‘principiëler’ er raken meer partijen bij betrokken het doel verschuift; het eigen belang raakt op de achtergrond, straf en vergelding worden belangrijker
Het conflict escaleert vaak, doordat één van de partijen niet onderkent dat er een probleem is, of dit als irrelevant beschouwt of zo benoemt: ‘helaas, zo zijn de regels en de rest is uw probleem’. Er zijn verschillende niveaus van escalatie te onderscheiden. Wat begint als ‘problemen in de samenwerking’, gaat over in de sfeer van ‘winnen of verliezen’ en kan belanden in een fase, waarin er weinig meer te winnen valt: verlies-verlies. Friedrich Glasl20 heeft dit proces weergegeven in een zgn. escalatieladder. Deze ladder is ook bruikbaar om conflicten tussen burger en overheid te typeren. Daartoe is de inhoud op sommige punten aangepast.
• Moeizaam contact
Escalerende conflicten hebben een aantal kenmerken19: • • • •
Fase 2
6
7
• Dreiging • Paniek reacties
• Vijand beeld
• Stress
• Intimidatie
8
• Agressie
• Destructie
• Mentaal / fysiek lijden
• Sabotage
9
• Hoge kosten • Gevecht met alle middelen
verlies –verlies
Figuur 3. Escalatieladder
3.5.1 Toelichting Overheidsorganisaties kunnen zich, onder andere op grond van de behoorlijkheidsnormen, bepaalde vormen van conflictgedrag niet permitteren. Voor de overheid geldt de door Dick Allewijn beschreven21 paradox dat zij een ‘redelijke’ conflictpartner moet zijn. “Zelfs wanneer een burger de overheid hard onder de gordel aanvalt mag zij de burger niet met gelijke munt terug betalen. Om zich staande te houden kiezen de meeste overheidsorganisaties daarom voor een (hele) formele opstelling. Soms kan je door de formaliteiten heen het conflict bijna niet meer herkennen”. Belangrijk is om in de gaten te houden dat de burger veelal al in een verdere fase van escalatie is, dan de overheidsinstelling of betrokken ambtenaar (zie figuur).
56
19
Giebels E. &. Euwema M.C. (2006) Conflictmanagement. Groningen: Wolters Noordhoff.
20
Glasl, F. (1980) Konfliktmanagement. 1st. Edition. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt Verlag und Verlag Freies.
21
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Voorafgaand aan een bespreking van de escalatiefase is het belangrijk om stil te staan bij het feit dat er veelal geen direct contact is geweest tussen burger en ambtenaar voordat een besluit wordt genomen. Onderaan (bijna) elk besluit staat een rechtsbeschermingsclausule. Het effect hiervan is, dat een burger min of meer verplicht wordt om een juridisch middel in te zetten om zijn ongenoegen kenbaar te maken, of om zelfs maar in gesprek te komen. Het inzetten van dergelijke procedures wil dus niet automatisch zeggen dat de burger escalatie nastreeft. Fase I : win-win
In deze fase is veelal sprake van eenzijdige conflicten; de burger raakt gefrustreerd over moeizaam contact, ontbrekende, onduidelijke, of trage communicatie. Er is wellicht overleg tussen de partijen, dat vanuit wederzijds goede bedoelingen verloopt. Als er (belangen)conflicten merkbaar worden proberen partijen hiermee op rationele en beheerste wijze om te gaan. In de loop van deze eerste fase ervaren de partijen dat naast de bestaande zakelijke tegenstellingen, ook de manier van ermee omgaan aanleiding geeft tot irritaties en spanningen. Toch probeert men de bestaande spanningen via een vorm van overleg met de ander op te lossen.
57
Tot men merkt dat dit niet werkt, men stelt de ander voor voldongen feiten, die daarop doorgaans zoekt naar andere wegen om toch het eigen gelijk te halen. Daarmee is de weg geplaveid voor fase 2. Fase II : winnen - verliezen
In deze fase is het idee voorbij dat men nog gezamenlijk tot een goed werkbare oplossing komt. Het gaat nu om winnen of verliezen, waarbij steeds meer en hardere middelen worden ingezet. Dit kunnen juridische middelen zijn, maar ook juist het zoeken naar wegen om de ander te hinderen. Partijen houden informatie achter, of geven onjuiste of onvolledige informatie door, vormen coalities, zoeken de pers, en de ander wordt veelal actief ‘zwart’ gemaakt. Dit komt doorgaans voort uit een negatief beeld van de ander; “die is niet te vertrouwen, incapabel, en alleen uit op eigenbelang, sterker nog, die is gericht bezig om mij het leven zuur, zo niet onmogelijk te maken”. Over en weer worden harde eisen geformuleerd en er wordt gedreigd met maatregelen om de ander onder druk te zetten. Negatieve beelden ontwikkelen zich vaak aan beide kanten; de burger vindt die ambtenaar onbetrouwbaar, lui en bezig met pesterijen, de ambtenaar vindt de burger dom, manipulerend, vijandig of ook intimiderend en onfatsoenlijk. Fase III : verlies-verlies
In deze fase wordt de ander gezien als bron van het eigen ongeluk...“De gemeente is er de oorzaak van dat ik ziek ben, al jaren niet slaap, financieel geruïneerd ben”. En ook omgekeerd:...‘Deze meneer voert nu al jaren een heksenjacht tegen de gemeente, en belemmert met zijn procedures iedere vernieuwing!’ Omdat er geen positief perspectief is, wordt de energie gericht op het toebrengen van schade aan de ander; imago-schade, financiële schade, of ook materiële en fysieke schade. Denk bijvoorbeeld aan juridische procedures om iemand te straffen, mores te leren, of het ‘hinderlijk volgen’ vanuit het bestuurlijk apparaat. De omgeving wordt radicaal tot het uiterste gedreven (bestuurscrisis, belangengroepen). Aan het einde van deze fase zijn de conflictpartijen ervan overtuigd dat hun standpunten over en weer absoluut niet te verenigen zijn. Ze gaan daarom een totale confrontatie niet uit de weg. Partijen kunnen verschillen in de inschatting van de fase van escalatie. Zeker bij conflicten tussen burger en overheid kan dit ‘fase-verschil’ ontstaan. De burger is al in fase III beland en is uit op wraak, ziet zijn leven zelfs verwoest, waar de overheidsinstantie, of de betrokken ambtenaar zich daarvan niet bewust is, en nog (rustig?) in gesprek zou willen gaan (fase I). Neem in uw analyse als uitgangspunt de visie en beleving van de partij voor wie het conflict het meest is geescaleerd.
58
Een constructief en respectvol gesprek kan in deze fase het conflict eenvoudig uit de wereld helpen. Soms kan het hierbij zinvol zijn, wel een onafhankelijke derde in te schakelen. Dit kan heel wel een ambtenaar zijn, die deze rol op zich neemt. Het gaat er daarbij om het gesprek in goede banen te leiden en erop toe te zien dat de burger inderdaad wordt gehoord, het verhaal van de collega van de vakafdeling begrijpt en zich niet met een kluitje in het riet voelt gestuurd. Daarnaast is het ook voor de (vak)ambtenaar prettig dat de regie bij een collega ligt en hij/zij als gelijkwaardig en volwaardig gesprekspartner aan tafel welkom is. Dit betekent dat er geen sprake is van bugergezwichtheid, maar burgergerichtheid en dat de ambtenaar aan tafel ook met respect wordt behandeld. De aanwezigheid van een derde is vooral van belang, wanneer één van beide partijen zich zwak voelt ten opzichte van de ander (dit kan bijvoorbeeld door gebrek aan kennis zijn, of door minder communicatieve vaardigheden) of geëmotioneerd is over de zaak. Kortom: een informele aanpak in de vorm van bellen, een keukentafelgesprek, informeel overleg en buurtbemiddeling zijn geschikt in deze fase.
Naarmate conflicten verder escaleren, verschuift ook de mogelijkheid tot ingrijpen van licht naar zwaar en van informeel naar formeel.
Bij sterker geëscaleerde conflicten (fase 2) lukt het de conflicterende partijen meestal niet meer om op eigen kracht met elkaar in gesprek te komen en is de hulp van een onafhankelijk procesbegeleider of een mediator aan te raden. In eerste instantie kan hierbij doorgaans goed gewerkt worden met een interne procesbegeleider, vanuit de overheidsorganisatie. Een goede begeleiding van het gesprek staat dan op de voorgrond. Ook wordt het belangrijk aandacht te besteden aan de wederzijdse communicatie en (negatieve) beeldvorming.
Naarmate het conflict meer escaleert, vraagt de aanpak van de begeleider of mediator meer regie, en is het van belang dat de derde partij goed om kan gaan met sterke emoties. Naarmate het conflict sterker escaleert, wordt de positie van de interne bemiddelaar voor burgers minder geloofwaardig. Als de burger praat in termen van ‘de gemeente…’, of ‘de provincie….is tegen mij’, dan is waarschijnlijk een procesbegeleider of mediator van buiten de organisatie aan te bevelen. Ook indien zich specifieke problemen voordoen, verdient een onafhankelijke en gespecialiseerde begeleider of mediator de voorkeur. Bijvoorbeeld het begeleiden van conflicten met meerdere partijen en groepen, vraagt specifieke deskundigheid wat betreft groepsdynamica. Dergelijke specialisatie heeft men meestal niet in huis.
3.5.2 Gebruik van de escalatieladder bij de keuze voor een vorm van informele conflicthantering
Criteria om voor de externe professional te kiezen, zijn dus: beeldvorming en acceptatie door beide partijen, mogelijke schade bij mislukken van de mediation bij een interne mediator, specifieke competenties van de mediator.
Naarmate conflicten verder escaleren, verschuift ook de mogelijkheid tot ingrijpen van licht naar zwaar en van informeel, naar formeel. Wanneer het conflict nog weinig is geëscaleerd (fase 1) kan veelal zonder hulp van een derde in goed overleg een oplossing worden gevonden. Veel van de conflicten tussen overheid en burger zijn gebaseerd op onduidelijke informatie en communicatieproblemen.
In fase 3 is de bereidheid van partijen nog met de ander om de tafel te zitten, en naar oplossing te zoeken doorgaans verdwenen. Zeker als daar agressie, intimidatie en (dreiging met) geweld bijkomen, is er doorgaans geen basis voor informele begeleiding of mediation. Andere vormen van interventie door derden zijn dan geschikter, waarbij bovenpartijdige geschilbeslechting de voorkeur heeft. Hierbij ligt de gang naar de rechter al snel voor de hand.
59
3.6 Samenvatting & conclusies In geval van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaar is het bijna altijd mogelijk om in eerste instantie telefonisch contact op te nemen met de indiener. Wanneer op grond van de aanwezige informatie al op voorhand duidelijk is dat er een relatie is met het strafrecht, of dat er sprake is van een politiek-bestuurlijk gevoelige kwestie wordt daar wel eens van afgezien. Om te bepalen of een kwestie zich verder leent voor een informele aanpak wordt een lijst met indicaties en contra-indicaties en de escalatieladder van Glasl gebruikt. Deze indicaties zijn een leidraad bij de professionele afweging over de geschiktste handelswijze in iedere concrete situatie. Afhankelijk van het werkproces van de betreffende overheidsorganisatie wordt soms al voorafgaand aan het eerste telefoontje de lijst met indicaties en contra-indicaties en de escalatieladder gebruikt in het primaire proces en bij klachten of bezwaren. Bijvoorbeeld bij het overleg tussen de ambtenaar van juridische zaken en de betrokken ambtenaar van de vakafdeling in geval van bezwaren. De ambtenaar van juridische zaken vraagt de vakambtenaar dan niet alleen wat er speelt maar bekijkt dan samen met hem/haar aan de hand van de lijst met indicaties en contra-indicaties en de escalatieladder wat mogelijk de beste aanpak is van het bezwaarschrift. De aanvraag, de klacht, het bezwaar of de zienswijze geven een eerste beeld maar een (telefoon)gesprek is nodig om van de burger inzicht te krijgen wat er precies aan de hand is en welke belangen en emoties een rol spelen. In een aantal gevallen volstaat dit telefoonsgesprek zelfs om het probleem op te lossen. Is dit niet het geval, dan wordt samen met de burger besproken of een informele aanpak de voorkeur heeft, of een juridische procedure. De betrokken ambtenaar gebruikt daarbij wederom de lijst met indicaties en contra-indicaties en de escalatieladder voor zijn eigen oordeelsvorming. Wanneer het conflict nog niet sterk geëscaleerd is (fase 1 van de escalatieladder) kan veelal zonder hulp van een derde in goed overleg alsnog een oplossing worden gevonden. Bij sterker geëscaleerde conflicten (fase 2) is een informeel overleg met behulp van een onafhankelijk procesbegeleider of een mediator aan te raden. Wanneer een conflict zodanig geëscaleerd is, dat het zich in fase 3 van de escalatieladder bevindt, dan is een informele aanpak niet geschikt omdat een bovenpartijdige beslisser nodig is.
De aanvraag, klacht, bezwaar of zienswijze geven een eerste beeld maar een gesprek is nodig om van de burger inzicht te krijgen wat er precies aan de hand is en welke belangen en emoties een rol spelen.
3.7 Een praktijkvoorbeeld
22
Caroline Koetsenruijter
Hieronder is een praktijkvoorbeeld opgenomen van de behandeling van een bezwaar. Het doel is om een beeld te schetsen van de verschillende stappen die kunnen worden gezet en de momenten waarop een afweging wordt gemaakt of de zaak geschikt is voor een afhandeling met de inzet van mediationvaardigheden. Hoe beslis je of je de telefoon gaat pakken of toch maar direct een hoorzitting plant? Hoe ga je om met gewaardeerde collega’s van vakafdelingen die het besluit genomen hebben waartegen bezwaar wordt gemaakt? Welke keuzes heb je op het palet staan om het bezwaar goed te behandelen? Welke instrumenten gebruik je daarbij? Let op! Maatwerk is altijd vereist omdat geen ambtenaar, zaak of indiener hetzelfde is. Meneer en mevrouw de Jong hebben hun eerste woning gekocht. Het betreft een ouder pand dat nodig gerenoveerd moet worden. De reden waarom zij het huis zo interessant vinden zit hem in de flinke tuin die allerlei mogelijkheden biedt en het feit dat zij door enige renovaties waardevermeerderend bezig zijn. De koop is rond en meneer en mevrouw de Jong maken zich op voor de renovatie. Al snel ontstaat het idee om een flink grote (niet-verguningsvrije) aanbouw aan de achterzijde van de woning te realiseren. Mevrouw de Jong ziet het al helemaal zitten. In de straat hebben een aantal mensen ook een aanbouw(tje) aan de achterzijde. Meneer en mevrouw de Jong zijn in de volste overtuiging dat de gemeente vast wil meewerken aan de plannen van het stel. In overleg met de aannemer dient het stel een aanvraag in voor een bouwvergunning voor een uitbouw aan de achterzijde. Vol verwachting wachten zij op de reactie van de Afdeling Bouwen en Wonen. Dan valt er een afwijzing in de brievenbus. Dit komt hard aan. In de brief staat dat de aanbouw te groot is en niet passend bij de woning wordt geacht. Onthutst en boos grijpt het stel de bezwarenclausule aan om eens even een pittig bezwaarschrift op te stellen. Het bezwaar van meneer en mevrouw de Jong komt binnen Dit bezwaar komt binnen bij Nel van Iersel, medewerker bezwaar en beroep van de gemeente. Recent is een project ‘Naar een andere aanpak van bezwaren’ gestart op de afdeling van Nel en zij is onlangs getraind op het inzetten van mediationvaardigheden. Na een korte blik op het bezwaar denkt Nel: zou dit wat kunnen zijn voor onze pilot mediationvaardigheden?
22
60
Het voorbeeld is gebaseerd op verschillende feitelijke casuistieken
61
Het eerste telefoontje? Nel heeft met haar afdeling in korte tijd een duidelijke visie ontwikkeld op het hoe en wat van de andere aanpak. Voor Nel betekent het eerste telefoontje met de indiener het volgende: ‘samen met de indiener van het bezwaar bespreken wat er aan de hand is en hoe het bezwaar het beste behandeld kan worden’. In de visie van Nel en haar collega’s betekent dat eerste telefoontje dus nog niet dat dit bezwaar ook uiteindelijk informeel wordt behandeld. Nel beschouwt dit eerste telefoontje als een hulpmiddel om samen met de indiener een geïnformeerde keuze te maken hoe verder te gaan met het bezwaar. Daarvoor is het noodzakelijk dat eerst duidelijk wordt wat er precies speelt. In Nel’s beleving kan dit eerste telefoontje dus bijna bij elk bezwaar dat binnenkomt plaatsvinden. Nel en haar collega’s hebben echter wel op de training geleerd dat in sommige situaties dit eerste telefoontje niet tot de mogelijkheden behoort. Nel pakt het lijstje met indicaties pro en contra er nog eens bij. Om zeker te zijn van een goede inschatting pakt Nel de telefoon en belt ze met Pieter van de Afdeling Bouwen en Wonen. Pieter heeft in het primaire proces het besluit tot afwijzing van de vergunning genomen. Pieter is ook getraind en nodigt Nel uit even bij hem langs te lopen. Gesprek met de vakafdeling Nel en Pieter hebben een afspraak gemaakt om samen het bezwaar te bespreken. Het doel van dit gesprek is om samen te bekijken wat er aan de hand is en wat de beste aanpak van het bezwaar is. Pieter geeft aan dat de indieners een uitbouw willen realiseren die niet passend wordt geacht vanwege de omvang. Pieter ziet wel andere mogelijkheden voor de aanbouw echter niet van de gevraagde omvang. Wel zijn er mogelijkheden voor een dakopbouw. Hij zou graag met het stel in gesprek gaan over hun plannen en wat er wel en niet kan. Nel pakt het lijstje van indicaties pro en contra erbij en samen nemen ze het door. Uit het bezwaarschrift blijkt geen relatie met het strafrecht en ook niet dat er sprake zou zijn van een politiek-bestuurlijk gevoelige zaak. Daarmee zijn de twee ‘sterkste’ contra-indicaties afgevallen. De contra-indicatie precedentwerking is wel van belang. Het kan niet zo zijn dat Pieter wel akkoord geeft op deze aanbouw omdat er dan allerlei andere inwoners onevenredig benadeeld worden omdat zij ook nee op het rekest hebben gekregen of kunnen krijgen. Pieter zou graag een bijdrage leveren aan de andere aanpak van dit bezwaar en staat open voor een informeel gesprek.
Het doel van het gesprek is om samen te bekijken wat er aan de hand is en wat de beste aanpak van het bezwaar is.
62
Gesprek met de indieners Nel pakt diezelfde middag de telefoon en belt met meneer de Jong die op dat moment thuis is. Nel heeft twee doelen met het gesprek: samen bespreken wat er aan de hand is en samen bekijken wat de beste aanpak is voor het bezwaar. Uit het gesprek blijkt wel dat meneer de Jong onaangenaam verrast was door de weigering. Hij begrijpt niet waarom andere buren wel een aanbouw mochten realiseren. Hij en zijn vrouw zitten met allerlei vragen richting de gemeente. De indieners zouden graag een gesprek hebben met de betreffende ambtenaar. Hoe nu verder met het bezwaar? Nel constateert dat bij zowel de vakafdeling als de indieners veel behoefte bestaat aan een gesprek. Nel werpt nog een blik op de lijst met indicaties en contra-indicaties en de escalatieladder. Nu ze met beide partijen gesproken heeft, heeft ze voor het eerst ook pas écht een beeld bij de indicaties bewegingsruimte en - bereidheid om er samen uit te komen. Ook is wel duidelijk dat er emoties spelen: het stel voelt zich oneerlijk behandeld en heeft allerlei dromen over hun eerste huis. Daarnaast is snelheid ook van belang: het stel wil zo snel mogelijk aan de slag. Pieter (van de vakafdeling) vindt het belangrijk dat meegedacht wordt over wat er wel kan. Hij voelt weinig voor het voeren van een formele bezwarenprocedure. Er lijkt niet zoveel escalatie te zijn en het is volgens Nel nog heel goed mogelijk om te proberen er samen uit te komen. Ze beslist: deze zaak leent zich voor de andere aanpak. De vraag is nu welke informele aanpak? Het conflicthanteringspalet Nel heeft de indruk dat het meest passend hier een informeel overleg is tussen Pieter en meneer en mevrouw de Jong. Nel ziet voor zichzelf geen rol meer. Pieter is ook getraind op het inzetten van mediationvaardigheden en het gaat hem erg goed af. Nel belt Pieter over haar idee en Pieter vind het spannend maar ziet het wel zitten. Nel belt diezelfde middag met de indieners om te bespreken wat zij van het idee vinden en vraagt of meneer en mevrouw de Jong akkoord gaan met het tijdelijk aanhouden van de termijnen conform art. 7:10 lid 4 Awb. Nel legt de positieve bevestiging hiervan vast in een brief aan meneer en mevrouw de Jong. De week erop vindt het informeel overleg plaats en er wordt een oplossing gevonden: er komt een kleinere aanbouw en een dakopbouw! Evaluatie Pieter bespreekt naar aanleiding van deze ervaring de zaak in zijn team. Daarbij komt ook aan de orde waarom Pieter niet direct dit gesprek heeft georganiseerd, voordat hij zijn brief schreef. Het team komt tot de conclusie dat het voortaan de moeite loont bij voorgenomen negatieve besluiten contact met de burger op te nemen.
63
Diagnose van conflicten door de ambtenaar Ervaringen en tips van de pioniers De gemeente Zwolle en de Provincie Noord – Brabant behoren tot de pioniergroep mediationvaardigheden, mede dankzij de inzet van Ritchie Trieling, de projectleider van de Provincie Noord – Brabant en Irene Pruim, projectleider van de gemeente Zwolle. In dit interview vertellen deze twee projectleiders op basis van hun ervaringen hoe en op welk moment bij hun organisaties afwegingen worden gemaakt voor de beste behandeling van een klacht of bezwaar.
Irene Pruim geeft aan dat elk mens en elke zaak uniek is. Het is de kunst om in elke situatie tot maatwerk te komen. Het gaat steeds om de vraag wat in die gegeven situatie, bij die betreffende persoon of personen, de meest adequate benadering, aanpak en oplossing is. De nieuwe manier van werken betekent in Zwolle dat Juridische zaken een bezwaarschrift niet meer direct doorstuurt naar de adviescommissie bezwaarschriften maar dat één van de medewerkers het dossier eerst onderzoekt, om te bekijken wat er speelt. De behandelend ambtenaar voert na ontvangst van een bezwaarschrift, vóór het eerste telefoongesprek, wel eerst een snelle scan uit op de ontvankelijkheid (kan het bezwaarschrift worden behandeld?) en de rechtmatigheid (is het besluit niet in strijd met de wet?). Vervolgens wordt binnen een week na ontvangst van een bezwaarschrift contact opgenomen met de indiener, telefonisch of wanneer wenselijk door bij hem of haar thuis te bezoeken. “We staan niet tegenover maar naast de bezwaarmaker en bekijken samen met de indiener van het bezwaar wat de beste aanpak is.”
Elk mens en elke zaak is uniek. Het is de kunst om in elke situatie tot maatwerk te komen.
Ritchie Trieling vertelt dat de provincie Noord-Brabant in principe ook bij elk ingekomen bezwaarschrift belt. Tot het moment waarop gekozen wordt voor een formele bezwarenprocedure hebben de mediationsecretarissen van de provincie Noord-Brabant een sturende en initiërende rol die varieert van procesbewaker tot procesbegeleider. 23 Binnen een paar dagen nadat een bezwaarschrift is ontvangen, wordt telefonisch contact opgenomen met de indiener van het bezwaar om te
23
achterhalen wat er speelt en wat er voor zowel de bezwaarmaker als voor de provincie belangrijk is. Vervolgens bekijken ze wat de beste aanpak van het bezwaar kan zijn. De ervaring leert dat het bieden van een luisterend oor al veel goodwill en klanttevredenheid oplevert, los van het feit of er een oplossing voor het conflict komt. Bij het in behandeling nemen van een bezwaarschrift wordt een intakeformulier gebruikt. Op dat intakeformulier kan men vragen kwijt die men wil gaan stellen aan bezwaarmaker en vakafdeling (zie ook hoofdstuk 6). Verder kan men daarop noteren wat er is besproken in de individueel gevoerde gesprekken met bezwaarmaker en vakafdeling, zoals gemaakte afspraken. Tot slot staan er indicatoren en contra-indicatoren op om te bepalen wat de beste aanpak van het bezwaarschrift is. In het geval van een doorslaggevende contra-indicatie (bijvoorbeeld als er geen enkele bewegingsruimte bij Gedeputeerde Staten is of als er sprake is van een strafrechtelijke procedure) wordt het telefoongesprek beperkt tot het informeren over de reguliere vervolgprocedure. Bij niet-ontvankelijkheidkwesties wordt wel de moeite genomen om te bellen, wat soms nieuwe informatie over mogelijke verschoonbaarheid oplevert.
Het gaat steeds om de vraag wat in die gegeven situatie, bij die betreffende persoon of personen, de meest adequate benadering, aanpak en oplossing is.
Trieling stelt dat door de grote fysieke afstand tussen de provincie en de bezwaarmaker, er voornamelijk telefonisch contact of overleg met partijen plaatsvindt. Als alle betrokken partijen en de mediationsecretaris een informeel overleg als de beste aanpak van het bezwaar zien, dan regelt men een overleg in het provinciehuis en soms elders. Dergelijke overleggen vinden zowel met als zonder een onafhankelijke procesbegeleider plaats. Pruim vult aan dat in Zwolle ook op grond van proportionaliteit wordt bepaald of in het kader van de informele aanpak telefonisch contact of informeel overleg, op kantoor of bij de mensen thuis, ingezet wordt. Als iemand afval plaatst naast een ondergrondse inzamelcontainer en hij wordt hiervoor beboet door de gemeente, dan heeft men bij een bezwaarschrift telefonisch contact. Als er een bouwvergunning wordt geweigerd en de aanvrager maakt hiertegen bezwaar, dan kiest men in de regel voor een huisbezoek en informeel gesprek bij de mensen thuis. Het uitgangspunt in de keuze voor het contact is de meerwaarde voor de burger. Wanneer op het eerste gezicht niet helder is welke wijze van contact het meest adequaat is, helpt het ook om jezelf de vraag:“Welk contact zou ik in die situatie zelf op prijs stellen”? Het is ook de ervaring van Pruim dat kwesties met behulp van persoonlijk contact vaak eenvoudig zijn op te lossen. Maar soms zijn partijen pas na een aantal gesprekken bereid om samen op zoek te gaan naar een oplossing.
De mediationsecretarissen van de provincie Noord-Brabant zijn werkzaam voor de externe hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepsschriften en zijn getraind in mediationvaardigheden. Zie ook: Koning, A. M. de & Trieling R. (2009) Gescheiden rollen, ambtenaar en mediator. Tijdschrift voor Conflicthantering nr. 2.
.
64
65
Een informeel overleg kan met of zonder (onafhankelijk) procesbegeleider plaats vinden. Pruim verduidelijkt dat het dan meestal gaat om minder geëscaleerde kwesties waar de onderlinge communicatie nog goed verloopt maar waar partijen in standpunten blijven hangen. Vindt de behandelend ambtenaar of de burger het beter dat een neutrale derde het conflict oplost dan kan de hulp van een professionele mediator worden ingeschakeld. Bijvoorbeeld om reden van vertrouwelijkheid en beslotenheid of omdat er sprake is van een meer geëscaleerde kwestie. Er is dan een neutrale derde die probeert partijen samen te brengen waarna die dan vervolgens zelf op zoek gaan naar een oplossing. Bij de provincie Noord-Brabant wordt daarvoor een beroep gedaan op de coördinator mediation die gebruik gemaakt van de ‘Mediatorspool Brabant’. Deze pool is er gekomen op initiatief van de hoofden Juridische Zaken van de vijf grootste Brabantse gemeenten en de provincie NoordBrabant. De Mediatorspool Brabant is een groep van gemeente- en provincieambtenaren met verschillende inhoudelijke achtergronden die zijn opgeleid tot NMI-Mediator. De deelnemende gemeenten en provincie kunnen via de Mediatorspool met gesloten beurzen een beroep doen op een NMI-geregistreerd of gecertificeerd mediator uit de pool en dat levert een kostenbesparing op. Daarnaast zijn de mediators uit deze pool inhoudelijk goed op de hoogte van het werkterrein van de ambtenaar. Wanneer een organisatie zelf partij is in een conflict, is het inschakelen van een mediator uit de eigen organisatie, in verband met de gewenste onafhankelijkheid, niet zo gelukkig. Een collega van een andere organisatie uit de Mediatorspool kan die onafhankelijkheid beter waarborgen.
Het maken van een juiste diagnose voor de beste behandeling van een bezwaar is al met al niet eenvoudig. Met alleen juridische vakkennis kom je er niet.
Het maken van een juiste diagnose voor de beste behandeling van een bezwaar is al met al niet eenvoudig. Met alleen juridische vakkennis kom je er niet. Dit geldt trouwens niet alleen voor het maken van de juiste diagnose vinden Pruim en Trieling. Een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak vraagt om een cultuuromslag, een andere houding en specifieke communicatieve vaardigheden en conflicthanteringstechnieken. Een gedegen training in mediationvaardigheden voor ambtenaren is dan ook een absolute noodzaak. Wanneer je bijvoorbeeld in het telefoongesprek een burenconflict niet juist in kunt schatten, kan tijdens een daarop volgend informeel overleg de burenruzie tussen partijen ontaarden in een handgemeen. “Je moet leren werken vanuit de intentie om te proberen het conflict achter het geschil op te lossen”. Voor een geslaagde aanpak is het bovendien belangrijk om de betrokken ambtenaren te voorzien van bruikbare tools, zoals een belscript, intakeformulier met voorbereidingsvragen, lijst met indicaties en contra-indicaties en niet te vergeten werkafspraken met de betrokken vakafdelingen.
Trieling en Pruim sluiten af met de volgende tips: • Het is een kwestie van gewoon durven en doen! • Zet medewerkers pas in nadat zij een training mediationvaardigheden (of iets vergelijkbaars) hebben voltooid en gemotiveerd zijn voor de andere aanpak. Het volgen van training werkt voor medewerkers vaak zeer motiverend. • Als je begint met de toepassing van mediationvaardigheden, begin dan met relatief eenvoudige geschillen (geschillen waarbij er naast de gemeente één andere partij betrokken is) om ervaring op te doen. • Zet bij meerpartijen geschillen, zeker in het begin, in ieder geval twee medewerkers in en scheidt dan de rollen van gespreksleider en gemeentelijk vertegenwoordiger. • Zet wanneer intensief informeel overleg niet tot een oplossing heeft geleid, als dit mogelijk is, een andere medewerker in voor de formele behandeling van het bezwaarschrift. • Deel en vier behaalde successen met elkaar, hoe klein ze mogelijk ook lijken te zijn!
Nadat in Zwolle een in-company mediationopleiding is georganiseerd, beschikt Zwolle over een groep van elf procesbegeleiders die een opleiding tot mediator hebben afgerond. Daarnaast is een coördinatiepunt mediation/mediationvaardigheden ingericht dat voor de gemeente als schakel dient met: • (externe) mediators, die aan Zwolle verbonden zijn en inzetbaar zijn in mediationtrajecten • interne procesbegeleiders die inzetbaar zijn voor de begeleiding van informele gesprekken waarvoor inzet van een externe mediator (nog) geen meerwaarde heeft. In afstemming met het coördinatiepunt wordt dus overlegd of een adviesgesprek met één van de procesbegeleiders, de inzet van één van de procesbegeleiders of de inzet van een externe mediator gewenst is.
66
67
Het was fijn om gebeld te worden. Ik kon mijn verhaal kwijt en het is voor mij nu duidelijk dat ze er mee bezig zijn. Er is toch iemand die aan me denkt. “Ik werd gebeld door een ambtenaar van de gemeente. We hebben gesproken over de reden waarom ik een bezwaar heb ingediend en over mijn huidige situatie. Ik heb ook een duidelijke uitleg gekregen over het bezwaarproces. Ik heb nog nooit een bezwaarprocedure meegemaakt. Dit is nieuw voor mij. Ik vond het een positief gesprek. Het was fijn om gebeld te worden. Ik had verwacht alleen een briefje met een afwijzing te ontvangen maar ik mocht mijn zegje doen. Het is voor mij nu duidelijk dat ze er mee bezig zijn. Er is toch iemand die aan me denkt. Ik zou het goed vinden wanneer alle overheidsorganisaties dit gaan doen. Het geeft een steuntje in de rug. Ze hadden ook een briefje kunnen sturen. Door te bellen zijn ze er voor de mensen. Ze zijn met je bezig. Ze denken aan je en ik kon mijn verhaal kwijt. Ik voelde me gehoord en serieus genomen...” Citaat Burger Monitor Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008.
68
69
4
Hoe voer je de gesprekken?
Willy Zelen, Yvette Nass en Martin Euwema
Een pro-actieve oplossingsgerichte aanpak vraagt niet alleen om een andere manier van werken maar ook om een andere houding en om ander gedrag. Wat betekent dit nu in de praktijk? Welke vaardigheden heb je nodig tijdens een telefoongesprek of informeel overleg? Van welke uitgangspunten moet je je bewust zijn en hoe bereid je je daarop voor? In het vorige hoofdstuk bespraken we bij de behandeling van het conflicthanteringspalet dat een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak een aantal variaties kent. Ieder van deze vormen vraagt om een goede voorbereiding en uitvoering. In dit hoofdstuk gaan we in op bovenstaande vragen en aandachtspunten.
70
4.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk bespreken we eerst kort enkele aandachtspunten in het kader van de voorbereiding (4.2), aansluitend gaan we in op het omgaan met emoties (4.3) en staan we vervolgens stil bij het verschil in perspectief van de betrokken burger en ambtenaar en de benodigde houding en het gewenste gedrag van de ambtenaar; (6.2) we besteden aandacht aan het achterhalen van belangen van de betrokken burgers (6.3.) en bieden enige houvast voor het telefoongesprek en informeel overleg in de vorm van een voorbereidingschecklist, een belscript, en een checklist voor een informeel (face-to-face) overleg. Ter illustratie is een praktijkvoorbeeld van de gemeente Breda opgenomen. Wij sluiten wederom af met enkele ervaringen van de pioniers.
Bij de toepassing van mediationvaardigheden voert de ambtenaar de regie. Dit betekent dat de behandelend ambtenaar op een 4.2 De voorbereiding constructieve wijze tijdens Bij de toepassing van mediationvaardigheden tijdens een (telefoon)gesprek met de het telefoongesprek of burger voert de ambtenaar de regie. In alle informeel overleg leiding gevallen betekent het voeren van regie dat de behandelend ambtenaar op een en richting aan het gesprek constructieve wijze tijdens het telefoongesprek of informeel overleg leiding en geeft.
richting geeft. Dit staat en valt met een goede voorbereiding. U heeft immers helderheid nodig over waar u naar toe wilt en een beeld van de manier waarop u, samen met betrokkene(n), daaraan wilt werken. Om u houvast te bieden bij de voorbereiding is op pagina 85 een checklist opgenomen van de provincie Noord-Brabant. Daarnaast is op pagina 90 ook een checklist opgenomen die specifiek voor de voorbereiding van een informeel overleg is ontwikkeld door de gemeente Breda.
71
Help, een emotionele burger aan de lijn!
even stoom kunnen afblazen. Daarna is welgemeend begrip van de ander op zijn plaats en bent u vanzelf weer in staat om het gesprek op een rustige manier voort te zetten.
4.4.2 Ken uzelf
Willy Zelen
4.3 Inleiding U belt een burger op vanwege een klacht die hij of zij heeft. Meteen krijgt u een emotionele reactie. U wilt helpen, maar krijgt er geen woord tussen. Herkenbaar? Wat is nu de beste manier om hiermee om te gaan? We zien vaak enorm op tegen moeilijke gesprekken of tegen het brengen van slecht nieuws. Niets is zo vervelend als iets te moeten vertellen wat de andere partij niet leuk gaat vinden. Het risico bestaat dat de emoties hoog oplopen. En hoe gaat u eigenlijk om met uw eigen emoties tijdens dergelijke gesprekken? Goed nieuws: dit alles is te leren. Het kan in de praktijk behoorlijk tegenvallen om mediationvaardigheden op de juiste manier in te zetten. Bijvoorbeeld als u een burger belt om te vertellen dat zijn aanvraag voor een rolstoel is afgewezen. Of dat zijn dakkapel niet op deze wijze geplaatst mag worden. Nieuws waar deze burger niet op zit te wachten! Antwoorden via brief duurt weliswaar langer, maar soms geeft die afstand tussen u en de burger ook een ‘veilig’ gevoel…
Het helpt als u van uzelf weet, in welke situaties uw eigen emoties parten gaan spelen. Zo hebben wij als mens vaak onze voorkeuren voor bepaald gedrag van de ander en daar horen emoties ook bij. Stel u kunt bijvoorbeeld prima omgaan met boosheid van iemand anders, maar een van uw collega’s vindt dat lastig. Hij gaat de strijd aan met de burger en wordt ook boos. Uzelf vindt verdriet van iemand anders bijvoorbeeld moeilijker om mee om te gaan. U wilt de ander dan bijvoorbeeld het liefst meteen opfleuren en misschien wordt u zelfs wat ongeduldig. Als u dit soort dingen ook van uzelf weet, dan wordt u in uw werk minder ‘overvallen’ door uw eigen emotie. Dat geeft al een hoop rust aan uw kant van de lijn. En laten we eerlijk zijn, een emotionele persoon aan één kant van de lijn is al een uitdaging, laat staan dat uzelf aan de andere kant van de lijn mee gaat doen! Mocht dat overigens toch gebeuren, dan kan een time-out u beiden en uw gesprek verder helpen. Zet de burger even in de wacht (wees hier spaarzaam mee!) om informatie op te zoeken – en rustig tot tien te tellen – of spreek met hem of haar af dat u later terugbelt. Een voorbeeld “Ik merk dat u erg overstuur bent en dat het voor mij moeilijk is om nu samen met u te kijken naar de beste aanpak van het bezwaar. Kan ik u op een ander moment terugbellen hierover? Bijvoorbeeld morgen rond de klok van 10?”
4.4.3 Trek het u niet persoonlijk aan Emotionele reacties zoals bijvoorbeeld: ‘ik tel blijkbaar niet mee voor de provincie’, ‘fijn zo’n forse aanslag voor de waterschapsheffing, jullie moeten zeker weer eens op vakantie met zijn allen!’ en ‘de traplift is te duur en nu moet mijn moedertje maar gewoon verhuizen, dat overleeft ze niet’ kunnen een grote uitdaging voor u zijn. Hoe dan toch om te gaan met de emoties van een burger aan de telefoon? Of sterker nog, hoe voorkomt u agressie? En vergeet ook uw eigen emoties niet!
4.4 Eerste hulp bij emotionele burgers
Emotie gaat in eerste instantie om het gespreksonderwerp of het slechte nieuws, niet om u. Herkent u de volgende situatie? U passeert op straat twee pratende mensen. Op het moment dat u ze voorbij bent, hoort u ze giechelen of lachen. U vraagt zich wellicht af of ze om u lachen. U checkt voor de zekerheid ook uw kleding nog even. Ooit wel eens gedacht ‘Goh, het is eigenlijk wel een tikkeltje arrogant hè, om te denken dat iedereen het altijd over mij heeft!’. Deze gedachte helpt u wellicht om te beseffen dat u uzelf niet alles hoeft aan te trekken. Zo geldt dat ook in uw werk: emoties zeggen in eerste instantie iets over de ander en niets over u persoonlijk. En komt u ongewenst in een situatie waarin de ander echt persoonlijk wordt? Daar leest u zo meer over.
4.4.4 U kunt zich voorbereiden
4.4.1 Uzelf als klant Het eerste wat helpt, is uzelf af te vragen waar ú behoefte aan zou hebben als u de burger zou zijn. Misschien heeft u zelf ook nog legio voorbeelden, bijvoorbeeld toen u uw energieleverancier of internet provider moest bellen. Dat de ander dan al na drie tellen zegt ‘Ik begrijp het’, maakt uw irritatie juist groter! U wilt graag eerst uw probleem uitleggen en
72
Voordat u een burger belt over zijn of haar klacht, kunt u zich voorbereiden op een eventuele emotionele reactie. Wat kunt u verwachten? Hoe wilt u dan reageren? Zo wordt u waarschijnlijk minder overvallen tijdens het telefoongesprek en kunt u zelf kalm blijven. Neemt u zichzelf ook voor om bij het begin van elk gesprek te checken of u op een goed moment belt. Dat kan ook al een portie emotie schelen.
73
4.5 Herkennen, erkennen en verkennen
4.5.3 Verkennen
Een ezelsbrug bij het omgaan met emoties is de volgende: herkennen, erkennen, verkennen. Daarmee zorgt u ervoor dat u op dezelfde golflengte komt als de burger en een dialoog tot stand komt. Dit betekent dat u als ambtenaar uw in beginsel meer op ratio gerichte communicatie (proces, feiten, regels) aanpast wanneer de burger signalen afgeeft vanuit zijn waarden of emoties. Het is dan aan u om over te gaan op een andere golflengte en daarmee aansluiting te zoeken bij de burger. U doet dat door oog te hebben voor de emoties van de burger (herkennen), deze een plek geven in het gesprek (erkennen) en door te achterhalen wat de situatie voor de burger betekent (verkennen).
Het is u gelukt om de burger rustiger te krijgen. Nu is het moment om de vraag verder te onderzoeken, nadere uitleg te geven of alternatieven aan te bieden. Omdat de ander niet meer emotioneel is, kan hij of zij naar uw verhaal luisteren. Dat heeft u toch maar mooi bereikt!
Een ezelsbrug bij het omgaan met emoties is: herkennen, erkennen en verkennen. 4.5.1 Herkennen
Allereerst is het nodig om emoties van de ander in een zo vroeg mogelijk stadium te herkennen. Dat klinkt gemakkelijk, want een boze burger is vaak niet te missen. Emotie kan echter in verschillende vormen geuit worden, van lichte irritatie tot flinke woede, van verdriet tot cynisme, en zelfs dichtklappen. Soms klinkt emotie ‘rationeel’, namelijk als een burger u allerlei vragen gaat stellen. ‘Maar hoe kan dat nou?’ ‘Uw collega heeft gezegd dat het waarschijnlijk wel doorging, wat is er dan misgegaan?’. Wellicht hoort u aan de stem dat de ander emotioneel is? Of u geeft antwoord op de vragen, maar het komt maar niet over bij de burger? Dan is er emotie in het spel.
4.5.2 Erkennen Emotie geeft aan dat het onderwerp voor de ander belangrijk is en dat de ander hierin graag erkend wordt. Als u begrip kunt opbrengen voor de burger en zijn situatie, en u kunt dit goed verwoorden, zult u merken dat de emotie afneemt. Vergelijk het met een snelkookpan met water: als u de deksel optilt, komt er even flink stoom vanaf en daarna neemt de druk af. In gesprekken klinkt dit als ‘Als ik u goed begrijp, dan bent u teleurgesteld omdat u dacht dat de vergunning zou doorgaan?’ In de pauze die hierop volgt, merkt u vanzelf of u goed zit met uw samenvatting. Pauzes, doorvragen en de ander laten uitrazen zijn sleutelwoorden. Wat als u het werkelijk niet kunt begrijpen, u bent tenslotte toch ook maar een mens? U kunt wel altijd naar waarheid beginnen met ‘Ik hoor u zeggen dat…’. Zo hoeft u niet te liegen en de burger voelt zich toch gehoord.
74
4.6 Enkele mogelijk lastige situaties 4.6.1 Blijven hangen in beschuldigingen Als de burger aan de telefoon in een verwijtende toon begint de praten en de gemeente van alles en nog wat beschuldigt, kan het verleidelijk zijn op vergelijkbare manier te reageren, door de burger te verwijten dat hij lastig is, ook fouten heeft gemaakt, etc. Een soort welles/ nietes spelletje waarin je constant naar elkaar wijst. Probeer dit te doorbreken. Geef de burger even de ruimte. En ga dan niet zozeer op de inhoud in, maar op hoe u het gesprek ervaart en op het doel van het gesprek wat u betreft. Bijvoorbeeld “Dit gesprek loopt wat mij betreft wat moeizaam. Het is me duidelijk dat u zeer ontevreden bent over de gemeente. En dat u andere verwachtingen had van de gemeente. De reden dat ik bel is juist om samen met u te kijken hoe we nu met uw ….(vraag, verzoek, klacht) om kunnen gaan op een manier die wat u betreft wel in orde is. Hoe zouden we uw bezwaar het beste kunnen behandelen?”
4.6.2 Van emotie naar agressie In de meeste gevallen voorkomt u door middel van bovenstaande aanpak dat emoties escaleren tot agressie. Maar niet altijd. Soms wordt de burger aan de andere kant van de lijn persoonlijk, begint hij of zij te schelden of u te bedreigen. In sommige gevallen is dit het gevolg van frustratie; deze agressie heet dan ook frustratie-agressie. De boodschap is simpel: ‘Ik heb een probleem en dat is uw schuld (of de schuld van uw organisatie). Daar moet u heel snel wat aan doen. Anders gebeurt er wat (meer).’ Deze agressie is meestal om te buigen met de juiste gesprekstechnieken als herkennen, erkennen en verkennen. In andere gevallen gebruikt een burger de agressie bewust om zijn zin door te drijven. Dan geeft u aan dat u wel wilt helpen en luisteren, maar niet als hij zo tegen u praat of tekeer gaat. U trekt dus duidelijk een grens! Als de verbale agressie blijft aanhouden, kondigt u tenslotte aan dat u in dat geval de verbinding gaat verbreken en dat doet u dan vervolgens ook. Uiteraard is het van belang dat u dit op beleefde en zorgvuldige wijze doet. Natuurlijk kunt u ook een ander moment afspreken om weer contact met deze burger op te nemen. Bijvoorbeeld “U bent nu nog steeds erg boos. Kan ik een afspraak met u maken om u op een ander moment terug te bellen?”
75
4.6.3 Veel en begrijpelijk leed Soms zijn burgers echt in de maalstroom terecht gekomen van bureaucratie en langs elkaar werkende instanties. Begrip tonen is dan belangrijk. Het hoeft niet te betekenen dat u de ander gelijk geeft, wanneer u warm menselijk medeleven toont. Bijvoorbeeld “Een burger geeft aan dat hij het schandalig vindt dat hij nou al voor de 4e keer achter elkaar is herkeurd om te kijken of zijn toestand is verslechterd en hij in aanmerking komt voor die nieuwe rolstoel. Bovendien duurt het al meer dan 1,5 jaar. En maar wachten. En nog steeds weet hij niets. En steeds maar kosten maken om naar die herkeuringsinstantie toe te gaan. Die heel ver weg is. En het ergste is nog dat er op geen enkel moment met hem overleg wordt gepleegd. Hij is dan wel gehandicapt, maar toch niet gek of zo? Hij vindt het werkelijk schandalig”. Toon echt begrip, want soms heeft de gemeente ook gewoon steken laten vallen en neem initiatief in het gesprek over wat mogelijk een oplossing kan bieden. “Het is heel spijtig dat dit zo is gelopen en ik kan me voorstellen dat u hier heel ongelukkig van wordt. Wat ik voor u kan doen, is…”
4.7 Dit alles is te leren Bent u er inmiddels van overtuigd dat ook ú kunt leren omgaan met emotie en agressie, dan zijn de volgende tips voor u. Ga er allereerst mee aan de slag! Lees er nog meer over, spar met een collega, bereid gesprekken voor die naar verwachting lastig kunnen worden, spreek er achteraf over met een collega. Wat deed u al handig in de praktijk? Heeft u de emotie herkent? Is het u gelukt om deze te erkennen op een manier die de burger rustiger maakte? En is het u gelukt om zelf kalm te blijven? Ook een training kan u helpen. U kunt dan verschillende situaties oefenen. Zo kunt u zich de nodige inzichten en vaardigheden helemaal eigen maken. Dat geeft u het vertrouwen en de zekerheid dat u zich in de praktijk in de meeste emotionele situaties prima kunt redden.
76
77
Verschil in beleving van de situatie3
Een verschil in beleving, perspectief, houding en gedrag
Ambtenaar
Martin Euwema, Lynn van der Velden en Caroline Koetsenruijter
4.8 Verschil in beleving, perspectief en houding Een belangrijk uitgangspunt bij het voeren van regie tijdens de verschillende soorten gesprekken met burgers is het besef dat er doorgaans een (groot) verschil in beleving is van de situatie tussen de burger en de ambtenaar. Dit hangt samen met het machtsverschil1 tussen overheid en burger. Het is immers de overheid die onder andere het beleid formuleert, de besluitvorming regisseert, handhavend optreedt, en dergelijke. De burger daarentegen wil bijvoorbeeld graag aanspraak maken op een vergunning of een uitkering. Voor de ambtenaar is het een dossier naast alle andere terwijl er voor de burger sprake is van een incident. Deze verschillen brengen met zich mee dat er gemakkelijk misverstanden en ergernissen kunnen ontstaan. Het schema2 op de volgende pagina illustreert hoe deze verschillen tot uiting kunnen komen in de interactie tussen burger en ambtenaar. Wanneer u zich bewust bent van de verschillen in beleving kunt u daar tijdens het gesprek rekening mee houden en misverstanden of ergernissen voorkomen. Biedt daarom ruimte aan het perspectief van de burger. Sluit aan bij de burger, diens verhaal en beleving. Betrokkenheid en aandacht voor de burger is nodig om goed te kunnen luisteren naar wat de burger te vertellen heeft. Sommige ambtenaren hebben deze kwaliteiten van nature, anderen dienen zowel de houding als de vaardigheden te ontwikkelen. Het inzetten van mediationvaardigheden is niet het leren van een trucje door op de juiste tijd te hummen en bepaalde vragen te stellen of ‘clean’ samen te vatten. Goede communicatieve vaardigheden zijn belangrijk. Die vaardigheden dienen echter ingebed te zijn in een open en oplossingsgerichte houding.
1
2
78
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers. Dit schema is ontwikkeld door Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks.
3
Burger
Routine
Incident
Doet het standaard werk al langere tijd Heeft daarmee de nodige kennis en ervaring Heeft aan een half woord genoeg “ Ik heb u daarnet al uitgelegd...” “ Dan moet u even dit formulier invullen en …” “ Dan had u maar op tijd …” “ Dat heb ik vaker gehoord”
Weinig ervaring met dit soort gesprekken Onwetend over de gebruikelijke gang van zaken Denkt het hele verhaal te moeten vertellen “Ik weet niet wat u nodig heeft dus ...” “ Hoe kan ik dat nou weten?” “ Snapt u dan niet dat …” “ Ja, maar u kunt toch wel rekening houden met...”
Macht
Onmacht
Eigen territorium Kennis van de regels en procedures Bevoegd de regels uit te voeren Veilige omgeving
Onbekende omgeving Onwetend en afhankelijk Geen bevoegdheden, wel plichten Kwetsbare positie, onveilige omgeving
“Als u mij nu even laat uitspreken...” “ Ik ben u geen verantwoording schuldig.” “ Ik zal het nu nog 1x uitleggen.” “ U mag blij zijn dat ik zoveel tijd voor u neem”
“Mag ik ook wat zeggen...?” “ Belachelijk. Wie heeft dat bedacht?” “ Waarom zit ik hier eigenlijk?” “ Ziet u dan niet wat er aan de hand is?”
Redelijkheid
Conflict
Streeft naar harmonie Is rustig, ontspannen Kijkt kritisch naar de ander en minder kritisch naar zichzelf
Probeert er iets uit te slepen Vindt de eigen emoties terecht Kijkt kritisch naar de ander en minder kritisch naar zichzelf
“ Laten we er nu nog eens even rustig naar kijken samen.” “ Nee mevrouw, het spijt me maar dat gaat echt niet.” “ Wat denkt u nou eigenlijk wel?”
“Ik ga pas weg, wanneer ik een voorschot heb gekregen.” “Natuurlijk ben ik boos, ik ben woedend!” “ U moet zich aan de regels houden, ik ook!”
Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks.
79
4.9 Aandacht besteden aan de verschillende belangen Een prettig contact, zoals dit boekje heet, betekent dat er aandacht is voor de belangen van betrokkenen. Wij zagen in de vorige paragraaf dat het perspectief van de burger en de ambtenaar veelal sterk verschilt. Daarmee gaat samen dat zij doorgaans verschillende belangen hebben of vertegenwoordigen. Tijdens de (telefoon)gesprekken met de burger dient u daarom aandacht te besteden aan de belangen. Dat doet u door: a) onderscheid te maken tussen standpunten en belangen b) het verschil in standpunt en belang tussen burger en overheid te erkennen c) actief zoeken naar gemeenschappelijke belangen d) het gezamenlijk helder krijgen van belangen Ad a . Onderscheid standpunt en belang Een burger vraagt een kapvergunning aan voor een boom. De buurman is hier fel op tegen. En volgens de gemeenteverordening is het niet toegestaan die boom te kappen. Daarmee is de kous afgedaan voor de gemeente. Of toch niet? De aanvrager gaat in bezwaar… ‘Ik wil mijn boom kappen’ is het standpunt van deze burger. Wat wil hij hiermee bereiken? Welke belangen zijn ermee gemoeid? Meer licht in huis? Andere inrichting van de tuin? Voorkomen van veel blad, of het bestrijden van ongedierte? Bij het zoeken naar mogelijke oplossingen is het zichtbaar krijgen van de achterliggende en onderliggende belangen essentieel. Het gaat daarbij niet alleen om de belangen van deze aanvrager, maar evenzo goed om de belangen van de buurman (waarom heeft die er problemen mee?) en de belangen van de gemeente (wat is de reden voor de weigering en wat is niet slechts de letter, maar vooral ook de geest van de wet in deze? welke mogelijkheden biedt dit?). Ad b. Erkenning verschillen burger en overheid Het is belangrijk voor uzelf en ook tegenover burgers helder te maken dat er verschil is, niet slechts in standpunten, maar veelal ook in belangen tussen de individuele burger en de overheid. Meestal gaat het om de vraag of het individuele belang samen kan gaan met het collectief belang, of daarmee conflicteert. Begrip voor het individuele belang van de burger is daarbij een eerste stap. Dat vraagt wel het onderzoeken wat die belangen dan zijn. Ad c. Niet alleen kijken naar tegengestelde belangen Oog voor verschillende belangen, van burger en overheid, en ook van burgers onderling, wil niet zeggen dat die belangen ook altijd tegengesteld zijn. Het individuele belang van een burger (voldoende licht in mijn tuin), conflicteert niet perse met een algemeen belang van de gemeente (voldoende groen en volwassen bomen). Ook zullen de meeste burgers beamen dat rechtsgelijkheid voor hen een groot goed is. Hier is dus sprake van gezamenlijke belangen. Wanneer een conflict ontstaat, hebben we al snel vooral oog voor tegengestelde belangen. Om een goed perspectief te houden op mogelijke oplossingen en een goed klimaat voor een gesprek te creëren, is het van belang ook oog te hebben voor verenigbare belangen, en gemeenschappelijke belangen.
Let op dat het gesprek niet het karakter van een discussie krijgt met argumenten gericht op het overtuigen van de ander.
4.10 Het achterhalen van belangen Veelal begint het gesprek met standpunten. Het is zaak te achterhalen welke belangen deze standpunten vertegenwoordigen. Een complicerende factor is daarbij het feit dat het bestuursrecht met zich meebrengt dat partijen worden verleid om standpunten te betrekken en te beargumenteren, die met de oorspronkelijke belangen en behoeften niets te maken hebben4 . Let dus goed op - ook bij uzelf of uw collega’s - of het gesprek het karakter van een discussie krijgt met argumenten gericht op het overtuigen van de ander. Dat levert doorgaans weinig op. In plaats van argumenteren is het belangrijk open vragen te stellen, waarbij je doorvraagt naar de achterliggende behoeften en belangen (‘waar gaat het u echt om? Wat betekent dit voor u? Wat verandert er, als...’). Een veel gebruikte eenvoudige gesprekstechniek om achter de onderliggende belangen te komen is het stellen van zgn. ‘schilvragen’. Een aantal voorbeelden van schilvragen is opgenomen in de bijgevoegde belwijzer en het aansluitend toegevoegde praktijkvoorbeeld.
4.11 Aandachtspunten bij het inventariseren van belangen Bij het inventariseren van belangen is het goed om in het oog te houden dat er naast materiële, inhoudelijke belangen (‘ik wil meer licht in mijn tuin en een schutting vanwege privacy’), ook procedurele en psychologische belangen een grote rol spelen. • Procedurele belangen zijn zowel voor de overheid als voor de burger van groot belang. Het gaat er daarbij om dat op juiste en zorgvuldige manier wordt gehandeld. Zowel ons individuele (als burger) als collectieve (als overheid) rechtsgevoel is hierbij in het geding. Veel van de bezwaren van burgers gaan over een ervaren schending van hun procedurele belangen. Zoals het tijdig geïnformeerd worden, gehoord worden, en met respect bejegend worden. Hier kunt u altijd aandacht aan besteden, zonder dat er inhoudelijk iets verandert. Namelijk door bijvoorbeeld duidelijk te zijn over het doel, ieder gelegenheid te geven te vertellen wat hun visie is en ook oor te hebben voor de beleving. Het bezwaar over het kappen van de boom kan bijvoorbeeld goed voort zijn gekomen, doordat de burger vindt dat de gemeente (a) haar niet goed heeft gehoord, (b) veel te lang heeft gewacht met een beslissing, (c) haar niet goed heeft geïnformeerd over
4
80
Ad d. Gezamenlijk helder krijgen van belangen Om zicht te krijgen op de verschillende belangen is het essentieel dat je vanuit een open houding de juiste vragen stelt, indien nodig doorvraagt en ook verifieert bij de betrokkenen of je hen goed begrijpt. Dit noemen we actief luisteren en samenvatten.
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers.
81
de redenen van de afwijzing. • Psychologische belangen zijn die belangen die voortkomen uit onze basale, menselijke behoeften, zoals sociale behoeften (erbij horen, erkenning, contact, wat kunnen betekenen), behoefte aan autonomie (invloed kunnen uitoefenen, zelfbeschikking, ruimte), en behoefte aan ontwikkeling (zinvol bezig zijn, respect ontvangen). Ook deze psychologische belangen kunnen gemakkelijk geschaad raken daar waar vanuit zeer verschillende perspectieven burger en bestuursorgaan elkaar ontmoeten. De burger voelt zich dan bijvoorbeeld niet gezien en niet gehoord. Ontkent in diens eigenheid en identiteit, en niet gerespecteerd. Respect, erkenning, een luisterend oor en oprechte aandacht zorgen veelal voor een positieve beweging in het conflict.
Schema voor belangeninventarisatie6 1. Mijn belangen
2.Wat de ander mij eventueel kan bieden
Materieel/inhoudelijk:
Materieel/inhoudelijk:
Procedureel:
Procedureel:
Psychologisch:
Psychologisch:
3. Veronderstelde belangen van de ander
4. Wat ik de ander eventueel kan bieden
Materieel/inhoudelijk:
Materieel/inhoudelijk:
Procedureel:
Procedureel:
Psychologisch:
Psychologisch:
4.12 Samenvatting Het inventariseren van belangen is essentieel om tot een werkbare en voor ieder aanvaardbare oplossing te komen. Maak daartoe onderscheid tussen standpunten en belangen. Houd rekening met verschillende soorten belangen. Stel open vragen om belangen helder te krijgen en ga na of u elkaar goed begrijpt, voordat u samen met de betrokken burger(s) mogelijke oplossingen bespreekt.
4.13 Toelichting op de bijgevoegde instrumenten Om enige houvast te bieden bij de voorbereiding van een (telefoon)gesprek, het voeren van een telefoongesprek met een burger en het voeren van een informeel overleg zijn aansluitend een aantal instrumenten opgenomen: 1. Een schema voor het inventariseren van belangen 2. Een checklist voor het voorbereiden van een (telefoon)gesprek. Deze checklist is ontwikkeld en beschikbaar gesteld door de provincie Noord-Brabant. 3. Een belwijzer voor het voeren van een telefoongesprek naar aanleiding van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaar. Deze belwijzer52 is in opdracht van het Ministerie van BZK ontwikkeld en is een handig hulpmiddel maar geen standaard ‘gebruiksaanwijzing’. Het aardige van de telefoongesprekken met burgers is immers dat die altijd weer wat anders verlopen. 4. Een checklist voor het voorbereiden en voeren van een informeel overleg. Deze checklist is ontwikkeld en beschikbaar gesteld door de gemeente Breda.
5
82
De ‘Belwijzer’ is in opdracht van het Ministerie van BZK in 2008 ontwikkeld door Caroline Koetsenruijter. De Belwijzer wordt via de website van het Ministerie van BZK beschikbaar gesteld en kan door overheidsorganisaties (gratis) besteld worden als bureaustandaard.
6
Dit schema voor het inventariseren van belangen is een bewerking van het voorbeeld van Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks., pag 67.
83
Checklist voor de voorbereiding op een (telefoon)gesprek71 Vragen ter voorbereiding Algemeen Algemeen:
Voorbereiding
Bezwaarmaker Bezwaarmaker:
1. Welke bewegingsruimte zie je?
1. Wat is het doel van het gesprek?
1. Wat is er aan de hand?
2. Welke open vragen kan je stellen?
2. Welke informatie biedt de aanvraag, de zienswijze, het bezwaarschrift, de klacht?
2. V oordat we inhoudelijk uw bezwaar bekijken willen we eerst samen met u bekijken waar het u om te doen is.
3. Wat zou je verder willen/ kunnen vragen? 4. Hoe is mijn introductie? 5. Hoe leid je het gesprek? Hoe houd je de regie? 6. Hoe hoor je wat bezwaarmaker echt wil? (let op open houding, luisteren-samenvattendoorvragen (LSD) en stiltes laten vallen.) 7. Hoe ga je om met emoties? 8. M et welke minimale afspraken sluit je af? 9. Hoe beëindig je het gesprek?
3. Wat wordt bedoeld met …? 4. Wat valt op (tussen de regels …?) 5. Welke emoties herken/ verwacht je? (het belang van “aanwezig zijn’’ als de emoties loskomen)
4. S tel dat u dat krijgt, is dan daarmee uw probleem opgelost? Stel dat u het niet krijgt wat betekent dat dan voor u?
6. Zijn er signalen dat de zaak gevoelig ligt bij de provincie?
5. W elke oplossingen ziet u? Hoe zou u die willen bereiken?
7. Welke partijen zijn er bij betrokken?
84
Vakafdeling: Vakafdeling 1. Wat speelt er in deze zaak?
8. Welke informatie heb je van bezwaarmaker nodig en kan je geven?
7
3.Wat is er belangrijk voor u? Wat is het belangrijkste?
2. W at is er belangrijk voor u? Wat is het belangrijkste? 3. W elke oplossingen ziet u? Hoe zou u die willen bereiken?
Deze checklist is door de provincie Noord-Brabant ontwikkeld en beschikbaar gesteld.
85
Belstandaard - Stap 1 - Introductie
86
Belstandaard - Stap 2 - Luisteren, samenvatten, doorvragen
87
Belstandaard - Stap 3 - Afspraak maken en bedanken
Checklist voor een informeel overleg81 Fase 1 Voorbereiding 1. W at is het doel van het gesprek? • Partijen helpen bij het zoeken naar een oplossing in wederzijds belang • Communicatieherstel • Relatieverbetering 2. Welke locatie/ruimte kies ik (op stadskantoor of bij klager)? 3. W at voor soort tafel (rond)? 4. Welke partijen kunnen en moeten aan tafel? (inzoomen op evt. ‘hulppersonen’). 5. W ie zijn partijen en wie vertegenwoordigen deze partijen (de personen)? 6. Waar zitten partijen aan tafel? 7. I s er een co-gespreksleider? En zo ja: • waar gaat een ieder zitten (naast elkaar; tegenover elkaar)? • hoe is de rolverdeling tijdens het gesprek (afspreken!)? 8. H oe komen partijen binnen? • Drupsgewijs of allemaal tegelijk? • Opgehaald door gespreksleider of op eigen houtje? 9. Hoe is mijn introductie? 10. Hoe ga ik om met emoties? 11. Welke informatie heb ik van klager(s) nodig en kan ik geven? 12. Welke open vragen kan en wil ik stellen? 13. Hoe leid ik het gesprek? Hoe houd ik de regie? 14. Met welke minimale afspraken sluit ik af? 15. W orden acties/ afspraken vastgelegd, zo ja hoe? • Verslag • Afsprakenlijst • Vaststellingsovereenkomst • Nieuwe aanvraag • Nieuw besluit • Beslissing op bezwaar • Iets anders 16. W ie legt afspraken vast? • Gespreksleider • Klagers • Vertegenwoordigers van gemeentebestuur 17. Communiceren we over de acties/ afspraken zo ja hoe en met wie?, zo nee, waarom niet en wat betekent dat voor het vervolgtraject? 18. Hoe beëindig ik het gesprek?
8
88
Deze checklist is door de gemeente Breda ontwikkeld en beschikbaar gesteld. Zie voor de toepassing en uitwerking van deze checklist het praktijkvoorbeeld op pagina 91.
89
Fase 2 Het gesprek
Regie voeren, hoe doe je dat?
1. De opening Welkom heten door gespreksleider 1. Doel informeel overleg toelichten. 2. Toelichting rol gespreksleider: • Onafhankelijk • Neutraal (d.w.z. niet betrokken bij genomen besluit en niet betrokken bij het te nemen besluit •R egie (procesbegeleider; leidt het gesprek). “Wat u van mij kunt verwachten, is…….. “Ik ben hier aanwezig om jullie te begeleiden bij het zoeken naar een gemeenschappelijke oplossing.” 3. Checken van commitment! “Wilt u nog steeds op zoek gaan naar een gemeenschappelijke oplossing?” 4. E vt. Spelregels hoe met elkaar om te gaan; • Elkaar laten uitpraten • Naar elkaar luisteren • Aangeven wanneer er behoefte is aan pauze 5. Tijdsduur van het informele gesprek (parkeermeters?) 6. Agenda 7. Voorstelronde (kort). Niet op de inhoud ingaan! 8. Vertrekpunt (waar gaat het over?) 9. Verslag? Status van het verslag?
2. Het overleg 1. P artijen vragen in eerste instantie kort een toelichting te laten geven op het verhaal (eigen visie) zonder elkaar in de rede te vallen. 2. V erhaal van elke partij (afzonderlijk) steeds samenvatten. Aanvrager plan laten toelichten • Wie wil beginnen? • Wie wil vertellen wat er speelt?
Een praktijkvoorbeeld in primo Yvette Nass8
Inleiding Met dit artikel, wordt – aan de hand van een praktijkvoorbeeld uit de primaire fase – stap voor stap duidelijk gemaakt hoe de inzet van mediationvaardigheden er in de praktijk uitziet: vanaf de binnenkomst van een zienswijze tot het voeren van het informeel overleg. De nadruk ligt daarbij op het houden van regie.
Werkwijze Alvorens in te gaan op het praktijkvoorbeeld, allereerst een korte beschrijving hoe mediationvaardigheden in de primaire fase in Breda worden ingezet. In de Bredase pilot doen drie afdelingen mee. De afdeling Ruimtelijke Ordening/Juridische Plannen, Bouw- en Woningtoezicht en de afdeling Omgevingsgebruik (milieu). Indien een zienswijze is binnengekomen bij de afdeling Ruimtelijke Ordening, Bouw- en Woningtoezicht of Omgevingsgebruik volgt een schriftelijke ontvangstbevestiging. Vervolgens wordt de zienswijze ingebracht in de werkgroep, waar de zienswijze - na beoordeling van geschiktheid op basis van indicaties en contra-indicaties - wordt toebedeeld aan een ’casemanager’. Deze casemanager is - omwille van neutraliteit werkzaam bij een andere afdeling dan de afdeling waar de zienswijze is binnengekomen. De casemanager neemt telefonisch contact op met de betrokken partijen91. Op basis van deze contacten wordt met partijen de keuze gemaakt tussen het voeren van een informeel overleg, het aanpassen van plannen, intrekking van de zienswijze of het inhoudelijk behandelen van de zienswijze en het nemen van een primair besluit (reguliere procedure).
3. Opstellen van een bespreeklijst (door klagers aangedragen bespreekpunten). • Bespreekpunten opschrijven op flip-over 4. Uitgebreide bespreking n.a.v. de bespreeklijst: Van standpunten -> belangen. 5. Welke oplossingen zijn er voor de wederzijdse belangen (opties)? 6. Zijn deze opties uitvoerbaar (o.a. juridisch/financieel)? 7. Overleg met juridisch adviseur/ achterban? 8. Bedenktijd? 9. Vastleggen van afspraken; in welke vorm? 9
90
Bespreking in de werkgroep betekent dat de afdeling waar de zienswijze is binnengekomen positief staat tegenover een informeel traject en een informeel gesprek. De afdeling wordt daarom niet (meer) gebeld.
91
De casus Een projectontwikkelaar heeft bij de afdeling Ruimtelijke Ordening een verzoek ingediend voor de bouw van een appartementencomplex. Het verzoek omvat de sloop van huidige bebouwing en bouw van een appartementencomplex, verdeeld over vier woonlagen. Ten behoeve van de bouw moet ook een aantal bomen gekapt worden. Het verzoek voldoet niet aan het geldende bestemmingsplan. Om het plan toch te kunnen realiseren heeft de projectontwikkelaar verzocht een (oud) artikel 19, tweede lid, WRO procedure te voeren om op deze wijze vrijstelling van het bestemmingsplan te verkrijgen. Ook is de benodigde kapvergunning aangevraagd. Tegen de voorgenomen vrijstelling zijn zienswijzen ingediend door de bewoners van het huis dat direct gelegen is naast de locatie van de nieuwbouw, de familie Janssen.
De telefoongesprekken Regie voeren bij het telefoongesprek begint met voorbereiding, vervolgd door het daadwerkelijk voeren van de telefoongesprekken zelf. Hoe doe je dat? En welke volgorde van bellen kies je? De casemanager heeft er in deze zaak101 voor gekozen om het telefoongesprek voor te bereiden door alleen de publicatie van het voorgenomen besluit (de vrijstelling 19, tweede lid, WRO) en de ingekomen zienswijzen te lezen. Dit om de telefoongesprekken zo onbevangen mogelijk, dus met zo min mogelijke inhoudelijke kennis, in te gaan. Bij de voorbereiding van de telefoongesprekken is vervolgens naar de volgende aspecten gekeken112; - Hoe is mijn introductie?123 - Wat is het doel van de telefoongesprekken? • Partijen de beste route/behandeling laten kiezen voor de ingekomen zienswijzen • Wat zijn de achtergronden van de aanvraag om vrijstelling? Wat speelt er? • Wat zijn de achtergronden van de zienswijzen? Wat is er aan de hand? • Urgentie? - Welke partijen zijn betrokken? • Afdeling Ruimtelijke Ordening als inhoudelijk betrokken vakafdeling inzake de vrijstelling •A fdeling Omgevingsgebruik als inhoudelijk betrokken vakafdeling inzake de kapvergunning • De aanvrager/projectontwikkelaar • Indieners van zienswijzen • Gemachtigde van indiener zienswijze • Onafhankelijk casemanager 10
Dit is de standaard werkwijze binnen de gemeente Breda, zowel bij bezwaren als bij zienswijzen.
11
Vgl. fase 1 van de methode Overijssel, Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks.
12
92
In Breda wordt gewerkt met een vast belscript.
- Welke emoties herken/verwacht ik? - Hoe ver is het geschil geëscaleerd? 13 4 - Welke open vragen kan ik stellen? • Wat is er aan de hand? • Wat maakt dat …(dit) zo belangrijk voor u is? • Wat speelt er nog meer? - Hoe rond ik het telefoongesprek af?
Een geschikte volgorde van bellen Bij het bepalen van de volgorde van bellen, kiest de casemanager er in dit geval voor om de aanvrager/projectleider als eerste te bellen. Van de betrokken vakafdeling is uit de werkgroep al bekend dat deze positief staat ten opzichte van een Andere Aanpak van de zienswijzen. De achterliggende gedachte om eerst de aanvrager/projectontwikkelaar te bellen, is dat wanneer bij de aanvrager/projectleider - als belangrijke sleutelfiguur bij het zoeken naar oplossingen in wederzijds belang - geen “bewegingsruimte” dan wel onderhandelingsbereidheid bestaat een informeel traject weinig zinvol is. Uit het eerste telefoongesprek met de aanvrager/projectontwikkelaar blijkt dat hij zich de zorg van de familie Janssen kan voorstellen ten aanzien van de omvang, hoogte en diepte van het bouwplan. Toch blijken veranderingen aan het bouwplan moeilijk bespreekbaar, aangezien het huidige bouwplan financieel net haalbaar is. De casemanager vraagt welke inbreng van de aanvrager in het gesprek verwacht kan worden. De aanvrager geeft aan zich maximaal te willen inspannen voor kleine aanpassingen van het bouwplan om de indieners van de zienswijzen tegemoet te komen. Als het bouwplan niet doorgaat, heeft dat financieel grote gevolgen voor de aanvrager. Snelheid is voor hem geboden. De casemanager maakt een terugbelafspraak om de week erop terug te bellen wanneer telefonisch ook met de andere partijen is gesproken. Als tweede belt de casemanager met de gemachtigde van de familie Janssen. In dit telefoongesprek vraagt de casemanager toestemming om rechtstreeks contact op te nemen met de betrokken familie. Na toestemming van de gemachtigde heeft de casemanager contact opgenomen met de heer Janssen. De familie Janssen woont, zoals gezegd, naast de locatie van het voorgenomen bouwplan. De impact van het voorgenomen bouwplan op hun woongenot lijkt enorm; er komt een muur van vijftien meter lang en acht meter hoog tegenover hen. Uit het telefoongesprek met de heer Janssen blijkt dat de bereidheid bestaat om in een informeel gesprek te zoeken naar oplossingen in het belang van alle partijen. De heer Janssen is er niet op gebrand om ‘het onderste uit de kan te halen’.
13
Een hulpmiddel hierbij is de escalatieladder van Glasl (zie hoofdstuk 3). Indien een geschil te ver is geëscaleerd (fase 2) zal een informeel gesprek, gevoerd door een ambtenaar van de gemeente zelf een te ’licht’ middel zijn. Beter kan dan gebruik worden gemaakt van een externe mediator.
93
De informele gesprekken: het eerste overleg Na de telefonische gesprekken, moet het informele gesprek zelf ook voorbereid worden. Hoe doe je dat? Voor welke interventies kies je en op welk moment? Bij de voorbereiding van het informele gesprek is naar de volgende aspecten gekeken155: - Wat is het doel van het informeel overleg? • Partijen faciliteren bij het zoeken naar oplossingen in wederzijds belang - Hoe komen partijen binnen? Individueel of tegelijkertijd? - Hoe is mijn introductie? - Welke partijen moeten aan tafel (i.v.m. mandaat en de sleutelfiguren). - Welke partijen kunnen aan tafel (i.v.m. achterban). - Waar wordt het gesprek gehouden? - Wie krijgt als eerste het woord? - Hoe houd ik regie? - Wordt van het gesprek een verslag gemaakt? Zo ja, waarom en door wie? - Met welke minimale afspraken sluiten we af?
Deelnemers en ontvangst Bij het eerste informele gesprek zijn aanwezig de aanvrager, de indiener van zienswijzen14, een ambtenaar van de vakafdeling Ruimtelijke Ordening/Juridische Plannen, de casemanager (als gespreksleider) en een co-gespreksleider15. Alle deelnemers worden tegelijk opgehaald (ook de collega ambtenaren). Dit om de schijn van partijdigheid te voorkomen ten aanzien van de gespreksleider, indien deze al in gesprek is met bijvoorbeeld zijn/haar collega’s van de vakafdeling en/of een aanvrager/projectleider, voordat de indieners van de zienswijzen de ruimte binnenkomen. Naast het voorkomen van onduidelijkheid, zorgt deze manier ervoor dat je zelf de regie kunt voeren met betrekking tot de start van het gesprek.
Opening Na het welkom heten van partijen heeft de gespreksleider een korte voorstelronde gehouden. Iedereen is gevraagd om zijn/haar naam te noemen en te vertellen in welke hoedanigheid hij/zij aan tafel zit. Door eerst aan iedereen te vragen zichzelf kort voor te stellen, voorkom je dat partijen al meteen de inhoud gaan bespreken. Ook dit is een vorm van regie voeren.
Dit betekent dat de gespreksleider het gesprek leidt (regie!), waar nodig intervenieert maar niet zelf actief oplossingen aandraagt. De gesprekleider is niet betrokken bij het voortraject (het voorgenomen besluit) en zal ook niet betrokken zijn bij het vervolgtraject (primaire besluit). Zo wordt een zo neutraal mogelijke positie van de gespreksleider gewaarborgd. Bij de partijen wordt gecheckt of zij nog steeds op zoek zijn naar een gemeenschappelijke oplossing, zoals besproken in het met hen gevoerde telefoongesprek1719.7 De ervaring leert dat het belangrijk is op dit punt zowel in de telefoongesprekken als ook in de informele gesprekken door te vragen.
Agenda en verslaglegging De agenda voor het informele gesprek is dat partijen beginnen met het kort bespreken wat er voor hem/haar speelt. Partijen noemen onderwerpen die voor hen spelen, er wordt gekeken welke belangen daarbij gelden, en welke oplossingen/opties te bedenken zijn om aan alle belangen tegemoet te komen en met welke afspraken men uit elkaar wil gaan. Partijen gaan akkoord met deze agenda. Voordeel van dit akkoord is dat in de loop van het gesprek teruggegrepen kan worden op de gemaakte afspraken. In het onderhavige geval heeft de gespreksleider met partijen afgesproken dat er geen verslag wordt gemaakt van het informele gesprek. Dit omdat sprake is van een informeel gesprek in plaats van een hoorzitting. Bovendien leert de ervaring dat een woordelijk verslag veel discussie kan opleveren, die men nu juist wil voorkomen. Wel wordt afgesproken het informele gesprek minimaal af te sluiten met de afspraak hoe verder wordt gegaan met de ingediende zienswijzen en bezwaren.
Het gesprek De gespreksleider kiest er in dit geval voor de partijen zelf te laten kiezen wie start met het gesprek. Door partijen deze keuze zelf te laten maken wordt de neutraliteit18208van de gespreksleider versterkt. Met instemming van alle partijen, begint de ambtenaar van de vakafdeling. Zij schetst de voorgeschiedenis en geeft aan dat het college van burgemeester en wethouders het belangrijk vindt dat er een realistisch bouwplan wordt uitgevoerd, dat de locatie op een ’mooie wijze’ wordt ingevuld, passend binnen het ruimtelijk beleid van de gemeente. De gespreksleider vat samen en vraagt wie hij vervolgens het woord kan geven.
De achterliggende belangen In de introductie166 heeft de gespreksleider het doel van het gesprek benoemd. Te weten het faciliteren van partijen bij het zoeken naar een gemeenschappelijke oplossing.
94
14
In de gemeente Breda wordt bij informele gesprekken gewerkt met een Plan van Aanpak ter voorbereiding en uitvoering van een informeel gesprek.
15
De gemachtigde van de indieners van de familie Janssen (een rechtsbijstandverzekeraar) heeft aangegeven niet bij het gesprek aanwezig te zijn. Haar cliënten gaan het gesprek zelf aan.
16
In de introductie wordt een aantal standaard onderwerpen besproken, zoals opgenomen in het genoemde Plan van Aanpak voor informeel overleg. Dit geeft een vaste structuur aan in het gesprek.
De familie Janssen wil graag als volgende reageren. Zij onderstrepen in het informele gesprek dat zij bang zijn in het donker te komen te zitten door de nieuwbouw. Hierdoor zal hun woongenot drastisch afnemen. Wat de situatie extra ’zuur’ maakt, is dat de nieuwbouw van de tuinkamer en de keuken (met in de toekomst zicht op de muur van acht meter lang en vier verdiepingen hoog) net gereed is. Deze indieners waren ook niet op de hoogte van de nieuwbouwplannen van de projectontwikkelaar. Zij zien het ‘platgooien’ van de net gebouwde nieuwbouw en het gekanteld terugbouwen hiervan als enige oplossing. Op die 17
Door dit aan partijen te vragen, wordt hun “commitment” gecheckt.
18
Aangezien de gespreksleider ook ambtenaar is van de gemeente Breda kan van absolute neutraliteit, zoals bijvoorbeeld in een mediation, geen sprake zijn.
95
manier ontstaat uitzicht op de tuin in plaats van op de muur en zo kan er ook weer licht binnenkomen. De gespreksleider vat wederom samen en vraagt door naar de achterliggende belangen (onder andere naar het woongenot). De projectontwikkelaar ziet het nieuwbouwplan als een verbetering van de huidige situatie. Hij geeft aan een groot financieel belang te hebben bij de voortgang van de bouw. In deze tijd van economische crisis kan het niet doorgaan van het bouwplan zijn faillissement betekenen.
De gekozen oplossing wordt toegejuicht. Wel wordt de projectleider erop gewezen dat nagegaan moet worden of er een nieuwe bouw- of sloopvergunning vereist is om de voorgestelde oplossing te kunnen realiseren. De vakafdeling gaat dit voor de projectontwikkelaar na bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht. Op advies van de gespreksleider hebben partijen de gekozen oplossing door een juridische adviseur laten checken222412en juridisch verankerd in een vaststellingsovereenkomst. Onderdeel van deze vaststellingsovereenkomst was ook de intrekking van de zienswijzen.
Verkenning van oplossingsrichtingen Op het voorstel van de familie Janssen, op zijn kosten de nieuwbouw afbreken en gekanteld terugbouwen, kan de projectontwikkelaar (nog) geen ja of nee zeggen. Enerzijds wil hij aan de indieners van de eerste zienswijze tegemoetkomen. Hij begrijpt hun probleem en tegemoetkoming betekent dat hij juridische procedures kan voorkomen. Anderzijds kost afbreken van de nieuwbouw van de indieners van de zienswijzen en het gekanteld terugbouwen van de aanbouw geld. De project-ontwikkelaar geeft aan een week bedenktijd nodig te hebben. Hij wil – om tot een weloverwogen beslissing te komen – juridisch advies inwinnen. De ambtenaar van de vakafdeling geeft aan dat het college bereid is mee te werken aan andere bouwplannen, mits die voldoen aan beleid en regelgeving. De gemeente wil hierin met partijen meedenken en waar nodig faciliteren1921. De gespreksleider sluit het gesprek positief af. Benadrukt wordt dat partijen inmiddels dichter bij elkaar staan en bereid zijn te zoeken naar een oplossing in ieders belang.
De afspraken Het volgende wordt afgesproken: Er komt een vervolggesprek tussen partijen, na de gevraagde bedenktijd van een week De projectontwikkelaar komt de situatie bij de familie Janssen ter plaatse bekijken De familie Janssen bespreekt met hun gemachtigde de intrekking van de bezwaren tegen de kapvergunning, aangezien zij eigenlijk geen bezwaar hebben tegen de kapvergunning. Met dit bezwaarschrift wilden zijn enkel hun zienswijze tegen de voorgenomen vrijstelling kracht bijzetten.
De informele gesprekken: het tweede overleg In het tweede informele gesprek, een week na het eerste informele gesprek, komen partijen binnen een uur al tot een oplossing. Afgesproken wordt dat de pas gerealiseerde tuinkamer wordt gesloopt en op aangepaste wijze wordt teruggebouwd, op kosten van de aanvrager/ projectontwikkelaar. De familie Janssen geeft aan zich helemaal in dit voorstel te kunnen vinden. Op de vraag van de gespreksleider of met deze oplossing alles is opgelost202021wordt bevestigend geantwoord. De gespreksleider vraagt de gemeente om een reactie212.131
96
19
De waarde van een meedenkende en faciliterende overheid wordt nog weleens onderschat. In dit praktijkvoorbeeld heeft de opstelling van de ambtenaren van de vakafdelingen zeer positief uitgepakt.
20
Het is belangrijk dat een door partijen gekozen oplossing een oplossing is voor het gehele probleem. Gecheckt moet worden of en zo ja welke zaken er nog meer spelen die een oplossing behoeven.
21
Belangrijk is dat indien partijen onderling tot een oplossing komen, deze oplossing juridisch haalbaar is en de gemeente hier ook medewerking aan wil verlenen. Dit zal de gespreksleider moeten checken.
Samenvatting Zowel in de telefoongesprekken als tijdens de ontmoetingen heeft de gespreksleider actief geluisterd. Dat wil zeggen veel open vragen stellen, functionele stiltes laten vallen en letterlijk ’hummen’. Vervolgens heeft de gespreksleider veel samengevat en doorgevraagd. Dit zijn bij uitstek interventies om de regie te behouden. Ook is het belangrijk in het begin van het telefoongesprek ruimte te geven aan eventuele emoties die een inhoudelijk gesprek belemmeren. Regie voeren betekent in dit verband bijvoorbeeld een pauze inlassen, emoties benoemen en betrokkenen stoom laten afblazen (zie ook bijdrage over omgaan met emoties). Een andere vorm van regie voeren kan zijn dat indien partijen herhaaldelijk door elkaar heen praten, dit met hen wordt besproken en spelregels worden afgesproken en bekrachtigd. Een welles-nietes spelletje kan bijvoorbeeld doorbroken worden door een bepaald onderwerp even te ’parkeren’ en in te gaan op de onderlinge relatie of communicatie tussen partijen. Dit levert vaak nieuwe informatie op. Partijen kunnen daardoor los komen van hun standpunten en de focus verschuift naar de achterliggende belangen. Om een oplossing te bereiken is het verder van belang dat partijen begrip voor elkaar opbrengen. De gespreksleider kan hieraan bijdragen door hen uit te nodigen in elkaars schoenen te gaan staan. In sommige gevallen brengt dit een ’kanteling’ in het gesprek teweeg, waardoor partijen (meer) geneigd zijn te zoeken naar oplossingen in ieders belang en niet alleen maar in eigen belang denken. Timing is hierbij van belang. Te vroeg partijen vragen het perspectief van de ander te nemen kan averechts werken. Ook het verleggen van de focus van het verleden (wat er allemaal niet goed ging) naar de toekomst (hoe wil men wel dat het gaat) kan een goede interventie zijn om te komen tot een oplossing in ieders belang.
22
Het verdient, uit oogpunt van neutraliteit, de voorkeur dat de ambtenaar van de vakafdeling hierop wijst en niet de gespreksleider. Belangrijk is dat partijen goed de consequenties van een gekozen oplossing doorzien. Het inwinnen van juridisch advies kan hierbij helpen.
97
Het toepassen van mediationvaardigheden in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers In dit hoofdstuk bespraken we dat het voeren van de (telefoon)gesprekken met burgers een uitdaging kan zijn. In de praktijk vraagt dit om training, oefening, een goede voorbereiding, coaching en het delen van ervaringen en tips met collega’s. Marko Kramer, Jochem van der Wiel, Yvette Nass en Nelleke Ruis delen in dit interview hun praktijkervaring.
Marko Kramer was tot voor kort teamleider bij een vakafdeling van de gemeente Den Haag die per jaar ongeveer 17.000 aanvragen voor voorzieningen ten behoeve van mensen met een handicap afhandelt. De teamleden zijn over het algemeen erg gemotiveerd om te werken met cliënten die een handicap hebben en zijn gewend om met emoties om te gaan. Zij kunnen zich goed verplaatsen in de situaties van deze mensen en hebben geleerd om goed te luisteren, door te vragen, samen te vatten en begrip te tonen voor de situatie. Het is wel continu zoeken naar een balans tussen aan de ene kant begrip tonen voor de situatie van de cliënt en aan de andere kant toch een negatieve beslissing moeten kunnen overbrengen. De eigen emoties moeten daarbij soms even onderdrukt worden. De teamleden kunnen na afloop van de gesprekken hun ervaringen en emoties echter zeer goed delen binnen het team waardoor ze het wel een plek kunnen geven.
Het is zoeken naar een balans tussen aan de ene kant begrip tonen voor de situatie van de cliënt en aan de andere kant toch een negatieve beslissing moeten kunnen overbrengen.
Jochem van der Wiel, projectleider mediationvaardigheden bij de gemeente Tilburg en werkzaam bij de juridische dienst van deze gemeente, vindt het ook belangrijk om onderling ervaringen met elkaar te delen en heeft daarom een werkgroep ingesteld. “Je leert niet alleen van elkaar maar het uitwisselen van ervaringen en tips heeft ons ook geholpen om enige koudwatervrees in het begin te trotseren” zegt Van der Wiel. Zelf was hij bang dat hij een doos van pandora zou openen of dat hij een tsunami aan geklaag en gemopper over zich heen zou krijgen. Inmiddels heeft hij geleerd om dergelijke gedachten los te laten en belt hij volledig blanco en zonder vooringenomenheid. Van der Wiel vertelt dat hij elke keer weer wordt verrast door het verloop van het telefonisch contact. “Niets is wat het lijkt”. Hij ervaart de (telefoon)gesprekken als plezierig, verfrissend, dankbaar, steeds laagdrempeliger en tijdsbesparend. Wanneer er tijdens een gesprek met een burger een impasse ontstaat, neemt Van der Wiel afstand door middel van stiltes of door aan de gesprekspartner te vragen of hij of zij ook het idee heeft dat ze vastlopen. Soms beëindigt hij een gesprek met een afspraak om het op een
98
In het begin was ik er bang voor om door middel van een persoonlijk gesprek een doos van pandora te openen of een tsunami van geklaag en gemopper over me heen te krijgen.
later moment nog eens te proberen. In het team van Kramer wordt in geval van een impasse ook wel eens besloten om het gesprek op een ander moment met een ander teamlid te voort te zetten. Deze medewerker krijgt de ruimte om het gesprek telefonisch te voeren of om bij de cliënt op huisbezoek te gaan. Dat laatste wordt door cliënten overigens zeer gewaardeerd.
Het eerste gesprek dat Kramer zelf vanuit het project aanging betrof een mevrouw die zeer ontevreden was met de gang van zaken en dreigde met publiciteit richting de wethouder tot aan premier Balkenende. “Als teammanager ben ik een gesprek met die mevrouw samen met een collega aangegaan. Wij hebben haar uitgenodigd voor een overleg bij ons op kantoor. Het was een intensief en emotioneel gesprek, maar het resultaat was dat zij, ondanks het feit dat ze het gesprek zeer negatief inging, toch met een goed gevoel de dienst verliet. Niet vanwege het feit dat het besluit was teruggedraaid (dat was niet het geval), maar vanwege het feit dat ze het gevoel had gehoord te zijn” zegt Kramer. Van der Wiel herkent het enorme effect van een persoonlijk gesprek. Zelf heeft hij doorgaans ook een voorkeur voor een face-to-face gesprek: “In geval van een telefoongesprek mis je de non-verbale communicatie. In persoon praat het toch een stuk makkelijker”. Ook Yvette Nass, senior juridisch medewerkster bij de gemeente Breda en projectleider mediationvaardigheden, hecht veel waarde aan een informeel, face-to-face gesprek. “Tijdens een persoonlijk gesprek krijg je veel meer informatie. Zijn er meerdere partijen betrokken dan is het een voordeel dat zij tegelijkertijd aanwezig zijn, elkaar zien, van elkaar horen wat er aan de hand is etc. Maar niet alle zaken zijn geschikt voor een informeel overleg. Voorafgaand moet je bijvoorbeeld duidelijkheid hebben over de escalatiegraad van het conflict. Nass heeft aan den lijve mogen ondervinden wat er kan gebeuren wanneer je dit onvoldoende helder hebt: “Voor een informeel overleg was de escalatie van het conflict niet goed ingeschat. Dat had tot gevolg dat een burenconflict bij ons aan tafel escaleerde. Partijen raakten bijna slaags met elkaar. Ik heb dat gesprek toen moeten beëindigen. De buren hebben daarna nog lang juridische procedures tegen elkaar gevoerd”. Doorgaans is een informeel overleg echter heel goed mogelijk. De resultaten van het werken met mediationvaardigheden zijn dan ook erg positief in Breda. Zelf koestert Nass de vele zaken waarin zij er aan bij heeft kunnen dragen dat de relatie van burgers met de overheid of de relatie tussen bijvoorbeeld buren hersteld kon worden of behouden bleef.
Het is fijn om bij te dragen aan het herstel of behoud van de relatie van een burger met de overheid.
Nass heeft al veel ervaring opgedaan met zowel het voeren van telefoongesprekken als informele overleggen. Zij is bovendien opgeleid tot mediator. Dat geeft haar extra houvast
99
wanneer zij de rol van (onafhankelijk) procesbegeleider vervult. Zij werkt dan faciliterend en is er om partijen te begeleiden bij het vinden van een (gemeenschappelijke) oplossing. Tijdens het informele gesprek is de aanwezige vakambtenaar de juridisch specialist. De vakambtenaar kan vanuit zijn vakkennis aangeven welke oplossingsmogelijkheden er zijn en welke juridische grenzen en kaders er gelden. Belangrijk is daarbij wel dat de aanwezige vakambtenaar op grond van de juridische kaders niet alleen kan denken in beperkingen (wat kan niet) maar juist kan denken in mogelijkheden (wat kan wel). Voor het aangaan van een informeel overleg neemt Nass contact op met de vakafdeling om te onderzoeken welke onderhandelingsruimte en juridische ruimte er is om deel te nemen aan een informeel gesprek. In het merendeel van de gevallen staat de vakafdeling positief ten opzichte van een informeel gesprek. Dit is alleen anders bij terugkerende bezwaarmakers, te grote groepen bezwaarmakers en politiek gevoelige zaken. Nelleke Ruis, vakambtenaar bij de gemeente Breda, neemt met enige regelmaat deel aan een informeel overleg. Zij doet dat bijvoorbeeld samen met Yvette Nass die dan de rol van (onafhankelijk) procesbegeleider vervult. Ter voorbereiding maakt Ruisgeen afspraken met de procesbegeleider (buiten bijvoorbeeld een afspraak over het meenemen van tekeningen en foto’s). Dit om te voorkomen dat de gespreksleider zijn neutraliteit verliest. Tijdens het overleg is de vakafdeling gewoon één van de partijen en krijgt dan ook geen voorrang of voorkeursbehandeling. Van de procesbegeleider verwacht Ruis een onafhankelijke instelling. “Je hebt iemand nodig die beide partijen aan het woord laat en niet laat doorschemeren wat hij/zij van de zaak vindt”. Aan andere vakambtenaren wil Ruis graag meegeven dat het belangrijk is om te bestuderen waar de zaak over gaat en het helpt om te proberen in de huid van de partijen te kruipen. Wanneer een bepaalde oplossing voor de hand ligt en partijen komen er inderdaad mee, is het ook handig om de juridisch/procedurele kanten van de oplossing alvast bekeken te hebben. Dit om tijdens het gesprek aan te kunnen geven of iets haalbaar is of niet en om aan te kunnen geven hoe met de aangeboden oplossing verder gegaan kan worden. Partijen komen echter ook vaak met oplossingen die je zelf niet van te voren had kunnen bedenken. Je moet er dus op letten dat je geen vooringenomen houding of standpunt in neemt.
Je moet er op letten dat je geen vooringenomen houding of standpunt in neemt.
Van der Wiel wil in aansluiting daarop nog meegeven dat ook bij telefoongesprekken geldt dat het helpt om luchtig verschillende invalshoeken te accepteren. Sturende opmerkingen of burgers een bepaalde kant op willen drijven levert een averechts effect op!
100
101
De overheid is er toch voor de mensen? “…Ik kreeg een nieuw “gecombineerd” formulier dat voor het eerst werd gebruikt. Op grond van dit gecombineerde formulier worden nu de toeslagrechten vastgesteld en wordt ook het recht op uitbetaling bepaald. Vanwege het nieuwe karakter van het formulier en omdat het me niet meteen duidelijk was ben ik er een paar keer aan begonnen maar heb ik het ook verschillende malen opzij gelegd. Ik heb uiteindelijk alles ingevuld maar was vergeten een kruisje te zetten in het hokje voor de zin:‘Ja, ik wil van mijn toeslagrechten gebruikmaken’. Ik begreep pas dat er iets mis was toen er geen betaling kwam. Andere jaren ontving ik wel altijd gewoon waar ik recht op had. Ik heb toen gebeld met de dienst en daar werd mij verteld dat ik geen uitbetaling van mijn premie had gevraagd! Het gaat om een bedrag van € 2000,-!! Dat is voor mij erg veel geld. Ik moet rond komen van een uitkering. Andere jaren heb ik altijd mijn toeslagrechten toegewezen gekregen. Het moet toch ook voor die ambtenaren duidelijk zijn geweest dat ik een fout had gemaakt? Waarom hebben ze het formulier niet teruggestuurd voor een aanvulling? Ze hadden me ook even kunnen bellen. De ambtenaren vertelden mij dat zij er nu niets meer aan kunnen doen. Ik ben ook niet de enige gedupeerde. Door het niet plaatsen van een kruisje op dit formulier zijn mensen soms wel tienduizenden euro’s misgelopen. Er zijn ook een aantal rechtszaken over gevoerd maar de rechter kon niet vaststellen dat er sprake was van een kennelijke fout. Daarom heeft het bestuursorgaan gelijk gekregen. In het oude formulier stond nog een controlezin waarmee wel kon worden vastgesteld of er sprake was van een kennelijke fout. Deze controlezin is er in het nieuwe formulier voor het gemak maar uitgehaald. Ik kan het niet begrijpen en vind het ontzettend onredelijk en onrechtvaardig! Ik heb gewoon recht op die toeslag. Alleen dat kruisje hè? Waarom wordt dit formulier niet aangepast wanneer klaarblijkelijk velen met mij dit formulier niet goed invullen? Dan is het toch gewoon niet duidelijk? De overheid is er toch voor de mensen? Mijn vertrouwen in de overheid is helemaal weg! Ik zie nu geen andere mogelijkheid meer dan om mij tot de Nationale ombudsman te wenden...”
Bewerking van een bezwaar, Burger Monitor Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008.
102
103
5
“Hoe combineer je de inzet van mediationvaardigheden met helder, schriftelijk taalgebruik?”
Lynn van der Velden
5.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk gaan wij allereerst kort in op de belangrijkste knelpunten bij het gebruik van overheidsformulieren en het effect van helder taalgebruik en begrijpelijke formulieren. Vervolgens specificeren wij voor de primaire of bezwaarfase de mogelijkheden om helder te communiceren en leggen daarbij het verband met een informele aanpak van bezwaar- en klachtprocedures. Dit illustreren wij met cases en modelbrieven van de gemeenten Zwolle, Breda, Amstelveen, Gouda, Enschede en de provincie Noord-Brabant. Ter afsluiting vertellen Irene Pruim en Janneke Hagemans van de gemeente Zwolle hoe zij helder taalgebruik combineren met de inzet van mediationvaardigheden en wat dit in de praktijk oplevert, bijvoorbeeld bij de behandeling van WOZ-bezwaren.
5.2 Heldere taal Naast persoonlijk contact in de vorm van een telefoongesprek of een informeel overleg is duidelijke schriftelijke communicatie minstens zo belangrijk. De mondelinge en schriftelijke communicatie moeten bovendien op elkaar aansluiten. Wanneer je een klacht of bezwaar met een goed telefoongesprek hebt afgehandeld en je bevestigt dit met een formele, onbegrijpelijke brief, dan kan daar weer opnieuw spanning of escalatie door ontstaan. Daarnaast kan een onbegrijpelijke brief of een formele, afstandelijke reactie naar aanleiding van bijvoorbeeld een aanvraag op zichzelf al tot een klacht of bezwaar leiden. Een menselijke toon van de overheid is belangrijk, ook in de schriftelijke communicatie. De juridisering van klacht- en bezwaarprocedures is terug te lezen in de schriftelijke communicatie die bij deze procedures hoort. Ambtenaren worden in hun werk omgeven door afkortingen, vaktermen en juridisch jargon en het blijkt moeilijk de eigen termen los te laten. Dit is terug te zien in de correspondentie met burgers.
Naast de bezwaar- en beroepsprocedures behoort ook begrijpelijke taal tot één van de top-10 knelpunten in de dienstverlening aan burgers. Of beter gezegd, het gebrek aan begrijpelijke taal. Het oplossen van dit knelpunt is gericht op het begrijpelijk maken van formulieren1. Formulieren zijn immers een belangrijk communicatiemiddel tussen burgers en overheden. Voor een verbetering van de dienstverlening rondom klachten en bezwaren is de inzet van mediationvaardigheden in combinatie met begrijpelijke formulieren van groot belang. Het gaat niet alleen om het helder overbrengen van boodschappen, maar ook om het verwerken van een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak in de schriftelijke communicatie. In dit hoofdstuk wordt aan de hand van voorbeelden en een aantal modelbrieven nader ingegaan op een gecombineerde inzet van mediationvaardigheden en helder taalgebruik.
Het is natuurlijk belangrijk dat er juridisch correcte teksten op papier komen maar een te formele en afstandelijke communicatie kan juist tot onnodige irritatie of escalatie leiden. 1
Een voorbeeld2: De Belastingdienst heeft de correspondentie rondom de aangifte van successie verbeterd. De taal is meelevender en begrijpelijker. Ook ontvangen nabestaanden vanaf eind 2009 niet direct een aanmaning wanneer ze niet tijdig hun aangifte successie aanleveren. Er komt eerst een vriendelijke herinnering. Pas als dan nog niet voldaan is aan het invullen van de formulieren voor successierechten wordt een brief verstuurd waarin de toon zakelijker, maar nog steeds empatisch is.
2
Kamerstukken II 2008–2009, 29 362, nr. 155
2
Kamerstukken II 2008–2009, 29 362 nr. 155
1
104
105
De schriftelijke communicatie van de overheid moet aansluiten op de belevingswereld van de betrokken burger. Dat kan door het gebruik van persoonlijke heldere taal en begrijpelijke formulieren.
5.3 Knelpunten helder taalgebruik en begrijpelijke formulieren
5.4 Hoe kan het beter? Bezwaar- en beroepsprocedures spelen in vrijwel elk overheidsdomein een rol. Het verbeteren van het taalgebruik is maatwerk. Wij beperken ons in dit hoofdstuk tot enkele hoofdprincipes en gaan daarna uitgebreider in op het taalgebruik in het kader van klacht- en bezwaarprocedures. Geïnteresseerden kunnen voor meer achtergrondinformatie, goede voorbeelden en instrumenten terecht op de website www.begrijpelijkeformulieren.nl4 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Begrijpelijke formulieren vormen één van de belangrijkste middelen in de communicatie van de overheid met de burger. Onbegrijpelijke formulieren en onbegrijpelijke taal behoren dan ook tot de 10 belangrijkste knelpunten voor burgers. Onbegrijpelijke formulieren en onbegrijpelijke taal leiden niet alleen tot veel irritatie bij burgers maar kosten ook veel tijd en geld.
Uit wetenschappelijk onderzoek3 naar de belangrijkste knelpunten bij het gebruik van overheidsformulieren blijkt dat het voor de invullers vaak: 1. moeilijk is om de grote lijn vast te houden en systematisch te werken. Mensen werken het liefst stap-voor-stap, vraag-voor-vraag. 2. niet duidelijk is welke vragen ze wel en welke ze niet moeten beantwoorden. 3. niet duidelijk is welke toelichting ze moeten raadplegen. Wanneer ze dat wel zien, gebeurt het vaak dat ze in die toelichting niet de informatie kunnen vinden die ze nodig hebben. 4. raadselachtig is welke informatie relevant is, doordat ze met onduidelijke toelichtingen veel informatie te zien krijgen die voor hen irrelevant is. 5. moeilijk is om heen-en-weer te schakelen tussen het formulier, de toelichting en de andere documenten die ze bij het invullen moeten gebruiken. 6. moeilijk is om op (of bij) het formulier rekensommen te moeten maken. Hierbij gaat veel fout. 7. teveel is om na het invullen van een formulier de antwoorden nog eens na te lopen om fouten te corrigeren.
Kort samengevat zijn er enkele hoofdprincipes voor het ontwikkelen van begrijpelijke formulieren • Neem de situatie van de invuller als uitgangspunt en niet de achterliggende (wettelijke) regeling. • Neem de invuller bij de hand bij het stap-voor-stap beantwoorden van de vragen. • Geef alleen een toelichting als dat echt nodig is. Zet deze op de plek waar de invuller er behoefte aan heeft. • Formuleer vragen, antwoordmogelijkheden en toelichtingen zo precies mogelijk en niet ingewikkelder dan strikt noodzakelijk is. • Zorg dat het taalgebruik aansluit bij de doelgroep en zo makkelijk mogelijk is.
Er zijn bovendien verschillende taalniveaus. Een arts gebruikt andere woorden om een aandoening te beschrijven dan een bloemist. Een politicus heeft weinig moeite met het verslag van de plenaire vergadering in de Tweede Kamer, terwijl de arts zich zal afvragen waarom het verslag «handelingen» wordt genoemd. Verschil in taalniveaus hoeft niet erg te zijn. Zolang het taalgebruik maar bij de doelgroep aansluit en zo makkelijk mogelijk is.5
Heldere communicatie: • is kort • heeft een duidelijke structuur • bevat zo min mogelijk vaktermen • is gericht op de lezer • is persoonlijk en laagdrempelig
Daarnaast veronderstelt de overheid bij formulieren vaak ten onrechte dat de invullers alles al weten over de regeling waar het formulier bij hoort. Ook wordt dikwijls te gemakkelijk aangenomen dat burgers allerlei formele en juridische termen begrijpen en dat zij snappen waarom bepaalde vragen worden gesteld.
3
106
Jansen, C.J.M. & Steehouder M.F. (1989) Taalverkeersproblemen tussen overheid en burger: een onderzoek naar verbeteringsmogelijkheden van voorlichtingsteksten en formulieren. Den Haag: SDU Uitgevers.
4
Bekijk bijvoorbeeld de formulierenwaaier waarmee u in 10 stappen een begrijpelijk formulier kunt maken www.begrijpelijkeformulieren.nl
5
Kamerstukken II 2008–2009, 29 362, nr. 155
107
Drie voorbeelden6 Oud: Dit is gedaan ter bescherming van derden tegen persoonlijk letsel door in de straat aanwezige afvalstoffen, om te voorkomen dat de hoeveelheid afval in korte tijd door bijplaatsing van andere afvalstoffen zal toenemen en ter voorkoming van brandstichting en vervuiling van de straat. Nieuw: Dit doen we om verschillende redenen: - We willen derden beschermen tegen persoonlijk letsel door afvalstoffen. - We willen voorkomen dat de hoeveelheid afval in korte tijd toeneemt door het plaatsen van meer afval. - We willen brandstichting en vervuiling van de straat voorkomen. Oud: Aangezien het bezwaarschrift binnen de wettelijke termijn van 6 weken na betaling van leges rijbewijs is ontvangen en tevens voldoet aan de overige daaraan gestelde vereisten, verklaar ik u ontvankelijk in uw bezwaar. Nieuw: Uw bezwaarschrift is ontvankelijk. Dat betekent dat wij uw bezwaarschrift in behandeling nemen. U heeft het namelijk ingediend binnen zes weken nadat u de kosten voor het rijbewijs heeft betaald. Ook voldoet uw bezwaarschrift aan de andere voorwaarden om het te behandelen. Binnen <…> weken behandelen wij uw bezwaarschrift. Dan beoordelen wij de argumenten van uw bezwaar.
Veel overheidsformulieren kunnen tot slot ook wat de ontwerpprincipes betreft verbeterd worden. We bedoelen daarmee opmaak, kleurgebruik, pagina-indeling, antwoordvelden, meerkeuzevragen, etc. Het ontwerp van formulieren is van doorslaggevende invloed op de beleving en het gebruiksgemak van formulieren. Goede ontwerpen leiden ook tot tijdswinst voor de overheid omdat de verwerkingstijd wordt teruggebracht 7.
5.5. Wat levert het op? Uit een rapportage van het Ministerie van BZK uit 2008 ‘Tijdwinst en foutenreductie formulieren”8 blijkt dat: 1. de tijdsbesteding van burgers en bedrijven bij het invullen van formulieren met gemiddeld 30% vermindert. Dat betekent ook een aanzienlijke vermindering van de administratieve lasten. 2. het aantal fouten dat burgers en bedrijven maken bij het invullen van formulieren met gemiddeld 50% afneemt. Minder fouten bij het invullen van formulieren betekent voor de overheid een vermindering in verwerkingstijd. 3. d e beleving van burgers en bedrijven bij het invullen van formulieren met gemiddeld 20%-30% verbetert. Daardoor zijn burgers en bedrijven positiever over de dienstverlening van de overheid. Dit leidt ook tot minder klacht- en bezwaarprocedures.
5.6. H elder taalgebruik en de inzet van mediationvaardigheden
Oud: Uw aanvraag hebben wij getoetst aan de Parkeerverordening en de daaruit voortvloeiende Regeling voor het aanvragen en verlenen van parkeervergunningen. Op grond van artikel 3.3, eerste lid van de verordening wordt een parkeervergunning alleen verleend aan de eigenaar of houder van een motorvoertuig. Wie eigenaar van het voertuig is, moet blijken uit het kentekenbewijs. Bij controle hebben wij geconstateerd dat het voertuig met kenteken
niet op uw naam is geregistreerd. Omdat u geen eigenaar van het betreffende voertuig bent, kunnen wij geen parkeervergunning aan u verlenen.
Om (onnodige) klacht-, bezwaar – en beroepsprocedures te voorkomen is een goede mondelinge en schriftelijke communicatie met de burger van groot belang. Tijdens de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn de wensen en behoeften van burgers met betrekking tot (rechts-)procedures in beeld gebracht. Deze zijn nader uitgewerkt voor onder andere de primaire en bezwaarfase en besproken in hoofdstuk 1. Uit deze evaluatie kunnen conclusies worden getrokken voor het verbeteren van zowel de mondelinge als ook de schriftelijke communicatie tijdens deze fasen.
Nieuw: Wij verlenen u geen parkeervergunning. De auto met kenteken is namelijk niet op uw naam geregistreerd. Dit blijkt uit een controle van het kentekenbewijs die we hebben gedaan. In artikel 3.3, lid 1 van de Parkeerverordening staat dat alleen de eigenaar of houder van een motorvoertuig een parkeervergunning kan krijgen. Dit is ook bepaald in de Regeling voor het aanvragen en verlenen van parkeervergunningen.
Zo kan in aansluiting op de behoeften en wensen van burgers eveneens in de vorm van schriftelijke communicatie; • ondersteuning worden geboden • medeleven worden getoond, en • vooroverleg worden gestimuleerd
7
Zie www.begrijpelijkeformulieren.nl
Rapportage Tijdwinst en foutenreductie formulieren, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira consulting bv. 2008.
8
6
108
Het Blauwe Boekje. Schrijfwijzer Helder Communiceren, in opdracht van de gemeente Zwolle en in samenwerking met Van ’t Loo-van Eck ontwikkeld in 2008.
109
• • • •
Daarnaast kan schriftelijk of digitaal; op een toegankelijke manier een toelichting op de procedure worden verstrekt inzicht in het verloop van de procedures worden geboden, heldere voorlichting en informatie worden verstrekt.
5.6.2 Ontvangstbevestiging aanvraag vergunning
Tijdens de derde evaluatie van de Awb zijn factoren geïnventariseerd die voor burgers in het kader van vergunningverlening belangrijk zijn 9.
Tot slot kunnen begrijpelijke modellen, zoals de aanvraag voor een vergunning, een klachtenformulier of bezwaarschrift, op een toegankelijke manier digitaal beschikbaar worden gesteld.
Dit zijn: • ondersteuning en vooroverleg • de snelheid waarmee een vergunning verkregen wordt • de kennis en deskundigheid van de vergunningverlener • inzichtelijkheid van de procedure • betrouwbaarheid • het beschikbaar stellen van duidelijke informatie en voorlichting
5.6.1 Het primaire besluit Bij de inzet van mediationvaardigheden is ruimte voor emoties en het tonen van begrip of medeleven. In de bijbehorende schriftelijke communicatie kan eveneens medeleven of begrip worden getoond, naast inhoudelijke informatie. Bijvoorbeeld door zinssneden als ”Wat vervelend dat u..” of “Ik wens u veel sterkte de komende tijd” of “Wij wensen u veel succes”.
In de schriftelijke communicatie kunt u naast het geven van inhoudelijke informatie ook rekening houden met de situatie en de gevoelens van de betrokken burger.
Ook in een primair besluit kan rekening worden gehouden met de gevoelens van de betrokken burger. Wanneer bijvoorbeeld iemand ziek is, kan de ziekte van de betrokkene worden erkend, ondanks een negatieve beslissing op de aanvraag van een bepaalde voorziening (zie verder hoofdstuk 6, toelichting art. 3:4 Awb). Daardoor kunnen veel klacht- of bezwaarprocedures worden voorkomen.
Wat de verbeterpunten betreft geven burgers aan dat zij behoefte hebben aan: • een aanspreekpunt per bestuursorgaan voor alle vergunningaanvragen • snelheid en inzichtelijkheid in de procedure • de digitale mogelijkheden voor bijvoorbeeld het inzien of aanvragen van een vergunning
In de ontvangstbevestiging van een vergunningaanvraag kan met een aantal van deze factoren rekening worden gehouden. Om het verschil met het oude formulier te laten zien zijn hierna zowel een oud als een nieuw formulier van de gemeente Zwolle opgenomen.9
9
110
Laemers, M.T.A.B. e.a. (2007) Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger. Den Haag: WODC.
111
Ontvangstbevestiging aanvraag vergunning oud
Ontvangstbevestiging aanvraag vergunning nieuw
1
2
acontact
Zwolle
a
contact contact
Zwolle Publiekszaken Publiekszaken Vergunningen
Publiekszaken Vergunningen Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
T.a.v.
Juridische Zaken
Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
Stadskantoor Lübeckplein 2 Postbus 10007 8000 GA Zwolle Telefoon (012) 235 6789 Fax (012) 235 6789 [email protected]
Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
T.a.v.
www.zwolle.nl
Stadskantoor Lübeckplein 2 Stadskantoor Postbus 10007 Lübeckplein 2 8000 GA Zwolle Postbus 10007 Telefoon (012) 235 6789 8000 GA Zwolle Fax (012) 235 6789 Telefoon (038) 498 91 11 [email protected]
Fax (038) 498 20 41 [email protected] www.zwolle.nl www.zwolle.nl
Ons kenmerk
Behandeld door
Ons kenmerk
Datum
Behandeld door
Onderwerp Onderwerp
Datum
12 juni 2007
Onderwerp
Zwolseweg kavel 53a
Datum
28 januari 2010 12 juni 2007 intrekking bezwaarschrift Uw vergunningaanvraag
Beste meneer Geachte heer, mevrouw,
ONTVANGSTBEVESTIGING
Op**(keuze) 23 mei stuurde u ons een een reguliere bouwvergunning. U wilttegen een het In uw brief/e-mail vanaanvraag DATUMvoor heeft u een bezwaarschrift ingediend bedrijfshal met kantoorruimte oprichten aan de Zwolseweg 53a. Deze brief hebben wij besluit van HET BESTUURSORGAAN van DATUM OMSCHRIJVING BESLUIT. Wij op 25 mei ontvangen. Hieronder leest u meer over het vervolg. spraken elkaar daarover op DATUM. Met deze brief bevestig ik de gemaakte afspraken.
Geachte heer Op 25 mei 2007 hebben wij van u een aanvraag om reguliere bouwvergunning ontvangen voor het oprichten van een bedrijfshal met kantoorruimte op het perceel Zwolseweg kavel 53a, kadastraal bekend gemeente Zwolle, sectie X, nummers 577 ged. En 580 ged..
Behandeling
Contact Mijn collega’s van de afdeling Vergunningen nemen uw aanvraag graag in behandeling. In ons gesprekuiterlijk heeft 25 u aangegeven PROBLEEM OMSCHRIJVEN. U ontvangt augustus 2007 een inhoudelijke reactie van hen.U liet mij ook weten in te kunnen stemmen met HET VOORSTEL/DE OPLOSSING en uw bezwaarschrift te willen intrekken. E-loket
U kunt de voortgang van uw aanvraag volgen via het e-loket op www.zwolle.nl onder de verwijzing vergunningen en “status vergunningen opvragen”.
U kunt de status van de aanvraag ook volgen op onze website, www.zwolle.nl. Klik links op de sitebezwaarschrift op het icoon ‘Loketten”. Selecteer vervolgens de optie ‘E-loket’. Er verschijnt Intrekking een nieuw scherm. Om1,deAlgemene status vanwet uw aanvraag te bekijken, u rechts opvan heteen Volgens artikel 6:21, lid bestuursrecht moet klikt de intrekking scherm op icoon ‘Status vergunningaanvraag’. bezwaarschrifthetschriftelijk gebeuren. Met de ontvangst van uw intrekkingsverklaring eindigt de formele bezwaarprocedure. Dat houdt in dat het niet meer mogelijk is om Tot slot juridische actie te ondernemen tegen het besluit van DATUM. Ik verzoek u vriendelijk Heeft u vragen? Neemt u dan gerust contact op met de medewerkers van de afdeling binnen twee weken na datum van deze brief de bijgevoegde verklaring in te vullen en Vergunningen. Zij zijn bereikbaar via telefoonnummer (012) 345 6789. Als u belt, is het aanhandig ons terug sturen.dat Wilt hiervoor gebruik maken van de bijgesloten om tetemelden uwubrief is ingeschreven met het kenmerk . antwoordenvelop? Alvast bedankt voor uw medewerking.
Burgemeester en wethouders van Zwolle, Namens dezen,
afdeling Vergunningen
Met vriendelijke groet,
Vragen? Heeft u nog vragen over deze brief of over het vervolg dan kunt u met mij contact opnemen. Ik ben bereikbaar op WERKDAGEN op telefoonnummer (038) 498 afdeling Vergunningen DOORKIESNUMMER.
Met vriendelijke groet,
NAAM MEDEWERKER juridisch medewerker
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. Briefpapier 10122009.indd 1
112
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. 10-12-2009 9:37:50
Briefpapier 10122009.indd 1
10-12-2009 9:37:50
113
5.6.3 De bezwaarclausule In reactie op een aanvraag van een burger kan een toekenning, een weigering of een toekenning onder voorwaarden worden verstrekt. Een dergelijk besluit van een Nederlands bestuursorgaan kent een rechtsbeschermingsclausule. De betrokken burger wordt daarmee geïnformeerd hoe hij of zij tegen het betreffende besluit bezwaar kan maken. Bestuursorganen doen er goed aan om de eigen bezwaarclausule nog eens te bekijken. Vaak roept deze tekst op tot juridisering en formalisering van conflicten terwijl dat helemaal niet nodig is. Op de volgende pagina’s zijn ter inspiratie een paar goede voorbeelden opgenomen.
Afsluiting brieven met Awb-besluit, versie Publiekszaken 2009
2
ainzicht
Zwolle
bezwaren clausule Datum
18 augustus 2009 Variant 1 (van toepassing als er vóór het besluit geen contact is geweest, bv. WOZbeschikking en spoedeisende toepassing bestuursdwang): Bent u het niet eens met dit besluit? Dan kunt u bezwaar maken. In dat geval adviseren wij u om eerst telefonisch contact met ons op te nemen. We nemen samen met u het besluit door. U kunt hiervoor bellen met , , bereikbaar op <werkdagen en -tijden>.
5.6.4 Bezwaarclausule in geval van een toekenning10
Als we er niet uitkomen, kunt u een bezwaarschrift sturen naar . Zorgt u er voor dat u het bezwaarschrift indient binnen zes weken na de dag waarop het besluit is verzonden. Daarmee voorkomt u dat wij uw bezwaarschrift niet meer kunnen behandelen.
Het noemen van een bezwaarmogelijkheid kan verplicht zijn maar soms wat vreemd overkomen. Bijvoorbeeld waneer een aanvrager krijgt wat hij gevraagd heeft. In die gevallen kan onderstaande verkorte bezwaarclausule worden opgenomen.
Hoe maakt u bezwaar? U kunt uw bezwaarschrift digitaal indienen. Op de website van de gemeente Zwolle www.zwolle.nl vindt u onder de knop E-loket het formulier “Bezwaar indienen”. Daar treft u alle informatie aan. Voor het digitaal indienen van een bezwaarschrift heeft u een DigiD inlogcode nodig.
Heeft u bezwaar?
U kunt uw bezwaarschrift ook schriftelijk indienen. Uw bezwaarschrift richt u aan . Het adres is: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle.
Wij hebben aan uw verzoek/uw aanvraag voldaan. Toch kan het zijn dat u het niet eens bent met dit besluit. Dan kunt u bezwaar maken. Wij adviseren u om eerst telefonisch contact met ons op te nemen. Wij nemen dan samen met u deze brief door. Komen we er niet uit, dan kunt u een bezwaarschrift sturen aan het college van burgemeesters en wethouders. Zorgt u er dan voor dat u het bezwaarschrift indient binnen 6 weken na de dag waarop deze brief is verzonden. Daarmee voorkomt u dat wij uw bezwaarschrift niet meer kunnen behandelen.
In uw bezwaarschrift moet het volgende staan: uw naam, adres en graag ook uw telefoonnummer; een duidelijke omschrijving van het besluit waartegen u bezwaar maakt (u kunt bijvoorbeeld de datum en ons kenmerk van het besluit vermelden of een kopie meesturen); de reden waarom u bezwaar maakt; de datum en uw handtekening. Dient iemand anders namens u een bezwaarschrift in? Stuur dan een volmacht mee. Het indienen van een bezwaarschrift heeft geen schorsende werking. Dat betekent dat het besluit blijft gelden in de tijd dat uw bezwaarschrift in behandeling is. Als u dit niet wilt, bijvoorbeeld omdat het besluit onherstelbare gevolgen heeft voor u, dan kunt u een verzoek om voorlopige voorziening indienen. U kunt in dat geval de Voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad vragen een voorlopige voorziening te treffen. Dit kan alleen als u binnen de termijn een bezwaarschrift heeft ingediend. Het adres van de rechtbank is Postbus 10067, 8000 GB Zwolle.
5.6.5 Uitnodiging tot informeel overleg in de bezwaarclausule Het aanbieden van de inzet van een informele behandeling met behulp van mediationvaardigheden, ofwel het bieden van een mogelijkheid van vooroverleg kan al worden opgenomen in de bezwaarclausule. De betrokken burger wordt dan de mogelijkheid geboden om telefonisch contact op te nemen wanneer hij of zij het niet eens is met het bijgevoegde besluit. Van te voren moet dit natuurlijk organisatorisch wel goed geregeld zijn. Als voorbeeld is op de volgende pagina een bezwaarclausule opgenomen van de gemeente Zwolle.
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. Briefpapier 10122009.indd 1
10
114
10-12-2009 9:37:50
Het Blauwe Boekje. Schrijfwijzer Helder Communiceren, in opdracht van de gemeente Zwolle en in samenwerking met Van ’t Loo-van Eck ontwikkeld in 2008.
115
5.6.6 Een bezwaar maar geen telefoonnummer
Voorbeeld beroepsclausule
Artikel 6:5 Awb bevat de vereisten voor een bezwaar- of beroepschrift. Op grond van dit artikel is de indiener van een bezwaar- of beroepsschrift alleen verplicht om zijn naam en adres door te geven. Wanneer het telefoonnummer van de indiener van het bezwaar niet bekend is, kan dat voor een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van bezwaren een mogelijk probleem opleveren. Dit kan echter op verschillende manieren worden ondervangen. Hieronder worden 4 oplossingsrichtingen gepresenteerd. Bij de 2e oplossing (gemeente Zwolle) is uitdrukkelijk rekening gehouden met de doelgroep en de regels voor helder taalgebruik.
Bent u het niet eens met dit besluit? U kunt uiteraard altijd telefonisch contact opnemen als u vragen heeft of als u het niet eens bent met dit besluit. Belt u dan met (VOOR)NAAM, telefoonnummer (038) 498 DOORKIESNUMMER, bereikbaar op WERKDAGEN.
1. In de bezwaarclausule kan gevraagd worden om met het indienen van het bezwaarschrift een telefoonnummer te vermelden (voorbeeld gemeente Gouda). Bezwaarmogelijkheden Als u het niet eens bent met dit besluit dan kunt u op grond van de Algemene wet bestuursrecht binnen zes weken na de dag van verzending/uitreiking van dit besluit een bezwaarschrift indienen bij het College van burgemeester en wethouders van Gouda. Het indienen van een bezwaarschrift schort de werking van dit besluit niet op. Het bezwaarschrift moet tenminste uw naam en adres bevatten, de datum, een omschrijving van het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt en de gronden van het bezwaar en voorzien zijn van uw handtekening. Voorts wordt u verzocht een afschrift van het bestreden besluit mee te sturen en kenbaar te maken op welk telefoonnummer u bereikbaar bent. Het bezwaarschrift moet u sturen naar het College van burgemeester en wethouders, Centraal Juridische Afdeling, Postbus 1086, 2800 BB te Gouda. Desgewenst kunt u de Voorzieningenrechter van de Rechtbank, postbus 20302, 2500 EH Den Haag, om het treffen van een voorlopige voorziening verzoeken. Voor de behandeling van een dergelijk verzoek is griffierecht verschuldigd. De griffie van de rechtbank zendt u ter betaling een acceptgiro toe. 2. I n de bezwaar- of beroepsclausule kan de betrokkene gevraagd worden om zelf telefonisch met de gemeente contact op te nemen wanneer hij of zij het niet eens is met het besluit (voorbeeld gemeente Zwolle).
Wilt u juridische stappen ondernemen dan kunt u als belanghebbende tegen dit besluit binnen zes weken na datum van het besluit schriftelijk beroep instellen bij de sector bestuursrecht van de rechtbank ZwolleLelystad, Postbus 10067, 8000 GB Zwolle. In het beroepschrift moet het volgende staan: - uw naam, adres en woonplaats; - de datum en handtekening; - het kenmerk van het besluit en een omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht (u kunt een kopie van het besluit meesturen); - de redenen waarom u beroep indient. Het indienen van een beroepschrift heeft geen schorsende werking. Dat betekent dat het besluit blijft gelden in de tijd dat uw beroepschrift bij de rechtbank in behandeling is. Kunt u een beslissing op uw beroepschrift niet afwachten? Dan kunt u de voorzieningenrechter van de rechtbank Zwolle-Lelystad vragen een voorlopige voorziening te treffen om het besluit te schorsen. Dit kan alleen als u binnen de termijn beroep heeft ingediend.
3. I n geval van digitale bezwaarschriften kan de indiener van het bezwaar geïnformeerd worden over de mogelijkheid van een informele behandeling en gevraagd worden om zijn telefoonnummer daarvoor door te geven (bijvoorbeeld in het digitale bezwaarformulier op de website van de Provincie Noord-Brabant). 4. Na ontvangst van een bezwaar kan (in geval van het ontbreken van een telefoonnummer) een brief aan de indiener van het bezwaar worden verzonden met het verzoek om telefonisch contact op te nemen. (Voorbeeld gemeente Breda)
Voorbeeld WOZ bezwaarclausule Geachte heer/mevrouw, Bent u het niet eens met dit besluit? Dan kunt u bezwaar maken. In dat geval adviseren wij u om eerst telefonisch contact met ons op te nemen. We nemen samen met u het besluit door. U kunt hiervoor bellen met , , bereikbaar op <werkdagen en -tijden>. Als we er niet uitkomen, kunt u een bezwaarschrift sturen naar . Zorgt u er voor dat u het bezwaarschrift indient binnen zes weken na de dag waarop het besluit is verzonden. Daarmee voorkomt u dat wij uw bezwaarschrift niet meer kunnen behandelen.
116
In vervolg op onze brief van ……heb ik getracht telefonisch contact met u op te nemen over de afhandeling van uw bezwaarschrift inzake het besluit tot …… Helaas heb ik geen contact met u kunnen krijgen. Derhalve verzoek ik u vriendelijk telefonisch contact met mij op te nemen op telefoonnummer 076 - …….. Hoogachtend,
117
5.6.7 De ontvangstbevestiging van een bezwaar Op grond van artikel 6:14 Awb is het bestuursorgaan verplicht om een ontvangstbevestiging te sturen (zie ook hoofdstuk 5). De ontvangstbevestiging leent zich er bijzonder goed voor om de mogelijkheid van een informele behandeling met behulp van mediationvaardigheden aan te kondigen. Ter inspiratie is op de volgende pagina een voorbeeld van een ontvangstbevestiging bijgevoegd.
Ontvangstbevestiging bezwaar
Juridische Zaken
Uw contact T
(020) 540 44 20
F
(020) 540 45 59
[email protected] Postbus 4, 1180 BA Amstelveen Vermeld bij reactie ons kenmerk en datum van deze brief
Datum Uw brief van Uw kenmerk Ons kenmerk
Betreft
Bevestiging ontvangst bezwaarschrift
Geachte heer/mevrouw,
Op (datum) ontvingen wij uw bezwaarschrift van (datum bezwaarschrift) tegen (onderwerp bestreden besluit). Het is mogelijk dat een juridisch medewerker van de afdeling Juridische Zaken op korte termijn telefonisch contact met u opneemt om samen met u te kijken naar de beste behandelwijze van uw bezwaarschrift. U kunt uiteraard ook altijd zelf hierover contact opnemen met de afdeling Juridische Zaken. De contactgegevens vindt u rechtsboven in deze brief. De gemeente Amstelveen heeft er namelijk voor gekozen om indien mogelijk bezwaarschriften op informele wijze af te handelen. Dit betekent dat de juridisch medewerker samen met u en de medewerker van de afdeling die het besluit heeft opgesteld, via persoonlijk contact, tot een oplossing van het geschil proberen te komen. Gedurende deze periode wordt de (start van de) formele bezwaarschriftenprocedure, met uw toestemming, stilgelegd. Indien het voorgaande niet tot een voor u en de gemeente gewenst resultaat leidt, of u aangeeft niet te kiezen voor de informele behandeling, kan de formele bezwaarschriften-procedure worden opgestart. U ontvangt in dat geval een uitnodiging voor de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie. Voor overige vragen kunt u contact opnemen met de afdeling Juridische Zaken. Hoogachtend,
(naam behandelaar) Secretariaat Juridische Zaken
Raadhuis Laan Nieuwer-Amstel 1
Route per bus - Lijn 166, halte Raadhuis
1182 JR Amstelveen
Lijn 194, halte Dorpsstraat + 1 min.
T
(020) 540 49 11
Lijn 147/172, halte Huis aan de Poel + 8 min.
www.amstelveen.nl Bankrekening 28.50.00.314
[OntvangstbevestigingBezwaar.doc] StandaardbriefBezwaar©ICT
118
119
5.6.8 De ontvangstbevestiging van een klacht Conform art 9:6 behoort het bestuursorgaan de ontvangst van een schriftelijke klacht ook schriftelijk te bevestigen. Dit is een vereiste van een behoorlijke klachtafhandeling en volgt ook uit de uitspraken van de Nationale ombudsman. Een schriftelijke bevestiging van de ontvangst van een klacht dient de rechtszekerheid omdat het tijdstip van de ontvangst van de klacht van belang is voor de termijn van de behandeling. Het is daarom tevens verstandig om de ontvangst van mondelinge klachten schriftelijk te bevestigen (zie ook hoofdstuk 5). Immers, ook die dienen zorgvuldig te worden behandeld (conform art. 9:2 Awb). Bijvoorbeeld bij klachten waarop niet meteen een bevredigend antwoord kan worden gegeven, is informatie over de procedure en termijnen belangrijk.
Schriftelijke beëindiging klachtenprocedure 1
acontact
Zwolle Publiekszaken Vergunningen
Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
T.a.v.
Stadskantoor Lübeckplein 2 Postbus 10007 8000 GA Zwolle Telefoon (012) 235 6789 Fax (012) 235 6789 [email protected] www.zwolle.nl
5.6.9 Schriftelijke beëindiging klachtenprocedure De gemeente Zwolle gebruikt bijgevoegde standaardbrief voor de schriftelijke bevestiging van een informele afdoening ter beëindiging van de klachtenprocedure.
Ons kenmerk
Behandeld door
Datum
12 juni 2007
Onderwerp
Registratienummer klacht:
Geachte heer Beste , Op ….. heb ik telefonisch contact met u gehad over de behandeling van uw klacht over de dienstverlening van de gemeente Zwolle. Na dit gesprek heeft u aangegeven tevreden te zijn over de wijze waarop uw klacht is behandeld. Uw klacht beschouwen we daarmee op grond van artikel 9:5 Algemene wet bestuursrecht als afgehandeld.
Met vriendelijke groet, namens burgemeester en wethouders van Zwolle,
Carla Bettink, klachtencoördinator eenheid Publiekszaken. klachtencoördinator eenheid Publiekszaken.
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. Briefpapier 10122009.indd 1
120
10-12-2009 9:37:50
121
5.6.10 Uitstel van beslissing op bezwaar Art. 7:10 lid 4 geeft partijen de ruimte om via een informele behandeling naar oplossingsrichtingen te zoeken. Dat kan enige tijd duren en de standaard termijnen voor de behandeling van een bezwaar kunnen daarvoor onvoldoende zijn. In onderling overleg kan de behandeltermijn van het bezwaar dan worden aangehouden door de beslissing op het bezwaar uit te stellen (zie ook hoofdstuk 5). Het uitstel van de beslissing op bezwaar moet schriftelijk worden vastgelegd (zie het volgende voorbeeldformulier). Het uitstel van de beslissing op bezwaar kan ook gecombineerd worden met de uitnodiging voor een informeel overleg.
Uitstel beslissing op bezwaar 1
abetrokken
Zwolle Publiekszaken Juridische Zaken
Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
Stadskantoor Lübeckplein 2 Postbus 10007 8000 GA Zwolle Telefoon (038) 498 91 11 Fax (038) 498 20 41 [email protected] www.zwolle.nl
Datum Onderwerp
28 januari 2010 uitstel beslissing op bezwaarschrift
Geachte heer, mevrouw, Uw bezwaarschrift van DATUM, is op DATUM ontvangen. U heeft bezwaar tegen het besluit van HET BESTUURSORGAAN van DATUM waarbij OMSCHRIJVING BESLUIT. Wij spraken elkaar hierover op DATUM. Met deze brief bevestig ik de gemaakte afspraken. Vervolg bezwaarprocedure We spraken over het vervolg in de bezwaarprocedure. Ik liet u weten dat het aan ons is om binnen twaalf weken een besluit te nemen op uw bezwaarschrift (artikel 7:10 Algemene wet bestuursrecht). ***KEUZE Deze termijn hebben wij op DATUM met zes weken verlengd. Op dit moment is het echter om OMSCHRIJVING nog niet mogelijk om een besluit te nemen. Daarom spraken wij af de beslissing op uw bezwaarschrift uit te stellen DATUM zodat HET BESTUURSORGAAN OMSCHRIJVING bij de besluitvorming betrekt (artikel 7:10, lid 4 Algemene wet bestuursrecht). Contact Ik hoop hiermee de afspraken correct te hebben bevestigd. Heeft u nog vragen dan kunt u mij bellen. Ik ben bereikbaar op WERKDAGEN op telefoonnummer (038) 498 DOORKIESNUMMER. Met vriendelijke groet, namens burgemeester en wethouders van Zwolle,
NAAM MEDEWERKER juridisch medewerker
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. Briefpapier 10122009.indd 1
122
10-12-2009 9:37:50
123
5.7 Informatie en instrumenten op de website
Uitnodiging voor een informeel overleg in combinatie met een uitstel van beslissing op bezwaar 1
ainformatie
Zwolle Publiekszaken Juridische Zaken
Retouradres: Postbus 10007, 8000 GA Zwolle
Stadskantoor Lübeckplein 2 Postbus 10007 8000 GA Zwolle Telefoon (038) 498 91 11 Fax (038) 498 20 41 [email protected]
• Digitaal kan de burger inzicht worden geboden in de status en het verloop van zijn vergunningaanvraag.
www.zwolle.nl
Datum Onderwerp
Wij zagen al eerder in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 1 dat burgers behoefte hebben aan heldere informatie over procedures. Daarnaast willen zij ook geïnformeerd worden over het verloop van de procedures. Voorts worden burgers graag stap voor stap begeleid door een formulier. Via de website van een bestuursorgaan kan op verschillende manieren in die behoefte worden voorzien.
• Een heldere toelichting op de klacht- of bezwaarprocedure (goede voorbeelden zijn te vinden op de website van de gemeente Zwolle en de website van de gemeente Enschede).
28 januari 2010 uitnodiging gesprek en uitstel beslissing op bezwaarschrift
• Met behulp van een digitaal klacht- of bezwaarformulier kan de burger stap voor stap en met alleen daar waar nodig een toelichting, ondersteund worden bij het indienen van een klacht of bezwaar. Voorbeelden hiervan zijn onder andere te vinden op de website van de gemeente Zwolle, Amstelveen, Breda en de provincie Noord-Brabant.
Geachte heer, mevrouw, In uw **(keuze) brief/e-mail van DATUM heeft u bezwaar gemaakt tegen het besluit van HET BESTUURSORGAAN van DATUM waarbij OMSCHRIJVING BESLUIT. Wij spraken elkaar daarover op DATUM/GISTEREN/VORIGE WEEK ETC. Met deze brief bevestig ik de gemaakte afspraken.
5.8 Formulieren om van te leren
Afspraak In uw bezwaarschrift geeft u aan dat OMSCHRIJVING. Wij spraken elkaar over uw bezwaren en over het vervolg van de procedure. Wij maakten daarbij de afspraak om met elkaar **(keuze) en met bezwaarden/vergunninghouder ** in gesprek te gaan. Graag nodig ik u hiervoor uit op DATUM EN TIJD op LOCATIE. U kunt zich melden bij de receptie van het **(keuze) Stadhuis/Stadskantoor en aangeven dat u met mij een afspraak heeft. Het gesprek vindt plaats in de ZAAL. **(keuze) Bij het gesprek zijn aanwezig NAMEN EN FUNCTIES VERMELDEN.
Klachten en bezwaren hebben doorgaans betrekking op een persoonlijke zaak van een burger of bedrijf. Oplossing van de concrete kwestie staat daarom voorop. Van klachten valt echter voor de medewerkers en de organisatie ook veel te leren. En formulieren zijn daarvoor prima te gebruiken. De burger heeft immers doorgaans duidelijke opvattingen, niet alleen over wat niet bevalt, maar ook over hoe het beter kan.
Vervolg bezwaarprocedure We spraken af in afwachting van de uitkomst van het gesprek de behandeling van uw bezwaarschrift uit te stellen (artikel 7:10, lid 4 Algemene wet bestuursrecht) DATUM AFSPRAAK DATUM OMSCHRIJVING.
Vraag daarom op formulieren ook naar verbeterpunten voor de organisatie. Bijvoorbeeld: Hoe had deze klacht volgens u voorkomen kunnen worden? Wat kan de gemeente (of naam bestuursorgaan) volgens u anders doen? Wat is uw suggestie aan (naam bestuursorgaan) om de dienstverlening op dit gebied verder te versterken?
Vragen? Heeft u nog vragen, dan kunt u met mij contact opnemen. U kunt mij bereiken op WERKDAGEN op telefoonnummer (038) 498 DOORKIESNUMMER. Graag tot DATUM AFSPRAAK! Met vriendelijke groet, namens burgemeester en wethouders van Zwolle,
Door de burger uit te nodigen na te denken over verbeterpunten, neemt u uw klanten serieus. Ook kan het vertrouwen over en weer versterkt worden. Tenminste, als de suggesties ook serieus worden genomen. Dat vraagt van medewerkers en van de organisatie een open instelling, gericht op professionele ontwikkeling.
NAAM MEDEWERKER juridisch medewerker
Op opdrachten die door gemeente Zwolle worden verstrekt, zijn de algemene inkoopvoorwaarden van gemeente Zwolle van toepassing, gedeponeerd bij KvK Zwolle onder nummer 3132. Briefpapier 10122009.indd 1
124
10-12-2009 9:37:50
125
5.9 Conclusies Een pro-actieve en oplossingsgerichte werkwijze door bestuursorganen begint met heldere, klantgerichte communicatie. Onduidelijke, afstandelijke en juridische brieven en formulieren zijn een belangrijke bron van klachten en bezwaren van burgers. Die klachten en bezwaren kunnen veelal voorkomen worden door klantvriendelijke brieven en formulieren, zowel in ontwerp, als in taalgebruik. Ook bij de behandeling van klachten en bezwaren is vorm en inhoud van formulieren en brieven belangrijk. Dit hoofdstuk biedt tal van goede voorbeelden, waarmee de kwaliteit van de dienstverlening optimaal kan worden ondersteund. Schriftelijke communicatie biedt tevens een uitstekende manier om burgers actief te betrekken bij de verbetering van de dienstverlening. Vragen naar wensen en suggesties vormen waardevolle feedback voor professionele ontwikkeling.
Onduidelijke, afstandelijke en juridische brieven en formulieren zijn een belangrijke bron van klachten en bezwaren van burgers. Deze kunnen veelal voorkomen worden door klantvriendelijke brieven en formulieren, zowel in ontwerp als in taalgebruik.
126
127
Helder taalgebruik & mediationvaardigheden in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers Irene Pruim en Janneke Hagemans van de gemeente Zwolle en Ingeborg Smal van de gemeente Amstelveen delen in dit interview hun praktijkervaringen rondom aanleiding en effect van helder taalgebruik en de inzet van mediationvaardigheden.
Ingeborg Smal is hoofd Juridische zaken bij de gemeente Amstelveen. Sinds 2006 is zij coördinator Deregulering. Haar afdeling past mediationvaardigheden al enige tijd met succes toe. Zij is door haar praktijkervaring overtuigd van de voordelen. Een interesse voor begrijpelijke taal en begrijpelijke formulieren is daarbij gekomen. Smal ligt dit nader toe: “Tot nog toe hebben we de nadruk gelegd op mondelinge communicatie om daarmee conflicten te voorkomen of beter te behandelen. De communicatie op papier is echter zeker zo belangrijk. Beide communicatievormen moeten bovendien met elkaar stroken”. Smal merkte dat er opnieuw wrijving kon ontstaan wanneer er naar aanleiding van een klacht of bezwaar een goed telefoongesprek had plaats gevonden en dat gesprek bevestigd werd met een formele, onbegrijpelijke (standaard)brief. Ook werd haar door de gesprekken met burgers duidelijk dat de informatie over de klacht- en bezwaarprocedures voor de burger niet altijd even begrijpelijk was. Zij schat in dat ongeveer vijftien tot twintig procent van de klachten die binnen komen te maken heeft met formulieren of de briefwisseling die daarop volgde. Smal geeft aan dat: “Hoewel teksten in brieven of formulieren vanuit juridisch oogpunt correct kunnen zijn, haken burgers af vanwege onbegrijpelijk, formeel en onpersoonlijk taalgebruik. Je loopt dan ook het risico dat een formulier verkeerd wordt ingevuld of dat de burger een klacht of bezwaar indient. En dat willen we nu juist voorkomen”. Het is een wens van Smal dat in Amstelveen zoveel mogelijk brieven en formulieren worden verbeterd. “Wij worden als ambtenaren in ons werk omgeven door jargon en wijken daar niet makkelijk van af. We moeten er natuurlijk ook voor zorgen dat er (inhoudelijk/juridisch) correcte teksten op papier komen maar ik ben ervan overtuigd dat we ook schriftelijk op een betere manier kunnen communiceren: helder, begrijpelijk en in aansluiting op de doelgroep. In Amstelveen zijn daartoe al de eerste stappen gezet”. De gemeente Zwolle heeft voor het realiseren van een heldere schriftelijke communicatie al een heel traject doorlopen. “De gemeente Zwolle wil een betrouwbare en professionele dienstverlener zijn. Dat is de kern van onze visie op dienstverlening” vertelt Irene Pruim, hoofd sectie Juridische zaken en projectleider mediationvaardigheden. “In lijn met deze ambities staat de klant in alle contacten centraal. Zowel in het mondelinge, telefonische als in het schriftelijke contact. Naast het toepassen van mediationvaardigheden is het ‘lezersgericht schrijven’ ofwel helder communiceren een uitgangspunt”. Janneke Hagemans, beleidsadviseur dienstverlening, geeft aan dat zij, naar aanleiding van vragen aan de burgers over de dienstverlening van de gemeente, in het verleden vaak te horen kreeg dat de schriftelijke communicatie beter kon. “Burgers vonden dat wij te veel vaktermen gebruikten,
128
Het perspectief van de lezer is het vertrekpunt want wij zien elke brief en elk besluit als een visitekaartje van de gemeente
dat onze teksten te lang waren en dat onze boodschap niet altijd helder was”. Hagemans vertelt dat zij daarom medewerkers laten trainen in het schrijven van heldere teksten.
Als hulpmiddel is daarbij het ‘Blauwe Boekje’ ontwikkeld: een schrijfwijzer met de nieuwe richtlijnen voor structuur, stijl en toon overzichtelijk bij elkaar. Hagemans licht toe wat deze richtlijnen in de praktijk betekenen: “Wij schrijven kort, krachtig, in duidelijke taal en met actieve formuleringen. Overbodige of lange zinsconstructies laten wij achterwege en alle correspondentie is gericht op de lezer. Het perspectief van de lezer is het vertrekpunt want wij zien elke brief en elk besluit als een visitekaartje van de gemeente”. Alle standaardteksten, zoals bezwaarclausules in brieven, het aanslagbiljet van de gemeentelijke belastingen, webpagina’s en alle andere relevante schriftelijke communicatie zijn dan ook herschreven volgens de principes van het Blauwe Boekje. De gemeente Zwolle werkt onder het motto “Bezwaarschriften, voorkomen is beter dan behandelen”. Waar mogelijk wordt met de inzet van mediationvaardigheden geprobeerd om samen met de klant een oplossing te vinden voor een juridisch conflict. Ook vinden er in het primaire proces steeds meer interventies plaats om (onnodige) bezwaren te voorkomen. Bij slecht nieuws is er een contactmoment voordat het besluit schriftelijk wordt verzonden. Ook is de rechtsbeschermingsclausule aangepast en op maat gemaakt. Pruim verduidelijkt: “Wij wijzen burgers er niet alleen op dat zij tegen een besluit bezwaar kunnen aantekenen maar bieden tegelijkertijd ook de mogelijkheid om telefonisch contact met ons op te nemen. Wij lichten daarbij toe dat wij graag samen met de burger de betreffende brief doornemen. Komen we er samen niet uit dan kan de burger nog steeds bezwaar maken”. Het bieden van de mogelijkheid om telefonisch contact op te nemen met de gemeente heeft bijvoorbeeld in het geval van de WOZ-beschikkingen bijgedragen aan een significante daling van het aantal ontvangen bezwaren. Vragen kunnen immers telefonisch worden beantwoord en waar gewenst wordt een nadere toelichting verstrekt. Is met het niet eens met de vastgestelde waarde dan nemen taxateurs samen met de burger de aanslag en de waarde waarop die gebaseerd is door. Wanneer dit tot een verlaging van de vastgestelde waarde van het pand leidt, vindt de aanpassing daarvan meteen plaats. De klant hoeft dan dus geen bezwaar te maken. Komt men er tijdens het gesprek niet uit dan heeft de klant nog voldoende tijd om alsnog formeel bezwaar te maken. Dat kan dan bovendien digitaal gebeuren, net als het inzien van het taxatie-verslag. Dat deze methode van werken tot een toename van de klanttevredenheid leidt, zelfs in het geval van een negatieve beslissing, illustreren Pruim en Hagemans aan de hand van een ontvangen reactie: “..Ik ben helaas niet met de gemeente tot overeenstemming gekomen maar deze nieuwe procedure zal veel werk, kosten en tijd besparen zowel voor de gemeente, de rechtbank als voor mijzelf. Een win-win situatie voor iedereen. Ik verwacht dat op deze manier in veel gevallen overeenstemming wordt bereikt en een rechtsgang wordt voorkomen. Door de vriendelijke, correcte en snelle behandeling wordt veel frustratie voorkomen. Je krijgt hierdoor echt het gevoel dat er naar je geluisterd wordt..”.
129
‘Ik vond het niet kies dat de juridisch medewerkster dacht dat ik geen behoefte meer zou hebben aan een hoorzitting’ “ …Ik vond het niet kies dat de juridisch medewerkster dacht dat ik, vanwege een simpele uitleg, geen behoefte meer zou hebben aan een hoorzitting. Ik heb namelijk een bericht ontvangen dat mijn hoorzitting niet meer door zou gaan. Daar heb ik haar over opgebeld en zij excuseerde zich voor de fout, maar de hoorzitting gaat niet door. De gemeente heeft het voor mij afgedaan!!...”
Citaat Burger Monitor Eindrapportage Bezwaren bij de Wmo: van proceduregericht naar oplossingsgericht, in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door het NMI, 2007.
130
131
6 Het juridisch kader & de behoorlijkheidsnormen Caroline Koetsenruijter en Maarten de Voogd
Welke ruimte biedt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de inzet van mediationvaardigheden? Wat betekent dit in de praktijk? En wat is de relatie tussen de behoorlijkheidsnormen en de inzet van mediationvaardigheden? Mediationvaardigheden worden in verschillende (bestuursrechtelijke) procedures ingezet: in de primaire besluitvormingsfase en bij de behandeling van bezwaren en klachten. Op deze procedures is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Dit betekent dat de burger ook bij een informele behandeling van zijn klachten, zienswijzen of bezwaren recht heeft op dezelfde waarborgen (zoals de beginselen van behoorlijk bestuur en het gelijkheidsbeginsel) die gelden voor de formele en veelal schriftelijke procedures. Daarnaast zijn ook de behoorlijkheidsnormen van toepassing.
132
6.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk gaat Caroline Koetsenruijter allereerst in op de juridische zorgvuldigheidseisen die gelden in het primaire besluitvormingsproces en de bezwarenprocedure. Aan de hand van een analyse van de relevante artikelen uit de Awb licht zij de betekenis van deze artikelen toe voor het werken met mediationvaardigheden. Vervolgens zijn twee overzichtelijke checklists opgenomen met daarin de belangrijkste bepalingen en principes voor het primaire proces en de bezwaarbehandeling. Afsluitend is een set met intervisievragen voor projectleiders opgenomen. In de daarop volgende bijdrage gaat Maarten de Voogd in op de betekenis van de behoorlijkheidsnormen voor het gebruik van mediationvaardigheden. Aan de hand van voorbeelden en een behandeling van de behoorlijkheidsnormen laat hij zien dat deze een onderbouwing vormen voor de op het bestuur rustende plicht om geschillen te voorkomen en op te lossen. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met ervaringen en tips van een aantal pioniers.
“Op de klacht- en bezwaarprocedures is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Dit betekent dat de burger bij een informele behandeling van zijn klachten, zienswijzen of bezwaren ook recht heeft op dezelfde waarborgen die gelden voor de formele en veelal schriftelijke procedures. Uiteraard is het wel mogelijk om creatief te werk te gaan en mee te denken met burgers over wat er wél kan, binnen de wettelijke kaders!”
133
Mediationvaardigheden & de Awb
6.3 W elke artikelen verdienen bijzondere aandacht in de primaire fase? Art. 3:2 Zorgvuldige voorbereiding
Caroline Koetsenruijter* Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
6.2 De Awb onder de loep Het doel van de Awb is ondermeer burgers rechtsbescherming te bieden tegen willekeurig overheidsoptreden en om de machtspositie in de relatie overheid en burger te reguleren.1 De Awb geeft de burger rechtsmiddelen in handen om waar nodig op te treden tegen in hun ogen onjuist handelen van bestuursorganen. De bezwaren-, beroeps- en klachtenprocedures zijn hier voorbeelden van. De bezwaarprocedure is in 1994 ingebracht in de Awb om de burger een effectief en laagdrempelig rechtsmiddel tegen besluiten van bestuursorganen te bieden. Bij het inzetten van mediationvaardigheden willen en kunnen we niet om het bestuursrecht heen en dus blijft voorop staan dat er gekeken wordt naar het wettelijk kader en dat juist de mogelijkheden binnen dat kader optimaal worden benut. Uit evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht en de jaarverslagen van de Nationale Ombudsman2 is namelijk gebleken dat de huidige formele invulling van voorzieningen zoals de bezwaarprocedure onvoldoende aansluit bij het perspectief en de behoefte van de burger.3 Het gebruik van mediationvaardigheden kan een oplossing bieden voor deze problemen. De burger staat daardoor immers centraal en er wordt getoetst wat de (emotionele) gevolgen van besluiten zijn. Het gevolg mag echter niet zijn dat de ene burger die toevallig in een gemeente woont waar mediationvaardigheden worden toegepast wél een rolstoel krijgt die in een andere gemeente nooit toegekend zou kunnen worden. Uiteraard is het wel mogelijk om creatief te werk te gaan en mee te denken met burgers wat er wél kan binnen de wettelijke kaders. Deze bijdrage biedt daartoe een overzicht van relevante beginselen en bepalingen in de primaire besluitvormingsfase en bij de behandeling van bezwaren. Steeds na elke bepaling staat een korte uitwerking over hoe met het artikel om te gaan in de mediationvaardighedenpraktijk.
*
Met dank aan Yvette Nass die op persoonlijke titel bijgedragen heeft aan dit artikel.
1
Ballegooij G.A.C.M. van e.a. (2004) Bestuursrecht in het Awb-tijdperk. Deventer: Kluwer.
2
Zie de Jaarverslagen 2006 en 2007: http://www.nationaleombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/2006.asp en http://www.nationaleombudsman.nl/ombudsman/jaarverslag/2007.asp
3
Laemers, M.T.A.B. e.a. (2007) Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger. Den Haag: WODC.
De ‘mediationkenners’ onder ons zullen direct zijn blijven hangen op de term belangen die hier in de Awb wordt gebruikt. Diezelfde kenners weten ook hoe lastig het vaak is om de werkelijke belangen van personen boven tafel te krijgen. Eigenlijk zien we hier dat de wetgever bestuursorganen de taak geeft om actief op zoek te gaan naar belangen van de betrokkenen bij een nog te nemen besluit. Bestuursorganen mogen simpelweg geen genoegen nemen met over en weer geuite standpunten. Ambtenaren worden volgens dit artikel eigenlijk door de wetgever opgeroepen om te gaan ‘schillen’. Hiermee bedoelen we door gebruikmaking van de communicatietechniek Luisteren - Samenvatten en Doorvragen (LSD) trachten te doorgronden wat de werkelijke belangen van betrokken burgers (of bedrijven en instellingen) zijn. Dit artikel zet de deuren open om als bestuursorgaan op zoek te gaan naar de onderliggende belangen van burgers. Het gaat hier in eerste instantie om belangen die binnen het wettelijk kader relevant zijn. Daarmaast kan dit artikel een belangrijke bijdrage leveren aan de discussie of het bestuursorgaan ook een verantwoordelijkheid heeft om op zoek te gaan naar onderliggende belangen die niet direct een juridisch karakter hebben. Stel er komt een onduidelijke aanvraag voor een kapvergunning binnen bij een gemeente. De ambtenaar die dit in behandeling neemt, heeft alle reden om direct en persoonlijk contact op te nemen met de aanvrager om helderheid te krijgen over: a) de feiten b) de belangen van de aanvrager Wat wordt beoogd met het kappen? Waarom is het belangrijk? Zijn er alternatieven? Wat gebeurt er als de aanvrager geen vergunning krijgt?4
Dit artikel zet de deuren wijd open om als bestuursorgaan op zoek te gaan naar de onderliggende belangen van burgers.
Let op: hier is geen sprake van zogenaamde ‘burgergezwichtheid’. De aanvrager heeft zelf natuurlijk ook verplichtingen en verantwoordelijkheden om te zorgen voor een duidelijke aanvraag (zie art. 4:2 Awb). Er dient sprake te zijn van een wisselwerking. De vraag is natuurlijk wel wie het beste in staat is om een efficiënte en prettige behandeling van (onduidelijke) aanvragen weer op gang te brengen: de materiedeskundige professional (de ambtenaar) of de novice die er voor het eerst mee te maken heeft (de burger). 4
134
Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers. 135
Art. 3:4 Belangenafweging; evenredigheid
Art. 3:46 Deugdelijke motivering
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Ook dit artikel spreekt van belangen en zelfs van een weging van belangen. Hier komt het klassieke dilemma van bestuursorganen om de hoek kijken: hoe verhoudt het individuele belang van een burger zich tot het algemene belang of de belangen van derden? Juist deze lastige vraag maakt dat er een belangeninventarisatie voorafgaand aan een te nemen besluit moet worden opgesteld. Uiteraard is hier een heikel punt welke belangen mee te nemen in de weging. Zeker wanneer uit gesprekken met burgers naast juridische ook emotionele belangen blijken, is het de vraag wat je hier als bestuursorgaan mee kunt doen.5 Een voorbeeld uit de praktijk Een Wmo-cliënte ging in bezwaar tegen een afgewezen traplift. De behandelend ambtenaar nam binnen een week na binnenkomst van het bezwaar contact op met de vrouw. Uit dit gesprek bleken naast inhoudelijke argumenten aangedragen door Stichting MEE ook emotionele belangen een rol te spelen. Waar het op neerkwam was dat de vrouw door de bewoordingen van het primaire besluit, de afwijzing, het gevoel kreeg dat de gemeente ontkende dat de vrouw ernstig ziek was. Hier zat voor haar de grootste pijn want deze mevrouw kampte al jarenlang met een ernstige chronische ziekte. Wat nu te doen met deze meer op erkenning gerichte emotionele belangen? Artikel 3:4 Awb geeft ruimte om in het primaire besluit enerzijds een en ander zo te formuleren dat er ook sprake kan zijn van erkenning van de ziekte van mevrouw en anderzijds wel binnen de grenzen van de mogelijkheden van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) te blijven. Een van de BZK-pioniers geeft expliciet aan bij beslissingen op Wmo-bezwaren dat een ongegrondverklaring van het bezwaar niet betekent dat de burger geen (ernstige) gezondheidsklachten ondervindt. Door op deze wijze de emotionele belangen toch te verdisconteren in de besluitvorming kan een bestuursorgaan waarschijnlijk winnen aan een meer menselijke maat bij procedures en voldoen aan de opdracht die neergelegd is in de Awb om te komen tot een belangenweging. Daarnaast geldt dat juist in een (eerste) telefoongesprek met de burger bijvoorbeeld naar aanleiding van een zienswijze of bezwaar, ruimte kan worden gegeven aan deze emotionele belangen.
Uit eerdere onderzoeken naar mediationvaardigheden bleek dat ambtenaren de nieuwe manier van werken bij bezwaarbehandeling vaak hoger waarderen (gemiddeld een toename van 20%) dan de reguliere procedure.6 De gesprekken met de burger helpen namelijk niet alleen om een beter beeld van de onderhavige situatie te verkrijgen maar komen ook in de besluitvorming van pas. Doordat vaak meer en andersoortige informatie boven tafel komt, kan de motivering van een overheidsbesluit aan kracht winnen. Stel voor dat ambtenaren nog voordat ze een primair besluit nemen over een te weigeren bouwvergunning contact opnemen met de burger. In de gesprekken kan informatie worden uitgewisseld, kan uitleg worden gegeven over de regeling(en) en kan worden meegedacht wat er eventueel wél mogelijk is. Wanneer de aanvraag voor de bouwvergunning alsnog geweigerd wordt kan deze weigering worden voorzien van een motivering op maat en kan worden stilgestaan bij eventuele andere mogelijkheden. Door mediationvaardigheden in te zetten in de primaire besluitvormingsfase kan er een slag worden gemaakt in de kwaliteit, begrijpelijkheid en het individuele karakter van een motivering bij een besluit. Daarnaast kan zo mogelijk een bezwaarprocedure worden voorkomen.
Art. 4:7 Horen aanvrager bij afwijzende beschikking 1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, indien: a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen; en b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. 2. Het eerste lid geldt niet indien sprake is van een afwijking van de aanvraag die slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn.
Art.4:7 Awb stelt dat een bestuursorgaan verplicht is om de aanvrager in staat te stellen mondeling danwel schriftelijk zijn/haar zienswijze naar voren te brengen. Dit artikel geeft bestuursorganen ook alle ruimte om mediationvaardigheden in te zetten in het primaire besluitvormingsproces. Een steeds vaker gehoord credo binnen gemeenten is: ‘De burger mag niet worden verrast door een negatief besluit op de mat!’ 5
136
Dit heeft te maken met het specialiteitsbeginsel dat is verdisconteerd in art. 3:4 lid 1 Awb. Het houdt in dat het bestuur bij het gebruik maken van een wettelijk toegekende bevoegdheid alleen die belangen mag meewegen, die de betreffende regeling specifiek beoogt te beschermen. Zie ook: Tolsma, H.D. (2008) Bemiddelend bestuur, juridische aspecten van bemiddeling bij de bestuurlijke besluitvorming. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
6
Zie de BZK publicatie “Een luisterend oor: Over de inzet van mediationvaardigheden”, te vinden op: http://www.minbzk.nl/actueel/111520/toepassing-mediation
137
Dit betekent dat voordat een (gedeeltelijk) afwijzende of negatieve beschikking de deur uitgaat er een contactmoment moet zijn geweest tussen aanvrager en bestuursorgaan. Dat contactmoment heeft meerdere functies: het bestuursorgaan kan toetsen bij de indiener of de informatie waar het bestuursorgaan zich op baseert correct is, de indiener kan de informatie nader aanvullen, er kan verkend worden wat de gevolgen zijn van een bepaald besluit voor de indiener en de ambtenaar kan bespreken met de indiener welke mogelijkheden en onmogelijkheden er zijn. Het doel van het gesprek is om samen te bezien welke aanpak van de zienswijze wenselijk is. Een praktijkvoorbeeld Een burger maakt zich zorgen over een door de gemeente aan te leggen fietspad in een natuurgebied. De burger dient een zienswijze in over de plannen bij de provincie. Voordat overgegaan wordt tot vergunningverlening aan de gemeente voor het fietspad neemt de ambtenaar van de provincie telefonisch contact op met de burger. In dat gesprek wordt besproken wat er speelt en hoe deze zienswijze het beste behandeld kan worden. In het gesprek blijkt dat de burger woest is dat hij uit de krant moest vernemen over de plannen van de gemeente terwijl hij in het gebied woont. Hij maakt zich grote zorgen over de hoeveelheid dagjesmensen die dit fietspad gaat aantrekken en wat de gevolgen zijn voor de natuur. Hij wil graag in gesprek met de provincie en de gemeente op de bewuste locatie zodat een ieder zich realiseert wat de gevolgen kunnen zijn. Daarnaast geeft de burger aan in het gesprek dat juridisch geneuzel voor alle partijen teveel energie kost en dat een open en eerlijk gesprek zijn voorkeur heeft. Er wordt afgesproken eerst de mogelijkheden te verkennen binnen een informele route en dat indien het niet lukt er samen uit te kijken de (formele) procedure wordt hervat.
Art. 4:8 Horen belanghebbenden 1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, indien: a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen; en b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt. 2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
Ook belanghebbenden hebben het recht zich uit te spreken over beslissingen die hen (negatief ) kunnen treffen. Hier komen bijvoorbeeld de mogelijke burenconflicten om de hoek kijken. Stel er komt een zienswijze binnen bij een gemeente over een dakopbouw van een prachtig oud pand van begin vorige eeuw. De indieners van de zienswijze wonen een paar huizen verderop en voelen de bui al hangen. Als de eigenaren de dakopbouw voor elkaar krijgen, volgen er binnen no time meer en wat betekent dat voor de waarde van de huizen die geen dakopbouw hebben, voor het zonlicht dat nu nog in de tuinen valt, voor de aanblik van het rijtje huizen en voor de draagconstructies? Ook zienswijzen kunnen
138
worden behandeld met gebruikmaking van mediationvaardigheden. Dit betekent ook weer direct en persoonlijk contact opnemen met de indiener om enerzijds te achterhalen wat er speelt en daarnaast samen met de indiener de beste aanpak van de zienswijze af te spreken. Een aantal BZK-pilots is juist gericht op de zienswijze fase om in kaart te brengen wat een informele aanpak hier opbrengt. Is het mogelijk om met de buren om tafel te gaan met afvaardiging van de afdeling Bouwen en Wonen? Of is een reguliere procedure meer op zijn plaats? Een informele aanpak is geen doel op zich. Wel is het zaak dat een bestuursorgaan keer op keer een geïnformeerde keuze maakt welke route wordt gevolgd met een zienswijze.
Art. 4:9 Schriftelijke of mondelinge toelichting Bij toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 kan de belanghebbende naar keuze schriftelijk of mondeling zijn zienswijze naar voren brengen.
Mediationvaardigheden zijn gericht op het direct, informeel en persoonlijk contact leggen. Ook hier geldt dat er indicaties kunnen zijn die maken dat een schriftelijke procedure te verkiezen valt bijvoorbeeld in geval van een zeer groot aantal ingediende zienswijzen met tegengestelde belangen.7 In beginsel staat een snelle, mondelinge communicatie uiteraard meer in het licht van werken met mediationvaardigheden. Wie is ‘leading’ bij het maken van de keuze of de zienswijze mondeling of schriftelijk wordt toegelicht? Uiteraard is dat degene die de zienswijzenprocedure aanhangig maakt: de indiener. Dit betekent dat de keuze bij de indiener moet liggen. Uiteraard kan de ambtenaar uitleg geven over de verschillende mogelijkheden en wat dat inhoudt voor de indiener. De ambtenaar informeert de burger over de mogelijke routes voor de behandeling en toelichting van zijn/ haar zienswijze. Het is zaak dat wanneer de informele aanpak wordt besproken ook duidelijk wordt aangegeven dat (indien het niet lukt er in onderling overleg samen uit te komen) de reguliere zienswijzenprocedure open blijft staan. Daarnaast dient te worden aangegeven dat een primair besluit genomen zal worden waartegen ook weer een bezwaarschrift kan worden ingediend. Kortom: de indiener verspeelt geen rechtsmiddelen. Nota bene: bij de artikelen 4:7, 4:8 en 4:9 Awb gaat het om de reguliere aanvraagprocedure en bij de procedure rondom ambtshalve beschikkingen. Voor beschikkingen die tot stand komen met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV) zijn de artikelen 4:7 tot en met 4:12 Awb niet van toepassing. Ook in de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is voorzien in de mogelijkheid zienswijzen in te dienen door belanghebbenden. Dit is bepaald in de artikelen 3:15 e.v. Awb. Ook indien de UOV-procedure wordt toegepast bestaat de keuze om de zienswijze mondeling dan wel schriftelijk in te dienen. Wel moet van een mondeling ingebracht zienswijze op grond van artikel 3:17 Awb een verslag worden gemaakt.
7
Zie ook hoofdstuk 3 voor een de lijst van indicaties en contra-indicaties.
139
Art. 4:13 Beslistermijn 1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. D e in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan. Art. 4:14 Verlenging beslistermijn 1. Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is. 3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
Wat is een ‘redelijke’ termijn? Dit hangt af van het soort zaak. Dit kunnen enkele dagen, weken of soms maanden zijn. De redelijke termijn is in ieder geval na acht weken verstreken indien het bestuursorgaan in de acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft genomen of geen redelijke termijn heeft gesteld waarbinnen de aanvrager de beschikking wel tegemoet kan zien (vgl. art. 4:13, tweede lid, Awb). Voor beslissingen op een aanvraag, waarbij de UOV-procedure van toepassing is, geldt de regeling van art. 3:18 Awb. Het bestuursorgaan kan de beslistermijn onder bepaalde voorwaarden verlengen. Sinds de invoering van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen zijn de mogelijkheden daartoe uitgebreid. In de primaire fase kan de beslistermijn worden opgeschort als de aanvrager schriftelijk instemt met uitstel (vgl. art. 4:15, derde lid, Awb). Een soortgelijke bepaling gold al voor bezwaar en geldt voortaan ook voor beschikkingen. Wanneer is er belang bij opschorting? Bijvoorbeeld bij een onduidelijke of onvolledige aanvraag kan het bestuursorgaan de aanvrager vragen om zijn aanvraag aan te vullen, bijvoorbeeld door meer informatie te verschaffen (vgl. art. 4:15, eerste lid, Awb). Indien een primair besluit wordt voorbereid met de UOV-procedure kan de beslistermijn op grond van art. 3:18, tweede lid, Awb worden verlengd met een redelijke termijn indien de aanvraag een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft. Dit dient binnen acht weken na ontvangt van de aanvraag te gebeuren en nadat de aanvrager daarover zijn zienswijze heeft kunnen geven.
140
Indien de overheid niet tijdig (d.w.z. niet binnen de geldende termijn) beslist op een aanvraag dan is de consequentie dat het betrokken bestuursorgaan een dwangsom aan de aanvrager verschuldigd is voor elke dag dat de beslissing uit blijft (vgl. paragraaf 4.1.3.2 Awb nieuw). Daarvoor gelden bepaalde voorwaarden, zoals de voorwaarde van een schriftelijke ingebrekestelling. Deze dwangsom is nieuw en bedraagt maximaal 1260 euro. Meer informatie over de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is te vinden op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
6.4 Welke specifieke artikelen gelden bij bezwaarbehandeling? Art. 6:14 Ontvangstbevestiging en kennisgeving aan bestuursorgaan 1. Het orgaan waarbij het bezwaar- of beroepschrift is ingediend, bevestigt de ontvangst daarvan schriftelijk. 2. Het orgaan waarbij het beroepschrift is ingediend, geeft daarvan zo spoedig mogelijk kennis aan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.
Ook al wordt gewerkt met mediationvaardigheden bij bezwaarbehandeling en wordt bijvoorbeeld binnen twee werkdagen telefonisch contact opgenomen met de indiener, blijft bovenstaande bepaling van kracht. Dat betekent dat uiterlijk binnen 14 dagen na binnenkomst van het bezwaar een ontvangstbevestiging wordt verstuurd aan de indiener.8 De tekst van de ontvangstbevestiging leent zich er echter bijzonder goed voor om (indien niet beschikbaar) een telefoonnummer en een mailadres op te vragen, eventueel de andere aanpak aan te kondigen of in die gevallen waarin al gesproken is met de indiener aan te geven dat er reeds telefonisch contact is geweest. In de ontvangstbevestiging kan voor meer informatie worden doorverwezen naar de projectleider en bijvoorbeeld de website van het bestuursorgaan. De ambtenaar kan in het eerste telefoongesprek uitleg geven over de mogelijke routes die openstaan voor de indiener en geeft daarbij expliciet aan dat mocht het binnen het informele traject niet lukken er samen uit te komen de route van de Awb bezwaarprocedure open blijft staan. Het verdient aanbeveling om het laatste ook in de ontvangstbevestiging en op de website te melden. Sommige pioniers hebben een folder ontwikkeld die wordt meegestuurd met de ontvangstbevestiging.
De tekst van de ontvangstbevestiging leent zich er echter bijzonder goed voor om de andere aanpak aan te kondigen of in die gevallen waarin al gesproken is met de indiener aan te geven dat er reeds telefonisch contact is geweest.
De 14 dagen termijn staat niet in de Awb maar vloeit voort uit de Correspondentiewijzer p.3 van de Nationale ombudsman.
8
141
Art. 6:17 Toezending aan gemachtigde Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, zendt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde.
Bij een aantal bestuursorganen wordt huiverig gereageerd op het meenemen van bezwaren in de pilots die door een gemachtigde zijn ingediend. Vaak is er dan sprake van een advocaat of rechtsbijstandverlener. Deze contacten worden door een aantal ambtenaren als extra moeilijk beschouwd en daarom liefst buiten de pilot gehouden. Het is Awb-conform om als eerste de indiener van het bezwaar te benaderen en dat kan dus ook een gemachtigde zijn. Het is echter heel goed mogelijk om met de gemachtigde het doel van de andere aanpak te bespreken en te polsen wat hij/zij ervan vindt als er ook gebeld wordt met de cliënt van de gemachtigde. Bij bijvoorbeeld de gemeente Breda worden zaken waarbij een gemachtigde in beeld is ook gebeld. De gemachtigde (zeker wanneer het een advocaat of een rechtsbijstandverlener betreft) is vaak ook erg materiedeskundig. Dit betekent dat de gesprekken met gemachtigden veelal meer op inhoud en resultaat gericht zijn dan gesprekken met de betreffende burger zelf waar emoties een belangrijke rol kunnen spelen. De gesprekken met de gemachtigde kennen vaak een ander verloop en soms moet er meer aandacht zijn voor het behouden van regie. Bij Breda zijn de ervaringen met gemachtigden echter net zo positief als met de burger zonder gemachtigde. Verschillend zijn de gesprekken wel. Een andere optie is om een informeel gesprek te beleggen waarbij zowel de gemachtigde als de cliënt aanwezig zijn. Een informeel overleg zonder de cliënt is vaak minder effectief omdat de inzet van mediationvaardigheden juist is gericht op communicatieherstel en oplossing van het conflict tussen de direct (en veelal persoonlijk) betrokkenen. Daarnaast is aanwezigheid van de cliënt zelf van belang omdat hij/zij juist de persoonlijke belangen het beste kan verwoorden. Ervaring in Breda leert dat als de persoon om wie het gaat zelf niet aanwezig is de kans van slagen van een informeel traject zeer klein is.
Art. 6:21 Schriftelijke intrekking bezwaar of beroep 1. Het bezwaar of beroep kan schriftelijk worden ingetrokken. 2. Tijdens het horen kan de intrekking ook mondeling geschieden.
Op grond van een telefoongesprek of informeel overleg waarbij de behandelend ambtenaar mediationvaardigheden inzet kan de burger besluiten af te zien van de voorzetting van een bezwarenprocedure. Ook binnen de informele aanpak is de ambtenaar gebonden aan het bestuursrecht en de beginselen van behoorlijk bestuur zoals: het gelijkheidsbeginsel (art. 1 Grondwet), het verbod van vooringenomenheid (art. 2:4 Awb), het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb), het verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb) en het legaliteitsbeginsel (art. 3:47 Awb).9
Een van de meest wezenlijke thema’s van de Awb is het primaat van de rechtsbescherming van de burger. Lichtzinnig denken over intrekkingen van procedures is hierdoor misplaatst. De consequenties van intrekken zijn verstrekkend: de burger verspeelt hiermee namelijk de mogelijkheid om in beroep danwel hoger beroep te gaan tegen het overheidsbesluit. Het bestuursrecht brengt met zich mee dat de ambtenaar zorgvuldig met het intrekken van bezwaren dient om te gaan en moet voorkomen dat bij de burger zelfs ook maar een indruk zou kunnen ontstaan dat zijn beslissing om een bezwaar in te trekken onder druk of vanwege manipulatie tot stand is gekomen. Wat kan je als ambtenaar doen om dit te voorkomen? Allereerst dient de ambtenaar te onderzoeken wat er speelt bij de indiener om daarna samen te bekijken wat de beste aanpak is van het bezwaar. Mocht er nou een oplossing worden gevonden die maakt dat de indiener zijn bezwaar wil intrekken dan is dit mogelijk. Wat dient er dan te gebeuren? Het bezwaarschrift dient bij voorkeur schriftelijk te worden ingetrokken door de indiener. Dat betekent dat het mogelijk onvoldoende is om te volstaan met een mondelinge afspraak via de telefoon of een bevestiging per brief van het bestuursorgaan. De intrekking van de burger dient bij voorkeur schriftelijk bekrachtigd te worden en aan het bezwaardossier te worden toegevoegd. Geef de burger ook mee dat de intrekking niet op stel en sprong binnen hoeft te zijn maar dat enige bedenktijd vanzelfsprekend is.10 Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld net zoals de gemeente Zwolle, een intrekkingsverklaring aan de burger toesturen met het verzoek om, wanneer akkoord bevonden, deze binnen 14 dagen ondertekend te retourneren. Hiermee faciliteert het bestuursorgaan de burger en wordt voldaan aan de voorschriften van de Awb want de burger retourneert de verklaring met handtekening. De gemeente Zwolle werkt standaard met deze intrekkingsverklaringen. Zij kondigen de toezending van de intrekkingsverklaring eerst aan in het contact met bezwaarde en leggen dan de reden voor toezending van de intrekkingsverklaring uit. Ook sturen zij een antwoordenveloppe mee zodat aan retourzending van de intrekkingsverklaring geen kosten zijn verbonden voor bezwaarde.
Lichtzinnig denken over intrekkingen van procedures is misplaatst.
Daarnaast is het op zijn plaats om de indiener te wijzen op de mogelijkheid van het inwinnen van juridisch advies over de gevonden oplossing danwel de intrekking. De burger doet hiermee namelijk afstand van de mogelijkheid een beroepsprocedure danwel hoger beroep in te stellen.11 Dit is geen lichtzinnige overweging. De ambtenaar dient hier aandacht aan te besteden in de telefoongesprekken, bij het informeel overleg of per brief. Ook voor het bestuursorgaan is het van belang om alle schriftelijke stukken in bezit te hebben die aantonen hoe het informele traject precies is geëindigd. Wanneer is er sprake van een redelijke termijn? Hierover zijn alleen voorzichtige uitspraken te doen daar hier bij de auteur op dit moment geen normen over bekend zijn. Mogelijk kan aangesloten worden bij redelijke termijn uit het civiele recht. Men kan dan uitgaan van de mogelijkheid om binnen 14 dagen te beslissen over het voortzetten van juridische procedures, maar in bepaalde domeinen kan een andere termijn passender zijn. De benodigde termijn kan ook als vraag aan de betrokken burger worden voorgelegd. Zorgvuldigheid staat voorop bij werken met mediationvaardigheden.
10
Zie tevens art 7:1 jo. 8:1 Awb. Met name art. 7:1 Awb geeft aan dat:’ Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken…’
11
9
142
Zie ook: Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation. Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers.
143
Art. 7:2 Hoorplicht
Art. 7:10 Beslistermijn
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. 2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. 2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan. 4. Verder uitstel is mogelijk voor zover: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of c. dit nodig is in verband met de naleving van de wettelijke procedurevoorschriften 5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebenden.
Let op: het werken met mediationvaardigheden bij bezwaren en dus het telefonisch contact opnemen met de indiener is geen formele hoorzitting. Dat betekent dat de burger ook na informele gesprekken recht heeft (indien dat gewenst wordt) op een hoorzitting. In de praktijk zien indieners hier regelmatig vanaf omdat zij hun relaas al hebben gedaan binnen het informele traject. Hier is het zaak dat de behandelend ambtenaar van het bezwaar duidelijkheid geeft over de verdere mogelijkheden en aanpak van het bezwaar mocht het toch tot een reguliere Awb-procedure komen. Het afzien van het recht om te worden gehoord is geregeld in art. 7:3, sub c, Awb. Bij een groeiend aantal bestuursorganen is er namelijk sprake van een ‘rollenswitch’ dit houdt in dat een andere ambtenaar de reguliere bezwarenprocedure overneemt van de collega die de leiding had in het informele traject en gesprekken voerde met betrokkenen. De rollenswitch is niet verplicht maar hangt vaak samen met de visie van het bestuursorgaan op de bezwaarbehandeling. Volgens art. 7:13 Awb kan een bestuursorgaan er voor kiezen om een onafhankelijke adviescommissie voor de bezwaarbehandeling in te stellen. De secretaris van de adviescommissie is meestal een ambtenaar die werkzaam is bij de afdeling waar het bezwaar behandeld wordt.
Wanneer een bestuursorgaan werkt met een onafhankelijke adviescommissie ligt het in de lijn van deze visie om een andere ambtenaar de rol van secretaris te laten vervullen dan de ambtenaar die informele (telefoon)gesprekken heeft gevoerd met betrokkene. Dit om de gewenste onafhankelijkheid te waarborgen. Bij sommige bestuursorganen vindt (bewust) geen rollenswitch plaats omdat het als prettig wordt ervaren dat de secretaris op de hoogte is van de zaak en wat er speelt. Bestuursorganen zonder rollenswitch geven vaak aan dat de indiener het een prettig gevoel vindt als de ambtenaar ook betrokken blijft in het formele traject omdat hij/zij goed op de hoogte is van de zaak. Bestuursorganen die een rollenswitch voorstaan geven vaak aan dit als een zorgvuldigheidsmaatregel te beschouwen om te voorkomen dat er enige schijn van partijdigheid ontstaat. Een kleine gemeente heeft soms niet de beschikking over meerdere secretarissen en heeft in dat opzicht dus geen keuze wat betreft de rollenswitch. Dat hoeft vooralsnog geen beletsel te zijn voor een informele aanpak.
Het telefonisch contact opnemen met de indiener is geen formele hoorzitting.
144
Zoals eerder opgemerkt zijn de mogelijkheden bij de bezwaarbehandeling om de behandeltermijnen aan te houden ruimer dan in het primaire proces. Met name lid 4 van bovenstaand artikel geeft betrokken partijen ruimte om binnen het informele traject naar oplossingsrichtingen te zoeken. De termijnbewaking is de verantwoordelijkheid van de behandelend ambtenaar. Dit houdt in dat hij/zij de indiener moet voorlichten over de mogelijkheden van de aanhouding en wat dat in concreto kan betekenen voor de indiener en het bezwaarschrift. Belangrijk is dat het bestuursorgaan de opschorting van de beslistermijn, verdaging over het verdere uitstel schriftelijk bevestigt aan de belanghebenden (art. 7:10, lid 5 Awb). Ook hier is het zaak dat de ambtenaar zich verplaatst in de belevingswereld van de burger en uitlegt dat er geen rechten worden verspeeld door de aanhouding en dat de reguliere bezwaarprocedure gewoon toegankelijk blijft wanneer er geen oplossing wordt gevonden. In gevallen waarin het uiteindelijk niet lukt om tot een oplossing in informeel overleg te komen en waarbij de termijnen conform 7:10 lid 4 Awb zijn aangehouden kan dit leiden tot een vertraagde beslissing op bezwaar voor de indiener. Het is daarom zaak dat de indiener een goed beeld krijgt van de routes die openstaan voor de behandeling van zijn/ haar bezwaar. Vaak wegen de voordelen van een informeel overleg toch op tegen de mogelijke kans op vertraging. Tot slot dient de behandelend ambtenaar (indien besproken en overeengekomen) de aanhouding van het bezwaar schriftelijk te bevestigen aan de indiener.
145
Sinds 1 oktober 2009 is een nieuw artikel opgenomen in hoofdstuk 7 van de Awb.
Art. 7:14a Indien door een ander dan de aanvrager bezwaar is gemaakt tegen een besluit op een aanvraag, wordt de aanvrager voor de toepassing van paragraaf 4.1.3.2 gelijkgesteld met de indiener van het bezwaarschrift.
Dit brengt met zich mee dat de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen ook van toepassing is op de bezwaarprocedure. Het niet tijdig beslissen op bezwaar heeft tot consequentie dat het betrokken bestuursorgaan aan de burger een dwangsom is verschuldigd, mits aan de wettelijke voorwaarden is voldaan. De aanvang van de beslistermijn is met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen op 1 oktober 2009 gewijzigd. Vanaf 1 oktober gaat de beslistermijn pas lopen op de dag na het verstrijken van de termijn voor indiening van het bezwaarschrift.
6.5 Tot slot Het werken met mediationvaardigheden biedt een mogelijkheid aan bestuursorganen en ambtenaren om op een informele en oplossingsgerichte wijze om te gaan met (mogelijke) conflictsituaties in de relatie overheid-burger. Zoals hierboven aangetoond biedt de Awb voldoende ruimte om op een andere manier en vanuit een andere houding met conflictsituaties om te gaan.
146
147
Intervisie vragen voor projectleiders Naast de ambtenaren die (dagelijks) werken met mediationvaardigheden is er bij het zorgvuldig inzetten van mediationvaardigheden ook een belangrijke rol weggelegd voor de projectleider die zorgt voor de kaders en de dagelijkse aansturing. Onderstaande vragen dienen als een soort van zelftest om te toetsen hoe uw ideeën en inspanningen zich verhouden tot een zorgvuldige inzet van mediationvaardigheden in het primaire proces en/of bij bezwaarbehandeling.
Algemeen 1. 2.
at vindt u van de kwaliteit van werken met mediationvaardigheden in primo of bij W bezwaren? Hoe monitort u uw medewerkers op een zorgvuldige inzet van mediationvaardigheden?
3.
Wat is uw rol als projectleider bij het borgen van een zorgvuldige inzet?
4. Wat zijn volgens u de meest riskante aspecten aan het werken met mediationvaardigheden? 5.
Welke ruimte voor mediationvaardigheden biedt de Awb?
6.
Welke invloed heeft het werken met mediationvaardigheden op beslistermijnen?
7. I n welke mate levert de inzet van mediationvaardigheden een kwaliteitsslag op bij de procedures? 8. In welke mate biedt de inzet van mediationvaardigheden mogelijkheden om gemaakte fouten recht te zetten? 9. Hoe registreert u het werken met mediationvaardigheden? 10. Wat registreert u? 11. In hoeverre verschilt de mate van zorgvuldigheid per ambtenaar? Bezwaarbehandeling
148
1.
Hoe wordt omgegaan met het sturen van een ontvangstbevestiging van het bezwaar?
2.
Wanneer wordt deze verstuurd?
3.
Wat staat daarin?
4.
Als termijnen van bezwaarbehandeling worden stilgezet, hoe gaat dat dan in zijn werk?
5.
Hoe wordt omgegaan met intrekkingen van bezwaren? Welke stappen worden gezet?
6.
Bij onrealistische bezwaren: hoe wordt daar in de gesprekken mee omgegaan?
7.
Wanneer er sprake is van een gemachtigde: wie wordt dan benaderd?
8.
Stel de inzet van mediationvaardigheden leidt niet tot een oplossing, blijft dezelfde ambtenaar dan betrokken bij de reguliere bezwaarprocedure? Of is er sprake van een ‘rollenswitch’?
149
Checklist mediationvaardigheden in het primaire proces
Checklist mediationvaardigheden in bezwaar
Art. 3:2 Awb
Hoe verkrijg ik in dit geval voldoende kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen?
Art. 6:14 Awb
Wanneer verstuur ik de ontvangstbevestiging?
Art. 3:2 Awb
Welke informele routes heb ik nu om de feiten en belangen te inventariseren?
Art. 6:14 Awb
Wat zet ik hierin?
Art. 3:4 Awb
Hoe weeg ik hier de betrokken belangen af?
Art. 6:14 Awb
Waar en wanneer geef ik aan dat de reguliere bezwarenprocedure open blijft staan, mocht het niet lukken er samen uit te komen?
Art. 3:4 Awb
Hoe voorkomen we in dit geval onevenredig nadelige gevolgen?
Art. 6:17 Awb
Hoe ga ik in dit geval om met de gemachtigde?
Art. 3:4 Awb
Hoe ga ik in deze zaak om met nadelige gevolgen voor een van de belanghebbenden?
Art. 6:17 Awb
Hoe bereik ik de cliënt zelf?
Art. 3:46 Awb
Hoe motiveer ik dit besluit duidelijk en deugdelijk?
Art. 6:21 Awb
Hoe zorg ik ervoor dat de burger zich vrij voelt om te kiezen voor een informele aanpak of een reguliere procedure? Geef ik ruimte voor beide keuzes?
Art. 3:46 Awb
Hoe sluit ik met de motivatie aan bij de belevingswereld van deze burger(s)?
Art. 4:7 Awb
Wat doe ik met deze aanvraag die ik geheel of gedeeltelijk moet afwijzen?
Art. 6:21 Awb
Hoe ga ik ermee om als de burger kiest voor intrekking van zijn/haar bezwaar? Hoe en wanneer maak ik duidelijk wat de gevolgen zijn van deze beslissing?
Art. 4:7 Awb
Hoe zorg ik ervoor dat dit geen verrassing is voor de aanvrager?
Art. 6:21 Awb
Hoeveel bedenktijd spreken we af?
Art. 4:7 Awb
Hoe stel ik hier de aanvrager in de gelegenheid (informeel) zijn zienswijze naar voren te brengen?
Art. 6:21 Awb
Hoe verwijs ik door naar juridisch advies?
Art. 4:8 Awb
Hoe ga ik straks om met beschikkingen waartegen (derde) belanghebbenden naar verwachting bedenkingen zullen hebben?
Art. 7:2 Awb
Wat vertel ik over de hoorzitting als de burger voor een reguliere procedure kiest?
Art. 4:8 Awb
Welke (informele) routes heb ik voor dit zienswijzenproces?
Art. 7:2 Awb
Wat vertel ik dan over de rollenswitch?
Art. 4:8 jo. 4:9 Awb
Hoe organiseer ik in dit geval het zienswijzen proces? Mondeling of schriftelijk? Informeel of procedureel?
Art. 7:10 Awb
Stel de burger kiest voor een informele aanpak: wat vertel ik dan over de aanhouding van de behandeltermijn van het bezwaarschrift?
Art. 4:13 Awb
Hoe ga ik om met de beslistermijnen?
Art. 7:10 Awb
Hoe regelen we de aanhouding indien gewenst? En hoe leggen we dit vast?
Art. 4:13 Awb
Hoe blijf ik in dit geval binnen de beslistermijnen?
Art. 7:10 Awb
Hoe bevestig ik de aanhouding aan de indiener?
Art. 4:14 Awb
Hoe ga ik om met een eventuele verlengingsmogelijkheid?
Art. 6:5 Awb
Wat vind ik van onze bezwarenclausule? Sluit deze aan op de nieuwe aanpak? Wordt er een telefoonnummer gevraagd? Hoe zorgen we ervoor dat burgers ook met ons contact op kunnen nemen?
NB. Voor een ambtenaar die werkt in het primaire proces van vergunningverlening is de hierop volgende checklist (paragraaf 5.7) vanaf art. 6:14 Awb en verder (nog) niet relevant. Voor een secretaris bezwaar en beroep is de checklist juist vanaf 6:14 Awb relevant.
150
151
De dienende overheid mediationvaardigheden & de behoorlijkheidsnormen Maarten de Voogd
6.6 Inleiding Van het moderne bestuur wordt goed bestuur verwacht. Goed bestuur is niet alleen rechtmatig bestuur, maar ook behoorlijk bestuur1. Naast de geldende rechtsnormen bepalen ook behoorlijkheidsnormen aan welke eisen het handelen van het bestuur jegens de burger dient te voldoen. Een groot deel van de conflicten tussen bestuur en burger vindt zijn oorsprong in onvoldoende of verstoorde communicatie. Dat is niet zo zeer een kwestie van onrechtmatigheid, maar veel eerder een kwestie van onbehoorlijkheid. Deze bijdrage gaat in op de betekenis van behoorlijkheidsnormen voor een pro-actieve oplossingsgerichte aanpak met behulp van mediationvaardigheden. We besteden daarbij eerst aandacht aan het verschil tussen rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen, aan vier soorten behoorlijkheidsnormen en aan de klachtprocedure bij de Nationale ombudsman. Tenslotte laten we zien dat de gelding van behoorlijkheidsnormen betekent dat het bestuur in het contact met burgers conflicten waar mogelijk dient te voorkomen. Bestuurders zullen meer en meer worden aangesproken op een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak van (potentiele) conflicten.
6.7 Rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen In het verkeer met belanghebbenden heeft een bestuursorgaan diverse soorten normen in acht te nemen. In de eerste plaats gelden in het verkeer tussen bestuursorgaan en belanghebbenden allerlei rechtsnormen, d.w.z. normen waarvan de naleving in rechte afdwingbaar is. De hoorplicht (artikel 4:7, 4:8 en 7:2 Awb) en motiveringsplicht (artikel 3:36 en 7:12, eerste lid, Awb) zijn voorbeelden van zulke rechtsnormen; andere voorbeelden zijn de onderzoeksplicht (artikel 3:2 Awb), de belangenafweging (artikel 3:4, eerste lid, Awb) en de evenredigheid (artikel 3:4, tweede lid, Awb).
1
152
Jaarverslag Nationale Ombudsman 2007, p.17-18.
6.8 Doelmatigheidsnormen Naast rechtsnormen heeft het bestuursorgaan ook doelmatigheidsnormen in acht te nemen. Het bestuursorgaan wordt geacht besluiten te nemen die zo veel mogelijk en tegen zo laag mogelijke kosten bijdragen aan de verwezenlijking van het algemeen belang. Veelal betreft het een economische of financiële doelmatigheid, maar het kan bijvoorbeeld ook gaan om een medische doelmatigheid (welke behandeling geeft de meeste kans op herstel?). Deze doelmatigheidsnormen hebben vooral een betekenis bij de onderbouwing van beleidskeuzes, meer in het bijzonder voor de belangenafweging. Het gaat dan met name om de beantwoording van de vraag welk gewicht in het concrete geval aan bepaalde belangen mag worden toegekend: welk belang heeft in beleidsmatige zin voorrang?
6.9 Behoorlijkheidsnormen Ten slotte zijn bestuursorganen onderworpen aan zogenoemde behoorlijkheidsnormen. Het betreft hier normen voor het gedrag van het bestuursorgaan en voor de omgang van het bestuursorgaan met de burger. Behoorlijkheidsnormen zijn niet in rechte afdwingbaar. Dat de Nationale ombudsman kan bepalen dat een bestuursorgaan een behoorlijkheidsnorm heeft geschonden doet hieraan niet af. Behoorlijkheidsnormen onderscheiden zich van rechtsnormen op het punt van de juridische afdwingbaarheid van de naleving van de norm. Dit onderscheid laat overigens onverlet dat een behoorlijkheidsnorm inhoudelijk kan overeenkomen met een rechtsnorm. Rechtsnormen kunnen namelijk invulling geven aan de concretisering van het behoorlijkheidsvereiste in een concrete casus. Volgens Hanna Tolsma zijn behoorlijkheidsnormen en rechtsnormen in zoverre dan ook parallelle stelsels2. Zo is de motiveringsplicht zowel een rechtsnorm (besluiten een deugdelijke motivering hebben) als een behoorlijkheidsnorm (bestuursorganen moeten hun gedragingen altijd kunnen uitleggen). Rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen verschillen niet alleen op de afdwingbaarheid van elkaar. Rechtsnormen stellen minimumeisen voor het handelen van het bestuur, terwijl behoorlijkheidsnormen een hogere standaard voor het gedrag van het bestuursorgaan omvatten. In zoverre kan het handelen van een bestuursorgaan enerzijds weliswaar rechtmatig zijn, maar anderzijds tegelijkertijd toch ook onbehoorlijk zijn.
2
H.D. Tolsma, Bemiddelend bestuur, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2008, p. 26.
153
Een voorbeeld Het gemeentearchief bleek niet op orde. Van een transparante en systematische organisatie was geen sprake. Daardoor was het niet voldoende toegankelijk voor burgers. Zo bleek het voor de heer Jansen niet mogelijk om bepaalde gearchiveerde documenten in te zien die hij nodig had in het kader van een procedure bij de rechtbank. De heer Jansen dient hierover een klacht in bij de Nationale ombudsman. Het gaat hem er daarbij niet om dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, maar dat de gemeente onbehoorlijk heeft gehandeld. Inderdaad oordeelt de Nationale ombudsman dat de gemeente niet heeft gehandeld overeenkomstig het vereiste van administratieve nauwkeurigheid.3 Een derde onderscheid tussen rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen schuilt in de verschillende beoordelingskaders waarin deze normen hun werking hebben. Rechtsnormen en behoorlijkheidsnormen geven normen voor verschillende soorten objecten. Volgens de Nationale ombudsman hebben rechtsnormen betrekking op de zakelijke kant van de verhouding tussen het bestuursorgaan en de burger. Dit terwijl behoorlijkheidsnormen betrekking hebben op de relationele kant van de verhouding tussen het bestuursorgaan en de burger4.
6.10 Soorten behoorlijkheidsnormen Behoorlijkheidsnormen zijn niet in de wet te vinden. Wat behoort en welke behoorlijkheidsnormen gelden voor het gedrag van het bestuur weten we met name uit de rapporten van de Nationale ombudsman naar aanleiding van klachten over gedragingen van bestuursorganen5. Hieruit blijkt dat er vier soorten behoorlijkheidsnormen zijn: 1. de grondrechten 2. de materiële behoorlijkheid 3. de formele behoorlijkheid 4. de zorgvuldigheid Deze behoorlijkheidsnormen vormen een gedragscode voor de overheid.
Ad 3. B ij de formele behoorlijkheid betreft het de beginselen van onpartijdigheid, hoor en wederhoor, motivering en van fair play. Ad 4. B ij de zorgvuldigheid betreft het instructienormen die eisen stellen ten aanzien van voortvarendheid, administratieve nauwkeurigheid, actieve en adequate informatieverwerving, actieve en adequate informatieverstrekking, adequate organisatorische voorzieningen, correcte bejegening, professionaliteit, bijzondere zorg en goede samenwerking. In de volgende paragrafen zullen we zien dat met name de materiële en formele behoorlijkheid en de zorgvuldigheid aanknopingspunten bieden voor de inzet van mediationvaardigheden bij het voorkomen en oplossen van conflicten.
6.11 K lachtprocedure bij vermeende schending van behoorlijkheidsnormen Over een onbehoorlijke gedraging van een bestuursorgaan kan een ieder klagen bij het bestuursorgaan waaraan de gedraging moet worden toegerekend (artikel 9:1, eerste lid, Awb). Onder het begrip gedraging verstaan we in dit verband niet alleen besluiten in de zin van de Awb, maar ook alle andere rechtshandelingen en feitelijke handelingen (en nalaten) van bestuursorganen (denk aan informatieverstrekking, groenonderhoud, wegbeheer, gronduitgifte, uitzetting van vreemdelingen, etc.). Deze klacht dient dan te worden behandeld door een persoon die niet betrokken is geweest bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft (artikel 9:20, eerste lid Awb). Als de klachtbehandeling bij het bestuursorgaan niet tot een bevredigend resultaat leidt, kan de betrokkene een klacht indienen bij de Nationale ombudsman of de ombudsman of ombudscommissie die is ingesteld op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet of de Wet gemeenschappelijke regelingen. De Nationale ombudsman toetst na ontvangst van de klacht onder meer of hij bevoegd is om de klacht te behandelen.
Ad 1. B ij de grondrechten gaat het met name om het discriminatieverbod, het brief -en telefoongeheim, het huisrecht, het privacyrecht en het verbod op onrechtmatige vrijheidsontneming. Ad 2. B ij de materiële behoorlijkheid gaat het om het verbod op misbruik van bevoegdheid, de beginselen van de redelijkheid, de evenredigheid, coulance, de rechtszekerheid en de gelijkheid.
154
3
Ontleend aan Rapport Nationale Ombudsman 2009/0145.
4
Jaarverslag Nationale ombudsman 2006, p. 15-21.
5
Jaarverslag Nationale ombudsman 2005, p. 108-113.
155
De Nationale ombudsman is onder meer niet verplicht een onderzoek in te stellen als: • de klacht kennelijk ongegrond is (artikel 9:23 onderdeel b Awb); • bezwaar kan worden gemaakt of een bezwaarprocedure aanhangig is (artikel 9:23 onderdeel e Awb); • de mogelijkheid van bezwaar en beroep heeft opengestaan, terwijl die niet is gebruikt (artikel 9:23, onderdeel e Awb). In de regel ziet de Nationale ombudsman dan van onderzoek af om te voorkomen dat wettelijke beroepstermijnen worden uitgehold; • een verzoeker zijn klacht niet eerst heeft ingediend bij het bestuursorgaan (artikel 9:20, eerste lid jo. artikel 9:23, onderdeel f Awb); • de klacht, op grond van een wettelijk geregelde klachtvoorziening, bij een onafhankelijke klachtinstantie in behandeling is of door die instantie is afgedaan (artikel 9:23, onderdeel m Awb); • de verzoeker de klacht later dan een jaar indient (artikel 9:24 Awb). In de praktijk hanteert de Nationale ombudsman deze eis vrij strikt; • de verzoeker zich ook heeft gewend tot de Commissie voor de Verzoekschriften uit één van de beide Kamers van de Staten-Generaal en of het verzoekschrift daar is behandeld (artikel 12, Wet Nationale ombudsman). We moeten ons realiseren dat de klachtprocedure en de bezwaarprocedure zoals die zijn geregeld in de Awb duidelijk ten opzichte van elkaar zijn afgebakend. De klachtprocedure is uitsluitend bestemd voor de behandeling van klachten over gedragingen van bestuursorganen waarbij sprake is van een vermeende schending van behoorlijkheidsnormen. De vermeende schending van rechtsnormen kan en mag in de klachtprocedure niet aan de orde komen. De bezwaarprocedure heeft enerzijds alleen betrekking op besluiten. Maar anderzijds kan de burger met het instellen van bezwaar tegen een besluit zowel de vermeende schending van rechtsnormen, als de vermeende schending van doelmatigheidsnormen en van behoorlijkheidsnormen aan de orde stellen. Door het nemen van een besluit op bezwaar kan het bestuursorgaan - mits daarvoor goede redenen zijn - dus tegemoet komen aan de bezwaren van de burger. Al is de praktijk dat de aandacht in de bezwaarprocedure vooral uitgaat naar de rechtmatigheid van het bestreden besluit, toch sluit de bezwaarprocedure een beoordeling van de behoorlijkheid van het handelen van het bestuur niet uit en biedt juist vaak uitstekende aanknopingspunten om eventuele onbehoorlijkheden te herstellen. Sterker nog: er wordt beweerd dat in 50% van de bezwaren juist een gepercipieerde op de behoorlijkheid de voornaamste aanleiding is om bezwaar te maken.
6.12 Gevolgen onderzoek Nationale ombudsman Als de Nationale ombudsman naar aanleiding van de klacht een onderzoek start kan dat leiden tot een rapport of tot een zogenoemde interventie. In het - geanonimiseerde rapport geeft de Nationale ombudsman zijn bevindingen en zijn oordeel weer en vermeldt hij, indien daarvan sprake is, de geschonden behoorlijkheidsnorm. De rapporten van de Nationale ombudsman zijn openbaar en kunnen onder de aandacht worden gebracht van relevante media. In de andere manier van onderzoek wordt geprobeerd door directe tussenkomst het probleem van de burger op te lossen. Dit wordt de interventie genoemd.
156
De Nationale ombudsman neemt contact op met de overheidsinstantie en bekijkt of er snel een oplossing in het vooruitzicht kan worden gesteld. Als het resultaat tot tevredenheid stemt wordt het onderzoek afgerond met een brief waarin de resultaten staan. Deze aanpak komt vooral voor bij zaken die eenvoudig zijn te herstellen (bijvoorbeeld alsnog beantwoording van een brief ) of wanneer er voor de klager belang is bij een snelle tussenkomst van de Nationale ombudsman.
6.13 Legitimiteit en behoorlijke behandeling Goed bestuur is meer dan een rechtmatig handelend bestuur. Hiervoor is al aangegeven dat rechtsnormen minimumeisen stellen voor het handelen van het bestuur, terwijl behoorlijkheidsnormen een hogere standaard voor het gedrag van het bestuursorgaan omvatten. Het bestuur dient rechtmatig te handelen, maar ook als het bestuur rechtmatig handelt hoeft dat niet te betekenen dat burgers dat rechtmatige handelen als rechtvaardig of eerlijk ervaren. Daarvoor is meer nodig. De beleving van burgers dat het bestuur hen rechtvaardig en eerlijk behandelt blijkt vooral af te hangen van de mate waarin het bestuur erin slaagt een verbinding te leggen tussen de mens achter de burger en het systeem van de overheid. Een aspect hiervan is het persoonlijke gezicht van het bestuur (in de vorm van bijvoorbeeld een gesprek met de burgemeester of de officier van justitie). Een ander aspect hiervan is de behoorlijke bejegening van de burger door het bestuur. De Nationale ombudsman6 wijst erop dat het juist de persoonlijke en behoorlijke bejegening van de burger door het bestuur bijdragen aan de legitimiteit van het optreden van het bestuur en aan het vertrouwen in het bestuur. Ook al is het optreden van het bestuur rechtmatig, dat hoeft nog niet te betekenen dat de burger dat optreden ook als legitiem ervaart. Om de vereiste legitimiteit te verwerven kan de behoorlijkheid juist van belang zijn. Een voorbeeld Tijdens een grootschalig evenement in de gemeente moet de politie hardhandig optreden tegen dronken feestgangers. Zou de politie niet optreden, dan zou de openbare orde verstoord kunnen raken. Bij dit optreden lopen enkele omstanders ook rake klappen van de politie op. De rechter komt tot het oordeel dat dit soms zelfs hardhandig politieoptreden op zich rechtmatig en proportioneel was. De acceptatie van dit politieoptreden (en dus de legitimiteit ervan) blijkt in de praktijk beperkt, vooral voor de onschuldige omstanders. Hen viel immers weinig te verwijten, anders dan dat ze op het verkeerde moment op de verkeerde plaats waren. Of het ook behoorlijk was dat deze burgers rake tikken kregen, was een andere vraag. De openlijke excuses van de burgemeester voor dit hardhandige optreden van de politie en de erkenning dat dit optreden niet behoorlijk was droeg eraan bij dat de betrokken burgers uiteindelijk de kwestie achter zich konden laten7. 6
Nationale ombudsman, Van Slingelandtlezing, 21 november 2006.
7
Voorbeeld ontleend aan het politieoptreden tijdens ongeregeldheden bij de Oranjefeesten in PijnackerNootdorp op 6 mei 2006 en de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 30 juli 2009 in de vervolging van een van de politiemensen die buitensporig geweld zou hebben gebruikt.
157
De beleving van burgers dat het bestuur hen onrechtvaardig of oneerlijk (lees: onbehoorlijk) behandelt is dan ook vaak aanleiding voor een burger om bezwaar of beroep in te stellen, ongeacht of het bestuur daarnaast ook onrechtmatig heeft gehandeld en of met het bezwaar of beroep de onbehoorlijke behandeling daadwerkelijk kan worden gecorrigeerd. In dit licht bezien is het voor de inspanningen om het aantal bezwaar- en beroepsprocedures te beperken van belang om te onderkennen dat die inspanningen niet alleen betrekking moeten hebben op de rechtmatigheid van het bestuursoptreden, maar ook op de behoorlijkheid daarvan. Sterker nog, de behoorlijkheidsnormen nopen het bestuur tot een bemiddelende rol bij besluitvorming en bij gevallen van bezwaar en beroep.
Een voorbeeld De heer Peters runt een eenmansbedrijf in sportieve activiteiten. Zijn bedrijf organiseert jaarlijks op een militair oefenterrein onder meer speurtochten. Onverwachts en zonder aanwijsbare reden trekt de minister van Defensie de daarvoor verleende toestemming in. De heer Peters komt hiertegen in bezwaar. De afwijzende en botte manier waarop het ministerie van Defensie vervolgens reageert op brieven van de heer Peters leidt tot verdere escalatie van het conflict in plaats van tot een oplossing. Over de opstelling van het ministerie dient de heer Peters een klacht in bij de Nationale ombudsman. Volgens de Nationale ombudsman had de minister in samenspraak met het bedrijf moeten zoeken naar een oplossing voor het probleem.10
Actieve en adequate verwerving van informatie De in hoofdstuk 3 genoemde top 5 van oplossingen van conflicten in de relatie overheidburger (opheldering misverstanden, oplossen miscommunicatie, opheffen bejegeninsgklachten, etc.) geeft ook alle aanleiding om de naleving van de behoorlijkheidsnormen serieus te nemen. Het op een gelijkwaardige wijze omgaan met burgers, goede communicatie, het niet juridiserend benaderen van conflicten en het eventueel toepassen van mediation vormen krachtige middelen om het vertrouwen van de burger in de overheid te bevorderen, aldus de Nationale ombudsman.8
6.14 Het dienende bestuur Uit de wetenschappelijke literatuur en de rapporten van de Nationale ombudsman kunnen we afleiden dat de behoorlijkheidsnormen van het bestuur vergen dat het conflicten probeert te voorkomen en/of op te lossen. Deze houding van het bestuur betekent ook dat het bestuur niet vol voor het eigen belang gaat, maar zich opstelt als een redelijke conflictpartner, ook als de burger dat misschien niet is. Het bestuur dat zo handelt kunnen we aanduiden als het dienende bestuur. Hanna Tolsma laat aan de hand van enkele voorbeelden ontleend aan rapporten van de Nationale ombudsman zien welke behoorlijkheidsnormen kunnen nopen tot deze opstelling van het bestuur 9.
Redelijkheidsvereiste Bestuursorganen zijn onderworpen aan het redelijkheidsvereiste. Het redelijkheidsvereiste houdt in dat bestuursorganen de in het geding zijnde belangen tegen elkaar afwegen en dat de uitkomst hiervan niet onredelijk is. Deze behoorlijkheidsnorm kan in concrete gevallen van het bestuursorgaan vergen dat het in overleg treedt met de verzoeker om escalatie van het conflict te voorkomen of dat het zich inspant om een geschil in den minne te beslechten.
158
Uit de behoorlijkheidsnorm dat het bestuursorgaan op actieve en adequate wijze informatie moet verwerven kan in concrete gevallen van het bestuursorgaan worden gevergd dat het met andere betrokken bestuursorganen in overleg treedt om te bezien hoe voor de betrokken burger een aanvaardbare oplossing kan worden gevonden. Een voorbeeld Twee uitbaters van snackkarren hebben beiden hun oog laten vallen op een lucratieve lokatie om hun snackkar te exploiteren. Om op die lokatie de snackkar te mogen exploiteren is van maar liefst drie overheidsinstanties medewerking nodig: de gemeente, de provincie en het waterschap. De ene gegadigde voor de beschikbare standplaats kreeg de toestemming van de provincie, terwijl de andere gegadigde voor dezelfde standplaats een vergunning van de gemeente had gekregen. Geen van beide gegadigden kon onder deze omstandigheden sowieso de standplaats innemen. Volgens de Nationale ombudsman hadden de drie betrokken overheden bij elkaar moeten informeren en nagaan hoe een voor betrokkenen aanvaardbare oplossing kon worden gevonden.11
Coulance Uit een oogpunt van coulance moet een bestuursorgaan soms ingaan op een voorstel van de burger voor een oplossing van het conflict. Een voorbeeld Mevrouw de Vries had in haar woning problemen met de ontvangst van Radio 2 met haar huidige radio. Vaststaat dat deze technische problemen niet aan mevrouw de Vries of haar radiotoestel zijn te wijten. De problemen worden veroorzaakt door de nabije ligging van de woning van mevrouw de Vries bij drie zendmasten die uitzenden op een frequentie die zo dicht bij de frequentie van Radio 2 ligt dat Radio 2 wordt weggedrukt. Mevrouw de Vries verzocht de minister om vergoeding van de kosten voor aanschaf van een digitale radio. Naar het oordeel van de Nationale ombudsman had de minister uit een oogpunt van kosten en baten moeten ingaan op het verzoek nu de kosten voor behandeling van de klacht voor de minister een veelvoud aan kosten opleverde. Dit omdat het verplaatsen van de drie stoorzenders of het plaatsen van een steunzender veel duurder is en alleen mevrouw de Vries deze problemen ervaart. 12
10
Ontleend aan Rapport Nationale Ombudsman 2006/225. Ontleend aan Rapport Nationale Ombudsman 2007/249. Ontleend aan Rapport Nationale Ombudsman 2006/354.
8
Jaarverslag Nationale Ombudsman 2005, pag 75.
11
9
H.D. Tolsma, Bemiddelend bestuur, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2008, p. 28-29.
12
159
Correcte bejegening en fair play Uit de behoorlijkheidsnorm van de correcte bejegening en fair play kan ten slotte worden afgeleid dat het bestuur waar gevraagd en waar nodig naar vermogen hulp biedt en/of zich hulpvaardig opstelt. Dit idee van de dienende overheid impliceert dat de overheid de burger zo goed mogelijk zijn recht moet bezorgen, recht moet doen, moet informeren, doorvragen, meedenken en oplossingen moet zoeken.13
6.15 Actieve toepassing van behoorlijkheidsnormen Wat is nu de relatie tussen de idee van de dienende overheid en daaraan ten grondslag liggende behoorlijkheidsnormen enerzijds en de inzet van mediationvaardigheden anderzijds? Het antwoord op deze vraag is tweeledig: • In de eerste plaats kan het bestuur met de inzet van mediationvaardigheden in geval van conflicten invulling geven aan de op haar rustende behoorlijkheidsnormen. In het bijzonder kan de inzet van mediationvaardigheden in de bezwaarfase een methode zijn om vorm te geven aan de op het bestuursorgaan rustende verplichting om conflicten op te lossen en om aldus behoorlijk te besturen. Omgekeerd kan het bijvoorbeeld onbehoorlijk zijn als een gemeente niet bereid is mee te werken aan een informele manier van geschilbeslechting, zoals mediation. Een voorbeeld De heer Jaspers is met de gemeente verwikkeld geraakt in een ingewikkelde uitkeringskwestie. In de beroepsprocedure deed de rechtbank de gemeente en de heer Jaspers de uitnodiging om deel te nemen aan mediation. De gemeente weigerde dit, mede vanwege het risico daardoor in een procedureel nadeligere positie terecht te kunnen komen. De Nationale ombudsman achtte die weigering in strijd met het redelijkheidsvereiste, mede omdat als de mediation niet zou slagen de aanhangige beroepsprocedure alsnog kon worden vervolgd.14 • In de tweede plaats werpt een pro-actieve, oplossingsgerichte aanpak zijn schaduw vooruit naar de fase van de voorbereiding van besluiten. De inzet van mediationvaardigheden in de bezwaarfase is immers niet alleen een middel om conflicten op te lossen. De bezwaarfase impliceert een heroverweging van het eerder genomen besluit, een tweede ronde van besluitvorming. Als in het kader van die heroverweging de inzet van mediationvaardigheden een conflict oplost, waarom dan die mediationvaardigheden niet al inzetten in de primaire fase van besluitvorming? Dat kan immers de indiening van bezwaarschriften voorkomen. Hanna Tolsma noemt deze actieve handelwijze van het bestuur in de voorbereidingsfase bemiddelend bestuur.
160
13
L.J.A. Damen, Bestuursrecht, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2005, p. 16.
14
Ontleend aan Rapport Nationale Ombudsman 2009/004.
Zij wijst, mede met een beroep op de jurisprudentie,erop dat uit de artikelen 3:2 (onderzoeksplicht) en 3:4 Awb (belangenafweging en evenredigheid) deze handelwijze onder omstandigheden wellicht zelfs een rechtsplicht kan zijn, maar in ieder geval in termen van behoorlijkheid geboden kan zijn.15 Met het voorgaande is natuurlijk niet gezegd dat bemiddelend bestuur alle geschillen kan voorkomen of dat bemiddeling in alle gevallen geboden is. Van het bestuur mag in ieder geval worden gevraagd dat het onderzoekt of een conflict kan worden voorkomen. Maar in welke gevallen is dat in de praktijk nu hoogstwaarschijnlijk aan de orde? In hoofdstuk 3 zijn zes positieve indicaties voor de inzet van mediationvaardigheden genoemd. In de context van de behoorlijkheidsnormen zijn met name de volgende positieve indicaties relevant: a. procederen biedt geen oplossing voor het gerezen conflict, en b. de aanwezigheid van bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid, c. de aanwezigheid van emotionele en relationele componenten, d. de aanwezigheid van een communicatiestoornis of misverstand. Ad a. De rechter is niet bevoegd om te oordelen over de schending van een behoorlijkheidsnorm. Als het conflict alleen draait om een vermeend onbehoorlijke gedraging heeft procederen of het juridiseren van het conflict dus geen zin. Tegelijkertijd kan een onbehoorlijke gedraging op zichzelf al voldoende aanleiding zijn voor een conflict. In zo’n situatie is de inzet van mediationvaardigheden vaak een van de weinig bruikbare mogelijkheden voor een oplossing. Vaak is in zo’n situatie overigens ook sprake van de aanwezigheid van een van de andere genoemde positieve indicaties. Ad b. Het inventariseren van de aanwezigheid van bewegingsruimte en/of bewegingsbereidheid om tot een oplossing te komen is te beschouwen als een onderdeel van de zorgvuldige voorbereiding en van de inventarisering van de bij de besluitvorming betrokken belangen. Als die ruimte of bereidheid aanwezig is, kan het onder omstandigheden juist onbehoorlijk zijn als het bestuursorgaan niet van die ruimte of bereidheid gebruik maakt of op zijn minst onderzoekt of die ruimte of bereidheid daadwerkelijk kan leiden tot een oplossing. Ad c & d. Behoorlijkheidsnormen zien primair op de relationele kant van de verhouding tussen het bestuur en de burger. Als binnen die verhouding het conflict zich met name toespitst op de relationele kant, ligt het voor de hand om de oplossing te zoeken aan de relationele kant. Een meer horizontale benadering van de burger door het bestuur is daarbij van groot belang. Ook in de situatie dat sprake is van een communicatiestoornis of een misverstand moet de oplossing worden gezocht in verbetering van de communicatie en het wegnemen van het misverstand. De inzet van mediationvaardigheden is hiervoor bij uitstek geschikt.
15
H.D. Tolsma, Bemiddelend bestuur, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2008, p. 32 en H.D. Tolsma, Bemiddelen in de besluitvormingsfase. Een plicht voor het bestuur?, NTB, 2006, 11, p. 69-75.
161
Een al weer wat ouder voorbeeld uit de jurisprudentie laat zien hoe de rechter aankijkt tegen de bemiddelende rol van het bestuur en hoe het bestuur een conflict kan voorkomen met de inzet van mediationvaardigheden. Kater Napoleon veroorzaakte aanzienlijke overlast in de buurt. Hij drong de tuinen en woningen van de buren binnen, stal voedsel van de buurkatten, liet her en der reuksporen achter en vertoonde een imponerende houding tegenover de buren. B&W verplichtte op basis van de APV het baasje van Napoleon om hem binnen het afgesloten erf van de baas te houden. In de daarop volgende beroepsprocedure oordeelde de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State onder meer dat “onder deze omstandigheden van B&W in dit geval had mogen worden verwacht dat B&W, alvorens te besluiten tot de aanschrijving, zou hebben onderzocht of aan de klachten van de buren niet in belangrijke mate doelmatig tegemoet zou kunnen worden gekomen door bemiddeling bij het treffen van een - minder verstrekkende - regeling tussen het baasje van Napoleon en de buren, waarbij enerzijds het baasje ervoor zorg draagt dat kater Napoleon slechts op gezette tijden gedurende een bepaalde periode buiten zijn woning verblijft en anderzijds betrokken buren zodanige maatregelen nemen dat wordt voorkomen dat kater Napoleon hun woning gedurende die periode kan binnendringen.16
6.16 Slotsom Het gedrag van het bestuur moet niet alleen rechtmatig maar ook behoorlijk zijn, wil het bestuur conflicten werkelijk oplossen en voorkomen. Gedragingen die op zichzelf rechtmatig zijn maar tegelijkertijd onbehoorlijk kunnen voor burgers aanleiding zijn voor het indienen van bezwaar en beroep. Daargelaten dat het bestuur rechtmatig moet handelen, wil de burger dat het bestuur hem hoort en ziet en verwacht de burger een eerlijke en rechtvaardige behandeling. Hierop zien de behoorlijkheidsnormen. Van het bestuur wordt ook verwacht dat het conflicten met burgers probeert te voorkomen en in den minne op te lossen. Behoorlijkheidsnormen zijn dan ook een onderbouwing voor de op het bestuur rustende plicht om geschillen te voorkomen en op te lossen. In de voorbereidingsfase van besluiten kan bemiddelend bestuur dat gericht is op het voorkomen van conflicten onder omstandigheden zelfs een rechtsplicht zijn.
16
162
Vz. ARRS 28 juni 1993, AB 1994, 422.
163
Het juridisch kader & de behoorlijkheidsnormen in de praktijk Ervaringen en tips van de pioniers Wat betekent het juridisch kader van de Awb voor de toepassing van mediationvaardigheden in de praktijk? Hoe zorg je ervoor dat de burger vrij is om te kiezen tussen een informele aanpak of een reguliere procedure? Hoe ga je om met een verzoek om telefonische intrekking van een bezwaar? In deze bijdrage delen Emmely Hollink van de gemeente Helmond, Mirjam Pieterse van de gemeente Apeldoorn en Jochem van der Wiel van de gemeente Tilburg enkele praktijkervaringen in primo èn in de bezwarenfase. Emmely Hollink, secretaris van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Helmond, behandelt bezwaar- en beroepschriften en heeft een adviserende rol. Zij geeft aan dat de Awb het kader schetst, waarin wordt aangegeven hoe er moet worden gehandeld bij een aanvraag of bezwaarschrift. De Awb heeft vooral een procedureel karakter. Zolang de Awb bepalingen worden gerespecteerd is er dus alle ruimte om mediationvaardigheden toe te passen. Op haar afdeling wordt geen vaste procedure gevolgd voor de inzet van mediationvaardigheden. Men wil zo voorkomen dat er een nieuwe procedure wordt vastgelegd naast de officiële procedure. Het is volgens Hollink van cruciaal belang dat bij bezwaar, de behandelaar vanuit zijn eigen professionaliteit beslist hoe het probleem het beste aangepakt wordt. Een eerste stap om hierover te oordelen, is het zo snel mogelijk telefonisch contact opnemen met de burger in kwestie. Naar aanleiding van dit gesprek wordt beoordeeld welke aanpak de beste is. Het doel van het telefoongesprek is het bepalen hoe de burger het beste geholpen kan worden met zijn aanvraag, klacht of bezwaar’. Mediationvaardigheden behoren hierbij eerder tot de professionele vaardigheden waarover een behandelaar dient te beschikken, dan tot een nieuwe manier van procederen. Het is geen tovermiddel waardoor bezwaarschriften van tafel gaan. Mirjam Pieterse is juridisch beleidsmedewerker in het team Handhaving van de afdeling Milieu van de gemeente Apeldoorn. Zij houdt zich bezig met bestuursrechtelijke handhaving zoals het opleggen van een last onder dwangsom, het behandelen van verzoeken om handhaving en gedoogverzoeken. Tevens doet zij de juridische control op uitgaande brieven. “Omdat ik in het najaar van 2007 een mediationopleiding heb gevolgd, ben ik gevraagd voor de rol van projectleider voor het pioniertraject mediationvaardigheden binnen het team Handhaving van de afdeling Milieu” vertelt Pieterse. “Wij gebruiken mediationvaardigheden in de primaire fase, dus nog voordat we een besluit op het gebied van handhaving nemen. Het doel is om met de inzet van mediationvaardigheden handhavend optreden waar mogelijk te voorkomen, terwijl toch aan de milieuwetgeving wordt voldaan. Hoewel de Wet milieubeheer een dwingend karakter heeft, kunnen in de primaire fase veel problemen of conflicten voorkomen worden door een directe en respectvolle communicatie. Bij handhavingszaken is het van belang om te kijken wat er in de voorfase is gebeurd: is er sprake van miscommunicatie of bestaan er onduidelijkheden bij de onderne-
164
mer, en zo ja, waar heeft dit aan gelegen en kan dit nog worden hersteld met behulp van een persoonlijke interventie?” Het verhelderen van miscommunicatie of wegnemen van onduidelijkheden kan al een groot verschil maken. Pieterse ziet het toepassen van mediationvaardigheden als een vorm van zorgvuldigheid. “In mijn mediation-opleiding heb ik het volgende geleerd; ANNA, oftewel Altijd Nagaan Nooit Aannemen. Met andere woorden: check altijd alles bij burgers of bedrijven door goed door te vragen. Ook goed luisteren is belangrijk! Mijn collega-handhavers zijn oplossingsgerichte personen, dat is ook een voorwaarde om hun werk goed te kunnen doen. Maar juist deze oplossingsgerichtheid kan ertoe leiden dat het ‘ANNA-beginsel’ nog wel eens wordt vergeten. Ik trap zelf ook nog regelmatig in deze valkuil.” Ook Hollink geeft aan dat zij het verrassend vindt hoe eenvoudig problemen soms kunnen worden opgelost. In een beschikking tot subsidietoekenning aan een instelling werd alvast aangekondigd dat het college had besloten om de subsidie in de toekomst stop te zetten. Hierop werd door de instelling onmiddellijk bezwaar aangetekend omdat de Raad in deze kwestie een nader onderzoek had gelast en er in de beschikking wel erg vooruitgelopen werd op zaken. Juridisch zou het bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat de genoemde passage niet kon worden aangemerkt als een Awb besluit. Hiermee zou er niet meer worden toegekomen aan de inhoud. De oplossing was vele malen simpeler. De primaire afdeling gaf aan dat de passage in de beschikking slechts het bestaande collegebesluit was en dat de raad hierover inderdaad nog nader onderzoek instelde. Een misverstand dus en dit kon eenvoudig worden opgelost met een iets duidelijker omschrijving in de beschikking. Pieterse vertelt dat zij in haar werk veel te maken heeft met ondernemers die iets moeten doen op grond van de Wet milieubeheer. Door een telefonische interventie hoeft zij vaak niet meer handhavend op te treden. Dat scheelt een hoop tijd, geld en ergernis.” Een voorbeeld Een horeca-ondernemer moest een geluidsbegrenzer installeren om te voldoen aan de wettelijke normen. Ondanks herhaaldelijke verzoeken van de inspecteur deed hij dat echter niet. Daarom kreeg ik van deze collega-inspecteur een verzoek om handhavend op te treden. Ik heb toen eerst telefonisch contact opgenomen met de ondernemer en hem gevraagd waarom de geluidsbegrenzer nog steeds niet geïnstalleerd was. Vervolgens heb ik op een respectvolle doch duidelijke manier uitgelegd dat hij echt bepaalde maatregelen op korte termijn moest treffen, waarbij ik ook een einddatum heb genoemd waarbinnen het voor elkaar moest zijn. Daarnaast heb ik aangegeven dat wanneer hij dit zou nalaten, ik een last onder dwangsom zou opleggen. Na een controle van mijn collega inspecteurs, één week later, bleek dat de ondernemer de gewenste maatregelen had getroffen. Ik kreeg via mijn collega’s te horen hij het waardeerde dat ik eerst direct persoonlijk contact met hem had opgenomen alvorens ik ging handhaven. Ook Hollink is het eens met het feit dat de primaire fase van cruciaal belang is bij het voorkomen van bezwaren. “Wanneer in de primaire fase niet respectvol wordt gehandeld, heeft dit vaak een verdere polarisatie van standpunten of miscommunicatie tot gevolg.” Hollink geeft verder aan dat het toepassen van mediationvaardigheden in de praktijk er soms voor zorgt dat men voor een juridisch dilemma staat. Zo wordt het bijvoorbeeld lastig wanneer een bezwaarmaker vraagt
165
hoe kansrijk zijn bezwaar is. Of wanneer de bezwaarmaker na nadere informatie te hebben gekregen aangeeft dat hij zijn bezwaar net zo goed kan intrekken, omdat hij denkt dat zijn bezwaar waarschijnlijk niets zal opleveren. “Je moet je bewust zijn van het feit dat je als behandelaar van het bezwaar voor de gemeente werkt. Dit betekent dat je erg zorgvuldig moet zijn. Het is van belang dat burgers hun rechtsmogelijkheden blijven behouden. Wanneer een bezwaarmaker twijfelt of zijn bezwaar zinvol is, verwijzen wij eventueel naar een rechtshulpverlener, zodat hij een goede afweging kan maken.” Ook het omgaan met intrekkingen kan soms lastig zijn. Er zijn bezwaarmakers die hun bezwaar telefonisch intrekken en ons vragen om de intrekking te bevestigen. Hier wordt soms mee ingestemd, maar dit is in feite niet Awb conform. Ervaring leert dat ondanks afspraken met de bezwaarmakers hierover, schriftelijke intrekking nogal eens uitblijven. “Bij een bevestiging van onze zijde bevestigen wij de intrekking van het bezwaar waarbij wij vragen of dit een juiste weergave is van het telefonische gesprek. Mocht de bezwaarmaker het alsnog niet eens zijn met de intrekking dan heeft hij nog twee weken de tijd om ons te laten weten dat het bezwaar toch moet worden doorgezet.”
Wanneer in de primaire fase niet respectvol wordt gehandeld, heeft dit vaak een verdere polarisatie van standpunten of miscommunicatie tot gevolg.
Hollink vertelt vervolgens dat telefonisch contact naar aanleiding van het bezwaar ook wel eens in het nadeel kan werken van de bezwaarmaker. Zo werd er door een burger bezwaar gemaakt tegen de beëindiging van het leerlingenvervoer van de zoon van 11 jaar. In het bezwaar werd als een van de gronden aangegeven, dat de jongen absoluut niet alleen gelaten kon worden. Naar aanleiding van dit bezwaar namen wij telefonisch contact op met de ouders. De zoon nam de telefoon aan en vertelde tot onze verrassing dat hij alleen thuis was omdat zijn ouders aan het werk waren en pas na half zeven ’s avonds thuis zouden zijn. Het bezwaar was daardoor niet erg overtuigend.
Jochem van der Wiel is projectleider mediationvaardigheden en werkzaam op de afdeling Juridische Zaken van de gemeente Tilburg. Hij geeft aan dat het snelle actie/reactie werk dat de inzet van mediationvaardigheden met zich meebrengt, voor hem en zijn collega’s soms lastig te combineren valt met de civiele en bestuursrechtelijke procedures die ook gevoerd moeten worden. In Tilburg worden mediationvaardigheden ingezet in de bezwaarfase, dus nadat een bezwaarschrift bij de juridische afdeling is binnengekomen. Bij de centrale juridische dienst van de gemeente Tilburg is het uitgangspunt dat je je ontwikkelt als generalist. Het combineren van deadlines voor rechtbankzittingen en het schrijven van verweerschriften en de toepassing van mediationvaardigheden kan stressvolle situaties opleveren. Daarnaast kan een focus op de juridische waarheidsvinding een belemmering opleveren. Je moet durven loslaten en samen met de burger op zoek gaan naar oplossingen, natuurlijk wel binnen het wettelijk kader. Deze houding is van een heel andere orde dan die de juristen in hun opleiding meekrijgen.
166
“Het zo vroeg mogelijk inzetten van mediationvaardigheden betekent minder schade aan het eind” vertelt Pieterse. Wanneer ik een zaak van mijn collega-inspecteurs overneem, is het soms zo dat vreemde ogen dwingen. Als ondernemers een andere ambtenaar aan de lijn krijgen die een luisterend oor biedt, maar tegelijkertijd respectvol duidelijk maakt dat de maat vol is, wordt vaak alsnog aan de wetgeving voldaan. Tijdens een persoonlijk gesprek hoor je ook wanneer iemand niet aan de regelgeving heeft kunnen voldoen. Met het verzenden van brieven zou je daar nooit achter zijn gekomen en doe je al snel allerlei aannames.
De inzet van mediationvaardigheden in de bezwarenfase heeft een olievlekwerking naar de vakafdelingen. Door de andere aanpak met hen te bespreken zien zij zelf ook mogelijkheden om telefonisch contact met de burger op te nemen.
De klassieke juristen, de juristen pur sang, prefereren daarnaast vaak een schriftelijke communicatie boven de mondelinge communicatie. Het telefonisch benaderen van burgers is natuurlijk ook een stuk minder ‘veilig’ dan het schrijven van een reactie op een bezwaar achter je bureau. Je moet echt een drempel over. Door de behaalde successen met hen te delen proberen we hen mee te nemen en te overtuigen van het nut van de andere aanpak. Daarnaast is het ook een kwestie van oefening.”
Van der Wiel ziet dat de inzet van mediationvaardigheden in de bezwarenfase ook tot een olievlekwerking naar de vakafdelingen werkt. Door na ontvangst van een bezwaar met de vakafdeling een andere aanpak te bespreken zien zij zelf ook mogelijkheden om telefonisch contact met de burger op te nemen in de primaire fase. De afdeling bouwvergunningen en handhaving van de gemeente Tilburg heeft de smaak ook te pakken gekregen en bellen voor verschillende soorten van besluitvorming standaard met de burger.
Voor andere gemeenten hebben Mirjam Pieterse, Emmely Hollink en Jochem van der Wiel de volgende adviezen • Ga aan de slag met mediationvaardigheden en kijk ook naar de primaire fase omdat daar veel winst te behalen valt. • Zorg voor een goede training die aansluit bij de werkzaamheden van de medewerkers (zowel juridische zaken als de vakafdeling). • Zorg ervoor dat medewerkers de tijd en ruimte krijgen om zich de andere aanpak eigen te maken. • Zorg voor veel oefening en intervisie.
167
“Het lijkt mij ongewenst voor u dat deze zaak in de publiciteit komt!” “ Als goede burger heb ik een lichte bouwvergunning aangevraagd voor een overkapping om daarmee een carport te realiseren voor een dubbele garage tegen de zijgevel van mijn woning. De overkapping heeft daarmee twee -reeds bestaande!!!- wanden (één wand van mijn huis en één van de buren). Het staat voor mij vast dat dit bouwwerk licht-bouwvergunningsplichtig is. Door middel van een bizarre sluiproutemethode hebt u mijn vergunningsaanvraag omgedoopt tot een vergunningsaanvraag voor een ‘generiek gebouw’ en weigert u mij een vergunning . Dit terwijl mijn buurman dezelfde (volgens u illegale) overkapping heeft. Ik vraag mij met groeiend ongenoegen af waarom hij wel een vergunning heeft gekregen en ik niet. Kennelijk beschik ik niet over de benodigde overtuigingskracht om u als “hindermacht” in mijn voordeel te doen beslissen. Ik begrijp dat, alleen wanneer ik de overkapping in de vier hoeken laat rusten op staande balken, mijn carport licht-bouwvergunningsplichtig is. Deze constructiewijziging is voor mij een belemmerende en kostenverhogende factor. Ik verzoek u onverwijld mijn bouwplan opnieuw te bezien. Het lijkt mij ongewenst voor u dat deze zaak in de publiciteit komt!”
Geanonimiseerde bewerking van een bezwaar
168
169
7
Wat vraagt een andere aanpak van de organisatie & hoe zorg je voor verankering?
Klarie Smit, Anneke de Koning, Caroline Koetsenruijter en Joey van den Hurk
7.1 Leeswijzer In dit hoofdstuk worden de thema’s die aan het begin van dit boekje al kort besproken zijn, op drie punten uitgewerkt: project- en verandermanagement in brede zin (7.1-7.7), een stappenplan voor projectrealisatie (7.8) en instrumenten om effecten te meten (7.9). We sluiten af met enkele ervaringen van pioniers (7.10). Het project- en verandermanagement wordt beschreven door Klarie Smit op basis van haar ervaringen bij het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). Het UWV constateerde in 2004 dat het aantal bezwaren steeg. Dit leidde tot een hogere werkdruk en achterstand, want niet alle klachten konden tijdig worden afgehandeld. Dit leidde weer tot een stijging van het aantal bezwaren, klachten en ontevreden klanten. De Raad van Bestuur maakte zich daar meer en meer zorgen om en vroeg Smit om te experimenteren met mediation en mediationvaardigheden tijdens de bezwaarfase. Het UWV was als grote ZBO echt een pionier en zij hebben inmiddels veel ervaring opgedaan met het doorvoeren en implementeren van de daarvoor benodigde veranderingen.
Aan de hand van 5 stappen kan een eigen traject goed worden voorbereid, geïmplementeerd en verankerd
Een bestuursorgaan wil met mediationvaardigheden gaan werken. Dat leidt tot een organisatieverandering die betrekking kan hebben op een deel van de organisatie zoals het primair proces of op het bezwaarproces, of op de hele organisatie. In termen van verandermanagement is er in beide situaties sprake van een meervoudige verandering op individueel en groepsniveau. De medewerkers zullen anders gaan optreden, de managers daarop anders sturen en verantwoorden, het proces verandert en de burgers zullen - hopelijk - een betere, meer persoonlijke dienstverlening ervaren in (dreigende) conflictsituaties. Kortom het gaan werken met mediationvaardigheden betekent een omslag in denken en doen. Het vraagt een andere houding en ander gedrag. Dat zijn uitdagende, maar ook lastige verandertrajecten. Ze vragen tijd en inzet. Het verandertraject is een spannende reis met als bestemming een volwassen rol voor mediationvaardigheden in de publieke dienstverlening. 1
170
In de daarop volgende bijdrage is een stappenplan opgenomen voor overheidsorganisaties die een eigen pilottraject willen opstarten. Aan de hand van 5 stappen kan een eigen traject goed worden voorbereid, geïmplementeerd en verankerd. Het stappenplan is gebaseerd op de ervaringen en het onderzoek van Klarie Smit, Anneke de Koning en Caroline Koetsenruijter1 en aangevuld op grond van informatie uit het huidige pioniertraject en algemene modellen van projectmanagement. In paragraaf 7.9 beschrijft Joey van den Hurk de beschikbare meetinstrumenten voor de monitoring en evaluatie van de inzet van mediationvaardigheden.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Eindrapportage onderzoek “Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering” van het Nederlands Mediation Instituut (uitgevoerd door C. Koetsenruijter, K. Smit en A. de Koning), maart 2008.
171
Een nieuwe manier van werken in de praktijk
Klarie Smit
7.2 Van visie naar plan Het gaan werken met mediationvaardigheden is geen doel op zich. Analyseer voorafgaand aan het formuleren van een visie welke onderdelen van de dienstverlening met mediationvaardigheden kunnen worden verbeterd en wat de te verwachten resultaten zijn op korte en langere termijn (een jaar en drie tot vijf jaar). Is een verandertraject mogelijk? Maak aan de hand van de probleemanalyse keuzes, waar het invoeren van mediationvaardigheden effect kan hebben. Mediationvaardigheden worden al snel gekoppeld aan verbetering van de publieke dienstverlening. Maar is dat wel voldoende als motivering voor het eigen verandertraject? Er zijn ook andere instrumenten om de publieke dienstverlening te verbeteren, waarom kiezen voor mediationvaardigheden? Maak daarom duidelijk in de visie wat de verwachte meerwaarde is van mediationvaardigheden en welke resultaten te bereiken zijn in dit verandertraject. Als dit duidelijk is, is ook de noodzaak om zaken te veranderen duidelijk. Het inzetten van mediationvaardigheden veronderstelt een nadruk op (directe) mondelinge communicatie in de klantcontacten en oplossingsgerichtheid in plaats van de focus op het volgen van de (formele overwegend schriftelijke) procedure. Dat zal voor bijv. medewerkers van juridische zaken meestal een flinke verandering betekenen. Het formuleren van visie, doelstellingen en resultaten toont ook de noodzaak om te veranderen. Dat kan een duidelijk signaal geven en de urgentie of de drive zijn om mee te gaan in het verandertraject. Bij het UWV viel de keuze op mediationvaardigheden voor de verbetering van het bezwaarproces omdat er een noodzaak bestond om de klant anders te bejegenen. Het aantal bezwaarzaken bleef toenemen en de klanttevredenheid was laag, terwijl wij overtuigd waren van de juridische kwaliteit van de dienstverlening (een gering percentage van de zaken liep schipbreuk bij de bestuursrechter). Voor de klant was dat niet voldoende. Uit onderzoek bleek dat de klant snelheid belangrijk vond, maar ook meer betrokken wilde worden bij de behandeling van het bezwaar. Het UWV zag het belang in om de klanttevredenheid te verhogen en bovendien een voordeel voor de eigen organisatie in de vorm een verkorting van de behandeltermijn en belangrijker een beter imago van de organisatie, waardoor de verwachting ontstond dat op langere termijn er minder procedures en klachten zouden komen. Dit inzicht leidde tot een snelle interventie met toepassing van mediationvaardigheden tijdens de bezwaarfase. Die noemden wij bij het UWV “ de andere aanpak”.
172
Als visie, doelstellingen en te verwachten meerwaarde benoemd zijn, moet de omvang van het verandertraject gekozen worden. Die is afhankelijk van de beschikbare capaciteit, financiële middelen en tijd. Ook het klimaat in de organisatie speelt een rol. Zijn er recentelijk reorganisaties geweest, is er sprake van werkvoorraad, is er een hoge werkdruk enz. Al deze factoren zijn van invloed op de veranderbereidheid. Als de veranderbereidheid gering is, kan er niet gestart worden met een groot verandertraject. Grote verandertrajecten zijn risicovol. Met weinig tijd en middelen of een geringe veranderbereidheid is een pilot als experiment aan te raden. In een afgebakende omgeving met een goed plan een nieuwe handelwijze met mediationvaardigheden beproeven en aan de hand van de resultaten evalueren of en op welke wijze toepassing mogelijk is in de gehele organisatie. Levert het experiment de beloofde resultaten dan opent zich veel gemakkelijker de besluitvorming naar een vervolg. De pilotvorm maakt het verandertraject overzichtelijk. Tegelijkertijd kent deze vorm het risico dat het experiment te vrijblijvend wordt uitgevoerd en daarmee onvoldoende oplevert. Goede aansturing van een pilot is daarom noodzakelijk. Dit is een succesfactor en succes nodigt uit om aan te sluiten. Het is belangrijk om de ambitie van het verandertraject te managen. De ervaring leert dat in de praktijk veranderen meer tijd kost dan gedacht. In het dagelijkse werk moet het verandertraject “ concurreren” met going concern (‘de lopende zaken en werkzaamheden’). Ook nieuwe wet- en regelgeving en automatiseringsproblemen kunnen roet in het eten gooien. De omstandigheden beperken de spankracht en de inzet. Verandertrajecten moeten op een termijn van een jaar (een deel van) hun meerwaarde kunnen bewijzen. Lukt dat niet, dan vloeit energie en aandacht weg. Een realistisch plan met inschatting van risico’s en planning maakt duidelijk waar de valkuilen liggen. Realisme in de planvorming versterkt het vertrouwen om het plan uit te voeren. Vertraging en tegenslag kunnen snel omslaan in twijfel en weerstand waardoor het hele verandertraject ter discussie komt te staan. De juridisch medewerkers die tijdens de bezwaarfase aan de slag gingen met mediationvaardigheden hadden tijd nodig om zich in die nieuwe aanpak te bekwamen. De nieuwe aanpak kostte daarom in het begin meer tijd dan de reguliere werkwijze. In aanvang besteedden de medewerkers meer tijd aan de voorbereiding van het gesprek, aan het overleggen met collega’s en het verifiëren van oplossingsrichtingen in wet- en regelgeving. Vanwege de nieuwe handelwijze konden de medewerkers minder putten uit hun ervaring, waardoor zij op andere wijze probeerden hun onzekerheid te reduceren. Toen de nieuwe aanpak tot het “gewone” gedrag van de professional ging behoren, werden de verwachte resultaten zichtbaar. Als duidelijk is waar het verandertraject zich gaat afspelen, moeten managers en medewerkers betrokken worden bij de planvorming. Het is daarbij aan te bevelen van aanvang aan de taken en verantwoordelijkheden in het traject duidelijk te benoemen. Zoals wie gaat het traject managen en wie krijgen een sleutelrol? Zorg ervoor de voortgang in het traject te bewaken, zodat discussies niet uitmonden in onzekerheden en mogelijk te verwachten problemen, maar oplossingsgericht zijn en vertaald worden in termen van risico’s en maatregelen. Filosoferen over wat zich kan voordoen en welke missers er kunnen worden gemaakt door mediationvaardigheden toe te passen, zijn weinig constructief. Ook het reguliere proces kent zijn missers. De uitdaging van het verandertraject is om van de missers te leren en daarbij doelgericht te blijven.
173
Binnen elke organisatie zijn er medewerkers die zich kenmerken door vernieuwend denken en lef tonen. Deze medewerkers zijn bij uitstek degenen die een voortrekkersrol kunnen spelen in een verandertraject. Zoek ook naar collega’s die enthousiast zijn voor het idee en wellicht bekend zijn met mediation of conflictvaardigheden. Mobiliseer deze collega’s en betrek ze bij het project. Zij kunnen de trekkers worden in het verandertraject. In het verandertraject kunnen zij kennis over mediationvaardigheden verbinden met kennis over de organisatie, het werkveld en de wettelijke kaders en daarmee betrokkenheid en deskundigheid bieden. In de praktijk zal echter blijken dat de vernieuwers maar een klein deel vormen van de organisatie. De grootste groep medewerkers zijn degenen die niet tegen, maar ook (nog) niet vóór de verandering zijn. Het is de opdracht aan de verandermanager om deze groep in beweging te krijgen richting vernieuwers.
Wat is een succesvol veranderplan? • Formuleer een heldere visie die aansluit op de organisatievisie • Maak duidelijk hoe en waar u mediationvaardigheden wilt gaan toepassen • Formuleer doelstellingen • Maak een communicatieplan om uw organisatie te informeren en te betrekken bij het verandertraject
7.3 De veranderstrategie De visie en het doel van de verandering definiëren is een hele klus. Dan moet het echte werk nog beginnen. Voor de uitwerking is een goede strategie nodig. Veelal wordt daarbij gedacht dat de brede bottom-up de meest passende strategie is. Beginnen op de werkvloer met medewerkers die de verandering graag willen en kunnen uitdragen. De analyses en de oplossingen komen van de basis, zijn concreet en uitvoerbaar. De beperking van deze strategie is vaak dat de focus ligt op kleine aanpassingen of aanpassingen in een kleine groep. Voor de invoering van mediationvaardigheden op een zelfstandige organisatie-eenheid dus heel geschikt. De beperking manifesteert zich als de te veranderen afdeling voor de werkstroom afhankelijk is van andere eenheden, waar het verandertraject niet leeft en het management andere keuzes heeft gemaakt. De bottom-up strategie zal er dan toe leiden dat de effecten van mediationvaardigheden beperkt zijn. Het volgende voorbeeld illustreert dat de strategie ook zeer verstorend kan werken in het verandertraject. De juridisch medewerkers hebben mediationvaardigheden een rol gegeven tijdens de behandeling van bezwaren van burgers. Zij lossen als het kan, zaken in overleg met de burger op en hebben daarbij als uitgangspunt oplossingsgerichtheid boven proceduregerichtheid. De medewerkers van de primaire afdeling waar het besluit in primo tot stand is gekomen zijn niet of onvoldoende bekend met de nieuwe werkwijze. De houding van de primaire eenheid zal dan al snel afwijzend in plaats van coöperatief zijn. De toepassing van mediationvaardigheden wordt negatief gepercipieerd als “handjeklap met de burger”. Om een beter resultaat te krijgen en bovenstaande effecten te verkleinen, is het aan te bevelen de brede bottom-up strategie te combineren met een topdown strategie. Deze strategie kent als voordeel dat het plan door de (hele) lijnorganisatie wordt gedragen en uitgevoerd.
174
Dit betekent niet dat alle eenheden direct met mediationvaardigheden aan de slag moeten, maar wel dat het management committment verleent aan medationvaardigheden en meewerkt aan het slagen van het traject (zie ook het eerste hoofdstuk van dit boek). Daarmee is een belangrijke en misschien wel de belangrijkste succesfactor voor de invoering van mediationvaardigheden benoemd. De bestuurders en managers als sponsoren van het project. Niet alleen in de vorm van beschikbaar stellen van middelen en capaciteit, maar als ambassadeur en in het tonen van voorbeeldgedrag. Een bestuurder die toont dat hij zelf de meerwaarde van mediationvaardigheden ziet en dit verduidelijkt in situaties uit zijn dagelijks functioneren, zoals het behandelen van een klacht van een burger, hoeft de bedoeling van mediationvaardigheden niet met veel woorden uit te leggen. Zo’n bestuurder nodigt medewerkers uit om te handelen zoals hij heeft gehandeld. Een mooiere uitnodiging om mee te doen voor medewerkers is bijna niet denkbaar. Een ander niet te onderschatten voordeel van de topdown strategie is dat mediationvaardigheden meer tot ontwikkeling komen in de totale organisatie en in verschillende toepassingsvormen. Dat kan een ontwikkeling op lange termijn versterken. Op korte termijn zal het voordeel zijn, het verbreden en versterken van het draagvlak voor de toepassing van mediationvaardigheden.
Waarom nadenken over de strategie? • Met een goede strategie versterkt u het verandertraject en verbind u de activiteiten • Met een veranderstrategie houd u de vaart erin ook in tijden van tegenslag • Met een strategie maakt u duidelijk waarom activiteiten plaatsvinden
7.4 De project- of verandermanager Een verandertraject is een project met een manager. Gezien de aard van het traject vraagt de invoering van mediationvaardigheden een projectmanager die in staat is te acteren als verandermanager. Verandertrajecten managen is anders van aard dan een lopend proces beheersen en besturen. De verandermanager is liefst iemand met visie, die tegen een stootje kan en tevens empatisch is. De verandermanager straalt oplossingsgerichtheid uit, kan goed communiceren en beheerst conflictmanagement. Leiderschap en voorbeeldgedrag zijn belangrijk voor succes. Collega managers zullen zich misschien afwachtend of kritisch opstellen over het project. De verandermanager kan daardoor in een isolement geraken. Het is zaak om te zorgen voor medestanders. Werk bij collega’s aan draagvlak en probeer daarmee ook een coalitie te vormen. Benadruk dat de verandering een organisatiebelang dient en daarmee veel meer dan het persoonlijke en zakelijke belang van de verandermanager. Zorg ook als verandermanager voor committment bij het bestuur. Niet alleen in woord, maar ook in gebaar door bijv. actieve betrokkenheid van bestuurders bij presentaties over het traject. Daarmee wordt het organisatiebelang duidelijk.
175
Een verandermanager weet zijn project goed voor het voetlicht te brengen. In de ogen van sommigen kunnen dat sterallures zijn. Raak niet verblind door succes, maar blijf oog houden voor alle succesfactoren van het project. Wordt vooral niet de personificatie van het project. Een veranderproject is geslaagd als de verandering is ingevoerd en de verandermanager vertrokken. Charismatisch leiderschap bij een verandermanager is een goede eigenschap, maar bedenk dat daarmee niet vanzelfsprekend de resultaten worden behaald. Hard werken, vasthoudendheid en support van collega’s zijn minstens zo belangrijk.
Tips voor de verandermanager • Veranderen kan je niet alleen, zoek medestanders • Je hebt behoefte aan reflectie, intervisie kan daarbij helpen • Je hebt geduld nodig, het verandertempo kan sterk verschillen bij medewerkers • Je viert successen, maar vooral; vergeet ze niet te snel!
7.5 Draagvlak Zonder draagvlak is er geen verandering. De verander- of projectmanager die verantwoordelijk is voor het invoeren van mediationvaardigheden moet het bouwen van draagvlak hoog op zijn lijstje hebben staan. Draagvlak wordt gecreëerd door goed communiceren: het verandertraject duidelijk maken, de noodzaak en de meerwaarde. Communiceren alleen is niet voldoende, betrekken bij het traject is minstens zo belangrijk. Een manager die mediationvaardigheden een warm hart toedraagt zal deze begrippen herkennen als kernbegrippen van de theorie van de procedurele rechtvaardigheid. Als medewerkers goed op de hoogte zijn van de bedoelingen en de inhoud van het verandertraject en invloed hebben gehad in het traject zullen zij zich meer herkennen en er meer voor gaan. Het is ook “hun” verandertraject geworden. Draagvlak moet ook gebouwd worden bij de burgers die geconfronteerd zullen worden met mediationvaardigheden. Voor veel burgers is het begrip nog onbekend, zij zullen weinig voorstelling kunnen maken wat het in hun situatie betekent. Daarom is informatie over wat zij kunnen verwachten en zelf kunnen bijdragen van groot belang. De ervaren tevredenheid wordt bepaald door de verwachting vooraf en het resultaat na afloop. Door burgers te informeren over wat ze te wachten staat als er met mediationvaardigheden gewerkt gaat worden, kunnen zij hun verwachtingen hierop beter afstemmen en zal ook duidelijk zijn dat de nieuwe handelwijze oplossingsgericht is. Dit betekent dus niet dat de burger altijd krijgt wat hij gevraagd heeft en dat er grenzen bestaan in wet- en regelgeving.
176
In onderstaand schema een overzicht van de mogelijkheden voor de versterking van draagvlak. Ik maak daarbij een onderscheid tussen informeren en betrekken. Bij het betrekken gaat het om een actieve rol voor de informatieontvanger. Gehoord worden, invloed hebben op het verandertraject, daar draait het bij betrekken om.
Doel
Doelgroep
Vorm
Informeren en betrekken
Management Medewerkers verandertraject Collega’s vakafdelingen
Werkoverleg, interactieve bijeenkomsten, procesbegeleider, maar ook workshops, ideeënbus, klaagmuur, forumdiscussies en andere participatieve werkvormen
Informeren en betrekken
Klanten
Gerichte informatie op site of in brochure, bijeenkomsten
Informeren
Burgers (potentiële klanten)
Huis-aan-huisbladen, site, brochure
Informeren
Gehele organisatie
Bedrijfsblad, Intranet, Nieuwsbrief, werkbezoeken, werkoverleg lunchbijeenkomsten, forumdiscussies
Informeren
Andere betrokkenen (stakeholders)
Vakbladen, Nieuwsbrief
Voor alle communicatie uitingen geldt dat zij een duidelijke boodschap moeten uitstralen. Het helpt daarbij als de afzender herkenbaar is. Het is daarom aan te bevelen het verandertraject of project een naam te geven. Een ander advies is casuïstiek te gebruiken. Een aansprekende casus kan in een paar zinnen de meerwaarde van mediationvaardigheden tonen. De interactieve bijeenkomsten voor de direct betrokkenen zijn afhankelijk van de schaal van het project bijeenkomsten met kleine groepen, maar soms ook met grotere groepen medewerkers (zgn. large scale interventions). Deze laatste vorm vraagt met name in verandertrajecten een strakke organisatie. Benoem duidelijk het doel en de rol van de betrokkenen, hanteer een agendering en verslaglegging, zorg voor tijdige verspreiding van vergaderstukken en daarmee een gelijk informatieniveau. Geef de deelnemers het gevoel dat zij serieus genomen worden, maar wek niet de verwachting dat alles ter discussie staat en bespreek duidelijk waarop de deelnemers invloed kunnen uitoefenen. Een (externe) procesbegeleider is vaak beter in staat om deze bijeenkomsten te leiden door een meer neutrale rol. Communiceren is een voortdurend en zichzelf herhalend proces in verandertrajecten. “Ideeën dringen pas door als ze vaker zijn gehoord”, John P. Kotter.
177
Natuurlijk is het daarbij niet de bedoeling dat telkens hetzelfde verhaal wordt verteld, handhaaf de boodschap, maar varieer de accenten en voorbeelden. Tenslotte, niet communiceren is ook communiceren. Als er een tijd niet gecommuniceerd wordt zullen de tegenstanders van de verandering denken dat de wind is gaan liggen en zich bevestigd voelen in hun afwijzend gedrag. Nog belangrijker de twijfelaars zullen een stap terug doen. Zorg er daarom voor dat er vaste geplande communicatiemomenten zijn en speel snel in op geruchten in de wandelgangen. Door snel te communiceren kan de weerstand worden beperkt. Weerstand tegen veranderingen is een hardnekkige en te duchten “tegenstander” in verandertrajecten.
Hoe organiseert u draagvlak? • O nderscheid en definieer de verschillende doelgroepen waar u draagvlak wilt creëren, zoals direct betrokken medewerkers, medewerkers van andere niet betrokken afdelingen • Maak een communicatieplan waarin u de communicatiestrategie beschrijft en verbijzondert voor de verschillende doelgroepen • Intensiveer de activiteiten voor de direct betrokkenen bij de verandering • Kies afwisselende en bij de doelgroepen passende vormen • Zorg voor regelmatige communicatie • Communiceer open en duidelijk, passend bij het toepassen van mediationvaardigheden • Ga aan de slag
7.6 Weerstand Veranderen kost management en medewerkers moeite, het geeft onzekerheid. Voor veel mensen is het daarom aantrekkelijk om de status quo te handhaven. Als er dan toch veranderd moet worden, ontstaat weerstand. Het bouwen van draagvlak door te informeren en te betrekken helpt om de weerstand te verminderen. Daar waar aan weerstand onzekerheid en angst ten grondslag liggen is duidelijkheid geboden. De manager en de medewerker die met mediationvaardigheden gaat werken, moet weten hoe dat past in zijn taak, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het is van cruciaal belang dat het verander- of projectplan een concretisering van de toepassing van mediationvaardigheden geeft op operationeel niveau. Pas wanneer de individuele medewerker weet wat er van hem verwacht wordt, kan hij zich inzetten voor de verandering. Dan kan hij ook zien welke effecten de verandering voor zijn werk betekent en zijn handelen daarop afstemmen. Het is daarom aan te bevelen in het werkproces duidelijk neer te leggen wanneer en hoe de mediationvaardigheden moeten worden toegepast en welke resultaten daarvan verwacht worden. Bedenk daarbij dat in de startfase medewerkers ruimte moeten hebben om aan de nieuwe handelwijze te wennen. Dus verplicht niet dat in de startfase alle zaken op de nieuwe manier moeten worden behandeld. Maak daarvoor passende afspraken, waarvan de uitvoering wel gevolgd moet worden in de verantwoordingscijfers. Erken bij de aanvang dat niet alle criteria voor toepassing bekend zijn. Ontwikkel dan een realistische indicator, zoals 80% van de zaken is geschikt en formuleer op voorhand een aantal uitzonderingen en ga vervolgens voor het halen van de gestelde norm.
178
Zijn er andere onderdelen belangrijk zoals snelheid van de interventie, formuleer dan daarvoor ook een indicator. Opgemerkt moet worden dat indicatoren veronderstellen dat er geregistreerd wordt op de indicatoren, zodat de manager kan monitoren en sturen. Het registreren wordt door veel medewerkers gezien als belastend en weinig zinvol. De kracht van de manager is om het registreren zin te geven en de cijfers niet alleen te gebruiken voor de verantwoording, maar in te zetten als instrument om het veranderproces te analyseren, aan de orde te stellen en zo mogelijk bij te stellen. Enkele voorbeelden daarvan heeft u kunnen zien in de bijdrage over diagnose in dit boekje. Tijdens de pilots bij het UWV moesten de medewerkers aanvullend in een apart systeem registreren of zij de andere aanpak toepasten tijdens de bezwaarfase en het resultaat van de aanpak. Aanvankelijk werd dit als belastend en tijdrovend ervaren en leek het daarom de toepassing te belemmeren. Na verloop van tijd toen het systeem gevuld raakte, maakten de cijfers zichtbaar dat in veel bezwaarzaken oplossingen werden bereikt. De individuele medewerkers hadden dit gevoel nog niet zo en raakten door de gepresenteerde cijfers overtuigd van de meerwaarde van de aanpak. De cijfers vormden daarmee een stimulans om door te gaan. Een ander voordeel van concretiseren van de verandering op operationeel niveau is dat inzichtelijk wordt wat het betekent voor de competenties en vaardigheden van de betrokken medewerkers en hun managers. Zijn alle medewerkers wel geschikt om met mediationvaardigheden te gaan werken? In de aanvangsfase zal daarbij gelden dat de meeste medewerkers geschikt te maken zijn door training, coaching of begeleiding. Het accent moet liggen op empowerment, dat past ook bij de aard van mediationvaardigheden en geeft angst- en onzekerheidsreductie. Ook de managers die leiding geven in het verandertraject zullen geconfronteerd worden met andere problemen en knelpunten en zullen daardoor behoefte hebben aan empowerment. De medewerkers zullen mediationvaardigheden vorm moeten gaan geven in hun werk en met name in hun contacten met burgers. Betrek ze daarom bij het vormgeven van de vaardigheden in de praktijk. Laat ze een analyse maken van hun werkzaamheden waarbij zij mogelijke conflictmomenten of conflictsituaties benoemen. In een gezamenlijke discussie van medewerkers en projectmanager kan dan bepaald worden of èn waar de meerwaarde voor mediationvaardigheden bestaat. De keuzes worden beschreven in aanpassingen van het werkproces. Beschrijf ook de effecten die u verwacht. Deze benadering maakt dat het een uitdaging wordt om met de nieuwe werkwijze aan de slag te gaan. U kunt beter en sneller op conflictsituaties inspelen en daarmee uw werkplezier vergroten. Specifiek voor de toepassing van mediationvaardigheden rijst vaak de vraag of medewerkers daartoe wel in staat zijn, ook al zijn ze getraind en goed geïnstrueerd. Het werken met mediationvaardigheden zou meer bevoegdheden vereisen dan het reguliere werk. Deze geschetste belemmering geeft onzekerheid en het zal duidelijk zijn dat die onzekerheid de lust om op de nieuwe wijze te gaan werken, niet bevordert. Zoek daarom de oorzaak van deze weerstand en maak duidelijk welke bevoegdheden bestaan en nodig zijn om aan de slag te kunnen en geef een ruggesteuntje. Nodig medewerkers ook uit om mee te denken over mogelijkheden om deze vragen op te lossen.
179
In de eerste pilot bij het UWV leek het mandaat een belemmering voor medewerkers. De directeur heeft toen iedere deelnemende medewerker een expliciet schriftelijk mandaat gegeven (impliciet beschikten alle medewerkers hierover volgens de functiebeschrijving). De brief bleek een enorme stimulans voor de medewerkers, niet in het minst door zijn symbolische waarde en de blijk van zorg voor de medewerkers.
Wat kan je doen aan weerstand? • • • • •
Neem het serieus Negeer of ontken het niet Ga in gesprek Luister Neem blokkades weg
De nadruk moet liggen op het wegnemen van belemmeringen. Een ervaren belemmering is een bron van weerstand en een legitimatie om niet in beweging te komen.
7.7. Verankering Projecten zijn tijdelijk en eindig, de veranderde of nieuwe situatie wordt status quo. Op dat moment moeten de mediationvaardigheden een plek hebben gekregen in het werkproces en de beschrijving daarvan. Het is onderdeel geworden van de dagelijkse werkwijze van medewerkers. Zij hebben het in hun taakomschrijving staan. In het functioneringsgesprek is het een belangrijk onderwerp om vast te stellen hoe de kwaliteit is van de medewerker. De manager krijgt daarvoor informatie uit de kwaliteitscyclus. Medewerkers die sterk zijn in mediationvaardigheden worden beloond en uitgedaagd om zich verder te ontwikkelen. In de planning en controlecyclus van de organisatie is de toepassing van mediationvaardigheden ook terug te vinden in voornemens en realisatie, zodat het een onderdeel van bespreking is in het management. Daarbij blijft ook van belang om te toetsen of en op welke wijze de toepassing van medationvaardigheden op de langere termijn bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Daarvoor zullen onderzoeken moeten worden gehouden • Benoem mediationvaardigheden onder de klanten van de organisatie om te indicatoren voor medewerkers en toetsen of de effecten van het verandertramanagement ject daadwerkelijk worden gerealiseerd. • Borg training en ontwikkeling van de mediationvaardigheden
Bronvermelding: “Samen werken aan de oplossing van het bezwaar”, UWV 2005 “Samen verder werken aan de oplossing van het bezwaar”, UWV 2006 A. J. Cozijnsen, “Anders veranderen”, Pearson Education Benelux, Amsterdam 2004 J. P. Kotter, “Leiderschap bij verandering”, SDU Uitgevers Den Haag 2005 S. ten Have en W. ten Have, “Het Boek Verandering, Over doordacht werken aan de organisatie”, SDU den Haag, 2004.
180
181
Stappenplan voor de ontwikkeling, implementatie en verankering van een pilot mediationvaardigheden Anneke de Koning, Klarie Smit en Caroline Koetsenruijter
Dit stappenplan is opgesteld om u te ondersteunen bij het opzetten van een pilotproject voor het toepassen van mediationvaardigheden. Het stappenplan helpt u om: ugestructureerd te werken aan de opzet en uitvoering van een pilotproject ude randvoorwaarden goed te regelen ugebruik te maken van de al opgedane leerervaringen in andere pilots
7.8 Leeswijzer Het project is ingedeeld in vijf stappen of fasen. Per fase staat hieronder beschreven wat de doelstelling (1) van deze fase is, welke activiteiten in deze fase van belang zijn (ç) en langs welke weg u in deze fase aan de slag zou kunnen gaan (,). We onderscheiden vijf stappen bij de uitvoering van een pilotproject mediationvaardigheden: 1. Initiatieffase 2. Voorbereidingsfase 3. Startbijeenkomst 4. Uitvoering 5. Afronding en evaluatie Hieronder worden deze stappen afzonderlijk toegelicht.
182
Stap 1 Initiatieffase 1 Doelstelling van deze fase De initiatieffase is de fase waarin het idee om met mediationvaardigheden te gaan werken wordt omgezet in een besluit om een pilotproject te gaan uitvoeren. Het is van belang dat dit besluit wordt genomen en gedragen door het management van de organisatie en ook bestuurlijk wordt ondersteund.
ç Activiteiten Om van een idee tot een besluit te komen zijn de volgende zaken belangrijk: uInformeren en betrekken Het is verstandig om alle geïnteresseerde en relevante personen in deze fase informeel te betrekken bij het initiatief. Vraag ze naar hun ideeën over een mogelijke pilot en leg een directe relatie tussen de pilot en één van de bestuurlijke speerpunten. Blijf ze informeren over de voortgang. Geef informatie over: • het nut en de noodzaak van de inzet van mediationvaardigheden, • de domeinen en processen waarop ze worden toegepast • de mogelijke interventies die worden ingezet • de voordelen, valkuilen en ervaringen tot nu toe • de inhoud van een mogelijke pilot. uDraagvlak Het is van belang om met de direct betrokkenen in de organisatie informatie te delen over de mogelijkheden voor de inzet van mediationvaardigheden, de ervaringen elders, wat het oplevert en hoe en wanneer het wordt toegepast. Werk hierdoor aan draagvlak en commitment bij directie en de betrokken bestuurder(s) - wethouder, burgemeester, gedeputeerde. Hun enthousiasme en betrokkenheid helpenom draagvlak te vergroten, afdelingen te overtuigen en tijd, geld en energie vrij te maken. Zorg voor minimaal één duidelijke ‘ambassadeur’ op dit niveau voor deze pilot. Betrek enthousiaste leidinggevenden en medewerkers bij de voorbereiding. uEerste idee Er moet een eerste idee worden gevormd van de wijze waarop mediationvaardigheden in de eigen organisatie kunnen worden toegepast. Denk aan een kansrijk domein (bijvoorbeeld Bouwen en Wonen, delen van de Wmo) en proces (besluit, bezwaar, klacht) waarin ze kunnen worden ingezet. Naast inhoudelijke afwegingen spelen ook het enthousiasme en de ervaring van de betrokken medewerkers een rol, alsmede overige ervaringsgegevens binnen de organisatie (bijv. een grote hoeveelheid bezwaarschriften of klachten op een bepaald domein). uOmgaan met weerstand Het werken met mediationvaardigheden brengt een andere benadering van burgers met zich mee. Dat raakt direct de werkwijze, de houding en het gedrag van individuele ambtenaren en kan dus gepaard gaan met onbegrip en soms zelfs weerstand. Wees daarop voorbereid en pas je ambitieniveau aan de omstandigheden aan. Informatie delen kan er toe leiden dat mensen bezwaren hebben of een gebrek aan motivatie tonen om mee te doen. Blijf desondanks wel informatie delen!
183
Stap 2 Voorbereidingsfase
Eventuele weerstanden worden alleen dan weggenomen wanneer ze bespreekbaar worden gemaakt. Negeer het niet, maar luister goed en reageer vriendelijk en actief. Zorg ervoor dat reële bezwaren worden opgelost. uBesluitvorming en commitment Informeer betrokken leidinggevenden en bestuurders. Zij moeten een besluit nemen over de uitvoering van een pilotproject. Bij de start houdt dat minimaal een voorlopige omschrijving in van het kader waarbinnen de pilot zal gaan spelen en de aanwijzing van een projectleider die belast wordt met het opstellen van een projectplan en het coördineren van de uitvoering. Een concreter besluit over de uitvoering wordt vervolgens genomen op basis van een projectplan. Naast het nemen van een besluit moet er ook bestuurlijk commitment worden getoond: laat de ‘ambassadeurs’ hun werk doen. Dat is noodzakelijk om de vaart erin te houden en in het vervolg met mogelijke tegenslagen en bezwaren te kunnen omgaan.
1 Doelstelling van deze fase Het doel van deze fase is het treffen van alle noodzakelijke voorbereidingen om met de uitvoering van het pilotproject te starten.
ç Activiteiten Een goede voorbereiding is cruciaal voor een succesvol pilotproject. In de voorbereidingsfase moeten er om te beginnen een aantal belangrijke keuzes worden gemaakt. Dit betreft allereerst de focus en de afbakening van het project: op welk werkterrein en binnen welk proces gaan we met mediationvaardigheden werken? Daarnaast betreffen de keuzes de organisatie van het project en de randvoorwaarden om het project mogelijk te maken. De resultaten van deze keuzes worden opgenomen in een projectplan (link naar goede voorbeelden). Dit projectplan vormt het kader of de richtingaanwijzer gedurende het project. De vier terreinen waarop keuzes moeten worden gemaakt zijn weergegeven in figuur 1. Gedurende het gehele pilotproject blijft de projectleider op deze vier gebieden monitoren en waar nodig bijsturen.
, Tips voor de werkwijze
Afhankelijk van uw eigen situatie kunnen de volgende activiteiten worden ondernomen: • Informele gesprekken met direct betrokkenen om draagvlak te verkrijgen en ambassadeurs te werven • Het verspreiden van schriftelijke informatie over de toepassing van mediationvaardigheden. Maak een samenvatting van ervaringen en plannen en mail deze rond. Start een periodieke interne nieuwsbrief die je gedurende de pilot kunt voortzetten. Neem hierin zo mogelijk een agenda op met te nemen stappen en ontmoetingsmomenten over dit onderwerp • Informatiebijeenkomsten met de potentieel betrokken afdeling(en); nodig evt. ervaringsdeskundigen van andere organisaties uit om hun verhaal te doen in een afdelingsoverleg of speciaal daarvoor belegde bijeenkomst • Voorbereidingsgesprekken met betrokken directieleden en bestuurders • Het formuleren en nemen van een besluit door directie en betrokken afdeling(en) over het initiatief.
Inhoud Doelstellingen, keuze voor domein, proces, interventies, omvang
J
J
Plannen Monitoren Bijsturen Evalueren
J
Inzet van tijd, geld, faciliteiten
J
‘harde’ randvoorwaarden
‘zachte’ randvoorwaarden Doelstellingen, keuze opleiding, training, communicatie, draagvlak
Projectorganisatie Opdrachtgever en- nemer, projectteam, rolverdeling, verankering, in de organisatie
Figuur 1 Aandachtsgebieden voor de inrichting en uitvoering van het pilotproject
13
184
Zie voor meer informatie over de rolswitch pag./../.
185
Hieronder worden de vier terreinen uit Figuur 1 toegelicht.
2.1 Inhoud uAfbakening Het gaat erom het inhoudelijke werkveld van het project goed af te bakenen. Dat betekent een keuze voor het domein (beleidsveld), het proces (besluit, bezwaar, klacht etc), de omvang (aantallen cases/betrokken medewerkers) en het type interventies dat wordt ingezet. Kies voor een stapsgewijze/organische aanpak waarbij het project gaandeweg wat groter groeit. uDoelstelling Kies voor een heldere en eenduidige doelstelling van het project. Wat moet het project intern en extern opleveren? Benoem de doelen in termen van uiteindelijk resultaat voor de burger (outcome), maar ook intern (efficiency, doorlooptijden etc.) uDomein Kies voor een kansrijk werkveld (bijv. WOZ-bezwaren, bouwvergunningen, een bepaald type subsidieaanvragen of besluiten in het kader van de Wmo) en doe niet teveel ineens. uProces Mediationvaardigheden kunnen worden ingezet bij verschillende bestuursrechtelijke processen, zoals bij klantcontacten bij diverse loketten en servicepunten, planontwikkeling (‘beleidsmediation’), de primaire besluitvormingsfase (zienswijze), de bezwaren- en beroepsprocedure en de klachtenprocedure. uInterventies Afhankelijk van de keuze voor het proces en domein zijn verschillende interventies mogelijk. Centraal bij de inzet van mediationvaardigheden staat het gesprek met de burger. Dit kan telefonisch plaatsvinden, bij de burger thuis (‘keukentafelgesprek’), bij het bestuursorgaan of op een neutrale lokatie (informeel overleg/mediation). De kern van de interventie is dan veelal: • in een telefoongesprek, keukentafelgesprek of informeel overleg het probleem van de burger centraal stellen door actief te luisteren, samen te vatten en door te vragen • van daaruit zoeken naar oplossingsrichtingen in wederzijds belang uMaak een nieuwe procesbeschrijving Binnen het gekozen domein en proces is het van belang een nieuwe beschrijving te maken van de te volgen processtappen en rolverdeling. Zorg ervoor dat de diverse rollen van bijvoorbeeld de afdeling bezwaar en de primaire afdeling duidelijk zijn en zonodig worden onderscheiden. Wat is de rol van de projectleider, van de Awb-secretaris, klachtencoördinator, de toezichthouder/handhaver, vergunningverlener, beleidsmedewerker? Wie voert het eerste telefoongesprek met de betrokken burger? Doordenk de verschillende scenario’s met voor- en nadelen en beschrijf de procedure helder.
186
2.2 ‘Harde’ randvoorwaarden uHet verzorgen van een toereikend budget Voor de uitvoering van het pilotproject en de activiteiten moet een toereikend budget beschikbaar zijn (programma- en personeelskosten). Hou er rekening mee dat het werken met mediationtechnieken in eerste instantie tijd en geld zal kosten voordat besparingen kunnen worden geboekt. De omvang van het benodigde budget is uiteraard afhankelijk van de invulling van de pilot en de omvang van de organisatie. Denk in ieder geval aan de volgende kostenposten: • Personele bezetting van de projectorganisatie. Dit betreft niet de uitvoerende capaciteit, maar de uren om het project te organiseren en te faciliteren. Hier is tussen de 0,5 en 3 fte voor nodig. • Extra capaciteit in verband met aanvankelijk productieverlies. De ervaring leert dat dit tussen de 0,2 en 1 fte bedraagt. • Ttraining en opleiding van ambtenaren (zie 2.3). • Communicatie (intern en extern). uFaciliteiten verzorgen Voor het werken met mediationvaardigheden is een aantal praktische faciliteiten van belang. Denk bijvoorbeeld aan: • een besloten ruimte voor het voeren van (telefoon)gesprekken • deugdelijk registratiesysteem, nieuwe standaardbrieven, folder, gesprekshandleiding • praktische literatuur over conflicthantering, mediation en ervaringen van andere bestuursorganen met deze methoden • kennisdeling via internet en intranet
2.3 ‘Zachte’ randvoorwaarden uCompetentieontwikkeling Het werken met mediationvaardigheden vraagt om een open empathische houding en gedrag, goed en actief kunnen luisteren, doorvragen en samenvatten, creativiteit en onderhandelingsvaardigheid. Maak hierover afspraken in jaar- en werkplannen en vertaal deze in de individuele werk- en ontwikkelingsplannen en gesprekken. uOpleiding en training De ervaring leert dat in ieder geval aan de meest betrokken medewerkers een kwalitatieve tweedaagse training moet worden gegeven, gevolgd door een terugkomdag na een aantal maanden. Daarnaast wordt gedurende de pilot vaak gekozen voor vormen van intervisie en coaching. uMotivatie en draagvlak Het werken aan draagvlak en motivatie is een permanent aandachtspunt. Tegenslagen en verhoogde werkdruk zullen de motivatie afremmen, dus wees daarop voorbereid. Vier je successen en maak duidelijk wat de nieuwe werkwijze aan positieve zaken oplevert zodat de beeldvorming over de pilot evenwichtig blijft. uCommunicatie- en informatievoorziening Zorg voor goede, periodieke interne en externe informatievoorziening over de voortgang, inhoud en resultaten van de pilot. Minimaal is nodig informatie op internet en intranet, en een folder.
187
2.4 Projectorganisatie uProjectorganisatie De projectorganisatie houdt een beschrijving in van de personen/functionarissen die een verantwoordelijkheid hebben bij de introductie van het werken met mediationvaardigheden en de ontwikkeling daarvan. Het is van belang de onderlinge relaties en verantwoordelijkheden helder te benoemen. Benoem in ieder geval een opdrachtgever (directeur, gemeentesecretaris, college) een projectleider en de projectmedewerkers en beschrijf hun taken/verantwoordelijkheden en bevoegdheden. uVerankering in de organisatie Het is belangrijk dat het project geen geïsoleerde activiteit is van een select groepje enthousiastelingen. De verankdering in de reguliere organisatie en werkprocessen is belangrijk. Neem de doelstellingen van het project daarom mee in de jaarplannen van de betrokken afdeling(en), de werkafspraken met leidinggevenden en in de persoonlijke werk- en ontwikkelingsplannen van de betrokken medewerkers.
2.5 Beheersactiviteiten uPlannen en sturen De projectleider is verantwoordelijk voor de dagelijkse aansturing van het project. Hij/zij volgt de inhoudelijke kwaliteit en voortgang, rapporteert daarover aan de opdrachtgever, stuurt bij waar nodig, regelt aanvullende randvoorwaarden etc. uMonitoring Om te kunnen plannen en sturen is monitoring nodig: het volgen of inhoud en proces aan de verwachtingen voldoen. Zorg daarom voor een deugdelijke registratie en administratie en gebruik deze ook, zodat de resultaten van de andere manier van werken inzichtelijk worden. Met behulp van een zogenaamde nulmeting kan de reguliere werkwijze in termen van klanttevredenheid, kosten, doorlooptijd en vervolgprocedures in kaart worden gebracht. Soms zijn de noodzakelijke gegevens hiervoor al beschikbaar, en gaat het erom deze boven water te halen en als nulmeting te registreren. Vervolgens kunnen door monitoring op dezelfde aspecten de resultaten van de inzet van mediationvaardigheden in kaart worden gebracht. uBesluitvorming Zorg ervoor dat de voorbereidingsfase wordt afgesloten met een besluit van de opdrachtgever over het projectplan. Zorg ook dat dit besluit wordt gecommuniceerd, zodat het commitment en de intenties duidelijk zijn. Zorg ook voor heldere (operationele) besluiten tussentijds wanneer er wordt bijgestuurd.
, Tips voor de werkwijze
uOpstellen projectplan Stel samen met de direct betrokkenen van het beoogde werkveld/afdeling een projectplan op dat zo concreet en specifiek mogelijk weergeeft wat de bedoeling is. Dwing jezelf om zo concreet mogelijk te zijn, omdat dit helpt om de focus scherp te houden en dit onnodige verrassingen verderop in het proces voorkomt.
188
uDraagvlak en betrokkenheid Het betrekken van de beoogde afdeling bij de ontwikkeling van het projectplan helpt om commitment en draagvlak te behouden bij de betrokkenen. Wanneer je onzekerheid bespeurt bij collega’s kan het helpen om ambtenaren met ervaring in contact te brengen met ambtenaren die er nog niet mee hebben gewerkt. Ook een werkbezoek bij een bestuursorgaan dat al werkt met mediationvaardigheden kan helpen, omdat dit allerlei praktische vragen kan helpen beantwoorden en daarmee onzekerheid kan wegnemen. Zorg daarnaast voor voldoende aandacht voor het onderwerp in het werkoverleg van de betreffende afdeling(en). uTrainingen vaardigheden Zorg voor training voor alle direct betrokkenen op het gebied van mediationvaardigheden. Schenk daarin aandacht aan communicatieve en conflicthanteringsvaardigheden; laat de deelnemers kennismaken met de conflict- en mediationtheorie en laat ze oefenen door (telefoon)gesprekken te voeren en cases te behandelen. uBudget en randvoorwaarden regelen Denk goed na over de noodzakelijke praktische faciliteiten, zoals de beschikbaarheid van gespreksruimtes, gesprekshandleidingen, telefonische bereikbaarheid etc. Belangrijk is ook het regelen van extra capaciteit in verband met aanvankelijk productieverlies. Dit is een belangrijk aandachtspunt, omdat het wennen aan een nieuwe werkwijze spannend is en extra tijd kost. Een gebrek aan capaciteit op de betreffende afdeling zal de werkdruk opvoeren en daarmee zal de motivatie om met nieuwe technieken te werken afnemen.
Stap 3 De startbijeenkomst 1 Doelstelling van deze fase Het creëren van een helder en motiverend markeerpunt voor de start van de pilot. Het signaal is: de voorbereidingen zijn klaar, vanaf morgen gaan we werken met mediationvaardigheden binnen het afgesproken werkveld.
ç Activiteiten uHoewel de startbijeenkomst een relatief kleine stap in het proces is, is het wel een hele belangrijke stap. Hiermee geef je namelijk een duidelijk startsein voor de pilot. Dit geeft je tevens de gelegenheid om alle (in)directe betrokkenen nog eens van de benodigde informatie te voorzien, de laatste onzekerheden en onduidelijkheden weg te nemen en je kunt opnieuw werken aan motivatie en commitment. uZorg dat je vanaf dat moment ook daadwerkelijk aan de slag gaat. Als er na de startbijeenkomst nog weken verloren gaan zonder dat men met mediationvaardigheden werkt, verlies je energie en motivatie. uGebruik de startbijeenkomst tevens om de doelstellingen en werkwijze van het project mediationvaardigheden breder intern en extern te communiceren.
189
, Tips voor de werkwijze
uOrganiseer een feestelijke bijeenkomst van een dagdeel. Zorg dat alle in- en externe ambassadeurs van mediationvaardigheden aanwezig zijn. Ook de opdrachtgever mag niet ontbreken. uDe bijeenkomst is bedoeld voor alle leidinggevenden en medewerkers die er direct mee gaan werken, incidenteel mee gaan werken en indirect bij betrokken zijn. uZorg voor een motiverend inhoudelijk deel (bijv. met een externe spreker) en een praktisch deel waarin de projectaanpak wordt toegelicht. uExterne communicatie: denk aan informatie op de website, een informatienummer, in- en externe folder, persberichten, interviews en presentaties.
1 Doelstelling van deze fase Markeren van de afsluiting van de pilot en het nemen van een vervolgbesluit over de inzet van mediationvaardigheden als reguliere interventie in de werkprocessen van de organisatie.
ç Activiteiten
Stap 4 De uitvoering
uDuidelijk en zichtbaar afronden van de pilot. uResultaten vaststellen en analyseren. uConclusies trekken en aanbevelingen formuleren. uBesluit nemen over implementatie in de reguliere processen.
1 Doelstelling van deze fase
, Tips voor de werkwijze
Deze fase is de kern van het project: het concreet werken met mediationvaardigheden in het geselecteerde domein en proces. Tegelijkertijd met het monitoren van de resultaten en waar gewenst aanpassen, verbreden of verdiepen van de werkwijze.
ç Activiteiten uUitvoering: toepassen mediationvaardigheden. uWaar nodig en gewenst uitbreiden: verbreden of verdiepen. uMonitoring en tussenevaluatie. uTraining en intervisie. Benoem helder de noodzakelijke competenties en ontwikkel deze gedurende de pilot. Doe dit door al doende te leren, intervisie en coaching en door gerichte aanvullende training. Vergroot communicatie- en conficthanteringsvaardigheden. Telefoongesprekken oefenen en cases behandelen. uPas procesbeschrijvingen waar nodig aan, inclusief de benodigde bevoegdheden en mandaten. Welke ruimte is er om tot oplossingen in onderling overleg te komen?
, Tips voor de werkwijze
uBegin klein en met relatief eenvoudige zaken, zodat de kans op succes groot is. Succes werkt aanstekelijk (zie hoofdstuk 3 indicaties/contra-indicaties). uVier successen, ook kleine. Vooral door collega’s ruimte te geven daarover te vertellen. uPlan regelmatig een teamoverleg waarin de ervaringen worden gedeeld. Nodig ook collega’s uit die (nog) niet werken met de nieuwe aanpak, zodat die geinformeerd raken en gemotiveerd worden ook mee te doen.Vraag zowel naar successen als naar verbeterpunten. Neem voldoende tijd voor evaluatie. uZorg voor voldoende veiligheid in de besprekingen. Bevorder openheid, maar waak voor betweterige kritiek op elkaar. Nodig ook uit tot feedback op u, als projectleider. uStem procedures en ervaringen ook af met de collega’s van andere afdelingen. uMonitor vanaf het begin de voortgang. Gebruik hiervoor zoveel mogelijk bestaande instrumenten. Ga niet zelf het wiel uitvinden. uGebruik tussentijds de gegevens voor procesevaluatie en bijsturing. uZorg voor voeding als projectleider; houdt contact met collega’s buiten de organisatie.
190
Stap 5 Afronding en evaluatie
uZorg dat ieder weet tot wanneer de pilot loopt, wat de evaluatiecriteria zijn en hoe wordt gemeten. uMaak zoveel mogelijk gebruik van beschikbare meetinstrumenten en beschikbare resultaten van landelijke pilots, zodat objectivering van uitkomsten mogelijk is. uBedenk dat goed onderzoek doen een vak apart is en ga na of u de expertise in huis hebt. uZorg voor meting van zowel ‘harde’ als ‘zachte’ resultaten. uOverleg vooraf met de bestuurlijke verantwoordelijken over de criteria van evaluatie en aard van de beslissing; zoals al dan niet voortzetten, uitbreiden tot welke domeinen, aanpassen procedures, etc. En beoordeel vervolgens welke informatie voor welke beslissingen nodig is. uBesteed de evaluatie (metingen, analyse en rapportage) uit aan onafhankelijke onderzoekers, indien deskundigheid of capaciteit ontbreekt, of indien er veel discussie over het project bestaat. Dit voorkomt vertragingen en veel discussie over kwaliteit van het onderzoek. uKijk bij evaluatie niet alleen achteruit (hoe hebben we het gedaan), maar ook naar het hier en nu en vooruit; waar staan we nu en wat is nodig om door te gaan? uHeb ook oog voor mogelijke schaduwkanten van een mooi project; bijvoorbeeld gevolgen voor de (omvang van) de werkzaamheden van bepaalde afdelingen, of de soms moeizame competentieontwikkeling bij medewerkers.
191
Meten en monitoren; evalueren van kritische succesfactoren en kosteneffectiviteit
In figuur 1 is een illustratie opgenomen van de vragenlijst die bij de nulmeting wordt gebruikt. De vragenlijst is opgemaakt als pdf formulier en kan digitaal worden ingevuld. De vragenlijst bestaat uit een (behoorlijk) aantal stellingen en ambtenaren geven de mate aan waarin zij het daarmee eens of oneens zijn. De kwalitatieve antwoorden worden omgezet in een kwantitatief resultaat. Wanneer de lijst wordt ingevuld door alle betrokken ambtenaren dan kan men uit de resultaten opmaken hoe goed een organisatie scoort op kritische succesfactoren. Is de score niet optimaal, dan kan men op basis van de meetresultaten gericht werken aan concrete oplossingen die erop zijn gericht om in de toekomst toch aan de randvoorwaarden te voldoen. Het verdient aanbeveling om de nulmeting te laten uitvoeren door een neutrale of onafhankelijke partij. Op deze wijze wordt de anonimiteit van ambtenaren gewaarborgd en voorkomt men dat ambtenaren sociaal wenselijke antwoorden geven.
Joey van den Hurk
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft meetinstrumenten laten ontwikkelen waarmee de inzet van mediationvaardigheden kan worden geëvalueerd. De insteek van de meetinstrumenten is tweeledig. Enerzijds is er aandacht voor kritische (succes) factoren. Anderzijds is er aandacht voor de kosteneffectiviteit. In een kosteneffectiviteitanalyse worden zowel de effectiviteit (uitkomst) als de kosten van verschillende werkwijzen met elkaar vergeleken. Op deze wijze is het mogelijk om te bepalen welke werkwijze tegen de minste kosten de meeste gewenste effecten geeft. Omdat niet alle effecten van de inzet van mediationvaardigheden door de overheid zijn uit te drukken in monetaire eenheden (denk aan klanttevredenheid of arbeidstevredenheid) is een kosteneffectiviteitanalyse een meer toepasselijk instrument. De inzet van mediationvaardigheden is voor veel organisaties écht een andere aanpak. Door voorafgaand aan (en tijdens) het werken met mediationvaardigheden aandacht te geven aan kritische factoren verhoogt men de slagingskans en kan men tijdig, gericht sturing geven aan het veranderingsproces. Een evaluatie van de kosteneffectiviteit maakt het daarnaast mogelijk de resultaten van de andere aanpak te vergelijken met de reguliere procedure. Om inzage te krijgen in kritische (succes) factoren is een nulmeting ontwikkeld. Om inzage te krijgen in de kosteneffectiviteit is een case monitor opgesteld met een daarbij behorende belevingsmonitor.
Case Monitor Mediationvaardigheden
Doorlooptijd Startdatum is de datum waarop de zaak binnen is gekomen. Einddatum is de datum waarop er een primair besluit genomen is of de beslissing op
1. Algemeen
bezwaar genomen is danwel het bezwaar is
Dagen
Uren
Primaire vakafdeling
Uren
Projectleider Pilot
Uren
Anders/Overig
Uren
VUL IN WAT VAN TOEPASSING IS.
Totaal
Uren
Burgercontact
Over de telefoon Eventueel ook: email of post.
Uren
In face-to-face-gesprekken
Uren
2. Contra-indicaties
Totaal
Uren
Contra-Indicaties
Bijzondere kosten of uitgaven
e
Let op: u kunt tijd schrijven in uren en minuten.
Bezwaar & Beroep
Minuten geeft u aan met een cijfer achter de comma. Bijvoorbeeld 1 uur en 15 minuten is 1,25
Domein
en anderhalf uur is 1,5. Indien de behandelend ambtenaar zelf van de
Partij(en)
Aanvrager / Indiener
primaire vakafdeling is kan het voorkomen dat verder niemand van de primaire vakafdeling bij de
Indiener(s) zienswijzen
Einddatum
Behandelend ambtenaar
Afhandeltijd Primair proces
De pioniers werken met een zogenaamde case-monitor (zie hoofdstuk 7), waarmee zij belangrijke kenmerken van de zaken die informeel worden behandeld registreren. Registratie dient zowel als basis voor managementinformatie, als voor collegiaal overleg. De casemonitor bevat een lijstje met indicaties en contra-indicaties. Zie onderstaand voorbeeld.
Startdatum
Aanhouding (evt.)
opgelost (intrekking).
Behandelnummer of codering
Fase
Werken met Indicaties en Contra-indicaties
3. Urenregistratie
Dit formulier wordt gebruikt om per zaak enkele essentiele gegevens vast te leggen. De managementinformatie die zodoende wordt verkregen stelt ons in staat om het pionierproject gericht aan te sturen. Deze informatie wordt tevens voor onderzoeksdoeleinden gebruikt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Indicaties Indicaties
Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar Emotionele component in het conflict Gerechtelijke procedure geen oplossing Communicatieproblemen Partijen wensen een snelle oplossing
casus wordt betrokken ->
Derden, namelijk Korte omschrijving casus
Anders, namelijk:
Declaraties
Sleutelfiguren willen niet meewerken
Naam behandelend ambtenaar
Interventie (Tussenkomst, ingreep)
Partij is zelf niet in staat te zoeken naar oplossingen Er is een relatie met het strafrecht
2. Interventie
Ervaringsklasse
Bewegingsruimte en -bereidheid
Mogelijkheid van precedentwerking
4. Ruimte voor observaties 1 tot 10 zaken
11 tot 30 zaken
Het is een principiële kwestie waarover de rechter moet beslissen
11 tot 30 zaken
Gebeld, met
Vakafdeling(en)
Eventueel ook: email of post.
Indiener(s) zienswijze(n) Aanvrager / Indiener Derde belanghebbenden
Informeel overleg, met
Vakafdeling(en)
Persoonlijke ontmoeting.
Indiener(s) zienswijze(n)
Geef aan wat de bijzonder-heden van de zaak waren
Te groot aantal partijen
Bijvoorbeeld: (1) de behandelend ambtenaar heeft al vaker met de burger te maken gehad, (2) de burger is als problematisch bekend, (3) de zaak is meer geschikt voor ‘formele’ mediation vanwege escalatie, (4) de organisatie blijkt een fout gemaakt te hebben en dat is reden voor een snelle oplossing, etc.
Geen bewegings- of onderhandelingsruimte Politiek-bestuurlijk gevoelige zaak Andere reden, namelijk:
Aanvrager / Indiener Derde belanghebbenden
Uitkomst
Welke observaties zijn van belang met het oog op leer-effecten (terugkoppeling naar projectleider, werkgroep en vakafdeling)?
3. Toelichting selectie Geef een korte toelichting waarom deze casus is geselecteerd voor de inzet van mediationvaardigheden
Welke lessen kunnen worden getrokken uit de casus? Is nog over de zaak gesproken met de vak-afdeling? Was men content? Is de samenwerking versterkt?
Beschrijf kort, maar zo concreet mogelijk, de gevonden oplossing of uitkomst van de zaak.
1
2
50
Figuur 1. Case Monitor
7.9 Nulmeting De nulmeting bestaat uit een uitgebreide vragenlijst waarin betrokken ambtenaren wordt gevraagd om hun mening te geven over diverse factoren die van kritisch belang zijn voor het succesvol inzetten van mediationvaardigheden. Het gaat hier om uiteenlopende randvoorwaarden zoals: de houding ten opzichte van veranderingen in het werkproces (staat men achter verandering of verzet men zich er juist tegen), de wijze waarop binnen de organisatie met conflicten wordt omgegaan (worden conflicten opgelost, ontweken, of juist geforceerd), de flexibiliteit die men heeft bij de taakinvulling, de rolopvattingen die men koestert omtrent de eigen werkzaamheden, de tijdsdruk waarmee men te maken heeft, de sociale steun die men van collega´s geniet, de effectiviteit waarmee het management veranderingen aanstuurt, de kwaliteit van de relatie tussen verschillende (vak)afdelingen, etc.
192
7.10 Case monitor Om de effecten van de inzet van mediationvaardigheden te meten is een case monitor ontwikkeld waarin per zaak enkele belangrijke gegevens worden geregistreerd. De case monitor maakt een kosteneffectiviteitanalyse mogelijk zodat de effecten (uitkomsten) en de kosten van het werken met mediationvaardigheden kunnen worden vergeleken met de reguliere procedure. Op deze wijze is het mogelijk om te bepalen welke werkwijze tegen de minste kosten de meeste gewenste effecten oplevert. De essentie van kosteneffectiviteit is als volgt te formuleren: kosteneffectiviteit = ΔE / ΔK. In deze formule staat ΔE voor de effecten en ΔK voor de kosten. De inzet van mediationvaardigheden leidt tot een maximalisatie van de Kosteneffectiviteit wanneer ΔE groter wordt of ΔK kleiner.
193
Ik bracht het overleg goed op gang
Ik bracht het overleg goed op gang
Mijn interventie heeft het overleg goed op gang gebracht
Ik had een positieve invloed op het gesprek
Ik had een positieve invloed op het gesprek
Ik heb een positieve invloed op de voortgang van de discussie gehad
Mijn bijdrage was belangrijk tijdens ons overleg
Mijn bijdrage was belangrijk tijdens ons overleg
Mijn bijdrage was cruciaal tijdens ons overleg
2. Hoe verliep het contact?
2. Hoe verliep het contact?
2. Hoe verliep het contact?
Ik behandelde de burger beleefd
Ik behandelde de burger beleefd
Ik behandelde de burger(s) beleefd
Ik behandelde de burger met respect
Ik behandelde de burger met respect
Helemaal eens
Onzeker
Eens
De ambtenaar had een positieve invloed op het gesprek
De bijdrage van de ambtenaar was belangrijk tijdens ons overleg
De bijdrage van de ambtenaar was belangrijk tijdens ons overleg
2. Hoe verliep het contact?
2. Hoe verliep het contact?
2. Hoe verliep het contact?
Ik ben op een beleefde manier behandeld
Ik ben op een beleefde manier behandeld
Ik ben op een beleefde manier behandeld
Ik ben met respect behandeld
Ik ben met respect behandeld
Ik ben met respect behandeld
Ik kon mijn mening geven
Helemaal eens
Onzeker
Eens
Oneens
Helemaal oneens
Helemaal eens
Onzeker
Eens
De ambtenaar bracht het overleg goed op gang
De ambtenaar had een positieve invloed op het gesprek
De bijdrage van de ambtenaar was belangrijk tijdens ons overleg
Ik kon mijn mening geven
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
Ik ben tevreden met de uitkomst
Ik ben tevreden met de uitkomst
Ik ben tevreden met de uitkomst
De oplossing van de zaak was bevredigend voor mij
De oplossing van de zaak was bevredigend voor mij
Ik ben tevreden met de afspraken die we gemaakt hebben
Ik ben tevreden met de afspraken die gemaakt zijn
Ik ben tevreden met de afspraken die we hebben gemaakt
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
Ik vertrouw erop dat onze afspraken zullen worden nagekomen
Ik vertrouw erop dat onze afspraken zullen worden nagekomen
Ik vertrouw erop dat onze afspraken zullen worden nagekomen
Ik ben ervan overtuigd dat onze afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik ben ervan overtuigd dat onze afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik ben ervan overtuigd dat onze afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik geloof dat we ons allemaal aan de afspraken zullen houden
Ik geloof dat we ons allemaal aan de afspraken zullen houden
Ik geloof dat we ons allemaal aan de afspraken zullen houden
5. Contact nu en in de toekomst
5. Contact nu en in de toekomst
5. Contact nu en in de toekomst
Het probleem is opgelost
Het probleem is opgelost
Het probleem is opgelost
Naar mijn idee is het contact verbeterd
Naar mijn idee is het contact verbeterd
Naar mijn idee is het contact met het bestuursorgaan verbeterd
Ik verwacht dat wij in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
Ik verwacht dat wij in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
6. Evaluatie
6. Evaluatie
Ik verwacht dat het bestuursorgaan en ik beter met elkaar om zullen gaan Het probleem tussen mij en de andere burger(s) is opgelost
Hoeveel tijd heeft u tot op heden besteed aan de zaak? Is de zaak tot een einde gebracht (kies één van de twee)?
Ja
Naar mijn idee is het contact tussen mij en de andere burger(s) verbeterd Ik verwacht dat de andere burger(s) en ik beter met elkaar om zullen gaan
Hoeveel tijd heeft u tot op heden besteed aan de zaak?
Uren Nee, een procedure volgt.
Welk rapportcijfer wilt u toekennen aan de behandeling van deze zaak?
Is de zaak tot een einde gebracht (kies één van de twee)? Welk rapportcijfer wilt u toekennen aan de behandeling van deze zaak?
Uren Ja
Nee, een procedure volgt.
6. Evaluatie Hoeveel tijd heeft u tot op heden besteed aan de zaak? Is de zaak tot een einde gebracht (kies één van de twee)?
Uren Ja
Nee, een procedure volgt.
Welk rapportcijfer wilt u toekennen aan de behandeling van deze zaak?
Ik behandelde de burger(s) met respect
Ik gaf de burger de ruimte om zijn of haar mening te geven
Ik gaf de burger de ruimte om zijn of haar mening te geven
Ik gaf de burger(s) de ruimte om zijn/haar/hun mening(en) te geven
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
3. Tevredenheid met de uitkomst (indien van toepassing)
Ik ben tevreden met de uitkomst
Ik ben tevreden met de uitkomst
Ik ben tevreden met de uitkomst
De oplossing van de zaak was bevredigend voor mij
De oplossing van de zaak was bevredigend voor mij
De uitkomst van de zaak was bevredigend voor mij
Ik ben tevreden met de afspraken die we gemaakt hebben
Ik ben tevreden met de afspraken die we gemaakt hebben
Ik ben tevreden met de afspraken die gemaakt zijn
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
4. Vertrouwen in de uitkomst (indien van toepassing)
Ik vertrouw erop dat onze afspraken zullen worden nagekomen
Ik vertrouw erop dat onze afspraken zullen worden nagekomen
Ik vertrouw erop dat de afspraken zullen worden nagekomen
Ik ben ervan overtuigd dat onze afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik ben ervan overtuigd dat onze afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik ben ervan overtuigd dat de afspraken zullen worden gerespecteerd
Ik geloof dat betrokkenen zich aan de afspraken zullen houden
Ik geloof dat betrokkenen zich aan de afspraken zullen houden
Ik geloof dat de betrokkenen zich allemaal aan de afspraken zullen houden
5. Contact nu en in de toekomst
5. Contact nu en in de toekomst
5. Contact nu en in de toekomst
Het probleem met de burger is opgelost
Het probleem met de burger is opgelost
Het probleem met de burgers is opgelost
Naar mijn idee is het contact met de burger verbeterd
Naar mijn idee is het contact met de burger verbeterd
Naar mijn idee is het contact met de burgers verbeterd
Ik verwacht dat wij in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
Ik verwacht dat wij in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
Ik verwacht dat we in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
6. Evaluatie
6. Evaluatie
Voor deze zaak is een formele, schriftelijke afhandeling een gemiste kans
Voor deze zaak is een formele, schriftelijke afhandeling een gemiste kans
Voor deze zaak pakt de inzet van mediationvaardigheden positief uit
Voor deze zaak pakt de inzet van mediationvaardigheden positief uit
Het probleem van de burgers onderling is opgelost Het contact tussen de burgers onderling is verbeterd Ik verwacht dat zij in de toekomst beter met elkaar om zullen gaan
6. Evaluatie Voor deze casus is een formele, schriftelijke afhandeling een gemiste kans Voor deze casus pakt de inzet van mediationvaardigheden positief uit
Figuur 2. Nulmeting
In figuur 2 is een illustratie opgenomen van de belevingsmonitor die een onderdeel uitmaakt van de case monitor. De belevingsmonitor is bedoeld voor de behandelend ambtenaren en de betrokken burgers. Op basis van ingevulde belevingsmonitoren kan men het effect van de inzet van mediationvaardigheden volgen op de arbeidstevredenheid van de behandelend ambtenaar en de klanttevredenheid van de burger. Tot slot zijn er spreadsheets ontwikkeld waarin de resultaten van diverse case monitors kunnen worden verwerkt. Het spreadsheet maakt het mogelijk om snel en gemakkelijk te rapporteren over de resultaten van een groot aantal zaken. In het spreadsheet kan men automatisch vanuit verschillende dwarsdoorsneden rapporteren over de resultaten per domein, per behandelend ambtenaar, per fase, per type uitkomst etc. Het spreadsheet geeft managementinformatie over doorlooptijden, tijdsbestedingen, uitkomsten (oplossingspercentage), overige kosten, arbeidstevredenheid en klanttevredenheid. Op basis van deze managementinformatie kan men sturing geven aan het werken met mediationvaardigheden.
194
Oneens
1. Wat vond u van uw bijdrage?
Helemaal oneens
Helemaal eens
Onzeker
Eens
Oneens
1. Wat vond u van uw bijdrage?
Helemaal oneens
Helemaal eens
1. Wat vond u van uw bijdrage?
Onzeker
U gebruikt dit monitorformulier wanneer u gesprekken heeft gehad met meerdere personen zoals de aanvrager of de indiener maar ook met andere partijen zoals collega’s of andere burgers. Er is dus sprake geweest van gesprekken met meerdere partijen en mogelijk heeft er zelfs een informeel gesprek plaatsgevonden met alle betrokkenen aan tafel. U kunt denken aan een burenconflict over bouwplannen of een probleem tussen omwonenden en een bedrijf over geluidsoverlast enz. U heeft geprobeerd samen met de anderen naar de beste oplossing te zoeken voor het probleem. U heeft daarbij mediationvaardigheden ingezet.
Eens
U gebruikt dit monitorformulier wanneer u een gesprek heeft gehad met een aanvrager of indiener en een collega van bijv. de vakafdeling. Mogelijk ging het om een aanvraag die problematisch leek en waarvoor u expertise van collega’s nodig had of ging het om een bezwaarzaak waarbij u de primaire ambtenaar nodig had voor het zoeken naar mogelijkheden. U heeft geprobeerd samen met de burger en uw collega naar de beste oplossing te zoeken voor een probleem. U heeft daarbij mediationvaardigheden ingezet. Mogelijk bleef het bij het voeren van telefoongesprekken of is het gekomen tot een informeel overleg met beide betrokkenen.
Oneens
U gebruikt dit monitorformulier wanneer u een gesprek hebt gehad met een aanvrager of indiener en er verder geen andere partijen actief betrokken zijn geweest zoals collega’s of andere burgers. Er is dus voornamelijk sprake geweest van één-op-één contact met de burger. U heeft geprobeerd samen met de burger naar de beste oplossing te zoeken voor een probleem. U heeft daarbij mediationvaardigheden ingezet. Mogelijk bleef het bij het voeren van een telefoongesprek en had u weinig onderhandelingsruimte of was de kwestie eenvoudig oplosbaar. Helemaal oneens
Belevingsmonitor Ambtenaar (C)
Oneens
De ambtenaar bracht het overleg goed op gang
De ambtenaar had een positieve invloed op het gesprek
De oplossing van de zaak was bevredigend voor mij
Belevingsmonitor Ambtenaar (B)
1. Wat vond u van de ambtenaar die u belde?
De ambtenaar bracht het overleg goed op gang
Ik kon mijn mening geven
Belevingsmonitor Ambtenaar (A)
1. Wat vond u van de ambtenaar die u belde?
Helemaal oneens
1. Wat vond u van de ambtenaar die u belde?
Helemaal eens
U hebt een gesprek gehad met tenminste één van onze ambtenaren over een probleem waar ook andere burgers bij betrokken zijn. Mogelijk heeft er zelfs een informeel gesprek plaatsgevonden met alle betrokkenen aan tafel. Daarin hebben we met elkaar naar de beste oplossing gezocht voor een probleem. We willen graag weten wat u van deze aanpak vond en hoe u het heeft ervaren. Wilt u daarom de vragenlijst hieronder invullen? U helpt ons hiermee om onze dienstverlening te verbeteren.
Onzeker
Belevingsmonitor Burger (C)
U hebt onlangs contact gehad met tenminste één van onze ambtenaren over een probleem. Dit contact is via de telefoon geweest of u bent met elkaar om tafel gegaan. Mogelijk zijn twee verschillende ambtenaren betrokken geweest bij de behandeling van uw zaak. We hebben geprobeerd samen met u naar de beste oplossing te zoeken. We willen graag weten wat u van deze aanpak vond en hoe u het heeft ervaren. Wilt u daarom de vragenlijst hieronder invullen? U helpt ons hiermee om onze dienstverlening te verbeteren.
Eens
Belevingsmonitor Burger (B)
U hebt onlangs een gesprek gehad met één van onze ambtenaren. Daarin hebben we samen met u naar de beste oplossing gezocht voor een probleem zoals een aanvraag die niet voldeed of een ingediend bezwaarschrift. We willen graag weten wat u van deze aanpak vond en hoe u het heeft ervaren. Wilt u daarom de vragenlijst hieronder invullen? U helpt ons hiermee om onze dienstverlening te verbeteren.
Oneens
Belevingsmonitor Burger (A)
Helemaal oneens
In figuur 1 is een illustratie opgenomen van de case monitor. De case monitor is opgemaakt als pdf formulier en kan digitaal worden ingevuld. Behandelend ambtenaren registreren in de case monitor managementinformatie zoals doorlooptijd, tijdsbesteding (afhandeltijd), uitkomst en overige kosten. Daarnaast wordt ruimte geboden voor een toelichting op en een omschrijving van de zaak. In de bijlage geeft men aan waarom de zaak is geselecteerd voor persoonlijke interventie of informeel overleg en wat de uitkomst is. De case monitor kan daardoor ook gebruikt worden voor een intervisie bijeenkomst of werkoverleg.
Figuur 3. Burgermonitor
Wanneer de managementinformatie wordt verwerkt in de formule voor kosteneffectiviteit (ΔE / ΔK) is het mogelijk om het beleid te evalueren. Hieruit blijkt of het werken met mediationvaardigheden tot betere resultaten leidt dan de reguliere procedure. Geen organisatie is echter identiek, daarom is het mogelijk om effecten een verschillend gewicht toe te kennen. Het is mogelijk om alle effecten even zwaar te laten wegen, maar het is ook mogelijk om bijvoorbeeld de dienstverlening (klanttevredenheid) zwaarder te laten wegen, of om juist efficiency winsten (kortere doorlooptijden, afname van het aantal hoorzittingen etc.) een zwaarder gewicht toe te kennen.
7.11 Afsluiting De meetinstrumenten zijn in principe geschikt voor àlle overheidsdiensten die mediationvaardigheden willen inzetten. Overheidsorganisaties kunnen informatie over de meetinstrumenten, toelichtingen, handleidingen en de best practices verkrijgen via het Ministerie van BZK.
195
Wat vraagt het werken met mediationvaardigheden van de organisatie? Ervaringen en tips van de pioniers Vele instanties blijken tevreden te zijn over het werken met mediationvaardigheden. Door het gebruik van deze vaardigheden is het contact met de burger veel persoonlijker geworden en kan men problemen en klachten van de burger beter en sneller behandelen. Maar wat vraagt dit werken met mediationvaardigheden nu van de organisatie? Wat vraagt het van een teamleider wanneer je een team hebt dat aan de slag gaat met mediationvaardigheden? Welke vorm van weerstand komt men tegen en hoe gaat men daar mee om? En wat kan je je medewerkers bieden om het gebruik van deze vaardigheden te vergemakkelijken? In deze bijdrage delen Ludwig Flohr van Waternet en Meerten van der Werf van de gemeente Amstelveen hun ervaringen.
Ludwig Flohr is teamleider Fiscaal Juridische Zaken van de afdeling Belastingen bij Waternet in Amsterdam en tevens projectleider mediationvaardigheden. Waternet is het eerste Waterschap (watercyclusbedrijf )dat werkt met mediationvaardigheden bij de afwikkeling van fiscale bezwaren. Aanvankelijk was Ludwig uiterst kritisch. Voor mensen met een fiscale achtergrond is het een mindset om op plots met iets als mediationvaardigheden te werk te gaan. Er moet dan afgestapt worden van het werken met vaste fiscaal-juridische (schriftelijk) procedures, om over te gaan naar het op een meer vrije manier uitwisselen van informatie tussen ambtenaar en burger. Nu dat men in het team van Ludwig reeds enkele maanden gebruik maakt van mediationvaardigheden, merkt hij dat dit echt werkt. Het wordt positief onthaald, zowel door de belastingplichtige als door de meeste ambtenaren. Door een andere manier van werken verandert de relatie overheid-burger van een “wij-zij” relatie naar een “wij” relatie. Flohr: ‘Door toepassing van mediationvaardigheden wordt een formele loopgravenoorlog voorkomen. Op deze wijze krijgt de overheid een gezicht en kan adequaat en snel op de wederzijdse behoeften inspelen. Via het gebruik van deze vaardigheden is de communicatie veel directer, is er een informatie-uitwisseling met een open, eerlijk en neutraal karakter. Zo krijgt men ook een beter inzicht in elkaars visie en is er dus meer begrip.‘
196
Ambtenaren werkten voorheen eerder op een ‘zend’niveau, waarbij zij vanuit hun kennis over bijvoorbeeld vergunningen en de daarbij behorende regels communiceerden met burgers. Het werken met mediationvaardigheden dwingt je om stil te staan bij de vragen die burgers hebben en bij hetgeen een bepaalde beslissing voor hen betekent.
Meerten Van Der Werf is teamleider vergunningen van de gemeente Amstelveen. Amstelveen is al een paar jaar bezig met het inzetten van mediationvaardigheden. Het nieuwe pioniertraject van de gemeente Amstelveen is gericht op de primaire fase. Van der Werf vindt het werken met mediationvaardigheden een logische stap in het licht van de nieuwe wijze waarop de overheid met burgers omgaat. ‘De nieuwe overheid is klantgericht, geeft duidelijkheid en uitleg en is er niet alleen om regeltjes uit te voeren.’
Het is belangrijk om het team duidelijkheid te geven over het doel van het project en over de visie van waaruit men belt. Ook moet je duidelijkheid bieden over de verwachtingen die je van het team hebt en wat gedaan wordt met de resultaten van de nieuwe manier van werken.
Hij vindt het ook belangrijk dat er een bewuster contact gemaakt wordt met klanten. Van der Werf: ‘Ambtenaren werkten voorheen eerder op een ‘zend’- niveau, waarbij zij vanuit hun kennis over bijvoorbeeld vergunningen en de daarbij behorende regels communiceerden met burgers. Het werken met mediationvaardigheden dwingt je om stil te staan bij de vragen die burgers hebben en bij hetgeen een bepaalde beslissing voor hen betekent. Dat is echt anders en kwam niet zo naar voren in de oude werkwijze.’ Van der Werf verwacht dat het project tot een grotere tevredenheid over de dienstverlening zal leiden bij de burger. Ook verwacht hij dat de afstand tussen de overheid en de burger kleiner zal worden en dat de arbeidstevredenheid binnen zijn eigen team groter zal worden.
Flohr is sinds 1 november 2008 in dienst bij Waternet. Hij is met zijn team binnen het kader van vigerende wet- en regelgeving creatief aan de slag gegaan met het oog op de vele wetswijzigingen zoals de verandering van het waterschapsbestel per 01-01-2009 en het verkorten van de afdoeningtermijn van bezwaren ingaande 2010 (van 13 naar 6 weken) en maatschappelijke veranderingen. Om dit te bereiken, heeft hij gekeken hoe hij de werkprocessen beter kon stroomlijnen en zijn medewerkers zo efficiënt mogelijk kon inzetten. Het gebruik van mediationvaardigheden was het perfecte middel om dit te bereiken. In Waternet zet men de mediationvaardigheden in bij het behandelen van fiscale bezwaren. Bezwaarschriften zijn vaak om verkeerde redenen door de burger ingediend. In plaats van de hele procedure dan van start te laten gaan, probeert men nu proactief te werk te gaan door de telefoon te pakken en de burger op te bellen. Via het gebruik van mediationvaardigheden kan de doorlooptijd van bezwaarprocedures zo sterk worden ingekort. Flohr: “Als teammanager moet je jezelf steeds afvragen waarom bepaalde wegen bewandeld worden. Soms leidt lateraal denken tot een compleet andere zienswijze en een ander, beter resultaat. Indien men nieuwe routes wil bewandelen en veranderingen wil doorvoeren stoot men keer op keer op weerstand. Ook bij het inzetten van mediationvaardigheden. Aan de ene kant heb je de ambtenaren die open staan voor innovatie. Aan de andere kant heb je hen die zeer behoudend zijn”.
197
Van der Werf geeft aan dat het als teamleider vooral belangrijk is dat je je mensen kan motiveren om met mediationvaardigheden te gaan werken. Het is daarbij belangrijk om het team duidelijkheid te geven over het doel van het project en over de visie van waaruit men belt. Ook probeert hij duidelijk te zijn over de verwachtingen die hij van het team heeft en wat hij gaat doen met de resultaten van de nieuwe manier van werken. Met toepassing van mediationvaardigheden beoogt Waternet een klantvriendelijke en klantgerichte benadering van de burger, een grotere klanttevredenheid en verkorting van de doorlooptijd van de bezwaarprocedures. Het probleem is echter dat niet elke ambtenaar even gretig is om deze verandering door te maken. Sommige ambtenaren vinden het bijvoorbeeld prettiger dat zij gebeld worden als het bezwaarschrift reeds in behandeling is (reactief ), dan wanneer ze zelf de burger moeten opbellen (pro-actief ). Het is de kunst om ook deze ambtenaren het belang van de nieuwe werkwijze te doen inzien. Bij Waternet waren goede trainingen de oplossing. Deze trainingen waren voor het team Fiscaal Juridische Zaken een aha-erlebnis en ze zagen het nut van het gebruik van mediationvaardigheden in. Maar je moet natuurlijk wel realistisch blijven. Het is een utopie om te denken dat een informele aanpak voor alle gevallen een oplossing is. Uit de eerste reacties van de burgers (aan de hand van een enquêteformulier dat aan de burger wordt verstuurd) en de reacties van de ambtenaren (ook zij vullen een enqueteformulier in) blijkt wel dat zowel ambtenaar als burger achter het gebruik van mediationvaardigheden staan.
Volgens Van der Werf is een goede training ook het beste wat hij zijn medewerkers kon bieden om de mediationvaardigheden goed onder de knie te krijgen. Daarnaast is ook ‘on the job coaching’ zeer nuttig, als blijkt dat er te weinig aandacht wordt besteed aan de voorbereiding van de telefoongesprekken. Het gebruik van een goed belscript is hierbij steeds belangrijk. Als laatste zullen er in de toekomst ook intervisie-momenten worden ingelast. Men kan immers veel leren van elkaars ervaringen. Van der Werf: ‘De grootste succesfactor vind ik dat wanneer mijn team echt een inspanning levert op het bellen, de tevredenheid onder de burgers daarmee toeneemt en de medewerkers zelf ook gelukkiger zijn in hun werk. Het is natuurlijk leuk wanneer er daardoor ook minder bezwaarprocedures ontstaan, maar dat is voor mij niet een doel op zich. Ik denk dat het een slechte motivator is om te focussen op het effect in aantal ingetrokken bezwaren. Je loopt dan het gevaar dat de beleving van de burger geen rol meer gaat spelen. En we doen het nu juist om de dienstverlening van de overheid te verbeteren.’ Flohr: ‘Als ik tot nu toe iets aan het hele project met mediationvaardigheden zou veranderen is dat maar één iets: ik wou dat we er vroeger mee begonnen waren!’
Ook in het team van Van der Werf was er initieel weerstand: ‘Waarom moeten we nu iets anders gaan leren?’ of ‘Vroeger mochten we bij die situaties toch niet bellen en nu moeten we het juist wel gaan doen!’ en ook ‘Heb ik daar nou vier jaar voor gestudeerd? Ik ben toch geen sociaal werker’. Omdat men zo gewend is om vanuit de juridische, vaktechnische inhoud naar de problemen te kijken kost het enige tijd en moeite om zich een andere manier van werken eigen te maken. Daar moet je dus tijd voor vrijmaken. Men vervalt heel snel in oude gewoontes en gaat dan weer over de juridische inhoud praten. Maar als je dan eenmaal aan de slag gaat met het bellen, leer je het nut en de noodzaak en daarmee ook de meerwaarde van deze andere aanpak.
Heb ik daar nou vier jaar voor gestudeerd? Ik ben toch geen sociaal werker’
Van der Werf heeft bij de start van het project aan zijn team laten weten dat ze gingen meedoen aan een pilot. Dat was niet op vrijwillige basis. Hij vond dat ze allemaal tenminste moesten proberen om met een training en onder begeleiding, zich deze nieuwe manier van werken eigen te maken. Tijdens de trainingen is er gekeken naar wat het team al deed en wat ze anders zouden kunnen doen. Daarna is men van start gegaan met het pilot-traject. Wanneer na enige tijd zou blijken dat niet iedereen zich deze nieuwe aanpak eigen kan maken of dat ze het echt vervelend vinden, hebben ze de vrijheid om dit aan te geven. Van der Werf wil niet dat er een angst ontstaat dat medewerkers zouden worden afgerekend op de resultaten.
198
199
Literatuurlijst
u Tolsma, H.D. (2008) Bemiddelend bestuur, juridische aspecten van bemiddeling bij de bestuurlijke besluitvorming. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. u Veltman, E. (2006) Een bezwaard gevoel? Een onderzoek naar de tevredenheid van bezwaarmakers over de bezwaarschriftprocedure. Zwolle: Provincie Overijssel. u Winter, H.B., Middelkamp A.& Herweijer M. (2007) Klagen bij bestuursorganen, Evaluatieonderzoek naar de klachtbehandeling door bestuursorganen. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
Onderzoeksrapporten u Allewijn, D. (2007) Met de overheid om tafel; Vertrouwen in de overheid als centraal thema in mediation Mediationreeks deel 6, Den Haag: Sdu Uitgevers. u Ballegooij G.A.C.M. van e.a. (2004) Bestuursrecht in het Awb-tijdperk. Deventer: Kluwer. u Brenninkmeijer, A.F.M, (2006) Eerlijk Bestuur. Van Slingelandlezing 21 november 2006.
u UWV, Samen werken aan de oplossing van het bezwaar. Amsterdam, 2005. u UWV, Samen verder werken aan de oplossing van het bezwaar. Amsterdam, 2006. u Eindrapportage Bezwaren bij de Wmo: van proceduregericht naar oplossingsgericht, in opdracht van het Ministerie van VWS uitgevoerd door het NMI, 2007.
u Brenninkmeijer, A.F.M. e.a. (2009) Handboek Mediation. 4e herziene druk. Den Haag: Sdu Uitgevers.
u Menukaart bezwaarschriften, Ministerie van BZK, 2007.
u Combrink-Kuiters, L., Niemeijer E. & Voert M. Ter (2003) Ruimte voor mediation. Onderzoek en Beleid nr. 210,
u De formulierenwaaier, Ministerie van BZK, 2008.
Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. u Commissie Evaluatie Awb III (2007) Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht; Toepassing en effecten van de Awb 2002-2006. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. u Cozijnsen, A.J. (2004) Anders veranderen. Amsterdam: Pearson Education Benelux.
u Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid en administratieve lastenvermindering, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door het NMI, 2008. u Eindrapportage Mediationvaardigheden bij de overheid, een onderzoek naar de kosteneffectiviteit van de inzet van mediationvaardigheden bij de overheid, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira consulting b.v. 2008.
u Damen, L.J.A (2005) Bestuursrecht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
u Een luisterend oor: over de inzet van mediationvaardigheden, Ministerie van BZK, 2008.
u Giebels E. &. Euwema M.C. (2006) Conflictmanagement. Groningen: Wolters Noordhoff.
u Rapportage Tijdswinst en foutenreductie formulieren, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door Sira
u Glasl, F. (1980) Konfliktmanagement. 1st. Edition. Bern, Stuttgart, Wien: Haupt Verlag und Verlag Freies. u Have, S. ten, & Have W. ten (2004) Het Boek Verandering; Over doordacht werken aan de organisatie. Den Haag: Sdu Uitgevers. u Herweijer, M. & Winter H.B. (2007) De wet intern klachtrecht geëvalueerd: hoe krijgen we tevreden klagers? Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, nr 7. u Hupkes, C. (2009) Interview met Staatssecretaris Ank Bijleveld. Meer werken vanuit vertrouwen’. Tijdschrift voor
consulting bv. 2008. u Het Blauwe Boekje. Schrijfwijzer Helder Communiceren, in opdracht van de gemeente Zwolle ontwikkeld door Van ’t Loo-van Eck, 2008. u Onderzoek naar de kwaliteit van de overheidsdienstverlening, 1-meting, in opdracht van het Ministerie van BZK uitgevoerd door TNS NIPO, 2009. u Menukaart Klachtrecht, Ministerie van BZK, 2010.
Conflicthantering nr. 2, Den Haag: Sdu Uitgevers. u Jansen, C.J.M. & Steehouder M.F. (1989) Taalverkeersproblemen tussen overheid en burger: een onderzoek naar verbeteringsmogelijkheden van voorlichtingsteksten en formulieren. Den Haag: SDU Uitgevers. u Koning, A. M. de & Brouwer J. (2008) Methode Overijssel: bouwen aan vertrouwen; De inzet van mediationvaardigheden en mediation door overheden. Rotterdam: NMI Kennisreeks.
Nationale ombudsman u Nationale ombudsman (2006). Correspondentiewijzer. u Nationale ombudsman. Jaarverslag 2005. u Nationale ombudsman. Jaarverslag 2006.
u Koning, A. M. de & Trieling R. (2009) Gescheiden rollen, ambtenaar en mediator. Tijdschrift voor Conflicthantering nr. 2.
u Nationale ombudsman. Jaarverslag 2007.
u Koning, A. M. de, Eindrapportage 2001-2005 Project Mediation, Vernieuwend perspectief, Provincie Overijssel, 2005
u Nationale ombudsman (2006). Rapport 2006/225.
u Kotter, J.P. (2005) Leiderschap bij verandering. Den Haag: Academic Service.
u Nationale ombudsman (2006). Rapport 2006/354.
u Laemers, M.T.A.B. e.a. (2007) Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger. Den Haag: WODC.
u Nationale ombudsman (2007). Rapport 2007/249.
u Marseille, A.T. (2004) Effectiviteit van bestuursrechtspraak: een onderzoek naar het verloop en de uitkomst van
u Nationale ombudsman (2009). Rapport 2009/004.
bestuursrechtelijke beroepsprocedures. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
u Nationale ombudsman (2009). Rapport 2009/0145.
u Montfoort, A.J.G.M. van & Tromp, G.H.M. (2000) Alleen tevreden met resultaat? Ervaringen van burgers met de provinciale bezwaarschriftprocedure. Beleidswetenschap nr. 4, 14e jaargang, pag. 340-358. u Pel M. (2008) Verwijzen naar mediation. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Jurisprudentie u Vz. ARRS 28 juni 1993, AB 1994, 422
u Pel M. (2009) Professioneel verwijzen naar mediation. Handboek Mediation, 4e herziene druk, Den Haag: SDU Uitgevers. u Sanders, K.H. (1999) De heroverweging getoetst: een onderzoek naar het functioneren van bezwaarschriftprocedures. Deventer: Kluwer. u Tolsma, H.D. (2005) Het bestuur als bemiddelaar. Jubileumbundel ‘ Alles in een keer goed”, Deventer: Kluwer.
Kamerstukken u Kamerstukken II 2008-2009, 31 753, nr. 10 u Kamerstukken II 2008-2009, 29 495, nr. 4 u Kamerstukken II 2008-2009, 29 362, nr. 15 De Auteurs
u Tolsma, H.D. (2006) Bemiddelen in de besluitvormingsfase. Een plicht voor het bestuur? Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht nr. 11, p. 69-75.
200
201
Over de auteurs Alex Brenninkmeijer is sinds 1 oktober 2005 de Nationale
Yvette Nass is als senior juridisch adviseur werkzaam bij de
ombudsman. Hij is als rechter betrokken geweest
gemeente Breda. Als projectleider mediationvaardigheden
bij bestuursrechtspraak, was hoogleraar Burgerlijk
houdt zij zich bezig met de pilot inzet mediationvaardigheden in
procesrecht (Universiteit van Amsterdam), hoogleraar
het primaire proces binnen de domeinen Ruimtelijke Ordening,
Staats- en bestuursrecht (Universiteit Leiden) en hoogleraar
Omgevingsgebruik en Bouw- en Woningtoezicht. Verder is zij
arbeidsverhoudingen bij de overheid en ADR (Albedaleerstoel).
vanuit Breda als mediator aangesloten bij de mediatorspool
Hij is redactievoorzitter van het Tijdschrift voor Conflicthantering,
Brabant. Daarnaast werkt zij als trainer en coach op het
van de redactie van de NMI Praktijkreeks en van de
gebied van mediationvaardigheden bij diverse provincies en
Mediationreeks van SDU Uitgevers.
gemeenten.
Martin Euwema is hoogleraar Organisatiepsychologie aan de
Klarie Smit is jurist en verandermanager. Als verandermanager
Katholieke Universiteit Leuven. Zijn onderzoek en onderwijs
heeft zij voor de directie bezwaar en beroep van het UWV
betreffen conflictmanagement, mediation, organisatieverandering
de ‘Andere Aanpak’ ontwikkeld en verankerd. Klarie is
en (internationaal) leiderschap. Ook is hij actief als (organisatie)advi-
werkzaam als verandermanager, adviseur en coach bij diverse
seur, trainer en coach op deze terreinen. Martin schreef meerdere
overheidsorganisaties zoals het UWV, het ministerie van VWS en
boeken over conflictmanagement en publiceert hierover in
het ministerie van BZK.
(inter)nationale tijdschriften, maakt deel uit van de redactie van het Tijdschrift voor Conflicthantering en is associate editor van
Lynn van der Velden is werkzaam als senior beleidsmedewerker
Negotiation and Conflict Management Research.
bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als projectleider mediationvaardigheden houdt zij zich bezig
Joey van den Hurk is als consultant werkzaam bij een
met onderzoek naar de mogelijkheden en effecten van het
adviesbureau dat gespecialiseerd is in het doormeten van
inzetten van mediationvaardigheden in de verschillende
administratieve lasten voor burgers en bedrijven.
overheidsdomeinen. Daarnaast zet zij zich in voor de
Hij is betrokken bij de effectmetingen rondom de inzet van
facilitering en ondersteuning van een landelijke uitrol van
mediationvaardigheden in het pioniertraject.
mediationvaardigheden in de publieke dienstverlening.
Caroline Koetsenruijter is jurist en mediator met als specialisatie
Maarten de Voogd is managing director bij een management
(bestuursrechtelijke) conflicten in de relatie burger-overheid.
adviesbureau op het gebied van besturing, beleid, strategie,
Zij werkt daarnaast als onderzoeker, trainer, coach en adviseur
mens en organisatie. Hij is tevens verbonden aan de Vrije
voor diverse opdrachtgevers en instanties variërend van
Universiteit te Amsterdam. Hij bereidt een proefschrift voor over
gemeenten, provincies, waterschappen tot departementen.
bestuurlijke beslechting van bestuursgeschillen.
Anneke de Koning is juist en mediator, met als specialisatie
Willy Zelen is trainer en adviseur bij een opleidings- en
conflicten in de relatie burger-overheid en werkgerelateerde
adviesbureau voor persoonlijke en organisatie ontwikkeling.
conflicten. Als voormalig hoofd juridische zaken en projectleider
Als trainer ontwikkelt en geeft zij maatwerk trainingen
bij de provincie Overijssel heeft zij de ‘Methode Overijssel’
op het gebied van communicatie, assertiviteit en
ontwikkeld. Anneke is werkzaam als adviseur, projectleider,
mediationvaardigheden. Zij werkte onder andere voor het
trainer, coach en mediator bij ministeries, provincies en
Ministerie van Algemene Zaken en diverse gemeenten.
gemeenten, rechtbanken en de Raad van State.
202
203
