POLICY BRIEF KEBIJAKAN JAMINAN PEMENUHAN DAN PERLINDUNGAN HAK DIFABEL ATAS KESEHATAN DI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA: PERGUB NO.51 TAHUN 2013 TENTANG JAMKESSUS DAN IMPLEMENTASINYA
Sasana Integrasi dan Advokasi difabel (SIGAB)
Oktober 2013
Konteks Permasalahan Kebutuhan akan layanan kesehatan yang terjangkau, aksesibel dan menyeluruh sangat mutlak bagi difabel/penyandang disabilitas1. Di samping fakta bahwa sebagian difabel mengalami ketergantungan dan resiko ketergantungan atas layanan / perawatan medis, kurangnya akses pendidikan, pekerjaan dan kapasitas serta akses ekonomi yang relative rendah menjadikan akses kesehatan menjadi tidak terjangkau baik dari segi pembiayaan maupun layanan. Beberapa skema dan jaminan yang telah ada seperti JAMKESMAS, JAMKESOS dan JAMKESDA telah banyak dimanfaatkan oleh sebagian difabel di DIY. Namun demikian, skema jaminan tersebut masih menyisakan permasalahan mendasar sebagai berikut: 1. Sebagian besar difabel belum ter-cover oleh jaminan yang sudah ada, serta belum tersedianya data difabel yang akurat, yang menyebabkan kesulitan dalam memastikan kepesertaan difabel dalam skema jaminan yang ada. 2. Skema jaminan yang ada tidak meng-cover layanan transportasi bagi difabel yang membutuhkan untuk menuju ke tempat penyedia layanan kesehatan. 3. JAMKESMAS, yang sebenarnya dalam coverage layanan dan biaya lebih menyeluruh, membatasi kepesertaannya hanya bagi masyarakat miskin / tidak mampu, di mana difabel yang menurut kriteria BPS dikategorikan sebagai tidak miskin tidak memperoleh JAMKESMAS. Hal ini terkait dengan kriteria kemiskinan yang menjadi penentu apakah yang bersangkutan berhak menerima jaminan atau tidak, dan sayangnya difabilitas dan beban biaya yang menjadi implikasinya tidak menjadi pertimbangan. 4. Belum adanya jaminan yang secara proporsional menjamin kebutuhan-kebutuhan difabel atas difabilitasnya e.g. alat bantu yang sesuai, terapi jangka panjang serta obatobatan yang perlu dikonsumsi dalam jangka panjang tanpa batasan pembiayaan. Secara ringkas, dari uraian permasalahan di atas, yang sangat dibutuhkan adalah sebuah skema jaminan kesehatan yang mampu melihat permasalahan-permasalahan di atas dan menjawabnya dengan sebuah kebijakan serta skema jaminan yang aksesibel, terbuka dan fleksibel dalam rangka memastikan terpenuhinya kebutuhan atas layanan kesehatan bagi difabel di DIY.
1
Menurut Peraturan Gubernur No.51 tahun 2013, penyandang Disabilitas adalah setiap orang yang mengalami gangguan, kelainan, kerusakan, dan/atau kehilangan fungsi organ fisik, mental, intelektual atau sensorik dalam jangka waktu tertentu atau permanen dan menghadapi hambatan lingkungan fisik dan sosial.
PERGUB NO.51 TAHUN 2013 TENTANG SISTEM PENYELENGGARAAN JAMINAN KESEHATAN KHUSUS PENYANDANG DISABILITAS DAN ANALISIS IMPLEMENTASINYA Merespon permasalahan di atas, pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta telah mensyahkan peraturan gubernur no. 51 tahun 2013 tentang sistem penyelenggaraan jaminan kesehatan khusus penyandang disabilitas yang diundangkan pada 21 Agustus 2013. Peraturan Gubernur ini merupakan amanat dan turunan dari peraturan daerah no.4 tahun 2012 tentang perlindungan dan pemenuhan hak penyandang disabilitas, khususnya bagian ke emppat tentang pemenuhan hak atas kesehatan, lebih khusus lagi pada paragraph ke lima pasal 55 – 57 tentang sistem penyelenggaraan jaminan kesehatan khusus bagi difabel. Sebagai sebuah peraturan yang masih baru dan tengah dalam persiapan implementasinya pada 2014 mendatang, sangat penting untuk mengkaji relevansi kebijakan ini dengan konteks permasalahan yang hingga kini belum dapat terpecahkan oleh kebijakan yang ada sebelumnya. Melalui analisis ini, diharapkan implementasi PERGUB No.51 tahun 2013 akan dapat lebih mengantisipasi sekecil mungkin celah permasalahan atas jaminan kesehatan bagi difabel di DIY. Policy brief ini akan menganalisis beberapa aspek pemenuhan jaminan kesehatan yang diatur berdasarkan isi Peraturan Gubernur dengan permasalahan yang ditemui di lapangan dalam rangka menemukan formulasi rekomendasi implementasi PERGUB.
Aspek Kepesertaan Pasal 3 ayat 1 PERGUB JAMKESUS menyatakan bahwa kepesertaan jaminan kesehatan khusus diperuntukkan bagi seluruh penyandang disabilitas yang merupakan penduduk Daerah Istimewa Yogyakarta. Selanjutnya, pada ayat 2 – 4 pasal ini dijelaskan bahwa kepesertaan JAMKESUS dibagi menjadi dua, ya itu peserta PBI (penerima bantuan iuran) yang merupakan difabel miskin / rentan miskin yang belum mempunyai jaminan kesehatan apapun, serta peserta mandiri ya itu peserta yang membayar iuran secara mandiri. Dalam kaitannya dengan difabel miskin dan rentan miskin, dalam hal ini PERGUB mengacu kepada indicator kemiskinan BPS dengan beberapa penyesuaian, ya itu 1) tingkat penghasilan; 2) status kepemilikan tempat tinggal; 3) jumlah tanggungan (termasuk tanggungan dengan disabilitas dan non disabilitas; serta 5) kepemilikan motor yang ditegaskan sebagai alat bantu mobilitas dan bukan sebagai indicator tidak miskin, sebagaimana diatur pada bagian ke3 pasal 8 PERGUB JAMKESUS. Bagi difabel, diterapkannya indicator kemiskinan yang belum mempertimbangkan kondisi difabilitas dan extra-cost akibat difabilitas yang juga berkontribusi terhadap kemiskinan telah menyebabkan banyak difabel tidak memperoleh jaminan. Dalam pendataan yang dilakukan secara acak oleh SIGAB (2013), setidaknya ada 2.089 difabel yang sebenarnya sangat
membutuhkan dan tidak memperoleh jaminan kesehatan2. Pendataan ini tidak dilakukan secara sistematis dan hanya berdasarkan pendataan seadanya oleh organisasi-organisasi komunitas difabel di 5 Kabupaten – Kota di DIY, sehingga diyakini jika dilakukan pendataan yang lebih menyeluruh jumlah sesungguhnya akan lebih besar. Selain karena kurang tersedianya data valid difabilitas, hal ini juga karena mereka lebih banyak dikategorikan sebagai masyarakat mampu sehingga tidak digolongkan sebagai penerima jaminan. Padahal jika merujuk pada perhitungan berdasarkan perbandingan kalkulasi kasus riil kondisi ekonomi dan beban keluarga dengan difabilitas dan non-difabilitas sebagaimana terlampir, jelas terlihat bahwa untuk keluarga dengan anggota keluaga dengan difabilitas yang tidak dalam kategori miskin sekalipun, extra-cost yang muncul sangat signifikan mengurangi pendapatan mereka. Dalam contoh kasus terlampir digambarkan bahwa meski sebuah keluarga (suami, istri dan 2 anak) mempunyai tingkat pendapatan di atas UMP (Rp.2.500.000,00) namun karena beban biaya terapi, pengobatan dan asistensi kedua anak mereka hingga mencapai Rp.1.800.000,00/bulan, sisa pendapatan yang dapat mereka gunakan untuk biaya hidup, pendidikan, sandang dan pangan bisa jadi lebih kecil dari seorang buruh pabrik.3 Hal ini setidaknya menjadi salah satu alasan kuat untuk merekomendasikan bahwa indicator kemiskinan BPS tidaklah cukup tepat sebagai jastifikasi penerima PBI bagi difabel. Dan mengingat peraturan gubernur ini adalah salah satu bentuk kebijakan afirmasi dalam rangka menjamin pemenuhan kebutuhan kesehatan difabel, maka penting kiranya bahwa dalam implementasi JAMKESUS nantinya, fleksibilitas dalam menggunakan indicator kemiskinan ini diterapkan. Artinya, kesempatan sebagai peserta PBI perlu dibuka luas dengan tidak melihat indicator miskin / rentan miskin. Pada saat yang sama, pemerintah perlu melakukan penelitian untuk mengukur tingkat beban difabel yang selanjutnya dapat digunakan sebagai acuan penentuan PBI.
Pendataan PERGUB JAMKESSUS pada pasal 9 – 10 mengamanatkan adanya pendataan difabel oleh lembaga pemerintah provinsi maupun kabupaten – kota dengan tugas pokok dan fungsi di bidang sosial yang selanjutnya akan diusulkan kepada lembaga pelaksana JAMKESSUS sebagai peserta PBI. Di satu sisi kebijakan ini merupakan afirmasi positif yang strategis untuk merumuskan berbagai progam dan kebutuhan difabel di luar kepesertaan JAMKESSUS. Di sisi lain, kebutuhan akan jaminan kesehatan merupakan hal yang mendesak dan perlu ada afirmasi sebelum adanya data yang lebih baik.
2
Temuan data lapangan difabel yang tak memperoleh jaminan kesehatan, dihimpun oleh SIGAB dan organisasiorganisasi difabel di 5 kabupaten – kota di Yogyakarta, Agustus 2013 3 Hasil interview lapangan dengan dua keluarga yang mempunyai anak difabel oleh SIGAB, 2013
Pemerintah telah mengalokasikan dana JAMKESSUS untuk meng-cover 25,000 difabel di DIY, namun demikian, hingga saat ini Dinas Sosial baru memperoleh data difabel sekitar 11.000 orang4. Sangat disayangkan jika peluang untuk 14.000 PBI tersebut hangus karena ketiadaan data saat ini. Di sisi lain, disadari bahwa data difabel versi BPS pun saat ini masih kurang akurat. Informasi dari dinas kesehatan DIY juga menunjukkan rendahnya tingkat keterserapan anggaran jaminan sosial di mana dari Rp.71 miliar dana yang dianggarkan untuk periode 2013, tingkat keterserapannya hanya 35%5. Untuk itu, dalam implementasi tahun pertama JAMKESSUS ini, penting kiranya untuk mengakomodasi kepesertaan secara terbuka bagi setiap difabel sambil melakukan pendataan yang nantinya dapat digunakan sebagai acuan dalam penentuan kepesertaan JAMKESSUS tahun berikutnya.
Paket Manfaat dan Sistem Rujukan Sebagai sebuah kebijakan afirmatif sistem penyelenggaraan jaminan kesehatan bagi difabel, skema paket manfaat JAMKESUS telah cukup berpihak terhadap kebutuhan difabel. Salah satunya adalah adanya penekanan pada kebutuhan layanan kesehatan yang secara khusus dibutuhkan oleh difabel serta alat bantu difabel yang berkaitan dengan kesehatan, sebagaimana diatur pada pasal 11 Peraturan Gubernur. Meskipun demikian, hal yang penting untuk diantisipasi dalam pelaksanaannya adalah kasus-kasus extra ordinary, di mana biaya perawatan, layanan kesehatan serta biaya alat bantu untuk kasus-kasus tertentu mungkin akan melebihi plafon pertanggungan maksimal. Diki (2010) misalnya, meski telah menggunakan jaminan Kesehatan Daerah Kabupaten Sleman, ketika menderita sakit dan membutukan perawatan atas cerebral palcy, karena biaya perawatan dan pengobatan yang mencapai Rp.60.000.000,00 mengharuskan yang bersangkutan harus menyisakan hutang sebesar Rp.35.000.000,00 sementara kondisi ekonominya sangat tidak memungkinkan untuk melunasinya yang mengakibatkan keluarganya harus menjual motor serta beberapa harta keluarga lainnya.6 Mempertimbangkan kemungkinan terjadinya kasus yang serupa, penting kiranya dalam implementasi JAMKESSUS dibuat mekanisme yang memungkinkan adanya pertanggungan yang lebih besar dari plafon maksimal, misalnya setelah melalui verifikasi dari instansi yang ditunjuk atas dasar kebutuhan medis dan difabilitas. Berkaitan dengan system rujukan serta lembaga pemberi pelayanan kesehatan, implementasi JAMKESSUS juga perlu mempertimbangkan aspek kemudahan, aksesibilitas serta kualitas layanan pada Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK). Kerjasama dengan PPK (PERGUB pasal 134
Informasi dalam diskusi bersama BAPEL JAMKESSOS dan Biro Hukum, 2013 Informasi dalam diskusi implementasi hak-hak atas dasar kehidupan dan perlindungan social yang layak bagi difabel, Oktober 2013 6 Diki aadalah warga kabupaten Sleman, pada tahun 2010 berumur sekitar 11 tahun dan mengalami cerebral palcey berat. Mengalami sakit hingga menghabiskan biaya sebesar 65,000,000 dan ditanggung oleh JAMKESDA Sleman hanya sebesar Rp.30,000,000. 5
14) perlu dijalin seluas mungkin baik dengan PPK tingkat 1 (PUSKESMAS dan jaringannya serta dokter keluarga, PPK tingkat 2 (RSU dan RSK tipe C dan D), serta PPK tingkat 3 (RSU dan RSK tipe A dan B). Perlu dipastikan bahwa akses dan kemudahan difabel menjadi factor penting dalam mengembangkan kerjasama dengan PPK baik tingkat 2 dan tingkat 3. Untuk itu, selain dengan rumah sakit negeri, rumah sakit swasta juga perlu dijalin kerjasama seluas mungkin dalam rangka memastikan kemudahan akses dan keterjangkauan layanan bagi difabel. Di samping itu, kasus-kasus extra-ordinary juga perlu dipertimbangkan dalam memastikan proses pemberian rujukan yang tepat dan sesuai dengan kebutuhan. Selain itu, dalam kondisi darurat medis, perlu pula dipertimbangkan perpanjangan waktu perawatan hingga batas yang memungkinkan untuk dirawat meskipun oleh PPK yang belum menjalin kerjasama secara resmi dengan BAPEL pelaksana JAMKESSUS.
Rekomendasi Berdasarkan paparan analisis isi Peraturan Guubernur no.51 tahun 2013 tentang system penyelenggaraan jaminan kesehatan khusus penyandang disabilitas yang disandingkan dengan fakta-fakta kondisi difabel dalam mengakses jaminan dan layanan kesehatan di atas, rekomendasi di bawah ini diharapkan dapat diperhatikan oleh pemerintah terkait dalam rangka memastikan terselenggaranya JAMKESSUS Difabel yang dapat menjamin terpenuhinya hak difabel atas kesehatan. Beberapa rekomendasi dalam implementasi JAMKESSUS adalah sebagai berikut: 1. Mempertimbangkan bahwa indicator miskin dan rentan miskin dari BPS tidak sesuai dalam mengukur kebutuhan difabel atas jaminan kesehatan, maka kepesertaan JAMKESSUS PBI direkomendasikan untuk diselenggarakan tanpa mempertimbangkan indikator miskin dan rentan miskin, serta secara terbuka dengan memberikan kemungkinan bagi difabel yang sebelumnya tidak terdata untuk dapat memperoleh manfaat JAMKESSUS.Dalam pelaksanaannya, SKPD yang mempunyai TUPOKSI yang berkaitan dengan verifikasi difabilitas atau pendataan difabilitas dapat memberikan surat pengantar untuk kemudian yang bersangkutan dapat menerima manfaat JAMKESSUS sebagaimana peserta PBI. 2. Dalam rangka memastikan ketersediaan datadifabel yang lebih akurat, SKPD dengan TUPOKSI bidang social direkomendasikan untuk melakukan program pendataan difabel secara berkala dan menyeluruh. Dalam program pendataan tersebut, SKPD yang berwenang agar dapat bekerjasama dengan organisasi difabel di tingkat kabupaten – kecamatan, serta TKSK dan aparat desa untuk memastikan tingkat akurasi data tersebut. Data yang ada selanjutnya dapat dipergunakan untuk kepentingan pengembangan program terkait difabel yang komprehensif dan dapat diakses oleh
3.
4.
5.
6.
public, di samping untuk memastikan penyelenggaraan system jaminan kesehatan khusus yang lebih merata. JAMKESSUS perlu mempertimbangkan dan mengakomodasi kasus-kasus extra-ordinary, di mana kebutuhan atas pelayanan dan alat bantu medis yang diperlukan mungkin akan memerlukan jumlah pembiayaan yang melebihi plafon yang ada. Dalam kasus seperti itu, badan pelaksana JAMKESSUS direkomendasikan untuk dapat mempertimbangkan situasi ekonomi keluarga difabel yang bersangkutan, serta membuka peluang untuk dapat meng-cover kelebihan biayanya. Berkaitan dengan akses, kemudahan serta keterjangkauan pemberi pelayanan kesehatan difabel, direkomendasikan agar badan pelaksana JAMKESSUS dapat mempersiapkan implementasi jaminan ini dengan kerjasama seluas mungkin dengan PPK baik negeri maupun swasta. Kemudahan layanan yang berkaitan dengan kondisi darurat medis juga perlu dipastikan secara lebih rinci untuk menjamin kepastian bagi pengguna JAMKESSUS. Direkomendasikan pula agar jaminan dapat meng-cover kebutuhan khusus berupa transportasi difabel dari rumah ke PPK dan sebaliknya, mengingat bahwa salah satu hambatan terberat bagi difabel adalah aksesibilitas mobilitas dan transportasi. Untuk memastikan bahwa masing-masing pihak, termasuk difabel sebagai pemilik hak, serta pihak-pihak yang terkait dengan pelaksanaan JAMKESSUS ini memahami dan dapat berperan dengan lebih baik atas hak, kewajiban dan tanggungjawabnya, maka pihak yang terkait langsung dengan implementasi JAMKESSUS direkomendasikan untuk melakukan sosialisasi secara meluas kepada pemangku kepentingan yang terkait.
Uraian Kasus
A adalah keluarga dengan dua anak, tanpa anggota keluarga dengan difabilitas. Penghasilan keluarga tersebut adalah Rp.2500000. Tanpa beban pembiayaan atas difabilitas, asumsinya keluarga A dapat mengalokasikan pendapatannya untuk menanggung hidup wajar secara leluasa. B adalah keluarga dengan dua anak, dan dua anggota keluarga dengan difabilitas. Meski pendapatan keluarga B sama dengan keluarga A, namun demikian dengan beban sebesar Rp.1,800,000/bulan untuk menanggung biaya pengobatan dll, jumlah pendapatan yang dapat dialokasikan untuk hidup setelah dikurangi tanggungan rutin tersebut menjadi Rp.700,000/bulan. Sama dengan B, C adalah keluarga dengan 2 anak dan 2 anggota keluarga dengan difabilitas. Dari pendapatan keluarga sebesar 2,000,000/bulan, sebesar Rp.7,000,000/bulan harus dikeluargan secara rutin untuk menanggung biaya terapi (yang secara rutin), serta obat dan membayar asisten untuk mengantar-jemput sekolah.
Tabel simulasi pendapatan dan beban.
No 1
2
3
Kondisi keluarga Keluarga dengan 2 anak, tidak ada difabel Keluarga dengan 2 anak, 2 anggota keluarga difabel yang membutuhkan layanan kesehatan rutin untuk menjaga stabilitas otot dan tubuh Keluarga dengan 2 anak, 2 anggota keluarga difabel yang membutuhkan layanan kesehatan rutin untuk menjaga stabilitas otot dan tubuh
Ketergantungan layanan kesehatan karena difabilitas Nominal Keterangan (bulanan) Tidak ada Terapi, obatobatan serta mobilitas ke rumah sakit Terapi, obatobatan serta mobilitas ke rumah sakit dan ke sekolah
Penghasilan / pendapatan keluarga (bulanan)
Sisa pendapatan untuk meng-cover biaya hidup
0
2.500.000,00
2.500.000,00
1.800.000,00
2.500.000,00
700.000,00
700.000,00
2.000.000,00
1.300.000,00
