Příprava na evropského regulátora liberátora aneb když jeden sedne druhému na lep
JUDr. Mgr. Vratislav Košťál vedoucí odboru Právní služby, ČEPS, a.s.
Vypracováno pro účely podzimní konference AEM, den první – 21. září 2010
Obsah I. Namísto úvodu aneb nová regulační vlna z Bruselu II. Evropský předobraz centrálního energoregulátora podle třetího liberalizačního balíčku III. Soutěž a regulace „po slovensku“ aneb tichá bitva regulátorů trhu IV. Postavení národního regulátora v českých rytmech: otevřené otázky novely EZ V. Závěrem
Namísto úvodu aneb nová regulační vlna z Bruselu I.
Hospodářské noviny, 6. září 2010:
Hospodářské noviny, 9. září 2010:
Namísto úvodu aneb nová regulační vlna z Bruselu II. příčiny a následky
Výsledek koktejlu převahy nadnárodních tendencí v Bruselu: Hlavní důvod: Belgie šéfuje Radě EU - Pohled velmoci: "Vy jste nechali Belgičany řídit Evropu?" (George Bush jr., 2001 – při příležitosti summitu G8 v Janově, viz kniha Blairových memoárů)
Pohled zvnitřku: „Belgie: rozpad je zažehnán, bezvládí trvá“ „Rozpadne se Belgie po československém vzoru?“ „Volby v Belgii: Vlámové chtějí mít svůj vlastní stát“
-
(mediální obraz země v letech 2007 - 2010)
Negativní stránky komunikace Bruselu aneb škola manipulačních technik: - časový moment (umělé navození časové tísně) - totální informační embargo (netransparentnost ohledně návrhu) - omezený počet účastníků (vyloučení opozičních/národních aktérů) Hlavní cíl: vyloučení diskuzí a rychlé přijetí návrhu
Hlavní obava: obdobně skrytá tvorba dalších regulačních otěží pro energetiku – tzv. čtvrtý „liberalizační“ balíček (sen Belgie – jednotný evropský regulační úřad)
Namísto úvodu aneb nová regulační vlna z Bruselu III. předobraz evropského energetického regulátora
Výsledek úsilí součinnosti Evropská komise + Evropská rada + Rada EU/Belgie – nastolení precedenční centrální evropské regulační úrovně: 1) „Nikdo kontrole neunikne“ (Michel Barnier, eurokomisař pro vnitřní trh) Základ pro centrální dohled nad finančními trhy v Evropě 2) „Budeme mít řídicí věže a radarové obrazovky potřebné k rozpoznání rizik“ (Michel Barnier, dtto) 3) Založeny tři nové supranárodní regulační orgány: - centrální orgán regulace bankovnictví - centrální orgán regulace burz - centrální orgán regulace pojišťoven 4) EU dostává pravomoc zasahovat do trhů i preventivně. 5) Frankfurt, Paříž a Londýn budou řídit evropské bankovnictví, burzy a pojišťovnictví a zásadně omezí vliv národních orgánů dohledu – ČNB ztrácí podstatnou část vlivu na domácí dění 6) Česko při hlasování ztrácí podporu Velké Británie – vlak se rozjíždí… 7) Další stanicí je zřízení celoevropského protikrizového fondu (jednotná bankovní daň) a tzv. Evropský semestr = sladění národních rozpočtů
Namísto úvodu aneb nová regulační vlna z Bruselu IV. autonomizace nedokonalých lidských produktů
Teorie institucionalismu v praxi: a) nejprve založ instituci a dej jí do vínku pravomoci, b) pak se div, co instituce s pravomocemi dělá, (buď dělá málo, anebo moc - naplňování autonomního prostoru) c) vytvoř další instituci, abys ohlídal tu první instituci, nebo špatně fungující instituci nahraď novou institucí, d) v evropských podmínkách se podbízí „neutrální“ supranárodní úroveň, e) založ tedy centrální evropskou instituci f) a pak se znovu div, co evropská instituce s pravomocemi dělá…
II. Evropský předobraz centrálního energoregulátora podle třetího liberalizačního balíčku první inspirační zdroj
Třetí balíček – významný milník na cestě k evropské centralizaci
má existovat jen jeden regulátor na národní úrovni vybavený na úrovni všech států EU standardizovaným vějířem pravomocí paralelně nařízeními EU založeny: – –
ACER sdružující institucionálně všechny národní regulátory (základ jednotného evropského regulátora) ENTSO–E/G sdružující všechny národní provozovatele soustav (základy panevropských provozovatelů přenosových a přepravních soustav)
Damoklův meč v bruselských rukách aneb kouzlo článku 5 smlouvy o EU – zásada subsidiarity: „EU jedná v oblastech nevýlučné působnosti pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo členskými státy…, ale lépe na úrovni Unie.“
vše je tedy připraveno pro případ, že selžou národní regulátoři…
Základní pravomoci standardizovaného regulátora
schválení nebo stanovování sazeb regulovaných cen nebo příslušné metodiky jejich výpočtu přeshraniční spolupráce v regulačních záležitostech zabezpečit, aby nedocházelo ke křížovým dotacím mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi monitoring a posuzování investičních plánů provozovatelů soustav další povinnosti monitoringu (mohou být prováděny jinými než regulačními orgány): – – –
pravidla dodržování bezpečnosti a spolehlivosti úroveň transparentnosti stupeň a účinnosti otevření trhu
dodržovat a provádět jakákoli rozhodnutí ACER a Komise (sic!)
Nadstavbové - proliberalizační fungování standardizovaného regulačního úřadu
napomáhat spolu s příslušnými orgány (hl. ČOI) ochraně práv spotřebitelů provádět šetření fungování trhů s energií a rozhodovat o jakýchkoliv nutných a přiměřených opatřeních na podporu účinné hospodářské soutěže + spolupracovat při provádění šetření se soutěžním úřadem ukládat sankce řešit spory
Evropské záruky fungování standardizovaného regulačního úřadu
zajištění nezávislosti a nestrannosti rozhodování regulátora: – – –
prostřednictvím zaměstnanců jednajících nezávisle na tržních a politických zájmech dispozice s odpovídajícími lidskými a finančními zdroji zavedení rotačního systému pro kolektivní orgán vedení národního regulátora
zajištění transparentnosti národního regulátora při plnění regulačních úkolů nemají být narušeny pravomoci dalších vnitrostátních orgánů včetně soutěžních orgánů (důraz na systém brzd a vyvážení činnosti) při regulaci cen musí být poskytnuty přiměřené krátkodobé i dlouhodobé pobídky pro podporu integrace trhu, bezpečnosti dodávek aj. veškerá rozhodnutí regulátora musí být řádně odůvodněná, aby byl možný jejich řádný soudní přezkum respektování smluvní svobody
Naplnění těchto záruk = (paradoxně) nižší potenciál pro selhání regulátora na vnitrostátní úrovni.
Soutěž a regulace „po slovensku“ aneb tichá bitva regulátorů trhu druhý inspirační zdroj
Fáze opatrného našlapování: postupná převaha sektorového regulátora
v čele obou regulátorů kolektivní vedení – Rady;
ochrana soutěže v sektorových odvětvích je zabezpečována : a) ex ante regulací – např. cenová, přístup k sítím a b) ex post regulací – zahrnuje postih za protisoutěžní jednání (konkurenční pravomoc)
do r. 2006 koncepce přednosti sektorové regulace před obecnou regulací ochrany hospodářské soutěže; regulace ÚRSO, TÚ SR – aplikační přednost obou forem regulace před PMÚ, který má působnost subsidiární
Bod zvratu: znovudobytí pozic Antimonopolného úradu SR
od 2006 změna konceptu vztahu působností PMÚ a ÚRSO/TÚ SR
tzv. paralelní aplikace regulace sektorové i regulace obecné ochrany soutěže
podnět pro změnu: rozsudek Nejvyššího soudu SR uznal průřezový charakter PMÚ ve věcech ochrany soutěže
důsledky: - regulační postih sektorovým regulátorem nevylučuje souběžný regulační postih PMÚ - posvěcení určitého konání či dohody ze strany sektorového regulátora nevylučuje paralelní aplikaci soutěžních norem ze strany PMÚ (zdroj nejistoty jednání regulátora)
Princip paralelního výkonu regulačních funkcí a princip ne dvakrát v téže věci Formulované zásady slovenské bitvy o kompetence: a) zvláštní působnost sektorového regulátora nemůže omezit obecnou působnost soutěžního úřadu b) souběžné sankcionování podnikatele sektorovým i soutěžním regulátorem je vyloučeno v případě, že se jedná o stejný skutek – opak by vedl k porušení zásady „ne bis in idem“
Postavení národního regulátora v českých rytmech: otevřené otázky novely EZ syntéza inspiračních zdrojů pro domácí prostředí
Jinak velmi dobrá implementace třetího balíčku
připravovaná novela EZ je obecně vzato velmi zdařilou implementací Třetího balíčku ve vztahu k postavení národního regulačního úřadu lze však vnímat určitá slabší místa návrhu novelizace EZ: –
–
nejsou zcela naplňovány evropské garance nezávislosti a transparentnosti činnosti úřadu (chybějící záruky nezávislosti zaměstnanců regulátora, nižší úroveň zajištění transparentnosti činnosti regulátora aj.) pravomoci ERÚ jsou rozšiřovány v souladu s evropskou předlohou, ovšem lze identifikovat některé nepřesnosti implementace: • • • •
nadbytečné rozšíření šetření v obchodních prostorách i mimo režim ITO nejasné rozhraničení kompetencí mezi ERÚ a ÚOHS nedostatečné zajištění ochrany podnikatelů v energetice (citlivé údaje) rozšiřování okruhu spotřebitelů do nespotřebitelského sektoru
Žádoucí nástroje pro efektivní národní regulační úřad - odbourání nikoliv nezbytných necenových regulačních agend při respektování ústavního principu dělby moci (zejm. omezení pravomoci rozhodování sporů, ČOI) - posílení zákonných záruk kontroly národního regulátora (důraz na nezávislost, systém brzd a vyvážení na národní úrovni – tj. zachování určitých agend jiným vnitrostátním orgánům, transparentnost činnosti národního regulátora, zakotvení podání stížnosti proti rozhodnutí ERÚ) - zachování autority ÚOHS při respektování zásady ne bis in idem - větší důraz na činnost cenové regulace - nezveřejňování doporučených cen pro neregulovanou část trhu (třetí směrnice: „zveřejňovat…doporučení o souladu dodavatelských cen s článkem 3 a předávat je … soutěžnímu úřadu“) Bezprostřední cíl: předvídatelný a efektivně fungující národní regulační úřad zabývající se prvořadě cenovou regulací a podporující v cenových i necenových formách regulace vyváženě nabídkovou i poptávkovou stranu trhu s energií při dodržení kompetencí ostatních vnitrostátních orgánů Vizionářský/vzdálenější cíl: zachovat regulační záležitosti na národní úrovni a zabránit Bruselu významněji ingerovat na národní energetické politiky
Závěrem aneb Evropa se vlamuje do českých dveří
Závěrem I. Evropské matení pojmů – regulace v. liberalizace: 1) Regulace = uměle vytvořené quasisoutěžní prostředí vytlačující prvky povahy tržně autoregulační, simulace soutěže. 2) Liberalizace = proces nahrazování regulačních mechanismů mechanismy povahy přirozené čili tržní, skutečná soutěž. –
FALEŠNÁ LIBERALIZACE čili LIBERALIZACE REGULACÍ: údajné nefungování trhu sílící regulace avšak nálepka „LIBERALIZACE“ pro fakticky regulační proces zůstává zachována Co má s liberalizací společné, když: • • •
•
soutěž přetlačují subvence pro zelenou energii – dochází k distorzím na nabídkové straně trhu? forma potlačuje obsah – štěpením poskytovatelů se zvyšuje nákladovost a těžkopádnost energetického sektoru? se na tzv. liberalizovaných komoditních trzích laboruje s umělým soutěžním prostředím, jehož parametry určuje další a další regulace, které nepřináší základní efekty – prospěch spotřebitele (nárůst nakalosoutěžních praktik, občasné bankroty)? v plynárenství zcela chybí pluralita subjektů na straně nabídky/produkce plynu?
CO zbylo z volného trhu?
Závěrem II. –
NEDOSTATEK EFEKTIVNÍ a CÍLENÉ REGULACE: přes zesílené regulační hnutí oslabuje prospěšná regulace – např. podpora výstavby sítí, posílení bezpečnosti dodávek na celoevropské úrovni (dodávka surovin) apod.
–
národní regulační úřady pro energetiku tlačeny od zásadní cenové regulace k necenovým formám veřejnoprávní regulace – změna charakteru jejich činnosti
–
národní stát přichází o kontrolu nad další částí „jádrových“ úloh státu – po kontrole státního rozpočtu i části energetického mixu (povinný podíl OZE) i energetický sektor jako takový…
–
soutěžní úřady = první, nikoliv ovšem poslední (ani věčnou) obětí víceregulace – není již co hlídat, soutěž v pravém smyslu slova se fakticky vytrácí…
Závěrem III. Obrysy možného kompetenčního řešení na národní úrovni: •
Krátkodobě (novelou EZ): – – –
•
novelizujme proevropsky v rámci nezbytně nutného vytvořme primárně efektivního cenového regulátora využijme evropských garancí řádného fungování národního regulačního úřadu
Dlouhodoběji: – –
klaďme větší důraz na kvalitní cenovou regulaci a oproštění národních regulátorů od nikoli nezbytných regulatorních agend nezmenšujme prostor pro ochranu soutěže v rukou antimonopolních úřadů, či pro rozhodování sporů v rukou soudů
Nesedněme jako členský stát EU na lep evropskému vábení k opulentní hostině – její obětí bude nakonec samotný zájem státu na vlastním řízení energetické politiky!
Děkuji za vaši pozornost! JUDr. Mgr. Vratislav Košťál vedoucí odboru Právní služby ČEPS, a.s. Elektrárenská 774/2 101 52 Praha 10 tel.: +420 211 044 816 mobil: +420 725 779 822 e-mail:
[email protected]
