EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 5.2.2013 SWD(2013) 20 final
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů Průvodní dokument k NÁVRHU SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY O TRESTNĚPRÁVNÍ OCHRANĚ EURA A JINÝCH MĚN PROTI PADĚLÁNÍ, KTEROU SE NAHRAZUJE RÁMCOVÉ ROZHODNUTÍ RADY 2000/383/SVV {COM(2013) 42 final} {SWD(2013) 19 final}
CS
CS
OBSAH 1.
Vymezení problému a právní rámec ............................................................................ 3
2.
Základní scénář ............................................................................................................ 5
3.
Právní základ pro potřebu přijetí opatření.................................................................... 5
4.
Analýza zásady subsidiarity......................................................................................... 5
5.
Hlavní cíle politiky....................................................................................................... 5
6.
Možné varianty politiky ............................................................................................... 6
7.
Sledování a hodnocení ................................................................................................. 8
2
1.
VYMEZENÍ PROBLÉMU A PRÁVNÍ RÁMEC
Padělání peněz zůstává problémem, který se týká celé Evropské unie. Zvláštní obavy přitom vyvolává padělání eura vzhledem k významu této měny. Euro je v současné době celosvětově druhou nejdůležitější mezinárodní měnou a kvůli tomu je obzvláště vystaveno nebezpečí padělání. Podle údajů Evropské centrální banky představuje celková výše zjištěných finančních škod v důsledku padělání eura, které byly zaznamenány v Evropě od zavedení eura do hotovostního oběhu v roce 2002, více než 500 milionů EUR. Posouzení dopadů se z toho důvodu zaměřuje zejména na euro. Jelikož však padělání významně postihuje i jiné měny, jež se v Evropě užívají, lze problémy zjištěné v souvislosti s eurem považovat za problémy obecného charakteru a platné rovněž pro jiné měny. Evropská unie má již některé zvláštní nástroje vytvořené za účelem ochrany eura, jako je právní rámec týkající se ověřování pravosti eurobankovek a mincí a program EU pro zvyšování informovanosti a vzdělávání (program Pericles1). Rámcové rozhodnutí 2000/383/SVV o zvýšené ochraně trestními a jinými sankcemi proti padělání ve spojitosti se zaváděním eura vyžaduje, aby členské státy zajistily, že bude možné postihnout určité chování a že za porušení zákona paděláním eura nebo jiných měn bude možné ukládat tresty. Toto rámcové rozhodnutí chrání také jiné měny, a to stejným způsobem jako euro. Ukázalo se, že trestněprávní rámec pro ochranu eura a ostatních měn má z hlediska dosažení přiměřené a účinné úrovně ochrany některé nedostatky. Nevytváří dostatečný základ pro předcházení, vyšetřování a trestání padělání eura jednotně v celé Unii, což mimo jiné omezuje spolupráci mezi členskými státy a vede k tomu, že pro zločince může být atraktivní přesouvat své aktivity do zemí, o nichž se má za to, že k padělání eura přistupují mírněji. S ohledem na hodnocení Komise na základě jejích tří zpráv a zvláštního dotazníku o stavu provádění rámcového rozhodnutí, jakož i na konzultace se zúčastněnými stranami na různých setkáních odborníků byly v právním rámci pro ochranu jednotné evropské měny proti padělání zjištěny tyto nedostatky:
Výše trestů za padělání peněz není dost odrazující a účinná o Nedostatečný odstrašující účinek
Sankce v jednotlivých členských státech se významně liší, což je jedním z důvodů pro jejich nedostatečný odstrašující účinek i pro to, že ochrana eura a dalších měn je v různých částech Evropské unie nerovnoměrná. V některých členských státech nejsou zavedeny žádné minimální sankce, zatímco v jiných je minimální sankcí dokonce trest odnětí svobody v délce deseti let. V praxi přitom ty, kteří jsou v pokušení začít s paděláním, odradí právě vědomí možných minimálních sankcí. Rozdíl mezi trestem v podobě vězení po určitou minimální dobu a kupříkladu pouhým zaplacením pokuty je zřejmý. o Riziko hledání nejpříznivější jurisdikce (tzv. „forum shopping“) 1
Rozhodnutí Rady 2001/923/ES ze dne 17. prosince 2001.
3
Jelikož se paděláním měn často intenzivně zabývají organizované zločinecké skupiny se značnými zdroji, je pro ně snadné přesouvat své aktivity prostřednictvím organizovaných distribučních sítí přes hranice. Tyto skupiny mohou často již vyvíjet svou činnost v několika členských státech, a proto existuje výrazné riziko přesunu pachatelů do zemí s mírnějším trestním právem (tzv. „forum shopping“). Podle dostupných údajů se zdá, že členské státy s nižšími sankcemi bývají pro padělatele přitažlivé. o Nízká účinnost justiční spolupráce Rozdílné výše sankcí mohou mít negativní dopad na justiční spolupráci. Pokud trestní zákoník určitého členského státu stanoví nízké minimální sankce, mohou donucovací a soudní orgány přikládat vyšetřování a stíhání případů padělání měny malou důležitost. V praxi to může mít špatný vliv na přeshraniční spolupráci z hlediska včasného vyřízení žádosti členského státu, který požádá o pomoc. To, že v některých členských státech neexistuje minimální výše sankcí, může mít rovněž za následek vynášení trestů odnětí svobody v délce méně než čtyři měsíce či ukládání pokut, což znamená, že ne všechny tresty za výrobu a šíření padělaných peněz umožňují požádat o evropský zatýkací rozkaz.
Přeshraniční vyšetřování a stíhání může být neúspěšné kvůli problematické spolupráci v důsledku rozdílné dostupnosti účinných vyšetřovacích nástrojů
V některých členských státech EU se padělání měny, které představuje typický příklad organizované trestné činnosti, stále neřeší pomocí vyšetřovacích nástrojů, jež se obvykle pro organizovanou trestnou činnost a nadnárodní případy používají (odposlouchávání telefonu, sledovací zařízení, sledované zásilky a tajní agenti). K padělání často dochází současně ve dvou nebo více členských státech, přičemž výroba probíhá v jednom členském státě a šíření ve druhém. Nástroje k odhalení těchto činností musí tudíž být stejné. Zahájí-li se v zahraničí vyšetřování případu padělání za pomoci určitých vyšetřovacích metod, není možné v tomto vyšetřování pokračovat v jiném členském státě, jehož právní předpisy nepředpokládají použití těchto metod. V takovém případě se může vyšetřování nejenom zpozdit či prodražit, nýbrž také s ohledem na zdroj zastavit.
Opožděné nastavení strojů pro rozpoznávání padělků z důvodu nedostatků při předávání zabavených padělků příslušným orgánům k analýze během soudního řízení
V současnosti neexistuje povinnost předávat zabavené padělky v průběhu soudního řízení. V praxi to vede k tomu, že soudní orgány někdy odmítají předat k analýze vzorky padělků eurobankovek a mincí před koncem trestního řízení, i když by to bylo vzhledem k množství zabavených padělků možné. Předání těchto padělků po skončení trestního řízení má přitom pouze omezenou hodnotu. Často dochází k značným – někdy až několikaletým – prodlevám, než mohou být stroje pro třídění bankovek a mincí, jež k odhalování padělků využívají finanční instituce, přenastaveny s cílem zabránit dalšímu oběhu těchto druhů padělků.
4
2.
ZÁKLADNÍ SCÉNÁŘ
Při zachování stávajícího rámce lze ve střednědobém horizontu očekávat úplné provedení ustanovení rámcového rozhodnutí všemi členskými státy. K lepšímu předcházení a odhalování padělků, jež se dostanou do oběhu či v něm již jsou, by mohly přispět nedávno zdokonalené právní nástroje pro ověřování pravosti2, jakož i zvyšování informovanosti a vzdělávání v rámci programu Pericles. Po přijetí připravované horizontální iniciativy týkající se konfiskace majetku v souvislosti s výnosy z některých trestných činů, včetně padělání, by se pak z dlouhodobého hlediska mohl zvýšit odstrašující účinek. Výše uvedená zlepšení by neměla žádný dopad na problémy popsané v této zprávě. V důsledku nedostatečných sankcí by se především nepodařilo uspokojivě řešit problém odstrašujícího účinku. Trvající nebezpečí padělků, které potvrzují statistiky ECB, by se pravděpodobně nezměnilo nebo by dokonce vzrostlo. Kromě toho by se nijak neřešily výše uvedené problémy s přeshraničním vyšetřováním, jelikož ne všechny členské státy by měly možnost používat vyšetřovací nástroje pro závažné trestné činy padělání nadnárodního charakteru. Nevyřešen by zůstal rovněž problém uvolňování padělků během soudního řízení a z důvodu neprovedení včasného ověření pravosti by tak přetrvávalo nebezpečí, že padělky nebudou staženy z oběhu. 3.
PRÁVNÍ ZÁKLAD PRO POTŘEBU PŘIJETÍ OPATŘENÍ
Evropská unie může podle článku 83 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“ nebo „Lisabonská smlouva“) přijmout formou směrnic minimální pravidla trestního práva EU v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Padělání platebních prostředků je jako taková oblast mimořádně závažné trestné činnosti výslovně uvedeno v čl. 83 odst. 1 SFEU. 4.
ANALÝZA ZÁSADY SUBSIDIARITY
Je nezbytné zajistit, aby euro a další zákonná platidla vhodným způsobem chránila efektivní a účelná trestněprávní opatření ve všech členských státech. Připravit společné závazné právní předpisy účinné ve všech členských státech a vytvořit tak právní rámec, který přispěje k překonání nedostatků současné situace popsaných v oddíle 3.2.1, přitom může pouze EU. Všechna trestněprávní opatření je třeba pečlivě posoudit a navrhnout s ohledem na jejich možný dopad na ochranu základních práv. Takové hodnocení je součástí této zprávy. 5.
HLAVNÍ CÍLE POLITIKY
Na základě zjištěných problémů bylo stanoveno několik obecných a specifických cílů: Obecné cíle:
2
Viz nařízení č. 1338/2001, č. 1210/2010 a rozhodnutí ECB ze dne 16. září 2010 uvedené v oddíle 2.1.
5
Předcházet padělání eura a dalších měn posílením trestněprávní ochrany a přeshraniční spolupráce soudních a donucovacích orgánů v plném souladu s Listinou základních práv Evropské unie.
Udržovat a posilovat důvěru v pravost jednotné evropské měny a dalších měn.
Specifické cíle:
6.
Vhodným způsobem zvýšit efektivnost a odstrašující účinek opatření proti padělání (výrobě a šíření padělků) a odstranit pobídky k hledání nejpříznivější jurisdikce v některých členských státech.
Podpořit přiměřené uplatňování evropského zatýkacího rozkazu, pokud jde o padělání měny (výrobu a šíření padělků).
Usnadnit přeshraniční vyšetřování trestných činů padělání měny a omezit prodlevy při zpracování žádostí o spolupráci.
Účinněji předcházet trestným činům padělání díky lepší možnosti odhalit falešné bankovky a mince včasným použitím postupů pro ověřování pravosti. MOŽNÉ VARIANTY POLITIKY
Zvažovány byly tři varianty: Varianta č. 1: Zachování současného stavu Na úrovni EU by nebyla přijata žádná jiná opatření než to, jež předpokládá současný rámec, tj. normálně by pokračovalo úsilí o provádění rámcového rozhodnutí a akce za účelem zvyšování informovanosti, vzdělávání a poskytování poradenství pro specializované vyšetřovatele a státní zástupce. Varianta č. 2: Směrnice, která nahrazuje rámcové rozhodnutí z roku 2000 a nově obsahuje ustanovení o vyšetřovacích nástrojích a předávání zabavených padělků Tato varianta přebírá obsah stávajícího rámcového rozhodnutí, které nahrazuje směrnicí, jež se v reakci na druhý a třetí problém zabývá také vyšetřovacími nástroji a předáváním zabavených padělků. Varianta č. 3: Směrnice, která nahrazuje rámcové rozhodnutí z roku 2000 a nově obsahuje ustanovení o minimálních a maximálních trestních sankcích, vyšetřovacích nástrojích a předávání zabavených padělků V rámci této varianty se k obsahu varianty č. 2 (vyšetřovací nástroje a předávání padělků) přidává minimální a maximální výše sankcí za výrobu a šíření padělků (přičemž v současné době existuje pouze maximální sankce za výrobu). Zavedla by se minimální výše v podobě nejméně šestiměsíčního odnětí svobody a maximální výše odnětí svobody v délce nejméně osmi let. 6
6.1.
Posouzení dopadů jednotlivých variant politiky
Dopad varianty č. 1: Zachování současného stavu Účinnost této varianty z hlediska dosažení sledovaných cílů je velmi nízká až nulová. Po 1. prosinci 2014 posílí pravomoci Komise, pokud jde o kontrolu a vymáhání provádění ustanovení, jež jsou v současné době obsažena v rámcovém rozhodnutí (v návaznosti na Protokol č. 36 k Lisabonské smlouvě). Lepší provádění by mohlo vést ke zvýšení důvěry v měnu a zamezení padělání, jež má obecně negativní vliv na obchod. Přínosy těchto změn by však byly jen omezené, jelikož výše zmíněné nedostatky právního rámce by byly zachovány. Problém odstrašujícího účinku by zůstal bez řešení kvůli nedostatečným sankcím. Nevyřešily by se ani výše uvedené problémy s přeshraničním vyšetřováním, jelikož ne všechny členské státy by měly možnost používat vyšetřovací nástroje pro závažné trestné činy padělání nadnárodního charakteru. Přetrvávajícím problémem by bylo i předávání padělků během soudního řízení, čímž by se mohlo zvýšit riziko, že kvůli neprovedení včasného ověření pravosti budou padělky zůstávat v oběhu. Předpokládá se, že tato varianta by neměla na základní práva, vnitrostátní soudní systémy a hospodářskou a finanční oblast větší dopad než stávající právní rámec. Dopad varianty č. 2: Směrnice, která nahrazuje rámcové rozhodnutí z roku 2000 a nově obsahuje ustanovení o vyšetřovacích nástrojích a předávání zabavených padělků Tato varianta by usnadnila přeshraniční vyšetřování trestných činů padělání a zlepšila by předcházení těmto činům, jelikož zabavené padělky by byly za účelem technické analýzy a detekce včas předávány během soudních řízení, což by umožňovalo snáze odhalovat padělané bankovky a mince v oběhu. Reagovala by do určité míry na trvalou hrozbu padělání eura a zejména na zlepšení kvality padělků v nedávné době. Její přidaná hodnota z hlediska ochrany eura by však byla omezená. Tato varianta by měla malý až středně velký dopad na základní práva, neboť rozšíření použití stávajících vyšetřovacích nástrojů na padělání měny a předávání padělků k analýze během soudního řízení mohou mít na některá z nich přímý vliv. Navrhované opatření by mělo být finančně přínosné, jelikož by se zabránilo škodám, které by jinak padělatelé způsobili. Náklady by byly nízké, protože by se omezovaly na úpravu vnitrostátních právních předpisů a nepříliš vysoké náklady na technické vybavení, pokud jde o zvláštní vyšetřovací nástroje a předávání padělků v některých členských státech. Dopad varianty č. 3: Směrnice, která nahrazuje rámcové rozhodnutí z roku 2000 a nově obsahuje ustanovení o minimálních a maximálních trestních sankcích, vyšetřovacích nástrojích a předávání zabavených padělků Tato varianta by přispívala k lepší ochraně eura proti padělání tím, že by kromě přínosů varianty č. 2 také znamenala posílení odstrašujícího účinku, omezení „forum shoppingu“ a lepší možnost využívat evropský zatýkací rozkaz v souvislosti s hlavními trestnými činy padělání (výrobou a šířením padělků). Když se doplní minimální sankce za trestné činy výroby a šíření a stávající maximální sankce za výrobu se rozšíří rovněž na šíření padělaných peněz, dosáhne se pravděpodobně velmi silného odstrašujícího účinku. Tato společná minimální pravidla pro sankce rovněž zvyšují jednotnost ukládání sankcí napříč EU a přispívají tak ke zlepšení vzájemné důvěry mezi soudními orgány jednotlivých zemí. To 7
usnadňuje prosazování práva v přeshraničních případech. Vzhledem ke značnému dopadu z hlediska odstrašujícího účinku a schopnosti prosazovat právo je tato varianta považována za středně až velmi efektivní. Tato varianta by měla středně velký dopad na základní práva, jelikož přímý vliv na některá z nich mohou mít harmonizace minimálních a maximálních sankcí, nové vyšetřovací nástroje a preventivní opatření. Zmíněná opatření slouží cílům obecného zájmu, které uznává Unie (viz čl. 52 odst. 1 Listiny), konkrétně cíli přijmout účinná opatření s odstrašujícím účinkem na ochranu eura, a nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné. Lze očekávat, že tato varianta by ve srovnání s variantou č. 2 vzhledem k silnějšímu odstrašujícímu účinku a lepšímu prosazování práva znamenala vyšší finanční přínos, protože padělatelé by způsobili méně škod. Také pro členské státy by se mělo počítat s určitými náklady, a to především v souvislosti se změnami právních předpisů.
6.2.
Upřednostňovaná varianta
Upřednostňována je varianta č. 3. Shrnutí upřednostňované varianty politiky
V rámci upřednostňované varianty politiky by se kombinovaly tyto prvky: •
Ustanovení rámcového rozhodnutí z roku 2000 budou v novém návrhu v podstatě zachována s malými změnami s ohledem na Lisabonskou smlouvu.
•
Ustanovení o sankcích budou ve srovnání s rámcovým rozhodnutím upravena, a to zavedením minimálního trestu za výrobu a šíření v délce šesti měsíců a zavedením maximálního trestu za šíření v délce nejméně osmi let.
•
Bude zavedeno nové ustanovení, podle něhož budou členské státy muset při vyšetřování padělání peněz umožnit použití určitých vyšetřovacích nástrojů.
•
Bude zavedeno nové ustanovení, podle něhož budou členské státy muset umožnit předávání zabavených padělků eur také během soudních řízení.
7.
SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ
Směrnice stanoví, že by členské státy měly podávat zprávy o účinném provádění. Kromě kvantitativních údajů poskytovaných členskými státy budou shromažďovány další možné zdroje kvalitativních informací o naplňování požadavků směrnice od Justičního fóra, Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a Eurojustu. Komise bude k pravidelnému sledování provádění směrnice využívat platformu setkání odborníků z odborné skupiny pro boj proti padělání eura. 8
Komise má kromě toho v úmyslu uskutečnit zvláštní empirickou studii se zaměřením na údaje shromážděné v době od jednoho do tří let po zahájení provádění návrhu. Tyto údaje by Komisi umožnily nejen zhodnotit, zda členské státy skutečně naplňují požadavky právní úpravy, ale také posoudit, zda zároveň dodržují práva, svobody a zásady zakotvené v Listině základních práv Evropské unie. Po vypršení lhůty pro provedení směrnice do vnitrostátního práva by Komise přistoupila k nezbytným kontrolám provedení a v případě potřeby by zahájila řízení o nesplnění povinnosti v souladu se SFEU.
9
