EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 5.3.2014 SWD(2014) 52 final
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrhu nařízení Evropského Parlamentu a Rady, kterým se zřizuje systém Unie pro autocertifikaci zodpovědných dovozců cínu, tantalu, wolframu, jejich rud a zlata, které pocházejí z oblastí postižených konflikty a vysoce rizikových oblastí, založenou na náležité péči v rámci dodavatelského řetězce {COM(2014) 111 final} {SWD(2014) 53 final}
CS
CS
Úvod a souvislosti Úvod Ozbrojené skupiny v konfliktních oblastech financují svou činnosti mimo jiné z výnosů těžby a prodeje nerostných surovin, které později vstoupí do globálního dodavatelského řetězce. V důsledku toho se hospodářské subjekty, které se nacházejí v povýrobní části dodavatelského řetězce, vystavují riziku, že prostřednictvím svých nákupů rud a derivátů podporují ozbrojené aktivity, a mají zájem získávat nerostné suroviny z těchto regionů zodpovědným způsobem. Pojem zodpovědné získávání (nerostných surovin)je uveden v aktualizovaných pokynech OECD pro nadnárodní společnosti a je v souladu s cíli obecných zásad Organizace spojených národů v oblasti podnikání a lidských práv. Oba uvedené dokumenty se snaží podpořit podniky, aby prostřednictvím postupu známého jako náležitá péče průběžně ověřovaly, zda jejich obchodní činnost nepřispívá ke konfliktu.
Politické souvislosti Zodpovědnému získávání nerostných surovin pocházejících z konfliktních oblastí věnuje v posledních několika letech značnou pozornost mezinárodního společenství. Řešením otázky související s úsilím o minimalizaci financování ozbrojených skupin a pokračováním legálního získávání surovin z dotčených oblastí se zabývají vlády a mezinárodní organizace společně s podnikatelskými kruhy a organizacemi občanské společnosti. V důsledku toho existuje v současné době řada normativních rámců pro náležitou péči: −
V roce 2010 Spojené státy schválily Dodd-Frankův zákon o reformě finančních trhů a ochraně spotřebitele („Dodd-Frankův zákon“), podle jehož oddílu 1502 musí společnosti obchodované na burzách cenných papírů v USA a využívající tzv. „konfliktní minerály“ učinit prohlášení o původu těchto nerostných surovin používaných v jejich dodavatelských řetězcích a také případně vykonávat náležitou péči.
−
V Demokratické republice Kongo (DRK) a ve Rwandě platí právní předpisy vycházející z Pokynů OECD pro náležitou péči v zodpovědných dodavatelských řetězcích nerostných surovin z oblastí postižených konflikty a vysoce rizikových oblastí: Několik dalších zemí (Uganda, Burundi) se chystá provéstpokyny OECDve svých právních předpisech. Navíc Kolumbie a Pobřeží slonoviny zvažují, že se budou podílet na prováděcím programu OECD.
Dne 7. října 2010 schválil Evropský parlament usnesení vyzývající EU přijímat právní předpisy po vzoru zákona USA o „konfliktních minerálech“. S ohledem na toto politické zadání tato zpráva posuzuje různé možnosti politiky, jak tuto výzvu k vytvoření právního předpisu EU uskutečnit co nejlépe ve spolupráci s Evropským parlamentem.
2
Vymezení problému Mezi hlavní problémy, které se týkají zodpovědného získávání nerostných surovin pocházejících z oblastí postižených konflikty a vysoce rizikových oblastí, jak je stanovily zainteresované strany v rámci veřejné konzultace, patří: i)
pokračující financování ozbrojených skupin prostřednictvím (výnosů) těžby a obchodování s nimi v oblastech postižených konflikty a vysoce rizikových oblastech: problém se vyskytuje v zemích s velkým přírodním bohatstvím, avšak náchylným k ozbrojeným konfliktům na celém jejich území nebo v jeho části. Ačkoliv se tento problém vyskytuje celosvětově, posouzení dopadů se soustředí především na dobře zdokumentovaný případ východní části DRK a sousedních zemí, kterému se v posledních 10–15 letech dostalo značné pozornosti nátlakových skupin,
ii)
problémy při provádění, kterým čelí společnosti EU v povýrobní části dodavatelského řetězce, jež se snaží podporovat legální obchod nebo dobrovolně vykonávají náležitou péči na základě stávajících rámců: vzhledem k řadě problémů (např. neprůhledný dodavatelský řetězec, obavy o důvěrnost údajů, nedostatečný pákový efekt vůči subjektům zabývajících se tavením/rafinací, nedostatečné povědomí nebo etické obavy) se společnosti EU potýkají s obtížemi při dodržování požadavků náležité péče, které požadují zákazníci,
iii)
deformace trhu způsobená sníženými cenami nerostných surovin z DRK a dalších zemí z oblasti Velkých jezer a sníženou poptávkou formálního sektoru: od roku 2010 se DRK potýká se snížením objemu formálního vývozu, nižšími cenami a nárůstem neformálního obchodu s rudami cínu, tantalu, wolframu a zlatem a s omezením možností vývozu do USA nebo EU. Pokles lze přisoudit obchodním rozhodnutím hospodářských subjektů, na které se přímo či nepřímo vztahuje Dodd-Frankův zákon, a která vedla k zastavení získávání nerostných surovin z regionu Velkých jezer.
Cíle Specifické cíle 1. Zvýšit v EU i v globálním měřítku podíl subjektů zabývajících se tavením/rafinací, které vykonávají náležitou péči. 2. Zvýšit úroveň veřejné odpovědnosti evropských a světových subjektů zabývajících se tavením za provádění náležité péče (a míru dodržování). 3. Zvýšit schopnost společností EU v povýrobní části dodavatelského řetězce správně identifikovat subjekty zabývající tavením/rafinací. 4. Zlepšit vyjednávací pozici společností EU v povýrobní části dodavatelského řetězce (o náležité péči) vůči společnostem nacházejícím se v předvýrobní části dodavatelského řetězce.
3
5. Zlepšit povědomí o náležité péče, významu dodržování náležité péče a o etickém rozměrů v celém dodavatelském řetězci, a to jak uvnitř EU, tak i mimo ni. 6. Posílit přijímání (uplatňování) postupů náležité péče ze strany společností v povýrobní části dodavatelského řetězce. 7. Kompenzovat/snížit negativní obchodní pobídky, které byly vytvořeny či prohloubeny přijetím Dodd-Frankova zákona.
4
Operační cíle 1. Zajistit, aby byly postupy náležité péče (a míra dodržování) evropských i globálních subjektů zabývajících se tavením lépe viditelné a transparentnější. 2. Zvýšit povědomí vlád zemí, v nichž působí hlavní subjekty zabývající se tavením/rafinací mimo EU, o náležité péči, etických rozměrech a významu zlepšení náležité péče. 3. Zlepšit postavení uživatelů v povýrobní části dodavatelského řetězce poskytnutím mechanismu pro identifikaci hospodářských subjektů (včetně subjektů zabývajících se tavením), které dodržují náležitou péči, a usnadnit tak možnost změnit dodavatele. 4. Zavést jistotu a transparentnost v dodavatelském řetězci blíže k uživatelům v povýrobní části dodavatelského řetězce. 5. Podporovat mezi hospodářskými subjekty EU zvyšování povědomí o náležité péči a etickém rozměru. 6. Vytvořit dodatečné finanční pobídky s cílem propagovat/podpořit postupy náležité péče mezi uživateli v povýrobní části dodavatelského řetězce. 7. Podpořit využívání pokynů OECD pro náležitou péči mezi subjekty zabývajícími se tavením/rafinací, kteří zamýšlejí získávat nerostné suroviny v oblastech postižených konflikty. 8. Podpořit poptávku z oblastí postižených konflikty: usnadnit hospodářským subjektům z EU přechod k subjektům zabývajícím se tavením/rafinací, které získávají nerostné suroviny v těchto oblastech a dodržují náležitou péči.
Možnosti politiky Bylo zváženo následující spektrum politických možností: Možnost 1 – samostatné sdělení EU Tato možnost zahrnuje následující opatření, jež budou součástí společného sdělení Komise a vysoké představitelky: i) přijímání pokynů OECD by prosazovala vnitrostátní kontaktní místa a síť Enterprise Europe Network (EEN); ii) veřejné zakázky EU: uplatnění doložek o plnění v dohodách o veřejných zakázkách na příslušné produkty uzavřených Komisí a členskými státy EU; iii) finanční podpora stávajících programů OECD; iv) podpora Komise pro „prohlášení o záměru“ ze strany evropského průmyslu a v) mezivládní opatření. Možnost 2 – použití „měkkého“ práva Tato možnost kombinuje opatření popsaná v možnosti 1 s doporučením Rady, které by bylo nástrojem pro zvýšení povědomí o dobrovolném přijímání pokynů OECD pro náležitou péči ze strany evropských podniků a pro podporu takového přijímání, zejména v případě těch podniků, na které se ještě nevztahuje povinný režim třetí země. Možnost 3 – nařízení, kterým se stanoví povinnosti podle certifikačního postupu „Zodpovědný dovozce EU“ založeného na pokynech OECD – DOBROVOLNÁ Tato možnost kombinuje opatření uvedená v možnosti 1 s nařízením, které se zaměřuje na všechny dovozce působící v EU dovážející rudy cínu, tantalu, wolframu a odvozené kovy a zlato, a to bez 5
ohledu na původ produktů. Nařízení při stanovení povinností pro dovozce působící v EU, kteří se rozhodnou provádět autocertifikaci na základě jimi vydaných prohlášení o shodě jako zodpovědní dovozci rud cínu, tantalu, wolframu a odvozených kovů a zlata, vychází z pokynů OECD. I když je uvedený režim dobrovolný, mají dovozci působící v EU, kteří se rozhodnou provádět autocertifikaci, povinnost začlenit do svých systémů řízení všechny prvky pokynů OECD, a to prostřednictvím: i) udržování systému pro kontroly a transparentnost dodavatelského řetězce nerostných surovin, do kterého patří mj. důl původu suroviny a subjekt zabývající se tavením/rafinací; ii) určení a posouzení rizik v dodavatelském řetězci z hlediska politiky OECD pro modelový dodavatelský řetězec; iii) navržení a provádění strategie pro řešení zjištěných rizik; iv) získání auditních záruk od nezávislé třetí strany v souvislosti s náležitou péčí v dodavatelském řetězci dovozce působící v EU; a v) veřejných zpráv o náležité péči v dodavatelském řetězci. Dovozce působící v EU, který je držitelem autocertifikace, je povinen oznámit každoročně příslušným orgánům členských států totožnost a zeměpisnou polohu subjektu zabývajícího se tavením/rafinací v jeho dodavatelském řetězci. Na tomto základě bude vypracován evropský seznam zodpovědných subjektů zabývajících se tavením/rafinací. Uvedený režim bude po třech letech vyhodnocen a výsledky budou použity při rozhodování o budoucím přístupu EU a pro účely změny regulačního rámce, který by se mohl případně stát povinným, a to na základě dalšího posouzení dopadů. Možnost 4 – nařízení, kterým se stanoví povinnosti podle certifikačního postupu „Zodpovědný dovozce EU“ založeného na pokynech OECD – POVINNÁ Tato možnost kombinuje opatření uvedená v možnosti 1 se závaznou verzí nařízení popsaného v možnosti 3, v rámci kterého by povinnostem podle tohoto nařízení podléhali všichni dovozci rud cínu, tantalu, wolframu a odvozených kovů a zlata působící v EU. Možnost č. 5 – směrnice, kterou se stanoví povinnosti pro společnosti obchodované v EU založené na pokynech OECD pro náležitou péči Tato možnost kombinuje opatření uvedená v možnosti 1 se směrnicí, jež se zaměřuje na téměř 1,000 společností obchodovaných v EU, které v rámci svého dodavatelského řetězce používají cín, tantal, wolfram a zlato, a to bez ohledu na jejich původ. Směrnice by definovala povinnosti společností obchodovaných v EU začlenit „pětistupňový“ rámec pokynů OECD do svých systému řízení prostřednictvím i) udržování systému pro kontroly a transparentnost dodavatelského řetězce nerostných surovin, do kterého patří mj. důl původu suroviny a subjekt zabývající se tavením/rafinací; ii) určení a posouzení rizik v dodavatelském řetězci z hlediska politiky OECD pro modelový dodavatelský řetězec; iii) navržení a provádění strategie pro řešení zjištěných rizik; iv) získání auditu náležité péče v dodavatelském řetězci společnosti obchodované v EU provedeného nezávislou třetí stranou; v) veřejných zpráv o náležité péči v dodavatelském řetězci. Společnosti obchodované v EU by měly poskytnout informace o výsledcích nezávislého auditu provedeného třetí stranou.
6
Možnost 6 – zákaz dovozu, pokud dovozci rud působící v EU nejsou schopni prokázat dodržení pokynů OECD – zákaz dovozu Tato možnost vychází z opatření uvedených v možnosti 1 a navíc by vyžadovala, aby dovozci působící v EU povinně prokazovali dodržení pokynů OECD. Dovozci budou mít na trh EU přístup, pokud poskytnou celním orgánům členských států důkazy o dodržení pokynů. Tato možnost by se řídila přístupem použitým v Kimberleyském systému certifikace zaměřeném na obchod se surovými diamanty a v nařízení Rady (ES) č. 2368/2002 ze dne 20. prosince 2002 založeném na čl. 133 Smlouvy o ES (nyní čl. 207 SFEU), kterým se stanoví pravidla pro dovoz a vývoz surových diamantů. V tomto případě mezinárodní dohoda podporuje zákaz dovozu tzv. „konfliktních diamantů“.
Analýza dopadů Možnost 1 – žádná změna Tato možnost by měla mírný dopad na přijímání postupů náležité péče ze strany hospodářských subjektů v povýrobní části dodavatelského řetězce, avšak pravděpodobně pouze okrajový vliv na zvýšení podílu evropských a globálních subjektů zabývajících se tavením/rafinací, které vykonávají náležitou péči. Ke snížení deformací trhu s nerostnými surovinami z oblasti Velkých jezer přispívá pouze v omezené míře. Celkový dopad na omezení financování ozbrojených skupin z výnosů těžby a prodeje nerostných surovin v konfliktních oblastech bude podle očekávání omezený. Možnost 2 Účinnost této možnosti je srovnatelná s možností 1. Lze však očekávat, že přidaná hodnota doporučení Rady by spočívala ve zlepšení viditelnosti, kterou by v souvislosti s podporou náležité péče ze strany EU s sebou přineslo „měkké právo“. Možnost 3 Celková účinnost této možnosti při dosahování výše uvedených cílů je vysoká, protože všechny jsou splněny. Díky tomu, že se zaměřuje na dovozce, kteří se nacházejí v blízkosti dolů, ze kterých se nerostné suroviny získávají, je režim uplatňován ve vhodné části dodavatelského řetězce. Tato možnost zlepšuje schopnost evropských subjektů v povýrobní části dodavatelského řetězce dodržovat stávající rámce pro náležitou péči, včetně Dodd-Frankova zákona. Přispívá rovněž k omezení financování ozbrojených skupin z výnosů těžby a prodeje nerostů v oblastech postižených konflikty a snižuje deformace trhu s nerostnými surovinami z oblasti Velkých jezer. Vzhledem k dobrovolné povaze této autocertifikace budou celkové náklady na dodržování náležité péče vynaložené dovozci působící v EU záviset na míře účasti a na poměru nákladů na náležitou péči a obratu příslušné společnosti. Nicméně se očekává, že pro většinu společností budou náklady v dlouhodobé perspektivě únosné, ne-li zanedbatelné. V rámci tohoto režimu má dovozce, který se rozhodl provést autocertifikaci, povinnost předat klientům informace o náležité péči, při řádném zohlednění obchodního tajemství. Pro hospodářské subjekty v povýrobní části dodavatelského řetězce by měl být tento požadavek přínosný, neboť jim umožní minimalizovat náklady na jejich vlastní potřeby v oblasti náležité péče. Zájem o tento režim by měla zvýšit dostupnost pobídek uvedených v možnosti 1 a také Komisí každoročně zveřejňovaný seznam subjektů zabývajících se tavením, které uplatňují náležitou péči.
7
Tato možnost je efektivní, neboť je pozitivním signálem pro podniky, jejichž rozhodnutí získávat či nezískávat suroviny v oblastech postižených konflikty mají přímý dopad na poptávku po nerostných surovinách. Obnovení řádných podnikatelských vztahů otevírá nové pozitivní příležitosti v místě získávání, které se týkají mimo jiné zvýšení vládních příjmů, legálních těžebních odvětví, udržitelnějšího rozvoje a životního prostředí, zlepšení vyhlídek pro soukromé investice a zaměstnanost v hornických komunitách, jež zase stimulují místní hospodářství. Možnost 4 Tato možnost zlepšuje schopnost evropských subjektů v povýrobní části dodavatelského řetězce dodržovat stávající rámce pro náležitou péči, včetně Dodd-Frankova zákona. Přispívá rovněž k omezení financování ozbrojených skupin z výnosů z těžby nerostů. Zásadní rozdíl oproti možnost 3 je ten, že se neočekává, že povede k omezení deformací trhu s nerostnými surovinami pocházejícími z oblasti Velkých jezer, jež byly zapříčiněny rozhodnutím zásadně se při získávání surovin vyhýbat rizikům. Ačkoliv míra zapojení podniků EU může být zvýšena zavedením povinného režimu certifikace, tato možnost nemusí nutně zajistit zvýšení celkových přínosů. V rámci možností 3 a 4 režim skutečně poskytuje rámec pro dovozce získávající nerostné suroviny v oblastech postižených konflikty, který jim umožní získávat suroviny zodpovědným způsobem a získat potvrzení jejich úsilí ze strany příslušných orgánů členských států. Režim však nemůže dovozce působící v EU přimět k tomu, aby nerostné suroviny získávali v oblastech postižených konflikty. Proto je v rámci povinného scénáře riziko dovozců, kteří hledají alternativní zdroje nerostných surovin, vyšší než v případě možnosti 3. Toto posouzení je podpořeno zkušenostmi získanými z vývoje v terénu od roku 2010, jak je uvedeno v oddíle věnovaném vymezení problému. Možnost 5 Tato možnost zvyšuje povědomí společností EU v povýrobní části dodavatelského řetězce o náležité péči na úkor vysokých prováděcích nákladů pro podniky, aniž by přispívala k řešení problémů souvisejících s účinným prováděním náležité péče. Je tomu tak, protože společnosti v povýrobní části dodavatelského řetězce jsou daleko od bodu vstupu nerostných surovin na trh EU, přičemž často je od tohoto bodu odděluje velké množství nejrůznějších dodavatelů. Čím dále v dodavatelském řetězci se společnost nachází, tím vyšší jsou její náklady na provádění náležité péče. Omezení financování ozbrojených skupin z výnosů těžby nerostů by tak nebylo účinně vyřešeno. Možnost 6 Tato možnost vede k dosažení některých cílů, ale je podmíněna přijetím mezinárodní dohody v dohledné době a dále závisí na počtu zemí, které se k této dohodě připojí. V případě dosažení široké účasti se očekává, že by došlo k významnému omezení financování ozbrojených skupin z výnosů z nerostných surovin v konfliktních oblastech. Vzhledem k tomu, že tento problém, jak je uvedeno výše, vyžaduje neodkladné řešení, nejedná se o nejaktuálnější možnost.
Porovnání možností Pokud jde o účinnost zjištěných možností při dosahování vytyčených cílů, lze vyvodit následující závěry.
8
Možnost politiky 1, která je souborem opatření uvedených ve sdělení EU, patří z hlediska dosažení stanovených cílů mezi možnosti s nejnižší účinností. Možnost politiky 2, která je rozšířením možnosti 1 posílené doporučením Rady, je z hlediska účinnosti na stejné úrovni jako možnost 1. Možnost 3 je posouzena jako jeden z nejúčinnějších způsobů dosažení stanovených cílů. Možnost politiky 4 by byla stejně účinná jako možnost 3, ale rovněž by přinesla některé případné negativní dopady a neřešila by jeden z hlavních problémů — deformace na trhu v oblasti Velkých jezer. Možnost politiky 5, kterou se stanoví povinnosti společností obchodovaných v EU, je z hlediska účinnosti posouzena jako rovnocenná s možnostmi 1 a 2. Možnost politiky 6, která uplatňuje zákaz dovozu v rámci mezinárodní dohody, je z hlediska účinnosti někde mezi nejméně efektivními možnostmi 1, 2 a 5 a nejúčinnějšími možnostmi 3 a 4. Je třeba poznamenat, že k vytvoření mezinárodní dohody je zapotřebí zdlouhavého procesu s nejistým výsledkem. Při porovnání možností politiky 3 a 4 z hlediska jejich administrativní zátěže pro sledované dovozce, většinou malé a střední podniky, je možnost 3 hodnocena jako méně zatěžující, protože se vztahuje na ty společnosti, které se rozhodnou zvolit autocertifikaci na základě vlastní analýzy nákladů a přínosů. Naproti tomu varianta 4 klade na dovozce požadavky. Pokud jde o schopnost uživatelů EU v povýrobní části dodavatelského řetězce reagovat na požadavky klientů týkající se náležité péče, včetně klientů z USA, očekává se, že možnost 4 by těmto požadavkům vyhověla lépe, neboť se díky svému povinnému charakteru přirozeně vztahuje na vyšší počet hospodářských subjektů v předvýrobní části dodavatelského řetězce než dobrovolná možnost 3. Existuje nicméně riziko, že bez odstranění deformace trhu by mohla takto vytvořená dodatečná náležitá péče z větší části vést k tzv. „greenwashingu“, kdy by hospodářské subjekty splňovaly cíle sociální odpovědnosti podniků, aniž by získávaly suroviny z oblastí postižených konflikty. Pokud jde o potenciální přemístění dovozců působících v EU, je třeba opět odkázat na dobrovolnou povahu možnosti 3, u které bylo toto riziko posouzeno jako menší než u možnosti 4. Při porovnání možností 3 a 4 z hlediska možného dopadu na zaměstnanost v EU hodnocení poukazuje na případný vyšší výskyt nežádoucích dopadů v případě možnosti 4. Z hlediska očekávaných sociálních dopadů na obživu lidí a na životní prostředí v oblastech postižených konflikty se lze domnívat, že možnost 3 přinese ve srovnání s možností 4 lepší výsledky. Upřednostňovaným opatřením je možnost 3.
Monitorování a hodnocení Provádění bude monitorováno ve spolupráci s členskými státy. V souladu se zásadou subsidiarity by měly relevantní informace shromažďovat především členské státy. Za účelem řádného hodnocení provádění se bude požadovat, aby byly pravidelně poskytovány informace. Komise bude o provádění nové iniciativy pravidelně informovat Evropský parlament a Radu. Komise by měla provést průběžné hodnocení své nové iniciativy do tří let po jejím přijetí, přičemž by měla posoudit, do jaké míry jsou výsledky v souladu se stanovenými cíli. Výsledky hodnocení budou použity při rozhodování o budoucím přístupu EU a pro účely změny regulačního rámce, který by se mohl případně stát povinným, a to na základě dalšího posouzení dopadů.
9
