Politie en mensenrechten bij demonstraties en betogingen. Rechters zijn er nooit bij, maar kijken er wel naar

Politie en mensenrechten bij demonstraties en betogingen. Rechters zijn er nooit bij, maar kijken er wel naar

Cahiers Politiestudies Jaargang 2013-2, nr. 27 p. 107-150 © Maklu-Uitgevers ISBN 978-90-466-0590-5

Paul De Hert1 en Auke Willems2

Deze bijdrage geeft een kritische analyse van een aantal belangrijke recente zaken voor het EHRM over het fundamentele recht op betoging. Eerst zal het juridisch EVRM kader dat betoging beschermt geschetst worden, alvorens op recente ontwikkelingen ingegaan wordt. De ontwikkeling die in de literatuur inzake dit onderwerp is waargenomen van een verscherpt politie optreden, vooral sinds de jaren 2000, wordt in deze bijdrage onderschreven. Wat volgens de auteurs van groot belang is, is de positie die het Hof in Straatsburg inneemt ten aanzien van politie optreden tijdens betoging. Op basis van de hier behandelde zaken kan vast gesteld worden dat het Hof nationale autoriteiten een ruime bevoegdheid geeft om nationale belangen van openbare orde en veiligheid te beschermen. Dit betekent echter niet dat het recht om te betogen hierdoor aangetast wordt, dit recht draagt zo een fundamenteel karakter dat uitoefening hiervan gewaarborgd dient te worden door autoriteiten.

Inleiding Demonstraties en betogingen spelen een belangrijke rol in de politieke geschiedenis van Europese landen. Zo hebben ze in de afgelopen decennia bijgedragen aan de democratische ontwikkeling van landen in Centraal- en Oost-Europa. Betogingen geven een stem aan burgers die in sommige gevallen geen deel uitmaken van het establishment, en dus niet zonder meer toegang hebben tot media, maar op deze manier toch de aandacht op een bepaald onderwerp kunnen vestigen. Deze kenmerken maken dan ook dat het recht om te demonstreren een fundamenteel karakter draagt en is opgenomen in mensenrechten verdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVMR). In deze bijdrage gaat de aandacht naar het politieoptreden gedurende demonstraties en betogingen en dit in het licht van de recente rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake schendingen of vermeende schendingen van rechten gedurende demonstraties3. Kernboodschap van deze bijdrage is dat politie 1 2 3

Professor in de Faculteit Recht en Criminologie van de Vrije Universiteit Brussel. Doctoraal onderzoeker Europees strafrecht in de Faculteit Recht en Criminologie van de Vrije Universiteit Brussel. Voor een compleet overzicht van de bescherming van mensenrechten zie: ‘Amnesty International Report 2012- The State of the World’s Human Rights’, http://files.amnesty.org/air12/air_2012_full_en.pdf; zie ook

CPS 2013-2, nr. 27

CPS 27 - Mensenrechten en politie.indd 107

107

26/04/13 13:43

Politie en mensenrechten bij demonstraties en betogingen

moet zorg dragen voor de openbare ordehandhaving tijdens betogingen die uit de hand kunnen lopen of kunnen opruien. Aan de andere kant moet de politie ook bijdragen tot de veiligheid van betogingen voor betogers (het recht om veilig te betogen) en betogingen niet ontraden door hard op te treden (chilling effect). Mensenrechten zullen ordehandhavers (zoals de politie) moeten dwingen betogingen te respecteren in plaats van deze te bemoeilijken of zelfs te verbieden. We starten deze bijdrage met korte een bespreking van de relevante EVRM bepalingen (vooral artikel 11 EVRM) inzake betogingen en de bijbehorende positieve verplichtingen die rust op staten alsmede mogelijke gronden voor beperkingen (sub 1). Na deze schets van het juridisch kader bekijken we ontwikkelingen in bepaalde landen die wijzen op een duidelijke verharding van het politie optreden tijdens betoging (sub 2). Vaak leidt dit tot een gespannen en onrustige situatie, zowel voor als tijdens manifestaties. Deze grote focus van autoriteiten is niet altijd van aard voor betogers om op een vreedzame wijze dit fundamentele recht uit te oefenen. In volgende secties volgt een analyse van specifieke rechten en specifieke mensenrechtenrechtenproblemen zoals die voorkomen in de rechtspraak van het EHRM (Voor een overzicht van eerdere rechtspraak over betogingen zie Lancksweerdt, 1989: 371-387); eerst het recht op leven en lichamelijke integriteit (artikel 2 en 3 EVRM) (sub 3); dan het probleem van identiteitscontroles naar aanleiding van betogingen en de mogelijke schending van het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5 EVRM) (sub 4); en tenslotte het recht op privéleven (artikel 8 EVRM) (sub 5). De bijdrage wordt gevolgd door een annex waarin de belangrijkste Europese arresten kort worden samengevat.

1. Theoretisch kader 1.1. Artikel 11 EVRM als moederrecht voor betogingen- positieve verplichtingen Het recht om te demonstreren en/of te betogen vloeit voort uit een bundel Europese bepalingen. De rechten in het EVRM die door (oneigenlijk) politie optreden in het gedrang kunnen komen bij betogingen zijn die van: • artikel 2 (recht op leven); • artikel 3 (recht op lichamelijke integriteit); • artikel 5 (recht op persoonlijke vrijheid en veiligheid); • artikel 6 (recht op een eerlijk proces; zie de zaak EHRM 11 december 2012, Asadbeyli e. a. t. Azerbaijan, Nrs. 3653/05, 14729/05, 20908/05, 26242/05, 36083/05 en 16519/06, waarin het Hof een aantal richtlijnen formuleert); • artikel 8 (recht op privéleven); • artikel 9 (vrijheid van gedachten, geweten en godsdienst); • artikel 10 (vrijheid van meningsuiting); • en artikel 11 (vrijheid van vergadering en vereniging; Harris, O’Boyle & Warbrick, 2009; de Hert, 2007: 601-654). Inbreuken op deze rechten zijn mogelijk in vele vormen. Ze kunnen gepleegd worden door deelnemers, door derden of door de politie naar aanleiding van de ordehandhaving. het 2011 rapport waarin bijvoorbeeld België bekritiseerd werd voor het hardhandige politie optreden tijdens demonstraties: http://files.amnesty.org/air11/air_2011_full_en.pdf, pag. 78.

108


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Dé basisbepaling voor waarborging van het recht op vrijheid van demonstratie en betoging is artikel 11 EVRM, dat als zodanig de vrijheid van ‘vreedzame vergadering’ beschermt samen met de te onderscheiden vrijheid van vereniging (Brems & Haeck, 2005: 1-40). Het recht op vrijheid van betoging is dus een subcategorie van het recht op vrijheid van vreedzame vergadering. Het recht op vrijheid van betoging kan gekoppeld worden aan een breed scala aan doeleinden, waarvan een meerderheid politieke (EHRM 9 april 2002, Cissé t. Frankrijk, Nr. 51346/99), religieuze (EHRM 26 juli 2007, Barankevich t. Rusland, Nr. 10509/13), culturele of sociale doeleinden zijn, die allen gewaarborgd worden op basis van de jurisprudentie van het EHRM. De inhoud van de boodschap die de organisatoren van een demonstratie over willen brengen kan op zichzelf dan ook geen reden inhouden om een evenement buiten de reikwijdte van artikel 11 EVRM te plaatsen.Het Hof heeft daarom het artikel 11 recht op vrijheid van vergadering verbonden aan artikel 10 inzake vrijheid van meningsuiting, alsmede aan artikel 9 inzake vrijheid van godsdienst. Artikel 11 geeft de vrijheid om een idee of zienswijze te openbaren door middel van een betoging ongeacht of dit idee ongemakkelijk is voor bepaalde mensen of zelfs aanstoot geeft4, met de kanttekening dat de beperkingen uit artikel 10 lid 2 in acht genomen worden (waarover meer hieronder). Betogers zijn ook vrij in de vorm waarin ‘verenigd’ wordt (EHRM 20 februari 2003, Djavit An t. Turkije, Nr. 20652/92), zolang het vereiste van ‘vreedzaamheid’ gerespecteerd wordt. De vreedzame bezetting van een gebouw, ook al is dit in strijd met nationaal recht, kan dan ook een ‘vreedzame’ vergadering inhouden (Cissé t. Frankrijk ). Zelfs incidentele ‘ongeregeldheden’ maken de samenkomst nog niet ‘onvreedzaam’, tegelijkertijd werd een vergadering met het doel om verstoringen te veroorzaken niet als ‘vreedzaam’ beoordeeld door het Hof, en dus niet beschermd door artikel 11 EVRM (EHRM 2 oktober 2001, Stankov en de Verenigde Macedonische Organisatie Ilinden t. Bulgarije, Nr. 29221/95 en 29225/95)5.

1.2. De complexiteit van de mensenrechtenplicht om betogers te beschermen Specifiek voor de politie, volgt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat politie een negatieve verplichting heeft: ze mag de rechten van betogers en derden niet nodeloos schenden bij de ordehandhaving of organisatie van betogingen. Bovendien rust op de politie een positieve verplichting: ten tijde van een betoging of demonstratie dient de politie al het mogelijke te doen om de rechten van betogers én derden te beschermen. Zo rust er een positieve mensenrechtelijke verplichting op de autoriteiten om personen die hun recht op vreedzame vergadering willen uitoefenen te beschermen tegen (gewelddadige) inmenging van tegen-demonstranten (als eerste vastgesteld door de Commissie in ECRM 17 oktober 1985, Artze fur das Leben t. Oostenrijk, 44 DR 65, zie 72). Alleen door een effectieve bescherming tegen mensenrechtenschendingen gepleegd door tegenbetogers wordt gegarandeerd dat het recht op vrijheid van vergadering daadwerkelijk effectief is (Stankov en de Verenigde Macedonische Organisatie

4

5

In de woorden van het Hof beschermt artikel 11 EVRM vereniging, zelfs als dit ‘may annoy or give offence to persons opposed to the ideas or claims that it is seeking to promote’, zie EHRM 21 juni 1988, Plattform Artze fur das Leben t. Oostenrijk, Nr. 10126/82. Het voorgaande toont aan dat artikel 11 EVRM de mensenrechtelijke waarborg geeft om een mening of zienswijze zoals beschermd door de artikelen 9 en 10 publiekelijk en in vereniging uit te dragen in een betoging of demonstratie. Artikel 11 is dan ook een lex specialis van de artikelen 9 en 10, die dan als lex generales beschouwd kunnen worden. Dit betekent dus dat als een schending van het recht op vereniging of vergadering door het Hof aangenomen is, een eventuele schending van de artikelen 9 en 10 niet meer onderzocht hoeft te worden. Cf. EHRM 30 juni 1993, Sigurour Sigurjonsson t. Ijsland, Nr. 16130/90.

CPS 2013-2, nr. 27


109

26/04/13 13:43


Ilinden t. Bulgarije). Dit is geen eenvoudige of evidente opdracht. Publieke evenementen kennen een mogelijke dreiging voor de openbare orde door de verstoring van het ‘normale’ dagelijkse leven en de activiteiten die daar bij horen, en door de mogelijkheid tot confrontatie met de politie en het gevaar van escalatie tussen betogers en tegenstanders, die op hun beurt ook het recht op vrijheid om te demonstreren claimen. Beide groepen demonstranten (demonstranten en tegendemonstranten) kunnen zich dus beroepen op hun recht op vrijheid van vergadering. De overheidsinmenging dient in beginsel dan ook gericht te zijn op het gescheiden houden van de verscheidene groepen. Als een van beide groepen de intentie blijkt te hebben om de demonstratie van de tegenpartij te ontregelen dienen de autoriteiten zich in te spannen om de groep die ‘vreedzaam’ demonstreert te beschermen. Bij het vervullen van deze positieve plichten (plichten om actief op te treden en mensenrechtenschendingen te voorkomen) geeft het Hof de lidstaten wel een ruime beoordelingsvrijheid (‘margin of appreciation’). Aan hen wordt in concreto overgelaten om te bepalen wat artikel 11 EVRM vergt in specifieke omstandigheden (EHRM 29 juni 2006, Ollinger t. Oostenrijk, Nr. 76900/01). Een ander interessant vraagstuk omtrent de zogenaamde ‘positieve verplichtingen’ is de mate waarin de staat verplicht is om private personen op te dragen om vreedzame betogers toe te laten op privé terrein. Het Hof heeft hierover duidelijk gemaakt dat de vrijheid van vergadering geen verplichting meebrengt voor private personen om eigendommen ook beschikbaar te stellen aan betogers. Bijvoorbeeld de eigenaar van een hal of winkelcentrum is niet verplicht deze beschikbaar te stellen aan groepen betogers (dan wel door middel van huur of anders; EHRM 27 oktober 1997, Anderson e.a. t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 33689/96). In deze afweging is voor het Hof van belang te weten of er al dan niet alternatieve plaatsen beschikbaar zijn waar kan worden gedemonstreerd. Pas als dit niet het geval is zou de afweging tussen het recht op eigendom, zoals omvat in artikel 1 Protocol, en het recht op vrijheid van vergadering anders kunnen uitvallen (EHRM 6 mei 2003, Appleby t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 44306/98).

1.3. Rechten van derden (het arrest Ollinger) Het laatste voorbeeld toont aan dat het vaak goed denkbaar is dat de uitoefening van het recht op vrijheid van vergadering invloed heeft op de rechten van derden. In de zaak Ollinger t. Oostenrijk (Ollinger t. Oostenrijk, par. 46-48) werd door de autoriteiten een verbod opgelegd aan een kleine groep personen die wensten op vreedzame wijze de Joodse slachtoffers uit de tweede wereldoorlog te herdenken door middel van een stille tocht naar een begraafplaats. Tegelijkertijd zou echter een manifestatie plaats vinden van een extreem-rechtse groepering ter gedachtenis van gesneuvelde SS soldaten. In het verleden waren er al incidenten tussen deze groeperingen. Het verbod werd evenwel aangevochten. De Oostenrijkse autoriteiten stelden dat het verbod er kwam na een belangenafweging waarbij ook aandacht werd gegeven aan andere bezoekers van de begraafplaats. Deze zouden door de optochten hun artikel 9 EVRM recht niet onverstoord kunnen uitoefenen. Het Europees Hof verwierp deze redenering die te weinig rekening hield met de grondrechten van de demonstraten (uit beide kampen). Het oordeelde dat, ondanks de aanwezigheid van een ruime beoordelingsvrijheid, de

110


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


afweging te weinig vertrok van de idee van proportionaliteit. Er was voldoende politie capaciteit aanwezig om ongeregeldheden te voorkomen. Beide groeperingen hadden bijgevolg hun rechten ongestoord uit moeten kunnen oefenen. Het Hof heeft hier dus gezocht naar een oplossing die beide rechten in het geding harmoniseert in plaats van prioriteit te geven aan één van beide6.

1.4. Beperkingen van de demonstratievrijheid toegestaan door het EVRM Artikel 11 EVRM is geen absoluut mensenrecht, doch maakt deel uit van de EVRMrechten waarop beperkingen zijn toegestaan. Concreet zijn de mogelijke beperkingsgronden voor betogingen neergelegd in een tweede paragraaf bij artikel 11 EVRM. Allereerst moeten de bevoegdheden tot het beperken van betogingen ‘bij de wet zijn voorzien’ (voor voorbeelden van zaken waarin dit niet het geval was zie EHRM 31 maart 2005, Adali t. Turkije, Nr. 38187/97; en Djavit An t. Turkije). Deze wet moet toegankelijk en voldoende duidelijk geformuleerd zijn zodat personen op wie deze wet van toepassing is redelijkerwijs kunnen begrijpen wat de consequenties van eventueel handelen zijn (EHRM 15 november 2007, Galstyan t. Armenië, Nr. 26986/03, par. 106-107). In Mkrtchyan t. Armenië was het volgens het Hof niet mogelijk voor de klager om te voorzien dat een processie gehouden door hem tot een veroordeling zou leiden. Er was in casu geen bepaling in het nationale recht opgenomen die regels zoals van toepassing in de voormalige Sovjet Unie van toepassing verklaart in Armenië (EHRM 11 januari 2007, Mkrtchyan t. Armenië, Nr. 6562/03, par. 43). In het geval niet aan het vereiste ‘bij de wet voorzien’ is voldaan kan er een schending van artikel 11 aangenomen worden en behoeft er geen verder onderzoek. Een tweede eis heeft betrekking op de ingeroepen beperkingsmotieven. De belangen op basis van welke de overheid beperking mag opleggen zijn volgens het 2e lid van artikel 11 ‘de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.’ Deze gronden geven in de praktijk niet vaak reden tot onduidelijkheid en zijn alleszins erg ruim geformuleerd, te ruim wellicht7. Het is goed er op deze plaats op te wijzen dat het Hof in Straatsburg meermalen heeft gewezen op het fundamentele karakter van artikel 11 EVRM en de noodzaak om dit recht ruim te interpreteren. Tegelijkertijd staat het Hof een ruime beoordelingsvrijheid toe aan lidstaten in de afweging of een beperking van dit recht noodzakelijk is. Het is dus belangrijk dat het Hof de balans bewaakt tussen deze twee uiteenlopende posities. Een derde eis van artikel 11 EVRM vormt de zogenaamde proportionaliteitseis. Zelfs al bestaat een duidelijke bevoegdheid tot het beperken of verbieden van betogingen

6

7

Het is op basis van Ollinger moeilijk om de beoordelingsvrijheid die overblijft voor lidstaten precies in te schatten. In deze zaak oordeelden de Oostenrijkse autoriteiten dat in deze specifieke omstandigheden het aangewezen was om beide demonstraties tegen te houden. Toch corrigeert het Europees Hof de autoriteiten in deze zaak en stelt dat onder deze omstandigheden een andere uitkomst van deze belangenafweging geboden was. Deze uitspraak toont dan ook aan dat de aan lidstaten geboden beoordelingsvrijheid niet altijd ruim is. In EHRM 26 april 1991, Ezelin t. Frankrijk, Nr. 11800/85, vond de klager dat de vervolging tegen hem ingesteld was op grond van zijn meningen en banden met bonden, maar het Hof nam aan dat de beperkingen waren opgelegd op basis van het voorkomen van wanordelijkheden (par. 47).

CPS 2013-2, nr. 27


111

26/04/13 13:43


en zijn er legitieme motieven om zo’n bevoegdheid aan te wenden, dan nog moet de beslissing een proportionaliteitstoets doorstaan om mensenrechtelijk geldig te zijn. Omdat betogingen een reële dreiging kunnen vormen voor de openbare orde is het nationale autoriteiten toegestaan om eisen te stellen aan betogingen en demonstraties. Deze bevoegdheid reikt van het toestemming geven (onder voorwaarden) tot het verbieden van een manifestatie. Wordt er aan een voorwaarde of verbod geen gehoor gegeven door betogers dan kan dit aanleiden geven tot het opleggen van straffen (EHRM 1 februari 2005, Ziliberberg t. Moldavië, Nr. 61821/00). Tevens kunnen straffen opgelegd worden voor overtredingen begaan tijdens een demonstratie (deze zullen wel de test van artikel 11 lid 2 moeten doorstaan; zie EHRM 2001, Osmani t. Macedonië, Nr. 50841/99). Daar staat dan weer tegenover dat het opleggen van straffen nadat een betoging heeft plaatsgevonden onder omstandigheden ook een schending van het recht op vrijheid van vergadering kan inhouden, precies omdat zo’n straf strijdig kan zijn met de proportionaliteitseis (Ezelin t. Frankrijk). Voorwaarden aan betogingen zoals kennisgeving aan autoriteiten of autorisatie worden in beginsel niet beschouwd als inmengingen (Ziliberberg t. Moldavië). Het weigeren van autorisatie kan wel een schending van artikel 11 inhouden, opnieuw omwille van de proportionaliteitseis. Het is volgens het Hof een belangrijk vereiste voor een vrije uitoefening van het recht op vrijheid van vergadering om de ‘presumptie van legaliteit’ te hebben, het houden van een betoging zonder officiële goedkeuring brengt immers gevaren met zich mee voor betogers omdat er geen garantie op bescherming is (EHRM 3 mei 2007, Baczkowski t. Polen, Nr. 1543/06; in deze zaak was een verbod aangevochten in beroep en werd er geen uitspraak gedaan voordat de betoging gepland stond).

2. Verharding van ordehandhaving bij betogingen- recente ontwikkelingen 2.1. Stijlen van ordehandhaving, verharding en Rome vs. Sheffield In de literatuur wordt er gesproken over een verharding van het politieoptreden naar aanleiding van betogingen in vergelijking met de voorbije dertig jaar waar de klemtoon eerder zou gelegen hebben op het beschermen van rechten van betogers. Om het recht op betoging te waarborgen, werd niet onmiddellijk opgetreden bij kleine overtredingen begaan door betogers. Er vond een acceptatie plaats van het recht op betoging zowel door het publiek als de autoriteiten. Een ommekeer zou vanaf de jaren 2000 ingetreden zijn. Streng en hard politie optreden is, aldus bepaalde auteurs, vanaf toen toegenomen in zowel frequentie als intensiteit en wordt gekenmerkt door de inzet van sterk wapentuig en geavanceerde technieken om betogers het onmogelijk te maken hun recht op vrijheid van betoging op een behoorlijke manier uit te oefenen (voor uitgebreid onderzoek naar politie optreden tijdens betogingen zie Della Porta & Reiter, 1998; McPhail & McCarthy, 2005: 3-32). De later te behandelen zaken, bijvoorbeeld Shimovolos en Giuliani en Gaggio, bevestigen deze lezing van de geschiedenis. Beide tonen een politie die een harde aanpak hanteert waarin weinig ruimte wordt gelaten aan betogers (en zelfs niet aan derden). Het voorgaande toont alleszins aan dat er meerdere vormen van ordehandhaving denkbaar zijn. Het spreekt vanzelf dat een harde, repressieve stijl meer risico op mensenrechtenschendingen creëert. In wat volgt bespreken we twee voorbeelden, één van het hardere type en een tweede van het zachtere, overlegtype. Het betreft de politieaanpak bij de betogingen in Sheffield en Rome (beiden in 2011).

112


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Tijdens de globale actie van 15 oktober 2011, geïnitieerd door de Spaanse beweging ‘indignados’, werd in Rome gedemonstreerd tegen de forse bezuinigingen doorgevoerd door de regering in Italië. Rome werd op deze dag het toneel van een gewelddadige betoging met een omvang van 300.000 betogers. Uit onderzoek gebaseerd op interviews met zowel personen betrokken bij de demonstraties alsmede de politie ambtenaren die actief waren tijdens deze betoging bleek dat de extreem harde aanpak van politie het geweld alleen maar heeft verergerd (Della Porta & Zamponi, 2013: 65-80). Bovendien vond er vooraf geen enkele coördinatie plaats, niet tussen politie en demonstranten, maar ook niet tussen de betogers zelf. Actiegroepen waren versplinterend en hadden verschillende motieven. De betogingen resulteerde in chaos en vernieling, waarbij vele gewonden zijn gevallen, zowel aan de zijde van de betogers als aan de zijde van de politie. De politie maakte gebruik van de zogenaamde ‘strategic incapacitation’8, een politie tactiek die samenkomsten van demonstranten tracht te bemoeilijken of te verstoren (‘convergence centers’) door massaal demonstranten te arresteren zonder ze in staat van beschuldiging te stellen; door betogers het onmogelijk te maken zich te mobiliseren en actie te voeren; door de leiders van een betoging uit de massa te verwijderen; door voortdurend inlichtingen te gebruiken en te vergaren en de politie zo dus exact op de hoogte is van wat betogers doen en plannen; en door niet-dodelijke wapens zoals bijvoorbeeld traangas en waterkanonnen te gebruiken (zie voor een korte samenvatting van deze politie tactiek King & Waddington, 2013: 1-5). Tijdens de demonstraties in Rome was het doel van de politie om ‘symbolische’ overheidseigendommen te beschermen. Deze aanpak van ‘strategic incapacitation’ resulteerde in het arresteren van willekeurige betogers en het grootscheeps gebruik van traangas en waterkanonnen. De ordehandhaving naar aanleiding van de demonstratie in Rome staat in groot contrast met deze bij de betoging die plaatsvond in Sheffield op 11 en 12 maart 2011. Ditmaal kozen de autoriteiten voor een zeer gecoördineerde en tolerante tactiek, die uiteindelijk zeer succesvol is gebleken. De betoging was bedoeld als een protest tegen de gelijktijdig gehouden jaarlijkse partijconferentie van de ‘Lib-dems’. Deze partij was zwaar onder vuur komen te liggen nadat ze een coalitie met de ‘Conservatives’ was aangegaan. Allerlei verkiezingsbeloften waren niet nagekomen, althans volgens sommige critici. Zoals gezegd doken bij de ordehandhaving weinig problemen op. Er is soortgelijk onderzoek gedaan naar deze betoging in Sheffield, gebaseerd op waarneming van deelnemers, interviews met hoge politie ambtenaren, en organisatoren van de betoging. Dit onderzoek wees uit dat het succes van deze betoging te maken heeft met de ‘vriendelijke’ (‘kinder’) en ‘goedkeurende’ (‘facilitating’) aanpak van autoriteiten (Waddington, 2013: 46-64). Autoriteiten in Sheffield hebben gebruik gemaakt van de zogenaamde ‘Flashpoints Model of Public Disorder’ waarin contact vooraf tussen autoriteiten en betogers heeft geleid tot een gedeelde opvatting waarin de doelen van beide partijen gediend werden. Tijdens de betoging was er op een constructieve wijze contact tussen deze partijen, wat een wederzijds vertrouwen opwekte en legitimiteit toekende aan de rol van de politie. Vooral dit contact tussen betogers en politie voorafgaand aan de betoging leidde tot een zeer positief resultaat. De ‘facilitating approach’ en ‘permissive approach’ hield in dat een team van vijftien specialisten en vier ‘social media’ specialisten de dialoog zochten met betogers en hierdoor een sfeer van wederzijds respect ontstond. De cijfers spreken voor zich; er waren tijdens deze dagen 5000 demonstranten actief, en er heeft uiteindelijk één aanhouding plaatsgevonden. 8

Over de herkomst van deze vorm van politie optreden zie de paragraaf ‘Occupy Wall Street protests’ hierna.

CPS 2013-2, nr. 27


113

26/04/13 13:43


De keuze van de autoriteiten in Sheffield voor een ‘facilitating en permissive approach’ was gevallen na het verschijnen van een officieel rapport over de harde en agressieve aanpak van de Britse politie tijdens de demonstratie tegen de G20 in Londen in 2009. Een van de aanbevelingen van dit rapport was dat de politie tactiek en strategie tijdens demonstraties meer faciliterend dienen te zijn ten aanzien van het recht op betoging waar deelnemers gebruik van maken (Her Majesty’s Chief Inspectorate of Constabulary (HMIC), 2009). Deze korte vergelijking laat zien wat het verschil is tussen een harde en repressieve aanpak en een meegaande en constructieve aanpak, hoewel de schaal van beide betogingen totaal verschillend was, alsmede de context en omstandigheden, is het een interessant gegeven dat er ook ‘alternatieve’ methoden bestaan voor politie om betogingen succesvol te laten verlopen.

2.2. Occupy Wall Street protests Bij wijze van bijsprong kijken we ook even over de oceaan. Dit is vooral van belang omdat de trend van verharding van politie daar ontstaan zou zijn. De bezetting ‘Occupy Wall Street’ (OWS), gericht op een breed scala aan onderwerpen zoals de groeiende inkomensverschillen, de invloed van het bedrijfsleven op de politiek en de manier waarop de overheid heeft gehandeld sinds de economische crisis, is van start gegaan in september 2011. De autoriteiten in de VS zijn sinds de jaren ’70 niet meer op deze manier geconfronteerd geweest met zulke grootscheepse betogingen en hebben hierop dan ook hun tactiek aangepast. Het Amerikaanse politieoptreden tegen deze demonstranten, samen met de nationale reactie op de aanslagen van 9/11, heeft bijgedragen aan de totstandkoming van een ‘nieuwe’ ‘highly restricitive’ methode van ‘policing’. In het kader van deze betoging heeft de politie geleidelijk de ‘strategic incapacitation’-methode geïntroduceerd (voor meer over deze methode en vooral de toepassing hiervan zie: Gillham, Edwards & Noakes, 2013: 81-102). Deze methode omhelst eigenlijk een breed scala aan maatregelen die onder andere tot doel hebben ruimtelijke controle te verwerven, toezicht te houden en informatie te bekomen. Volgens bepaalde wetenschappers, -steunend op veldwaarnemingen, interviews, publicaties van het occupy ‘gedachtengoed’, officiële politie documenten en interviews met experts-, heeft deze ‘nieuwe’ methode niet uitsluitend tot succes geleid. Integendeel is er sprake van afnemend vertrouwen, en vermindering van communicatie en samenwerking tussen politie en protestanten (Gillham, Edwards & Noakes, 2013: 81-102). Duidelijk is tevens de negatieve impact op de burgerlijke vrijheden van de demonstraten, in het bijzonder op het recht op vrije meningsuiting. De auteurs van dit onderzoek plaatsen deze ontwikkelingen in het bredere kader van ‘globale ontwikkelingen’ die vanaf de jaren 2000 tot een verslechtering hebben geleid van de mogelijkheid tot het vrij uitoefenen van het recht op betoging. Autoriteiten delen nu wereldwijd informatie over hoe om te gaan met nieuwe en innovatieve vormen van protest en hoe deze effectief te controleren (Gillham, Edwards & Noakes, 2013: 81-102). Het is relevant voor ons doel in deze bijdrage om naar deze ontwikkelingen in de VS te wijzen, omdat het er op lijkt dat deze hun weerslag hebben gevonden in Europa. Bijvoorbeeld de aanpak van politie tijdens de demonstraties in Rome (supra), wijst op eenzelfde verharding en tendens tot intensief politie optreden tijdens demonstraties zonder duidelijke meerwaarde voor of eerbiediging van de rechten van betogers.

114


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


3. Het recht op leven en lichamelijke integriteit (artikel 2 en 3 EVRM)

3.1. Algemeen Zoals eerder gezegd zijn er meerdere verdragsrechten die op een of andere wijze een rol kunnen spelen tijdens een betoging. Vooral de fundamentele rechten op leven en lichamelijke integriteit, zoals beschermd door artikel 2 en 3 EVRM, komen vaak in het geding tijdens betogingen en verdienen daarom hier onze aandacht. Politiegeweld bij betogingen of protestmarsen kan, indien niet aan de hieronder uiteengezette voorwaarden wordt voldaan, een schending van artikel 2 EVRM (recht op leven) opleveren, indien het gaat om opzettelijke levensberoving of onvoorzichtigheid. Ook indien het geweld geen daadwerkelijke dodelijke afloop kent, maar wel het gevaar met zich draagt dat zou kunnen leiden tot een dodelijk afloop, kan artikel 2 EVRM van toepassing zijn (Goossens, 2006: 13). Politioneel geweldgebruik kan ook leiden tot een schending van artikel 3 EVRM (verbod op foltering of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen). In wat volgt bekijken we het algemene kader van artikel 2 en 3 EVRM in relatie tot betogingen en demonstraties en identificeren we een aantal plichten die op de politie en de toezichthoudende autoriteiten rusten om deze rechten te waarborgen. Vervolgens bekijken we een praktijkvoorbeeld over het gebruik van politiegeweld dat geleid heeft tot het arrest Giuliani en Gaggio t. Italië. De rechten vervat in artikel 2 en 3 EVRM zijn kernrechten in de zin dat beperkingen nauwelijks denkbaar zijn. Het spreekt vanzelf dat de politie moet streven, omwille van deze rechten, naar ordehandhaving zonder doden of gewonden.

3.2. Artikel 2 EVRM en mogelijke beperkingsgronden Artikel 2 EVRM bepaalt dat ‘het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.’ Beperking hierop zijn dus moeilijk denkbaar en daardoor zeer beperkt. De doodstraf werd als uitzondering opgenomen in artikel 2 lid 1ten tijde van het opstellen van het verdrag in 1950, maar afschaffing van de doodstraf werd voorgesteld door Protocol 6 in 1980. Uiteindelijk heeft Protocol 13 in 2002 de doodstraf definitief afgeschaft. Wel zijn er drie uitzonderingsgronden opgenomen in lid 2 van artikel 2 EVRM: ‘de beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is: • ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld; • teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen; • teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken.’ De uitzonderingsgrond onder a) werd ingeroepen in de hieronder te bespreken zaak McCann en ook in de later te behandelen zaak Giuliani and Gaggio. In de laatstgenoemde zaak maakte het Hof duidelijk dat deze uitzonderingsgrond enkel ingeroepen kan worden wanneer het geweld absoluut noodzakelijk was ‘in defence of any person from unlawful

CPS 2013-2, nr. 27


115

26/04/13 13:43


violence’. Dat was in deze zaak het geval aangezien de agent die het schot vuurde in een situatie van levensgevaar verkeerde. Hij bevond zich in een jeep en de menigte bleef het voertuig maar aanvallen, ook nadat de agent zijn wapen trok. Op basis van beelden van het incident oordeelde het Hof dat in deze situatie het geweld dermate bedreigend was voor het leven van de agent, dat het vuren van het pistool gerechtvaardigd was. De uitzondering onder b) kan volgens het Hof slechts ingeroepen worden indien aan stringente voorwaarden is voldaan. In Nachova e.a. t. Bulgarije (EHRM 6 juli 2005, Nachova e.a. t. Bulgarije, Nrs. 43577/98 en 43579/98) voerden klagers aan dat twee van hun familieleden onrechtmatig van het leven waren beroofd. Deze twee mannen waren ontsnapt uit een gevangenis en waren ongewapend. Vier militaire politie agenten werden achter de twee voortvluchtigen aangestuurd, gewapend met pistolen en Kalashnikovs, met het doel om ze te arresteren. Toen de agenten bij het huis arriveerden waar de twee zich schuilhielden probeerden ze weg te komen, waarna de agenten de achtervolging inzetten. Nadat er geroepen werd naar de twee voortvluchtige mannen en er een waarschuwingsschot was gelost besloot de majoor om het vuur te openen en schoot beide mannen dood. Het Hof overweegt vervolgens dat ‘the legitimate aim of effecting a lawful arrest cannot justify putting human life at risk where the fugutive has committed a non-violent offence and does not pose a threat to anyone.’ Verder oordeelt het Hof dat ‘excessive force’ was gebruikt door de politie, bijvoorbeeld door niet de achtervolging in te zetten met het beschikbare legervoertuig. Het Hof nam dus een schending van artikel 2 EVRM aan en verzond een sterk signaal naar lidstaten dat het recht op leven een fundamentele status geniet. Het risico dat personen die niet veroordeeld zijn voor een geweldsdelict dreigen te ontsnappen rechtvaardigt dus niet het gebruik van vuurwapens. De derde uitzonderingsgrond werd door het Hof onderzocht in de zaak Güleç t. Turkije (EHRM 27 juli 1998, Güleç t. Turkije, Nr. 21593/93). Klager voerde in deze zaak aan dat zijn 15-jarige zoon Ahmet door politie vuur om het leven was gebracht, bedoeld om een menigte van 3000 betogers uit elkaar te drijven, toen hij op zijn weg naar huis was vanuit school. Het Hof ging hierin mee en stelde vast dat Ahmet door een kogel was geraakt die afgevuurd werd vanuit een overheidsvoertuig en via de grond de jongen raakte. Het Hof ging echter niet zover door te stellen dat de kogel was afgevuurd met de intentie om betogers om te brengen. Toch werd een schending van artikel 2 EVRM aangenomen omdat het gebruik van een automatisch wapen tijdens een demonstratie niet absoluut noodzakelijk was zoals vereist door artikel 2(2)(c). Volgens het Hof was het gebruik van geweld op zichzelf niet zonder grond was, maar de wapen keuze was buiten proportie. Er dient een balans te zijn tussen het doel te bereiken met het geweld, en de methode waarop dit doel bereikt wordt. Een ander voorbeeld van geweld dat niet absoluut noodzakelijk was in het kader van deze uitzonderingsgrond kan gevonden worden in de zaak Perisan e.a. t. Turkije (EHRM 20 mei 2010, Perisan e.a. t. Turkije, Nr. 12336/03). Hier betrof het een opstand in een gevangenis waar de politie gebruik maakte van wapenstokken. De Turkse overheid voerde aan dat het geweld dat uiteindelijk in dodelijke slachtoffers aan de zijde van de gevangenen resulteerde proportioneel was gezien het extreme geweld gebruikt door de gevangenen. Het Hof ging hier niet in mee omdat de verwonding aan de zijde van politie hier geen blijk van gaven. Het geweld gebruikt door de politie was dus buiten proportioneel (‘disproportionate’).

116


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


3.3. De plicht tot onderzoek naar politiemaatregelen met dodelijke afloop (artikel 2 EVRM) Uit de zaak McCann t. Verenigd Koninkrijk (EHRM 27 september 1995, McCann e. a. t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 18984/91) blijkt dat het Hof op grond van artikel 2 EVRM eist dat er ambtshalve een adequaat (grondig, onafhankelijk, voortvarend) onderzoek wordt ingesteld naar politiegeweld met dodelijke afloop. Hierbij dienen de nabestaanden te worden betrokken en moet afdoende openbaarheid worden verzekerd. Deze eis tot a posteriori onderzoek werd in 2001 opnieuw uitgewerkt en toegelicht in een serie Noord-Ierse zaken (EHRM 4 mei 2001, Kelly e. a. t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 30054/96; zie eveneens EHRM 4 mei 2001 Hugh Jordan t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 24746/94; EHRM 4 mei 2001 McKerr t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 28883/95). Deze kwamen er naar aanleiding van het doden van Noord-Ieren door kogels afgevuurd door het Britse leger en leden van de Royal Ulster Constabulary (RUC). In deze zaken werden door klagers bij het Hof vraagtekens geplaatst bij het officiële onderzoek in de betrokken lidstaat naar de precieze doodsomstandigheden. Hoe beoordeel je zaken waar je als rechter niet bij was en waarbij bewijs niet altijd eenduidig is? Dit probleem lost het Europees Hof op door te weigeren zich te laten lenen als instantie voor een tweede intern onderzoek9. Wel acht het Hof zich bevoegd om na te gaan in hoeverre er een grondig en doeltreffend onderzoek werd gevoerd naar de oorzaken van de levensberoving en de mate waarin de identificatie en de eventuele bestraffing van de verantwoordelijken mogelijk werd gemaakt. Zonder in de plaats te willen treden van de lidstaten door in detail te bepalen op welke wijze de overheden een onderzoek naar een eventuele onwettige doding moeten voeren, wijst het Hof niet minder dan 27 tekortkomingen aan in de onderzoeken naar het gebruik van dodelijk geweld door de overheidsdiensten10. Het Hof komt ook tot de conclusie dat het gebrek aan onafhankelijkheid van de RUC en het gebrek aan transparantie van de gevoerde onderzoeken naar vermeende obstructie van de rechtsgang door de politie, de kern van de problemen vormen die de verdere procedures zo goed als onmogelijk hebben gemaakt. Het Hof gaat verder door te stellen dat procedures die het mogelijk maken overheidsagenten rekenschap te laten afleggen, noodzakelijk zijn om het geloof en het vertrouwen van het publiek te bewaren en tegemoet te komen aan de gerechtvaardigde bezorgdheid ten opzichte van dodelijk overheidsgeweld. Het Hof besluit door te stellen dat het procedureel aspect van artikel 2 EVRM niet werd gerespecteerd en bijgevolg de schending van artikel 2 moet worden vastgesteld.

9

10

Het Hof is van mening dat in alle vier de gevallen een civiele procedure aan de nabestaanden ruimschoots de mogelijkheid geeft de feiten te laten onderzoeken en te laten vaststellen in hoeverre de dood van de betrokkenen al dan niet onwettig was. Het Hof is bovendien niet bereid een analyse te maken van feiten van de afgelopen twintig jaar, op basis van louter statistische en selectieve elementen van bewijs. Pyl, 2002, heeft de belangrijkste en meest relevante vaststellingen op een rij gezet: Een gebrek aan onafhankelijkheid van de onderzoekende politieambtenaren ten opzichte van de politieambtenaren die bij de incidenten betrokken zijn; Een gebrek aan openbaarheid tegenover en informatie aan de familie van de slachtoffers met betrekking tot de beslissing van de openbaar aanklager geen enkele politieambtenaar te vervolgen; De onderzoeksprocedure heeft niet toegelaten een beslissing uit te lokken of conclusies te trekken die moesten toelaten vervolgingen via andere kanalen in te stellen; De politieambtenaren die de dodelijke schoten hadden afgevuurd konden niet gedwongen worden als getuige in één van gevoerde procedures op te treden; De gerechtelijke onderzoeken werden niet onmiddellijk opgestart en werden niet binnen redelijke termijn gevoerd.

CPS 2013-2, nr. 27


117

26/04/13 13:43


3.4. De plicht voor de politie om het leven van burgers te beschermen (artikel 2 EVRM) De onderzoeksplicht besproken in de voorgaande paragraaf vormt een deel van de zogenaamde positieve mensenrechten plichten. We hebben reeds eerder bij de bespreking van artikel 11 EVRM op deze positieve plichten gewezen. Hier staan we er wat uitgebreider bij stil. De leer van de positieve plichten is door het Europees Hof ontwikkeld om overheidsgedragingen te toetsen, wanneer bijvoorbeeld de grondrechten niet door een overheidshandeling (of door een regelgeving die deze mogelijk maakt) worden bedreigd, maar door een stilzitten of een niet-handelen van de overheid. Oorspronkelijk werd de leer vooral toegepast met betrekking tot het privacy-grondrecht, beschermd door artikel 8 EVRM. In 1998, in het arrest Osman, werd de leer ook gebruikt om de taak van de politie tot bescherming van het leven van burgers te beklemtonen (EHRM 28 oktober 1998 Osman t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 23452/94; zie over deze zaak ook Pyl, 2002: 47-49). In deze zaak werd de politie herhaaldelijk beticht over een reeks incidenten (gewone pesterijen, vandalisme en beschadiging van de woning) naar aanleiding van liefdesgevoelens van een leraar voor een leerling. Uiteindelijk zal de leraar verschillende mensen doden (waaronder de vader van de leerling) en de leerling verwonden. Voor het Hof voeren de overlevende familieleden aan dat de overheid, in casu de politie, had gefaald om hen te beschermen, ondanks de herhaalde kennisgevingen over het gevaar dat hen bedreigde. Het Hof preciseert in de eerste plaats dat de Staat in toepassing van artikel 2 van het EVRM de plicht heeft de burgers te beschermen, door effectieve strafbepalingen in te voeren en een systeem te ontwikkelen van preventie, beteugeling en het opleggen van sancties bij schendingen. Deze positieve verplichting kan in bepaalde omstandigheden impliceren dat de overheid, preventieve operationele maatregelen moet nemen om een individu wiens leven in gevaar is te beschermen. Deze omstandigheden komen hier op neer dat de overheid weet moet hebben van een reëel en onmiddellijk gevaar voor het leven van een burger ten gevolge van misdrijven gepleegd door een derde en dat zij, binnen haar bevoegdheden, maatregelen moet nemen waarvan men redelijkerwijze kan verwachten dat ze effect zouden hebben. Na een gedetailleerd chronologisch onderzoek van de feiten concludeert het Hof dat niet voldoende aangetoond werd dat de politie wist of moest weten dat het leven de betrokkenen werd bedreigd. Het stelt bijgevolg geen schending vast van artikel 2 EVRM. Deze leer werd opnieuw toegepast in de zaak L.C.B. t. Verenigd Koninkrijk, dat dateert uit omstreeks dezelfde periode als het arrest Osman11. Uit deze zaak die betrekking had op een slachtoffer van de milieugevolgen van kernproeven volgt voor staten de principiële verplichting van de overheid om preventieve maatregelen te nemen die voorkomen dat iemands leven in gevaar wordt gebracht. In de zaak L.C.B. zou dat een

11

EHRM 9 juni 1998 L.C.B. t. Verenigd Koninkrijk, Nr.23413/94. Zie over deze zaak Pyl, 2002: 49; L.C.B. werd geboren in 1966 als kind van een militair die van november 1957 tot september 1958 deelnam aan een aantal kernproeven van het Verenigd Koninkrijk in de Stille Oceaan. Vier jaar na de geboorte wordt vastgesteld dat L.C.B. lijdt aan leukemie. Voor het Hof in Straatsburg wordt de schending van artikel 2 van het EVRM aangevoerd, omdat de Staat zou zijn tekortgeschoten in de verplichting om de ouders van het kind te adviseren over de mate waarin de vader aan stralingen was blootgesteld en over de gevaren ervan, en over de verplichting de geboorte van een kind nauwlettend op te volgen, hetgeen een vroegtijdige diagnose van leukemie zou hebben mogelijk gemaakt. Het Hof concludeert na een grondig onderzoek van alle beschikbare informatie, dat de overheid geen reden had aan te nemen dat er een reëel gevaar voor de gezondheid van het kind bestond en dat het causaal verband tussen de blootstelling aan stralingen en de ontdekte ziekte niet bewezen werd.

118


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


informatieverplichting zijn geweest over de risico’s bij voortplanting nadat iemand aan gevaarlijke stralingen is blootgesteld. Achter al deze zaken gaat een verschuiving schuil: politiewerk stopt een inspanningsverbintenis te zijn en wordt, onder omstandigheden, een resultaatsverbintenis. Een inspanning tot onderzoek achteraf, een inspanning tot preventie vooraf. Eenzelfde verschuiving is aan te wijzen in een Belgische zaak, waarin een vrouw, slachtoffer van een geweldsdelict door haar vroegere vriend, de staat en de stad Luik via de foutaansprakelijkheid liet veroordelen wegens schuldig verzuim. Ondanks herhaalde verzoeken hadden parket en politie nagelaten de vrouw hulp te bieden (Liasouli, 2000: 31-37).

3.5. Het recht op bescherming tegen politiegeweld (artikel 3 EVRM) Artikel 3 EVRM luidt: ‘niemand mag worden onderworpen aan folteringen noch aan onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen’. Deze verdragsbepaling wordt zeer fundamenteel geacht. Artikel 3 EVRM laat geen enkele beperking toe. Net zoals artikel 2 EVRM gaat het om een quasi absoluut recht. De mogelijkheid voor verdragsstaten om onder bepaalde voorwaarden de noodtoestand in te roepen (cf. artikel 15 EVRM) kan niet aangewend worden om eventuele beperkingen van artikel 3 EVRM te legitimeren. Verdragsrechtelijk kan de politie dan ook niet, zelfs onder de moeilijkste omstandigheden, -denken we maar aan de bestrijding van terrorisme-, overgaan tot folteringen of andere praktijken die gelijkgesteld kunnen worden met onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen. In het arrest Ierland t. Verenigd Koninkrijk uit 1978 (EHRM 18 januari 1978, Ierland t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 5310/71) gaf het Hof de volgende definities van de essentiële begrippen vervat in artikel 3 EVRM: • foltering: opzettelijke onmenselijke behandeling die zeer ernstige en wrede pijn veroorzaakt; • onmenselijke behandeling: het feit aan een mens intense mentale of fysieke pijn op te leggen; • vernederende behandeling: een van nature slechte behandeling die bij het slachtoffer angst, ongerustheid of minderwaardigheid opwekt, met de bedoeling deze te vernederen en zijn fysieke of morele weerstand te breken. We merken op dat deze definities niet zijn opgenomen in de tekst zelf van het verdrag, maar uit de rechtspraak worden gedestilleerd. Het uitgangspunt dat uit deze rechtspraak blijkt is dat geweld altijd beperkt moet blijven tot het uiterst noodzakelijke. Een andere zaak die interessant is in dit kader is Gäfgen t. Duitsland (EHRM 1 juni 2010, Gäfgen t. Duitsland, Nr. 22978/05), waarin de vraag naar voren kwam hoe absoluut het recht omvat in artikel 3 EVRM eigenlijk is, en hier uit voort vloeiend ook of bewijs verkregen door onmenselijke of vernederende behandeling gebruikt kan worden in een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM. Het antwoord dat het Hof hierop geeft is uitgebreid en complex. Het Hof, waarschijnlijk onder politieke druk, maakt het moeilijk te rechtvaardigen onderscheid tussen foltering en onmenselijke en vernederende behandeling. In casu lag geen foltering voor. De meerderheid van de rechters in deze zaak oordeelde onder meer op deze grond dat ook al was het bewijs verkregen in strijd met artikel 3, het kon wel degelijk gebruikt worden in het strafproces door de Duitse

CPS 2013-2, nr. 27


119

26/04/13 13:43


rechters (voor een uitgebreide analyse van deze zaak zie Spronken, 2010: 46-50; Goossens & Vandenhole, 2011: 179-191).

3.6. Is er zoiets als een minimumdrempel voor ontoelaatbaar politiegeweld en zijn er gradaties? In het arrest Ribitsch uit 1994 (EHRM 4 december 1995, Ronald Ribitsch t. Oostenrijk, Nr. 18896/91) wordt uitspraak gedaan over de vraag of er een soort van minimumdrempel bestaat vooraleer er sprake is van politiegeweld. Ribitsch had aan zijn ondervragingen kneuzingen overgehouden, waarop het Hof de omschrijving ‘onmenselijke of vernederende behandeling’ uit artikel 3 EVRM van toepassing achtte. In het arrest Aksoy gaat het over de meest wrede variant van politiegeweld. Het Hof benadrukt in dit arrest dat de stigmatiserende term ‘foltering’ gereserveerd dient te blijven voor een opzettelijk, toegebrachte onmenselijke, wrede behandeling die zeer ernstig lijden teweegbrengt (EHRM 18 december 1996, Zeki Aksoy t. Turkije, Nr. 21987/93, par. 63; Ierland t. Verenigd Koninkrijk, par. 167). De in artikel 3 EVRM gebezigde termen ‘foltering’, ‘onmenselijke behandeling’ en ‘vernederende behandeling’ vormen bijgevolg een glijdende schaal van verboden handelingen. De eerste term staat voor de meest gruwelijke, opzettelijke daden van geweld, de tweede term heeft onder meer betrekking op minder vergaand doch abusief fysiek geweld tegen arrestanten en de laatste term kan bijvoorbeeld gebruikt worden voor de omschrijving van het toebrengen van stokslagen aan leerlingen. Pyl heeft er terecht op gewezen dat bij deze glijdende schaal ook rekening moet gehouden met factoren zoals het gedrag van de betrokken persoon zelf (Pyl, 2002: 53). In het arrest Caloc t. Frankrijk (EHRM 20 juli 2000, Caloc t. Frankrijk, Nr. 33951/96) stelt het Hof vast dat de betrokkene niet ontkent een vluchtpoging te hebben ondernomen, tijdens welke hij politiemannen heeft omvergeduwd en dat hij ‘een zekere weerstand’ heeft geboden ten opzichte van de politiemannen die hem overmeesterden. Het Hof stelt ook vast dat uit de medische rapporten die nog tijdens zijn arrestatie werden opgesteld, niets laat blijken dat de betrokkene werd geslagen. Het Hof trekt daaruit de conclusie dat het door de politie gebruikte geweld niet excessief noch disproportioneel was. Het Hof toont, aldus Pyl, in deze zaak duidelijk aan dat de principes van legaal of illegaal geweld voor alle partijen gelden; hij die weerstand biedt tegen een rechtmatige arrestatie of zich aan die arrestatie tracht te onttrekken door de vlucht te nemen, mag een redelijke portie geweld terug verwachten.

3.7. De plicht tot onderzoek geldt eveneens bij politiegeweld zonder dodelijke afloop Ook bij artikel 3 EVRM geldt de leer van de positieve verplichting. De toepassing van deze leer is zoals reeds opgemerkt vaak pragmatisch geïnspireerd. Voor het Hof is het in veel gevallen onmogelijk om te achterhalen wat zich precies heeft afgespeeld achter de muren van de gevangenis of op straat tijdens een betoging. Uit armoede neemt het dan vaak zijn toevlucht tot een procedurele benadering van artikel 3; het laat in het midden of de klager daadwerkelijk is mishandeld, maar beperkt zich tot de constatering dat het door de nationale autoriteiten ingestelde onderzoek onvoldoende was (EHRM 6 april 2000, Labita t. Italië, Nr. 26772/95). Toch zijn er zaken waarin het Hof onder meer kennis neemt van de medische rapporten en rekening houdt met het bewijs of de feiten aangedragen door de persoon die klaagt over het politiegeweld. In de zaak Caloc blijkt

120


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


noch uit het medisch rapport, noch uit de verklaringen van de persoon dat de politie inderdaad te ver is gegaan en het Hof verwerpt dan ook de klacht. Zoals de andere materiële bepalingen van het EVRM en zoals artikel 2 EVRM (supra) legt ook artikel 3 EVRM dus positieve verplichtingen op. Deze gelden niet alleen op het terrein van de politie (EHRM 14 februari 2002, Orak t. Turkije, Nr. 31889/96; G. Pyl, 2002: 52)12, maar bijvoorbeeld ook op het terrein van de kinderbescherming, zoals bleek in de zaak Z. t. Verenigd Koninkrijk. Hoewel de autoriteiten op de hoogte waren van de problemen in het gezin van Z, grepen zij niet doortastend in. Het Hof overwoog dat de staat maatregelen dient te nemen om met name kinderen en andere kwetsbare groepen een effectieve bescherming te bieden (EHRM 10 mei 2001, Z. e.a. t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 29392/95). Nu het algemene kader van de plichten die de artikelen 2 en 3 EVRM opleggen aan autoriteiten tijdens betogingen (en ook daarna in de zin van onderzoek) geschetst is, kunnen we verder gaan en bekijken hoe deze rechten in de recente praktijk daadwerkelijk toepassing vinden en welke problemen dit met zich brengt. De zaak Giuliani en Gaggio t. Italië biedt ons een interessante mogelijkheid om te zien hoe het Hof oordeelde inzake het gebruik van politiegeweld en een mogelijke schending van de artikelen 2 en 3 EVRM.

3.8. Synthetische rechtspraakbespreking bij artikel 2 en 3 EVRM: Giuliani en Gaggio, Bubbins en Alikaj De zaak die aanleiding gaf tot het arrest Giuliani en Gaggio betreft dodelijk geweld en juridisch ligt de focus daarom op artikel 2 EVRM (EHRM 24 maart 2011, Giuliani en Gaggio t. Italië, Nr. 23458/02; van Lent, 2011: 117-118). Klagers in deze zaak voerden aan dat volgens hen het gebruik van dodelijk geweld, dat de dood van hun zoon en broer tot gevolg had, niet ‘absoluut noodzakelijk’ was zoals vereist door artikel 2 EVRM. Ook zou de dodelijke politiekogel, in tegenstelling tot wat uit de uitspraak van de Italiaanse rechter bleek, volgens hen vanuit borsthoogte afgevuurd zijn, twee elementen die het geweldgebruik strijdig maken met artikel 2 EVRM. De regering daarentegen volgde de uitspraak van de Italiaanse rechter en zag het geweldgebruik als zelfverdediging overeenkomstig artikel 52 van de Italiaanse strafwet. Deze constellatie liet het Hof toe nogmaals haar visie uiteen te zetten op het gebruik van geweld door politieagenten. Voor meer informatie over de feiten in deze zaak; deze worden ook nog samengevat in de annex bij de bijdrage. Het Hof bevestigde het feit dat het gebruik van geweld, dat tot dodelijke slachtoffers kan leiden, ‘absoluut noodzakelijk’ moet zijn, hetgeen betekent dat het strikt proportioneel dient te zijn aan het te bereiken doel. Ook moet het vallen onder een van de situaties die in lid 2 van artikel 3 EVRM worden opgesomd, waarvoor vooral wettige zelfverdediging en het bij wet onderdrukken van een oproer relevant zijn voor ordehandhaving. Om dit alles vast te stellen moet ieder gebruik van geweld per geval, rekening houdend met de concrete omstandigheden, onderzocht worden en moet er een afweging gemaakt

12

In deze zaak waarin zowel klachten over artikel 2 en 3 EVRM voorliggen stelt het Hof onder meer dat de staat verantwoordelijk is wegens het niet verstrekken van de juiste medische zorgen wanneer deze na een politiehandeling nodig blijken. Het Hof oordeelt dat de Staat verantwoordelijk is voor de veiligheid en het leven van zijn onderdanen en zeker wanneer die zich in de onmiddellijke macht (lees: onder arrest) van de overheid bevinden.

CPS 2013-2, nr. 27


121

26/04/13 13:43


worden tussen de rechten van de agent van de staat, de collectieve belangen (zijnde publieke orde) en de rechten van het slachtoffer (Skinner, 2010: 85-93). Geweld bij zelfverdediging kan gerechtvaardigd zijn indien het gebaseerd is op de opvatting dat het de enige mogelijke oplossing is voor een welbepaalde dreiging, zelfs als achteraf blijkt dat dit geloof niet correct was. Het Hof bevestigt in het arrest ook de redenering ontwikkeld in een eerder arrest Bubbins t. Verenigd Koninkrijk (EHRM 17 maart 2005, Bubbins t. Verenig Koninkrijk, Nr. 50196/99, par. 179), namelijk dat het ‘cannot substitute its own assessment of the situation for that of an officer who was required to react in the heat of the moment to avert an honestly perceived danger to his life’. Naast de eis van ‘absolute noodzakelijkheid’ moet het gebruik van geweld ook voldoen aan het subsidiariteitsvereiste. Die bestaat uit twee cumulatieve voorwaarden: alle andere minder bedreigende middelen moeten aangewend zijn, en er moet, indien mogelijk, een waarschuwing gegeven worden alvorens dodelijk geweld te gebruiken (Goossens, 2006: 201). In deze en vorige zaken wordt die laatste voorwaarde geconcretiseerd in het vooraf afvuren van een waarschuwingsschot, indien dit mogelijk is gezien de situatie. Slechts als deze waarschuwing genegeerd wordt, mag men overgaan tot reëel gebruik van geweld. Dit is in overeenstemming met de UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, waarvan paragraaf tien ook bepaalt dat er een duidelijk waarschuwing moet zijn vooraleer vuurwapens te gebruiken (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, aangenomen door het achtste VN-congres over misdaadpreventie en behandeling van daders, 7 september 1990). De zaak Giuliani en Gaggio vertoont interessante parallellen met dood van Ian Tomlinson tijdens protesten rond de G20-top van Londen in 2009. De 47-jarige krantenverkoper werd, toen hij op weg naar huis was van zijn werk, door Simon Harwood, een agent van de Metropolitan Police, met een wapenstok geslagen en op de grond geduwd. Hij overleed even later ten gevolge van zijn interne bloedingen, hetgeen voor veel media-aandacht en protest zorgde. Een tijdje zag het ernaar uit dat de betrokken agent ook hier niet vervolgd ging worden, omdat er tegenstrijdige bewijzen waren over de doodsoorzaak. Maar na een positief besluit van een onderzoeksjury (die oordeelde dat Tomlinson was ‘unlawfully killed’) en het voorleggen van aanvullende bewijzen werd toch besloten om Harwood aan te klagen voor doodslag13. Harwood is uiteindelijk vrijgesproken van doodslag (‘manslaughter’) op 19 juli 201214, maar werd wel veroordeeld voor ‘gross misconduct15’ door een disciplinair comité en is hieropvolgend ook ontslagen16. Om compatibel te zijn met de internationale mensenrechtenverplichtingen van het Verenigd Koninkrijk lijken deze genomen procedurestappen opportuun. In deze situatie, die fundamentele verschillen kent met de Giuliani-zaak, kunnen begrippen als 13

14

15

16

P. Lewis, 2011. Tomlinson Police Officer to Face Manslaughter Trial. Guardian, www.guardian.co.uk/uk/2011/ may/24/tomlinson-police-officer-manslaughter-trial, 24 mei 2011; P. Lewis (2011). Ian Tomlinson Death: Officer to Stand Trial, Guardian, www.guardian.co.uk/uk/2011/jun/20/ian-tomlinson-death-officer-trial, 20 juli 2011. P. Walker en P. Lewis, 2012. Ian Tomlinson Death: Simon Harwood Cleared of Manslaughter. Guardian, http://www.guardian.co.uk/uk/2012/jul/19/simon-harwood-not-guilty-ian-tomlinson?INTCMP=SRCH, 19 juli 2012. P. Walker (2012). Ian Tomlinson Case: PC Simon Harwood Guilty of Gross Misconduct. Guardian, http:// www.guardian.co.uk/uk/2012/sep/17/ian-tomlinson-death-simon-harwood-misconduct?INTCMP=SRCH, 17 september 2012. P. Walker, 2012. Ian Tomlinson Case: PC Simon Harwood Sacked for Gross Misconduct. Guardian, http:// www.guardian.co.uk/uk/2012/sep/17/simon-harwood-sacked-gross-misconduct?INTCMP=SRCH, 17 september 2012.

122


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


absolute noodzakelijkheid en eerlijk geloof moeilijk hooggehouden worden, gezien de betrokken agent zeker geen dreiging ondervond ten aanzien van zijn fysieke integriteit (Tomlinson was een toevallige voorbijganger die zich geenszins bedreigend voordeed). In de zaak Giuliani en Gaggio werd niet alleen geklaagd over het concrete gebruik van politiegeweld, maar ook over de afwezigheid van een degelijk wettelijk kader voor het gebruik van vuurwapens door politieagenten. Het bestaande Italiaanse kader zou volgens hen verouderd en beperkt zijn en niet overeenstemmen met de absolute noodzakelijkheidsvereiste in het EVRM. Ook werd geopperd dat de provisies uit de strafwet inzake regulering van geweldgebruik, waarnaar de regering verwees, uit de periode van het fascisme stamden en nog sporen bevatten van het illiberalisme en autoritarisme van die tijd. Het Hof bevestigt dat de aanwezigheid van een goed wettelijk en administratief kader dat de omstandigheden waarin geweld gebruikt mag worden goed definieert inderdaad deel uitmaakt van de positieve verplichting van de staat onder artikel 2 EVRM. Zo’n degelijk wettelijk kader moet misbruik en willekeur tegengaan, maar dit blijkt in tal van Europese staten niet evident te zijn. Zo is Bulgarije in 2005 veroordeeld voor een schending van artikel 2 EVRM, omdat het wettelijke kader voor gebruik van geweld door de militaire politie niet gepubliceerd was, onvoldoende waarborgen tegen willekeur gaf en zelfs toeliet om voor de minste inbreuk dodelijk geweld te gebruiken (Nachova e.a. t. Bulgarije, par. 99-102). Ook werd Turkije op deze grond veroordeeld voor zijn verouderde en weinig strikte regelgeving rond gebruik van geweld door politieagenten (EHRM 25 april 2006, Erdogan e.a. t. Turkije, Nr. 19807/92, par. 77-78). In een andere zaak werd duidelijk dat een regulering waarin een uitputtende lijst van situaties opgesomd wordt waarin in extremis geweld mag worden gebruikt, wel op goedkeuring van het Hof kan rekenen (EHRM 12 juni 2007, Bakan t. Turkije, Nr.50939/99, par. 51). De opsommingstechniek zou inderdaad een oplossing kunnen bieden maar is in de praktijk moeilijk haalbaar. Een omvattende lijst heeft als nadeel dat er rechtsonzekerheid ontstaat over bepaalde niet vermelde vormen van geweldgebruik. De wetgever zou in dit geval een continue herziening moeten doorvuren, hetgeen uiteraard onmogelijk is. Het Hof volgde de Italiaanse klagers echter niet en sprak geen veroordeling uit voor een schending van artikel 2 EVRM omwille van een vermeend ontbreken van een goed administratief of wettelijk kader voor geweldgebruik van politieofficieren. Het Hof was van oordeel dat de verschillen die er bestonden tussen de standaarden in het EVRM en de Straatsburgse rechtspraak enerzijds en de betrokken provisies in de Italiaanse strafwet anderzijds niet voldoende waren om te concluderen dat er geen voldoende wettelijk kader voor vuurwapengebruik aanwezig was in het Italiaanse rechtssysteem. De verschillen in bewoording tussen de bepalingen in de strafwet en die in het EVRM (respectievelijk ‘nood’ en ‘absolute noodzakelijkheid’) werden als niet onoverkoombaar beschouwd en konden weggewerkt worden door middel van interpretatie door nationale rechters. Merken we wel op dat het Hof zich enkel boog over de artikelen 52 (zelfverdediging) en 53 (legitiem wapengebruik) van de Italiaanse strafwet, die volgens haar het wettelijk kader uitmaakten en liet zich niet in met de afwezigheid van ander wettelijke of administratieve bepalingen omtrent wapengebruik, hoewel er enkele andere documenten opgesomd werden in het deel over het relevante recht. Ook sprak het Hof zich niet uit over de fascistische wortels van de betrokken bepalingen, die tijdens die donkere tijd in de Italiaanse geschiedenis opgesteld waren om ruime bevoegdheden te geven aan de autoriteiten om vuurwapens te gebruiken. Dit was volgens Skinner een gemiste kans om de tegenstellingen tussen het fascisme en de democratische waarden van de

CPS 2013-2, nr. 27


123

26/04/13 13:43


Raad van Europa en het EVRM duidelijk in de verf te zetten. Voor hem is het maar de vraag of bepalingen met dergelijke achtergrond wel als democratische legitiem of als ‘appropriate legal framework’ omschreven kunnen worden, zoals het Hof wel doet in deze zaak (Skinner, 2006: 93). Het zou inderdaad interessant zijn om het Hof hierop te laten ingaan, maar het Hof heeft in het verleden politieke beoordelingen meestal angstvalling vermeden en het is ook maar de vraag of het als rechtsprekend orgaan zich met zulke zaken moet inlaten. In een gezamenlijke dissenting opinion gingen maar liefst zeven van de zeventien rechters in tegen deze meerderheidsbeslissing. Volgens hen was er wel degelijk sprake van tekortkomingen in het wettelijk kader over politioneel vuurwapengebruik, hetgeen een belangrijke rol zou hebben gespeeld in de dood van Carlo Giuliani. De overheid had enkel gerefereerd naar de algemene bepalingen 52 en 53 uit de strafwet en ook in rondzendbrieven van de bevelhebbende officier van de carabinieri werd er enkel hiernaar verwezen. Dit zou volgens de afwijkende mening van de zeven rechters onvoldoende zijn, en ingaan tegen de VN-basisprincipes hieromtrent. In de preambule van dat document wordt immers het volgende gesteld: ‘the basic principles set forth below, which have been formulated to assist Member States in their task of ensuring and promoting the proper role of law enforcement officials, should be taken into account and respected by Governments within the framework of their national legislation and practice, and be brought to the attention of law enforcement officials as well as other persons’ (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials). Italië had dus, net als alle andere staten, de verplichting om de VN-principes om te zetten in wetgeving en deze naar de betrokken overheidsfunctionarissen te communiceren. In de zaak Alikaj t. Italië, waarin vijf dagen na de Giuliani en Gaggio-zaak uitspraak werd gedaan, kwam het gebruik van vuurwapens door Italiaanse politieagenten opnieuw aan bod. De zaak handelde over de dood van de jonge Albanees Julian Alikaj, die na een achtervolging door de politie een kogel in het hart kreeg en ter plekke overleed. De jongeman was samen met vrienden rond aan het rijden in een gestolen wagen en sloeg op de vlucht toen de wagen gestopt werd tijdens een gewone politiecontrole. Een politieagent zette de achtervolging in een vuurde een kogel af, terwijl hij zich op glad terrein bevond en geen goed zicht had op de vluchtende personen. Er was geen sprake van absolute noodzakelijkheid om geweld te gebruiken, temeer gezien de agent geen weet had van de gestolen wagen en zonder dat de vluchtende een dreiging vormde. Hoewel de feiten hier dus weinig gelijkenissen vertonen, omdat het voorval niet plaatsvond in de context van een massabetoging en er geen sprake was van zelfverdediging door de politieofficier, maakt de behandeling van het Italiaanse rechtskader rond vuurwapens de zaak wel interessant voor het onderwerp hier. Ook in deze zaak refereerde de Italiaanse overheid niet naar gedetailleerde bepalingen die het vuurwapengebruik zouden reguleren. Het Hof nam in deze zaak echter een totaal andere houding aan dan in Giuliani en Gaggio: ‘Au comportement imprudent de l’agent de l’Etat responsable de l’action meurtrière s’ajoute donc un manque de règlementation de l’usage des armes – de la part de l’Etat défendeur – qui pose problème à l’égard de l’article 2 de la Convention’ (EHRM 29 maart 2011, Alikaj t. Italië, Nr.47357/08, par. 73). Italië wordt in deze zaak (met uiteraard zeer verschillende feiten) dan ook veroordeeld voor een schending van artikel 2 EVRM. Er werd wel een aanvraag

124


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


gedaan om deze zaak naar de Grote Kamer te verwijzen, maar dit werd verworpen, waardoor de veroordeling definitief is. Hieruit kunnen we enkel concluderen dat de afwijkende mening van de zeven rechters in de Giuliani en Gaggio-zaak blijkbaar toch niet helemaal ongegrond was, en dat het dus aangewezen is voor de Italiaanse wetgever om een kijkje te nemen naar het regulerend kader voor politioneel geweldgebruik.

3.9. Het Hof over het gebruik van niet dodelijke wapens: discussie onbeslist Niet dodelijke wapens zijn steeds meer populair bij ordehandhavers en worden ook sterk aangeprezen in het ‘strategic incapacitation’ politiemodel van ordehandhaving. In Giuliani en Gaggio werd over deze wapens een interessante opmerking gemaakt, zonder dat het Hof evenwel hierop inging. Volgens klagers in Giuliani en Gaggio zou Giuliani nu nog in leven zijn indien Placanica (de agent die het schot gelost had) voorzien was geweest van bijvoorbeeld een pistool met rubberkogels. Om het menselijk leven te respecteren en de verplichting om risico te minimaliseren na te komen zouden ordehandhavingstroepen volgens hen met niet-dodelijke wapens, zoals stunguns en rubberen kogels, uitgerust moeten worden (onze cursivering). Volgens de Italiaanse overheid was hiervoor echter geen basis in het Italiaans recht. Rubberkogels zouden daarnaast ook levensbedreigend zijn en agenten aanzetten tot frequenter gebruik ervan. Het Hof merkt op dat er over dit soort wapengebruik discussie bestaat, maar weigert vervolgens dieper op de klacht in te gaan, aangezien in deze zaak ‘geen operatie om betogers uit elkaar te drijven of in het gareel te houden werd onderzocht, maar wel een plotse en gewelddadige aanval die een imminente en serieuze bedreiging was voor de drie carabinieri in de jeep’. Bovendien is er, aldus het Hof voor een verbod op dodelijke wapens geen basis in het EVRM. Ook hier werd op gereageerd door de afwijkende rechters in een dissenting opinion bij het arrest. Deze rechters wezen opnieuw op de reeds besproken beginselen van de VN, die hierover het volgende zeggen: ‘Governments and law enforcement agencies should develop a range of means as broad as possible and equip law enforcement officials with various types of weapons and ammunition that would allow for a differentiated use of force and firearms. These should include the development of non-lethal incapacitating weapons for use in appropriate situations, with a view to increasingly restraining the application of means capable of causing death or injury to persons. For the same purpose, it should also be possible for law enforcement officials to be equipped with self-defensive equipment such as shields, helmets, bullet-proof vests and bullet-proof means of transportation, in order to decrease the need to use weapons of any kind’ (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, par 2). De minderheidsrechters pleitten niet voor de totale afschaffing van dodelijke wapens en de vervanging ervan door alternatieve wapens, maar stelden voor om politiepersoneel zowel uit te rusten met dodelijke als met niet-dodelijke wapens, om zo de keuze tussen de twee open te laten.

CPS 2013-2, nr. 27


125

26/04/13 13:43


Het Hof heeft zich in het verleden wel al uitgesproken over de keuze van bepaalde wapens bij ordehandhaving, door te onderzoeken of bepaalde vormen van politiegeweld wel voldeden aan de proportionaliteitvereiste die inherent is aan het begrip ‘absolute noodzakelijkheid’ uit artikel 2 EVRM (Goossens, 2006: 198). Zo concludeerde het Hof in de zaak Gulec t. Turkije dat Turkije artikel 2 EVRM geschonden had omdat haar agenten een machinegeweer, bevestigd op een pantservoertuig, hadden gebruikt om een betoging van de Koerdische afscheidingsbeweging PKK uiteen te drijven. De agenten hadden geen andere middelen, zoals traangas, wapenstokken of rubberkogels, tot hun beschikking, wat volgens het Hof onbegrijpelijk en onacceptabel was (Güleç t. Turkije, par. 71). In een andere zaak, ook tegen Turkije, werd tot een gelijkaardige conclusie gekomen: Turkije werd veroordeeld voor een schending van artikel 2 van het verdrag omdat politiebeambten direct op betogers waren beginnen te schieten, zonder eerst gebruik te maken van minder levensbedreigende middelen, zoals traangas, waterkanonnen of rubberkogels (EHRM 26 juli 2005, Şimşek e.a. t. Turkije, Nrs. 35072/97 en 37194/97, par. 108). Hoewel dat de zaak in verband met de dood op Carlo Giuliani fundamenteel andere omstandigheden kent, omwille van de levensbedreigende situatie en daaropvolgende zelfverdediging van de agent, en de feiten in de zaken tegen Turkije een zwaarder gebruik van geweld kennen dan in de zaak tegen Italië, is het toch niet slecht om bij de planning van ordehandhaving even stil te staan bij het wapengebruik en de keuze tussen verschillende, al dan niet dodelijke, opties. 3.10. De organisatie en planning van ordehandhaving Verzoekers in Giuliani en Gaggio klaagden ook over de fouten die volgens hen in de planning en organisatie van het politieoptreden naar aanleiding van de G8-top waren gemaakt. Het gebrek aan een duidelijke bevelstructuur, de fysieke en mentale staat van ordehandhavers, het gebrek aan training van Mario Placanica alsmede de selectiecriteria voor de ordehandhavingstroepen hadden volgens hen rechtstreekse gevolgen voor de dood van de jonge betoger. Hier vallen parallellen te trekken met de problematiek rondom de rellen in Rome eerder behandeld (zie sub 2). Ook daar was een van de oorzaken van de chaos die ontstond tijdens deze demonstratie een gebrek aan organisatie. Het is niet geheel gerechtvaardigd om op basis van twee casussen direct te wijzen op een permanent gebrek bij Italiaanse autoriteiten om dit soort politie optredens zorgvuldig te plannen, maar er zijn wel voldoende signalen voor autoriteiten om te kijken naar beter geplande acties (zoals bijvoorbeeld in Sheffield) en daar leer uit te trekken. Het Hof benadrukt in Giuliani en Gaggio dat artikel 2 EVRM inderdaad een positieve verplichting impliceert om preventieve operationele maatregelen te nemen om zo het leven van betogers te beschermen, maar dat dit niet betekent dat de burger tegen elke mogelijke levensbedreigende situatie beschermd moet worden. Dit zou een te grote last op de schouders van de contracterende staten plaatsen en oordeelt dan ook dat: ‘a positive obligation will arise where the authorities knew or ought to have known of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals and failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk’. (Giuliani en Gaggio t. Italië, par. 246).

126


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Het Hof moet dan ook bij de dood van een of meer personen tijdens een politieoperatie steeds beoordelen of de autoriteiten de juiste maatregelen hebben genomen om een gekend risico te vermijden, en of de dood toe te schrijven valt aan het falen van de staat in dit aspect. De autoriteiten hebben een brede keuze in middelen om te zorgen voor de veiligheid en het vredevol verloop van betogingen. Wel moet er in elk geval voorzien zijn in preventieve veiligheidsmaatregelen zoals eerste hulpdiensten en moet ook een zekere tolerantie aan de dag gelegd worden, zodat de vrijheid van vergadering en vereniging uit artikel 11 EVRM niet in gevaar komt. In het verleden zijn er al verschillende staten veroordeeld omwille van de gebrekkige organisatie en planning van politieoperaties (Goossens, 2006: 202-210). Zo werden in McCann t. Verenigd Koninkrijk de autoriteiten verantwoordelijk gehouden voor de ondermaatse planning en organisatie van een antiterroristische operatie. De autoriteiten waren ervan uitgegaan dat enkele IRA-terroristen een aanslag gingen plegen door middel van een autobom die op afstand door een druk op een knop geactiveerd kon worden. Dit leidde ertoe dat de militairen die de terroristen moesten onderscheppen op de terroristen schoten om te doden, terwijl achteraf bleek dat er geen autobom geplaatst was. De autoriteiten hadden volgens het Hof dan ook te weinig rekening gehouden met andere scenario’s, geen andere opties onderzocht en de situatie onderschat. Dit resulteerde in een schending van artikel 2 EVRM (McCann e.a. t. Verenigd Koninkrijk, par. 206-212). In een andere zaak tegen het Verenigd Koninkrijk, de Bubbins-zaak, werd er dan weer geen bewijs gevonden van onvoldoende voorbereiding en organisatie vanwege de bevelvoerende autoriteiten. Enkele elementen, die dus in de toekomst in het achterhoofd gehouden kunnen worden, waren van belang voor de positieve evaluatie door de rechters. Zo waren de leiding en controle door ervaren hogergeplaatste beambten en de aanwezigheid van adviseurs inzake vuurwapens positieve aspecten. Ook werden het degelijk wettelijk kader inzake vuurwapengebruik en de waarborgen tegen arbitrair geweld geprezen en werd er verwezen naar de goede training van de betrokken politieofficieren (Bubbins t. Verenigd Koninkrijk, par. 143-151). Het onderzoek naar planning en organisatie in Giuliani en Gaggio leert ons echter jammer genoeg niet veel meer over wat belangrijk is in dit aspect. Het Hof stelde immers dat er hier geen link was tussen de organisatie van de ordehandhavingsoperaties en de dood van Carlo Giuliani. Er waren grote aantallen politiemensen aanwezig, die ofwel gespecialiseerd waren in ordehandhaving ofwel een ad-hoc training hadden gekregen. Dat laatste was volgens het Hof in dit geval voldoende, daar men niet kon verwachten dat alle agenten bij een dergelijke grootscheepse operatie tot gespecialiseerde eenheden zouden behoren. Geen enkele operationele beslissing had bovendien rekening kunnen hebben gehouden met het onvoorziene en onwettige geweld van de betogers. Het Hof concludeerde dan ook dat Italië niet gefaald had in haar verplichting overeenkomstig artikel 2 EVRM om alles te doen wat redelijkerwijze verwacht kon worden om de levens van de burgers te waarborgen. Ook op dit punt werd er in de dissenting opinion bij het arrest kritiek geuit. Het was volgens de betrokken rechters immers onredelijk om te stellen dat de autoriteiten niet op de hoogte waren van de dreiging van oproer rond de G8-ontmoeting. Een staat die zo’n evenement organiseert op haar grondgebied heeft immers een bewuste en belangrijke verantwoordelijkheid om de juiste maatregelen te nemen. Kritiek kwam er ook op de jonge leeftijd van de carabinieri en hun beperkte opleiding. Opnieuw werd er

CPS 2013-2, nr. 27


127

26/04/13 13:43


verwezen naar de VN-principes, waar in paragraaf 18 de staten verplicht wordt om een goede selectieprocedure te hanteren en een grondige opleiding te organiseren (Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials,). Volgens de afwijkende meningen van deze rechters was er dan ook wel degelijk een verband tussen het ondermaatse wettelijke kader inzake vuurwapengebruik, de beperkte voorbereiding van de politieoperatie en het gebrek aan training langs de ene kant en de dood van Carlo Giuliani langs de andere kant. 3.11. De noodzaak van administratieve of strafrechtelijke procedures De klagers in Giuliani en Gaggio voerden tenslotte ook aan dat er geen administratief of strafrechtelijk onderzoek in de zin van het EVRM had plaatsgevonden, hetgeen de verantwoordelijken van het falen van de ordehandhaving had kunnen aanwijzen en bestraffen. Dit leidde volgens hen tot een inbreuk op de procedurele kant van artikel 2 EVRM. Het Hof stelde inderdaad de algemene verplichting van de staat onder artikel 2 en 3 EVRM vast om bij gebruik van geweld door overheidsfunctionarissen een effectief onderzoek op te starten dat de inbreuken op het materiële deel van deze artikelen onder de loep neemt. Regels over wapengebruik hebben immers geen nut zonder een procedure om ze te implementeren en af te dwingen. Een onderzoek moet onafhankelijk en effectief zijn en men moet zorgen voor een snelle en redelijke uitvoering. In dit geval waren de nodige elementen volgens het Hof in beroep aanwezig. De conclusie van wettelijke zelfverdediging was volgens haar de juiste, en er zou ook geen schending zijn geweest van het EVRM bij de planning en organisatie. Er had dus, aldus een meerderheid van rechters, een voldoende effectief en snel onderzoek plaatsgevonden. De reeds genoemde dissenting opinion leert dat niet alle rechters zich in dit oordeel kunnen vinden. Kritiek werd er onder meer geuit op de kwaliteit van de autopsie en de snelle crematie, hetgeen ook de Kamer in eerste aanleg had aangehaald als basis voor een inbreuk op de procedurele zijde van artikel 2 EVRM. Ook de afwezigheid van een nationaal onderzoek over de tekortkomingen die er aldus de afwijkende rechters waren in de steun aan de bedreigde carabinieri en in de organisatie van de politieoperaties was te betreuren. Er kan uiteraard niet van de staten-partijen verwacht worden om strafrechtelijke procedures te starten zonder dat er een misdrijf is begaan, maar aangezien de strafzaak tegen Mario Placanica was stopgezet, was er geen enkele mogelijkheid meer om de omstandigheden te onderzoeken. De zeven rechters opperden daarom dat een administratief of disciplinair onderzoek naar de verantwoordelijken ook duidelijkheid had kunnen brengen over de omstandigheden van de fatale afloop. Het feit dat men er zomaar van uitging dat er geen kritiek mogelijk was op de ontplooiing en bevelvoering en dat een diepgravend onderzoek niet noodzakelijk was, is volgens hen dan ook moeilijk te verzoenen met de procedurele verplichtingen in artikel 2 EVRM. Het is dus belangrijk dat er nationale procedures bestaan, strafrechtelijk of administratief, om mensenrechtenschendingen bij ordehandhaving te onderzoeken en eventuele daders te bestraffen. In de Giuliani-zaak zou men toch wel kunnen stellen dat dit tekort schoot. Beter is de aanpak in de nasleep van de dood van Ian Tomlinson, waar zowel een strafrechtelijk als een administratief onderzoek (door de Independent Police Complaints Comission) werd opgestart.

128


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


4. Het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5 EVRM) tijdens betogingen

4.1. Algemeen In wat volgt bekijken we een ander verdragsrecht dat een belangrijke rol speelt in de vrije uitoefening van het recht op betoging; artikel 5 EVRM. Dit artikel garandeert het recht op vrijheid en veiligheid. Het recht vormt een essentiële waarborg voor betogers en recent hebben we een aantal zaken in Straatsburg gezien waarin het thema van identiteitscontroles tijdens betogingen aan de orde kwam: Gillan en Quinton en Shimovolos. In deze zaken werden zowel betogers als derden staande gehouden en voor enige periode van hun vrijheid beroofd, het vraagstuk dat hier aan het Hof werd voorgelegd was of artikel 5 EVRM hiermee geschonden werd. Deze zaken bieden ons een interessant inzicht in de bescherming die artikel 5 EVRM biedt ten tijde van een demonstratie of betoging. In de zaak Austin ligt de vraag voor of de politie methode van ‘kettling’ tot een inbreuk van artikel 5 EVRM kan leiden.

4.2. Geeft een korte vrijheidsbeneming gedurende een demonstratie aanleiding tot een schending van artikel 5 – Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk? In het arrest Gillan en Quinton (EHRM 12 januari 2010, Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk, Nr. 4158/05) is het Hof erg streng jegens lidstaten die een te ruime beoordelingsbevoegdheid aan de uitvoerende macht geven onder meer in de nasleep van de ‘9/11’-terreuraanslagen. Het arrest leest als een belangrijke correctie op het model van ‘crime control’, een model dat in tegenstelling tot het ‘due process’-model sterk resultaatgericht is en vertrekt vanuit enerzijds een quasi ongetemperd vertrouwen in politie-intuïtie en anderzijds een afwijzing van juridische en andere waarborgen tegen vergissingen en machtsmisbruik (De Hert & Gutwirth, 2007: 103-126). Tevens maakt het arrest duidelijk dat de publieke ruimte gekenmerkt wordt door een wezenlijk kenmerk, met name dat de burger door het leven veroordeeld is deze te gebruiken. Precies om deze reden is een publieke ruimte geen ingang van een dancing of een toegang tot een vliegtuigsluis. We kunnen niet niet kiezen om op straat te komen, terwijl we kunnen kiezen om niet te dansen of te vliegen. De overheid mag daarom de publieke ruimte niet bewaken volgens de bewakingslogica van private of semi-private plaatsen. Dit ‘kwalitatieve verschil’ geeft de publieke ruimte een bijzonder statuut, wat schril afsteekt tegen het dominante discours waarin deze ruimte als vergeet- en risicoplek gezien wordt. Concreet maakt het Hof in Gillan en Quinton duidelijk dat het niet langer mogelijk is om bijzondere stop- en fouilleerbevoegdheden te gebruiken voor de bescherming van de nationale veiligheid wanneer er geen sprake is van een noodtoestand. Opmerkelijk is dat het EHRM unaniem, inclusief de Britse rechter Bratza, de beslissing genomen heeft. Opmerkelijk is ook in welke mate het EHRM kan en durft rechtspreken als een grondwettelijk hof. In deze zaak, aldus het EHRM, gaat het om een algemene analyse vertrekkende vanuit de vaststelling dat klagers het voorwerp zijn geweest van een ‘stop and search’ op basis van de Britse wetgeving. Het gaat niet over de vraag of de bewuste Britse wetgeving in hun geval terecht toegepast werd (met andere woorden steunend op beschikbare politie-informatie en conform de Britse wetgeving). De kern van deze zaak was of de bewuste Britse wetgeving verenigbaar is met de eisen van het EVRM. Deze zaak wordt samengevat in de annex bij de bijdrage, dus voor meer over de feiten en het verloop van deze zaak zie de annex.

CPS 2013-2, nr. 27


129

26/04/13 13:43


4.3. Preventieve handelingen en het EVRM (Shimovolos t. Rusland) In het Shimovolos arrest (EHRM 21 juni 2011, Shimovolos t. Rusland, Nr. 30194/09), dat ook in de annex wordt samengevat, wordt door het Hof duidelijk gesteld dat een bestuurlijke aanhouding, zelfs voor een zeer korte tijd, gekwalificeerd kan worden als een inbreuk op het recht op vrijheid (artikel 5 EVRM). In de betrokken zaak was Shimovolos onder bedreiging van geweld naar een politiekantoor geleid en was hij niet vrij om te vertrekken, zodat dit ook onder het betrokken artikel viel. Een beperking van de vrijheid als deze is enkel aanvaardbaar indien het onder de voorwaarden in artikel 5 (1) EVRM valt, die strikt geïnterpreteerd dienen te worden. Het Hof onderzocht in deze zaak of de vrijheidsbeneming te rechtvaardigen viel onder artikel 5 (1) (c) EVRM, dat beperkingen op het recht op vrijheid van een persoon toelaat indien ‘het redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan’. Deze provisie lijkt een ruime bevoegdheid te geven aan de lidstaten van de Raad van Europa, maar sinds het arrest Lawless t. Ierland weten we dat dit niet het geval is (D’Hont, 2004: 308-309; EHRM 1 juli 1961, Lawless t. Ierland, Nr. 332/57). Artikel 5 (1) (c) EVRM laat immers niet toe om een algemeen preventief beleid te voeren tegen een individu of een categorie van individuen die door de autoriteiten gezien worden als gevaarlijk of geneigd om onwettige handelingen te stellen. Ook het bestuurlijk vasthouden van individuen voor het vrijwaren van de vrede en de openbare orde wordt door het Hof niet geaccepteerd (Murdoch, 2002: 51). Enkel het voorkomen van concrete en specifieke misdrijven mag door de staten-partijen bij het EVRM aangewend worden om de vrijheid van hun burgers te beperken. Dit was in deze zaak niet het geval: de betrokkene was enkel gearresteerd op basis van twee telexen die geen referentie maakten naar specifieke strafbaarstellingen. Louter zijn lidmaatschap van een mensenrechtenorganisatie diende als basis voor de verdenking ten aanzien van zijn persoon, maar dit is natuurlijk geen rechtsgeldige grondslag om iemand van zijn vrijheid te beroven. Rusland werd daarom ook veroordeeld voor een inbreuk op artikel 5 van het Europese mensenrechtenverdrag.

4.4. Schendt ‘kettling’ artikel 5 EVRM? (Austin t. Verenigd Koninkrijk) In de zaak Austin e.a. t. Verenigd Koninkrijk (EHRM 15 maart 2012, Austin e.a. t. Verenigd Koninkrijk, Nrs. 39692/09, 40713/09, 41008/09) werd de relatief nieuwe methode van ‘kettling’ door het Hof beoordeeld in het kader van artikel 5. ‘Kettling’ houdt in dat betogers omsloten worden door politie om de openbare orde te bewaken. De instelling van een cordon als deze roept allerlei juridische vragen op: wanneer is dit geoorloofd, voor hoe lang en hoe omgaan met derden die zich letterlijk op de verkeerde tijd op het verkeerd moment begeven? In de zaak Austin zijn er van de vier klagers drie niet betrokken als zodanig bij de betoging (als ‘betoger’). Ze zijn evenwel door ongelukkige omstandigheden binnen de grenzen van het cordon terecht gekomen en werden om die reden enkele uren van hun bewegingsvrijheid beroofd. Alle klagers voeren aan dat hun artikel 5 recht op vrijheid en veiligheid is geschonden en dat hen de vrijheid is ontnomen (‘deprivation of liberty’). Het Hof gaat hier echter niet in mee en redeneert dat in de gegeven omstandigheden de politie gerechtvaardigd overgegaan is tot ‘kettling’, er was namelijk een serieuze bedreiging voor de veiligheid en openbare orde en het was het minst ingrijpende alternatief beschikbaar.

130


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Met Austin spreekt het Hof zich voor het eerst uit over ‘kettling’. In deze zaak stemt het Hof onder de gegeven omstandigheden in met het gebruik van de techniek. Artikel 5 beschermt tegen onrechtmatige vrijheidsberoving en het Hof oordeelt hier dat het instellen van het cordon hoogstens tot een beperking van de bewegingsvrijheid heeft geleid, en dus niet een vrijheidsberoving in de zin van artikel 5 EVRM. De bewegingsvrijheid zelf is geregeld in artikel 2 van het Vierde Aanvullende Protocol bij het EVRM. De kernvraag hier is dus wanneer het omsluiten overgaat van een beperking van de bewegingsvrijheid in een vrijheidsberoving ex artikel 5 EVRM. Dit onderscheid is niet zeer duidelijk en ook in deze zaak geeft het Hof geen exacte omschrijving van het verschil (D’Hont, 2004: 279). Het Hof ziet dus af van een inhoudelijke behandeling van het vraagstuk en oordeelt dat autoriteiten in deze instantie een juiste afweging gemaakt hebben zonder daarbij artikel 5 EVRM te schenden. Wel merkt het Hof nog op dat het recht om te demonstreren een fundamenteel karakter draagt en dat autoriteiten dit soort middelen niet in mogen zetten om het personen te bemoeilijken of zelfs onmogelijk te maken om te betogen. De exacte waarde van deze vaststelling valt te betwisten omdat in deze zaak het betogers effectief dus onmogelijk werd gemaakt om in vrijheid hun rechten uit te oefenen. Het blijft dus een afweging van belangen en de bescherming van de openbare orde weegt in deze zaak volgens het Hof zwaarder.

5. Artikel 8 EVRM, inmenging in het privéleven – ook tijdens betoging

5.1. Algemeen Artikel 8 EVRM is nog een voorbeeld van een verdragsrecht dat geschonden kan worden bij de ordehandhaving. Denken we maar aan een korte aanhouding of fouillering. In de reeds besproken zaken, in het bijzonder Gillan en Quinton en Shimovolos, lagen ook vragen en klachten voor over artikel 8 EVRM. Een korte bespreking laat ons toe inzicht te krijgen in de bescherming die artikel 8 EVRM biedt in dit soort situaties. Verder is in relatie tot dit artikel ook de vraag aan het Hof gesteld of het aanleggen van een databank en het hierin opnemen van potentiele betogers een schending van artikel 8 EVRM oplevert. Ook dit vraagstuk zal hier behandeld worden omdat het een belangrijke rol speelt in het ‘moderne’ kader van betogingen en demonstraties. We merken op dat artikel 8 EVRM eveneens behoort tot de verdragsbepalingen van het EVRM waarbij beperkingen zijn toegelaten op de erin vervatte rechten mits voldaan wordt aan de voorwaarden van duidelijke wetgeving, legitieme doeleinden en proportionaliteit (supra).

5.2. Vormt een korte fouillering in het openbaar een schending van het privéleven? Het arrest Gillan en Quinton werd eerder al besproken bij artikel 5 EVRM. Het arrest uit 2010 gaat tevens in op artikel 8 EVRM gerelateerde klachten. Allereerst moet het Hof zich uitspreken over de vraag of het privacy grondrecht überhaupt wel speelt bij betogingen. Gillan en Quinton argumenteren dat de artikel-44-procedure een brede bevoegdheid inhoudt voor inmenging in het privéleven, doordat burgers die bezig zijn met rechtmatige zaken op gelijk welke publieke plaats zonder enige voorafgaande waarschuwing of enige redelijk vermoeden van misdaad verplicht kunnen worden om al hun persoonlijke bezittingen aan een gedwongen nauwkeurig onderzoek te onderwerpen. Deze procedure geeft aan bepaalde hoge politieofficieren de bevoegdheid om geüniformeerde politiebeambten te machtigen om elke persoon binnen een gedefinieerd politiedistrict tegen te houden en te fouilleren in omstandigheden waarin

CPS 2013-2, nr. 27


131

26/04/13 13:43


de hoofdofficier van mening is dat het fouilleren behulpzaam is voor het voorkomen van terroristische handelingen. De klagers wijzen erop dat een individu niet automatisch afziet van zijn recht op privacy enkel en alleen door zijn persoonlijke bezittingen in de publieke sfeer, zoals een straat, te brengen. De Britse overheid vindt daarentegen dat gekeken moet worden naar de ernst van de maatregel en de mate waarin de betrokken persoon in de specifieke omstandigheden gehandeld heeft in een sfeer waar publiek leven of de belangen van anderen noodzakelijk betrokken zijn om te beslissen of er sprake is van inmenging in het privéleven. Een normaal, respectvol onderzoek zoals voorzien in de artikel 44-47 Terrorism Act 2000 kan volgens hen daarom niet als inmenging in het privéleven beschouwd worden. De Britse overheid gaat een stap verder in de redenering en vergelijkt een dergelijk onderzoek met de veiligheidscontroles op vliegvelden: de inmenging is slechts van relatief korte duur, het onderzoek vindt niet thuis plaats, enkel de buitenkledij en de zakken worden onderzocht en enkel de naam, het adres en de geboortedatum worden gevraagd. Het EHRM is niet overtuigd door de argumenten van de Britse overheid en oordeelt dat de onderzoeksbevoegdheid zoals voorzien in de Terrorism Act 2000 wel degelijk een inbreuk vormt op het recht voor respect van het privéleven. De nadruk wordt hierbij gelegd op het belang van persoonlijke autonomie in het kader van artikel 8 EVRM. Het Hof herhaalt dat elke fouillering uitgevoerd door autoriteiten een inmenging vormt in het privéleven (het Hof verwijst hier naar: EHRM 24 juni 2008, Foka t. Turkije, nr. 28940/95, par. 74-79). Het gebruik van dwangmiddelen om personen te onderwerpen aan een gedetailleerd onderzoek van zijn persoon, kledij en bezitting vormt volgens het Hof een duidelijke inbreuk op artikel 8 EVRM. Het feit dat de fouillering plaatsvindt in het openbaar kan de ernst van de inbreuk zelfs vergroten, aangezien het mogelijk is dat persoonlijke informatie onthuld wordt in de publieke sfeer waardoor de persoon in kwestie zich vernederd en ongemakkelijk kan voelen17.

5.3. Wanneer is fouilleringswetgeving verdragsconform? Zes aandachtspunten Het recht op respect voor privéleven vervat in artikel 8 EVRM wordt niet op absolute wijze beschermd. Eenmaal is vastgesteld dat het recht van toepassing is, moet vervolgens nagegaan worden of een beperking van het privéleven op geldige wijze tot stand gekomen is. In dit geval is er geen schending van het verdrag. Belangrijk bij dat onderzoek is de vraag of er een voldoende wettelijke basis is voor de privacy inbreuk. Opdat inbreuken op het recht voor respect voor privéleven gerechtvaardigd zijn, moeten ze voldoen aan volgende cumulatieve criteria: de wet moet vooreerst voldoende toegankelijk en voorzienbaar zijn en dus geformuleerd met voldoende precisie zodat individuen hun gedrag erop kunnen afstemmen en de gevolgen van hun handelingen kunnen inschatten

17

Het EHRM ontkracht vervolgens de vergelijking met luchthavencontroles: wie kiest voor luchttransport wordt volgens het EHRM geacht vrije toestemming te geven voor controles op de luchthaven, wat een heel andere zaak is dan controles die op gelijk welke plaats, op gelijk welk moment en zonder toestemming kunnen gebeuren. Sommige zijn van oordeel dat de opmerkingen van het EHRM betreffende controles op vliegvelden van niet veel realiteitszin getuigen, omdat personen die vliegen daar niet noodzakelijk vrijwillig voor gekozen hebben. Vaak is er namelijk geen redelijk alternatief voor vliegen voorhanden, bijvoorbeeld wanneer men lange afstanden moet overbruggen en/of op korte termijn noodzakelijk bijeenkomsten voor het werk of privéleven moet bijwonen. Voor dit standpunt zie Van Sasse & van Ysselt, 2010: 395-396. Dat neemt niet weg dat de overwegingen van het EHRM subtieler zijn en dat het “kwalitatief” verschil tussen genoemden ruimten ook te maken heeft met opgebouwde verwachtingen.

132


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


en moet voorts in overeenstemming zijn met de ‘rule of law’ door het beperken van de te grote discretie in hoofde van de overheid en door het inbouwen van voldoende waarborgen tegen misbruik. Gillan en Quinton zijn van mening dat de artikelen 44-47 van de Terrorism Act 2000 voldoende kenbaar zijn voor de rechtssubjecten, maar dat dit niet geldt voor de concrete machtiging genomen op grond van deze wetsbepalingen waardoor personen die zich naar een bepaalde plaats begeven, op voorhand nooit kunnen weten of ze aldaar gefouilleerd zullen worden op basis van de brede fouilleringsbevoegdheden. De wet is dan wel kenbaar, een beslissing om in een bepaalde zone gebruik te maken van deze uitzonderlijke bevoegdheden is dat niet. De wet is dus niet voldoende duidelijk. Gillan en Quinton zijn van oordeel dat de wet de politiebevoegdheden erg breed en slecht definieert: er is geen grond van verdenking nodig en de uitoefening van de bevoegdheid wordt enkel beperkt door de voorwaarde dat de bevoegdheid enkel uitgeoefend mag worden met de bedoeling voorwerpen te zoeken die van dergelijke aard zijn dat ze gebruikt kunnen worden in verband met terrorisme. Verzoekers hekelen bovendien het gebrek aan waarborgen tegen misbruik van bevoegdheid en de onmogelijkheid van de ‘County Court’ om via het ex post facto onderzoek van de uitoefening van de bevoegdheden in elke individuele zaak het gebrek aan wettelijke zekerheid geassocieerd met de bevoegdheid recht te zetten. Daardoor bevinden burgers zich in een extreem kwetsbare positie voor een arbitraire uitoefening van de bevoegdheid en ontstaat het risico dat de bevoegdheden misbruikt worden om protestacties te reglementeren of om de publieke orde te behouden in plaats van terrorisme te bestrijden. De Britse overheid daarentegen is de mening toegedaan dat de bevoegdheid met voldoende waarborgen omgeven is door een combinatie van: 1) de wettelijke regels; 2) de informatie die aan individuen gegeven wordt na onderzoek onder artikel 44 van de Terrorism Act 2000; 3) de precieze instructies voorzien in de betrokken ‘Code of practice’ over hoe de fouilleringbevoegdheden uitgevoerd moeten worden; en 4) de beschikbaarheid van rechtbankprocedures om het gebruik van de bevoegdheden door de politie in individuele gevallen aan te vechten. Bovendien is de Britse Regering van oordeel dat de artikelen 44 tot 46 van de Terrorism Act 2000 zeer duidelijk gedefinieerd zijn en dat de doelstellingen waarvoor de bevoegdheden gebruikt mogen worden, beperkt zijn. De artikelen geven duidelijk aan wie kan machtigen, onder welke omstandigheden, alsook voor hoe lang en in welke omstandigheden de onderzoeksbevoegdheden zelf uitgeoefend kunnen worden. Machtigingen kunnen bovendien aangevochten worden door rechtelijke herzieningsprocedures of in een ‘County Court’, en het toezicht door een ‘Independent Reviewer’ voorziet bescherming tegen arbitraire inmengingen. Het gebrek aan de vereiste van een ‘redelijk vermoeden’ om de controlebevoegdheid uit te oefenen wordt door de Britse overheid gerechtvaardigd door te verwijzen naar het feit dat inlichtingendiensten quasi nooit over complete informatie beschikken om te weten waar en wanneer een terroristische aanval zou plaatsnemen. Het gebrek aan de vereiste van een ‘redelijk vermoeden’ moest er dan ook voor zorgen dat een politiebeambte niet verhinderd wordt iemand te stoppen en te fouilleren wanneer vermoed wordt dat hij/ zij een potentiële terrorist is, uit angst dat geen redelijke grond voor het vermoeden aangetoond zou kunnen worden. Het Europees Hof betwist niet dat er een voldoende wettelijke basis aanwezig is in het Verenigd Koninkrijk voor de bevoegdheden en dat de betrokken ‘Code of practice’

CPS 2013-2, nr. 27


133

26/04/13 13:43


gedetailleerd uiteenzet hoe politiebeambte moeten fouilleren. Het EHRM vond echter wel dat de wettelijke bepalingen, zowel betreffende de machtiging van de bevoegdheid om personen staande te houden en te onderzoeken, als de uitvoering van dergelijke bevoegdheid in de praktijk onvoldoende omschreven zijn en niet onderworpen zijn aan adequate wettelijke waarborgen tegen misbruik. Het EHRM is van oordeel dat niet aangetoond is dat de bestaande waarborgen in de nationale wetgeving een daadwerkelijke begrenzing vormen van de brede bevoegdheden die aan de uitvoerende macht gegeven waren om het individu voldoende bescherming te bieden tegen arbitraire inmenging. Het EHRM ziet daarbij zes knelpunten: 1) doordat de eis van noodzakelijkheid niet gesteld wordt voor het machtigen van politiebeambten is het onmogelijk om de proportionaliteit van de maatregel te beoordelen; 2) de ‘State Secretary’ heeft nog nooit gebruik gemaakt van de mogelijkheid de machtiging niet te bekrachtigen binnen 48 uren of de tijdsduur van de machtiging in te perken; hij kan bovendien het geografisch toepassingsgebied niet wijzigen; 3) de beperkte tijdsduur en geografische reikwijdte van de machtiging missen hun beperkende kracht aangezien de machtiging sinds 2001 continu verlengd wordt; bovendien zijn de politieregio’s erg groot18; 4) de Onafhankelijke Toezichthouder die de wetgeving moet evalueren, kan machtigingsbesluiten niet wijzigen of vernietigen, terwijl hij wel jaarlijks pleit voor dergelijke inperking; 5) de discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende politiebeambten is ongelimiteerd: zij zijn enkel aangewezen op hun professionele intuïtie en de enige voorwaarde die gesteld wordt om mensen te stoppen en te fouilleren, is dat dit moest gebeuren om na te gaan of de betrokkene voorwerpen bij zich heeft die in verband gebracht zouden kunnen worden met terrorisme. Deze brede omschrijving kan op veel objecten slaan die mensen gewoonlijk bij zich dragen in het openbaar. Uit cijfers blijkt ten slotte dat deze politiebevoegdheid erg vaak toegepast werd en dat dit in praktijk vaak discriminatoir uitpakt ten nadele van mensen van Aziatische oorsprong en mensen met een zwarte huidskleur. De bevoegdheid brengt dus een duidelijk risico van willekeur met zich mee en heeft bovendien nog nooit geleid tot het ontdekken van een terroristisch misdrijf; 6) van de mogelijkheid tot gerechtelijke herziening van de machtiging en de bekrachtiging kan bijna nooit gebruik gemaakt worden omwille van de ruime omvang van de wettelijke politiebevoegdheden. Het is daarbij quasi onmogelijk om aan te tonen dat de bevoegdheid onbehoorlijk uitgeoefend is omdat politiebeambten geen redelijke verdenking die aanzette tot hun optreden, moeten aantonen. Om die redenen besluit het EHRM dat de artikelen 44-47 van de Terrorism Act 2000 artikel 8 EVRM schenden19. De zaak Gillan en Quinton toont aan hoe het fout kan lopen wanneer enkel de uitvoerende macht zichzelf beperkingen moet opleggen. Coster, van Voorhout, van Lent en Lindeman merken dan ook terecht op dat formele waarborgen de materiële waarborg van redelijke verdenking niet kunnen vervangen (Coster, Van Voorhout, Van Lent & Lindeman, 2010: 353-356). Het EHRM stelt geen einde aan de idee van preventieve en collectieve controles, doch wanneer deze niet gekoppeld kunnen worden aan welbepaalde locaties, zoals luchthavens, zijn bijzondere waarborgen nodig om controles die niet op 18

19

Sinds de inwerkingtreding van de Terrorism Act 2000 zijn een aaneenschakeling van artikel 44-machtigingen, elk het gehele Metropolitan Police district bedekkend en elk voor een maximum toelaatbare periode van 28 dagen, gegeven en bevestigd. Tussen 2004 en 2008 is het totaal van door het ministerie van Justitie genoteerde fouilleringen van 33,177 naar 117, 278 gegaan (zie paragraaf 44 van het arrest). De Britse Regering ging nadien in beroep tegen de beslissing en wou de zaak laten verwijzen naar de Grote Kamer van het EHRM. Op 1 juli 2010 besliste het EHRM echter niet in te gaan op het verzoek van de Britse Regering, waardoor de hier behandelde uitspraak nu dus definitief is.

134


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


objectiveerbare gegevens steunen, door te laten gaan. Het kan tot gevaarlijke situaties leiden, bijvoorbeeld voor de persvrijheid of de sociale cohesie van een multicultureel land, wanneer burgers overgeleverd worden aan de willekeur van de uitvoerende politiemacht en de burger zonder remedie achter blijft omdat de rechterlijke macht buiten spel gezet is. De ‘due process’-gedachte die vertrekt vanuit het inzicht dat waarborgen altijd nodig zijn omdat de politie zich kan vergissen of kan overgaan tot machtsmisbruik, is via Gillan en Quinton terug in ere hersteld, nadat ze sedert ‘9/11’, althans in het Verenigd Koninkrijk, weggedrukt geweest lijkt te zijn.

5.4. Een voorbeeld van toegelaten preventieve fouilleringswetgeving (Colon t. Nederland) In de zaak Gillan en Quinton oordeelde het EHRM dat het Verenigd Koninkrijk het recht op een privéleven van klagers had geschonden omdat de bevoegdheid tot het geven en bekrachtigen van een machtiging te fouilleren evenals de bevoegdheid tot het staande houden en fouilleren onvoldoende omschreven was en onvoldoende waarborgen verschafte tegen willekeurige inmenging in het privéleven. In Colon t. Nederland (ook opgenomen in de annex) spreekt het Hof zich eveneens uit over preventieve fouillering door de politie ter bescherming van de openbare orde, maar in tegenstelling tot in Gillan en Quinton, besluit het Hof ditmaal dat er geen schending is van het privéleven. Het is dus relevant om beide arresten te vergelijken om te zien hoe het Hof in Colon concludeert dat bijzondere waarborgen aanwezig zijn om preventieve controles die niet op objectiveerbare gegevens steunen te laten doorgaan. In de klacht die Colon neerlegt bij het EHRM stelt hij dat de aanduiding van een veiligheidsrisicogebied door de burgemeester in strijd is met het recht op respect voor zijn privéleven (artikel 8 EVRM) en dat het zijn bewegingsvrijheid onwettelijk beperkt (artikel 2 Protocol 4 EVRM). We zullen hier focussen op het eerste deel van de klacht, namelijk de analyse van artikel 8 EVRM. Met betrekking tot het tweede deel van de klacht oordeelt het Hof dat de Nederlandse overheid artikel 2 Protocol 4 bij het EVRM niet schendt, omdat – ondanks het ongemak ondervonden bij een eventuele fouillering door de politie binnen het veiligheidsrisicogebied – Colon geenszins verhinderd werd om het gebied te betreden, zich erbinnen te bewegen of het opnieuw te verlaten. Om te beslissen of artikel 8 EVRM ingeroepen kan worden, kijkt het Hof eerst of er sprake is van een inmenging in het privéleven van Colon. Het Hof oordeelt dat Colon – net als elk ander lid van het publiek – binnen het aangeduide veiligheidsrisicogebied dat het grootste deel van het oude stadscentrum van Amsterdam beslaat, gelijk waar en gelijk wanneer gestopt kan worden zonder waarschuwing of enige keuze om zich al dan niet aan de fouillering te onderwerpen. Net zoals in Gillan en Quinton concludeert het Hof in Colon dat daaruit volgt dat er een inmenging is met het recht op respect voor het privéleven en dat artikel 8 EVRM dus toepasselijk is. De vraag is dan of dergelijke inmenging in overeenstemming is met de wet, wat volgens het Hof inhoudt dat de betwiste regels een basis moeten hebben in de nationale wetgeving en dat ze in overeenstemming moeten zijn met de ‘rule of law’. De wetgeving moet dus voldoende toegankelijk en precies zijn, voldoende wettelijke bescherming bieden tegen willekeur en met voldoende duidelijkheid de breedte van de discretionaire bevoegdheid aangeven van de bevoegde autoriteiten en de manier waarop deze die mogen uitoefenen. Het is in deze fase van de analyse dat het fout liep bij Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk. Het Hof was namelijk van oordeel dat de toepasselijke wetgeving op verschillende vlakken gebrekkig was omdat de wettelijke bepalingen betreffende de machtiging van de

CPS 2013-2, nr. 27


135

26/04/13 13:43


bevoegdheid om personen staande te houden en te onderzoeken alsook die betreffende de uitvoering van dergelijke bevoegdheid in de praktijk onvoldoende beschreven waren en niet voorzagen in adequate wettelijke waarborgen tegen misbruik. In Colon verwijst het Hof uitdrukkelijk naar de problemen met de relevante regels in Gillan en Quinton, om dan dieper in te gaan op de claim van Colon dat de beschikbare gerechtelijke remedies in Nederland te kort schieten omdat voorafgaande gerechtelijke controle ontbreekt. Het Hof gaat niet akkoord en herhaalt dat in bepaalde gevallen verschillende niet-gerechtelijke remedies gerechtelijke controle kunnen vervangen. Het Hof oordeelt dat dit het geval is in de zaak Colon omdat: • in Nederland alle relevante wettelijke teksten openbaar zijn, in tegenstelling tot wat het geval was in Gillan en Quinton; • vooraleer de openbare aanklager de politie kan bevelen te fouilleren een administratieve bevoegdheid van de gemeente – de burgemeester – een bevel moet geven waarin een gebied wordt aangeduid; • het bevel van de burgemeester gebaseerd moet zijn op een bye-law aangenomen door een verkozen vertegenwoordigend orgaan – de gemeenteraad – die ook de bevoegdheid heeft hoe de burgemeester zijn bevoegdheid gebruikt (door middel van de wetgevende bevoegdheid op gemeentelijk niveau); • eens het bevel gegeven is, het aangevochten kan worden door middel van een bezwaar tegen de burgemeester, indien nodig gevolgd door een beroep bij de Regionale Rechtbank en verder beroep bij de Administratieve Gerechtelijke Afdeling van de Raad van State; • de strafrechtbanken hebben de verantwoordelijkheid om de wettelijkheid van het bevel en de omvang van de bevoegdheid van de ambtenaar die het gegeven heeft te onderzoeken. Na vaststelling dat de betwiste inmenging met het privéleven van Colon in overeenstemming is met de wet, beslist het Hof dat er geen twijfel over bestaat dat de regelgeving legitieme doelstellingen nastreeft, namelijk het verzekeren van de staatsveiligheid en het verhinderen van misdaden en de verstoring van de openbare orde. Ten slotte moet het Hof nog nagaan of de inmenging met het privéleven van Colon noodzakelijk is in een democratische samenleving. Met andere woorden, het Hof gaat na of de legitieme doelstelling die nagestreefd wordt beantwoordt aan een dringende maatschappelijke noodzaak, of het proportioneel is ten opzichte van de nagestreefde legitieme doelstelling en of de redenen aangegeven door nationale autoriteiten om het te verantwoorden relevant en voldoende zijn. Het Hof overweegt dat de aanduiding van een veiligheidsrisicogebied waarbinnen preventieve fouillering mogelijk is complementair is aan andere maatregelen ter voorkoming van gewelddadige misdrijven, zoals het gebruik van bewakingscamera’s, een beleid om antisociaal gedrag bij jongeren aan te pakken en algemene amnestie voor diegenen die hun illegale wapens vrijwillig inleveren. Bovendien bepalen de relevante regels dat het veiligheidsrisicogebied niet langer dan noodzakelijk in stand gehouden mag worden, dat geen enkele instantie alleen de preventieve fouillering kan bevelen en dat de beslissing van de openbare aanklager om te fouilleren maximum twaalf uren geldig is. Om die redenen besluit het Hof dat de Nederlandse autoriteiten de bevoegdheid hebben om te beslissen dat het publieke belang – de veiligheid in Amsterdam, het subjectieve nadeel dat daaruit voortvloeit en het ongemak voor de mensen die gefouilleerd worden – prevaleert en dus oordeelt het dat de klacht van Colon op basis van artikel 8 EVRM ongegrond is.

136


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Deze uitspraak leert dat het Mensenrechtenhof wel vatbaar is voor preventieve uitoefening van dwangmiddelen door de politie, in casu identiteitscontroles en wapenfouilleringen ,maar dit onder voorwaarden (met machten die elkaar controleren en rechtswaarborgen) en niet permanent. Met andere woorden alleen op punctuele basis in vooraf aangeduide risicozones. Dit is ongetwijfeld het grote verschil met het arrest Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk. Gillan leert wat niet mag (systematische willekeur), Colon leert wat wel mag (punctuele willekeur met rechtswaarborgen).

5.5. Registreren van demonstranten en artikel 8 EVRM (Shimovolos t. Rusland) In de reeds besproken Shimovolos zaak, komt eveneens een vraag voor over artikel 8 EVRM; hebben de Europese overheden het recht hebben om een database aan te leggen met personen die erom bekend staan de openbare orde te verstoren bij massabetogingen? In de betrokken zaak voerde de klager aan dat de registratie van zijn naam in een zogenaamde ‘surveillance database’ een inbreuk vormde op zijn privéleven, hetgeen beschermd wordt door artikel 8 EVRM. Dit was, uiteraard tegengesproken door de Russische regering, volgens het Hof wel degelijk het geval. Het gaf, in navolging van eerdere arresten, een brede definitie van ‘privéleven’, dat zich niet liet beperken tot het persoonlijke leven van een individu in intieme kring maar ook doorspeelde in relatie met andere individuen en de buitenwereld, dus in de publieke ruimte. Vastgesteld werd, zoals het Hof dat al eerder had gedaan in de arresten Amann t. Zwitserland en Rotaru t. Roemenië (EHRM 16 februari 2000, Amann t. Zwitserland, Nr. 27798/95; EHRM 4 mei 2000, Rotaru t. Roemenië, Nr. 28341/95) dat het systematisch verzamelen en opslaan van privégegevens een ongeoorloofde inmenging bedroeg in de privélevens van die individuen. Deze inbreuk op de persoonlijke vrijheid van de personen die zich in die database bevinden kan echter gerechtvaardigd worden indien het aan enkele voorwaarden in het tweede lid van artikel 8 EVRM voldoet, die dan door het Hof getoetst kunnen worden. De inbreuk moet voorzien zijn bij wet (de legaliteitstoets), noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (de noodzakelijkheidstoets) en een legitiem doel nastreven (de legitimiteitstoets; de Hert, 2004: 705-788). De legaliteitstoets werd ook in Shimovolos behandeld: belangrijk is dat er een basis is in het recht van de betrokken staat en dat deze basis ook kwalitatief voldoende is. Dit laatste houdt in dat de wettelijke basis toegankelijk moet zijn voor de personen die erdoor geraakt worden, zodat die laatsten de gevolgen van zo’n database voor hun vrijheid kunnen inschatten. Omwille van de aard van een geheime surveillancedatabase is deze natuurlijk niet toegankelijk voor de betrokken personen, maar dit moet gecompenseerd worden door duidelijke en gedetailleerde regels omtrent de voorwaarden en omstandigheden, die wel voor het publiek toegankelijk moeten zijn. Het Hof stelde daarom een aantal waarborgen voor die deel moeten uitmaken van een wet ter oprichting van een database: de aard, omvang en duur van mogelijke maatregelen, de basis om deze maatregelen te bevelen, de bevoegde autoriteiten voor de toestemming, uitvoering en supervisie en de remedie in nationaal recht moeten duidelijk en onvoorwaardelijk omschreven worden. Toegepast op de huidige zaak was er niet voldaan aan deze vereisten. Het ministerieel besluit dat de database oprichtte was immers niet gepubliceerd en dus niet toegankelijk, waardoor de noodzakelijke informatie niet bekend was en de database openstond voor misbruik. Rusland werd dan ook veroordeeld voor een schending van artikel 8 EVRM.

CPS 2013-2, nr. 27


137

26/04/13 13:43


In deze zaak lijkt het Hof, net als in Gillan en Quinton, te zoeken naar een balans. De realiteit is dat post 9/11 ruime bevoegdheden zijn toegekend aan de uitvoerende macht die vergaande gevolgen kunnen hebben voor fundamentele mensenrechten. Het Hof ziet ook de noodzaak van dit soort maatregelen, maar oordeelt tegelijkertijd dat de mensenrechten bescherming nooit uit het oog verloren mag worden. Dus in dit geval het oprichten van een database van betogers moet tegelijkertijd omgeven worden door waarborgen die het recht op privéleven beschermen. Of beter gezegd voor zover mogelijk, want een geheime database brengt inherent een inbreuk op het privéleven met zich.

6. Conclusie Deze bijdrage poogt aan te tonen dat de mensenrechtelijke omkadering van betoging van groot belang is, het zorgt er namelijk voor dat de autoriteiten (voornamelijk politie) de fundamentele rechten van zowel betogers als van derden niet mogen schenden, maar deze juist moet respecteren en zelfs faciliteren (positieve verplichting). Overwegingen inzake openbare orde en de handhaving daarvan hebben het afgelopen decennium duidelijk aan belang gewonnen en we hebben in deze bijdrage een aantal voorbeelden hiervan besproken. De kernidee die we hebben proberen over te brengen is dat de politie als orde handhaver geen fundamentele rechten moet beknoppen, maar juist, en daarbij kunnen openbare orde overwegingen heel wel in acht genomen worden, deze rechten moet respecteren en het mogelijk maken voor burgers om hun rechten zoals verankerd in het EVRM uit te oefenen. De ontwikkeling die in de literatuur waargenomen is van een milde en faciliterende rol van politie, naar een harde en repressieve rol, kan gekenmerkt worden door ‘nieuwe’ methoden die politiediensten globaal toe passen zoals ‘crowd-controlling’ en ‘strategic incapacitation’. Aan de andere kant hebben de ontwikkeling van sociale media het voor ‘betogers’ mogelijk gemaakt om beter gecoördineerd te betogen, en het is ook makkelijker om een groot publiek aan te spreken om te demonstreren via deze nieuwe vormen van communicatie. Het is dan ook begrijpelijk dat autoriteiten ook hun methodes aanpassen en moderniseren en vooral post 9/11 heeft de wetgever autoriteiten dan ook met ruime bevoegdheden bedeeld. Maar vraagtekens kunnen geplaatst worden bij een aanpak die effectief leidt tot het bemoeilijken van demonstreren. Een voorbeeld kan genomen worden aan de methode die is toegepast in Sheffield tijdens die ‘LibDem’ protesten van 2011 waar politie juist gebruik heeft gemaakt van sociale media om in contact te komen met betogers en de protestmars mede daardoor tot een goed en vreedzaam einde is gebracht. Het is toe te juichen dat er ook een ‘andere’ aanpak mogelijk is en vooral dat het Sheffield voorbeeld heeft laten zien dat dit juist tot een positief resultaat kan leiden, zowel voor betogers, politie als de rest van de samenleving. Dit in tegenstelling tot de situaties in Rome en New York, waar veel gewonden zijn gevallen zowel aan de zijde van betogers als aan die van politie en waar grote schade aan publieke eigendommen is toegebracht. Deze ‘moderne’ methodes waarin crime-control voorop staat, laten een duidelijke spanning zien met de rechten en vrijheden zoals gegarandeerd door het EVRM. In de Europese context blijft de rol van het Hof in Straatsburg van groot belang. Zoals gezien in deze bijdrage speelt een veelvoud aan verdragsrechten een rol tijdens betogingen en kunnen deze rechten op evenveel manieren geschonden worden. Uit het

138


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


cluster EVRM rechten dat relevant is kan een bouwwerk van plichten en vuistregels gedistilleerd worden dat een rol speelt voor, tijdens en na betogingen. Het ex-post karakter van de EHRM klachtprocedure geeft het Hof de mogelijkheid om de situatie in zijn geheel te beoordelen en dus te zien of staten de rechten van betogers op een correcte manier waarborgen. Het Hof zal hierin telkens weer de afweging moeten maken tussen gelegitimeerde belangen van openbare orde en fundamentele rechten van betogers. Uit de hier behandelde rechtspraak blijkt dat het niet altijd makkelijk is om pasklare oplossingen te bieden voor mogelijke schendingen tijdens betogingen. Wat opvalt is dat het Hof in een aantal gevallen meegaat met overheden in hun pragmatische benadering ten aanzien van demonstraties. Het Hof heeft in veel gevallen te maken met een ruime beoordelingsbevoegdheid van lidstaten en manoeuvreert dan ook binnen de ruimte die het heeft. Wat we wel vast kunnen stellen is dat het Hof een duidelijke positie inneemt jegens de verruiming van bevoegdheden zoals bijvoorbeeld het instellen van veiligheidsrisico gebieden waarbinnen politie vrijelijk kan fouilleren of het gebruik van geweld door politie tijdens betogingen. Het moet altijd proportioneel zijn en de wetgever moet in alle wetgeving die bevoegdheden toekent een balans hanteren tussen openbare orde en veiligheid aan de ene zijde, en mensenrechten aan de andere. En als lidstaten deze balans uit het oog verliezen, is er altijd nog het Hof om dit te corrigeren.

Bibliografie Brems, E. en Haeck, Y. (2005). Vrijheid van Vreedzame Vergadering en Vrijheid van Vereniging. In: Vande Lanotte, J. en Haeck, Y. (eds.). Handboek EVRM Deel 2, Volume II, Antwerpen: Intersentia, 1-40. Coster, J., Van Voorhout, L. Van Lent, L. en Lindeman J., (2010). Noot onder EHRM 12 januari 2010, Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk. Delikt en Delinkwent, 353-356. De Hert, P. (2004). Artikel 8. Recht op Privacy. In: Vande Lanotte, J. en Haeck, Y. (eds.). Handboek EVRM Deel 2, Volume I, Antwerpen: Intersentia, 705-788. De Hert, P. (2007). Politie en Mensenrechten: meer Ethiek a.u.b., want te Weinig Recht. In: Fijnaut, C., Muller, E., Rosenthal, U. en van der Torre, E. (eds.). Politie. Studies over Haar Werking en Organisatie, Antwerpen: Kluwer, 601-654. De Hert, P. en Gutwirth, S. (2007). Politie-accountability tussen crime control en due process. In: Christiaens, J., Enhus, E., Nuytiens, A., Snacken, S. en Van Calster, P. (eds.). Criminologie: tussen kritiek en realisme. Liber Amicorum Christian Eliaerts, Brussel: VUB Press, 103-126. De Hert, P. en Van Caeneghem, J. (2012). Duidelijkheid over de grenzen aan collectieve, preventieve fouilleringen en ‘crime control policing’ in de publieke ruimte, Noot onder EHRM, 12 januari 2010, Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk, Vigiles. Tijdschrift voor politierecht 18(4), 372-385. De Hert, P. en Van Caeneghem, J. (2012). Preventieve fouillering in de publieke ruimte toch mogelijk onder strikte voorwaarden, Noot onder EHRM, 15 mei 2012, Colon t. Nederland, Vigiles. Tijdschrift voor politierecht 18(5), 461-463.

CPS 2013-2, nr. 27


139

26/04/13 13:43


De Hert, P. en Van Laer, T. (2012). Het geweldsmonopolie en haar limieten: het EVRM en ordehandhaving bij massabetogingen, Noot onder EHRM, 24 maart 2011, Giuliani en Gaggio t. Italië, en EHRM, 21 juni 2011, Shimovolos t. Rusland, Vigiles. Tijdschrift voor politierecht 18(5), 446-460. Della Porta, D. en Reiter, H. (eds.) (1998). Policing protest: the control of mass demonstrations in Western democracies. Minneapolis: The University of Minnesota Press. Della Porta, D. en Zamponi, L. (2013). Protest and Policing on October 15th, Global Day of Action: the Italian Case, Policing and Society: An International Journal of Research and Policy 23(1), 65-80. Dhont, F. (2004). Artikel 5. Recht op Persoonlijke Vrijheid en Veiligheid. In: Vande Lanotte, J. en Haeck, Y. (eds.). Handboek EVRM Deel 2, Volume I, Antwerpen: Intersentia, 267-370. Gillham, P., Edwards, B. en Noakes, J. (2013). Strategic Incapacitation and the Policing of Occupy Wall Street Protests in New York City, 2011, Policing and Society: An International Journal of Research and Policy 23(1), 81-102. Goossens, F. (2006). Politiebevoegdheden en mensenrechten. Mechelen: Kluwer. Goossens, F. en Vandenhole, W. (2011). De vrucht van een giftige boom is zelf niet altijd giftig. Over onmenselijke behandeling (art. 3 EVRM) en bewijsuitsluiting, noot onder EHRM 1 juni 2010, Gäfgen t. Duitsland, 2 NC, 179-191. Harris, D., O’Boyle, M. en Warbrick, C. (2009). Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. King, M. en Waddington, D. (2013). Riots and Social Protest in an Age of Austerity, Policing and Society: An International Journal of Research and Policy 23(1), 1-5. Lancksweerdt, E. (1989). Hoe Groot is het Paradijs der Samenscholers?, Tjdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 371-387. Liasouli, Y. (2000). Politie en schuldig verzuim. Vigiles 1, 31-37. McPhail, C. en McCarthy, J. (2005). Protest mobilization, protest repression and their interaction. In: Davenport, C., Johnston, H. en Mueller, C. (eds.). Repression and mobilization. Minneapolis: University of Minnesota Press, 3-32. Murdoch, J. (2002). Article 5 of the European Convention on Human Rights. Straatsburg: Council of Europe Publishing. Pyl, G. (2002). Overheidsgeweld en EVRM: een stand van zaken, Vigiles 3, 45-52. Skinner, S. (2010). Giuliani and Gaggio v Italy: the Context of Violence, the Right to Life and Democratic Values. European Human Rights Law Review, 85-93. Spronken, T. (2010). De zaak Gäfgen: de dilemma’s van het folterverbod. Tijdschrift voor Strafrecht 1, 46-50. Van Lent, L. (2011). Noot onder Giuliani en Gaggio t. Italië. Delikt en Delinkwent. Waddington, D. (2013). A ‘Kinder Blue’: Analysing the Police Management of the Sheffield Anti-‘Lib Dem’ Protest of March 2011. Policing and Society: An International Journal of Research and Policy 23(1), 46-64.

140


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


ANNEX Colon t. Nederland (EHRM 15 mei 2012, Nr. 49458/06) Feiten Na een toename van het aantal gewelddadige misdaden in Amsterdam, neemt de burgemeester in november 2002 een bevel aan waarbij het grootste deel van het oude stadscentrum voor een periode van zes maanden aangeduid wordt als een veiligheidsrisicogebied. Het bevel verleent de openbare aanklager de bevoegdheid om voor een niet-hernieuwbare periode van twaalf uur de politie te machtigen elke persoon binnen het aangeduide gebied preventief te fouilleren. In juni 2003 duidt de burgemeester hetzelfde gebied opnieuw voor twaalf maanden aan als veiligheidsrisicogebied, omdat er tijdens de fouilleringen nog steeds wapens geconfisqueerd worden en omdat er een onvoldoende daling in het aantal gewelddadige misdaden vastgesteld wordt. In februari 2004 wordt Ferdinand Colon in het kader van dergelijke beslissing door de politie tegengehouden in het oude stadscentrum. Hij weigert de fouillering en wordt gearresteerd. Eind 2007 wordt Colon definitief veroordeeld door een Nederlands Hof van Beroep. Het Hof veroordeelt Colon voor het niet-naleven van een wettelijk bevel en oordeelt dat de inmenging met zijn rechten gerechtvaardigd is in het belang van de bescherming van de openbare orde. Tijdens de strafprocedure tegen Colon, duidt de burgemeester van Amsterdam in november 2005 het oude stadscentrum opnieuw voor twaalf maanden aan als veiligheidsrisicogebied. Colon brengt bezwaar aan tegen de beslissing, maar deze wordt afgewezen in juni 2006 omdat Colon niet beschouwd kan worden als een persoon met een direct belang daar hij het gebied enkel betreedt voor sociale bezoeken en vrijwilligerswerk en er niet woont of werkt. Sinds november 2005 en tot op heden, wordt het oude stadscentrum van Amsterdam elke zes maanden opnieuw aangeduid als veiligheidsrisicogebied. Klachten Op 28 november 2006 legt Colon een klacht neer bij het EHRM voor schending van artikel 8 EVRM (recht voor respect voor het privéleven) en artikel 2 van Protocol 4 bij het EVRM (vrijheid van beweging). Uitspraak Het Hof beslist op 15 mei 2012 dat er sprake is van een inmenging met het privéleven van Colon aangezien hij – net zoals elk ander lid van het publiek – binnen het veiligheidsrisicogebied gelijk waar en gelijk wanneer gestopt kan worden zonder waarschuwing of enige keuze om zich aan de fouillering te onderwerpen. Het Hof is echter van oordeel dat de inmenging in overeenstemming is met de wet omdat er voldoende waarborgen tegen misbruik ingebouwd zijn, namelijk geen enkele instantie kan alleen een preventieve zoekoperatie bevelen, de aanduiding van het veiligheidsrisicogebied zowel in tijd als ruimte is beperkt en een gerechtelijke controle is ingebouwd. Het Hof oordeelt ook dat cijfers aantonen dat de fouilleringen doeltreffend zijn bij het verminderen van het aantal gewelddadige misdaden in Amsterdam, wat meteen ook een legitieme doelstelling is van de preventieve fouilleringen. Het Hof besluit om die redenen dat de Nederlandse autoriteiten de bevoegdheid hebben om te beslissen dat

CPS 2013-2, nr. 27


141

26/04/13 13:43


het publieke belang het subjectieve nadeel dat Colon ervan ondervindt, overtreft, en verklaart de klacht onder artikel 8 EVRM ontoelaatbaar. Ook de klacht van Colon onder artikel 2 Protocol 4 bij het EVRM wordt ontoelaatbaar verklaard omdat– ondanks de kans op ongemak bij het fouilleren – zijn bewegingsvrijheid niet beperkt wordt door de maatregel aangezien de maatregel hem er niet van weerhoudt het gebied te betreden, zich erbinnen te bewegen en het opnieuw te verlaten.

Austin e.a. t. Verenigd Koninkrijk (EHRM 15 maart 2012, Nrs. 39692/09, 40713/09, 41008/09) Feiten De vier klagers in deze zaak zijn Austin (Britse nationaliteit), Black (dubbele nationaliteit; Griekenland en Australie), Lowenthal (dubbele nationaliteit; Brits en Australisch) en O’Shea (Britse nationaliteit). De Engelse politie had inlichtingen waaruit bleek dat op 1 mei 2001 linkse groeperingen verschillende demonstraties en protesten gepland hadden op locaties uit het bordspel ‘monopoly’. De organisatoren van deze ‘May Day Monopoly’ demonstraties hadden op geen enkele wijze contact gezocht met autoriteiten om autorisatie voor deze demonstraties te verkrijgen. Rond het middag uur op 1 mei 2001 hadden zich al 1500 betogers verzameld rondom Oxford Circus en het aantal nam in zeer sterke mate toe. Om 14:00 uur nam de politie de beslissing om een cordon rondom Oxford Circus op te zetten om de betoging in de hand te houden en openbare orde verstoringen te voorkomen, deze methode is bekend onder de naam ‘kettling’. De reactie van betogers (zowel binnen als buiten het cordon) was gewelddadig en hierdoor werd het politie ambtenaren bemoeilijkt om het veiligheidscordon op te zetten. Uiteindelijk rond 22:00 uur ‘s avonds was de politie missie geslaagd en de rust wedergekeerd. Austin was een van de betogers die was omsloten in het cordon gedurende deze dag van protest. Black was niet betrokken bij de betoging en was op weg naar een boekwinkel gelegen aan Oxford Street, hij werd echter door een groep agenten Oxford Circus op gedwongen en werd vastgehouden in het cordon tot 21:30 uur ’s avonds. Ook Lowenthal en O’Shea waren op geen enkele wijze betrokken bij de betoging, beide in hun lunch pauze, werden Oxford Circus op gedwongen en verplicht hier te blijven tot in de avond. In april 2002 startte Austin een procedure tegen de ‘Commissioner of Police of the Metropolis’ waarin hij een vergoeding eiste voor de onrechtmatige vrijheidsberoving en een schending van zijn artikel 5 EVRM recht. In maart 2005 werd zijn eis verworpen en ook het beroep en hoger beroep werden verworpen. Het ‘House of Lords’ oordeelde in hoogste instantie dat Austin niet van zijn vrijheid beroofd was en dat artikel 5 EVRM daardoor niet van toepassing was. Andere klagers waren ook tevergeefs procedures gestart en werden allen gevoegd in een zaak voor het Hof. Klachten Alle klagers voerden aan voor het Hof dat hun artikel 5 EVRM recht op vrijheid en veiligheid was geschonden door het verplicht verblijf in het cordon en dat hier geen rechtvaardiging voor aanwezig was.

142


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


Uitspraak Het Hof stelde vast de dit de eerste keer was dat het een uitspraak over deze methode van ‘kettling’ moest doen en dat het dus eerst vast moest stellen of er sprake was van een schending van artikel 5 EVRM. In het nemen van deze beslissing verwijst het Hof naar een aantal beginselen vastgesteld in de rechtspraak van het Hof. Als eerste dat het EVRM een ‘living instrument’ is, dat dus geïnterpreteerd dient te worden in het licht van de huidige omstandigheden. In 2001 was het al mogelijk voor demonstranten om door middel van geavanceerde communicatie middelen snel een grote groep op de been te brengen, en artikel 5 heeft niet tot doel om het politie te bemoeilijken om de openbare orde te garanderen. Ten tweede dient het EVRM als geheel gezien te worden en bepaalde bepalingen in het Verdrag verplichten de politie om individuen te beschermen tegen geweld. Ten derde stelt het Hof vast de de context waarin de beslissing tot ‘kettling’ genomen werd relevant was, het is gebruikelijk dat in de publieke ruimte bepaalde beperkingen aan de vrijheid opgelegd worden, te denken valt aan vliegvelden en voetbalstadiums. Het Hof vindt niet dat dit soort veelvuldig opgelegde maatregelen aan te merken zijn als een ‘deprivation of liberty’ in de zin van artikel 5 zolang ze noodzakelijk zijn in omstandigheden die buiten de schuld van de politie liggen. Deze maatregelen moeten het doel hebben om een serieus risico van geweld te voorkomen. Verder stelt het Hof vast dat het aan de nationale rechtbanken is om de feiten vast te stellen en het Hof deze vaststelling dan volgt. In deze zaak was vastgesteld door de ‘High Court’ dat de politie voorbereid was op een grote opkomst van mogelijk gewelddadige betogers. Er was een aanmerkelijk risico dat deze demonstratie tot gewonden en zelfs doden zou kunnen leiden, alsmede schade aan private en overheidseigendommen als deze niet bedwongen zou worden (‘effectivelly controlled’). In de omstandigheden van 1 mei 2001 was er voor de politie dan ook geen andere mogelijkheid dan het instellen van een cordon. Vastgesteld was dat er voor person binnen het cordon voldoende ruimte was om te bewegen en dat het inderdaad ‘uncomfortable’ was dat er geen sanitaire voorzieningen alsmede eten, water en onderdak voorhanden waren. Ook had de politie gedurende de middag gepoogd om langzaam mensen uit het cordon te laten, maar dit werd onmogelijk gemaakt door de gewelddadige reactie van betogers zowel binnen als buiten het cordon. Hierdoor was het niet mogelijk om voor 21:30 uur ’s avonds het cordon op te heffen, wel zijn er ongeveer 400 personen eerder ‘vrij gelaten’ die duidelijk niet deelnamen aan de betoging, dan wel in bijzondere mate geraakt waren door aanwezigheid binnen het cordon. Op grond van deze vaststelling oordeelt het Hof dat er geen sprake is van een ‘deprivation of liberty’ in de betekenis van artikel 5 EVRM. Gegeven de omstandigheden was het instellen van een cordon het minst ingrijpende middel beschikbaar voor politie om het publiek te beschermen tegen het geweld. De politie heeft al na vijf minuten geprobeerd om mensen uit het cordon te laten, maar de uiterst gewelddadige reactie van betogers maakte dit onmogelijk. Het Hof merkt nog wel op dat de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering fundamentele rechten zijn en dat autoriteiten niet door middel van ‘crowd controlling’ de uitoefening van dit recht moeilijk of onmogelijk moeten maken. Deze methodes dienen enkel gebruikt te worden indien noodzakelijk om gewonden en schade te voorkomen.

CPS 2013-2, nr. 27


143

26/04/13 13:43


Shimovolos t. Rusland (EHRM 21 juni 2011, Nr. 30194/09) Feiten Sergey Mikhaylovich Shimovolos, een Russische mensenrechtenactivist, werd op 13 mei 2007 op de trein van Nizhniy Novgorod naar Samara driemaal door politieagenten naar zijn identiteit en reisdoel gevraagd. Toen hij van de trein stapte in Samara werd hij wederom tegengehouden door de politie, naar zijn identiteit gevraagd en onder dreiging van geweld mee naar het politiekantoor geleid. Daar werd een rapport opgesteld, waarin vermeld werd dat hij gestopt en aangehouden was om hem te verhinderen administratieve of strafbare feiten te plegen, en werd hij na 45 minuten opnieuw op vrije voet gesteld. De reden van dit alles was dat er op 17 en 18 mei 2007 in Samara een EU-Ruslandtop zou plaatsvinden, met verwachte protestmarsen van oppositiebewegingen. Daar Shimovolos omwille van zijn mensenrechtenactiviteiten geregistreerd was in een zogenaamde ‘surveillance database’ werden de autoriteiten automatisch ingelicht bij de aankoop van zijn treinticket. Het binnenlands departement van transport van Volgo-Vyatskiy zond bij de melding van Shimovolos’ aankoop twee telexen naar haar lokale afdelingen om hen te informeren over de reisplannen van de betrokken persoon, zijn vermoedelijke deelname aan de oppositieoptocht en het vermoeden dat hij extremistische literatuur bij zich droeg. Shimovolos legde een klacht neer bij het Openbaar Ministerie van de drie regio’s waarin hij naar zijn identiteit en plannen was gevraagd, maar bij alle drie werd er geweigerd om een onderzoek te openen. Daarop startte de mensenrechtenactivist op 24 mei 2007 een burgerlijke rechtszaak tegen het binnenlands departement van transport van Volgo-Vyatskiy bij de Kanavinskiy districtsrechtbank van Nizhniy Novgorod en claimde de onwettigheid van de handelingen van de autoriteiten. De initiële verklaring van niet-ontvankelijkheid werd vernietigd door het Hooggerechtshof, maar later werd de klacht toch niet-ontvankelijk verklaard door de districtsrechtbank, die de wettelijkheid van de identiteitscheck en ondervragingen vaststelde, hierin in hoger beroep gesteund door het regionale hof. Op 8 december 2008 wendde Shimovolos zich dan tot een andere districtsrechtbank, omwille van inbreuken op zijn privéleven, maar ook hier werd de zaak afgewezen. Klachten De mensenrechtenactivist liet het hier niet bij en stapte op 5 november 2008 naar het EHRM, waar hij Rusland aanklaagde voor het onrechtmatig vergaren van persoonlijke informatie, de herhaaldelijke identiteitscontroles, de ondervragingen en de arrestatie, hetgeen in strijd zou zijn geweest met artikel 5 (recht op vrijheid en veiligheid) en artikel 8 EVRM (privéleven). Uitspraak Op 21 juni 2011 deed het Hof uitspraak in deze zaak. Het stelde allereerst vast dat de arrestatie, die onder bedreiging van geweld had plaatsgevonden, gecategoriseerd kon worden als een vrijheidsberoving onder artikel 5 (1) EVRM. Vervolgens werd er onderzocht of het kon vallen onder de uitzonderingen die opgesomd worden in hetzelfde artikel, en meer exact of de arrestatie ‘redelijkerwijs noodzakelijk is hem te beletten een strafbaar feit te begaan’ (art 5 (1) (c) EVRM ). Dit was niet het geval, aangezien de aanhouding niet had plaatsgevonden om een concrete of specifieke inbreuk

144


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


te voorkomen, maar enkel gebaseerd was op de registratie van Shimovolos in een database omwille van zijn mensenrechtenactiviteiten. De vrijheidsberoving was dus een schending van artikel 5 EVRM. Shimovolos voerde ook aan dat de registratie van zijn naam in de database in strijd was met artikel 8 EVRM. Het Hof volgde zijn redenering. Privéleven werd hier, in lijn van vorige arresten, vrij breed beschouwd waardoor ook de verzameling van gegevens over de bewegingen van de klager als schending van deze waarborg werd aanzien. Aangezien de wettelijke basis voor de creatie van de database niet openbaar was en de burger dus geen weet had van noodzakelijke minimumwaarborgen (omvang, bevoegde autoriteiten, remedie in nationaal recht, etc.) om misbruiken te voorkomen, was er sprake van een inbreuk op deze verdragsregel. Aangevoerde schendingen van artikel 2 EVRM van het vierde protocol (vrijheid van beweging) en artikel 14 in samenhang met artikel 8 EVRM werden, hoewel geoorloofd, niet afzonderlijk vastgesteld.

Giuliani en Gaggio t. Italië (EHRM 24 maart 2011, Nr. 23458/02) Feiten Op 20 juli 2001 overleed Carlo Giuliani tijdens hevige rellen rond een topbijeenkomst van de G8 te Genua aan een politiekogel. De jonge Italiaan behoorde tot een harde kern van antiglobalistische betogers die het gemunt hadden op een jeep met daarin drie carabinieri, die bij een plotse en chaotische terugtrekking van de ordetroepen vast was komen te zitten. De betogers toonden zich agressief en bekogelden de jeep met allerhande harde voorwerpen, waardoor de wagen beschadigd werd en de inzittenden zich in staat van paniek bevonden. Mario Placanica, een jonge carabiniere die omwille van zijn verslechterde fysieke conditie in de jeep was beland, trok zijn pistool, waarschuwde de betogers dat hij zou schieten en vuurde twee kogels af. Een van de schoten trof Carlo Giuliani in het gezicht, waardoor hij neerviel en de rest van de betogers op de vlucht sloegen. De bestuurder, Fillippo Cavataio, reed in een poging om zich los te rijden tweemaal over het levensloze lichaam van Giuliani en voegde zich bij de reeds verzamelde ordetroepen. Nadat de betogers zich uit de voeten hadden gemaakt stelde een arts het overlijden van Carlo Giuliani vast. Tijdens de nacht van 20 juli werden Placanica en Cavataio gearresteerd en beschuldigd van doodslag. Uit de getuigenissen, de autopsie en de ballistische tests van de openbare aanklager bleek dat Giuliani gestorven was doordat een kogel afgevuurd door Placanica een projectiel van een andere betoger had geraakt en zo in het gezicht van het slachtoffer terecht was gekomen. De onderzoeksrechter van Genua besloot daarop op 5 mei 2003 in te gaan op het verzoek van de openbare aanklager om de zaak stop te zetten. Cavataio kon immers niet aansprakelijk gesteld worden, omdat zijn handeling niet de oorzaak was van de dood en hij Giuliani onmogelijk had kunnen opmerken bij het manoeuvreren van de jeep. In verband met Placanica was er volgens de openbare aanklager, hierin gevolgd door de onderzoeksrechter, sprake van wettelijke zelfverdediging omdat de beschuldigde een bedreiging voelde voor de fysieke integriteit van hem en zijn collega’s (noodzakelijkheid) en er gezien de omstandigheden geen andere respons mogelijk was dan in de lucht te schieten (proportionaliteit). Het verzoek van de familie van Carlo Giuliani om het proces verder te zetten en verdere onderzoeksmaatregelen te nemen, onder meer over de theorie dat de dood veroorzaakt was door een intermediërend object, werd dus genegeerd. CPS 2013-2, nr. 27


145

26/04/13 13:43


Klachten De vader, moeder en zuster van het slachtoffer legden zich echter niet neer bij deze uitspraak en wendden zich tot het Hof in Straatsburg. Ze klaagden Italië aan omdat de dood van hun familielid te wijten zou zijn geweest aan excessief gebruik van geweld en het gebrek aan de noodzakelijke maatregelen om de negatieve gevolgen van gebruik van geweld te reduceren. Ook zou de gebrekkige organisatie en planning van het politieoptreden niet in overeenstemming zijn met de verplichting om het leven te beschermen en zou het onderzoek naar de omstandigheden van de dood van hun zoon ineffectief en onvoldoende zijn geweest. De klacht steunt dus op de artikelen 2 (recht op leven) en 3 (verbod op onmenselijke behandeling) EVRM. Uitspraak Op 6 februari 2007 werd de klacht ontvankelijk verklaard en op 25 augustus 2009 sprak het Hof zich uit over de aangekaarte inbreuken op het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Het Hof besloot dat er geen inbreuk was op artikel 2 EVRM (recht op leven) in materiële zin. In verband met het gebruik van geweld volgde het Hof de redenering van de Italiaanse onderzoeksrechter, namelijk dat er sprake was van wettige zelfverdediging. Het aangebrachte feit dat de staat verzuimd zou hebben om de nodige maatregelen te nemen die het risico op geweld zouden hebben gereduceerd, werd door het Hof in eerste aanleg niet behandeld. Ook zag het Hof geen verband tussen de eventuele gebrekkige planning en organisatie en de gebeurde feiten. Wel werd er een schending vastgesteld van het procedurele aspect van artikel 2 EVRM. De autopsie zou bepaalde zaken niet voldoende hebben verklaard en ook in de gerechtelijke procedure zouden verscheidene elementen niet afdoende behandeld zijn geweest. Een mogelijke inbreuk op artikel 3 EVRM (verbod op onmenselijke behandelingen) werd niet onderzocht omdat er geen intentie zou zijn geweest om het slachtoffer fysieke pijn of ongemak te bezorgen. Ook artikel 6 EVRM (recht op een publieke hoorzitting) en artikel 13 EVRM (recht op een effectief rechtsmiddel) werden niet onderzocht, omdat er reeds een inbreuk op de procedurele kant van artikel 2 EVRM was vastgesteld. De verenigbaarheid met artikel 38 EVRM (de verplichting om mee te werken met het Hof) werd wel onderzocht, maar de soms beperkte informatie van de kant van de Italiaanse overheid zou het Hof niet verhinderd hebben om de zaak te onderzoeken, waardoor er geen schending werd vastgesteld. Het Hof kende daarop een schadevergoeding van 15.000 euro toe aan de ouders van Carlo Giuliani en 10.000 euro aan zijn zus. Op vraag van zowel de verzoekers als de Italiaanse regering werd op 1 maart 2010 de zaak toegewezen aan de Grote Kamer, die op 24 maart 2011 hierover een definitief oordeel uitsprak. Het merendeel van de vaststellingen van het eerdere arrest werd gevolgd, maar over de procedurele kant van artikel 2 EVRM was de Grote Kamer het oneens met het eerdere arrest van de vierde kamer. Volgens de Grote Kamer was er immers geen sprake van een inbreuk, aangezien het dodelijke geweld absoluut noodzakelijk was en ter zelfverdediging werd aangewend, en er een effectief en onafhankelijk onderzoek was gevoerd naar de feiten en de organisatie. Omwille van deze wijziging werd artikel 6 EVRM wel onderzocht. De voorkeur werd aan dit artikel gegeven omwille van de bredere draagwijdte in vergelijking met artikel 13 EVRM. Het Hof concludeerde dat er geen schending was van artikel 6 EVRM omdat er een

146


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


effectief, snel en onpartijdig onderzoek had plaatsgevonden en er dus een effectieve remedie was geweest.

Gillan en Quinton t. Verenigd Koninkrijk (EHRM 12 januari 2010, Nr. 4158/05) Feiten Tussen 9 en 12 september 2003 vond in het Excel Center in Docklands, Oost Londen, een wapenbeurs plaats. Ter gelegenheid van die beurs vonden in die buurt verschillende protesten en demonstraties plaats. De klagers, de Britten Kevin Gillan en Pennie Quinton, fietsten elk afzonderlijk op 9 september 2003 naar de wapenbeurs om deel te nemen aan een demonstratie, respectievelijk om de demonstratie te filmen. Gillan, die een rugzak bij had, werd staande gehouden en gefouilleerd door twee politiebeambten in de buurt van de wapenbeurs en mocht zijn weg verder zetten na ongeveer 20 minuten. Quinton, een journaliste, werd ook door politiebeambten tegengehouden en gefouilleerd in de buurt van de wapenbeurs. Ze kreeg het bevel te stoppen met filmen, ondanks het feit dat ze haar perskaarten bij zich had. Na een vijftal minuten, die volgens Quinton eerder aanvoelden als een half uur, mocht zij haar weg voortzetten. De agenten verantwoordden hun optreden door te verwijzen naar hun bevoegdheden onder artikelen 44 en 45 van de Terrorism Act 2000. De artikelen 44 tot en met 47 van deze Terrorism Act 2000, die op 19 februari 2001 in werking trad, geeft aan bepaalde hoge politieofficieren de bevoegdheid om geüniformeerde politiebeambten te machtigen om elke persoon binnen een gedefinieerd politiedistrict tegen te houden en te fouilleren in omstandigheden waarin de hoofdofficier van mening is dat het fouilleren behulpzaam (‘expedient’) is voor het voorkomen van terroristische handelingen. De machtiging moet binnen de 48 uren bevestigd worden door de ‘Secretary of State’ en kan maximaal voor 28 dagen gelden. Machtigingen kunnen verlengd worden, in welk geval de machtiging ook opnieuw bekrachtigd moet worden. Het is niet altijd nodig dat er een concrete verdenking bestaat. Deze eis wordt achterwege gelaten wanneer het fouilleren gebeurt voor objecten die gebruikt zouden kunnen worden in verband met terrorisme. Politiebeambten mogen daarbij personen vragen om hoofddeksels, schoeisel, buitenkledij en handschoenen te verwijderen en ze kunnen daarbij hun handen in zakken steken, rond en binnenin voelen, sokken, schoenen en het haar doorzoeken. De politie kan personen bovendien in het openbaar fouilleren. Weigering om zich te onderwerpen aan deze maatregel vormt een strafbaar feit dat kan leiden tot een gevangenisstraf, een boete of beiden. Zowel Gillan als Quinton dienden in het Verenigd Koninkrijk een verzoek in tot rechterlijke herziening van de regel omdat ze vonden dat de door de politie gestelde handelingen onwetmatig waren. Zij betwistten de te ruime beoordelingsbevoegdheid die aan de politie gegeven werd, zowel bij de machtigingsprocedure als bij de toepassing in de praktijk. Volgens Gillan en Quinton voldeed de wet daarom niet aan de door het EHRM vooropgestelde kwaliteitseisen. Concreet zijn ze van oordeel dat het gebruik, in hun geval van artikel 44-machtigingen en het gebruik van de bevoegdheden tot het stoppen en fouilleren, een disproportionele inbreuk vormde op hun rechten onder de artikelen 5 (recht op vrijheid en veiligheid), 8 (privéleven), 9 (vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst), 10 (vrijheid van meningsuiting) en 11 (vrijheid van vergadering en vereniging) EVRM. Gillan en Quinton werden echter door de ‘High Court’ op 31 oktober 2003 en later door de ‘Court of Appeal’ op 29 juli 2004 in het ongelijk gesteld. Beide instanties oordeelden dat de ‘stop and CPS 2013-2, nr. 27


147

26/04/13 13:43


search’-bevoegdheden legitiem waren omwille van terroristische dreigingen in Londen. Op 8 maart 2006 besliste het Britse ‘House of Lords’ unaniem tegen het verzoek tot hoger beroep van Gillan en Quinton. Volgens de ‘Lords’ werd de vrijheid van de klagers niet beperkt als gevolg van de ‘stop and search’-bevoegdheden van de politie. De ‘Lords’ gaven wel toe dat er enkele factoren waren in de procedure die konden wijzen op vrijheidsberoving, zoals het dwangmatig karakter van de maatregel, maar stelden toch dat artikel 5 EVRM niet toepasselijk was gezien de zeer korte tijdsduur van de procedure. De ‘Lords’ betwijfelden bovendien of een gewone oppervlakkige fouillering van de persoon begrepen kan worden als een gebrek aan respect voor het privéleven. Zelfs indien artikel 8 EVRM van toepassing zou zijn, was de procedure door de politiebeambten uitgevoerd in overeenstemming met de wet. Daar het bovendien de bedoeling was om terrorisme te bestrijden, vonden de ‘Lords’ dat het onmogelijk zou zijn om een behoorlijke uitoefening van de bevoegdheden als disproportioneel te beschouwen. Ten slotte oordeelden de ‘Lords’ dat, terwijl het in beginsel mogelijk is dat een ‘stop and search’-bevoegdheid een inbreuk vormt op de vrijheid van meningsuiting en vergadering indien misbruikt, zich er in dit geval geen zodanig misbruik heeft voorgedaan. Klachten Gillan en Quinton dienden op 26 januari 2005 een klacht in bij het EHRM. Daarin argumenteren zij dat het gebruik van de bevoegdheid in artikel 44 van de Terrorism Act 2000 om personen tegen te houden en te fouilleren een inbreuk vormt op de artikelen 5 (recht op vrijheid en veiligheid), 8 (recht op privéleven), 10 (vrijheid van meningsuiting), 11 (vrijheid van vergadering en vereniging) en 13 (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel) EVRM. Op 12 mei 2009 verklaarde het Hof de zaak ontvankelijk. Gillan en Quinton zijn allereerst van oordeel dat hen het recht op vrijheid ontnomen was in de zin van artikel 5 EVRM. Zij waren namelijk verplicht te stoppen en zich te laten fouilleren, omdat de politiebeambten de bevoegdheid hadden om navolging van de procedure onder artikel 44 van de Terrorism Act 2000 af te dwingen en daarbij redelijke kracht te gebruiken of aanhoudingen te verrichten van personen die weigerden de procedure te ondergaan; weigering was bovendien strafrechtelijk vervolgbaar en strafbaar met een gevangenisstraf en/of een geldboete. De Britse overheid argumenteerde echter dat de uitoefening van de bevoegdheid om mensen tegen te houden en te fouilleren nog nooit gekwalificeerd was als vrijheidsberoving in de zin van artikel 5 EVRM. De procedure van de Terrorism Act 2000 kon volgens de overheid niet onder artikel 5 EVRM vallen omwille van: 1) de duur van het fouilleren, namelijk respectievelijk 20 en 5 of 30 minuten; 2) het doel van de procedure, namelijk het beperkte zoeken naar bepaalde artikelen en niet het beroven van de vrijheid; 3) het gebrek aan arrestatie of enig ander geweld; 4) het gebrek aan opsluiting in een beperkte ruimte; 5) het gebrek aan bewaking (‘custody’) of de vereiste om naar een bepaalde ruimte te gaan, daar beiden gefouilleerd waren op straat waar ze tegengehouden waren. Uitspraak Het EHRM was van mening dat hoewel het onderzoek van Gillan en Quinton slechts (maximum) 30 minuten in beslag genomen had, beiden tijdens de fouillering volledig van hun bewegingsvrijheid beroofd waren omdat zij verplicht waren te blijven staan en de mogelijkheid niet hadden om het onderzoek te weigeren omwille van de potentiële

148


CPS 2013-2, nr. 27

26/04/13 13:43


consequenties die daaraan verbonden waren. Een dergelijk element van dwang is volgens het Hof indicatief voor vrijheidsberoving in de zin van artikel 5 EVRM (met verwijzing naar: EHRM 24 juni 2008, Foka versus Turkije, nr. 28940/95, §§ 74-79). Met de vaststelling dat de uitgevoerde fouillering op straat onder de toepassing van artikel 5 EVRM valt, stopt het EHRM evenwel zijn analyse van artikel 5 EVRM. Verdere analyse van deze verdragsbepaling wordt niet nodig geacht in deze zaak, gelet op de beslissing van het EHRM omtrent het recht op respect voor het privéleven in artikel 8 EVRM, waaraan het merendeel van het arrest gewijd wordt. Het EHRM oordeelt dat de artikelen 44-47 van de Terrorism Act 2000 artikel 8 EVRM schenden. Het EHRM oordeelt dat de Britse Regering aan elke klager 33.850 euro schadevergoeding moet betalen.

CPS 2013-2, nr. 27


149

26/04/13 13:43

Politie en mensenrechten bij demonstraties en betogingen. Rechters zijn er nooit bij, maar kijken er wel naar

Recommend Documents