CS
CS
CS
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 2.2.2011 SEK(2011) 133 v konečném znění
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o společném přístupu k používání údajů jmenné evidence cestujících SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ
{SEK(2011) 132 v konečném znění} {KOM(2011) 32 v konečném znění}
CS
CS
1.
PROCESNÍ OTÁZKY A KONZULTACE ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
Komise dne 6. listopadu 2007 schválila návrh rámcového rozhodnutí Rady o používání jmenné evidence cestujících (PNR) pro účely vynucování práva1. Tento návrh byl doplněn posouzením dopadů2. Návrh byl podrobně projednán v pracovních skupinách Rady a pokrok, jehož bylo v rámci jednání dosaženo, byl v roce 2008 schválen Radou pro spravedlnost a vnitřní věci. Jednání pracovních skupin umožnila, aby bylo dosaženo shody ohledně většiny ustanovení tohoto návrhu. Dne 1. prosince 2009 vstoupila v platnost Lisabonská smlouva a návrh Komise, který nebyl do té doby schválen, se stal neaktuálním. „Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je“ 3 vyzývá Komisi, aby předložila návrh, jež upravuje používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) za účelem prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání terorismu a závažné trestné činnosti. Komise při přípravě posouzení dopadů v roce 2007 vedla konzultace se všemi zúčastněnými subjekty. Poté, co byl návrh Komise z roku 2007 schválen, všechny zúčastněné subjekty, konkrétně Evropský parlament, pracovní skupina pro ochranu údajů zřízená podle článku 29, evropský inspektor ochrany údajů, Agentura Evropské unie pro základní práva a asociace leteckých dopravců, zveřejnili svá stanoviska. Tato zpráva má prověřit, zda je možné přijmout nový návrh, který nahradí návrh z roku 2007, podle ustanovení a postupů Lisabonské smlouvy. Cílem této zprávy je reagovat na kritické připomínky zúčastněných subjektů a zapracovat veškeré nové skutečnosti a zkušenosti, které jsme získali od roku 2007. 2.
VYMEZENÍ PROBLÉMU
2.1.
Hrozba terorismu a závažné trestné činnosti
V uplynulém desetiletí došlo v Evropské unii i v ostatních částech světa k nárůstu případů přeshraniční trestné činnosti. Ze zdrojů EU vyplývá, že v roce 2007 připadlo na 100 000 obyvatel v členských státech EU celkem 143 948 trestných činů (do tohoto počtu nebyly zahrnuty případy z Itálie a Portugalska, protože údaje z těchto zemí nebyly k dispozici), a to v rozmezí od 14 465 případů trestných činů ve Švédsku do 958 případů na Kypru. Z posouzení hrozeb organizované trestné činnosti, které připravil Europol v roce 2009, vyplynulo, že většina hrozeb organizované trestné činnosti má mezinárodní rozměr a že většina závažné organizované trestné činnosti souvisí s mezinárodním cestovním ruchem. Terorismus v současné době představuje jednu z největších hrozeb pro bezpečnost, mír, stabilitu, demokracii a základní práva. Hrozba terorismu není omezena na určité zeměpisné oblasti. Zpráva o stavu a vývoji terorismu v EU za rok 2010 zpracovaná Europolem zdůraznila, že hrozba terorismu je, přestože se počet teroristických činů v EU v roce 2009 snížil, i nadále skutečná a vážná. Většina teroristických akcí, zejména případy, které Europol označuje jako „islámský terorismus“, mají nadnárodní povahu. 2.2.
Údaje jmenné evidence cestujících a jejich použití
Údaje jmenné evidence cestujících jsou využívány již několik let, a to především celními a donucovacími orgány na celém světě. Údaje jmenné evidence cestujících lze využívat v policejních a justičních věcech:
1 2 3
CS
KOM(2007) 654. SEK(2007) 1453. Dokument Rady 17024/09 ze dne 2.12.2009.
CS
• retroaktivně: při vyšetřování, trestním stíhání, odhalování sítí po spáchání trestného činu. Aby měly donucovací orgány možnost vyhledávat v údajích dostatečně zpětně, je v těchto případech zapotřebí stanovit odpovídající dobu uchovávání těchto údajů donucovacími orgány; • v reálném čase: před příjezdem nebo odjezdem cestujících za účelem prevence trestné činnosti, sledování nebo zatčení osob před spácháním trestného činu nebo z důvodu páchání trestného činu. V těchto případech jsou údaje PNR skutečně užitečné při jejich porovnání s předem stanovenými hodnotícími kritérii za účelem identifikace „neznámých“ osob a pro účely porovnání údajů s databázemi hledaných osob a věcí; • proaktivně: pro účely analýzy a vytvoření hodnotících kritérii, které pak mohou být používány pro posuzování cestujících před jejich příjezdem a odjezdem. Aby bylo možné provést tuto analýzu souvislosti s terorismem a závažnou trestnou činností, je v těchto případech zapotřebí, aby donucovací orgány uchovávaly údaje dostatečně dlouhou dobu. Leteckým dopravcům je zapotřebí uložit tyto právní povinnosti z těchto důvodů: Zaprvé, údaje ve jmenné evidenci cestujících umožní donucovacím orgánům identifikovat osoby, které byly dříve „neznámé“, tj. osoby, které nebyly dříve podezřelé z účasti na závažné trestné činnosti a terorismu, ale u nichž analýza údajů naznačuje, že by do této trestné činnosti mohly být zapojeny, a měly by proto být příslušnými orgány dále zkoumány. Identifikace těchto osob donucovacím orgánům pomáhá předcházet závažné trestné činnosti, včetně teroristických trestných činů, a odhalovat je. K tomu je nutné, aby donucovací orgány používaly údaje jmenné evidence cestujících jak v reálném čase, kdy jmennou evidenci cestujících porovnají na základě předem stanovených hodnotících kritérií, jež určují, které dříve „neznámé osoby“ by měly být dále zkoumány, tak proaktivně za účelem analýzy a vytvoření hodnotících kritérií. Z analýzy jmenné evidence cestujících lze například vyvodit nejčastější trasy cest pro obchod s lidmi nebo drogami, což se může stát součástí hodnotících kritérií. Díky kontrole údajů jmenné evidence cestujících z hlediska těchto kritérií je možné trestným činům předejít nebo je odhalit. Konkrétním příkladem z členského státu v oblasti obchodu s lidmi je případ, kdy analýza údajů jmenné evidence cestujících vedla k odhalení skupiny obchodníků s lidmi, kteří pro své cesty vždy používali stejnou trasu. Pachatelé používali falešné dokumenty pro registraci k letu v rámci EU a pravé dokumenty k paralelní registraci k jinému letu směřujícímu do třetí země. Teprve z letištní haly nastoupili do letadla směřujícího do země EU. Bez jmenné evidence cestujících by tuto síť obchodující s lidmi nebylo možné odhalit. Kombinace proaktivního používání údajů jmenné evidence cestujících a používání v reálném čase tak donucovacím orgánům umožňuje řešit hrozbu závažné trestné činnosti a terorismu z perspektivy odlišné od zpracování jiných kategorií osobních údajů: jak je uvedeno dále, zpracování osobních údajů, jež jsou k dispozici donucovacím orgánům na základě stávajících a plánovaných opatření na úrovni EU, jako je směrnice o předběžných informacích o cestujících4, Schengenský informační systém (SIS) a Schengenský informační systém druhé generace (SIS II), jim neumožňuje identifikovat „neznámé“ podezřelé tak, jako analýza údajů jmenné evidence cestujících. Zadruhé, údaje jmenné evidence cestujících pomáhají donucovacím orgánům při prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání závažné trestné činnosti, včetně teroristických trestných činů, poté, co byly spáchány. K tomu je nutné, aby donucovací orgány používaly údaje jmenné evidence cestujících v reálném čase a porovnávaly je s různými databázemi 4
CS
Směrnice (ES) č. 2004/82 ze dne 29. srpna 2004.
CS
„známých“ osob a hledaných předmětů. Rovněž je třeba používat údaje jmenné evidence cestujících retroaktivně s cílem získat důkazy a případně zjistit společníky pachatelů trestné činnosti a odhalit zločinecké sítě. Například informace o kreditních kartách, které jsou součástí údajů jmenné evidence cestujících, umožňují donucovacím orgánům zjistit a prokázat vazby mezi určitou osobou a známým pachatelem trestné činnosti či zločineckou organizací. Příkladem z členského státu je případ rozsáhlého obchodu s lidmi a drogami, jenž se týkal jednoho z členských států a třetí země. Kartely dovážely drogy do několika destinací v Evropě. Využívali „polykačů drog“, kteří byli sami oběťmi obchodu s lidmi. Pachatelé byli zjištěni díky údajům obsaženým ve jmenné evidenci cestujících, když zakoupili letenky pomocí odcizených kreditních karet. To vedlo k jejich zatčení v dotčeném členském státě. Na základě toho bylo vytvořeno kritérium, díky němuž došlo k několika zatčením v dalších členských státech a třetích zemích. Používání údajů jmenné evidence cestujících před příjezdem umožňuje donucovacím orgánům posoudit a blíže zkoumat pouze ty osoby, které mohou podle objektivních hodnotících kritérií a předchozích zkušeností nepravděpodobněji představovat hrozbu pro bezpečnost. To usnadňuje cestování všech ostatních cestujících a snižuje riziko toho, že by byli podrobováni zkoumání na základě nezákonných kritérií, jako je státní příslušnost nebo barva pleti, které mohou donucovací orgány, včetně celníků a pohraniční stráže, chybně spojovat s riziky pro bezpečnost. Mezi EU a Spojenými státy, Kanadou a Austrálií byla uzavřena ujednání o předávání údajů jmenné evidence cestujících v souvislosti s bojem proti terorismu a nadnárodní organizované trestné činnosti mezi EU, která jsou omezena na leteckou dopravu. Lze předpokládat, že další třetí země budou pravděpodobně požadovat po leteckých dopravcích, kteří provozují lety z EU, poskytování údajů jmenné evidence cestujících. Spojené království, Francie a Dánsko již přijaly základní právní předpisy o shromažďování a používání údajů jmenné evidence cestujících. Tato vnitrostátní opatření se v několika ohledech liší a je pravděpodobné, že jakmile se v těchto zemích dokončí daný právní rámec, vyskytnou se další rozdíly. Vzhledem k tomu, že další členské státy připravují své právní předpisy v oblasti údajů jmenné evidence cestujících, hrozí, že vznikne 27 značně rozdílných systémů, které by mohly způsobovat nerovnou úroveň ochrany údajů, nedostatky v oblasti bezpečnosti, nárůst nákladů a právní nejistotu pro letecké dopravce. 2.3.
Právo EU jednat a subsidiarita
Právo EU jednat v této oblasti je zakotveno v kapitole V hlavě V článcích 82 a 87 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vzhledem k tomu, že většina kategorií závažných trestných činů, jako je obchodování s drogami a lidmi, v některém stadiu souvisí s mezinárodním cestovním ruchem, je zapotřebí, aby orgány za účelem zvyšování vnitřní bezpečnosti EU shromažďovaly, zpracovávaly a vyměňovaly si údaje jmenné evidence cestujících. Kvůli volnému pohybu osob v rámci schengenského prostoru je pro předejití nedostatků v oblasti bezpečnosti nezbytné, aby údaje jmenné evidence cestujících používaly všechny členské státy. Opatření na úrovni EU navíc poskytnou harmonizovanou úpravu, pokud jde o zajištění bezpečnosti údajů, snížení nákladů a právní jistotu pro letecké dopravce. 3.
CÍLE
3.1.
Cíle politiky
Obecným cílem je zvýšit vnitřní bezpečnost EU a zároveň dodržovat právo na ochranu osobních údajů a další základní práva. Konkrétní cíle politiky jsou tyto:
CS
CS
(1)
Předcházet terorismu a jiné závažné trestné činnosti a snižovat počet těchto případů prostřednictvím globálního přístupu k používání údajů jmenné evidence cestujících a zamezení vzniku nedostatků v oblasti bezpečnosti.
(2)
Zajistit, aby bylo náležitě respektováno právo jednotlivce na ochranu jeho osobních údajů při shromažďování a zpracování údajů jmenné evidence cestujících tím, že se zjednoduší výměna údajů jmenné evidence cestujících mezi příslušnými orgány a zajistí, aby byl přístup k těmto údajům omezen jen na to, co je nezbytné.
(3)
Poskytnout leteckým dopravcům právní jistotu a snížit jejich náklady tím, že se omezí právní a technické rozdíly v povinnostech, jež jsou dopravcům uloženy.
3.2.
Hledisko základních práv
Dopad na základní práva byl v rámci tohoto posouzení dopadů posuzován na základě „kontrolního seznamu“ základních práv, který je upraven ve Strategii Komise účinného uplatňování Listiny základních práv Evropskou unií5. Používání údajů jmenné evidence cestujících by mohlo zasahovat do základních práv na ochranu soukromého života a na ochranu osobních údajů. Tento zásah může být proveden jen s výhradou omezení a podmínek a za předpokladu, že je realizován „v souladu s právními předpisy“ a „je nezbytný v demokratické společnosti“. Vzhledem k tomu, že cílem navrhovaného opatření je boj proti terorismu a další závažné trestné činnosti, bude plnit cíle v obecném zájmu, jež mohou odůvodnit existenci těchto omezení, s výhradou zásady proporcionality. Jakékoli navrhované opatření by spadalo do oblasti působnosti kapitoly V hlavy V SFEU o policejní spolupráci. Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977SVV o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech6 by se uplatnilo pouze na ty části navrhovaného opatření, které se týkají předávání osobních údajů mezi členskými státy, nikoli tedy na osobní údaje zpracovávané pouze na vnitrostátní úrovni. V současné době neexistují žádné právní předpisy EU, které by upravovaly zpracování osobních údajů na vnitrostátní úrovni. Nejvhodnějším řešením by bylo, aby záruky v oblasti ochrany údajů jakéhokoli navrhovaného opatření byly v souladu s rámcovým rozhodnutím 2008/977/SVV. Byla by tak poskytována stejná míra ochrany osobních údajů. Je zapotřebí zajistit, aby příslušné orgány uchovávaly údaje po dostatečně dlouhou dobu. Pokud jde o způsob předávání údajů leteckými dopravci, výhody sytému, kdy letečtí dopravci zasílají údaje příslušnému orgánu (tzv. metoda „dodávání“), jsou oproti opačnému systému (tzv. pull system) zcela zřejmé, a proto by se tento systém měl uplatňovat na předávání údajů. Pokud jde o kritiku týkající se „profilování“, právní předpisy EU na ochranu údajů poskytují každému jednotlivci právo, aby se na něj nevztahovalo rozhodnutí s právními důsledky, jež se ho týkají nebo ho významným způsobem ovlivňují, pokud toto rozhodnutí vychází výlučně z automatického zpracování údajů za účelem hodnocení osobních aspektů souvisejících s touto osobou. Jakékoli automatizované rozhodnutí přijaté v individuálním případě by mělo být zcela ověřeno, potvrzeno odpovědnou osobou a mělo by obsahovat opatření, jež subjektu údajů umožňují uplatnit jeho stanovisko.
5 6
CS
KOM (2010) 573 ze dne 19. října 2010. Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, Úř. věst. L 350, 30.12.2008, s. 60.
CS
4.
MOŽNOSTI POLITIKY
Posouzení dopadů prověřuje čtyři hlavní možnosti politiky: Možnost A. V rámci možnosti opatření A nedochází k řešení otázky na úrovni EU a je zachován současný stav. Možnost B. Možnosti přístupu ke struktuře systému jmenné evidence cestujících: B.1:
decentralizované shromažďování a zpracování údajů členskými státy, B.2: centralizované shromažďování údajů na úrovni EU.
Možnost C. Možnosti omezení účelu: C.1:
přístup pouze pro účely teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti, C.2: přístup pro účely teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti a dalších cílů této politiky. Možnost D. Možnosti týkající se druhů dopravy: D.1:
pouze letečtí dopravci, D.2: letečtí, námořní i železniční dopravci.
Možnost E. Dobrovolná/posílená spolupráce. Tato možnost týkající se posílení spolupráce mezi členskými státy v této oblasti byla zamítnuta již v počáteční fázi. 5.
POROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ POLITIK A JEJICH DOPAD
Možnosti byly posouzeny s ohledem na jejich dopad, pokud jde o zvýšení bezpečnosti v EU, dokonalejší ochranu osobních údajů, náklady, jež nesou veřejné orgány, náklady, jež nesou letečtí dopravci, resp. dopad na soutěž na vnitřním trhu, vztahy se třetími zeměmi a podporu globálního přístupu. Možnost A, tj. zachovat status quo, přináší jen málo výhod v oblasti zvyšování bezpečnosti v EU, a jinak má negativní dopad, protože vytváří administrativní zátěž a náklady, které jsou způsobeny řadou odlišných vnitrostátních systémů. Možnost B, tj. decentralizovaný sběr údajů (možnost B1), představuje výhody oproti centralizovanému sběru těchto údajů (možnost B2), pokud jde o zvyšování bezpečnosti v EU. Možnost centralizovaného sběru údajů by představovala vysoké riziko neúspěchu, protože nemůže zajistit dostatečnou spolupráci mezi členskými státy, a systém by byl z praktického hlediska těžkopádný a finančně náročný na provoz. V porovnání s možností B2 by možnost B1 byla nákladnější. Výhody, které z této možnosti vyplývají pro bezpečnost, však převáží nevýhody související s vyššími náklady. Pokud jde o omezení účelu, možnost C2 představuje určité výhody pro bezpečnost oproti možnosti C1, která by znamenala mnohem větší zásah do ochrany údajů a více nákladů než možnost C1. Možnost C2, tj. rozšířit používání údajů jmenné evidence cestujících i na jiné účely, se v této fázi jeví jako nepřiměřená. Pokud jde o druhy dopravy, možnost D2 přináší v porovnání s možností D1 více výhod pro bezpečnost, protože by se vztahovala na více druhů dopravy a více cestujících, ale zároveň představuje větší zásah do ochrany údajů a více nákladů než možnost D1, podle níž by se opatření vztahovalo pouze na letecké dopravce. Možnost D2, která se týká rozšíření působnosti tohoto opatření na námořní a železniční dopravu, se minimálně v této fázi jeví jako předčasná.
CS
CS
6.
UPŘEDNOSTŇOVANÁ MOŽNOST
V této fázi se jako nejlepší možnost politiky jeví vypracování nového legislativního návrhu, který se bude uplatňovat na letecké cestování s decentralizovaným sběrem údajů za účelem prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a další závažné trestné činnosti (tedy kombinace možností B1, C1 a D1). Toto řešení poskytne lepší prostředky pro zvyšování bezpečnosti v EU a zároveň zajistí, aby byl zásah do ochrany údajů minimální a náklady zůstaly na přijatelné úrovni. Pro účely posouzení dopadů z roku 2007 byla provedena analýza nákladů upřednostňované možnosti politiky. Podle výpočtů z roku 2007 by byly celkové náklady upřednostňované možnosti politiky pro veřejné orgány a letecké dopravce tyto: Ve vztahu k veřejným orgánům jsou celkové odhadované náklady pro všechny členské státy: Náklady na zavedení (jednorázové náklady)
614 833 187 EUR
ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let
122 966 637 EUR
Náklady na zaměstnance (opakující se)
11 686 749 EUR
Náklady na údržbu (opakující se)
61 483 319 EUR
Ve vztahu ke všem leteckým dopravcům z EU jsou tyto náklady: Náklady na zavedení – metoda „dodávání“ (jednorázové náklady) 11 647 116 EUR ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let
2 329 423 EUR
Náklady na předávání údajů metodou „dodávání“ dvakrát na cestujícího (opakující se) 2 250 080 EUR Náklady na zaměstnance a údržbu (opakující se)
5 435 321 EUR
Komise v roce 2008 vyhlásila veřejnou zakázku na studii ohledně způsobů zavedení sítě EU s údaji jmenné evidence cestujících. Zpráva „Studie způsobu zavedení sítě EU v oblasti výměny údajů jmenné evidence cestujících pro účely vymáhání práva“ 7 byla vypracována v roce 2009 a obsahuje nové odhady nákladů. Ve vztahu k veřejným orgánům jsou celkové odhadované náklady pro všechny členské státy: Náklady na zavedení (jednorázové náklady)
221 000 000 EUR
ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let
44 200 000 EUR
Náklady na zaměstnance (opakující se)
11 686 749 EUR
Náklady na údržbu (opakující se)
61 483 319 EUR
Ve vztahu ke všem leteckým dopravcům jsou tyto náklady: Náklady na zavedení – metoda „dodávání“ (jednorázové náklady) 100 000 EUR * 120 dopravců ze zemí EU =
12 000 000 EUR
100 000 EUR * 80 dopravců ze zemí mimo EU =
8 000 000 EUR
ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let
4 000 000 EUR
Náklady na předávání údajů metodou „dodávání“ dvakrát na cestujícího (opakující se)
7
CS
Autoři: Accenture a SITA.
CS
33 500 ročně pro jednu leteckou společnost *120 dopravců *3spojení*2 metoda „dodávání“ 24 120 000 EUR Náklady na zaměstnance a údržbu (opakující se)
6 240 000 EUR
Ve srovnání s výpočty z roku 2007 uvádějí údaje z roku 2009 snížení nákladů, které ponesou veřejné orgány při zavádění systému jmenné evidence cestujících EU, ale zvýšení nákladů pro letecké dopravce. Skutečné náklady se budou pohybovat někde mezi těmito dvěma posouzeními. A je velmi pravděpodobné, že minimálně pokud jde o letecké dopravce, budou se přibližovat hodnotám uvedeným v posouzení z roku 2007, které vychází z tržních cen převzatých přímo od leteckých dopravců. Pokud se letečtí dopravci rozhodnou, že náklady na sběr těchto údajů ponesou cestující, i v případě vysokých předpokladů z roku 2009 by tato částka představovala méně než 0,1 EUR na letenku, což je v porovnání s celkovou cenou letenky zanedbatelná částka. 7.
SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ
Každý z členských států by mohl připravit výroční zprávu o provádění systémů. Komise by měla posoudit fungování směrnice po uplynutí čtyř let od jejího vstupu v platnost a sledovat, zda používání údajů jmenné evidence cestujících splnilo své cíle, zda členské státy plní své povinnosti a zda jsou systémy úspěšné. Komise by rovněž měla zvážit možnost rozšířit opatření na lety v rámci EU. Byla by to příležitost využít přechodného období a získat zkušenosti z fungování první směrnice o jmenné evidenci cestujících.
CS
CS
