Policie České republiky jako orgán státní správy

Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Policie České republiky jako orgán státní správy

2013/2014

Pavel Všetička 1

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce Policie České republiky jako orgán státní správy Pavel Všetička

2013/2014 2

PROHLÁŠENÍ Prohlašuji, že jsem diplomovou práci s názvem Policie České republiky jako orgán státní správy zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenŧ a literatury. V Brně dne 26. 3. 2014

........................................................ Podpis

3

PODĚKOVÁNÍ Na tomto místě bych rád upřímně poděkoval vedoucímu mé práce JUDr. Lukáši Potěšilovi, Ph.D. za jeho ochotu, pomoc, spoustu cenných rad a informací, které mi poskytl při tvorbě mé diplomové práce. Dále bych chtěl též poděkovat své rodině za podporu při studiu. 4

ABSTRAKT Tato práce podává analýzu fungování policie v oblasti výkonu státní správy v rámci pŧsobnosti norem správního práva z hlediska teorie i praxe. Dříve, než jsem se v obsahu své práce zaměřil na policii samotnou, zmiňuji se o problematice bezpečnostních sborŧ. V úvodní kapitole jsou představeny veškeré bezpečnostní sbory, které v současné době pŧsobí v rámci České republiky, a to z hlediska obecných témat, jež jsou pro ně společná. Obsah této kapitoly je teoretickým základem pro další části práce. Práce je rozdělena do čtyř samostatných kapitol, které na sebe obsahově navazují, a postupně odpovídají na tři základní otázky související s fungováním policie. Jedná se nejprve o odpověď na otázku „kdo“, to znamená, že je zde policie představena z hlediska statického, tedy z hlediska její organizační struktury. Dále odpovídám na otázku „kde“, což představuje vymezení její pŧsobnosti v rámci výkonu státní správy realizované na základě norem správního práva. A nakonec zde lze nalézt též odpověď na otázku „jak“, kdy v této části práce je policie představena z hlediska dynamického (funkčního), tedy z hlediska vymezení forem její činnosti. Při tvorbě své práce vycházím především z vlastních zkušeností, postřehŧ a poznatkŧ, získaných během svého pŧsobení v řadách policie.

KLÍČOVÁ SLOVA Policie, státní správa, faktické úkony, individuální správní akty, zákon o policii, bezpečnostní sbory, blokové řízení o přestupcích, veřejný pořádek, doprava, bezpečnost, příslušník policie, orgán státní správy, správní orgán, organizační struktura policie.

5

ABSTRACT This thesis provides an analysis of the functioning of the police in the area of governance falling within the scope of administrative law rules, from both theoretical and practical perspectives. Before focusing on the police as such in my thesis, I discuss aspects of public security forces. The initial chapter introduces all the public security forces that are currently active in the Czech Republic and looks at some general topics which are common for all such forces. The contents of this chapter form a theoretical background for the following parts of the thesis. The thesis is divided into four chapters that follow each other and provide answers, each in its turn, to the three basic questions related to the functioning of the police. First, an answer is provided to the question “who”, i.e. the police is introduced in structural terms – in respect of its organisational structure. Second, an answer is provided to the question “where”, by defining the competences of the police within governance carried out on the basis of administrative law rules. And finally, the question “how” is also answered, where in the respective part of the thesis the police is presented in terms of its dynamics (functioning), i.e. by defining the forms of its activities. I based my considerations in drawing up the thesis particularly on my own experience, observations and findings obtained during my work in the police.

KEYWORDS Police, governance, factual acts, individual administrative acts, Act on Police, public security forces, ticketed (coupon) proceedings, public policy, transportation, security, police member, governmental authority, administrative authority, organisational structure of the police.

6

OBSAH

ÚVOD ............................................................................................................................... 9 1

BEZPEČNOSTNÍ SBORY..................................................................................... 13 1.1

OBECNÁ CHARAKTERISTIKA BEZPEČNOSTNÍCH SBORŦ ................ 15

1.2

KONTROLA BEZPEČNOSTNÍCH SBORŦ ................................................. 18

2 POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY V ORGANIZAČNÍ STRUKTUŘE STÁTNÍ SPRÁVY A ORGANIZAČNÍ STRUKTURA POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY.......... 21 2.1

VLÁDA A ÚSTŘEDNÍ ORGÁNY STÁTNÍ SPRÁVY ................................. 22

2.2

MINISTERSTVO VNITRA ............................................................................ 23

2.3

POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ..................................................................... 25

2.3.1

ORGANIZACE POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ................................... 29

2.3.2

POLICEJNÍ PREZIDIUM ČESKÉ REPUBLIKY ................................... 32

2.3.3

KRAJSKÁ ŘEDITELSTVÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ................ 33

2.3.4 ÚZEMNÍ ODBORY A MĚSTSKÁ / OBVODNÍ ŘEDITELSTVÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................ 34 2.3.5 3

4

OBVODNÍ ODDĚLENÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ..................... 35

OBLASTI STÁTNÍ SPRÁVY V PŦSOBNOSTI POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY 37 3.1

VEŘEJNÝ POŘÁDEK A BEZPEČNOST OSOB A MAJETKU ................... 39

3.2

DOPRAVA ...................................................................................................... 40

3.3

VSTUP A POBYT CIZINCŦ NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY ................ 43

3.4

ZBRANĚ A STŘELIVO.................................................................................. 44

PRÁVNÍ FORMY ČINNOSTÍ REALIZOVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY 46 4.1.1 FAKTICKÉ POKYNY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................................ 51 4.1.2 BEZPROSTŘEDNÍ ZÁKROKY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................ 55 4.1.3 ZAJIŠŤOVACÍ ÚKONY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................................ 63 4.2

SPRÁVNÍ AKTY............................................................................................. 67

4.2.1 INDIVIDUÁLNÍ SPRÁVNÍ AKTY VYDÁVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY VE FORMĚ ROZHODNUTÍ O PŘESTUPCÍCH .......................... 69 4.2.2 JINÁ ROZHODNUTÍ A PODKLADOVÉ ÚKONY VYDÁVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................. 73 4.3

VEŘEJNOPRÁVNÍ SMLOUVY .................................................................... 74 7

4.3.1

KOORDINAČNÍ DOHODY .................................................................... 75

4.3.2

OSTATNÍ DOHODY ............................................................................... 77

4.4

OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY ................................................................... 78

ZÁVĚR ........................................................................................................................... 81 SEZNAM LITERATURY A PRAMENŦ ..................................................................... 84

8

ÚVOD Jako téma své diplomové práce jsem si zvolil Policii České republiky, a to z hlediska jejího postavení coby orgánu státní správy. Dŧvodem, proč jsem si zvolil toto téma je skutečnost, že Policie České republiky (dále jen „policie“) je obecně známá a veřejností často vnímána především jako jeden z orgánŧ činných v trestním řízení. I když pŧsobení v této oblasti zahrnuje nepochybně významné a dŧležité úkoly policie, nejsou to úkoly jediné. Cílem práce je podat analýzu fungování policie jako orgánu státní správy, plnícího své úkoly na základě norem správního práva, z hlediska komparace teorie a praxe. Policie představuje jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor, jehož poslání a úkoly jsou upraveny zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o policii“). Na základě něj je posláním policie především plnění úkolŧ na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti státu, dále plnění úkolŧ dle zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „trestní řád“), jakož i plnění dalších úkolŧ v rŧzných oblastech státní správy.1 Tyto úkoly policie plní především na základě zákona o policii, ale mimo to též na základě dalších zvláštních zákonŧ. Pod touto obecnou definicí policie se skrývá poměrně rozsáhlé množství úkolŧ a činností, jak správně-právního, tak trestněprávního charakteru. Vzhledem k tomu, že policie je orgánem státní správy s takto širokým rozsahem pŧsobnosti, bylo by nad rámec možností i zadání této práce zabývat se podrobně a vyčerpávajícím zpŧsobem veškerými činnostmi, které policie v souvislosti s plněním všech svých úkolŧ v současné době vykonává. Z tohoto dŧvodu považuji za nezbytné zvolit pouze určité oblasti, jež náleží do pŧsobnosti policie, a těm se v rámci své práce podrobně věnovat. Za tímto účelem se v úvodu práce pokusím analyzovat dle několika rŧzných hledisek veškeré činnosti, které policie ve všech oblastech svého pŧsobení uskutečňuje, a na základě toho vymezit konkrétní předmět mé práce a představit její obsah. Dříve než se budu věnovat policii samotné, zmíním se o problematice bezpečnostních sborŧ. V úvodní kapitole jsou představeny veškeré bezpečnostní sbory, které v současné době pŧsobí v rámci České republiky, a to z hlediska obecných témat, jež jsou pro ně společná. Obsah této kapitoly je teoretickým základem pro další části práce věnované již výhradně pouze policii. V nejširším pojetí je možné na policii nazírat ze dvou rŧzných úhlŧ pohledu. Jednak z pohledu organizačního, tedy všeho, co se týká vnitřního organizačního uspořádání jednotlivých článkŧ vlastní organizační struktury, jakož i postavení policie v rámci samotné organizace státu. A za druhé pak z pohledu funkčního, tedy všeho, co se týká jednotlivých forem činností, které policie v rámci plnění svých úkolŧ realizuje. Tyto dva pohledy se samozřejmě vzájemně doplňují a prolínají, neboť veškeré úkoly 1

Srov. § 2 zákona o policii.

9

a činnosti, jež policie na základě zákona vykonává, zajišťují právě tyto jednotlivé články její organizační struktury. Každý z těchto článkŧ (útvarŧ) je zpravidla vždy odpovědný za plnění určitého okruhu přesně daných úkolŧ v rámci své konkrétně vymezené oblasti pŧsobnosti. Nejdříve se budu v samostatné kapitole věnovat policii z hlediska organizačního (statického), a poté z hlediska funkčního (dynamického). S funkčním pojetím policie nepochybně velmi úzce souvisí i vymezení její pŧsobnosti, a to především pŧsobnosti věcné2, která zahrnuje oblasti státní správy, v nichž policie plní své úkoly. Proto jsou dále představeny jednotlivé oblasti státní správy, jež jsou v současné době svěřeny na základě zákona o policii či dalších zvláštních zákonŧ buď výlučně, či pouze z části do pŧsobnosti policie. Jedná se především o zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti osob a majetku, dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, dále též vstup a pobyt cizincŧ na území České republiky a nakonec výkon státní správy na úseku zbraní a střeliva. Z hlediska funkčního pojetí policie je tato práce věnována výhradně vnějším formám právních činností, které policie realizuje v souvislosti s plnění svých úkolŧ. Obecně lze tyto vnější formy právních činností rozdělit na činnosti, jež policie vykonává v oblasti pŧsobnosti norem správního práva a na činnosti, které policie vykonává v oblasti pŧsobnosti norem trestního práva. To znamená, že policie při plnění svých úkolŧ vystupuje ve dvou rŧzných postaveních, v závislosti na tom, v oblasti kterého právního odvětví se při plnění svých úkolŧ nachází. V případě, kdy plní úkoly na základě příslušných ustanovení trestního řádu se policie řadí mezi orgány činné v trestním řízení.3 Při plnění ostatních úkolŧ v oblasti vnitřní správy státu realizovaných na základě norem správního práva, vystupuje policie v postavení orgánu státní správy. Policie jako orgán státní správy mŧže vystupovat ve dvou rŧzných formách. Jednak při výkonu administrativně-správních činností v pozici správního orgánu.4 Mimo to je však policie v rámci své pŧsobnosti v oblasti státní správy především bezpečnostním sborem, z čehož vyplývá její základní poslání a úkoly. Jelikož tato práce je vedena na katedře správní vědy a správního práva, jakož i vzhledem k jejímu zadání, se zde budu věnovat výhradně těm právním formám činností, které policie realizuje v rámci pŧsobnosti norem správního práva, kdy policie 2

Vymezení místní pŧsobnosti policie zahrnuje celé území České republiky, nestanoví-li zákon o policii nebo jiný právní předpis jinak. Srov. § 3 zákona o policii. 3 V případě, že policie vystupuje jako orgán činný v trestním řízení, dle § 12 odst. 1 a odst. 2 písm. a) trestního řádu, plní své úkoly na základě příslušných ustanovení tohoto zákona, jež upravují postup policie v rámci trestního řízení. 4 Definice legislativní zkratky „správní orgán“ viz § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „správní řád“) a dále § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „soudní řád správní“). Blíže k tomu, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 6 Aps 3/2011-63. „Legislativní zkratka „správní orgán“ je v s. ř. s. definován v § 4 odst. 1 písm. a). Podle této legislativní zkratky se správním orgánem rozumí a) orgán moci výkonné, b) orgán územního samosprávného celku, c) fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Je tedy zřejmé, že Policie České republiky vystupuje např. při provádění úkonů podle § 124 silničního zákona jako správní orgán, resp. jako orgán moci výkonné, nikoliv jako ozbrojený bezpečnostní sbor.“

10

vystupuje v postavení správního orgánu či bezpečnostního sboru. Pod pojmem státní správa je tak v textu této práce myšlen výkon státní správy v užším významu, jež zahrnuje pouze ty úkoly a činnosti, které policie vykonává na základě norem správního práva. Pro upřesnění je třeba připomenout, že i ty úkoly a činnosti, které policie plní a vykonává v rámci svého postavení, jakožto orgánu činného v trestním řízení, spadají samozřejmě též do oblasti výkonu státní správy. Jinak řečeno, veškerá činnost, kterou policie v souvislosti s plněním svých úkolŧ realizuje, musí být nutně vždy výkonem státní správy, jelikož policie je ze své podstaty orgánem státní správy. Co se týká jednotlivých vnějších právních forem činností realizovaných v souvislosti s plněním úkolŧ policie, jedná se především o faktické úkony, které představují typickou formu právních činností, jež policie vykonává v případě, kdy plní své úkoly vyplývající z jejího poslání jakožto bezpečnostního sboru. Dále jsou to individuální správní akty vydávané v rámci (především blokového) řízení o přestupcích a individuální správní akty vydávané v podobě některých dokladŧ v případě, kdy policie vystupuje v pozici správního orgánu. Mimo to policie vydává i některé jiné druhy rozhodnutí na základě jednotlivých zvláštních zákonŧ. Policie v rámci své činnosti vyhotovuje též rŧzná vyjádření, která slouží jako podklady pro rozhodnutí vydávané nejrŧznějšími správními orgány v rámci správního řízení. Poměrně specifickou formu činnosti realizovanou policií představuje uzavírání koordinačních dohod s obcemi, jakož i uzavírání dalších dohod s jinými subjekty, které policie uzavírá za účelem plnění svých úkolŧ. Nakonec je třeba se zmínit o tom, že některé útvary policie jsou též oprávněny vydávat stanoviska v případě, kdy se policie z pozice dotčeného orgánu podílí na tvorbě opatření obecné povahy, realizované příslušnými orgány veřejné správy. Přes to, že reformě policie není v rámci této práce věnována žádná samostatná kapitola, snažím se i v tomto ohledu představit některé své úvahy. Předmětem těchto úvah jsou jednotlivé reformní kroky, jež byly doposud ve vztahu k policii uskutečněny. To z toho dŧvodu, že téma reformy dle mého názoru nepochybně velmi úzce souvisí jak s organizačním, tak především funkčním pojetím policie. Směr, kterým se reforma policie ubírá, bezprostředně ovlivňuje to, které úkoly a činnosti policie plní a vykonává, a jaké oblasti státní správy jsou svěřeny do její pŧsobnosti. Mimo to, že je práce členěna na jednotlivé kapitoly, podkapitoly a oddíly, je celý její obsah ještě pomyslně rozdělen do dvou částí, a to na část teoretickou a část praktickou. Za část teoretickou je možno považovat první, druhou a třetí kapitolu mé práce, což mimo jiné znamená, že zde v přiměřené míře čerpám rŧzné informace z vhodných zdrojŧ, a to ať již z učebnic, monografií a jiné odborné literatury, tak především z judikatury a právních předpisŧ. Tato část práce je vyjádřením současného právního stavu „de lege lata“. Následující čtvrtá kapitola je zaměřena především na komparaci teorie a poznatkŧ z praxe a jejich vzájemného zhodnocení. V této části práce se snažím ve větší míře než v předchozí představit především své vlastní myšlenky, jakož i některé 11

návrhy na řešení předkládaných problémŧ „de lege ferenda“. Což samozřejmě ani zde nevylučuje podpŧrné užití cizích zdrojŧ. Mimo to, v obsahu celé své práce čerpám některé informace taktéž z vlastních seminárních a semestrálních prácí, ve kterých jsem se věnoval tématŧm, jež souvisí s předmětem této práce. Jak v rámci celé své práce, tak i v rámci jejích jednotlivých částí a kapitol postupuji vždy od obecného ke konkrétnímu. Při tvorbě své práce jako celku vycházím především z vlastních zkušeností, postřehŧ a poznatkŧ, získaných v rámci svého pŧsobení v řadách policie. Co se týká metod uplatněných při tvorbě práce a při řešení předkládaných problémŧ, jedná se především o metodu analytickou, jež spočívá v rozboru současného právního stavu a reflexi odborné literatury. Dále je to metoda komparativní, která představuje srovnání teorie (jež je vyjádřena především v právních normách a odborné literatuře) a praxe. Uplatňuji zde též metodu historicko-srovnávací, v rámci níž provádím srovnání právního stavu současného se stavem minulým z hlediska historického vývoje. A nakonec uplatňuji též metodu interpretační, pomocí níž představuji své myšlenky a závěry ve vztahu k danému tématu své práce. Hlavním cílem předkládané práce je, jak již bylo řečeno na začátku tohoto úvodu, podat analýzu policie, jakožto orgánu státní správy (a to za prvé z hlediska organizačního, za druhé z hlediska vymezení její pŧsobnosti a za třetí z hlediska funkčního), normativně ohraničenou pŧsobností norem správního práva. Od své práce očekávám především to, že bezezbytku naplní tento cíl, a dále, že svým obsahem pokryje celou danou problematiku, jež je předmětem jejího zadání.

12

1 BEZPEČNOSTNÍ SBORY „Jedním ze základních úkolů státu je zajištění jeho bezpečnosti. Tento úkol stát plní na více úrovních – mezinárodní, celostátní, na jednotlivých stupních územní organizace státu a konečně ve vztahu k jednotlivci.“5 V souvislosti s plněním tohoto úkolu stát zřizuje zvláštní složky, jejichž primárním posláním je především zabezpečovat základní funkce a povinnosti státu vŧči svým občanŧm v oblasti vnitřní i vnější bezpečnosti. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o bezpečnosti ČR“) definuje základní povinnosti státu v oblasti bezpečnosti ve svém čl. 1 tak, že „zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejich demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot je základní povinností státu." Zajišťování bezpečnosti státu se děje prostřednictvím plnění úkolŧ v několika rŧzných oblastech státní správy. Podle dŧvodové zprávy k zákonu o bezpečnosti ČR „vychází koncepce tohoto ústavního zákona z komplexního pojetí bezpečnosti státu, která v sobě obsahuje zahraniční politiku, vojenskou obranu a vnitřní pořádek a bezpečnost. Jejím cílem je všestranná péče o člověka, o jeho život, o dodržování lidských práv a svobod, o ochranu majetku a životních jistot a o zachování funkcí státu jako instituce, která zajišťuje bezpečnost.“6 Každý moderní, rozvinutý a civilizovaný stát světa, který plní úkoly v oblasti bezpečnosti jako jednu ze svých priorit, jež od něj jeho občané právem očekávají, musí nutně disponovat soustavou specializovaných orgánŧ státní správy, které plnění těchto úkolŧ zajišťují. I když se počet a pojmenování těchto orgánŧ v rámci jednotlivých státŧ liší stejně tak, jako jsou v rŧzných státech světa rozdílně upraveny jejich pravomoci a pŧsobnost, zpravidla každý fungující stát musí disponovat minimálně čtyřmi základními druhy státních orgánŧ, jež zajišťují jeho bezpečnost. Za prvé je to veřejný záchranný sbor, který je určen k plnění úkolŧ při ochraně životŧ, zdraví a majetku obyvatel v případě požárŧ, prŧmyslových havárií, přírodních katastrof, hromadných neštěstí, atd. Za druhé veřejný bezpečnostní sbor, jenž zajišťuje základní záležitosti na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti státu, bezpečnosti osob a majetku, a který se též zpravidla zaměřuje na odhalování, popřípadě i vyšetřování trestné činnosti spáchané na území daného státu. Za třetí pak veřejný bezpečnostní sbor, zajišťující bezpečnost a pořádek při výkonu pravomocí soudŧ, který povětšinou zpravidla zároveň vykonává i ostrahu věznic. V neposlední řadě, za čtvrté, veřejný bezpečnostní sbor, jehož posláním je zabývat se zpravodajskou a informační činností,

5

FILIP, J. Nástin problému bezpečnosti státu z pohledu Ústavního práva. In: DANČÁK, B., ŠIMÍČEK, V. (eds.). Bezpečnost České republiky – právní aspekty situace po 11. září 2001. 1. vyd. Brno: MU, 2002, s. 11. 6 Srov. Dŧvodová zpráva k Ústavnímu zákonu č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vydaná vládou České republiky dne 10. 9. 1997.

13

kdy jeho hlavním úkolem je především vyhledávání a vyhodnocování informací nezbytných pro zajištění vnitřní i vnější bezpečnosti daného státu.7 Na tomto místě bych se rád v krátkosti zastavil u pojmŧ „veřejný sbor“8 a „bezpečnostní sbor“. Dle mého názoru jsou oba tyto pojmy do značné míry zástupné9, kdy pro souhrnné označení orgánŧ státní správy, jejichž posláním není ve všech případech pouze zajištění bezpečnosti (např. Hasičský záchranný sbor, celní správa, Generální inspekce bezpečnostních sborŧ) se jeví jako vhodnější označení „veřejné sbory“. Ve své práci však vycházím ze znění zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníkŧ bezpečnostních sborŧ ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o služebním poměru“), který v svém § 1 odst. 1 uvádí, že „bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace.“10 7

Tyto zpravodajské a informační služby lze zpravidla ještě dále rozdělit, a to na informační služby, jejichž činnost je zaměřena na boj proti organizovanému zločinu, terorismu a nepřátelským silám, pŧsobícím uvnitř státu, které by mohly narušit jeho základní fungování, demokratické zřízení a ústavní pořádek. A na zpravodajské služby, které vyhledávají a vyhodnocují informace pocházející ze zahraničí, jež jsou nezbytné pro ochranu ekonomických zájmŧ státu a obranu země před nepřátelskými silami a mocnostmi stojícími vně daného státu, tedy například před vojenskými hrozbami, které by mohly narušit územní celistvost státu. 8 Pojem „veřejné sbory“ se objevuje například ve stejnojmenném společném díle autorŧ Mates, P., Škoda, J., Vavera, F. Viz MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, 384 s. 9 Rozdíl cítím snad jedině v tom, že pojem „veřejný sbor“ je pojmem širším, kdy tento v sobě zahrnuje (mimo bezpečnostních sborŧ) i ty orgány státní správy, jejichž posláním není primárně zachování bezpečnosti, (jako je například Hasičský záchranný sbor, který je sborem záchranným, či celní správa, která je primárně správním úřadem a orgánem dozoru, Generální inspekce bezpečnostních sborŧ, jež je především orgánem inspekčním a orgánem činným v trestním řízení, dále též zpravodajské služby, které se v mnoha ohledech řídí vlastním specifickým režimem, především co se týká úřadu pro zahraniční styky a informace). Pojem „bezpečnostní sbor“ potom naopak zahrnuje pouze ty orgány státní správy, jejichž posláním je především plnění úkolŧ v rŧzných oblastech souvisejících se zachováním bezpečnosti uvnitř státu. Zde je ale třeba připomenout, že zákon o služebním poměru žádné takové rozlišení neuplatňuje a zná (užívá) pouze označení „bezpečnostní sbor“. 10 Vedle toho se v rámci rŧzných pramenŧ lze setkat i s jinými, rozdílnými názory na to, které orgány veřejné moci lze též zahrnout pod označení „bezpečnostní“ či „veřejné“ sbory. Např. ve výše zmíněném společném díle autorŧ Mates, P., Škoda, J., Vavera, F. se uvádí, že „v literatuře se objevuje též pojem tzv. subsidiárních či asistenčních veřejných sborů. Tuto povahu má u nás zejména armáda, pokud je povolána k plnění úkolů policie.“ MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1-2. Dle názoru D. Hendrycha „Mezi veřejné ozbrojené sbory jako vykonavatele státní správy armádu nezařazujeme, neboť státní správu ve věcech obrany státu vykonává přímo ministerstvo a jím přímo řízené organizační složky v území. Mezi veřejné ozbrojené sbory nepatří ani celní správa, přestože jsou v ní ozbrojené složky. Účel celní správy ji organizačně vymezuje jako správní úřad.“ HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, s. 145. P. Mates a M. Starý ve své publikaci věnované obecné části správního práva naopak mezi veřejné sbory zařazují vedle policie, Hasičského záchranného sboru ČR, Celní správy ČR, Vězeňské služby ČR, Bezpečnostní informační služby, Úřadu pro zahraniční styky a informace, též i Armádu ČR, Vojenskou kancelář prezidenta republiky, Hradní stráž, Vojenskou policii a policii obecní. Srov. MATES, P., STARÝ, M. Základy správního práva – obecná část. 1. vyd. Praha: EUPRESS - Vysoká škola finanční a správní, 2009, s.122. Nejvyšší soud se k otázce vymezení bezpečnostních sborŧ vyjádřil takto: „Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České

14

Z tohoto dŧvodu pro všechny výše uvedené orgány státní správy užívám v textu své práce jednotné označení „bezpečnostní sbor“. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „Ústava“) neupravuje konkrétně postavení jednotlivých bezpečnostních sborŧ, ani se o bezpečnostních sborech ve svém obsahu nezmiňuje, ale pouze hovoří obecně o moci výkonné (jejíž součástí bezpečnostní sbory jsou). Na činnost bezpečnostních sborŧ je nutno vztáhnout ta ustanovení Ústavy, kde se hovoří o moci výkonné. Až jednotlivé zákony konkretizují obecná ustanovení obsažená v těchto článcích Ústavy. Co se týká ostatních ústavních zákonŧ, o bezpečnostních sborech hovoří především zákon o bezpečnosti ČR. Dle čl. 3 odst. 1 tohoto zákona „Bezpečnost České republiky zajišťují ozbrojené síly, ozbrojené bezpečnostní sbory, záchranné sbory a havarijní služby.“

1.1 OBECNÁ CHARAKTERISTIKA BEZPEČNOSTNÍCH SBORŦ „Nalézt prvek, v němž by byl obsažen svorník společný pro všechny veřejné sbory, není záležitostí právě jednoduchou. Všechny tyto sbory nejsou totiž veřejné v tom smyslu, že by jejich příslušníky mohl na základě stanovených vnějších znaků každý běžně identifikovat. V tom případě by sem nemohly náležet zpravodajské služby, pro které je charakteristické právě to, že jejich příslušníci působí utajeně. Nelze použít ani poměrně jednoduché vymezení, že jde o ty sbory, které jsou takto označeny zákonem. Ve smyslu zákona o služebním poměru by mezi veřejné sbory nepatřila Vojenská policie, Vojenské zpravodajství ani obecní policie. Pouze většinově přichází v úvahu kritérium organizačního uspořádání, z něhož se však vymyká obecní policie.“11 Stejně tak není možné říci, že všechny bezpečnostní (veřejné) sbory plní své úkoly pouze na základě právních norem náležejících do jednoho právního odvětví. Realizace činnosti bezpečnostních sborŧ se pohybuje povětšinou v oblasti pŧsobnosti norem správního práva, ale ani toto však není pravidlem.12

republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace.“ Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2009, sp. zn. 8 Tdo 1411/2009. Nejvyšší soud se ve svém rozhodnutí tedy naopak nezmiňuje o armádních složkách včetně Vojenské policie a Vojenského zpravodajství, které logicky pokládá za součást Armády ČR, která bezpečnostním sborem v tomto smyslu není a vychází ve svém výčtu bezpečnostních sborŧ ze znění zákona o služebním poměru. 11 MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1. 12 Srov. § 12 odst. 1 a odst. 2 písm. a) až i) trestního řádu. To, co všechny bezpečnostní sbory spojuje bez ohledu na to, kterému ústřednímu orgánu státní správy jsou podřízeny, jaké oblasti státní správy náleží do jejich pŧsobnosti, a které právní odvětví svými normami upravuje plnění jejich úkolŧ je skutečnost, že vykonávají svoji činnost vždy pouze ve veřejném zájmu. „To, co tedy činí tyto sbory veřejnými, je jejich veřejně právní charakter jak co do jejich zřízení, které se děje zákonem, resp. na základě zákona, tak i obsah činnosti, která je regulována předpisy veřejného, především správního práva, přičemž jejich zřizovatelem je stát nebo obec.“ MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 1. To samozřejmě neznamená, že by se v některých případech na zajištění bezpečnosti (především zajištění veřejného pořádku a ochraně osob a majetku) nemohly podílet i soukromoprávní subjekty. Rozdíl je ovšem v tom, že zaměstnanci těchto soukromoprávních subjektŧ se

15

Společným znakem bezpečnostních sborŧ je však ta skutečnost, že při plnění svých úkolŧ, tedy při výkonu služby13, se jejich příslušníci nacházejí v postavení úřední osoby14, což jim umožňuje využívat některá oprávnění, ale též zakládá řadu povinností, které plynou z právních norem upravujících pravomoci a pŧsobnost toho kterého bezpečnostního sboru. Institut úřední osoby, v jehož režimu se příslušníci všech bezpečnostních sborŧ při výkonu služby nachází, je především zavazuje k povinnosti jednat v rámci výkonu služby vždy výhradně ve veřejném zájmu. Jednotlivé bezpečnostní sbory spadají do kompetence rŧzných ústředních orgánŧ státní správy (ministerstev) či přímo vlády. Policie a Hasičský záchranný sbor náleží do pŧsobnosti Ministerstva vnitra. Vojenská policie je součástí Ministerstva obrany. Vězeňská služba patří do resortu Ministerstva spravedlnosti. Celní správa je podřízena Ministerstvu financí. „Bezpečnostní informační služba představuje samostatný sbor, jehož příjmy a výdaje tvoří samostatnou kapitolu státního rozpočtu. Zákon jí přiznává postavení organizační jednotky státu. Vymezení postavení, resp. vztahu Úřadu pro zahraniční styky a informace k jiným orgánům, zákon neupravuje.“15 I přesto, že ředitele Úřadu pro zahraniční styky a informace jmenuje a odvolává ministr vnitra se souhlasem vlády, a že rozpočet tohoto úřadu je součástí rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra, úřad sám není součástí Ministerstva vnitra, ale má postavení organizační složky státu. Vojenské zpravodajství je v kompetenci Ministerstva obrany.16 „Veřejné sbory jsou tedy řízeny z jednoho centra ministerstvem, ministrem či vládou, a přímo pak příslušnou ústřední organizační složkou, resp. „ředitelem“ toho kterého veřejného sboru (ředitelem, generálním ředitelem, policejním prezidentem atd.). Tyto organizační složky bývají někdy součástí příslušného ministerstva, jindy jsou samostatné. Uvedený model není ovšem univerzální, existují od něj větší či menší odchylky.“17 Výjimku tvoří především obecní policie, která není orgánem státní správy, nýbrž orgánem územní samosprávy, přesněji řečeno orgánem obce. Obecní policie je zřizována a zrušována obecně závaznou vyhláškou vydanou zastupitelstvem obce na základě § 35a odst. 2 a § 84 odst. 2 písm. o) zákona č. 128/2000 Sb. o obcích ve znění pozdějších předpisŧ a § 1 odst. 1 zákona ČNR č. 553/1991 Sb. o obecní policii ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o obecní policii“). Dle § 3 odst. 1 zákona o obecní policii řídí obecní policii starosta obce nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený nacházejí ve zcela jiném právním režimu a vŧči adresátŧm svého pŧsobení vystupují ve zcela jiném postavení než příslušníci bezpečnostních sborŧ. 13 Dle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2009 sp. zn. 8 Tdo 1411/2009. „Výkonem služby se (mimo jiné) rozumí úkony a činnosti realizující oprávnění a povinnosti stanovené právními předpisy upravujícími působnost bezpečnostního sboru“. 14 Co se týká definice pojmu „úřední osoba“, srov. např. § 127 odst. 1 písm. e) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „trestní zákoník“) či § 14 odst. 1 správního řádu. 15 MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 31. 16 Srov. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 31. 17 Tamtéž, s. 19.

16

zastupitelstvem obce. Na návrh osoby podle § 3 odst. 1 tohoto zákona mŧže zastupitelstvo obce pověřit plněním některých úkolŧ při řízení obecní policie určeného strážníka.18 Pro bezpečnostní sbory je dále typická vzájemná provázanost a spolupráce při plnění jejich úkolŧ, neboť oblasti pŧsobnosti jednotlivých bezpečnostních sborŧ na sebe mnohdy navazují, či se dokonce přímo překrývají. Příkladem provázanosti a vzájemné spolupráce rŧzných bezpečnostních sborŧ je činnost integrovaného záchranného systému, který je uplatňován v případě vzniku mimořádných událostí, při potřebě provádět současně záchranné a likvidační práce dvěma nebo více složkami integrovaného záchranného systému. Konkrétní postupy a úkoly jednotlivých bezpečnostních sborŧ v těchto případech jsou upraveny především zákonem č. 239/2000 Sb. o integrovaném záchranném systému ve znění pozdějších předpisŧ, jakož i dalšími zvláštními zákony a vyhláškami. Tento přístup je uplatněním zásady subsidiarity orgánŧ státní správy. „Četnost a složitost protiprávních jednání narušujících veřejný pořádek a další oblasti společenských vztahů vyžaduje koordinaci sil a prostředků dalších subjektů, které se taktéž podílejí na plnění uvedených úkolů.“19 Z tohoto dŧvodu většina zákonŧ, jež upravuje postavení a činnost jednotlivých bezpečnostních sborŧ obsahuje v rŧzné míře ustanovení o vzájemné spolupráci, a to ať již s ostatními bezpečnostními sbory, jinými orgány veřejné správy, tak i s právnickými a fyzickými osobami.20 V zákoně o policii jsou možnosti spolupráce upraveny asi nejširším zpŧsobem ve srovnání s ostatními zákony upravujícími formy a možnosti spolupráce jednotlivých bezpečnostních sborŧ. Formy a možnosti spolupráce policie upravuje především § 14 až 17 tohoto zákona. V § 14 je uvedeno, „že policie při plnění svých úkolů spolupracuje s ozbrojenými silami, bezpečnostními sbory a dalšími orgány veřejné správy, jakož i s právnickými a fyzickými osobami.“ Možnosti spolupráce policie je tak možno rozdělit na dvě základní oblasti. Za prvé se jedná o oblast spolupráce s orgány veřejné správy, ozbrojenými silami a ostatními bezpečnostními sbory.21 Za druhé se zde nabízí též možnost spolupráce policie právnickými a fyzickými osobami dle § 17. Mimo to se v § 16 poměrně podrobně hovoří o možnosti spolupráce policie s obcemi, případně městskými částmi hlavního města Prahy. Tato forma spolupráce je realizována především prostřednictvím písemných koordinačních dohod uzavíraných za účelem stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. 18

Srov. § 3 odst. 2 zákona o obecní policii. MACEK, P. et al. Bezpečnostní služby. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2001, s. 57. 20 Např. v případě Hasičského záchranného sboru jsou možnosti spolupráce upraveny v § 1 odst. 3 a 4 zákona č. 238/2000 Sb. o Hasičském záchranném sboru České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o HZS“). V případě vězeňské služby jsou spolupráci věnovány § 14, 24 a 24a zákona ČNR č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o vězeňské službě“). 21 Poměrně specifickou (a samostatně upravenou) formu spolupráce s ostatními bezpečnostními sbory a ozbrojenými silami představuje povolání vojákŧ, příslušníkŧ Vězeňské služby a příslušníkŧ Celní správy, k plnění úkolŧ policie dle § 22 zákona o policii. 19

17

Další významnou oblast spolupráce představuje možnost spolupráce na mezinárodní úrovni. A to především mezi bezpečnostními sbory jednotlivých státŧ Evropské unie. Neboť v dnešním globalizovaném světě (zvláště v oblasti evropského prostoru, kde jednu ze základních svobod představuje volný pohyb osob v rámci zemí Evropské unie náležejících do Schengenského prostoru, dŧsledkem čehož trestná činnost překračuje hranice jednotlivých státŧ) je nezbytné vnitřní bezpečnost státu zabezpečovat i ve spolupráci se zahraničními subjekty. Vzhledem ke stále se rozšiřující globalizaci tyto mezinárodní formy spolupráce nabývají čím dál více na významu.22 Míra, jakož i formy mezinárodní spolupráce jsou u jednotlivých bezpečnostních sborŧ upraveny rozdílně, a to především s ohledem na jejich poslání.23

1.2

KONTROLA BEZPEČNOSTNÍCH SBORŦ

Stejně jako v případě ostatních orgánŧ veřejné moci, tak i v případě bezpečnostních sborŧ je nedílnou podmínkou jejich efektivního fungování kontrola. Kontrolu lze tradičně rozdělit na vnitřní (interní) a vnější (externí). Vnitřní kontrolu v případě bezpečnostních sborŧ provádějí zejména interní kontrolní orgány, jež jsou součástí organizační struktury toho kterého bezpečnostního sboru. Například v případě policie se jedná o odbory vnitřní kontroly, které pŧsobí v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie. Tyto kontrolní orgány však mají oprávnění projednávat pouze mírnější, především kázeňské prohřešky příslušníkŧ policie, jejichž závažnost je na úrovni přestupku či disciplinárního správního deliktu. Vážnějšími proviněními příslušníkŧ nejen policie, ale i ostatních bezpečnostních sborŧ, (jež například naplňují znaky skutkové podstaty některého trestného činu), se již zpravidla zabývají orgány vnější kontroly, které jsou od těchto bezpečnostních sborŧ odděleny a na nich zcela nezávislé. Dříve, než nabyl účinnosti zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborŧ ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o generální inspekci“), tedy přesněji řečeno do 1. ledna roku 2012, byly jednotlivé bezpečnostní sbory dozorovány rŧznými inspekčními orgány, které byly oprávněny prověřovat, zda nedošlo ke spáchání trestného činu příslušníkem bezpečnostního sboru, který náležel do pŧsobnosti toho kterého inspekčního orgánu. V tomto případě se též často jednalo spíše o kontrolu vnitřní. V současné době však již vnější kontrolu veškerých bezpečnostních sborŧ (vyjma zpravodajských služeb) vykonává pouze jediný inspekční orgán. Tím je 22

Srov. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 285. 23 V případě policie je mezinárodní spolupráci věnována celá hlava XI., konkrétně § 89 až 94 zákona o policii. V § 89 tohoto zákona se uvádí, že „policie při plnění svých úkolů spolupracuje s mezinárodní organizací Interpol, Evropským policejním úřadem, příslušnými orgány a institucemi Evropské unie a jejích členských států a s jinými mezinárodními organizacemi, zahraničními bezpečnostními sbory a dalšími příslušnými zahraničními subjekty.“ Některé činnosti prováděné policií v rámci mezinárodní spolupráce jsou však upraveny i v jiných částech zákona o policii. Např. § 84 upravuje zpracování údajŧ v Schengenském informačním systému.

18

Generální inspekce bezpečnostních sborŧ (dále jen „generální inspekce“). Pŧsobnost, úkoly a oprávnění generální inspekce upravuje zákon o generální inspekci.24 V případě zpravodajských služeb je jejich kontrola koncipována dosti odlišně od kontroly ostatních bezpečnostních sborŧ. To souvisí s jejich specifickým postavením, které je dáno především zaměřením jejich činnosti na práci s utajovanými informacemi, kdy v podstatě veškeré úkoly prováděné zpravodajskými službami se realizují v rámci některého stupně utajení. Zpravodajské služby tedy pracují s informacemi, které v případě jejich vyzrazení či jiného zneužití mohou mít v nejhorším případě i vážné dŧsledky pro bezpečnost státu. Tomu tedy musí také odpovídat systém jejich kontroly. Další formu kontroly bezpečnostních sborŧ představuje kontrola soudní. Ta má své místo jak v případě kontroly zpravodajských služeb, tak i v případě kontroly ostatních bezpečnostních sborŧ. Soudní kontrola bezpečnostních sborŧ má několik podob. Jednou z nich je kontrola tzv. obecnými soudy, která se uplatní například při plnění jednotlivých konkrétních úkolŧ zpravodajských služeb, v případě, že je při nich používána jejich zpravodajská technika. Tento zpŧsob soudní kontroly je v podstatě totožný se zpŧsobem soudní kontroly uplatňovaným i v případě ostatních bezpečnostních sborŧ, které jsou oprávněny používat obdobných prostředkŧ, jako je zpravodajská technika, jež představují značný zásah do ústavně zaručených práv a svobod.25 Například v případě policie je pro použití některých zajišťovacích úkonŧ a operativně pátracích prostředkŧ, které je policie oprávněna využívat dle příslušných ustanovení trestního řádu, taktéž vyžadován předchozí souhlas soudce či předsedy senátu, a jeho následný dohled nad prŧběhem těchto úkonŧ. V těchto případech se jedná především o kontrolu předběžnou a prŧběžnou. Jinou formou soudní kontroly uplatňovanou v případě bezpečnostních sborŧ je možnost jejich kontroly prostřednictvím tzv. správního soudnictví. Poslední a poměrně specifickou formu soudní kontroly bezpečnostních sborŧ představuje též možnost jejich kontroly v rámci ústavního soudnictví.26 V těchto případech se jedná především o kontrolu následnou. Přestože instituce Veřejného ochránce práv nepředstavuje typický kontrolní orgán, považuji za vhodné se o jeho existenci v souvislosti s kontrolou bezpečnostních sborŧ též zmínit. Neboť jeho posláním je především pŧsobit při ochraně osob před nezákonným jednáním úřadŧ a některých dalších institucí, jakož i před nezákonným

24

Dle § 2 zákona o generální inspekci je úkolem generální inspekce „především vyhledávat, odhalovat a prověřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je příslušník Policie České republiky, celník, příslušník Vězeňské služby České republiky anebo příslušník inspekce a též civilních zaměstnanců těchto sborů.“ 25 Např. k odposlechu telefonických hovorŧ orgány veřejné moci Ústavní soud uvádí následující: „Odposlouchávání telefonních rozhovorů veřejnou mocí (stejně jako jiné tajné sledování) přestavuje vážné omezení základních práv a svobod.“ Nález Ústavního soudu ze dne 29.2.2008 sp.zn. I. ÚS 3038/07. 26 „Naše platná právní úprava, zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, počítá ve sféře přezkoumání rozhodnutí správních orgánů soudem i s možností ústavně soudního přezkoumání pravomocných rozhodnutí správních orgánů, jako orgánů veřejné moci.“ PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 335-336.

19

pŧsobením bezpečnostních sborŧ.27 Kontrolní pŧsobení veřejného ochránce práv se mŧže týkat všech bezpečnostních sborŧ vyjma zpravodajských služeb. Jeho pŧsobnost se též nevztahuje na policii v případě, že tato vystupuje v pozici orgánu činného v trestním řízení.28 Mimo to, veřejný ochránce práv systematicky navštěvuje místa, kde se nachází nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě veřejnou mocí. To znamená, že pravidelně navštěvuje nejen veškeré typy věznic, ale například i policejní cely atd. Specifikum kontroly prováděné veřejným ochráncem práv se nalézá v tom, že sám nemá oprávnění zasahovat do činnosti orgánŧ veřejné moci, které podrobuje své kontrole, ani tyto sankcionovat, či jinak na nich vynucovat povinnosti k nápravě. Pouze tyto orgány písemně upozorní na zjištěné nedostatky a v případě, že tyto orgány samy zjištěné nedostatky ve stanovené lhŧtě dobrovolně neodstraní, zveřejňuje výsledky své kontrolní činnosti a o zjištěných nedostatcích informuje nadřízený úřad.29 „Hrozba“ zveřejnění výsledkŧ kontroly veřejného ochránce práv, při níž byly zjištěny nedostatky, má být sama o sobě dostatečně motivující pro to, aby tyto orgány samy učinily patřičné kroky k nápravě nežádoucího stavu. Co se týká efektivity kontroly činnosti bezpečnostních sborŧ (především kontroly činnosti zpravodajských služeb), začalo se na toto téma ve větší míře hovořit po aféře údajného neoprávněného využívání činností vojenského zpravodajství pro soukromé a osobní účely vrchní ředitelkou sekce kabinetu předsedy vlády České republiky.30

27

Srov. § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“). 28 Srov. § 1 odst. 7 zákona o veřejném ochránci práv. 29 Srov. § 1 odst. 3, 4 a § 20 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci práv. 30 Ústavní soud se ke zpŧsobu zacházení s informacemi získanými zpravodajskými službami v rámci plnění jejich úkolŧ vyjádřil takto: „Plnění úkolů zpravodajských služeb vyžaduje nezbytně též její oprávnění ukládat, uchovávat a využívat údaje o fyzických a právnických osobách. V souvislosti s tím jsou zpravodajské služby povinny zabezpečit ochranu údajů obsažených ve svých evidencích před vyzrazením, zneužitím, poškozením, ztrátou a odcizením.“ Nález pléna Ústavního soudu ze dne 10. 4. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 34/95.

20

2 POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY V ORGANIZAČNÍ STRUKTUŘE STÁTNÍ SPRÁVY A ORGANIZAČNÍ STRUKTURA POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY „Obecně lze v rámci základní organizační struktury moderního státu nalézt tři druhy státních institucí, které se odlišují (právním) postavením a zaměřením svých činností (funkcemi). Jedná se za prvé o státní orgány, mezi které patří například parlament, hlava státu, vláda, soudy atd. Za druhé jsou to zvláštní složky, které zahrnují především veřejné sbory a armádu. A nakonec také státní organizace a státní zařízení.“31 Tyto tři druhy státních institucí tvoří v souhrnu základní organizační strukturu státu, tzv. státní mechanizmus. Nejdŧležitějšími z hlediska fungování státu jsou státní orgány, neboť ty představují základní a rozhodující složky organizace státu.32 Vzájemné uspořádání a vztahy jednotlivých státních orgánŧ v rámci moderních demokratických státŧ světa se v současné době uskutečňují především na základě teorie dělby moci.33 Teorie dělby moci jednak odpovídá na otázku, komu patří moc ve státě a dále též jakým zpŧsobem je tato moc uplatňována. Česká republika dle znění její Ústavy odpovídá tradičním znakŧm parlamentní formy vlády s republikánským zřízením.34 V České republice je uplatňována forma zastupitelské demokracie, založená na trialistickém pojetí dělby moci, jež je realizována prostřednictvím orgánŧ moci zákonodárné, která vyjadřuje obecnou vŧli státu a přijímá zákony, moci výkonné, která tyto zákony vykonává a moci soudní, která trestá porušení zákonŧ a rozhoduje spory.35 Konkrétně je toto vyjádřeno v čl. 2 odst. 1 Ústavy, kde se říká, že „lid je zdrojem veškeré státní moci36; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ Vzhledem k tématu této práce se budu nadále zabývat již pouze orgány moci výkonné, a to orgány státní správy. Moc výkonná, přesněji řečeno předmět jejího pŧsobení, je vzhledem k značné šíři svého rozsahu nejčastěji definován prostřednictvím negativního materiálního (tzv. substraktivního) vymezení, které říká, že veřejná správa je činností státu nebo jiného státem zmocněného subjektu, která není zákonodárstvím ani soudnictvím.37 Přesto, že moc výkonná zahrnuje v podstatě celý státní aparát vyjma orgánŧ náležejících moci zákonodárné (Parlament České republiky) a soudní (soustava soudŧ), ústavní úprava 31

FILIP, J., SVATOŇ, J., ŠIMÁČKOVÁ, K. Státověda. 1. vyd. Brno: MU, 2009, s. 20. Srov. Tamtéž, s. 20. 33 Teorii dělby moci propracoval již v první polovině 18. století ideolog francouzského osvícenství Ch. L. Montesquieu (1689-1755) ve svém díle Duch zákonů.“ PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 20. 34 Srov. FILIP, J. Ústavní právo. 2. opravené doplněné vyd. Brno: MU, 2010, s. 57. 35 Srov. KROUPA, J. Základy politického systému České republiky. 1. vyd. Brno: MU, 2010, s. 15. 36 Idea suverenity lidu je – vedle ideje dělby moci – druhým stěžejním postulátem, který ovlivnil a ovlivňuje novodobý ústavní vývoj.“ BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, 2003, s. 215. 37 Srov. HENDRYCH, D. et al. Správní právo – Obecná část. 4. změněné a doplněné vyd. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 4. Též srov. TOMANCOVÁ, J., SCHELLE, K. et al. Právní nauka pro pracovníky veřejné správy. 1. vyd. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 26. 32

21

pojednávající o moci výkonné se soustřeďuje především na úpravu postavení prezidenta republiky a vlády. U ostatních úřadŧ ji svěřuje zákonu.38 Stát vykonává svoji správu jednak sám prostřednictvím svých orgánŧ, které za tímto účelem zřizuje, a které jsou jeho součástí jakožto přímí vykonavatelé státní správy anebo prostřednictvím orgánŧ některých dalších subjektŧ, které jsou od státu sice odděleny, ale na které stát přenesl svoji pŧsobnost v některých oblastech. Jedná se především o orgány územních samosprávných celkŧ, atd., které se označují jako nepřímí vykonavatelé státní správy.39 Mezi orgány státní správy (tedy její přímé vykonavatele) patří především vláda, ústřední orgány státní správy a územně dekoncentrované (specializované) orgány státní správy (mezi které náleží i bezpečnostní sbory).

2.1 VLÁDA A ÚSTŘEDNÍ ORGÁNY STÁTNÍ SPRÁVY Ústava hovoří o vládě ve své hlavě třetí, která je věnována moci výkonné. Dle čl. 67 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. „Vláda má mezi orgány státní správy specifické postavení v tom smyslu, že navzdory tomu, že je vrcholným orgánem výkonné moci, začínají převažovat její funkce politické. V systémech vycházejících z volebních výsledků vytváří vládu obvykle ty politické strany, jež hrají významnou roli v parlamentu, a vláda se tak pochopitelně stává nástrojem politického řízení. Stáváme se tak svědky toho, že na vládní úrovni často nejsou přijímána řešení optimální, ale řešení odpovídající politice té které vládní strany (a jejímu volebnímu programu.)“40 Vláda je oprávněna vydávat podzákonné normativní správní akty v podobě nařízení vlády, které vláda vydává k provedení zákona a v jeho mezích.41 Vláda jakožto orgán kolegiální rozhoduje ve sboru. Rozhoduje formou usnesení, jež je výsledkem projednání zpravidla písemného materiálu, který předkládá k projednání některý člen vlády. K přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členŧ vlády.42 Prostřednictvím usnesení vlády vyjadřuje vláda svoji vŧli navenek a stanovuje cíle vládní politiky realizované jednotlivými ministerstvy, jichž se usnesení vlády týkají a jež jsou pro ministry závazné.

38

Srov. MAN, V., SCHELLE, K. Základy ústavního práva České republiky. 1. vyd. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2006, s. 73. 39 Dle Rozsudku Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004-67. „Přenesení působnosti orgánů státní správy na orgány samosprávy znamená, že samospráva vykonává tuto přenesenou působnost jménem státu, nikoliv jako působnost vlastní. V důsledku toho orgány státní správy vykonávají kontrolu nad výkonem „přenesené“ státní správy samosprávou a vydávají závazné pokyny a směrnice o tom, jakým způsobem mají samosprávné orgány o právech a povinnostech občanů rozhodovat“. 40 KINDL, M. et al. Základy správního práva. 2. upravené vyd. Plzeň: Aleš Čeňek, 2009, s. 41. 41 Srov. čl. 78 Ústavy. 42 Srov. čl. 76 odst. 2 Ústavy.

22

Jednotliví členové vlády, ministři, spravují jednotlivá ministerstva, tedy ústřední orgány státní správy, se všeobecnou místní a s přesně vymezenou věcnou pŧsobností.43 Jejich konkrétní počet není Ústavou určen. V současné době v České republice pŧsobí 14 ministerstev. Bližší vymezení pŧsobnosti jednotlivých ministerstev upravuje zákon ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánŧ státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „kompetenční zákon“). Ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit pouze zákonem. Přestože v rámci svěřených resortŧ jednotliví ministři rozhodují v podstatě monokraticky, jsou ve své činnosti podřízení kolektivnímu rozhodnutí vlády a odpovědni ze svých krokŧ předsedovi vlády, jež mŧže navrhnout prezidentu republiky odvolání kteréhokoli ministra. Podobně jako vláda, mají i ministerstva oprávnění vydávat v mezích zákona normativní (abstraktní) správní akty, jež mají povahu prováděcího předpisu. V případě ministerstev a jiných správních úřadŧ se jedná o obecně závazné právní předpisy, jimiž se provádějí zákony. Vláda jako taková nemá, přesněji řečeno by v ideálním případě neměla mít, v podstatě žádný přímý mocenský vztah k policii, zejména co se týká plnění jejích konkrétních úkolŧ (především v oblasti trestního řízení). Neboť jak již bylo výše řečeno, vláda je subjektem zejména politickým. A v moderním právním státě založeném na demokratických principech vládnutí by policie měla být apolitická, což znamená nezávislá na všech politických (i jiných) vlivech, které by mohly ohrozit její nezávislost a nestrannost při plnění svých úkolŧ. Realita je ovšem taková, že policie jakožto orgán státní správy je (i přes svoji formální nezávislost) v jistém smyslu od vlády (tedy vrcholného ústředního orgánu státní správy) „odvozena“, a tedy vládě svým zpŧsobem podřízena. Zejména skrze vliv ministra vnitra, jehož mŧže vláda (prostřednictvím svého usnesení) zavázat ke splnění určitých úkolŧ v rámci fungování policie, které jsou v souladu s prosazovanou vládní politikou.

2.2 MINISTERSTVO VNITRA Jedná se o tradiční ministerstvo, které spolu s ministerstvem obrany, financí, spravedlnosti a zahraničních věcí má nejdelší historii. V dřívějších obdobích toto ministerstvo spravovalo veškeré vnitřní záležitosti státu. I když to v současné době není již tolik patrné, je toto ministerstvo a jeho činnost úzce spjato s policií. „V období tzv. policejního (absolutistického) státu bylo pro celou oblast vnitřní správy používáno označení správa policejní. Liberální právní stát začal poté zasahovat 43

Mimoto existují i ústřední orgány státní správy, v jejichž čele člen vlády nestojí. Tyto ústřední orgány státní správy jsou na rozdíl od ministerstev více specializované a vykonávají své činnosti pouze na určitých přesně vymezených úsecích státní správy. Z těchto dŧvodŧ jsou kladeny i větší požadavky na odbornost osob, jež stojí v čele těchto specializovaných orgánŧ. V tomto případě se tedy zpravidla nejedná o funkce politické jako v případě ministrŧ.

23

v důsledku rozvíjejících se podmínek ekonomických a společenských do různých vztahů. Z vnitřní správy se tak vydělovala nová specializovaná odvětví státní správy, jako relativně samostatná výseč vnitřní správy se postupně konstituovala správa policejní či bezpečnostní ve vlastním (a také současném) slova smyslu.“44 I když se tedy pod vlivem politicko-ekonomicko-sociálních změn ve společnosti v pozdějším období rozsah pŧsobnosti tohoto ministerstva do značné míry zúžil, zaujímá i dnes Ministerstvo vnitra stěžejní postavení mezi ústředními orgány státní správy. Rozsah pŧsobnosti Ministerstva vnitra je v současné době upraven v § 12 odst. 1 až 6 kompetenčního zákona45. Mimo to je Ministerstvo vnitra též zřizovatelem a provozovatelem školských zařízení využívaných v rámci vzdělávacího programu policie.46 V těchto školských zařízeních absolvují policisté jednak nástupní přípravu spojenou se školením na použití zbraně, dále zde vykonávají povinnou základní odbornou přípravu47 a po té řízenou odbornou praxi, jakož i další kurzy a školení, jichž se policisté účastní během svého profesního života v řadách policie. 44

JURNÍKOVÁ, J. et al. Správní právo – zvláštní část. 6. doplněné přepracované vyd. Brno: MU, 2011, s. 8. 45 Dle § 12 odst. 1 až 6 kompetenčního zákona je „Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, jména a příjmení, matriky, státního občanství, občanské průkazy, hlášení pobytu a evidenci obyvatel, rodná čísla, sdružovací a shromažďovací právo a povolování organizací s mezinárodním prvkem, veřejné sbírky, archivnictví a spisovou službu, zbraně a střelivo, požární ochranu, cestovní doklady, povolování pobytu cizinců a postavení uprchlíků, územního členění státu, státní hranice, jejich vyměřování, udržování a vedení dokumentárního díla a zřizování, uzavírání a změny charakteru hraničních přechodů, státní symboly, volby do zastupitelstev územní samosprávy, do Parlamentu České republiky a volby do Evropského parlamentu konané na území České republiky a volbu prezidenta republiky, krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém, oblast elektronického podpisu, oblast informačních systémů veřejné správy. Ministerstvo vnitra dále plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, správního trestání a spisové služby. Ministerstvo vnitra plní koordinační úlohu v oblasti výkonu veřejné správy svěřené orgánům územní samosprávy. Ministerstvo vnitra plní koordinační úlohu v oblasti služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Ministerstvo vnitra zajišťuje také komunikační sítě pro Policii České republiky, složky integrovaného záchranného systému a územní orgány státní správy a provozuje informační systém pro nakládání s utajovanými informacemi mezi orgány veřejné moci. Ministerstvo vnitra zajišťuje spolupráci v rámci mezinárodní organizace Interpol. Ministerstvo vnitra plní koordinační úlohu pro informační a komunikační technologie.“ 46 V současné době Ministerstvo vnitra provozuje a spravuje tato školská a vzdělávací zařízení: - Policejní akademii České republiky v Praze, - Vyšší policejní školu Ministerstva vnitra v Praze, - Vyšší policejní školu Ministerstva vnitra v Brně, - Vyšší policejní školu Ministerstva vnitra v Jihlavě, - Vyšší policejní školu Ministerstva vnitra v Pardubicích, - Vyšší policejní školu a Střední policejní školu Ministerstva vnitra v Holešově, - Školské účelové zařízení Ministerstva vnitra v Praze – Ruzyni. 47 Základní odborná příprava (dále jen “ZOP“) byla tradičně jednoroční. Rok 2007 byl však rokem, kdy započal hromadný odchod policistŧ do „civilu“, čehož přímým dŧsledkem byl vznik značných „podstavŧ“ v řadách policie. Proto od 1. 1. 2008 byla ZOP zkrácena z pŧvodních 12 měsícŧ na 9 měsícŧ. Následně byla v roce 2008 ZOP opět zkrácena, a to na 6 měsícŧ. Přičemž se uvažovalo i o jejím zkrácení na 3 měsíce, a to vše ve snaze, aby nově nastoupivší policisté byli co nejdříve zařazeni do výkonu služby a zmírnily se tak v té době „katastrofální podstavy“. Ukázalo se však, že zkrácení ZOP se negativně odrazilo na kvalitě vzdělání policistŧ. V současné době se proto uvažuje (či spíše plánuje), že bude ZOP prodloužena na pŧvodních 12 měsícŧ.

24

2.3 POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY Rok 1989 byl rokem počátku zásadních politických a celospolečenských změn. Nastalo několikaleté období transformace, jež se týkala v podstatě všech oblastí fungování státu a jejímž cílem byla přeměna státního režimu od totalitního zřízení směrem k modernímu demokratickému právnímu státu. Na tento proces transformace přímo navazovala reforma veřejné správy (která byla její nedílnou součástí). Tato reforma se zásadním zpŧsobem dotkla všech oblastí veřejné správy, mimo jiné též policie (přesněji řečeno tehdejšího Sboru národní bezpečnosti, jehož složka Veřejné bezpečnosti plnila ve své době obdobné funkce jako později zřízená policie). Cílem těchto změn v případě policie byla přeměna tehdejšího Sboru národní bezpečnosti, coby symbolu neoprávněných represí a nástroje sloužícího k upevňování moci totalitního režimu v moderní, ozbrojený bezpečnostní sbor sloužící veřejnosti, vytvořený po vzoru zahraničních bezpečnostních složek. Novodobá historie policie v České republice sahá do roku 1991, kdy byl do té doby účinný zákon ČNR č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti ve znění pozdějších předpisŧ ke dni 26. 8. 1991 zrušen a nahrazen zákonem ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, který nabyl účinnosti dne 15. 7. 1991, a na jehož základě byl zřízen ozbrojený bezpečnostní sbor České republiky s názvem Policie České republiky. Tento zákon byl nahrazen zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jež nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2009, a který je ve znění pozdějších předpisŧ účinný do dnes. Dŧvod nahrazení předchozího zákona o policii není dle mého názoru zcela zřejmý. Podle mě (současný) zákon o policii nepřinesl nic tak zásadního, co by nebylo možno doplnit či pozměnit formou novely zákona v rámci pŧvodního znění zákona předchozího. Při bližším zkoumání se mi naopak úprava předchozího zákona jeví jako daleko lépe zpracovaná.48 Asi nejzásadnější změnou, kterou zákon o policii přinesl, byla přeměna organizačního uspořádání policie tak, aby územní obvody jednotlivých krajských ředitelství policie kopírovaly územní členění státu na kraje v současné podobě. V tomto směru reforma policie navázala na reformu veřejné správy. Na základě přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celkŧ a o změně ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, dnes již ve znění pozdějších předpisŧ, bylo vytvořeno 13 samostatných krajŧ, plus hlavní město Praha, které má dle tohoto zákona rovněž postavení samostatného kraje. S jistým zpožděním (zhruba 10 let), bylo v souvislosti s přijetím zákona o policii taktéž zřízeno 14 (namísto bývalých 8) krajských ředitelství, jejichž územní obvody odpovídají územním obvodŧm současných krajŧ. Tato zásadní a nepochybně velice přínosná změna v organizačním

48

Například jednotlivé hlavy, oddíly a ustanovení předchozího zákona na sebe (na rozdíl od zákona současného) logicky navazovaly.

25

uspořádání policie byla dle mého názoru však jedinou opravdu významnou změnou, kterou zákon o policii přinesl. Dle § 1 zákona o policii je policie jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor. Své úkoly policie plní především na základě zákona o policii, který upravuje všechny základní otázky týkající se jejího fungování, jakož i na základě dalších zvláštních zákonŧ. Policie pŧsobí na území České republiky, nestanoví-li zákon nebo jiný právní předpis jinak.49 Policie je orgánem veřejné moci, který podle toho, které konkrétní úkoly právě plní, vystupuje buď v postavení orgánu státní správy či orgánu činného v trestním řízení.50 V § 2 zákona o policii jsou úkoly policie vymezeny poměrně obecně, a to tak, že „policie slouží veřejnosti. Jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu.“ Zde se opět nevyhnu srovnání s předchozí právní úpravou, kde byly jednotlivé úkoly policie v § 2 vyčerpávajícím zpŧsobem taxativně a přehledně vymezeny. Úkoly policie vykonávají příslušníci policie (dále jen „policisté“) a zaměstnanci zařazení v policii.51 Se svým současným tabulkovým stavem zhruba 39 000 policistŧ52 je policie největším bezpečnostním sborem v České republice. Co se týká počtu policistŧ, jedná se zřejmě o nejdiskutovanější otázku v souvislosti s fungováním policie. Když 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon o služebním poměru (který přinesl pro příslušníky bezpečnostních sborŧ spoustu nepopulárních změn), činil tabulkový i reálný stav zhruba 45 000 policistŧ. Tento počet byl v té době považován za optimální. Vzhledem k některým ustanovením zákona o služebním poměru53 klesl v následujících letech reálný počet policistŧ na necelých zhruba 39 000, což bylo v té době považováno za alarmující a bezmála „katastrofický“ stav. Ani přes značné protesty policistŧ vŧči těmto změnám54 nenastal žádný posun směrem k vyhovění jejich požadavkŧ. A tak počet policistŧ (především těch 49

Srov. § 3 zákona o policii. K tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Aps 2/2004-69. „Policie na základě znění zákona o policii plní rozmanité úkoly, které patří do různých právních odvětví. Tak například koná vyšetřování o trestných činech, které je předmětem trestního práva, nebo projednává přestupky, pokud tak stanoví zvláštní zákon, což obsahově patří do správního práva, apod.“ 51 Srov. § 4 odst. 1 zákona o policii. 52 „Konkrétně pro rok 2013 byl stanoven počet policistů na 38 996 služebních míst.“ VITNEROVÁ, Marika. Otázky pro plk. Mgr. Martina Červíčka, policejního prezidenta - Podmínky pro rok 2013. Policista, 2013 roč. 19, č. 1, s. 6. V roce 2014 vláda plánuje navýšení početního stavu o dalších zhruba 1500 policistŧ. 53 Zejména se jednalo o zavedení nového systému obsazování volných služebních míst a nového chápání služební hodnosti, a s tím související celkové změny kariérního řádu v rámci bezpečnostních sborŧ, dále zohlednění 150 hodin služby přesčas v kalendářním roce v rámci základního platu, ale především prodloužení doby trvání služebního poměru, za kterou vzniká příslušníkŧm bezpečnostních sborŧ nárok na výsluhový příspěvek. 54 Například ustanovení, jenž upravuje zohlednění 150 hodin služby přesčas v kalendářním roce v rámci základního platu bylo napadeno u Ústavního soudu návrhem na zrušení celé věty první § 112 odst. 2 zákona o služebním poměru, která zní: „Příslušníkovi je stanoven služební příjem s přihlédnutím 50

26

nejperspektivnějších, kteří měli odslouženo více než 10 a méně než 15 let v řadách policie) stále klesal.55 Po parlamentních volbách v roce 2010 dospěli představitelé tehdejší vládnoucí koalice naopak k názoru, že je policistŧ v České republice (při tabulkovém a v té době i reálném početním stavu zhruba 45 000 policistŧ) velký nadbytek a dříve „katastrofická“ hranice 38 000 příslušníkŧ policie byla viděna touto vládní koalicí jako optimální stav. Následná přechodná úřednická vláda zahrnula do svého vládního programu opětovné navýšení počtu policistŧ, a to zhruba o tisíc příslušníkŧ, což odpovídá i obsahu vládního prohlášení současné vlády, která plánuje navýšit stav v rámci policie o zhruba 1500 nových policistŧ. Za určité vyhodnocení dosavadních krokŧ uskutečněných v rámci reformy police lze považovat závěry ohledně reformy policie, se kterými přišlo vedení Ministerstva vnitra v září roku 2009.56 Z výše uvedeného jasně vyplývá, že v České republice neexistuje žádná dlouhodobá koncepce či strategie ve vztahu k fungování policie a kroky jednotlivých vlád a ministrŧ jsou v tomto směru naprosto chaotické a nesystémové, postrádající jakýkoli dlouhodobý výhled a hlubší záměr.57 Zŧstává zde tedy otázka, jaký by měl být optimální počet policistŧ tak, aby bylo zajištěno řádné plnění úkolŧ policie. V každém případě, ať již bude nakonec počet policistŧ v České republice jakýkoliv, měl být výsledkem dlouhodobé strategie uplatňované ve vztahu k policii, podpořené řadou odborných studií zabývajících se

k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce.“ Tento návrh Ústavní soud zamítl a ve svém odŧvodnění naopak vytvořil prostor pro budoucí plošné snižování platŧ policistŧ. Viz Nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 20/09. „Pokud jde o právní úpravu odměňování příslušníků bezpečnostních sborů v obecné rovině, připomíná Ústavní soud, že je především na zákonodárci a orgánech moci výkonné, aby navrhli a přijali podle dané situace a možností takovou právní úpravu, která by umožňovala zajištění řádného chodu těchto složek, jakož i jejich materiálního zabezpečení.“ 55 Z tohoto dŧvodu byla zahájena celorepubliková náborová kampaň s cílem přilákat do řad policie nové zájemce o tuto práci. Díky ní vzrostl během následujících 2 - 3 let počet policistŧ na zhruba 45 000. 56 „Tyto závěry ohledně reformy policie byly vytvořeny mimo jiné i na základě interního průzkumu mínění jednotlivých policistů. Toto vyhodnocení například zmiňovalo, že ačkoliv se po roce 1990 dramaticky zvýšil objem kriminality, počet policistů zůstal přibližně na stejné úrovni. Konkrétně se jedná především o dlouhodobý „podstav“ a výraznou obměnu policistů, a tím ztrátu zkušených a odborně zdatných policistů v řadách policie atd.“ VANGELI, B. Vnitřní bezpečnostní politika České republiky s dŧrazem na oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti. In: HRUBEŠ, M. (eds.). Analýza policy. 1. vyd. Brno: MU, 2011, s. 152-153. 57 Příkladem těchto nesystémových změn byly např. snahy bývalé vládní koalice snižovat stavy policistŧ vedené pouze jedinou myšlenkou, a to snížením výdajŧ státu „za každou cenu“ bez ohledu na celospolečenské dŧsledky těchto „úspor“. Tato snaha uspořit státní prostředky se projevila mimo samotné snižování početního stavu policistŧ také snížením jejich platŧ. Vize představitelŧ bývalé vládní koalice o početním stavu čítajícím 30 či 35 tisíc policistŧ při zachování alespoň základních funkcí policie je dle mého názoru nereálná. Neobstojí ani argument, že ve spoustě evropských zemí je počet policistŧ na počet obyvatel daleko nižší, neboť je třeba též zohlednit bezpečnostní situaci dané země, jakož i situaci v dopravě a podobně. Navíc v rŧzných zemích jsou úkoly policie koncipovány rozdílně. Například jestliže je v některých zemích šíře zastoupena obecní policie, je možný nižší počet státních policistŧ a podobně. Nehledě na tu skutečnost, že v některých státech vyšetřování trestné činnosti provádí orgány odlišné od policie, jež spadají do resortu ministerstva spravedlnosti, a z tohoto dŧvodu je tedy zdánlivě počet policistŧ nižší atd.

27

fungováním policie ve všech aspektech jejího pŧsobení. Dle mého názoru byl výchozí počáteční stav, jež zahrnoval zhruba 45 000 policistŧ, optimální. To, že jsou příslušníci policie ve služebním poměru58 k České republice,59 jakož i povaha jejich činnosti, vyžaduje specifickou právní úpravu poměrŧ vzniklých v rámci služebních vztahŧ, odlišnou od běžných civilních zaměstnancŧ. „Právní úprava služebního poměru policistů vychází ze zvláštní povahy jejich „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřeby pevného začlenění policisty do organismu této veřejné moci a účasti na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy – i z potřeby tvorby vůle státu. Nejde tu o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 1994, č. j. 6 A 58/94-16).“60 Tuto speciální právní úpravu představuje v současnosti zde již několikrát zmíněný zákon o služebním poměru, který upravuje služebně-právní vztahy příslušníkŧ bezpečnostních sborŧ, které vznikají v souvislosti s výkonem jejich služby. Zákoník práce se ve vztahu k tomuto zákonu použije pouze podpŧrně. V rámci řízení ve věcech služebního poměru (jakožto specifické formě správního řízení) se podpŧrně užije též správního řádu.61 Do nabytí účinnosti zákona o služebním poměru byla policie vnitřně organizována vojenským zpŧsobem v tom smyslu, že služební hodnost vyjadřovala vztah vzájemné nadřízenosti a podřízenosti mezi jednotlivými příslušníky v rámci služby a byla udělována na základě principu zásluhovosti, zejména ve vztahu k délce odsloužené doby příslušníka u sboru. V současné době služební hodnost (resp. hodnostní označení), již pouze odráží aktuálně zastávané služební místo, a s ním spojený druh vykonávaných činností bez ohledu na délku odsloužené doby příslušníka u sboru, a stejně tak již sama o sobě primárně nevyjadřuje vztah vzájemné nadřízenosti a podřízenosti příslušníka ve vztahu k ostatním příslušníkŧm.62 Řízení a organizaci policie upravuje hlava II. zákona o policii ve znění § 5 až 8. Policie náleží do resortu Ministerstva vnitra. V § 5 odst. 1 zákona o policii se doslova 58

Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012 „Služební poměr policisty je typickým právním poměrem státně zaměstnaneckým, veřejnoprávním. Vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním. Právní úprava služebního poměru policisty totiž musí postihnout zvláštní povahu „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu začlenění policisty do organismu této veřejné moci a účast na jejím výkonu.“ 59 Srov. § 1 odst. 3 zákona o služebním poměru. 60 JURNÍKOVÁ, J. et al. Správní právo – zvláštní část. 6. doplněné přepracované vyd. Brno: MU, 2011, s. 90. 61 Jednu z forem takového řízení představuje například řízení o kázeňských přestupcích příslušníkŧ bezpečnostních sborŧ. 62 Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009, č. j. 4 Ads 34/2009-63. „Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, přinesl nové chápání služební hodnosti, resp. hodnostního označení příslušníků bezpečnostního sboru, které znamená, že služební hodnost, resp. hodnostní označení odráží aktuálně zastávané služební místo, aktuálně vykonávanou služební činnost. Podle tohoto pojetí tak zvýšení či snížení služební hodnosti, resp. hodnostního označení odráží pohyb příslušníka v organizační struktuře bezpečnostního sboru (změnu vykonávané služební činnosti). Toto nové pojetí proto vůbec nelze srovnávat se starším a dosud tradičním vojenským systémem hodností, kdy služební hodnost vyjadřovala podřízenost a nadřízenost, zásluhovost (danou zejména délkou odsloužené doby), případně byla využívána kázeňsky.“

28

uvádí, že „policie je podřízena ministerstvu.“ Vzhledem k tomu, že policie je prezentována veřejnosti jako orgán nezávislý na momentálně prosazované vládní politice, „je otázkou, zdaleka nikoli jen teoretickou, jak lze tedy chápat tuto podřízenost policie ministerstvu.“63 Jestliže Ministerstvo vnitra je subjektem především politickým a policie je ministerstvu podřízena, je otázkou, jakou míru politické nezávislosti si policie v této situaci mŧže zachovat. Jelikož nelze opomíjet, že Ministerstvo vnitra řídí policii na politické i ekonomické úrovni.64 2.3.1

ORGANIZACE POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

Zpŧsob, jakým jsou jednotlivé složky (útvary) policie vzájemně organizovány, odpovídá zpŧsobu organizace, uplatňovaném v rámci celého systému veřejné správy. To znamená, že se zde uplatňují v plné míře jednotlivé organizační principy, jež mají svŧj základ v organizační teorii koncipované správní vědou.65 Z hlediska organizačního tvoří policii útvary, jež jsou definovány v § 6 odst. 1 zákona o policii, a kterými jsou: a) Policejní prezídium České republiky v čele s policejním prezidentem, b) útvary policie s celostátní pŧsobností, c) krajská ředitelství policie, d) útvary zřízené v rámci krajského ředitelství. Co se týká organizačních principŧ užívaných obecně v organizační teorii v rámci správní vědy, jakožto návodŧ pro institucionální a funkční utváření organizace orgánŧ státní správy, se ve vztahu k organizační struktuře policie jejich uplatnění projevuje následovně. Při pohledu na základní organizační strukturu policie je patrné, že se v rámci pŧsobnosti jednotlivých útvarŧ policie, jakožto jednotlivých článkŧ její organizační struktury, uplatní jak princip územní, tak princip věcný. Principem věcným jsou 63

Srov. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 21. 64 Srov. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 42. 65 „V organizační teorii v rámci správní vědy se jakožto návodů a doporučení pro institucionální a funkční utváření a výstavbu organizace veřejné správy užívá organizačních principů založených na ověřených a úspěšných postupech organizování v rámci veřejné správy. Z hlediska výstavby veřejné správy se tradičně nejvíce používá členění principů na: - územní a věcný, - centralizace a decentralizace, - koncentrace a dekoncentrace, - kolegiální a monokratický, - volební a jmenovací.“ HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, s. 120. Konkrétní názvy těchto jednotlivých organizačních „principŧ“ či „systémŧ“ využívaných v rámci organizace veřejné správy jsou do značné míry věcí správní nauky. Např. P. Prŧcha, hovoří nikoli o principech, ale o tzv. organizačně-technických systémech, které je možno rozlišovat právě na základě uplatnění organizačních principŧ využívaných při organizaci veřejné správy. Viz PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 159.

29

ovládány především specializované útvary policie s celostátní pŧsobností a specializované útvary zřízené v rámci krajských ředitelství. Princip horizontální dekoncentrace se projevuje vytvářením místních složek těchto specializovaných útvarŧ, tzv. expozitur, pŧsobících v rámci jednotlivých krajských ředitelství či územních odborŧ (v případě útvarŧ zřízených v rámci krajských ředitelství) tak, aby bylo zajištěno plnění jejich úkolŧ na celém území České republiky či v rámci celého kraje. Naopak princip územní se uplatní v rámci vymezení pŧsobnosti jednotlivých krajských ředitelství policie. Policejní prezídium České republiky představuje vrcholný ústřední „útvar“ či organizační článek policie se všeobecnou pŧsobností v rámci policie, a to jak věcnou tak místní. Ve vztahu vzájemné nadřízenosti a podřízenosti jednotlivých útvarŧ policie platí princip přísné centralizace (s rŧznou mírou delegace některých pravomocí, na nižší organizační články - útvary), jež vychází z výše zmiňovaného „vojenského“ pojetí organizační struktury policie. To znamená, že nižší organizační články (útvary) jsou vázány příkazy (rozkazy) nadřízených článkŧ (útvarŧ) organizace. Příkazy jsou v rámci policie, jak již bylo naznačeno, udělovány specifickou formou uplatňovanou pouze v rámci ozbrojených státních složek, a to formou rozkazŧ. Co se týká zpŧsobu příjímání rozhodnutí, zde se jednoznačně uplatní princip monokratický. To souvisí s dalším specifikem, vyskytujícím se pouze v rámci rozhodování uvnitř bezpečnostních složek státu, a tím je institut nedílné velitelské pravomoci. Forma, jakou jsou přijímána rozhodnutí, zpravidla (avšak ne vždy) též vypovídá o zpŧsobu ustanovování do funkce vedoucích pracovníkŧ v rámci daného orgánu. V případě policie se jedná výlučně o princip jmenovací. Jmenování do funkce v rámci policie je vždy výsledkem výběrového řízení, jehož prŧběh a podmínky jsou stanoveny zákonem.

30

Organizační struktura policie

31

2.3.2

POLICEJNÍ PREZIDIUM ČESKÉ REPUBLIKY

Policejní prezídium představuje vrcholný orgán v organizační struktuře policie. Jedná se o orgán se všeobecnou pŧsobností v rámci policie, a to jak věcnou, tak místní. Policejní prezídium sídlí v Praze. „Policejní prezídium zejména určuje cíle rozvoje policie, řeší koncepci její organizace a řízení a stanoví úkoly jednotlivých služeb. Policejní prezídium rovněž analyzuje a kontroluje činnost policie, vytváří policejním útvarům podmínky pro plnění jejich úkolů a koordinuje jejich činnost při plnění úkolů, které přesahují jejich územní nebo věcnou působnost.“66 V čele policejního prezídia, jakož i v čele celé policie, stojí policejní prezident, který je zároveň nejvyšším služebním funkcionářem ve vztahu ke všem příslušníkŧm policie. Policejní prezídium je dále vnitřně členěno a strukturováno. V čele jednotlivých článkŧ organizační soustavy policejního prezídia stojí buď náměstci policejního prezidenta či jiné pověřené osoby. „Kancelář policejního prezidenta v čele s ředitelem se podílí na přípravě podkladů pro rozhodovací proces policejního prezidenta, plnění úkolů v oblasti analytické a legislativní činnosti, poskytování informací a oficiálních zpráv o činnosti Policie ČR sdělovacím prostředkům a veřejnosti, provozním zajištěním úřední desky Policejního prezídia ČR a její nepřetržité veřejné přístupnosti, plnění úkolů v oblasti správy a kontroly osobních údajů a dalších činnostech.“67 Policejní prezident je přímo podřízený a ze své činnosti odpovědný ministru vnitra. Plyne tak z toho, že policejní prezident odpovídá ministrovi za plnění úkolů policie,68 a v tomto rámci mu mohou být ukládány úkoly a vydávány závazné pokyny, ovšem s tím, že ministr vnitra není oprávněn přímo zasahovat do činnosti policie. Tento vztah je doplněn i tím, že ministr vnitra policejního prezidenta ustanovuje do funkce a jedná a rozhoduje ve věcech jeho služebního poměru. Ministr vnitra nese politickou odpovědnost za činnost policie jak vůči vládě, tak vůči Poslanecké sněmovně.“69 I když policejního prezidenta do funkce nedosazuje sám ministr vnitra na základě svého vlastního rozhodnutí, nýbrž ho pouze do funkce jmenuje na doporučení poradní a výběrové komise složené z odborníkŧ, je zřejmé, že má ministr vnitra, jakožto přímý nadřízený policejního prezidenta na jeho činnost, a tedy i na činnost celé policie značný vliv. Což mimo jiné znamená, že situace, kdy by se policejní prezident s ministrem vnitra zásadně neshodl na dŧležitých otázkách týkajících se fungování policie je dlouhodobě neudržitelná. Příkladem takové situace z relativně nedávné doby mŧže být odvolání a trestní stíhání bývalého policejního prezidenta v kauze z léta roku 2012, a následné jmenování nového policejního prezidenta, který se již názorově naprosto shodoval s tehdejším ministrem vnitra i ostatními členy tehdejší vládní koalice. Na základě pravomocného rozhodnutí soudu však byl „pŧvodní“ policejní prezident

66

VOKUŠ, J. Policie České republiky. 1. vyd. Praha: Policejní prezídium České republiky, 2010, s. 6. VIČAR, R. Právo bezpečnosti a obrany ČR. 1. vyd. Brno: Univerzita obrany, 2010, s. 73. 68 Srov. § 5 odst. 3 zákona o policii. 69 MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 22. 67

32

„očištěn“ a „vrácen“ zpět do své funkce. Výsledkem čehož byl stav, kdy v čele policie stáli po jistou dobu dva policejní prezidenti. V rámci současného systému organizačního uspořádání a mocenského vztahu ministra vnitra vŧči policejnímu prezidentu (potažmo celé policii), je naprostá politická nezávislost policie spíše ideálním stavem, ke kterému se v jednotlivých volebních obdobích pod vedením toho kterého ministra vnitra policie více či méně blíží.70 Řešením této složité situace by mohlo být například přiznání větší nezávislosti policejního prezidenta, který by nebyl nadále již podřízen ministru vnitra (ani žádnému jinému ministru či vládě), ale byl by ze své činnosti přímo odpovědný například zvláštní komisi vytvořené v rámci Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, v níž by byli zastoupeni členové všech politických stran zastoupených v Poslanecké sněmovně v daném volebním období. Tedy podobně jak je tomu v případě kontroly zpravodajských služeb. V této souvislosti je však třeba poznamenat, že se jedná o značně radikální úvahu, neboť policie je již tradičně historicky úzce spjata s ministerstvem vnitra. Policejní prezident je v rámci plnění svých úkolŧ spojených s řízením a organizací policie oprávněn vydávat interní normativní akty řízení, které se nazývají „závazné pokyny policejního prezidenta“. Tyto interní akty řízení jsou závazné pro všechny příslušníky policie. Závazné pokyny policejního prezidenta, stejně jako všechny ostatní podzákonné interní normativní akty nesmí být z povahy věci v rozporu se zákonem, ale jsou vydávány pouze v mezích zákona a na jeho základě. Pomocí těchto interních aktŧ řízení policejní prezident např. konkretizuje jednotlivá ustanovení, jež jsou obsažena v zákoně o policii, jakož i v dalších zvláštních zákonech upravujících úkoly policie v rŧzných oblastech státní správy a koordinuje postup policistŧ v rámci jejich činností prováděných na základě znění těchto zákonŧ. Dále tyto interní akty řízení upravují postup policistŧ např. na základě aktuální judikatury s cílem sjednotit rozhodovací praxi příslušníkŧ policie atd. Závaznými pokyny policejního prezidenta je možno upravit pouze takové otázky týkající se fungování policie, které nejsou v zákoně o policii či jiných zvláštních zákonech přímo řešeny. 2.3.3

KRAJSKÁ ŘEDITELSTVÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

Krajská ředitelství policie představují nejvyšší článek v organizační struktuře policie s územně vymezenou pŧsobností. Územní obvody jednotlivých krajských 70

Pokud by měla být policie v rámci svého fungování opravdu nezávislá, musela by být dle mého názoru její nezávislost postavena na stejnou úroveň, jako je například nezávislost soudŧ. Neboť je poměrně zajímavé si povšimnout, že nezávislost policie (na rozdíl od nezávislosti soudŧ, kterou si zatím žádný z vrcholných politikŧ veřejně zpochybnit nedovolil) bývá ze strany vysokých opozičních politikŧ často zpochybňována, což vysílá směrem k veřejnosti negativní signál o činnosti policie. V této souvislosti je třeba pro úplnost připomenout, že ve stínu kauz z jara roku 2013, jež zasáhly nejvyšší patra české politiky byla spolu s orgány policie ze strany některých politikŧ veřejně zpochybňována i nezávislost a autorita vrchního státního zastupitelství, potažmo státního zastupitelství obecně.

33

ředitelství policie kopírují v současné době územní členění státu na kraje, jakožto vyšší územní samosprávné celky. Historie vymezení územní pŧsobnosti jednotlivých krajských ředitelství policie však měla svŧj vývoj, jenž přímo souvisí s historií územní reformy veřejné správy v České republice. Územní obvody krajských ředitelství policie se člení na nižší územně organizační články, kterými jsou územní odbory a městská ředitelství policie (obvodní ředitelství policie v hlavním městě Praze), které jsou opět ještě dále členěny na jednotlivá obvodní oddělení policie (místní oddělení policie v hlavním městě Praze), jakožto základní organizační články (útvary) policie. Mimo výše uvedené základní územní organizační uspořádání policie, společné pro všechna krajská ředitelství, jsou na základě § 6 odst. 1 písm. d) a odst. 2 zákona o policii v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie zřizovány též některé jiné specializované útvary. Každé krajské ředitelství policie zřizuje tyto specializované útvary dle konkrétních potřeb a požadavkŧ s ohledem na bezpečnostní situaci v rámci daného kraje. Počet, názvy, jakož i konkrétní úkoly těchto specializovaných útvarŧ se mohou v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie lišit. Tyto specializované útvary mají zpravidla přesně vymezenou věcnou pŧsobnost a všeobecnou pŧsobnost místní v rámci daného krajského ředitelství policie. V čele krajského ředitelství policie stojí krajský ředitel, jež má postavení nejvyššího služebního funkcionáře v rámci příslušného krajského ředitelství policie. Jeho přímým nadřízeným je policejní prezident (případně též náměstci policejního prezidenta). Krajského ředitele policie v jednotlivých oblastech zastupují jeho náměstci. 2.3.4

ÚZEMNÍ ODBORY A MĚSTSKÁ / OBVODNÍ ŘEDITELSTVÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

Územní odbory a městská / obvodní ředitelství policie představují nižší územně organizační články policie rozmístěné v rámci územních obvodŧ jednotlivých krajských ředitelství policie. V současné době pŧsobí v České republice 3 městská ředitelství policie, a to v Brně, Ostravě a Plzni. V rámci hlavního města Prahy plní funkci městských ředitelství či územních odborŧ policie obvodní ředitelství policie pro Prahu I., II., III., a IV. Vymezení územních obvodŧ jednotlivých územních odborŧ a městských / obvodních ředitelství policie povětšinou odpovídá vymezení územních obvodŧ bývalých okresních ředitelství policie. Jejich organizační struktura se podobá organizační struktuře krajských ředitelství. Územní odbory a městská / obvodní ředitelství policie se z hlediska územního členění dále dělí na jednotlivá obvodní oddělení, jakožto základní organizační články policie. Kromě obvodních oddělení pŧsobí při územních odborech a městských / obvodních ředitelstvích policie též některé více specializované útvary, podobně jako je tomu v případě krajských ředitelství policie. Jedná se především o některé složky dopravní policie, a dále též o některé pořádkové složky. Co se týká pořádkových složek pŧsobících v rámci územních odborŧ a městských / obvodních 34

ředitelství policie, ty jsou zřizovány především u městských ředitelství, případně obvodních ředitelství v Praze, kde má s ohledem na nápad trestné činnosti a bezpečnostní situaci pŧsobení těchto specializovaných pořádkových útvarŧ své opodstatnění. V čele územních odborŧ, respektive městských / obvodních ředitelství policie stojí jejich ředitelé, jež mají postavení nejvyšších služebních funkcionářŧ v rámci příslušných územních odborŧ či městských / obvodních ředitelství. V jednotlivých oblastech zastupují ředitele územních odborŧ, městských / obvodních ředitelství policie příslušní náměstci. 2.3.5

OBVODNÍ ODDĚLENÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

Síť obvodních oddělení policie (místních oddělení policie na území hlavního města Prahy) plošně a rovnoměrně rozmístěných po celém území České republiky slouží mimo jiné především k přímému kontaktu policie s veřejností. Policisté zařazení k výkonu služby na jednotlivých obvodních odděleních policie zde vykonávají nepřetržitou dozorčí službu. Dozorčí služba přijímá oznámení, žádosti a další podněty, a zajišťuje tak stálý styk s veřejností. Jednotlivá obvodní oddělení se dělí z hlediska velikosti, tj. územní rozlohy, počtu obcí a obyvatel nacházejících se v jejich obvodu, rozsahu personálního obsazení a specializace jednotlivých policistŧ na rŧzné činnosti vykonávané v rámci plnění úkolŧ policie na obvodní oddělení policie I., II., III. a IV. typu. V případě obvodního oddělení policie I. typu vykonávají jednotlivé zvláštní činnosti realizované v rámci plnění úkolŧ policie k tomu zvlášť určení policisté, kteří se specializují pouze na výkon určitých činností a plnění jasně daných úkolŧ. V rámci fungování obvodního oddělení policie I. typu se tedy uplatňuje poměrně vysoká dělba práce. Například jsou zvláště vyčlenění policisté, kteří vykonávají pouze dozorčí službu, dále zvláště vyčlenění policisté, kteří vykonávají pouze hlídkovou službu, atd. Obvodní oddělení policie I. typu jsou pro takovou specializaci činností též patřičně personálně vybavena, myšleno především co do počtu policistŧ vykonávajících službu v rámci těchto oddělení. U tohoto typu obvodních oddělení policie pŧsobí též složky SKPV, jež jsou (i přes své poměrně samostatné postavení) součástí organizační struktury obvodního oddělení. V případě obvodních oddělení policie II. a III. typu je již specializace zde zařazených příslušníkŧ policie na plnění jednotlivých úkolŧ menší, a též je zde celkově nižší početní stav policistŧ, vykonávajících službu v rámci těchto obvodních oddělení policie. Co se týká obvodních oddělení policie IV. typu, zde již vykonávají všichni policisté zařazení pro výkon služby na těchto obvodních odděleních policie (mimo vedoucího obvodního oddělení a jeho zástupce) v podstatě veškeré formy činností spojené s plněním úkolŧ policie, nezbytné pro zabezpečení řádného fungování tohoto typu obvodního oddělení. To znamená, že konkrétní policista mŧže zároveň vykonávat

35

dozorčí, hlídkovou i dokumentační službu. Policista například příjme oznámení o podezření ze spáchání trestného činu od oznamovatele, následně se dostaví na místo činu, provede případný zákrok, jakož i veškeré prvotní a neodkladné úkony na místě činu, následně prověří veškeré informace související s tímto případem a ty potom zpracuje a zadokumentuje. Tomu odpovídá i početní stav policistŧ zařazených pro výkon služby na tomto typu obvodního oddělení. V čele obvodního oddělení policie stojí vedoucí, jež má postavení nejvyššího služebního funkcionáře v rámci příslušného obvodního oddělení policie. V jednotlivých oblastech zastupují vedoucího obvodního oddělení policie jeho zástupci.

36

3 OBLASTI STÁTNÍ SPRÁVY V PŦSOBNOSTI POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY V období tzv. policejního neboli absolutistického státu (se kterým je pojem „policie“ v současném slova smyslu úzce spjat71) byla celá oblast vnitřní správy státu označována jako policejní správa. Vlivem pozdějšího ekonomického, sociálního, kulturního a politického vývoje se postavení i samotné chápání pojmu policie v rámci liberálního státu značně zúžilo. Ještě před rokem 1989 však policie (tehdejší Sbor národní bezpečnosti) zastávala v naší zemi významné postavení v rámci všech oblastí vnitřní správy státu. Mimo funkci bezpečnostního sboru a orgánu činného v trestním řízení plnila též funkci významného správního úřadu se značně širokými pravomocemi a s pŧsobností, jež sahala do mnoha rŧzných oblastí státní správy. Po roce 1989 však vlivem zásadních politických a celospolečenských změn došlo k naléhavé potřebě transformace ve všech oblastech fungování státu, a to z totalitního systému směrem k modernímu demokratickému právnímu státu. Jedním z dílčích prvkŧ této transformace byla též nutnost reformovat celou oblast veřejné správy tak, aby vyhovovala novým společenským požadavkŧm současné doby. Tato reforma veřejné správy byla zamýšlena jako reforma státní správy (jež zahrnuje i reformu policie) a reforma územní správy, a to jak v organizační, tak funkční sféře.72 S realizací reformy veřejné (přesněji řečeno „státní“) správy souvisel též požadavek na reformu policie. „Základním obecným problémem v oblasti policie podle analýzy k Reformě policie bylo přetrvávání pomyslného dluhu v přeměně policie z represivního orgánu totalitní moci v moderní policejní sbor orientovaný na službu veřejnosti.“73 Vzhledem k tomu, že byla policie v období minulého režimu zneužívána k upevňování moci vládnoucí komunistické strany, usídlila se ve společnosti obava ze silné policie vybavené významnými pravomocemi. Společenské zadání té doby (myšleno po roce 1989) v případě policie znělo jasně, odejmout policii co nejvíce pravomocí a nasadit vŧči ní silné kontrolní mechanizmy, tak aby nemohlo docházet k jejímu zneužívání. Dnes jsou tedy výlučně policii svěřeny již pouze některé z mála oblastí státní správy. Na většině úsekŧ státní 71

Termín „policie“ má své kořeny v řec. výrazu „polis“ (obec, město, v přeneseném slova smyslu stát) a politeia (státní správa, svobodná obec, občanství, život občanský či veřejný, správa věcí veřejných, správa či zřízení obecní, činnost obecní, péče o blaho obce). Později byl výraz „policie“ užíván ve významu vnitřní civilní státní správy (s vyloučením správy spravedlnosti a financí), která byla rovněž označována jako politická správa. Z ní byly implicitně vyloučeny záležitosti zahraniční a vojenské. Výraz „policie“ v moderním slova smyslu se poprvé začal užívat ve Francii na přelomu 14. a 15. stol. V prŧběhu 16. stol. byl přenesen do Německa a odsud se toto pojetí policie přeneslo dále do Rakousko-uherské monarchie, z jejíž legislativy vycházela legislativa první Československé republiky. Srov. MACEK, P., FILÁK, A. et al. Základy teorie policejně bezpečnostní činnosti. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2004, s. 16-17. 72 Srov. ONDRUŠ, R. Správní právo – distanční studijní opora. 2. přepracované vyd. Brno: MU, 2005, s. 143 73 VANGELI, B. Vnitřní bezpečnostní politika České republiky s dŧrazem na oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti. In: HRUBEŠ, M. (eds.). Analýza policy. 1. vyd. Brno: MU, 2011, s. 136.

37

správy se policie ve větší či menší míře dělí o své pravomoci a pŧsobnost s jinými orgány. „Policie ČR tak přišla o většinu svých kompetencí v oblasti veřejné správy jakožto správní úřad a její působnost se přesunula spíše do oblasti ochrany veřejného pořádku, kde však je v rámci statutárních měst neustále vytlačována dynamicky se rozvíjející obecní policií.“74 Jestliže dříve byla činnost ministerstva vnitra do značné míry synonymem pro činnost policie, dnes to již z velké části neplatí. Policie je tak dnes již pouze jedním z několika dalších orgánŧ, jež plní úkoly náležející do kompetence Ministerstva vnitra. Na druhou stranu, při zpětném pohledu na dosud uskutečněné reformní kroky v rámci policie je možné právem nabýt dojmu, že celá reforma policie byla pojata především jako snaha o zcivilnění policie a její začlenění spíše mezi orgány státní správy „úředního typu“.75 Reforma policie se opírá o 10 základních pilířŧ. První z 10 pilířŧ reformy policie nese název „Působnost, pravomoci policie ČR a dalších subjektů podílejících se na zajišťování vnitřní bezpečnosti státu“. Tento pilíř je charakterizován zejména jako snaha o omezení „nepolicejních činností“ a zapojení jiných subjektŧ do odpovědnosti za veřejný pořádek a bezpečnost (především samospráv, pořadatelŧ hromadných akcí, ale i samotných občanŧ).76 „Všechny tyto problémy byly shrnovány pod pojem „odbřemenění“. Tento pilíř jako problém identifikoval příliš extenzivní a roztříštěnou zákonnou působnost policie, resp. fakt, že jí jsou právem svěřovány méně důležité úkoly, které ji odvádějí od činností, jež představují její základní poslání.“77 Při bližším zkoumání se však nabízí otázka, zda tato snaha o „zcivilnění“ policie není v jistém rozporu s výše uvedenou tendencí odnímat policii úkoly a činnosti „civilnějšího“ charakteru, které policie v rŧzných oblastech státní správy vždy tradičně vykonávala.

74

ONDRUŠ, R. Správní právo – distanční studijní opora. 2. přepracované vyd. Brno: MU, 2005, s. 143. Zde narážím především na tu skutečnost, že během dosavadního prŧběhu reformy policie a reformy veřejné správy v uplynulých více než dvou desetiletích od roku 1989 do současnosti byla celá řada úkolŧ a činností v rŧzných oblastech vnitřní správy státu, které policie tradičně vykonávala, policii odňata a přenesena na jiné orgány. Konkrétně se jedná především o územní orgány veřejné správy se všeobecnou pŧsobností, přesněji řečeno obecní úřady obcí s rozšířenou pŧsobností. Kdy v těchto případech se jednalo především o rŧzné administrativní činnosti správního charakteru realizované v rŧzných oblastech státní správy (jako například vydávání občanských prŧkazŧ, cestovních dokladŧ a podobně, jakož i výkon některých činností na úseku dopravy a správního trestání). 75 Jestliže se policie před rokem 1989 (i přes své postavení jakožto správní úřad s pŧsobností ve většině oblastí vnitřní správy státu) svým funkčním i organizačním pojetím blížila spíše armádě (srov. např. § 8 odst. 1 zákona č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisŧ, jež říká, že „Sbor národní bezpečnosti je podle vojenských zásad organizovaný sbor“), dnes se v tomto směru policie stále více přibližuje orgánŧm státní správy „úředního typu.“ 76 Srov. Pilíře reformy Policie České republiky. Policie České republiky [online]. [Oficiální internetové stránky Policie České republiky]. [cit. 10. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/pilire-reformy-468615.aspx 77 VANGELI, B. Vnitřní bezpečnostní politika České republiky s dŧrazem na oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti. In: HRUBEŠ, M. (eds.). Analýza policy. 1. vyd. Brno: MU, 2011, s. 140.

38

Snaha odnímat policii úkoly v rŧzných oblastech státní správy byla často prezentována tak, že policie by se neměla věnovat administrativním činnostem, které přímo nesouvisí s posláním policie jakožto bezpečnostního sboru a orgánu činného v trestním řízení. Taková myšlenka má jistě své opodstatnění, ale na druhou stranu též některé nedostatky. Jde především o to, že některé oblati státní správy jsou vzhledem ke své „povaze“ jakoby přímo předurčeny k tomu, aby činnosti s nimi spojené vykonávala policie. Jedná se například o oblast správního trestání. Policie je ze zákona oprávněna projednávat některé přestupky, to ale pouze (až na výjimky) v blokovém řízení. Přičemž v případě nesouhlasu přestupce s projednáním přestupku v blokovém řízení projednávají v následném správním řízení tyto přestupky již orgány obcí s rozšířenou pŧsobností. Zde potom často dochází k situaci, že civilní úřední osoby, které představují tyto orgány obcí, nemají na rozdíl od příslušníkŧ policie praktické zkušenosti s okolnostmi, za nichž jsou tyto přestupky páchány, a z tohoto dŧvodu mŧže docházet (a v praxi též často dochází) k protichŧdným tendencím v rámci rozhodnutí o přestupcích.

3.1 VEŘEJNÝ POŘÁDEK A BEZPEČNOST OSOB A MAJETKU „Správa policie má specifické poslání hlavně na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti. Působí tak, aby byl ve společenství zorganizovaném jako stát zajištěn takový stav, který zaručí, že nebude ohrožen život, zdraví nebo majetek občanů.“78 Dohled nad dodržováním veřejného pořádku a zajištění bezpečnosti osob a majetku představuje jeden ze základních úkolŧ policie, při kterém sice podpŧrně pŧsobí i jiné orgány (především obecní policie, z části též vojenská policie, atd.), jakož i některé soukromé subjekty (především rŧzné soukromé bezpečnostní agentury), ale žádný z nich nemŧže policii v plném rozsahu zastoupit. Neboť tato oblast státní správy je stále plně doménou policie a historicky přímo souvisí s jejím základním posláním. Jak uvádí E. Kačík „V nejvšeobecnějším smyslu slova se základním objektem působení policie jeví „občanská“ a „veřejná“ bezpečnost.“79 Co se týká právního základu, ze kterého policie při plnění svých úkolŧ v souvislosti se zajištěním veřejného pořádku a bezpečnosti osob a majetku vychází, ten tvoří především zákon o policii, jež upravuje všechna oprávnění příslušníkŧ policie, která mohou tito využívat při plnění svých úkolŧ na tomto úseku státní správy. Pokud jde o samotnou definici pojmu „veřejný pořádek“, E. Kačík v této souvislosti uvádí, že tu se doposud nepodařilo jednoznačně nalézt.80 O definici tohoto pojmu se pokouší řada autorŧ. Jako jednu z nich lze uvést například tu, která říká, že „veřejný pořádek lze charakterizovat jako souhrn společenských vztahů, které vznikají, rozvíjejí se a zanikají na místech veřejných a veřejnosti přístupných, které jsou 78

POLIÁN, M. Organizace a činnost veřejné správy. 1. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 2001, s. 64. KAČÍK, E. Polícia a jej pojem vo vývoji štátu a práva. In: PRŦCHA, P., SCHELLE, K. (eds.). Historie a současnost veřejné správy. Brno: MU, 1993, s. 51. 80 Srov. Tamtéž, s. 51. 79

39

upraveny právními i neprávními normativními systémy, jejichž zachovávání je významné pro zajištění klidného a bezporuchového chodu společnosti.“81 Z toho je zřejmé, že stav nazývaný jako „veřejný pořádek“ není upraven pouze normami právními, ale i normami neprávními, např. morálními a etickými. Policie v rámci plnění svých úkolŧ je samozřejmě oprávněna zasáhnout pouze v případě, kdy dojde k narušení veřejného pořádku v souvislosti s porušením právních norem. Vzhledem k tomu, že jak již bylo výše řečeno se v případě pojmu „veřejný pořádek“ jedná o neurčitý právní pojem, je obtížná i definice souhrnu činností a úkolŧ realizovaných policií na tomto úseku státní správy. V podmínkách činnosti Policejní akademie České republiky v Praze je na katedře bezpečnostních služeb dlouhodobě vyvíjena snaha o vymezení teoretických a metodologických základŧ veřejné pořádkové činnosti realizované v rámci plnění úkolŧ policie na tomto úsekŧ státní správy. Z tohoto hlediska je pořádkovou činností policie rozuměno „plnění běžných, každodenních úkolů na úseku ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku, jakož i v jiných směrech, které jsou základem a východiskem pro činnost Policie ČR jako celku.“82 Ve vztahu k formám realizace veřejné správy vykonává policie v oblasti zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti osob a majetku především faktické úkony, jakožto nejčastější formu právních činností uplatňovanou v této oblasti státní správy. Co se týká neprávních forem činností, realizovaných policií v souvislosti se zajištěním veřejného pořádku a bezpečnosti, jedná se především o obchŧzkovou a hlídkovou službu, kterou policisté vykonávají ve svěřených okrscích nebo na určených úsecích a stanovištích.83 Úkoly policie na úseku veřejného pořádku a bezpečnosti, jakož i ochrany osob a majetku plní především policisté vykonávající službu na obvodních odděleních policie, zařazení ve skupině hlídkové služby. A dále též příslušníci policie zařazení pro výkon služby u speciálních pořádkových útvarŧ jako je oddělení hlídkové služby, pohotovostní motorizovaná jednotka, pohotovostní pořádkový odbor, stálá pořádková jednotka atd.

3.2 DOPRAVA Silniční doprava je jednou z oblastí náležející tradičně do pŧsobnosti policie. Na rozdíl od minulosti, v současné době již na tomto úseku státní správy nepŧsobí pouze policie, ale tato zde plní své úkoly společně s jinými orgány. A to především společně s obecními úřady obcí s rozšířenou pŧsobností, se kterými se v současnosti nejčastěji „dělí“ o své pravomoci a pŧsobnost v této oblasti státní správy.

81

MACEK, P., FILÁK, A. et al. Základy teorie policejně bezpečnostní činnosti. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2004, s. 160. 82 Tamtéž, s. 159. 83 Srov. VOKUŠ, J. Policie České republiky. 1. vyd. Praha: Policejní prezídium České republiky, 2010, s. 22.

40

V této souvislosti by bylo vhodné nejprve definovat některé základní pojmy, jako je například „služba dopravní policie“ a „dohled nad silničním provozem“. Pokud jde o službu dopravní policie, jedná se o „jednu ze speciálních služeb policie, s právním, dohlížecím, kontrolním, regulačním, preventivním i represivním charakterem své činnosti.“84 Dohled nad silničním provozem představuje „organizovanou, kvalifikovanou hlídkovou činnost příslušníků služby dopravní a pořádkové policie ČR, prováděnou na základě obecně závazných právních i interních předpisů. Zjišťování, zda se účastnící silničního provozu a další osoby a organizace chovají v souladu s právními předpisy, plní jeden ze základních úkolů Policie ČR v rámci zajišťování bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.“85 Co se týká právního základu, z něhož vycházejí oprávnění policie využívaná při plnění úkolŧ v oblasti silniční dopravy, je třeba zmínit především zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonŧ ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“). Dle § 124 odst. 1 tohoto zákona „vykonává státní správu ve věcech provozu na pozemních komunikacích ministerstvo, které je ústředním orgánem státní správy ve věcech provozu na pozemních komunikacích, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra a policie“. Dále se jedná o zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích ve znění pozdějších předpisŧ. Dle § 1 tohoto zákona „státní správu ve věcech bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vykonává podle tohoto zákona Ministerstvo vnitra a Policie České republiky.“ Policie na základě znění § 124 odst. 9 zákona o provozu na pozemních komunikacích vykonává dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích (dále jen „BESIP“).86 Jednotlivá oprávnění příslušníkŧ policie v oblasti dopravy při dohledu nad BESIP upravuje § 124 odst. 10 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Tyto úkoly v oblasti dopravy plní policie především prostřednictvím specializovaných útvarŧ.87 Mimo to však v oblasti dopravy plní úkoly 84

MACEK, P., FILÁK, A. et al. Základy teorie policejně bezpečnostní činnosti. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2004, s. 171. 85 MACEK, P. et al. Bezpečnostní služby. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2001, s. 89. 86 A to tím zpŧsobem, že: a) kontroluje dodržování povinnosti účastníkŧ a pravidel provozu na pozemních komunikacích a podílí se na jeho řízení, b) objasňuje dopravní nehody, c) vede evidenci dopravních nehod, d) projednává v blokovém řízení přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu, e) provádí prevenci v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. 87 Kterými jsou: - Ředitelství služby dopravní policie Policejního prezídia České republiky, - Dopravní inspektoráty pŧsobící pří územních odborech a krajských ředitelstvích policie, - Skupiny silničního dohledu zařazené v rámci krajských ředitelství policie, - Dálniční oddělení policie zřizovaná v rámci krajských ředitelství policie, - Specializovaná pracoviště dopravního inženýrství pŧsobící v rámci krajských ředitelství.

41

policie též i jiné útvary, přestože plnění úkolŧ v oblasti dopravy není jejich prioritou. Konkrétně se jedná například o příslušníky policie služebně zařazené u obvodních oddělení policie vykonávající hlídkovou či obchŧzkovou službu, či příslušníky policie služebně zařazené u některých pořádkových útvarŧ (oddělení hlídkové služby, pohotovostního pořádkového útvaru, stálé pořádkové jednotky atd.). „Dohled nad silničním provozem je realizován: a) základní kontrolou - běžný dohled nad BESIP v rámci výkonu služby příslušníků zařazených u základních policejních útvarů. b) speciální kontrolou - řešení konkrétní problematiky (porušování určitých pravidel). c) průběžnou dlouhodobou kontrolou - je prováděna a realizována stacionárními měřícími a monitorovacími zařízeními a systémy, které průběžně automaticky detekují a dokumentují porušování pravidel silničního provozu jeho účastníky. Pořízená data jsou ukládána a posléze vyhodnocována na pracovištích Policie České republiky. d) dopravně bezpečnostní akcí nebo opatřením - jsou organizovány s cílem ovlivňovat pozitivně dopravně bezpečnostní situaci na určitém teritoriu při nasazení maximálního počtu sil a prostředků. “88 Výše uvedené formy dohledu nad silničním provozem mohou být realizovány v rámci: - pěší hlídkové činnosti či obchŧzkové činnosti, - motorizované hlídkové činnosti s vozidlem (v barevném provedení s označením PČR nebo v civilním provedení), - pomocí technických prostředkŧ, - pomocí vrtulníkŧ. Dopravně bezpečnostní akce (dále jen „DBA“) představují zřejmě nejčastější formu realizace neprávních činností vykonávaných v rámci dohledu nad BESIP příslušníky policie. DBA jsou zpravidla zaměřeny na odhalení porušování určité konkrétní povinnosti stanovené řidičŧm příslušnými právními předpisy. I když je cílem DBA zpravidla odhalení konkrétního jednání porušujícího BESIP, v žádném případě to však neznamená, že ostatním případně zjištěným porušením právních předpisŧ a přestupkŧm proti BESIP není v rámci DBA věnována patřičná pozornost. Neboť „hlídka nesmí ponechat bez povšimnutí žádné porušení pravidel silničního provozu a ostatních povinností vyplývajících z právních předpisů ani jakékoliv jiné protiprávní jednání.“89

Tyto specializované útvary policie jsou zřizovány jak v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie, tak i v rámci územních odborŧ a městských ředitelství policie. 88 Čl. 16 odst. 2 Závazného pokynu Policejního prezidenta č. 160, ze dne 4. 12. 2009, kterým se upravuje postup na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Jednotlivé formy dohledu nad silničním provozem je mimo výše uvedené členění možno rozdělit i jiným zpŧsobem. Viz např. MACEK, P., FILÁK, A. et al. Základy teorie policejně bezpečnostní činnosti. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2004, s. 175-178. 89 Čl. 30 odst. 1 Pokynu ředitele ředitelství služby dopravní policie Policejního prezídia ČR, č. 1 ze dne 11. 1. 2010, kterým se upravuje postup při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích.

42

Ostatní agendu v oblasti silniční dopravy (především administrativní činnosti jako je vydávání řidičského oprávnění, vydávání registračních značek vozidel, vedení rŧzných registru spojených s těmito činnostmi atd.), jež tradičně vykonávala policie, jakožto správní orgán s takřka všeobecnou pŧsobností na tomto úseku státní správy, v současnosti již vykonávají jiné orgány, a to jak již bylo řečeno především obecní úřady obcí s rozšířenou pŧsobností.

3.3 VSTUP A POBYT CIZINCŦ NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY Dále je třeba se zmínit o úloze policie ve věcech vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky. Vstup a pobyt cizincŧ na území České republiky upravuje zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizincŧ na území České republiky ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o pobytu cizincŧ“). Dle § 1 odst. 1 tohoto zákona „tento zákon vymezuje působnost Policie České republiky, Ministerstva vnitra a Ministerstva zahraničních věcí v této oblasti státní správy“. Přesto, že „k 1. 1. 2011 došlo k převodu agendy dlouhodobých víz a dlouhodobých pobytů z cizinecké policie na Ministerstvo vnitra ČR a transformaci cizinecké policie„90 zastává policie i nadále v oblasti vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky významnou úlohu, o čemž svědčí mimo jiné též skutečnost, že v rámci policie stále pŧsobí specializované útvary, které zaměřují svoji činnost právě na úkoly policie spojené se vstupem a pobytem cizincŧ na území České republiky. Těmito útvary policie, které se zabývají vstupem a pobytem cizincŧ na území České republiky, je především ředitelství služby cizinecké policie a jeho detašovaná pracoviště, kterými jsou inspektoráty cizinecké policie na mezinárodních letištích a inspektoráty cizinecké policie. Dále jsou to odbory cizinecké policie, jež pŧsobí v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie, a které se dělí na oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, oddělení pobytových agend a oddělení mezinárodních vztahŧ.91 Pŧsobnost a jednotlivá oprávnění těchto složek policie vykonávajících státní správu ve věcech vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky jsou upravena v § 161 až 164 a § 167 zákona o pobytu cizincŧ. Úkoly příslušných útvarŧ policie při výkonu státní správy ve věcech vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky, tak jak jsou upraveny v zákoně o pobytu cizincŧ, představují poměrně rozsáhlou oblast. Pro potřeby této práce však jistě postačí, pokud se zmíním pouze o těch nejvýznamnějších úkolech a činnostech, jež policie v tomto směru vykonává. Mezi ty lze jistě zařadit především udělování potvrzení o vstupu, tedy vyznačení otisku vstupního razítka do cestovního dokladu cizince vstupujícího na území České republiky příslušným útvarem policie dle § 4 odst. 2 zákona o pobytu cizincŧ. 90

Policie České republiky [online]. [Oficiální internetové stránky Policie České republiky]. [cit. 03. 12. 2013]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/informace-pro-pobyt-cizincu.aspx 91 Srov. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F., Veřejné sbory. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 354. A dále též srov. Policie České republiky [online]. [Oficiální internetové stránky Policie České republiky]. [cit. 03. 12. 2013]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/oddeleni-pobytovych-agend.aspx

43

Jelikož Česká republika má v současnosti vnější hranice v rámci Schengenského prostoru pouze na mezinárodních letištích, představují „pracoviště cizinecké police na mezinárodních letištích, kde jsou zřízeny hraniční přechody, významné kontrolní body na vnější hranici zemí schengenského prostoru.“92 S touto oblastí činností policie ve věcech vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky souvisí též oprávnění policie dle § 3 odst. 3 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o cestovních dokladech“) vyzvat osoby překračující vnější hranice Schengenského prostoru na území České republiky (tedy při příletu na mezinárodní letiště v České republice) k předložení cestovního dokladu a jeho kontrole a kontrole totožnosti osoby. Policie na základě zákona o pobytu cizincŧ v rámci plnění svých úkolŧ podle tohoto zákona provozuje informační systémy a evidence cizincŧ, jichž je správcem. K dalším úkolŧm policie vykonávaným v souvislosti se vstupem a pobytem cizincŧ na území České republiky patří též provádění pravidelných kontrol zaměřených na zjištění, zda se cizinci nezdržují na území České republiky nelegálně. Tyto kontroly jsou prováděny jednak v rámci celého území České republiky (zpravidla na místech, kde lze předpokládat výskyt nelegálně pobývajících cizincŧ na našem území, jako jsou ubytovny pro zahraniční dělníky, tržnice, místa, kde se provádí stavební a výkopové práce atd.), a dále též na místech vstupu cizincŧ na území České republiky. Policie též plní některé úkoly na základě zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o azylu“). Například dle § 3a písm. a) zákona o azylu je policie jedním z orgánŧ, který je příslušný přijmout prohlášení cizince o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu.

3.4 ZBRANĚ A STŘELIVO Dle § 74 odst. 1 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu a o změně zákona č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětŧ a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních) ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích ve znění pozdějších předpisŧ, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon) ve znění pozdějších předpisŧ, Zákon o zbraních ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o zbraních“) vykonává „státní správu ve věcech zbraní a střeliva ministerstvo, policie, zastupitelský úřad České republiky a Český úřad pro zkoušení zbraní, střeliva a pyrotechnického průzkumu“. V rámci policie vykonává státní správu ve věcech zbraní a střeliva dle § 74 odst. 2 zákona o zbraních Policejní prezídium a příslušné útvary policie, jimiž jsou především 92

VOKUŠ, J. Policie České republiky. 1. vyd. Praha: Policejní prezídium České republiky, 2010, s. 40.

44

odbory služby pro zbraně a bezpečnostní materiál, které jsou zřizovány a pŧsobí v rámci jednotlivých krajských ředitelství policie. Rozsah pŧsobnosti policie při výkonu státní správy na úseku zbraní a střeliva je upraven v § 74 až 75a zákona o zbraních. Podobně jako v předchozím případě (vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky), tak i v případě činností realizovaných policií na úseku zbraní a střeliva se jedná o poměrně rozsáhlou agendu, kterou policie v rámci plnění svých úkolŧ zabezpečuje. Z toho dŧvodu se v dalším výkladu omezím pouze na to nejpodstatnější, co policie v této oblasti státní správy vykonává. Policie při plnění úkolŧ státní správy na úseku zbraní a střeliva vede dle § 71 odst. 2 zákona o zbraních především informační systémy obsahující údaje o vydaných zbrojních prŧkazech a jejich držitelích, vydaných zbrojních licencích a jejich držitelích, registrovaných zbraních, zbrojních prŧvodních listech pro trvalý vývoz, dovoz nebo tranzit zbraní nebo střeliva, zajištěných, zadržených, odebraných, odevzdaných, propadlých nebo zabraných zbraních, provozovaných střelnicích atd. Mezi úkoly policie na tomto úseku státní správy náleží též pátrání po pohřešovaných zbraních a pátrání po pŧvodu zbraní nalezených. Policie vykonává v omezené míře též státní správu na úseku výbušnin, kde plní některé úkoly. Tyto úkoly policie ve věcech výbušnin upravuje zákon ČNR č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě ve znění pozdějších předpisŧ.

45

4 PRÁVNÍ FORMY ČINNOSTÍ REALIZOVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY Veškeré orgány veřejné správy realizují své úkoly prostřednictvím určitých forem činností, které jsou „konečným, vnějším výrazem činnosti správních orgánů.„93 Tyto formy činností jsou společné pro všechny orgány veřejné správy, což ovšem neznamená, že veškeré orgány veřejné správy nutně musí (či jsou oprávněny) uplatňovat všechny formy činností, které teorie správního práva zná a právní úprava obsahuje. Jde spíše o to, že činnost orgánŧ veřejné správy je činností organizovanou, a jako taková musí být vykonávána pouze předepsaným zpŧsobem na základě právních předpisŧ. Správní orgány, jakožto orgány veřejné moci, mohou vykonávat pouze takové činnosti a takovou formou, která je zákonem předvídána, a ke které jsou oprávněny na základě právních předpisŧ, jež vymezují rozsah jejich pravomoci a pŧsobnosti.94 Formy činnosti orgánŧ veřejné správy „je pro potřeby jejich přehledové klasifikace třeba s ohledem na to, že se u veřejné správy jedná o právně determinovaný podzákonný a nařizovací výkon veřejné moci, především členit podle jejich důsledků. Podstata tohoto členění spočívá v tom, že mezi formami činnosti veřejné správy lze vysledovat jednak formy činnosti s bezprostředními „právotvornými“ důsledky, tyto formy činnosti lze označit jako právní, a dále formy činnosti, které tyto důsledky postrádají, a tyto formy činnosti lze označit jako neprávní resp. organizační.“95 Policie v souvislosti s plnění svých úkolŧ vykonává jak právní, tak i neprávní formy činností. Pokud jde o právní formy činností, uplatňuje policie vnitřní i vnější formy právních činností. Vnitřními (interními) činnostmi právního charakteru se rozumí ty činnosti, jež jsou uskutečňovány ve vztahu vzájemné nadřízenosti a podřízenosti a právní akty vzniklé na základě těchto činností jsou závazné pouze pro subjekty stojící uvnitř organizační soustavy daného orgánu. Naopak vnější (externí) činnosti právního charakteru jsou takové právní formy činnosti, jež jsou vykonávány vŧči jiným adresátŧm svého pŧsobení stojícím mimo organizační strukturu daného orgánu.96 Teorie správního práva zná tyto formy vnějších právních činností realizovaných orgány veřejné správy: - normativní správní akty, - individuální správní akty, - opatření obecné povahy, - veřejnoprávní smlouvy, 93

PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 262. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. 4. doplněné vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2003, s. 62. 95 PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 263 – 264. 96 Srov. Tamtéž s. 264-265. 94

46

- faktické úkony.97 Ne všechny tyto vnější právní formy činnosti veřejné správy však policie vykonává. Z hlediska negativního vymezení policie především nevydává normativní správní akty (vyjma interních normativních aktŧ řízení). Policie též samostatně nevydává opatření obecné povahy, ale pouze se v některých případech na jejich tvorbě podílí. Co se týká neprávních forem činností realizovaných policií, těmi se nebudu s ohledem na zadání této práce blíže zabývat. Snad jedině by bylo možné k nim poznamenat, že se jedná o rŧzné operativně-organizační činnosti (jež představují rŧzné kurzy či školení příslušníkŧ policie, atd.) a materiálně-technické operace (kam lze zařadit například nákup či údržbu služebních vozidel).

4.1 FAKTICKÉ ÚKONY Faktické úkony představují takovou formu činnosti uplatňovanou orgány veřejné správy, jež má pro adresáty jejího pŧsobení přímé právní dŧsledky. Tato forma činnosti se vyznačuje neformálností a bezprostředností. Faktické úkony jsou uplatňovány zpravidla na místo individuálních správních aktŧ v případě, že není možno ze strany orgánu veřejné správy uplatnit v dané chvíli a za dané situace jiné zákonné řešení. „Zajištění určitých zákonem chráněných zájmů vyžaduje poměrně často, aby orgán veřejné správy zasáhl do právní situace subjektu bezprostředně. Bezprostředně v tom smyslu, že správnímu úkonu nepředchází žádný formální právní proces.“98 To je možné především ve dvou případech. Jednak vyžaduje-li to naléhavost situace a zásah ze strany příslušného orgánu nesnese odkladu. Anebo jako prostředek k vynucení splnění právní povinnosti adresáta veřejnoprávního pŧsobení, jež zde existuje na základě předchozího rozhodnutí orgánu veřejné moci. Rozdíly mezi faktickými úkony a individuálními správními akty je spatřován především v tom, že v případě faktických úkonŧ rozhodnutí správního orgánu, potažmo oprávněné úřední osoby, nepředchází formalizovaný proces (správní řízení), ale stanovená povinnost se ihned vykoná. To znamená, že v tomto případě není zvláště odděleno řízení o vydání správního rozhodnutí od jeho výkonu, takže rozhodnutí a jeho výkon (exekuce) často neoddělitelně splývají v jediný úkon.99 97

V rámci své práce užívám členění vnějších právních forem činnosti veřejné správy dle P. Prŧchy. Nicméně jak uvádí P. Prŧcha „Uvedené členění forem činnosti veřejné správy je věcí nauky, proto se lze v odborné literatuře setkat i s jinak pojatým členěním, a to včetně toho, že pro jednotlivé druhy forem činnosti někdy bývá užíváno i jiného pojmového označení.“ P. PRŦCHA Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 266. Dále pak na tomto místě pro srovnání P. Prŧcha odkazuje například na jednu z publikací D. Hendrycha. Viz. D. HENDRYCH a kol. Správní právo, obecná část. 6. rozšířené vydání. Praha: C. H. BECK, 2006, s. 174. 98 KINDL, M. et al. Základy správního práva. 2. upravené vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 166. 99 Srov. Tamtéž, s. 168.

47

Na rozdíl od individuálních správních aktŧ faktické úkony „nemají náležitosti procedurální, neboť se neuskutečňují po nějakém procesu. Nic na tom nemění, že i zde musí být dodrženy určité zákonné postupy, a ačkoli snad lze hovořit o nutnosti zachovat určitou podobu (tedy formu) jednání, rozhodně nejde o formu úkonu v pravém smyslu slova (písemný, ústní, konkludentní).“100 Formou je zde myšleno především dodržení určitých zákonem předvídaných postupŧ. Například v případě použití donucovacího prostředku hmatŧ, chvatŧ, úderŧ a kopŧ příslušníkem policie dle § 52 písm. a) zákona o policii by se mělo jednat o takticky a technicky dobře zvládnutý a provedený zákrok (jež se vyznačuje jistou vnější formou) a nikoliv pouhou „rvačku.“ Mezi zákrokem policisty a pouhou „rvačkou“ je rozdíl (rozdíl myšleno v rámci technického provedení zákroku mimo tu zásadní skutečnost, že v případě použití donucovacích prostředkŧ policistou se jedná o zákonem schválený, předvídaný a v dané situaci vyžadovaný úkon) jednak v tom, že policista uplatňuje jistou taktiku zákroku a dále v tom, že by měl použít pouze takové prostředky přímého donucení, tedy takové hmaty, chvaty, údery a kopy, k nimž byl řádně vyškolen a vycvičen. To samé platí např. i o použití obušku a jiného úderného prostředku dle § 52 písm. c) zákona o policii, kdy zákon primárně předpokládá, že policista použije takový úderný prostředek, kterým je při výkonu služby standardně vybaven a k jehož použití byl řádně vyškolen a vycvičen, nikoli tedy jakýkoli v danou chvíli mu dostupný předmět (například klacek), vyjma případŧ nutné obrany či krajní nouze.101 Co se týká faktických úkonŧ „jde o nesmírně bohatou škálu úkonů, o jejichž systemizaci usiluje nauka již celá desetiletí, aniž se prozatím podařilo nalézt pevná dělící kritéria pro jejich rozhraničení. Mimo jiné i proto, že počet, resp. druhy těchto úkonů se neustále rozšiřují.“102 Pro účely této práce užívám členění faktických úkonŧ dle J. Staši, který faktické úkony (jím nazývané jako „faktické zásahy“), rozlišuje „v závislosti na charakteru a kontextu správního působení na: a) faktické zásahy, které značí prostý příkaz nebo zákaz určitého chování – faktické pokyny, b) faktické zásahy spočívající v efektivním donucování, popřípadě v jeho přímé hrozbě, jejichž smyslem je odvrátit aktuálně hrozící nebezpečí – bezprostřední zásahy (zákroky), c) faktické zásahy zajišťující průběh nebo účel nějakého formálního procesu (správní řízení, zajišťování při výkonu správního dozoru) – zajišťovací úkony, d) faktické zásahy, jimiž je vymáháno splnění povinnosti uložené rozhodnutím – exekuční úkony.103

100

KINDL, M. et al. Základy správního práva. 2. upravené vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 166. Názory na to, co je myšleno „jiným úderným prostředkem“ dle § 52 písm. c) zákona o policii a jaký úderný prostředek smí policista dle tohoto ustanovení použít se však rŧzní. 102 MATES, P., STARÝ, M. Základy správního práva – obecná část. 1. vyd. Praha: EUPRESS - Vysoká škola finanční a správní, 2009, s. 107. 103 STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. 4. doplněné vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2003, s. 85. 101

48

Na základě uvedeného členění a s přihlédnutím k dalším kritériím, lze faktické úkony detailněji rozlišit následujícím zpŧsobem: Vykonávané ústně Vykonávané prostřednictvím gest FAKTICKÉ POKYNY Vykonávané prostřednictvím technického zařízení Použití donucovacích prostředkŧ BEZPROSTŘEDNÍ Použití zbraně ZÁKROKY Ostatní bezprostřední zákroky Vykonávané vŧči osobám ZAJIŠŤOVACÍ ÚKONY Vykonávané ve vztahu k věcem Stejně jako při výkonu ostatních forem právních činností, tak i v případě realizace faktických úkonŧ jsou správní orgány povinny jednat v souladu s obecnými právními zásadami uplatňovanými v rámci činnosti orgánŧ veřejné správy. Tyto zásady jsou upraveny v § 2 až 8 správního řádu.104 Jako první a vŧdčí zásada je zde upravena zásada legality (zákonnosti). Dle této zásady „správní orgány postupují v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu“. Dále při naplnění této zásady „správní orgán uplatňuje svoji pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem či na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena“.105 To znamená, že „faktické úkony se – stejně jako jiné formy činnosti veřejné správy – musí odehrávat v ústavním a zákonném rámci.“106 Jelikož se v případě faktických úkonŧ jedná o bezprostřední a zpravidla velmi intenzivní zásahy do práv a svobod osob, které jsou po jejich vykonání jen velmi těžko odčinitelné (či někdy dokonce zcela neodčinitelné), je v tomto případě dŧsledné dodržení zásady legality o to více naléhavější, než je tomu v případě ostatních forem činností uplatňovaných orgány veřejné správy, kde je zpravidla možno využit opravných prostředkŧ, skrze něž je možno přezkoumat rozhodnutí správního orgánu a popřípadě odložit jeho výkon. Zásadou legality jsou vázány veškeré orgány veřejné moci, a to nejen u nás, ale i ve všech vyspělých a demokratických státech světa. V naší zemi má však vzhledem k historickým zkušenostem tato zásada poněkud zvláštní „příchuť“. Ve smyslu zásady legality smí orgány veřejné moci použít při realizaci

104

Dle § 177 odst. 1 správního řádu se „základní zásady činnosti správních orgánu uvedené v § 2 až 8 použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“. 105 Srov. § 2 odst. 1 a 2 správního řádu. 106 KADEČKA, S., ONDRUŠ, R., PRŦCHA, P. Základy správního práva pro ekonomy. 1. vyd. Brno: MU, 2003, s. 44. Též srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy, kde se říká že „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“

49

veškeré své činnosti, tedy i faktických úkonŧ pouze takové prostředky, které jsou jim dány zákonem.107 Vedle zásady legality představuje další významnou zásadu uplatňovanou v případě realizace faktických úkonŧ též zásada proporcionality (přiměřenosti). Tato zásada vyjadřuje především povinnost správního orgánu použít pouze takový prostředek, který je nezbytný k dosažení cíle sledovaného faktickým úkonem. Správní orgán tedy musí na jedné straně naplnit svojí činností veřejný zájem, a na straně druhé co nejvíce šetřit práva a oprávněné zájmy osob, proti nimž uplatňuje svoji pravomoc.108 Oproti individuálním správním aktŧm vykazují faktické úkony některá specifika. Především proti nim není (v prŧběhu jejich realizace) stanovena zákonem žádná možnost „obrany“. Osoba se těmto úkonŧm musí vždy podřídit, i když jdou zpravidla proti její vŧli. Pokud by například proti bezprostřednímu zákroku policisty spočívajícímu v použití donucovacích prostředkŧ hmatŧ, chvatŧ, úderŧ a kopŧ dle § 52 písm. a) zákona o policii bylo užito „nutné obrany“, jednalo by se ze strany osoby, která by tuto „nutnou obranu“ uplatnila o trestný čin násilí proti úřední osobě dle § 325 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku. Tím, že faktické úkony nabývají okamžitě „právní moci“ a jsou okamžitě vykonatelné, nelze proti nim uplatnit (v prŧběhu jejich realizace) žádný opravný prostředek. Z tohoto dŧvodu je v případě faktických úkonŧ vyloučen též suspenzivní účinek, který se pojí především s řádnými opravnými prostředky. Následně po jejich realizaci lze proti faktickým úkonŧm uplatnit stížnost dle § 175 správního řádu či dle jiného zvláštního zákona (např. dle § 97 zákona o policii, kdy v tomto případě lze stížnost uplatnit pouze ve vztahu k nezákonnému či jinak nevhodnému jednání či chování příslušníkŧ policie). Dále je možná žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 4 odst. 1 písm. c), potažmo § 82 soudního řádu správního uplatněná v rámci správního soudnictví.109 V úvahu též přichází ústavní stížnost na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, případně dle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ve znění pozdějších předpisŧ, pro porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod orgánem veřejné moci. V případě nezákonného uplatnění faktických úkonŧ, tedy překročí-li orgán veřejné správy zcela zjevně a zásadním zpŧsobem svoji pravomoc, je možné též 107

Dle rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2009 sp. zn. 8 Tdo 677/2009. „Zákon ani jiná právní norma (např. pokyn policejního prezidenta) policistům neumožňují, aby k plnění kteréhokoliv ze služebních úkonů, v daném případě zjištění totožnosti, používali bití, kopy, údery, polévání horkou vodou, hrozby užití zbraně. Užili-li obvinění takových prostředků, pak jednali zcela mimo oprávnění, kterými je zákon vybavil pro plnění jejich úkolů. Takový postup není zákonným a nestává se ospravedlnitelným, ani pokud se osoba podezřelá ze spáchání trestného činu brání zjištění své totožnosti lží. Policisté jsou oprávněni k plnění svých úkolů použít toliko zákonem dovolených prostředků, mezi které bití, ohrožování služební zbraní, polévaní horkou vodou (v případě obviněného D. P.) či jiné použití fyzického násilí s výjimkou stanovenou zákonem (kupř. § 38 zákona č. 238/1991 Sb. o použití donucovacích prostředků policistou) jednoznačně nepatří.“ 108 Srov. např. § 53 odst. 3 písm. a) a b) a odst. 5 zákona o policii. 109 Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Aps 2/2004-69. „Nezákonným „zásahem“ ve smyslu § 82 s.ř.s. nemůže být úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení. Zásahem podrobeným přezkoumání ve správním soudnictví může však být zásah policejního orgánu při výkonu působnosti ve veřejné správě, a to dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“

50

podání trestního oznámení pro trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 trestního zákoníku. Závěrem je možno konstatovat, že v případě faktických úkonŧ se „jedná o mimořádnou formu realizace veřejné správy, která v mimořádných situacích nastupuje na místo jiných právních forem realizace.“110 To znamená, že faktické úkony nepředstavují typickou formu realizace veřejné správy a fyzické donucení ke splnění povinnosti není veřejné správě vlastní. „Právě možnost legitimního použití donucení (i fyzického) pro udržení pořádku a vnitřní bezpečnosti se považuje za určující charakteristiku policie, na rozdíl od jiných složek státní moci.“111 Tato forma činnosti orgánŧ veřejné správy by měla nastoupit z hlediska uplatnění zásady subsidiarity (podpŧrnosti) až jako krajní a poslední možnost řešení situace. Proto například ani exekuční řízení a s ním spojené faktické úkony nepředstavují obligatorním stádiem procesu správního řízení. Navíc tuto formu činnosti (myšleno faktické úkony) nejsou oprávněny vykonávat veškeré správní orgány a úřední osoby, ale především příslušníci bezpečnostních sborŧ, kteří tyto činnosti vykonávají na základě oprávnění daných jim zvláštními zákony. 4.1.1

FAKTICKÉ POKYNY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

Jedná se o zcela neformální zpŧsob realizace státní správy, jež spočívá v udělení zákazu či příkazu příslušníkem policie. Tento pokyn policisty je každý povinen uposlechnout. Neuposlechnutím se osoba dopouští přestupku.112 Oproti ostatním formám faktických úkonŧ nepředstavují zpravidla faktické pokyny nijak závažné zásahy do práv a svobod osob. Samozřejmě konkrétní míra intenzity tohoto zásahu je v rámci jednotlivých faktických pokynŧ značně odlišná. Například jinou intenzitu takového zásahu představuje institut vykázání dle § 44 zákona o policii a jinou výzva k prokázání totožnosti dle § 63 zákona o policii. Míra intenzity faktických pokynŧ je též rozdílně subjektivně vnímána ze strany jednotlivých osob. Například řidič vozidla spěchající do zaměstnání mŧže vnímat pokyn policisty k zastavení vozidla dle § 79 odst. 1 písm. a) zákona o provozu na pozemních komunikacích jako značné omezení. Naopak osoba s bohatou trestní minulostí často vnímá výzvu k prokázání své totožnosti dle § 63 zákona o policii jako „běžnou součást svého života“. Obecně je však možno konstatovat, že faktické pokyny nepředstavují tak výrazný zásah do práv a svobod osob jako bezprostřední zákroky a zajišťovací úkony Představují „nejmírnější“ formu činností náležejících do skupiny faktických úkonŧ.

110

PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 316. HOLCR, K., PORADA, V. Úvod do teorie a metodologie policejních věd. 1. vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2004, s. 70. 112 Srov. § 47 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „zákon o přestupcích“). 111

51

Faktické pokyny realizované policií je možno dle toho jakým zpŧsobem jsou udělovány, rozdělit do následujících tří oblastí: A) Faktické pokyny vykonávané ústně B) Faktické pokyny vykonávané prostřednictvím gest C) Faktické pokyny vykonávané prostřednictvím technického zařízení. A) FAKTICKÉ POKYNY VYKONÁVANÉ ÚSTNĚ Faktické pokyny vykonávané příslušníky policie ústně představují asi nejčastější formu realizace faktických pokynŧ. I když, jak již bylo výše řečeno, se tato forma právních činností vyznačuje svojí neformálností, přece jen jisté formální náležitosti je při její realizaci třeba zachovat. Ústní výzva policisty je vždy zahajovaná slovy „Jménem zákona“ což vyjadřuje, že policista vystupuje jako úřední osoba jednající ve veřejném zájmu, na základě zákonného zmocnění. Za těmito slovy pak již následuje konkrétní obsah sdělení, kterým policista uděluje příkaz či zákaz ve smyslu toho co má osoba vykonat, či naopak čeho se má zdržet. Prokázání totoţnosti Prokázání totožnosti upravuje § 63 zákona o policii. Jedná se o jedno z nejzákladnějších oprávnění policisty. Toto oprávnění policista využívá v podstatě na začátku každého služebního zákroku či úkonu, vŧči všem zúčastněným osobám, jichž se tento zákrok či úkon týká. Konkrétní okolnosti, za nichž je policista oprávněn od osoby požadovat prokázání její totožnosti, jsou taxativně vyjmenovány v § 63 odst. 2 písm. a) až l) zákona o policii. Vzhledem k tomu, že zjištění totožnosti osoby je nezbytným předpokladem pro další postup v rámci plnění všech úkolŧ policie, je toto oprávnění upraveno poněkud široce, zvláště pak co se týká ustanovení § 63 odst. 2 písm. l) zákona o policii. V případě, že osoba odmítne prokázat svoji totožnost, či nemŧže-li ji prokázat ani po poskytnutí potřebné přiměřené součinnosti a policista nemŧže její totožnost zjistit provedením úkonu na místě, je policista oprávněn takovou osobu omezit na osobní svobodě dle § 63 odst. 3 zákona o policii a předvést ji k provedení úkonŧ směřujících ke zjištění její totožnosti. Dle § 64 zákona o policii toto omezení osobní svobody osoby za účelem zjištění její totožnosti smí trvat maximálně 24 hodin. Vykázání Úloha policie jakožto orgánu, jehož primárním posláním je zajištění bezpečnosti osob a majetku, je v tomto případě nepostradatelná. „Policie představuje významný článek v řetězci zúčastněných institucí na řešení problému domácího násilí a jako

52

nejvýznamnější je možnost vykázat osobu ze společného obydlí na nezbytně nutnou dobu.“113 Institutu vykázání je věnována celá hlava VII. zákona o policii ve znění § 44 až 114 47. „Vykázat osobu je oprávněn příslušník policie (dále jen „policista“) služebně zařazený ve službě kriminální policie a vyšetřování nebo službě pořádkové policie, služebně zařazený na obvodním (místním) oddělení policie, pokud byl k posuzování incidentů domácího násilí řádně proškolen.“115 Cílem vykázání je vykázat útočníka, tedy agresivní osobu ze společného obydlí, aby tak byl ochráněn život, zdraví, popřípadě dŧstojnost či majetek oběti. Vykázání představuje dočasné řešení, které má sloužit především k tomu, aby mohla být učiněna další opatření vedoucí k řádnému objasnění věci. „Policista musí vykázání oznámit ústně jak vykázané tak ohrožené osobě, a poté vyhotovit potvrzení o vykázání, které jim předá proti podpisu.“116 Poněkud odlišnou formu vykázání představuje vykázání osoby, která svým nepřístojným chováním či jinak ruší pořádek v místě, kde se koná ústní jednání, ohledání na místě, popřípadě jiný úkon dle příslušného ustanovení správního řádu. Toto oprávnění policie nemá na rozdíl od vykázání ze společného obydlí právní základ v zákoně o policii,117 ale ve správním řádu.118Dalším zásadním rozdílem mezi těmito dvěma právními instituty je ta skutečnost, že pro osobu vykázanou z místa jednání dle § 63 odst. 1 správního řádu nemá toto vykázání zpravidla žádné další právní dŧsledky,119 na rozdíl od vykázání ze společného obydlí.

113

KRÁLÍČKOVÁ, Z. et al. Právo proti domácímu násilí. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 82. „Situaci obětí domácího násilí nepochybně pomohl řešit Závazný pokyn policejního prezidenta č. 176/2006 ze dne 27. 11. 2006, kterým se stanoví postup příslušníků Policie České republiky v případech domácího násilí. Následně byl nahrazen pokynem č. 200/2008 ze dne 22. 12. 2008, o provádění vykázání. Schválení nového trestního zákoníku předcházelo přijetí zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Zákonodárce navázal na starší úpravu policejního vykázání zakotveného v zákoně č. 283/1991 Sb., nicméně vykázání nově pojal jako faktický úkon.“ 114 Tato ustanovení o vykázání byla vložena již do „starého“ zákona o policii, kde bylo vykázání upraveno v § 21a až § 21d tohoto zákona. Byla to reakce na neustále se množící společensky škodlivý jev, kterým je domácí násilí. Jestliže před rokem 1989 domácímu násilí nebyla ze strany státu věnována takřka žádná pozornost, dnes je naopak boj proti domácímu násilí jednou z priorit v rámci úkolŧ policie. Policie v současnosti již disponuje vcelku komplexní a propracovanou strategií, jak s domácím násilím bojovat a jednotliví příslušníci policie na všech úrovních jsou v tomto směru pravidelně proškolováni. Tato školení mají za úkol policisty obeznámit s tím, jaké jsou typické znaky domácího násilí, tedy jak ho rozpoznat od jiných forem protiprávního jednání a jak v takovém případě na místě zákroku dále postupovat. 115 Čl. 1 Závazného pokynu policejního prezidenta č. 166, ze dne 23. 12. 2009 o provádění vykázání. 116 KRÁLÍČKOVÁ, Z. et al. Právo proti domácímu násilí. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 85. Srov. § 44 odst. 3 zákona o policii. Vzhledem k tomuto ustanovení, které říká, že vykázání policista provede primárně ústně, tedy formou faktického pokynu či sdělení, jsem toto oprávnění policisty zařadil mezi faktické pokyny. 117 Vyjma ustanovení o součinnosti policie s orgány veřejné správy. Viz § 14 a násl. zákona o policii. 118 Dle § 63 odst. 1 správního řádu vykázání z místa jednání vynucují tytéž orgány, které provádí předvedení podle § 60 odst. 2 správního řádu. Tedy mimo jiné též policie. 119 Pokud není vŧči této osobě společně s vykázáním uplatněna další sankce pro její nepřístojné chování, kterou představuje zpravidla uložení pořádkové pokuty dle § 62 odst. 1 písm. b) a c) správního řádu.

53

Ostatní faktické pokyny vykonávané ústně Mimo výše uvedeného udělují příslušníci policie v souvislosti s plněním svých úkolŧ ještě některé další pokyny vydávané též ústní formou. Jedná se například o oprávnění policisty dle § 43 odst. 1 písm. a) až c) zákona o policii zakázat osobám na nezbytnou dobu vstupovat na určené místo, přikázat osobám, aby se po nezbytnou dobu nezdržovaly na určeném místě nebo naopak po nezbytnou dobu na určeném místě setrvaly, hrozí-li závažné ohrožení života nebo zdraví. Další poněkud specifickou formu faktického pokynu vykonávaného ústně představuje výzva policisty před použitím donucovacího prostředku či zbraně dle § 53 odst. 2 a § 56 odst. 3 zákona o policii. B) FAKTICKÉ POKYNY VYKONÁVANÉ PROSTŘEDNICTVÍM GEST Další formu sdělení, pomocí níž mohou příslušníci policie udělovat faktické pokyny, představuje použití gest. Tato forma realizace faktických pokynŧ se uplatní zpravidla za situace, kdy není možné osobě výzvu sdělit ústně (vzhledem ke vzdálenosti mezi policistou a osobou či rušivým vlivŧm okolního prostředí anebo za situace, kdy osoba či policista sedí v jedoucím vozidle, atd.). Policista v takovém případě obsah svého sdělení (příkazu či zákazu) předá této osobě pomocí gest. Aby bylo dosaženo účelu sledovaného prováděním gest, měla by (musí) být tato gesta, kterých policista užije, obecně známá a formalizovaná tak, aby osoba těmto gestŧm zcela porozuměla a mohla jich uposlechnout. Tato forma faktických pokynŧ se uplatní především v dopravě. Řízení křiţovatky příslušníkem Policie České republiky Typický příklad použití gest při realizaci faktických pokynŧ představují pokyny příslušníka policie120 prováděné v rámci řízení křižovatky dle § 75 odst. 1 až 4 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Dle § 75 odst. 1 tohoto zákona využívá policista k řízení křižovatky změny postoje těla a pokyny paží, přitom též zpravidla používá směrovku, kterou drží v pravé ruce. Dále mŧže policista ke zdŧraznění svého pokynu užít znamení píšťalkou. Zastavení vozidla příslušníkem Policie České republiky Další skupinu faktických pokynŧ vykonávaných pomocí gest představují pokyny příslušníka policie k zastavení vozidla dle § 79 odst. 1 písm. a) zákona o provozu na

120

Dle § 75 odst. 5 až 9 je k řízení křižovatky shodnými pokyny jako příslušník policie za podmínek uvedených v tomto ustanovení oprávněn též vojenský policista, příslušník vojenské pořádkové služby, strážník obecní policie, příslušník hasičského záchranného sboru a člen nebo zaměstnanec jednotky požární ochrany.

54

pozemních komunikacích. Dle § 79 odst. 2 tohoto zákona policista vozidla zastavuje dáváním znamení k zastavení vozidla. C) FAKTICKÉ POKYNY VYKONÁVANÉ PROSTŘEDNICTVÍM TECHNICKÉHO ZAŘÍZENÍ Faktické pokyny je možno realizovat též pomocí technického zařízení. Ve většině případŧ se jedná o totožné situace, kde se mohou uplatnit pokyny udělované ústní formou či pomocí gest (např. oprávnění policisty dle § 43 odst. 1 písm. a) až c) zákona o policii či oprávnění k zastavení vozidla dle § 79 odst. 1 písm. a) zákona o provozu na pozemních komunikacích). Ale z určitých dŧvodŧ nelze pokyn ústně či pomocí gesta učinit. V případě, kdy policista zastavuje jedoucí vozidlo z vlastního jedoucího vozidla, se jako nejvhodnější prostředek k jeho zastavení jeví použití výstražného a zvukového zařízení umístěného na vozidle policie dle § 79 odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích, tedy rozsvícení nápisu „STOP“ ze směru jízdy zastavovaného vozidla. Dalším technickým prostředkem, pomocí něhož je policista oprávněn vykonávat faktické pokyny, představuje použití technického prostředku k ohraničení určeného místa, na kterém policista na nezbytnou dobu omezil pohyb osob dle § 43 odst. 1 písm. a) a b) zákona o policii. Zpravidla bývá tímto technickým prostředkem pás označený nápisem „POLICIE ČR“.121 4.1.2

BEZPROSTŘEDNÍ ZÁKROKY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

K uplatnění bezprostředních zákrokŧ musí v právním státě vždy existovat dŧležitý společenský zájem, který spočívá například v odvrácení přímého ohrožení životŧ a zdraví osob nebo majetku, zajištění veřejného pořádku či ochraně jiných významných zákonem chráněných zájmŧ. Ze všech forem faktických úkonŧ představují bezprostřední zákroky nejvýraznější zásah do práv a svobod osob. „Zákrokem se rozumí úkon, při němž dochází k přímému vynucení splnění právní povinnosti nebo k přímé ochraně práv za použití síly nebo hrozby jejího použití.“122 Realizace bezprostředních zákrokŧ příslušníky policie představuje: A) Pouţití donucovacích prostředkŧ B) Pouţití zbraně 121

Srov. § 43 odst. 2 zákona o policii. „Vzory pásu s označením „policie ČR“ stanoví prováděcí právní předpis – vyhláška č. 460/2008 Sb., o způsobu vnějšího označení, služebních stejnokrojích a zvláštním barevném provedení a označení služebních vozidel, plavidel a letadel Policie České republiky a o prokazování k příslušnosti k Policii České republiky“. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 154. 122 ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 174.

55

C) Ostatní bezprostřední zákroky V případě realizace bezprostředních zákrokŧ se uplatní specifická forma správního uvážení, neboť je zcela nezbytné, aby příslušník policie na místě zákroku vyhodnotil danou situaci a zvolil jeden z několika možných prostředkŧ řešení této situace, jež mu zákon nabízí. To odpovídá obecné definici správního uvážení, kdy „podle tradice je správní uvážení představováno situací (nebo uplatněním legislativnětechnického prostředku), kdy se vznikem nebo existencí určitých podmínek (skutkovým stavem) nespojuje příslušné ustanovení právního předpisu nutnost nastoupení jediného možného právního následku, a naopak ponechá subjektu vykonávajícímu veřejnou správu určitý (menší či větší) prostor pro volbu určitého řešení, resp. rozhodnutí. Uvedená situace někdy znamená možnost rozhodnout se pro činnost či nečinnost, tedy rozhodnutí ve věci neučinit, v jiných případech možnost volby některého z poskytnutých – existujících (nutně tedy nejméně dvou) řešení.123 Bezprostřední zákroky nepředstavují typickou podobu správního uvážení, a to vzhledem k celkové specifičnosti této formy právních činností, nicméně dle S. Skulové „Správní uvážení může být založeno a uplatnit se při jakémkoliv rozhodování subjektů vykonávajících veřejnou správu.“124 Zasahující policista musí při realizaci bezprostředního zákroku správně vyhodnotit situaci a zvolit ze všech zákonem daných prostředkŧ, které je oprávněn použít125 ten, který je pro řešení konkrétní situace nejvhodnější z hlediska zásady přiměřenosti, a jehož použití na druhou stranu umožní dosažení účelu sledovaného zákrokem, tedy je nezbytný k překonání odporu nebo útoku osoby, proti níž zakročuje.126 To znamená, že vyhodnocení toho, který z donucovacích prostředkŧ policista použije, se jeví pro další prŧběh zákroku jako zásadní. Použití donucovacích prostředkŧ a zbraně policistou je věnována celá hlava IX. zákona o policii. V případě bezprostředních zákrokŧ, při nichž jsou použity donucovací prostředky (zvláště potom v případě použití zbraně) se jedná o nejcitelnější zásah do osobní tělesné integrity osob, a to nejen v rámci faktických úkonŧ realizovaných policií, ale veškerých faktických úkonŧ prováděných všemi orgány veřejné moci. Kromě policie pouze několik málo dalších orgánŧ veřejné moci disponuje takto citelnými prostředky donucení.127 Vzhledem k tomu, že se jedná o takto intenzivní zásah do práv a svobod osob, obsahuje hlava IX. zákona o policii několik doprovodných obecných ustanovení týkajících se použití donucovacích prostředkŧ a zbraně. Jedná se především o § 53 zákona o policii, který upravuje obecné podmínky pro použití donucovacích prostředkŧ. Ten vymezuje, v jakých případech je policista oprávněn donucovací 123

SKULOVÁ, S. Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. 1 vyd. Brno: MU 2004. s. 15. Srov. § 53 odst. 3 písm. a) a b) a odst. 5 zákona o policii. 124 SKULOVÁ, S. Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. 1 vyd. Brno: MU 2004. s. 41. 125 Srov. např. § 52 písm. a) až q) zákona o policii. 126 Srov. § 53 odst. 3 písm. a) a b) o policii 127 Srov. § 17 a 18 zákon o vězeňské službě, § 44, 45 a 46 zákona č. 300/2013 Sb., o vojenské policii a o změně některých zákonŧ ve znění pozdějších předpisŧ, atd.

56

prostředky použít a dále je zde uvedena povinnost policisty vyzvat osobu proti které zakročuje, aby upustila od protiprávního jednání s výstrahou, že jinak bude použito donucovacích prostředkŧ. To samé platí i v případě použití zbraně policistou.128 „Základní zásadou při použití donucovacích prostředků nebo zbraně je, že nesmějí být použity jako trest nebo odplata“.129 Neboť použití donucovacích prostředkŧ a zbraně bývá zpravidla spojeno s velice emočně vypjatými situacemi, kdy je nutné, aby se policista za všech okolností zachoval profesionálně a s „nadhledem“, a nenechal se „vtáhnout“ do situace, kdy jeho zákrok nabývá osobní roviny. A) POUŢITÍ DONUCOVACÍCH PROSTŘEDKŦ Použití donucovacích prostředkŧ je upraveno v § 51 až 55, a dále pak v § 57 až 59 zákona o policii. Oproti „starému“ zákonu o policii je v současném zákoně počet donucovacích prostředkŧ značně rozšířen, a to ať již tím zpŧsobem, že zde zákon definuje zcela nové donucovací prostředky, které „starý“ zákon neznal, tak i rozšířením pŧvodních ustanovení upravující donucovací prostředky, které existovaly již ve „starém“ zákoně. V § 52 zákona o policii jsou taxativně vyjmenovány jednotlivé donucovací prostředky, které je policista oprávněn použít k ochraně bezpečnosti své osoby, jiné osoby nebo majetku anebo veřejného pořádku, jestliže k jejich používání byl vycvičen. Pořadí donucovacích prostředkŧ uvedených v § 52 zákona o policii nezakládá jejich hierarchii. Jsou pouze výčtem možných prostředkŧ, které je policista oprávněn použít při zákroku k zajištění ochrany zákonem chráněných zájmŧ. Výjimkou je pouze elektrický donucovací prostředek, kdy v jeho případě § 53 odst. 4 zákona o policii stanoví zvláštní podmínku pro jeho použití. Donucovací prostředky by bylo možno rozdělit z několika rŧzných hledisek. Jedním z možných hledisek je například rozdělení donucovacích prostředkŧ na ty, jež policista použije (zpravidla) proti jedné osobě (např. hmaty, chvaty, údery a kopy) a na ty, které jsou policií používány proti skupině osob (např. vodní stříkač). Dále by se daly donucovací prostředky rozdělit na mírnější, jež mohou představovat například již zmíněné hmaty a chvaty a dŧraznější, jimiž mŧže být například obušek a jiný úderný prostředek či použití služebního psa. V praxi budou nejčastěji uplatněny právě tyto mírnější donucovací prostředky, které budou používány převážně proti jedné osobě. Tedy konkrétně především hmaty, chvaty a pouta. Policista je dle § 52 písm. a) až q) oprávněn za zákonem daných podmínek použít tyto donucovací prostředky: a) hmaty, chvaty, údery a kopy130 128

Srov. § 56 odst. 2 až 4 zákona o policii. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 172. 130 Oproti předchozímu zákonu zde bylo vypuštěno slovo „sebeobrany“, z toho lze odvodit, že policista mŧže tyto donucovací prostředky použít též i aktivním zpŧsobem k překonání odporu osoby, ne pouze v případě nutné obrany, jak tomu bylo v předchozím zákoně. Policista by měl v tomto případě použít 129

57

b) slzotvorný, elektrický nebo jiný obdobně dočasně zneschopňující prostředek131 c) obušek a jiný úderný prostředek132 d) vrhací prostředek mající povahu střelné zbraně podle jiného právního předpisu s dočasně zneschopňujícími účinky133 e) vrhací prostředek, který nemá povahu střelné zbraně podle § 56 odst. 5134 f) zastavovací pás, zahrazení cesty vozidlem a jiný prostředek k násilnému zastavení vozidla nebo zabránění odjezdu vozidla135 pouze takové hmaty, chvaty, údery a kopy, k jejichž použití byl vycvičen. A to jednak z dŧvodŧ zabránění nepřiměřeného zranění osoby, proti níž zakročuje, a dále z dŧvodu dodržení jisté formy a efektivity služebního zákroku. „Hmatem se rozumí běžné uchopení osoby. Chvatem lze rozumět uchopení osoby, které má však potenciál této osobě způsobit bolest. Úder je veden rukou a je obvykle směřován proti citlivému místu na těle osoby. Kop je obdobou úderu, je však veden nohou.“ ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 174. 131 Také v případě tohoto ustanovení došlo ve srovnání se „starým“ zákonem o policii ke změně, přesněji řečeno k jeho rozšíření. Zatímco předchozí zákon počítal pouze s použitím slzotvorných prostředkŧ, nový zákon dává policii možnost použít mimo slzotvorný prostředek též elektrický nebo jiný dočasně zneschopňující prostředek. „Elektrickým dočasně zneschopňujícím prostředkem lze v současné době rozumět přístroj, jehož označení ve zkratce zní TASER. TASER lze velmi obecně charakterizovat jako elektrický paralizér způsobilý vytvořit velmi vysoké elektrické napětí. Elektrický výboj, který je skrze TASER směřován do těla osoby způsobí ochrnutí svalstva a křeče.“ ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 175. „Slzotvorný prostředek nelze při pasivním odporu použít proti osobám vyjmenovaným v § 58 zákona o policii. Pokud se osoba brání pasivně a nehrozí z jejího jednání další nebezpečí, lze použít pouze hmaty a chvaty.“ Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ. Dle jiného názoru jsou naopak chvaty určeny pouze k překonání aktivního odporu viz ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 174. 132 Opět zde došlo k rozšíření ustanovení a policista je oprávněn použít mimo klasický obušek též i jiný úderný prostředek. Není tím myšlen jakýkoli předmět, který policista v danou chvíli má zrovna po ruce (což by též odporovalo ustanovení § 51 zákona o polici, které říká, že policista smí při zákroku použít pouze takový donucovací prostředek, k jehož používání byl vycvičen), ale pouze obušek, obušek s příčnou rukojetí (tzv. tonfa), či teleskopický obušek, kterými je policie v současnosti vybavena. „Zákon záměrně nikde závazně nespecifikuje, zda může policista použít pouze donucovací prostředky včetně obušku, které mu byly přiděleny nebo i donucovací prostředky své soukromé nebo dokonce cizí tak, aby nelimitoval zbytečně možnosti policistů, zejména v některých nestandardních situacích. Použití takového jiného úderného prostředku proto není v rozporu se zákonem. V případě použití jiného předmětu, nalezeného např. na místě atd. musí jít o prostředky, které jsou svými účinky a vlastnostmi srovnatelné s účinky a vlastnostmi obušku či jiného úderného prostředku. Tedy nejde např. o předměty příliš dlouhé nebo těžké (traverza, lešenářská trubka atd.) Ty lze použít pouze v nutné obraně nebo krajní nouzi.“ Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ. Zde je třeba pro úplnost říci, že v rámci policie se vyskytují i názory (např. stanoviska instruktorŧ tělesné a střelecké přípravy policie) které jsou opačné, tedy, že policista je při služebním zákroku (vyjma nutné obrany a krajní nouze) oprávněn použít pouze ty úderné prostředky, které řádně „nafasoval“ a k jejichž použití byl vyškolen a vycvičen. Osobně se přikláním spíše k těmto názorŧm. 133 Jde o zcela nové ustanovení, které nemá ve „starém zákoně o policii“ obdoby. „Za vrhací prostředek mající povahu střelné zbraně podle zákona o zbraních lze považovat flash ball a vystřelovač sítí.“ ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 175. 134 Ani použití tohoto donucovacího prostředku nebylo ve „starém“ zákoně o policii upraveno. „Za donucovací prostředek dle tohoto ustanovení lze považovat v podstatě cokoliv, co je schopno vrhat předměty, a nejedná se přitom o zbraň ve smyslu § 56 odst. 5 zákona o policii.“ ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 176.

58

g) vytlačování vozidlem136 h) vytlačování štítem i) vytlačování koněm j) sluţební pes137 k) vodní stříkač l) zásahová výbuška138 m) úder střelnou zbraní139 n) hrozba namířenou střelnou zbraní o) varovný výstřel p) pouta140 q) prostředek k zamezení prostorové orientace141

135

Obsah tohoto ustanovení byl rozšířen oproti „starému“ zákonu o policii o možnost policisty použít k násilnému zastavení vozidla zahrazení cesty vozidlem. „Zahrazení cesty jedoucímu vozidlu či jeho vytlačení ze silnice je výjimečný a krajní prostředek a jeho následky mohou být velmi často fatální, a to i pro policistu samotného.“ Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ. Dále byl do tohoto ustanovení „vložen“ i prostředek k zabránění odjezdu vozidla, tedy tzv. „botička“, jež byl v předešlém zákoně upraven v rámci samostatného ustanovení. 136 Jedná se opět o zcela nové ustanovení. Tohoto donucovacího prostředku lze úspěšně užít (stejně jako následujících donucovacích prostředkŧ uvedených pod písm. h) i) a k) především při zákroku proti více osobám, tedy v případě hromadných nepokojŧ a narušování veřejného pořádku v rámci rŧzných nepovolených shromáždění, atd. 137 Jedná se o klasický donucovací prostředek. Zde je myšleno především „aktivní“ použití služebního psa například při zadržení pachatele, který se pokouší o útěk. „Psa bez košíku je možné použít proti ozbrojeným osobám, u kterých hrozí, že budou útočit anebo v jiných případech, kdy je ohrožen život či zdraví a nelze účelu zákroku dosáhnout mírnějšími donucovacími prostředky.“ Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ. Služební pes je samozřejmě v rámci činnosti policie využíván i v jiných případech, jako je například hledání pachové stopy pachatele, nalézání drog a podobně. V těchto případech se ale nejedná o použití služebního psa jako donucovacího prostředku. 138 Tento donucovací prostředek byl rovněž upraven již ve „starém“ zákoně o policii. Je používán především speciálními jednotkami policie jako je útvar rychlého nasazení a zásahové jednotky pŧsobící v rámci krajŧ s úmyslem překvapit a uvést ve zmatek pachatele závažné trestné činnosti, proti nimž tyto jednotky provádí plánovaný zákrok s cílem jejich zadržení. Tento donucovací prostředek však mohou použít i policisté, jež nejsou služebně zařazeni u těchto speciálních útvarŧ, pokud byli k jeho používání proškoleni a vycvičeni. Viz Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ, které říká, že „Zásahovou výbušku může použít každý policista, který byl k jejímu použití vycvičen. Její použití tedy není už omezeno pouze na speciální útvary.“ 139 Tento donucovací prostředek jako i následující donucovací prostředky pod písm. n) a o) jsou založeny na použití střelné zbraně „mírnějším“ zpŧsobem, než je samotná střelba. 140 Jedná se zřejmě o nejčastěji používaný donucovací prostředek. Použití tohoto donucovacího prostředku je upraveno ještě speciálně v § 54 zákona o policii. Policista použije pouta v podstatě kdykoli, když omezuje na svobodě a následně převáží či eskortuje osobu zajištěnou, zadrženou, zatčenou, dodávanou do výkonu trestu odnětí svobody, či převzatou policistou k provedení procesních úkonŧ z vazby či výkonu trestu odnětí svobody. A to z dŧvodu zajištění vlastní bezpečnosti jakož i bezpečnosti jiných osob. Především však z dŧvodu zamezení pokusu osoby o útěk.

59

B) POUŢITÍ ZBRANĚ Oprávnění použit zbraň představuje nejzávažnější prostředek, který má policista k dispozici. Tohoto oprávnění policista zpravidla využije pouze ve zcela výjimečných případech. Proto na rozdíl od donucovacích prostředkŧ zákonná úprava použití zbraně neobsahuje obecná ustanovení o jejím použití, ale policista je oprávněn použít zbraň pouze v taxativně přesně vymezených případech, uvedených v § 56 odst. 1 písm. a) až h) zákona o policii, tedy: a) v nutné obraně nebo krajní nouzi, b) jestliţe se nebezpečný pachatel, proti němuţ zakročuje, na jeho výzvu nevzdá nebo se zdráhá opustit svŧj úkryt, c) aby zamezil útěku nebezpečného pachatele, jehoţ nemŧţe jiným zpŧsobem zadrţet,142 d) nelze-li jinak překonat aktivní odpor směřující ke zmaření jeho závaţného zákroku, e) aby odvrátil násilný útok, který ohroţuje střeţený nebo chráněný objekt anebo prostor, f) nelze-li jinak zadrţet dopravní prostředek, jehoţ řidič bezohlednou jízdou váţně ohroţuje ţivot nebo zdraví osob a na opětovnou výzvu nebo znamení dané podle jiného právního předpisu nezastaví,143 g) jestliţe osoba, proti níţ byl pouţit donucovací prostředek hrozba namířenou střelnou zbraní nebo varovný výstřel, neuposlechne příkazu policisty směřujícího k zajištění bezpečnosti jeho vlastní nebo jiné osoby, nebo h) ke zneškodnění zvířete ohroţujícího ţivot nebo zdraví osoby. Použití zbraně je ještě dále limitováno v následujících ustanoveních zákona o policii. Jedná se především o § 56 odst. 2 až 5 zákona o policii, kde je mimo jiné v případě použití zbraně stanovena podmínka dbát nutné opatrnosti, zejména aby 141

Stejně jako donucovací prostředek pouta, je i donucovací prostředek k zamezení prostorové orientace ještě speciálně upraven v § 54 zákona o policii. Tohoto donucovacího prostředku mŧže být užito např. při společné eskortě několika spolupachatelŧ závažné trestné činnosti. 142 V souvislosti s použitím zbraně je třeba též zmínit, že „z pohledu judikatury Evropského soudu pro lidská práva nemůže být za žádných okolností absolutně nezbytné použití smrtící střelné zbraně k zajištění osoby podezřelé ze spáchání násilné trestné činnosti, o které je známo, že momentálně neohrožuje jiné osoby na životě, i když její nepoužití (myšleno zbraně) může případně znamenat neúspěšné zadržení takové osoby na útěku“. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 185-186. V této souvislosti je potom zajímavé zamyslet se nad možností použití zbraně dle § 56 odst. 1 písm. b) a c) zákona o policii, které říká, že „policista je oprávněn použít zbraň, aby zamezil útěku nebezpečného pachatele, jehož nemůže jiným způsobem zadržet“. Vzhledem k výše uvedenému judikátu by tak toto oprávnění policisty použít zbraň bylo v praxi v podstatě nerealizovatelné, případně spojeno se značným rizikem z hlediska právních následkŧ pro policistu, který by toto oprávnění využil. 143 „Použít zbraně k zastavení vozidla lze jen výjimečně. To, že to zákon umožňuje, neznamená nutně, že jde také o účinný a bezpečný postup.“ Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analytickolegislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ.

60

nedošlo k ohrožení životŧ a zdraví nezúčastněných osob a co nejvíce šetřit život osoby, proti níž zákrok směřuje. Použití zbraně představuje v rámci donucovacích prostředkŧ „ultima ratio“, tedy poslední možnost, kterou zákon příslušníkŧm policie dává, a kterou mohou tito zvolit, aby dosáhli cíle sledovaného zákrokem.144 V praxi je použito zbraně nejčastěji při střelbě na ujíždějící vozidlo, jehož řidič svojí bezohlednou jízdou vážně ohrožuje život a zdraví osob, kdy však cílem střelby není řidič ujíždějícího vozidla, ale pouze toto vozidlo. Dalším poměrně častým případem použití zbraně mŧže být situace, kdy policista použije služební zbraň proti zvířeti, které ohrožuje život a zdraví osob či jeho vlastní. Pokud jde o použití zbraně policistou proti osobě, jedná se v praxi o zcela výjimečné případy. Jako příklad lze uvést použití zbraně policistou v rámci nutné obrany proti útočníkovi ozbrojenému střelnou zbraní, který bezprostředně ohrožuje životy a zdraví jiných osob či policisty. Po použití zbraně, stejně jako po použití donucovacího prostředku, je policista povinen postupovat dle § 57 odstavec 1 až 3 zákona o policii. Zvláštní omezení týkající se použití donucovacích prostředkŧ a zbraně obsahuje § 58 odst. 1 a 2 zákona o policii. Tato omezení při použití některých (v rámci tohoto ustanovení taxativně vyjmenovaných) donucovacích prostředkŧ a zbraně se týkají jejich použití při zákroku proti zjevně těhotné ženě, osobě zjevně vysokého věku, osobě se zjevnou tělesnou vadou nebo chorobou nebo osobě zjevně mladší 15 let. C) OSTATNÍ BEZPROSTŘEDNÍ ZÁKROKY Do skupiny bezprostředních zákrokŧ lze zařadit i některé další formy činnosti (mírnější intenzity než je použití donucovacích prostředkŧ a zbraně), upravené v zákoně o policii a realizované příslušníky policie ve vztahu k jiným objektŧm než k osobám. Jako například vstup do obydlí, jiného prostoru nebo na pozemek, vstup do živnostenské provozovny a rušení provozu elektronických komunikací. Vstup do obydlí, jiného prostoru nebo na pozemek V případě vstupu do obydlí se jedná o poměrně značný zásah do ústavně zaručených práv. Konkrétně se jedná o omezení práva na nedotknutelnost obydlí, jež je upraveno v čl. 12 Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky ve znění pozdějších předpisŧ (dále jen „Listina“). Ustanovení § 40 zákona o policii tedy vychází z výše zmíněného článku Listiny a dŧvody, pro které je policista oprávněn vstoupit do obydlí, korespondují s dŧvody uvedenými v příslušném článku Listiny. Jedná se zejména o případy, kdy je bezprostředně ohrožen život nebo zdraví osob, nebo hrozí větší škoda na majetku či je vstup do obydlí nutný k odvrácení 144

Srov. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 185.

61

závažného ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti, a toto nebezpečí nelze v dané chvíli a za daných podmínek odvrátit jinak. Mimo to, je policista oprávněn vstoupit do obydlí též v případě, že je zde dŧvodné podezření, že se v něm nachází zemřelý a při pronásledování osoby. Vstoupit do jiného prostoru nebo na pozemek mŧže policista také v případě, že je zde dŧvodné podezření, že se zde nachází týrané zvíře. Vstup do ţivnostenské provozovny Vstup do živnostenské provozovny upravuje § 41 zákona o policii. V tomto případě se již na rozdíl od vstupu do obydlí či na pozemek nejedná o zásah do ústavně zaručených práv takové intenzity. Tomu odpovídá celková právní konstrukce tohoto ustanovení, kdy zde již nejsou taxativně vyjmenovány jednotlivé dŧvody, pro které smí policista vstoupit do živnostenské provozovny, ale dŧvod je zde vymezen pouze obecně a to tak, že policista je oprávněn při plnění „konkrétního úkolu policie“ vstupovat v živnostenské provozovně do prostor, u kterých lze mít dŧvodně za to, že se v nich zdržují fyzické osoby, a to i po skončení prodejní nebo provozní doby.145 V praxi se nejčastěji jedná o případy, kdy policisté vstupují do živnostenské provozovny z dŧvodu podezření, že by se zde mohly nacházet předměty pocházející z trestné činnosti, osoby po nichž je vyhlášeno pátrání nebo tam dochází k narušování veřejného pořádku či nějaké formě trestné činnosti. Rušení provozu elektronických komunikací Dle § 39 zákona o policii je policie oprávněna za účelem odstranění bezprostředního ohrožení životŧ nebo zdraví osob anebo bezprostředně hrozící škody velkého rozsahu na majetku rušit v nezbytné míře a po nezbytnou dobu provoz elektronických a radiokomunikačních zařízení uvedených v § 39 odst. 1 písm. a) až c) zákona o policii. Jak je ze znění tohoto ustanovení patrné, je zde nezbytným předpokladem pro realizaci tohoto oprávnění, tedy rušení elektronických komunikací, bezprostřední ohrožení zákonem chráněných zájmŧ, a dále též zákon v tomto případě vyžaduje co možná největší „snahu“ ze strany policie o minimalizaci vedlejších dopadŧ tohoto opatření jak co do jeho intenzity, tak do doby jeho trvání. Toto oprávnění, jež zákon policii dává, je možno využít například v případě odvrácení hrozby teroristického útoku prováděného pomocí nástražného výbušného systému odpalovaného na dálku za pomoci přístrojŧ a sítí určených k elektronické komunikaci. „Nelze totiž opomíjet fakt, že mobilní telefony nebo vysílačky jsou používány jako nástroj k aktivaci nástražného výbušného systému na dálku“.146

145

Srov. § 41 odst. 1 zákona o policii. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 140. 146

62

4.1.3

ZAJIŠŤOVACÍ ÚKONY VYKONÁVANÉ PŘÍSLUŠNÍKY POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY

V případě zajišťovacích úkonŧ se jedná zpravidla o rŧzné podpŧrné či „pomocné“ úkony, které představují nejčastěji krátkodobé omezení osobní svobody (či zajištění věcí), jež je nezbytné k realizaci či dokončení jiného procesního úkonu v rámci trestního či správního řízení či zákroku prováděného ať již samotnými orgány policie, tak i jinými orgány veřejné moci. Tato forma faktických úkonŧ se od ostatních forem faktických úkonŧ realizovaných příslušníky policie liší především v tom, že oprávnění příslušníkŧ policie omezit za zákonem stanovených podmínek osoby na svobodě (či zajistit věci), jim v tomto případě neposkytuje pouze zákon o policii, ale též jiné zvláštní právní předpisy. Konkrétně se v tomto případě jedná především o trestní a správní řád.147 Zajišťovací úkony je možno dle jejich předmětu rozdělit do dvou skupin, a to na: A) Zajišťovací úkony vykonávané vŧči osobám B) Zajišťovací úkony vykonávané ve vztahu k věcem Zajišťovací úkony, zvláště pokud jde o omezení osobní svobody, představují hned po použití donucovacích prostředkŧ a zbraně druhý nejvýraznější zásah do ústavně zaručených práv a svobod osob.148 Z tohoto dŧvodu je při jejich realizaci vždy nezbytně nutné dŧsledné dodržení zásady legality, jakož i všech ostatních právních zásad, jež mohou být z povahy věci v tomto případě uplatněny. A) ZAJIŠŤOVACÍ ÚKONY VYKONÁVANÉ VŦČI OSOBÁM Připoutání Připoutání, tedy omezení možnosti volného pohybu osoby, je upraveno v § 25 zákona o policii. Jedná se o oprávnění policisty připoutat osobu (která fyzicky napadá policistu nebo jinou osobu, ohrožuje vlastní život, poškozuje majetek nebo se pokusí o útěk) k vhodnému předmětu zejména pomocí pout.149 Jak je z výše uvedeného patrné, toto oprávnění policista využije zejména při zákroku proti značně agresivní osobě, kdy není tuto osobu možno udržet pod kontrolou jiným zpŧsobem. Dále policista využije 147

Srov. např. § 75, 76 a 98 (ve vztahu k osobám) či § 86 (ve vztahu k věcem) trestního řádu a § 60 (ve vztahu k osobám) a § 61 (ve vztahu k věcem) správního řádu. Rozdíl mezi omezením osoby na svobodě či (zadržením) zajištěním věci dle trestního řádu a správního řádu (jakož i zákona o policii) je v tom, že úkony prováděné policií dle příslušných ustanovení trestního řádu jsou realizovány v rámci trestního řízení (a omezení osoby na svobodě je v tomto případě trestním řádem nazýváno jako „zadržení“ či „zatčení“). Naopak správní řád (a zákon o policii) upravuje úkony realizované v rámci správního řízení. Zde je třeba ještě poznamenat, že omezení osobní svobody, tedy předvedení osoby dle § 60 správního řádu, policie na rozdíl od omezení osobní svobody dle příslušných ustanovení zákona o policii neprovádí z „vlastní iniciativy“ ale na žádost příslušného správního orgánu. Srov. § 26 odst. 1 písm. c) zákona o policii. 148 Srov. např. čl. 8 odst. 1 Listiny. 149 Srov. § 25 odst. 1 zákona o policii.

63

tohoto oprávnění například též v situaci, kdy zakročuje proti více osobám najednou a hrozí, že v případě, kdy bude provádět zákrok, agresivní osoba, která již byla předtím omezena na osobní svobodě, uprchne či fyzicky napadne policistu nebo jinou osobu. Tímto zpŧsobem mŧže být osoba omezena na svobodě pouze po dobu, kdy se projevuje (či je zde dŧvodná obava, že se bude projevovat) výše uvedeným zpŧsobem, nejdéle však 2 hodiny od okamžiku připoutání.150 Zajištění osoby Dŧvody, které opravňují policistu k zajištění osoby, jsou taxativně vyjmenovány v § 26 odst. 1 písm. a) až h) zákona o policii. V rámci zajištění mŧže být osoba omezena na svobodě nejdéle po dobu 24 hodin od okamžiku omezení její osobní svobody. V praxi je institut zajištění využíván nejčastěji v případě, kdy se osoba dopustí jednání, které má znaky přestupku a je zde dŧvodná obava, že bude v protiprávním jednání pokračovat, a mimo to je třeba od této osoby k dané věci požadovat vysvětlení, ale z dŧvodu, že je osoba pod vlivem alkoholu či jiné návykové látky, není možné s ní činit další úkony. Zajištění cizince Zajištění cizince je upraveno samostatně v § 27 zákona o policii. Dŧvody, pro které je možno cizince zajistit, jsou taxativně vyjmenovány v § 27 odst. 1 písm. a) až d) zákona o policii. Takřka ve všech těchto případech se v podstatě jedná o dŧvody, jež souvisí s oprávněním cizince zdržovat se legálně na území České republiky. Celková doba zajištění cizince nesmí být delší než 48 hodin od okamžiku omezení jeho osobní svobody. Existence zvláštního ustanovení o zajištění cizince v zákoně o policii však nevylučuje zajištění cizince i z jiných zákonných dŧvodŧ uvedených v § 26 zákona o policii. Mimo to je policie oprávněna též zajistit cizince staršího 15 let na základě zákona o pobytu cizincŧ, a to za účelem správního vyhoštění dle § 124, dále zajistit cizince na dobu nezbytně nutnou za účelem jeho vycestování dle § 124b a násl. a též zajistit cizince za účelem jeho předání nebo prŧvozu dle § 129 tohoto zákona.151 Předvedení Předvedení představuje takový zpŧsob omezení osobní svobody, jež je nezbytný k realizaci jiného procesního úkonu prováděného nejčastěji v rámci správního či trestního řízení. Osoba v tomto případě tedy nemusí být nutně omezena na svobodě 150

Srov. § 25 odst. 2 zákona o policii. Dle Rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012 č. j. 3 As 30/2011-57 „Je správní orgán při rozhodování o zajištění cizince podle § 124b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, povinen zvážit, zda v projednávané věci nepostačuje uložení zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 cit. zákona.“ 151

64

z dŧvodu svého protiprávního jednání, ale mŧže být omezena na svobodě „pouze“ pro neuposlechnutí výzvy správního orgánu152 (např. orgánu policie), která jí ukládá povinnost dostavit se ve stanovenou dobu na určené místo k provedení procesních úkonŧ. Předveden mŧže být tedy například i svědek, který se na výzvu řádně a včas nedostavil. Zákon o policii předvedení samostatně neupravuje, pouze se o něm zmiňuje např. v § 61 odst. 5 zákona o policii, kdy na základě tohoto ustanovení si pomocí předvedení orgán policie mŧže zajistit přítomnost osoby, která se bez dostatečné omluvy nebo bez závažných dŧvodŧ nedostavila k sepsání úředního záznamu o podání vysvětlení. Dále se o předvedení hovoří též např. v § 26 odst. 1 písm. c) a e) zákona o policii. Předvedení je však samostatně upraveno v § 60 správního řádu. Kdy osoba mŧže být dle tohoto ustanovení předvedena, jestliže se jako účastník řízení či svědek bez náležité omluvy nebo bez dostatečných dŧvodŧ nedostaví na předvolání k příslušnému správnímu orgánu ve věci provedení procesního úkonu v řízení v případech, kdy je účast takové osoby nutná. Jak již bylo výše řečeno, předvedení dle správního řádu provádí policie na žádost příslušného správního orgánu. Pro úplnost je třeba dodat, že předvedení je upraveno též v § 98 trestního řádu, a dále např. i v § 52 zákona č. 99/1963 občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisŧ. Ve všech případech předvedení realizovaného na základě zvláštních zákonŧ jej policie provádí pouze na žádost příslušného orgánu. Osoba mŧže být ve všech případech předvedení omezena na osobní svobodě pouze po dobu trvání procesního úkonu (a úkonŧ provedených v přímé souvislosti s ním, např. eskorta na místo konání procesního úkonu), ke kterému má povinnost se na základě zákona dostavit. B) ZAJIŠŤOVACÍ ÚKONY VYKONÁVANÉ VE VZTAHU K VĚCEM Odnětí věci Typický zajišťovací úkon ve vztahu k věcem představuje oprávnění policie odejmout věc. Toto oprávnění policie je upraveno v § 34 zákona o policii. Právní institut odnětí věci v sobě zahrnuje dva rŧzné faktické úkony rozdílné intenzity, které na sebe subsidiárně navazují. V prvním případě se jedná o vydání věci, kdy policista je z dŧvodŧ uvedených v § 34 odst. 1 písm. a) a b) zákona o policii oprávněn vyzvat osobu k vydání věci. Je-li na základě této výzvy věc osobou policistovi dobrovolně vydána, jedná se v tomto případě ze strany osoby o akt jisté dobrovolnosti, což znamená, že ze strany policisty byl uplatněn právní postup mírnější intenzity. Jestliže však osoba danou věc po 152

Nedostavením se ve stanovenou dobu na určené místo na výzvu správnímu orgánu, tedy neuposlechnutím výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci se však osoba již dopouští protiprávního jednání, a to konkrétně přestupku. Srov. § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích.

65

předchozí marné výzvě dobrovolně nevydá, je policista oprávněn jí tuto věc dle § 34 odst. 2 zákona o policii odejmout. V tomto případě se již jedná o faktický úkon vyšší intenzity, kdy je osoba k vydání věci donucena. Vydání a odebrání zbraně a prohlídka osoby Poměrně specifický zajišťující úkon ve vztahu k věcem představuje oprávnění policisty provést prohlídku osoby, zda u sebe nemá zbraň a případně nalezenou zbraň jí odebrat. Toto oprávnění policisty je upraveno v § 35 zákona o policii. Z hlediska specifické povahy zbraně jakožto zvláštní věci svého druhu zřejmě zákonodárce zvolil tuto možnost, kdy je odebrání zbraně věnována samostatná úprava vedle oprávnění odebrat ostatní věci. Toto ustanovení, stejně jako ustanovení předchozí, v sobě zahrnuje několik rŧzných na sebe navzájem navazujících oprávnění policisty, představujících několik jednotlivých úkonŧ rozdílné intenzity, které jsou fakultativní, což znamená, že je policista učiní či neučiní na základě míry spolupráce, s jakou osoba vyhoví či nevyhoví jeho předchozím výzvám. Pouţití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla Dle § 36 odst. 1 zákona o policii je policista oprávněn použít technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla, jestliže jeho řidič se dopustil jednání uvedeného pod písm. a) až d) tohoto ustanovení a není na místě přítomen. Tímto technickým prostředkem k zabránění odjezdu vozidla je tzv. „botička“. Této možnosti k zabránění odjezdu vozidla bylo před účinností novely zákona o provozu na pozemních komunikacích (která upravuje objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za zajištění toho, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovena tímto zákonem, a to bez ohledu na to, kdo vozidlo řídil) užíváno policisty zejména ve snaze předcházet situacím, kdy osoba, která se dopustila některého z jednání uvedených v § 36 pod písmeny a) až d) zákona o policii, by v případě, že by jí na vozidle bylo zanecháno pouze upozornění o tom, že se dopustila přestupkového jednání s výzvou k dostavení se k projednání tohoto přestupku, argumentovala tím, že se tohoto jednání nedopustila ona, ale osoba jí blízká, a tudíž k dané věci odmítá podat jakékoliv vysvětlení na základě uplatnění institutu osoby blízké, jež má svŧj právní základ v čl. 37 odst. 1 Listiny. Ale i v současnosti použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla slouží bezesporu k lepší vymahatelnosti odpovědnosti za přestupkové jednání v dopravě, neboť řidič vozidla je vždy konfrontován s příslušníky policie, a to při odstraňování technického prostředku z vozidla přestupce. Nakonec je zde třeba připomenout, že technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla patří též mezi donucovací prostředky a lze jej tedy použít i za jiných okolností než jaké upravuje § 36 zákona o policii.153 153

Srov. § 52 písm. f) a § 55 odst. 1 písm. b) zákona o policii.

66

Zajištění, odstranění a zničení věci Toto oprávnění policie upravené v § 37 zákona o policii v sobě zahrnuje opět několik jednotlivých od sebe navzájem oddělitelných úkonŧ. Oprávnění uvedené v § 37 odst. 1 zákona o policii dává příslušníkŧm policie možnost zajistit věc nebo ji popřípadě odstranit, jestliže je zde dŧvodné podezření, že tato věc představuje bezprostřední závažné ohrožení života, zdraví, majetku nebo životního prostředí a nelze-li toto ohrožení odstranit jinak. § 37 odst. 2 zákona o policii policistu dále opravňuje takovou věc zničit, jestliže nelze ohrožení odstranit podle odst. 1, zejména je-li zde dŧvodné podezření, že věc obsahuje výbušninu. Jako typický příklad toho, kdy dojde ke zničení věci ze strany policie, lze uvést zásah policejního pyrotechnika v případě nálezu předmětu, jež obsahuje výbušninu. V rámci § 37 odst. 3 a násl. zákona o policii je upraven postup policie ve vztahu k věci zajištěné dle § 37 odst. 1 zákona o policii. Jedná se zejména o povinnost policie zajištěnou věc, nebrání-li tomu právní dŧvod, vydat bez zbytečného odkladu tomu, o jehož právu na vydání věci není pochyb, nebo vyrozumět oprávněnou osobu o možnosti si věc převzít. Zastavení a prohlídka dopravního prostředku V případě tohoto oprávnění policie se dle mého názoru jedná o úkon, jenž se nachází na pomezí faktického pokynu a bezprostředního zákroku spojeného s případnými zajišťujícími úkony ve vztahu k osobám, věcem a zbraním. Toto poněkud široké oprávnění policie upravené v § 42 zákona o policii obsahuje jednotlivé situace, kdy je policista oprávněn zastavit dopravní prostředek a učinit jeho prohlídku. Jedná se zejména o případy, kdy policista pronásleduje pachatele úmyslného trestného činu, dále má-li dŧvodné podezření, že použitím dopravního prostředku, na něm, nebo v souvislosti s ním byl spáchán trestný čin, nebo v případě, kdy policista pátrá po pohřešovaných osobách, po zbraních a věcech pocházejících z trestné činnosti. Další části tohoto ustanovení, konkrétně odst. 4 a 5 jsou věnovány zajištění bezpečnosti dopravních prostředkŧ veřejné hromadné dopravy, jakož i veřejného pořádku a bezpečnosti osob nacházejících se v těchto dopravních prostředcích.

4.2 SPRÁVNÍ AKTY Prostřednictvím správních aktŧ orgány veřejné správy nejčastěji vyjadřují svoji vŧli navenek vŧči adresátŧm svého pŧsobení. Zásadní rozdíl mezi správními akty jako projevem činnosti orgánŧ moci výkonné, oproti projevŧm činnosti zbylých dvou orgánŧ veřejné moci (tedy orgánŧ moci zákonodárné a soudní), spočívá v jejich odvozenosti od projevŧ moci zákonodárné a přezkoumatelnosti mocí soudní.

67

Orgány moci výkonné vydávají správní akty výhradně na základě a v mezích zákona. Přesto, že správní akty představují akty podzákonné, což mimo jiné znamená, že nemají „ právní sílu“ zákona, jsou pro adresáty svého pŧsobení právně závazné a též právně vynutitelné. „Správní akty se dají dělit do dvou základních skupin, a to podle toho, zda jsou výsledkem normotvorné činnosti správních orgánů či zda jsou výsledkem aplikace práva.“154 Normativní správní akty jsou výsledkem normotvorné činnosti správních orgánŧ, která je realizována na základě a v mezích zákona. Normativní správní akty řeší zpravidla obecné záležitosti a jsou právně závazné pro neurčitý okruh adresátŧ. Jak již bylo řečeno, lze normativní správní akty rozdělit na vnější (externí) a vnitřní (interní). V této souvislosti bylo též řečeno, že policie není oprávněna vydávat externí normativní správní akty.155 Druhou skupinu správních aktŧ tvoří individuální správní akty. Ty jsou výsledkem aplikace práva a upravují konkrétní záležitosti, jež se týkají a jsou právně závazné pouze pro konkrétní adresáty jejich pŧsobení, kteří jsou zpravidla v rámci těchto správních aktŧ jmenovitě uvedeni. Stejně tak jako normativní správní akty, lze i individuální správní akty rozdělit na vnější (externí) a vnitřní (interní).156 Individuální správní akty často představují výsledek určitého zákonem stanoveného procesu, jež je označován jako správní řízení. Prŧběh správního řízení směřuje k vydání rozhodnutí. Toto rozhodnutí ve správním řízení mŧže mít několik zákonem předvídaných podob.157 Vzhledem k tématu této práce však nepokládám za nutné se zde všemi podrobně zabývat. Policie vydává individuální správní akty nejčastěji v podobě rozhodnutí o přestupcích (především ve formě blokových pokut), a to na základě zákona o přestupcích, jakož i na základě některých dalších zvláštních zákonŧ (zákona o provozu na pozemních komunikacích, zákona o zbraních, atd.).158 Dále policie vydává též některé druhy dokladŧ. Mimo to je policie oprávněna vydávat ještě některé další druhy individuálních správních aktŧ, jež mají podobu rŧzných rozhodnutí, vydávaných na základě jednotlivých zvláštních zákonŧ.

154

PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU 2007. s. 270. Srov. Tamtéž, s. 270-276. Tím však není dotčeno oprávnění (jakož i povinnost) příslušných vedoucích služebních funkcionářŧ policie v mezích své pravomoci a pŧsobnosti vydávat k zabezpečení plnění úkolŧ policie interní normativní akty řízení, jejichž platnost je omezena na oblast vnitřního fungování a vztahŧ uvnitř policie. Jedná se především o závazné pokyny policejního prezidenta, rozkazy ředitelŧ krajských ředitelství policie, rŧzná nařízení vedoucích jednotlivých odborŧ, atd. 156 Srov. Tamtéž, s. 276-279. Příslušní vedoucí služební funkcionáři policie jsou oprávněni (jakož i povinni), vydávat interní individuální služební akty, jež představují rozhodnutí, která jsou výsledkem specifické formy správního řízení realizované na základě příslušných ustanovení zákona o služebním poměru. 157 Blíže k tomu např. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 196 211. 155

158

Srov. § 86 písm. a) zákona o přestupcích, § 124 odst. 9 písm. d) zákona o provozu na pozemních komunikacích, § 77a zákona o zbraních atd.

68

Policie (z pozice správního orgánu) je oprávněna vydávat na základě zákona v rámci plnění svých úkolŧ tyto druhy individuálních správních aktŧ: a) rozhodnutí o přestupcích, b) doklady, c) jiná rozhodnutí. Mimo to se policie též podílí (ať již z pozice oznamovatele či dotčeného orgánu) na tvorbě individuálních správních aktŧ vydávaných jinými orgány. 4.2.1

INDIVIDUÁLNÍ SPRÁVNÍ AKTY VYDÁVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY VE FORMĚ ROZHODNUTÍ O PŘESTUPCÍCH

Správní právo trestní představuje jeden ze subsystémŧ správního práva, který tvoří jeho samostatnou a poměrně specifickou část, neboť trestání samo o sobě není veřejné správě vlastní.159 „Správní trestání není zákonný institut ani zákonný pojem. Je pojmem právní teorie, která jím označuje ukládání sankcí orgány veřejné správy za spáchané protiprávní činy, které nejsou činy soudně trestnými.“160 Policie zjištěné přestupky sama projedná (především) v blokovém řízení, a to za předpokladu, že je k jejich projednání oprávněná dle § 86 písm. a) zákona o přestupcích či na základě jiného zvláštního zákona. Ostatní přestupky, jež policie sama není oprávněna projednávat, oznámí dle § 58 odst. 1 zákona o přestupcích správnímu orgánu, který je k jejich projednání příslušný. Policie také oznamuje příslušnému správnímu orgánu ty zjištěné přestupky, jež je sice sama oprávněna projednávat v blokovém řízení, ale nejsou zde splněny některé zákonné podmínky pro tento druh projednání přestupku. Například tím, že pachatel přestupku s přestupkem nesouhlasí.161 V případě, že policie oznamuje příslušnému správnímu orgánu přestupky, jež jsou uvedeny v § 58 odst. 2 pod písm. a) až f) zákona o přestupcích, učiní orgán policie též nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění dŧkazních prostředkŧ nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem. Stejně orgán policie postupuje i v případě, že nejsou splněny podmínky pro projednání přestupku v blokovém řízení u přestupku, který je jinak v blokovém řízení oprávněn projednat. Při šetření přestupku postupuje orgán policie na základě oprávnění daných mu zákonem o policii. Jedná se především o oprávnění požadovat vysvětlení od osob, jež 159

Srov. PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU 2007, s. 380. 160 ŠIŠA, V. Správní trestání. In: SCHELLE, K., POSPÍŠIL, I. (eds.). Reforma veřejné správy – historie, současnost a perspektivy. 1. vyd. Brno: Linie, 2002, s. 137. 161 „Jestliže dopravní přestupek nelze projednat v blokovém řízení z důvodů, že přestupce s přestupkem nesouhlasí nebo odmítá pokutu zaplatit, sepíše policista Oznámení (odevzdání) přestupku (věci) a zašle ji příslušnému správnímu orgánu k projednání.“ Čl. 31 odst. 2 Pokynu ředitele ředitelství služby dopravní policie Policejního prezídia ČR č. 1, ze dne 11. 1. 2010, kterým se upravuje postup při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích

69

mohou přispět k objasnění věci, dále oprávnění vyžádat si opis rejstříku trestŧ, (např. v případech, kdy by předchozí soudní potrestání pachatele přestupku mohlo být příčinou k překvalifikování skutku na trestný čin). Dále je orgán policie oprávněn si v souvislosti s šetřením přestupku vyžádat lékařské vyšetření osoby, včetně odběru krve a moče ke zjištění alkoholu nebo jiné návykové látky, a též provést hledání místa činu přestupku.162 Orgány policie jsou dle § 86 písm. a) zákona o přestupcích oprávněny v blokovém řízení projednávat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle zákona o provozu na pozemních komunikacích. Dále jsou dle výše uvedeného ustanovení zákona o přestupcích orgány policie oprávněny v blokovém řízení projednávat přestupky proti pořádku ve státní správě podle § 23 odst. 1 písm. a) f) g) i) j), § 24 odst. 1 písm. b), § 30 odst. 1, § 42 odst. 1, § 44 a 44a, jakož i podle § 46, pokud k nim došlo na úseku státní správy v jejich pŧsobnosti nebo na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomániemi, přestupky proti veřejnému pořádku podle § 47 písm. b) až d) a g) a § 48, přestupky proti občanskému soužití podle § 49 a přestupky proti majetku podle § 50 zákona o přestupcích. V § 84 zákona o přestupcích jsou uvedeny podmínky, za kterých lze přestupek projednat v blokovém řízení. A to, jestliže je přestupek spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku s přestupkem souhlasí a je ochoten pokutu zaplatit. V blokovém řízení nelze projednat přestupky, které lze projednat pouze na návrh. „Zákon tedy předem nevylučuje (kromě uvedené výjimky v § 84 odst. 4 zákona o přestupcích), aby kterýkoli přestupek každého odpovědného subjektu byl projednán v blokovém řízení. Z dikce „nestačí domluva“ je však dovozováno, že použití blokového řízení bude v praxi přicházet v úvahu především u méně významných přestupků.“163 Nejčastějšími přestupky, jež orgány policie v blokovém řízení projednávají, jsou přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Tyto přestupky jsou orgány policie oprávněny projednávat pouze v blokovém řízení, jinak je k jejich projednání příslušný obecní úřad obce s rozšířenou pŧsobností. Dle § 84 odst. 2 zákona o přestupcích se proti uložení pokuty v blokovém řízení nelze odvolat. To znamená, že po zaplacení blokové pokuty, podpisu dílu A pokutového bloku přestupcem a vydání mu dílu B pokutového bloku orgánem policie (či podpisem pokutového bloku dílu A předáním pokutového bloku dílu B na pokutu na místě nezaplacenou), je (zpravidla) blokové řízení o přestupku definitivně skončeno.164 Z tohoto dŧvodu v praxi poměrně často dochází k situaci, kdy většina řidičŧ „znalých věci“ se spácháním svého přestupku záměrně nesouhlasí, odmítne projednání věci na místě v blokovém řízení a žádá, aby byl jejich přestupek postoupen k projednání příslušnému správnímu orgánu. Takto jednající přestupce si je dobře vědom skutečnosti, 162

Srov. MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002, s. 58. MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002, s. 69. 164 Viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 29. 12. 2010, č. j. 8 As 68/2010-81. “Rozhodnutí v blokovém řízení (§ 84 a následující zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) je vydáno vystavením pokutového bloku (bloku na pokutu na místě nezaplacenou) a jeho podpisem obviněným z přestupku“. 163

70

že proti uložené (zaplacené) blokové pokutě není přípustný žádný řádný opravný prostředek. Jiná situace je však v případě možnosti uplatnění mimořádných opravných prostředkŧ. Konkrétně se jedná o přezkumné řízení dle § 94 a násl. správního řádu (které představuje spíše prostředek dozoru) a dále též obnovu řízení dle § 100 a násl. správního řádu (která je klasickým mimořádným opravným prostředkem).165 Tyto formy mimořádných opravných prostředkŧ však nejsou přípustné ve všech případech a není na ně obecně právní nárok, tak jak je tomu v případě řádných opravných prostředkŧ, ale jsou prostředkem nápravy již pravomocných rozhodnutí, jež trpí obzvláště vážnými procesními vadami, například, že byly vydány v rozporu se zákonem.166 Jestliže dá osoba podezřelá ze spáchání přestupku přednost projednání věci před správním orgánem, doba, než bude ve věci zahájeno správní řízení, poskytne této osobě přinejmenším potřebný čas k promyšlení si svého dalšího postupu ve věci, popřípadě opatření si užitečných rad z rŧzných zdrojŧ jak v takovém případě postupovat, nebo přímo možnost vyhledat odbornou právní pomoc. Navíc tato osoba mŧže též „doufat“ že její přestupek příslušný správní orgán nestihne ve lhŧtě jednoho roku projednat, a ten tak bude prekludován. Policejnímu orgánu v tomto případě nezbývá ze zákona jiná možnost, než sepsat na místě oznámení o přestupku a přestupek oznámit příslušnému správnímu orgánu, jež je oprávněný k jeho projednání. Mimo možnost projednávat vybrané skupiny přestupkŧ v blokovém řízení dle příslušných ustanovení přestupkového zákona či zákona o provozu na pozemních komunikacích je policie dále oprávněna projednávat, ať již v blokovém řízení (či jiným zpŧsobem)167 též některé jiné skupiny přestupkŧ (případně správních deliktŧ 165

Co se týká obnovy řízení, tak v případě obnovy řízení o přestupku projednaném v blokovém řízení přichází v úvahu pouze situace dle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu. K tomu se vyslovil Nejvyšší správní soud ve svém usnesení ze dne 12. 3. 2013 č. j. 1 As 21/2010-65 takto: „Obnova řízení na žádost účastníka podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, přichází v úvahu u přestupku, který byl vyřízen v blokovém řízení postupem podle § 84 a násl. zákona o přestupcích, jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení. Rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení podléhá soudnímu přezkumu.“ 166 Viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, č. j. 5 As 16/2008-68. „Přes svoji neformální povahu je blokové řízení o přestupku druhem správního řízení a jeho výsledek je třeba považovat za rozhodnutí správního orgánu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Toto ostatně vyplývá z již citovaného rozsudku ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003-46. Posuzuje-li Nejvyšší správní soud charakter uložení blokové pokuty z hlediska přímého dopadu do sféry stěžovatelčiny, tj. do stěžovatelčiných subjektivních práv, pak dospívá k závěru, že uložení pokuty v blokovém řízení představuje akt vydaný příslušným správním orgánem s cílem autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku. Jde tedy o rozhodnutí mající povahu individuálního správního aktu. Základní podmínkou pro zrušení či změnu správního rozhodnutí v přezkumném řízení je ovšem v každém případě rozpor přezkoumávaného rozhodnutí s právním předpisem, tedy jeho nezákonnost (viz. § 97 odst. 3 správního řádu)“. 167 Srov. § 157a odst. 5 zákona o pobytu cizincŧ, na základě něhož je policie oprávněna projednávat správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob podle tohoto zákona v prvním stupni řízení. A dále též srov. § 77 odst. 4 zákona o zbraních, podle nějž správní delikty právnických nebo podnikajících fyzických osob podle tohoto zákona v prvním stupni projednávají orgány dozoru podle své příslušnosti k výkonu dozoru, kterými jsou dle § 75 odst. 1 písma) a b) zákona o zbraních Policejní prezídium a příslušné útvary policie.

71

právnických a podnikajících fyzických osob)168 v přestupkovém zákoně neupravené, to však vždy pouze na základě jednotlivých zvláštních zákonŧ, jež policii opravňují k projednání přestupkŧ uvedených v těchto zákonech. Jedná se například o oprávnění policie dle § 163 odst. 1 písm. s) zákona o pobytu cizincŧ rozhodovat o přestupcích a správních deliktech uvedených v tomto zákoně. Dále je policie oprávněna dle § 77a zákona o zbraních projednávat v blokovém řízení přestupky na úseku zbraní a střeliva uvedené v tomto zákoně.

4.2.2 DOKLAD Vedle standardního (meritorního) rozhodnutí upravuje správní řád (jakož i některé další zvláštní zákony) též jiné zpŧsoby rozhodování ve věci (jež jsou výsledkem specifické formy správního řízení), mezi které náleží mimo jiné doklad.169 Policie (vystupující v tomto případě v pozici správního orgánu) je v některých případech na základě zvláštních zákonŧ oprávněna vydávat některé druhy dokladŧ. Vydání dokladu představuje, jak již bylo řečeno, zvláštní a poněkud specifickou formu rozhodnutí správního orgánu (v tomto případě policie), které je příslušným správním orgánem vydáno žadateli na místo písemného vyhotovení rozhodnutí. Doklad lze vydat pouze na žádost, jíž příslušný správní orgán v plném rozsahu vyhoví, o čemž svědčí právě vydání příslušného dokladu. Nutno je třeba říci, že vydávání dokladŧ obecně přichází v úvahu zpravidla podle právní úpravy obsažené ve zvláštních zákonech. „Tyto zvláštní právní předpisy však aktuálně mají vlastní, zvláštní procesní úpravu, jež má samozřejmě aplikační přednost před úpravou obsaženou v ustanovení správního řádu.“170 Co se týká obecných procesních postupŧ v rámci vydávání dokladŧ, existuje zde několik odlišností od postupu uplatňovaného v rámci klasického správního řízení. Jedná se například o skutečnost, že „o vydání dokladu se učiní záznam do spisu, který obsahuje náležitosti uvedené v ustanovení § 67 odst. 2 s. ř. Namísto odůvodnění, se však v záznamu uvede seznam podkladů rozhodnutí. Dnem převzetí dokladu účastníkem nabývá rozhodnutí právní moci a dalších právních účinků. Dojde-li ke zrušení rozhodnutí poté, co nabylo právní moci, pozbývá vydaný doklad platnost.“171 V minulosti policie (jakožto správní orgán s pŧsobností v podstatě ve všech oblastech vnitřní správy státu) vydávala převážnou část všech dokladŧ. Především se jednalo o občanské prŧkazy a cestovní pasy. V současnosti se oprávnění policie v tomto směru zúžilo v podstatě pouze na vydávání těch dokladŧ, které je policie oprávněna vydávat na základě zákona o zbraních a na základě zákona o pobytu cizincŧ. Na základě zákona o pobytu cizincŧ vydává policie z moci úřední několik rŧzných druhŧ dokladŧ. Zde se zmíním pouze o dvou z nich. Za prvé v souvislosti se správním vyhoštěním dle § 50 zákona o pobytu cizincŧ policie uděluje (vydává) výjezdní příkaz, jež představuje doklad, který opravňuje cizince k přechodnému pobytu na území České republiky na dobu (ne delší než 60 dnŧ), která je nezbytná k provedení 168

Srov. Tamtéž. Srov. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 207. 170 Tamtéž. s. 210. 171 Tamtéž. s. 210. 169

72

neodkladných úkonŧ a vycestování ze země. Za specifickou formu dokladu sui generis lze dle mého názoru též považovat i krátkodobá víza, jež jsou příslušná oddělení cizinecké policie za zákonem stanovených podmínek oprávněna vydávat dle § 20 odst. 2 zákona o pobytu cizincŧ, a dále též krátkodobá víza vydávaná policií na žádost cizince o prodloužení doby pobytu na území České republiky na krátkodobé vízum dle § 20 odst. 3 tohoto zákona.172 Pokud jde o doklady vydávané policií na základě zákona o zbraních, zde se též omezím pouze na dva z nich. Předně se jedná o zbrojní prŧkazy, které dle § 17 odst. 1 zákona o zbraních, vydávají příslušné útvary policie na základě žádosti podané fyzickou osobou. Dále příslušné útvary policie dle § 41 odst. 2 zákona o zbraních při registraci zbraně vydávají jejímu držiteli prŧkaz zbraně. 4.2.2

JINÁ ROZHODNUTÍ A PODKLADOVÉ ÚKONY VYDÁVANÉ POLICIÍ ČESKÉ REPUBLIKY

Mimo oprávnění projednávat některé skupiny přestupkŧ a správních deliktŧ, jakož i oprávnění vydávat některé druhy dokladŧ, dávají jednotlivé zvláštní zákony policii též oprávnění vydávat na základě těchto zákonŧ rŧzná jiná rozhodnutí. Vedle toho zákon přiznává policii oprávnění vydávat rŧzná vyjádření a stanoviska, jež nejsou samostatně právně závazná, ale slouží pouze jako podklady pro rozhodnutí jiných správních orgánŧ. Co se týká jiných rozhodnutí vydaných policií na základě zvláštních zákonŧ, je třeba zmínit především některá rozhodnutí vydávaná na základě zákona o pobytu cizincŧ. Například za podmínek uvedených v § 9 zákona o pobytu cizincŧ je policie oprávněna rozhodnout o odepření vstupu cizinci či občanu Evropské unie na území České republiky. Dále za podmínek stanovených v § 119 a 119a zákona o pobytu cizincŧ je policie též oprávněna vydat rozhodnutí o správním vyhoštění cizince či občana Evropské unie, který pobývá na území České republiky přechodně (či trvale § 120), se stanovením doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských státŧ Evropské unie či občanu Evropské unie na území České republiky. Policie je dále oprávněna dle § 154 odst. 2 a násl. zákona o pobytu cizincŧ rozhodnout na základě vlastních poznatkŧ, požadavku ústředního správního úřadu České republiky, požadavku zpravodajské služby České republiky anebo závazku vyplývajícího z mezinárodní smlouvy o označení cizince za nežádoucí osobu. Jako příklad jiného rozhodnutí vydaného na základě zákona o zbraních lze uvést oprávnění policie dle § 27 odst. 1 tohoto zákona rozhodovat za zákonem stanovených podmínek o odnětí zbrojního prŧkazu.

172

Podmínky udělování krátkodobého víza, dŧvody jeho neudělení, podmínky prodloužení doby pobytu na krátkodobé vízum a dŧvody zrušení jeho platnosti stanoví přímo použitelný právní předpis Evropské unie, kterým je Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex).

73

Jak již bylo řečeno, je policie oprávněna v některých případech vydávat z pozice dotčeného orgánu nejrŧznější stanoviska a vyjádření, která slouží jako podklady pro rozhodnutí vydaná v rámci správního řízení realizovaného jiným orgány.173

4.3 VEŘEJNOPRÁVNÍ SMLOUVY Veřejnoprávní smlouvy představují další z forem realizace veřejné správy. I když byly veřejnoprávní smlouvy v oblasti české veřejné správy běžně užívány již dříve, obecnou úpravu tohoto institutu přinesl až správní řád. Veřejnoprávním smlouvám je v rámci tohoto zákona věnována celá část pátá. V § 159 odst. 1 správního řádu je uvedena obecná definice veřejnoprávní smlouvy, která zní tak, že „veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva.“ Podmínky nezbytné k tomu, aby se jednalo o smlouvu veřejnoprávní, jsou uvedeny dále v § 159 odst. 2 až 4. K tomu je třeba říci, že „rozhodující pro zařazení smlouvy mezi smlouvy veřejnoprávní není to, kdo je smluvní stranou takové smlouvy, ale skutečný obsah veřejnoprávní smlouvy, jímž musí být úprava práv a povinností v oblasti veřejného práva.“174 Veřejnoprávní smlouva podobně jako smlouva soukromoprávní (se kterou má některé společné rysy) představuje dohodu uzavřenou mezi dvěma nebo více stranami, které tato dohoda zavazuje k určitému plnění, jež je možné na základě znění takové smlouvy vymáhat. Co se týká společných znakŧ veřejnoprávních smluv se smlouvami soukromoprávními, jedná se především o tu skutečnost, že veřejnoprávní smlouva (stejně jako smlouva soukromoprávní) je uzavírána na základě svobodných projevŧ vŧle jednotlivých smluvních stran, i když tato svobodná vŧle mŧže být do určité míry omezena skutečností, že v rámci veřejnoprávního smluvního vztahu vystupuje v nějaké pozici orgán veřejné správy. Zásadní rozdíl mezi smlouvou veřejnoprávní a smlouvou soukromoprávní je v tom, že veřejnoprávní smlouva je uzavírána pouze za účelem plnění úkolŧ v oblasti veřejné správy. Cílem této práce však není podat vyčerpávající výklad týkající se institutu veřejnoprávních smluv. Mým záměrem v tomto směru je pouze stručně a v nezbytném rozsahu představit tuto formu realizace veřejné správy, a to pouze ve vztahu k plnění úkolŧ policie. V tomto ohledu by snad bylo na místě ještě připomenout základní členění veřejnoprávních smluv, které je následující: a) Veřejnoprávní smlouvy koordinační, b) Veřejnoprávní smlouvy subordinační,

173

Srov. např. § 16 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisŧ. 174 HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 4. aktualizované a doplněné vyd. Praha: Leges, 2012, s. 334.

74

c) Veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo zpŧsobu subjektivních práv či veřejných subjektivních povinností.175 4.3.1

výkonu

veřejných

KOORDINAČNÍ DOHODY

Uzavírání koordinačních dohod představuje jednu z forem spolupráce policie s ostatními subjekty veřejné správy, v tomto případě s obcemi. „Útvar policie určený policejním prezidentem může uzavřít písemnou koordinační dohodu s obcí nebo městskou částí hlavního města Prahy za účelem stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. Místně příslušné krajské ředitelství může uzavřít písemnou koordinační dohodu s hlavním městem Prahou za účelem stanovení společného postupu při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku.“176 I přes řadu shodných rysŧ není dle mého názoru zcela zřejmé, zda se v tomto případě jedná o „typickou“ formu koordinačních veřejnoprávních smluv upravenou v části páté správního řádu. Například B. Vangeli k tomu uvádí „V oblasti spolupráce policie a obcí bylo původně navrhováno stanovení možnosti uzavírat veřejnoprávní smlouvy podle správního řádu mezi obcemi a policií, které by upravovaly podmínky společného působení v zájmu místní bezpečnosti. Tento návrh se s ohledem na řadu právních problémů, které by plynuly z použití institutu veřejnoprávních smluv, nakonec realizoval pouze ve formě právně nezávazných, tzv. koordinačních dohod na základě zákona o policii.“177 Co se týká obsahových náležitostí koordinačních dohod, ty jsou předjímány v rámci § 16 odst. 3 písm. a) až g) zákona o policii. Z povahy tohoto ustanovení se dá odvodit, že jsou pro smluvní strany závazné. A to v tom smyslu, že zákon předpokládá, že koordinační dohody se budou týkat pouze oblastí spolupráce upravených v rámci výše zmíněného ustanovení. Koordinační dohoda obsahuje zejména: a) formy a nástroje nepřetrţité koordinace obce a útvaru policie při zabezpečování místních záleţitostí veřejného pořádku v obci. Těmito formami a nástroji spolupráce mohou být například: - koordinace sil a prostředkŧ při zajišťování oblasti spolupráce, - společný postup při vytváření a využívání kamerového systému, - výměna informací za podmínek stanovených právními předpisy, - provádění prŧzkumu názorŧ, potřeb a spokojenosti občanŧ s bezpečnostní situací v obci,

175

Srov. § 160-162 správního řádu. Blíže k tomu např. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 372-376. 176 Srov. § 16 odst. 1 a 2 zákona o policii. 177 VANGELI, B. Vnitřní bezpečnostní politika České republiky s dŧrazem na oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti. In: HRUBEŠ, M. (eds.). Analýza policy. 1. vyd. Brno: MU, 2011, s. 143-144.

75

- vytváření a realizace společných projektŧ prevence kriminality a projektŧ k zajištění bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích.178 Dále jsou v rámci koordinační dohody upraveny též oblasti vzájemné spolupráce, tedy například: - ochrana bezpečnosti osob, majetku a veřejného pořádku, - dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, - prevence kriminality, - ohlášení uložení nebo výskytu nástražného výbušného systému, hrozba teroristického útoku, atd.179 b) úkoly obce a útvaru policie v oblasti předcházení protiprávnímu jednání porušující veřejný pořádek v obci. Zde se jedná o všechny výše uvedené nástroje a formy spolupráce, jež mají preventivní charakter, jako je zřízení a využívání kamerového systému, provádění dopravně bezpečnostních akcí v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu na území obce ve spolupráci s obecní policií, atd. c) úkoly obce a útvaru policie při porušování veřejného pořádku v obci. Jedná se o všechny formy spolupráce, které jsou realizovány v rámci plnění závazkŧ plynoucích z koordinační dohody, v případě narušení veřejného pořádku v obci. Konkrétně se mŧže jednat například o koordinaci sil a prostředkŧ, která mŧže mít podobu společného zásahu příslušníkŧ policie a strážníkŧ obecní policie za účelem znovuobnovení veřejného pořádku v obci v případě jeho porušení. Konkrétní formy a nástroje spolupráce v rámci jednotlivých oblastí mohou být zvlášť upraveny v přílohách koordinační dohody, např. pod názvem: 1) veřejný pořádek, 2) BESIP, 3) kriminalita.180 d) podíl obce a útvaru policie na zajištění plnění úkolŧ podle písmen b) a c) Zde se jedná o část dohody, která vymezuje podíl obce a policie na zajištění závazkŧ vzniklých z této dohody. Toto vymezení mŧže mít v rámci jednotlivých konkrétních smluv rŧznou podobu. Mŧže obsahovat ustanovení, že policie bude-li vyzvána obcí, je oprávněna se vyjadřovat k návrhŧm obecně závazných vyhlášek a jiných opatření obce (zde jsou zřejmě tímto myšleny opatření obecné povahy), která se dotýkají oblastí spolupráce. Na požádání rady obce se určený zástupce policie účastní na jejich přípravě.181 I když policie sama není ze zákona oprávněna vydávat externí 178

Srov. Čl. 4 Koordinační dohody „Brno – bezpečné město.“ Dohoda o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku uzavřená mezi PČR KŘP Jmk a Statutárním městem Brnem ze dne 29. 3. 2011, s. 2. 179 Srov. Tamtéž. Čl. 2, s. 1. 180 Srov. Názvy příloh č. 1, 2 a 3 ke Koordinační dohodě „Brno – bezpečné město.“ Dohoda o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku uzavřená mezi PČR KŘP Jmk a Statutárním městem Brnem ze dne 29. 3. 2011. 181 Srov. Čl. 5 Koordinační dohoda „Brno – bezpečné město“ Dohoda o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku uzavřená mezi PČR KŘP Jmk a Statutárním městem Brnem ze dne 29. 3. 2011, s. 2.

76

normativní správní akty, mŧže se na základě tohoto ustanovení koordinační dohody podílet na jejich přípravě. e) formy a nástroje hodnocení plnění úkolŧ podle písmen b) a c) a odstraňování případných zjištěných nedostatkŧ. Jedná se například o společná pravidelná setkání zástupcŧ obce a policie, v jejichž rámci bude vyhodnocena dosavadní účelnost spolupráce, naplňování dohody a případně vzneseny podněty k doplnění spolupráce či odstranění nedostatkŧ. Dále mŧže dohoda obsahovat ustanovení, dle něhož policie předkládá radě obce jednou ročně písemné zprávy o celkovém stavu kriminality, bezpečnostní situaci a veřejném pořádku na území obce.182 f) dobu, na kterou je uzavírána. Smlouva je uzavírána buď na dobu určitou či na dobu neurčitou. g) poskytnutí finančních prostředkŧ.183 4.3.2

OSTATNÍ DOHODY

Další formu dohod, které policie uzavírá v souvislosti s plněním svých úkolŧ v oblasti veřejného pořádku a bezpečnosti, představují dohody uzavírané mezi policií a sportovními svazy. Nejvýznamnější z nich je v tomto směru v současné době dohoda uzavřená mezi policií a Fotbalovou asociací České republiky (bývalým Českomoravským fotbalovým svazem) o vzájemné spolupráci při zajišťování veřejného pořádku v případě konání fotbalových utkání. Dle mého názoru ani v tomto případě není zcela jasné, o jaký druh dohody se konkrétně jedná. Tedy zda se jedná o veřejnoprávní smlouvu uzavřenou dle části páté správního řádu, či jde o jinou formu veřejnoprávní dohody (např. některou z tzv. veřejnoprávních smluv nepojmenovaných) anebo dohodu ryze soukromoprávního charakteru. Osobně se přikláním k názoru, že s největší pravděpodobností se bude zřejmě jednat o dohodu náležící do skupiny veřejnoprávních dohod, které J. Staša označuje jako „správní úkony podobné správním smlouvám“. Mezi ty J. Staša zařazuje mimo jiné „právně nezávazná ujednání v souvislosti s plněním úkolů veřejné správy“. Kdy se podle něj jedná o tzv. „neregulativní úkony“. Jako příklad těchto právně nezávazných ujednání uvádí dohody uzavírané mezi hasičským záchranným sborem a právnickými osobami upravující bližší podmínky a zpŧsob vzájemné spolupráce především při mimořádných událostech.184 Tomu by odpovídala i povaha a obsah dohody uzavřené mezi policií a Fotbalovou asociací České republiky. 182

Srov. Čl. 5 Koordinační dohoda „Brno – bezpečné město“ Dohoda o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku uzavřená mezi PČR KŘP Jmk a Statutárním městem Brnem ze dne 29. 3. 2011, s. 2. 183 Srov. § 16 odst. 3 písm. a) až g) zákona o policii. 184 Srov. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. 4. doplněné vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2003, s. 91-92.

77

Tato dohoda byla uzavřena v návaznosti na změny v oblasti zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti ze strany policie v případě konání sportovních akcí (především fotbalových utkání). S nabytím účinnosti zákona o policii, tedy od 1. 1. roku 2009, a se změnou některých zákonŧ v souvislosti s přijetím tohoto zákona185 se změnil zpŧsob, jakým policie do té doby zajišťovala ochranu veřejného pořádku a bezpečnosti v rámci prŧběhu fotbalových utkání. Policie oproti minulosti již není v současné době povinna v rámci plnění svých úkolŧ pŧsobit přímo v areálu stadionu a nahrazovat tak pořadatelskou službu. Zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti v prŧběhu konání fotbalových utkání je v současnosti záležitostí především pořadatelŧ těchto sportovních podnikŧ a policie při nich pŧsobí pouze preventivně a podpŧrně. To znamená, že policie zasahuje pouze v případě, kdy síly a prostředky pořadatele takové akce nestačí k zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti osob a majetku v místě jejího konání.

4.4 OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY Opatření obecné povahy představuje specifickou formu správního aktu. Opatření obecné povahy upravuje část šestá správního řádu, a to konkrétně v § 171 až 174. Zde je opatření obecné povahy vymezeno negativně, a to tak, že opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím.186 Jedná se o tzv. „smíšené správní akty.“ Povahu a obecnou charakteristiku těchto „smíšených správních aktŧ“ vystihl P. Prŧcha následovně: „U opatření obecné povahy se z pohledu teorie správního práva nabízí představa aktů tzv. smíšených, které vykazují jak některé znaky individuálních správních aktů, tak i některé znaky normativních správních aktů. Zatímco individuální správní akty se týkají konkrétní věci a přicházejí v úvahu ve vztahu ke jmenovitě individualizovaným subjektům, a normativní správní akty se týkají obecněji vymezených otázek ve vztahu k blíže neurčenému okruhu adresátů, potom tedy pro tzv. akty smíšené povahy platí, že schematicky vzato u nich budou předmětné znaky individuálních a normativních správních aktů přicházet v úvahu „křížem“. Tzn., že buďto půjde o řešení relativně konkrétní správní věci, avšak s dopadem na blíže neurčený okruh adresátů (což je či bude zřejmě častější případ opatření obecné povahy), nebo půjde o řešení obecných otázek se vztahem ke jmenovitě individualizovanému adresátovi či adresátům. Výrazu „akty smíšené povahy“ tak vzhledem k jejich povaze může odpovídat i příp. označení konkrétně abstraktní akty, či abstraktně konkrétní akty.“187 185

Jedná se především o zákon č. 274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Část první tohoto zákona je věnována změně zákona o podpoře sportu. Zde se v § 7a odst. 2 uvádí, že „Pokud je bezpečnost osob nebo majetku ve sportovním zařízení ohrožena závažným způsobem a přes veškerá opatření učiněná vlastníkem nedojde k obnovení pokojného stavu, je vlastník povinen přerušit nebo ukončit probíhající sportovní podnik a bez zbytečného odkladu požádat o spolupráci PČR.“ 186 Srov. § 171 správního řádu. 187 PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, s. 300. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98. „Opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci)

78

Policie sama správní akty typu opatření obecné povahy nevydává, ale v některých případech se na jejich tvorbě podílí z pozice dotčeného orgánu,188 jež má oprávnění k návrhŧm opatření obecné povahy vydávat stanoviska. To znamená, že návrh na opatření obecné povahy projedná správní orgán (který je věcně a místně příslušný k jeho vydání) společně s dotčenými orgány, jednímž z nich je v tomto případě policie.189 Největší měrou se policie podílí na tvorbě opatření obecné povahy v oblasti dopravy či v souvislosti s ní. Typickým příkladem mŧže být vydání stanoviska policií dle § 77 odst. 5 zákona o provozu na pozemních komunikacích, k opatření obecné povahy, jež vydává orgán územního samosprávného celku za účelem místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, tedy umístění dopravního značení.190 V tomto případě je třeba, aby si příslušný orgán územního samosprávného celku k uskutečnění záměru dle § 77 odst. 1 písm. a) a c) zákona o provozu na pozemních komunikacích vyžádal písemné vyjádření (stanovisko) příslušného orgánu policie. To samé platí v případě projednání a schválení návrhu technického řešení dopravního omezení. Stejně jako u všech ostatních specializovaných činností, které policie realizuje v rámci plnění svých úkolŧ, tak i v případě, kdy policie vystupuje v pozici dotčeného orgánu, neplní tyto úkoly veškeré útvary či složky policie, ale pouze k tomuto účelu určená specializovaná pracoviště. Takovým specializovaným pracovištěm policie pŧsobícím v oblasti dopravy je pracoviště dopravního inženýrství.191 To se vyjadřuje k návrhŧm na žádost příslušného správního orgánu v oblasti dopravy.

a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Je-li určitý akt pouze formálně označen jako opatření obecné povahy, avšak z materiálního hlediska nesplňuje jeho pojmové znaky (konkrétnost předmětu, obecnost adresátů), Nejvyšší správní soud jej k námitce navrhovatele zruší (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).“ 188 „Ve smyslu správního řádu dotčenými orgány jsou orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon, a dále správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1 spr. ř.) nebo vyjádření, které je podkladem pro rozhodnutí správního orgánu (§ 136 spr. ř.) Správní orgány, které neodpovídají uvedenému vymezení, nemají postavení dotčených orgánů podle správního řádu, ale to nevylučuje, aby za dotčené orgány byly prohlášeny jiné správní orgány zvláštním zákonem.“ HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 4. aktualizované a doplněné vyd. Praha: Leges, 2012, s. 67. 189 Srov. HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 4. aktualizované a doplněné vyd. Praha: Leges, 2012, s. 346. 190 „Materiálním přístupem k posuzování správních aktů je možno považovat za opatření obecné povahy (dále jen „OOP“) i dopravní značení, proces, jehož stanovení je upraven v zákoně o provozu na pozemních komunikacích. V této úpravě přitom dopravní značení jako OOP výslovně označeno není, ovšem z materiálního hlediska je za takové můžeme považovat. Neboť jak Nejvyšší správní soud ve svém vůbec prvním rozhodnutí k institutu OOP uvádí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005), např. dopravní značka „dej přednost v jízdě“ umístěná na křižovatce řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě (konkrétně vymezený předmět) a zároveň se vztahuje na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět (obecně určení adresáti).“ HEJČ, D. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy, 2010, roč. 18, č. 21, s. 78. 191 1 „Dopravně inženýrský úsek služby dopravní policie (specializované pracoviště) plní úkoly policie vyplývající z výkonu státní správy a prevence v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.“ Jedná se mimo jiné především o tyto činnosti. 2 Specializované pracoviště ve vztahu k činnostem vyplývajícím z právních předpisů:

79

a) vystupuje jako odborný orgán policie ve věcech majících vztah k bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, např. při řešení sítě pozemních komunikací, provozu na pozemních komunikacích, připojování a dopravní obsluhu objektů a řízení provozu na pozemních komunikacích. b) vydává stanoviska v rámci územního stavebního řízení k jednotlivým stupňům územní a projektové dokumentace pro novou výstavbu, změny užívání a stavební úpravy stávajících staveb, které zasahují do pozemních komunikací nebo se jich dotýkají, vyžadují dopravní obsluhu, dotýkají se pěší a cyklistické dopravy. c) uplatňuje připomínky policie vůči orgánům státního stavebního odborného dozoru, investorům, zhotovitelům staveb atd. ve vztahu k bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. 3 Specializované pracoviště ve vztahu k činnostem vyplývajícím z právních předpisů: a) posoudí na žádost příslušného silničního správního úřadu návrh k užití dopravních značek, dopravních zařízení a vydává k návrhu písemné vyjádření. b) posoudí na žádost příslušného silničního správního orgánu návrh k užití přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích před jejím stanovením a vydává k návrhu písemné vyjádření. c) vydává závazná stanoviska z hlediska bezpečnosti a plynulosti silničního provozu na pozemních komunikacích pro rozhodnutí silničního správního úřadu k povolení zřizování a provozování reklamních zařízení v silničním ochranném pásmu, ke zvláštnímu užívání silnic a místních komunikací, k připojení pozemních komunikací, k umístění pevné překážky, ke křížení silnice nebo místní komunikace s dráhou. d) vydává stanoviska dopravnímu úřadu k umístění zastávek a trasám autobusové dopravy. e) navrhuje a projednává kácení dřevin na silničních pozemcích.“ Čl. 51 Závazného pokynu policejního prezidenta č. 160, ze dne 4. 12. 2009, kterým se upravuje postup na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu.

80

ZÁVĚR Tato diplomová práce byla věnována policii z hlediska jejího fungování a plnění úkolŧ v oblasti státní správy, a to v rámci pŧsobnosti norem správního práva. Nejprve jsem však pokládal za vhodné zmínit se v rámci úvodní kapitoly o některých otázkách týkajících se právního základu, organizace a kontroly bezpečnostních sborŧ. Mimo to jsem se zde zaměřil na výklad některých pojmŧ. Jednalo se především o vymezení pojmŧ „veřejný“ a „bezpečnostní“ sbor. Neboť konkrétně toto vymezení pojmŧ bylo zcela nezbytné z dŧvodu zavedení souhrnného označení, kterého jsem se nadále ve své práci rozhodl užívat ve vztahu ke všem orgánŧm veřejné moci, které lze takto označit. Zde jsem dospěl k závěru, že pojem „veřejný sbor“, je ve vztahu k pojmu „bezpečnostní sbor“ pojmem širším. Neboť tento v sobě zahrnuje nejen „bezpečnostní sbory“, tedy ty „veřejné sbory“, jejichž posláním je primárně zajištění bezpečnosti, ale též i jiné orgány státní správy, které byly zřízeny za účelem plnění jiných úkolŧ (například v oblasti záchrany, inspekce, zpravodajské činnosti). Z tohoto dŧvodu se pro souhrnné označení těchto orgánŧ jeví jako vhodnější. Při tvorbě své práce jsem však vycházel ze znění zákona o služebním poměru, který užívá výhradně označení „bezpečnostní sbor“. Dále jsem se věnoval již výhradně policii, a to nejprve z hlediska organizačního. Ve snaze o zasazení pojednání o otázkách týkajících se organizace policie do konceptu zde uvádím krátkou zmínku věnovanou organizaci státu. V této souvislosti se stručně zmiňuji o vládě a ústředních orgánech státní správy, jež mají na činnost a fungování policie nesporně značný vliv. V tomto ohledu se detailněji zabývám zejména vzájemným vztahem policejního prezidenta a ministra vnitra. Zde docházím k závěru, že ačkoliv je policie prezentována jako apolitický orgán, nezávislý na všech vnějších vlivech, jež by mohly narušit její politickou neutralitu, nejvyšší představitel policie, tedy policejní prezident, je přímo podřízený a ze své činnosti odpovědný ministru vnitra, který zastává funkci především politickou. Jaké negativní dŧsledky mŧže tento model mocenského uspořádání mít, zde uvádím na příkladu z nedávné minulosti, kdy ideologické spory ohledně fungování a dalšího směřování policie vzniklé mezi policejním prezidentem a ministrem vnitra vyústily v konečném dŧsledku v situaci, kdy v České republice po jistou dobu v čele policie stáli dva policejní prezidenti současně. Ve vztahu k právnímu základu policie zde otevírám úvahu na téma, do jaké míry bylo nezbytné nahrazení předchozího zákona o policii zákonem současným. Zde se osobně přikláním k tomu názoru, že pŧvodní zákon byl lépe zpracován, a že zároveň zákon o policii v účinném znění nepřinesl žádné výrazné změny, vyjma organizačního uspořádání v rámci krajských ředitelství policie tak, aby územní obvody jednotlivých krajských ředitelství policie kopírovaly územní obvody krajŧ v současné podobě. Svoji pozornost jsem dále zaměřil na organizaci samotné policie. Zde se zmiňuji o jednotlivých organizačních principech užívaných v rámci správní vědy a uplatňovaných při výstavbě veřejné správy, a to z hlediska jejich uplatnění v rámci výstavby organizační struktury policie. Zaměřuji se zejména na organizační uspořádání 81

policie z hlediska územního a věcného. Co se týká jednotlivých článkŧ organizační struktury policie, zmiňuji se nejprve o krajských ředitelstvích, jež představují nejvyšší články v rámci organizační struktury policie s konkrétně vymezenou územní pŧsobností. Dále jsou zde představeny územní odbory a městská / obvodní ředitelství policie. A nakonec též obvodní oddělení policie jakožto základní články její organizační struktury. Třetí kapitolu této práce jsem věnoval jednotlivým oblastem státní správy, které jsou v současné době zcela či z části svěřeny do pŧsobnosti policie. Jedná se především o dohled nad dodržováním veřejného pořádku a zajištění bezpečnosti osob a majetku, dále oblast dopravy, vstupu a pobytu cizincŧ na území České republiky a státní správu na úseku zbraní a střeliva. V této kapitole se mimo jiné věnuji úvahám nad skutečností, že v rámci reformy veřejné správy byla pŧsobnost policie v mnoha rŧzných oblastech státní správy značně zúžena a přenesena na orgány územních samosprávných celkŧ, především na obecní úřady obcí s rozšířenou pŧsobností. Následně se zaměřuji na jednotlivé vnější formy právních činností, které policie na základě zákona o policii, jakož i na základě dalších zvláštních zákonŧ realizuje na výše zmíněných úsecích státní správy představených v rámci předchozí kapitoly. Konkrétně se jedná se především o faktické úkony, jež představují typickou formu vnějších právních činností realizovanou orgány policie v souvislosti s plněním jejich úkolŧ v oblasti zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti. V rámci své práce jsem se pokusil veškeré faktické úkony realizované policií systematicky a přehledně rozčlenit na základě rŧzných kritérií do několika oblastí. Vycházím především z dělení faktických úkonŧ užívané J. Stašou, jež jsem pro potřeby své práce dále upravil a doplnil. Faktické úkony analyzuji z několika dalších hledisek. Především se zde zamýšlím nad faktickými úkony v souvislosti se správním uvážením. Dále se faktickým úkonŧm věnuji z hlediska uplatnění obecných právních zásad upravených v § 2 až 8 správního řádu v rámci jejich realizace. Další významnou formu vnějších právních činností realizovanou orgány policie v rámci plnění svých úkolŧ představuje bezesporu vydávání individuálních správních aktŧ. Ty orgány policie vydávají především ve formě blokových pokut v rámci řízení o přestupcích. V této souvislosti se zamýšlím nad úrovní vymahatelnosti práva v rámci správního trestání, a to především v oblasti dopravy. Dále se zde též zmiňuji o specifické formě individuálního správního aktu, jíž je doklad, a o některých jiných formách rozhodnutí vydávaných policií na základě jednotlivých zvláštních zákonŧ, jakož i o úloze policie při vyhotovování podkladŧ pro rozhodnutí vydávaná jinými orgány veřejné správy. Uzavírání veřejnoprávních smluv, jakožto jedné z forem realizace veřejné správy, představuje poměrně specifickou oblast v rámci činností policie. V této části práce se věnuji koordinačním dohodám uzavíraným mezi policií a obcemi, jakož i dohodám uzavíraným mezi policií a subjekty soukromého práva, v tomto případě Fotbalovou asociací České republiky (bývalým Českomoravským fotbalovým svazem). I přesto, že tato část práce nese název „veřejnoprávní smlouvy“, v rámci jejího obsahu 82

docházím k závěru, že v případě koordinačních dohod, především ale v případě dohod uzavíraných mezi policií a jinými subjekty (především soukromého práva) si nejsem zcela jist, zda se jedná o veřejnoprávní smlouvy v pravém slova smyslu (tak jak jsou definovány v části páté správního řádu). Z mého pohledu se v tomto případě jedná o prozatím neprobádanou oblast teorie správního práva, která teprve čeká na své jasné vymezení. Z toho dŧvodu mŧže tato práce posloužit jako námět pro další a podrobnější zpracování předkládané problematiky. Nakonec se věnuji úloze policie v případě tvorby opatření obecné povahy. Výsledkem analýzy v tomto ohledu je zjištění, že policie vydává stanoviska k opatření obecné povahy především v oblasti dopravy (zejména v souvislosti s místní úpravou dopravního značení), a to prostřednictvím specializovaných útvarŧ policie, jimiž jsou pracoviště dopravního inženýrství. Co se týká všeobecného závěru, jež vyplývá z předkládané práce, je možno konstatovat, že policie, přestože jí byla v prŧběhu reformy veřejné správy odňata řada významných pravomocí v rŧzných oblastech, i nadále plní nezastupitelnou úlohu v rámci vnitřní správy státu a řadí se tak mezi významné orgány státní správy. Je zřejmé, že na toto značně široké téma by bylo možno napsat mnohem více a jednotlivé problémy předkládané v rámci této práce rozpracovat podrobněji a do větší hloubky. Ale jak již bylo řečeno v úvodu, nebylo cílem této práce obsáhnout danou problematiku vyčerpávajícím zpŧsobem, ale spíše představit analýzu policie, jež by poskytovala odpovědi na tři základní otázky týkající se jejího fungování. A to za prvé z hlediska organizačního, tedy odpověď na otázku „kdo“, dále z hlediska pŧsobnosti, tedy odpověď na otázku „kde“ a nakonec z hlediska funkčního, tedy odpověď na otázku „co“. Věřím, že v tomto směru práce splnila svŧj cíl, jenž jsem si předsevzal v úvodu, a přinesla případně též náměty na další a hlubší zpracování některých zde předkládaných problémŧ.

83

SEZNAM LITERATURY A PRAMENŦ A. MONOGRAFIE, ODBORNÉ PUBLIKACE A UČEBNICE 1.

BOGUSZAK, J., ČAPEK, J., GERLOCH, A. Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, 2003, 324 s. ISBN 80-86395-74-X

2.

FILIP, J., SVATOŇ, J., ŠIMÁČKOVÁ, K. Státověda. 1. vyd. Brno: MU, 2009, 113 s. ISBN 978-80-210-4731-0

3.

FILIP, J. Ústavní právo. 2. opravené a doplněné vyd. Brno: MU, 2010, 104 s. ISBN 978-80-210-5153-9

4.

GROSPIČ, J. et al. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. 1. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, 447 s. ISBN 80-86473-80-5

5.

HENDRYCH, D. et al. Správní právo – Obecná část. 4. změněné a doplněné vyd. Praha: C. H. Beck, 2001, 521 s. ISBN 80-7179-470-8

6.

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, 232 s. ISBN 978-80-7357-458-1

7.

HOLCR, K., PORADA, V. Úvod do teorie a metodologie policejních věd. 1. vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2004, 114 s. ISBN 80-7251-154-8

8.

HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 4. aktualizované a doplněné vyd. Praha: Leges, 2012, 368 s. ISBN 978-80-87576-15-1

9.

JURNÍKOVÁ, J. et al. Správní právo – zvláštní část. 6. doplněné přepracované vyd. Brno: MU, 2011, 397 s. ISBN 978-80-210-4847-8

10. KADEČKA, S., ONDRUŠ, R., PRŦCHA, P. Základy správního práva pro ekonomy. 1. vyd. Brno: MU, 2003, 220 s. ISBN 80-210-3050-X 11. KINDL, M. et al. Základy správního práva. 2. upravené vyd. Plzeň: Aleš Čeňek, 2009, 298 s. ISBN 978-80-7380-190-8 12. KRÁLÍČKOVÁ, Z. et al. Právo proti domácímu násilí. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, 152 s. ISBN 978-80-7400-381-3

84

13. KROUPA, J. Základy politického systému České republiky. 1. vyd. Brno: MU, 2010, 88 s. ISBN 978-80-210-5384-7 14. MACEK, P. et al. Bezpečnostní služby. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2001, 196 s. ISBN 80-86477-03-7 15. MACEK, P., FILÁK, A. et al. Základy teorie policejně bezpečnostní činnosti. 1. vyd. Praha: POLICE HISTORY, 2004, 253 s. ISBN 80-86477-21-5 16. MAN, V., SCHELLE, K. Základy ústavního práva České republiky. 1. vyd. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2006, 249 s. ISBN 80-86861-55-4 17. MATES, P. et al. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2002, 190 s. ISBN 80-7179-789-8 18. MATES, P., STARÝ, M. Základy správního práva – obecná část. 1. vyd. Praha: EUPRESS - Vysoká škola finanční a správní, 2009, 144 s. ISBN 978-80-7408-0197 19. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, 384 s. ISBN 978-80-7357-572-4 20. ONDRUŠ, R. Správní právo – distanční studijní opora. 2. přepracované vyd. Brno: MU, 2005, 112 s. ISBN 80-210-3857-8 21. POLIÁN, M. Organizace a činnost veřejné správy. PROSPEKTRUM, 2001, 125 s. ISBN 978-211-80-4524-5

1.

vyd.

Praha:

22. PRŦCHA, P. Správní právo - obecná část, 7. doplněné a aktualizované vyd. Brno: MU, 2007, 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6 23. SKULOVÁ, S. Správní uvážení – základní charakteristika a souvislosti pojmu. 1. vyd. Brno: MU, 2004, 241 s. ISBN 80-210-3237-5 24. SKULOVÁ, S. et al. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6 25. STAŠA, J. Úvod do českého správního práva. 4. doplněné vyd. Praha: Policejní akademie České republiky, 2003, 187 s. ISBN 80-7251-067-3 26. ŠKODA, J., VAVERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, 397 s. ISBN 978-80-7380-160-1 85

27. TOMANCOVÁ, J., SCHELLE, K. et al. Právní nauka pro pracovníky veřejné správy. 1. vyd. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, 292 s. ISBN 80-86861-32-5 28. URBAN, R., BAKOŠ, E. Veřejná správa a její fungování v krizových situacích. 1. vyd. Brno: Univerzita obrany, 2009, 110 s. ISBN 978-80-7231-592-5 29. VIČAR, R. Právo bezpečnosti a obrany ČR. 1. vyd. Brno: Univerzita obrany, 2010, 138 s. ISBN 978-80-7231-765-3 30. VOKUŠ, J. Policie České republiky. 1. vyd. Praha: Policejní prezídium České republiky, 2010, 84 s. ISBN 978-80-254-6098-6 31. VOLEK, P., PŘENOSIL, J. Veřejná správa. 1. vyd. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 2005, 163 s. ISBN 80-7157-847-9

B. SEMINÁRNÍ A SEMESTRÁLNÍ PRÁCE, PŘÍSPĚVKY ZE SBORNÍKŦ A ČASOPISECKÉ ČLÁNKY 1.

VŠETIČKA, P. Rozdíly ve vymahatelnosti práva u přestupků a u trestných činů v dopravě. Brno. Podzim 2012. 17 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné také z IS MU.

2.

VŠETIČKA, P. Policie České republiky jako vykonavatel státní správy. Brno. Podzim 2012. 18 s. Semestrální práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné také z IS MU.

3.

VŠETIČKA, P. Faktické úkony vykonávané Policií České republiky v oblasti státní správy. Brno. Jaro 2013. 21 s. Semestrální práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné také z IS MU.

4.

VŠETIČKA, P. Služební poměr příslušníků Policie České republiky v kontextu zákona č. 361/2003 Sb. Brno. Podzim 2013. 17 s. Semestrální práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné také z IS MU.

5.

VŠETIČKA, P. Oprávnění příslušníka policie ČR - Donucovací prostředky. Brno. Podzim 2013, 13 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné také z IS MU.

86

6.

FILIP, J. Nástin problému bezpečnosti státu z pohledu Ústavního práva. In: DANČÁK, B., ŠIMÍČEK, V. (eds.). Bezpečnost České republiky – Právní aspekty situace po 11. září 2001. 1. vyd. Brno: MU, 2002, s. 3-15. ISBN 80-210-3009-7

7.

KAČÍK, E. Polícia a jej pojem vo vývoji štátu a práva. In: PRŦCHA, P., SCHELLE, K. (eds.). Historie a současnost veřejné správy. 1. vyd. Brno: MU, 1993, s. 44-67. ISBN 80-210-0821-0

8.

ŠIŠA, V. Správní trestání. In: SCHELLE, K., POSPÍŠIL, I. (eds.). Reforma veřejné správy – historie, současnost a perspektivy. 1. vyd. Brno: Linie, 2002, s. 128-162. ISBN 80-903089-6-1

9.

VANGELI, B. Vnitřní bezpečnostní politika České republiky s dŧrazem na oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti. In: HRUBEŠ, M. (eds.). Analýza policy. 1. vyd. Brno: MU, 2011, s. 131-162. ISBN 978-80-210-5804-0

10. VITNEROVÁ, M. Otázky pro plk. Mgr. Martina Červíčka, policejního prezidenta – Podmínky pro rok 2013. Policista, 2013, roč. 19, č. 1, s. 6-7. ISSN 1211-7943 11. HEJČ, D. Otázka aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v oblasti dopravního značení. Právní rozhledy, 2010, roč. 18, č. 21, s. 78 81. In: BECK-ONLINE [právní informační systém]. C. H. Beck [cit. 16. 03. 2014].

C. JUDIKATURA Rozhodnutí Ústavního soudu: • Nález pléna Ústavního soudu ze dne 10. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 34/95. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013]. • Nález Ústavního soudu ze dne 29. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS 3038/07. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 17. 06. 2013]. • Nález pléna Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2010, sp .zn. Pl. ÚS 6/07. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 10. 2013]. • Nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 11. 2013].

87

Rozhodnutí Nejvyššího soudu: • Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2009, sp. zn. 8 Tdo 677/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 08. 11. 2013]. • Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2009, sp. zn. 8 Tdo 1411/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 03. 07. 2013]. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č.j. 2 As 21/2004-67. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 09. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č.j. 2 Aps 2/2004-69. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 11. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č.j. 1 Ao 1/2005-98. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, č.j. 5 As 16/2008-68. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 09. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009, č.j. 4 Ads 34/2009-63. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 09. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2010, č.j. 8 As 68/2010-81. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 09. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, č.j. 6 Aps 3/2011-63. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 05. 10. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012, č.j. 3 As 30/2011-57. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 08. 2013]. • Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012, č.j. 1 As 51/2012-242. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013].

88

• Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č.j. 1 As 21/2010-65. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 08. 2013]. D. PRÁVNÍ PŘEDPISY A INTERNÍ NORMATIVNÍ AKTY ŘÍZENÍ POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY • Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 10. 2013]. • Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 08. 10. 2013]. • Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celkŧ a o změně ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 02. 10. 2013]. • Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 11. 2013]. • Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 09. 2013]. • Zákon č. 99/1963 občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 02. 10. 2013]. • Zákon ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánŧ státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 09. 2013]. • Zákon ČNR č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 11. 2013]. • Zákon ČNR č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 02. 10. 2013]. • Zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013].

89

• Zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013]. • Zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 02. 10. 2013]. • Zákon ČNR č. 555/1992 Sb., o vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013]. • Zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 01. 2014]. • Zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013]. • Zákon 154/1994 Sb., o bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 10. 2013]. • Zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 09. 2013]. • Zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 07. 2013]. • Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 09. 2013]. • Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizincŧ na území České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013]. • Zákon č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 10. 2013]. • Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013].

90

• Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 10. 2013]. • Zákon č. 238/2000 Sb. o Hasičském záchranném sboru České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 11. 2013]. • Zákon č. 239/2000 Sb. o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 08. 2013]. • Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonŧ, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013]. • Zákon č. 119/2002 Sb., zákon o střelných zbraních a střelivu a o změně zákona č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětŧ a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních) ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích ve znění pozdějších předpisŧ, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisŧ, (zákon o zbraních) ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 09. 10. 2013]. • Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 07. 10. 2013]. • Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníkŧ bezpečnostních sborŧ, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 11. 2013]. • Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 12. 2013]. • Zákon č. 273/2008 Sb. o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 02. 12. 2013]. • Zákon č. 274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 08. 2013]. • Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. 91

• Zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborŧ, ve znění pozdějších předpisŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 10. 2013]. • Zákona č. 300/2013 Sb., o vojenské policii a o změně některých zákonŧ, ve znění pozdějších předpiŧ. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 21. 10. 2013]. • Závazný pokyn Policejního prezidenta č. 160, ze dne 4. 12. 2009, kterým se upravuje postup na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. In: SIAŘ [Sbírka interních aktŧ řízení Policie České republiky]. [cit. 15. 10. 2013]. • Závazný pokyn policejního prezidenta č. 166, ze dne 23. 12. 2009 o provádění vykázání. In: SIAŘ [Sbírka interních aktŧ řízení Policie České republiky]. [cit. 15. 10. 2013]. • Pokyn ředitele ředitelství služby dopravní policie Policejního prezídia ČR, č. 1, ze dne 11. 1. 2010, kterým se upravuje postup při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. In: SIAŘ [Sbírka interních aktŧ řízení Policie České republiky]. [cit. 15. 10. 2013].

E. INTERNETOVÉ A JINÉ ZDROJE • ASPI [Právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. • BECK- ONLINE [Právní informační systém]. C. H. Beck. • INTRANET [online]. [Interní informační systém Policie České republiky]. • SIAŘ [Sbírka interních aktŧ řízení Policie České republiky]. • Policie České republiky [online]. [Oficiální internetové stránky Policie České republiky]. Dostupné z: http://www.policie.cz • Dohoda mezi Českomoravským fotbalovým svazem a Policií České republiky. Uzavřená dne 16. února. 2009. In: INTRANET [online]. [Interní informační systém Policie České republiky]. [cit. 14. 11. 2013]. • Koordinační dohoda „Brno – bezpečné město.“ Dohoda o spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku uzavřená mezi PČR KŘP Jmk a Statutárním 92

městem Brnem dne 29. 3. 2011. In: INTRANET [online]. [Interní informační systém Policie České republiky]. [cit. 14. 11. 2013]. • Stanovisko odboru bezpečnostní politiky MV, analyticko-legislativního odboru Policejního prezídia a ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezídia ze dne 18. 10. 2010 k některým otázkám týkajícím se aplikace právní úpravy donucovacích prostředkŧ. In: INTRANET [online]. [Interní informační systém Policie České republiky]. [cit. 02. 10. 2013]. • Dŧvodová zpráva k Ústavnímu zákonu č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vydaná vládou České republiky dne 10. 9. 1997. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 07. 10. 2013].

93