Perang Pun Ada Aturannya
K. Mustarom
PERANG PUN ADA ATURANNYA K. Mustarom Laporan Khusus Edisi 03 | Januari 2016
ABOUT US Laporan ini merupakan sebuah publikasi dari Lembaga Kajian Syamina (LKS). LKS merupakan sebuah lembaga kajian independen yang bekerja dalam rangka membantu masyarakat untuk mencegah segala bentuk kezaliman. Publikasi ini didesain untuk dibaca oleh pengambil kebijakan dan dapat diakses oleh semua elemen masyarakat. Laporan yang terbit sejak tahun 2013 ini merupakan salah satu dari sekian banyak media yang mengajak segenap elemen umat untuk bekerja mencegah kezaliman. Media ini berusaha untuk menjadi corong kebenaran yang ditujukan kepada segenap lapisan dan tokoh masyarakat agar sadar realitas dan peduli terhadap hajat akan keadilan. Isinya mengemukakangagasan ilmiah dan menitikberatkan pada metode analisis dengan uraian yang lugas dan tujuan yang legal. Pandangan yang tertuang dalam laporan ini merupakan pendapat yang diekspresikan oleh masingmasing penulis. Untuk komentar atau pertanyaan tentang publikasi kami, kirimkan email ke:
[email protected] Seluruh laporan kami bisa didownload di website: www.syamina.org
DAFTAR ISI
Daftar Isi ....................................................................................................... 3 Executive Summary ....................................................................................... 4 Perang Pun Ada Aturannya ........................................................................... 7 Prinsip Hukum Kemanusiaan Internasional dalam Kontrateorisme................. 11 Policy Laundering .......................................................................................... 18 Rezim Pemaksaan Global .............................................................................. 25 Kesimpulan .................................................................................................... 26
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
EXECUTIVE SUMMARY
Lebih dari 150 tahun, Hukum Kemanusiaan
teror menjadi titik balik yang mengancam etik dasar
Internasional (IHL) melindungi layanan kesehatan
dalam IHL tersebut. Sebagai bagian dari respon
kepada kombatan yang terluka, baik dari pihak kawan
terhadap ancaman terorisme, beberapa negara
maupun lawan. Perlindungan tersebut mampu
menyerang para pelayan kesehatan, atau menahan,
memberikan obat yang cukup vital bagi kemanusiaan
mencegah, bahkan menghukum mereka.
di tengah kondisi perang. Pada tahun 1864, beberapa
Hari ini, perang melawan teror menjadi semacam
negara sepakat untuk membentuk IHL tentang
cek kosong bagi negara untuk melakukan segala yang
layanan kesehatan. Hukum tersebut menyatakan
mereka inginkan. Aturan internasional, yang
bahwa kombatan yang sakit dan terluka dari pihak
harapannya bisa memperlunak dampak perang
yang bertikai yang berada di luar pertempuran akan
terhadap warga sipil, tidak lebih dari sekadar janji
dilindungi dan dirawat. Tentu saja, perlindungan
kosong terhadap warga sipil yang keinginannya untuk
kepada mereka yang terluka akan siasia tanpa akses
mendapatkan keadilan dan pertanggungjawaban
kepada personel dan bantuan medis. Karenanya, IHL
sering diabaikan.
juga melindungi mereka yang memberikan layanan medis dan sarana untuk melakukannya. Mereka tidak
Dalam sebuah penelitian yang dilakukan oleh
boleh diserang, ditembak, atau dicegah dari
Harvard Law School Program in International Law
menjalankan fungsinya secara tepat.
dan Armed Conflict, disimpulkan bahwa seringkali dengan atas nama kekuatan hukum dan dukungan
Perlindungan tersebut tidak dicabut kecuali jika personel
tersebut
melakukan
aksi
politik dari Dewan Keamanan PBB, negara
yang
menghukum—di waktu perang maupun damai—
membahayakan musuh di luar fungsi kemanusiaan
berbagai bentuk dukungan, termasuk meliputi
mereka. Meski demikian, perlindungan tersebut
layanan kesehatan, kepada organisasi teroris. Respon
hanya bisa dicabut setelah mereka diberi peringatan
tersebut mengabaikan dua prinsip dasar perlindungan
dengan batas waktu yang layak. Personel medis juga
yang diberikan oleh IHL dalam hal layanan medis.
tidak boleh dihukum jika mereka memberi pelayanan kesehatan, bahkan kepada musuh yang terluka sekali
Pertama, kebijakan kontraterorisme menganggap
pun. Dalam IHL, perlindungan tersebut tidak
layanan kesehatan sebagai bentuk dukungan tidak sah
melemah meski musuh tersebut didefinisikan sebagai
terhadap musuh. Padahal, menurut International
teroris. Contoh, dalam IHL tidak boleh ada pejuang
Committee of Red Cross (ICRC), ide besar dibalik
yang terluka yang dicegah untuk mendapatkan
Konvensi Jenewa I tahun 1949 adalah bahwa
layanan kesehatan meski ia masuk dalam daftar
“layanan kesehatan, meskipun diberikan kepada pihak
teroris. Namun sayangnya, perang global melawan
musuh, selalu legitimate, dan tidak termasuk tindakan 4
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
permusuhan. Personel medis selalu ditempatkan di
kontraterorisme menghadirkan sebuah ancaman yang
atas konflik.”
eksistensial. Karena itulah, pada tahun 2011, ICRC meminta kepada seluruh negara untuk mengeluarkan
Kedua, kebijakan kontra terorisme mengabaikan
dari undangundang anti terorisme segala aktivitas
kemungkinan bahwa sebuah organisasi teroris sangat
yang bersifat kemanusiaan, tidak berat sebelah, dan
mungkin mempekerjakan petugas medis untuk
dilakukan tanpa membedakan pembedaan musuh.
bekerja di bawah otoritasnya. Karenanya, undang
Jika tidak, larangan memberikan layanan kesehatan
undang anti terorisme nasional seringkali melarang
terhadap orang yang terluka dan menuduh aktivitas
petugas medis untuk melakukan tindakan di bawah
kemanusiaan tersebut sebagai dukungan terhadap
arahan dan kendali dari kelompok teroris. Padahal,
terorisme berarti “meragukan ide di balik pendirian
sistem perlindungan IHL tentang layanan kesehatan
ICRC—dan tentunya lembaga palang merah dan
sebagian bergantung pada mutual trust di antara
bulan sabit merah nasional—lebih dari 150 tahun
pihak yang bertikai. Lambang Konvensi Jenewa
yang lalu.”
mungkin adalah manifestasi paling tampak dari hal tersebut. Dengan menampilkan lambang tersebut
Tak hanya menghadapi risiko serangan dan
akan memberikan notifikasi kepada pihak musuh
pembunuhan—yang selama ini coba ditutupi dengan
bahwa personel dan objek yang memakainya dapat
alibi collateral damage—aksi kemanusiaan juga coba
mengklaim
direstriksi dengan sejumlah aturan yang mempersulit
manfaat
untuk
mendapatkan
perlindungan khusus.
bantuan kemanusiaan kepada para korban di wilayah konflik atau yang terlibat dalam konflik.
Dewan Keamanan nampaknya menganggap bahwa pemberian layanan kesehatan kepada Al
Sejumlah negara menerapkan aturan yang lebih
Qaidah dan sekutunya paling tidak sebagai dasar
ketat terhadap lembaga kemanusiaan, meningkatan
untuk menuduh mereka sebagai teroris. Menurut
tindakan militer dan kepolisian dalam menghadapi
kesimpulan dari penelitian Harvard Law School
pihakpihak yang dianggap menentang, serta
Program on International Law and Armed Conflict,
menyusun serangan terhadap aktivis sosial dan para
dengan menghukum tenaga medis karena tuduhan
pembela hak asasi manusia. Namun, sejumlah
membantu teroris, beberapa negara justru telah
tindakan represif tersebut seolah dianggap wajar
melanggar kewajiban mereka dalam perjanjian IHL.
karena dipersepsikan sebagai bagian dari “perang
Rasionalitas yang dipakai untuk memahami
melawan teror”.
prinsip kemanusiaan—terutama netralitas—seringkali
Laporan dari Statewatch dan Transnational
terjebak pada logika “with us or against us” yang selama
ini
menjadi
penyokong
Institute menyatakan bahwa banyak standar global
agenda
kontraterorisme dibuat oleh pemerintah AS dan
kontraterorisme. Sementara netralitas berarti tidak
kemudian diadopsi oleh PBB, G7/G8, IMF, Bank
berpihak, pendekatan kontraterorisme seringkali
Dunia. Setelah itu, standar tersebut disebarkan
membuat pengkubuan. Framing yang dilakukan oleh
melalui badanbadan regional seperti FATF sebelum 5
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
akhirnya diadopsi menjadi regulasi dan hukum yang
perlindungan layanan kesehatan bagi seluruh pihak
mengikat kepada negaranegara anggota. Praktik
yang terluka. Kebijakan kontraterorisme saat ini
tersebut dikenal dengan istilah policy laundering,
banyak
pencucian
kebijakan.
Sayangnya,
sekumpulan
yang
bertentangan
dengan
beberapa
perlindungan yang dijamin dalam IHL.
kebijakan yang tidak akuntabel tersebut tidak pernah
Banyak organisasi kemanusiaan yang bekerja
mendapatkan perhatian kritis dari publik.
keras untuk membantu menyelamatkan nyawa
Pasca Serangan 11 September, organisasi antar
mereka yang menjadi korban dalam konflik. Mereka
pemerintah mulai mengembangkan dan menguatkan
berusaha menjangkau jutaan orang yang tak
rezim pemaksaan global dengan menggunakan ‘soft
beruntung di seluruh dunia, yang seharusnya tidak
law’ (resolusi, prinsip, panduan, dll), yang bisa
boleh kita lupakan dan abaikan. Untuk itu, mereka
disepakati dan diratifikasi secara lebih cepat
rela mempertaruhkan nyawanya, kebebasannya, dan
dibanding konvensi antar pemerintah tradisional,
menempatkan diri mereka dalam bahaya untuk
yang seringkali membutuhkan waktu bertahuntahun
membantu sesama. Itulah mengapa mereka sering
untuk disepakati. Para akademisi menyebut proses ini
dijuluki sebagai warriors without weapons, ksatria
sebagai ‘pemaksaan secara keras melalui aturan yang
tanpa senjata. Dan kini, para ksatria tersebut
lunak’.
menghadapi sebuah dilema dan ancaman: membantu
Menurut Physicians for Human Rights, selama
mereka yang membutuhkan, dengan risiko dibunuh
14 tahun terakhir, pemerintah AS telah merusak
atau dihukum dengan tuduhan terkait dengan
hukum internasional dengan menyatakan bahwa
terorisme,
dalam memerangi teroris, aturan tidak berlaku.
membutuhkan sendiri tanpa pertolongan. Paling
Argumen ini pada dasarnya cacat dan sangat
tidak,
berbahaya. Di Suriah, Bashar alAssad juga telah
membuktikan bahwa dunia masih punya hati.prinsip,
merobek hukum perang dengan mengklaim bahwa
panduan, dll), yang bisa disepakati dan diratifikasi
semua boleh dalam memerangi teroris. Empat tahun
secara lebih cepat dibanding konvensi antar
telah berlalu dan 250.000 orang telah tewas—
pemerintah tradisional, yang seringkali membutuhkan
masyarakat internasional masih tetap lumpuh soal
waktu bertahuntahun untuk disep
Suriah dan serangan terhadap rumah sakit dan pembunuhan dokter telah menjadi norma baru di negara ini. “Cukup, bahkan perang pun ada aturannya” adalah kulminasi dari sebuah kekecewaan mendalam atas peristiwa yang terus berulang. Perang global melawan terorisme telah mengancam etika dasar dari hukum kemanusiaan internasional (IHL), yaitu 6
atau
tindakan
membiarkan kemanusiaan
mereka mereka
yang masih
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
PERANG PUN ADA ATURANNYA “Pasien kami terbakar di tempat tidurnya. Dokter, perawat, dan staff kami yang lain terbunuh saat mereka bekerja. Kolega kami harus saling mengoperasi satu sama lain. Salah satu dokter kami meninggal di meja operasi saat rekannya mencoba menyelamatkan nyawanya. Hari ini kami memberikan penghormatan kepada mereka yang meninggal dalam sebuah serangan yang menjijikkan ini. Dan kami juga memberikan penghargaan kepada staf kami yang masih terus merawat yang terluka, meski harus menyaksikan rekan mereka terbunuh dan rumah sakit mereka masih dalam kondisi terbakar. Ini bukanlah sekadar serangan atas rumah sakit kami—tapi ini adalah sebuah serangan terhadap Konvensi Jenewa. Hal ini tidak bisa ditoleransi. Konvensi tersebut mengatur aturan perang dan dibuat untuk melindungi warga sipil dalam konflik—termasuk pasien, pekerja medis, dan fasilitasnya. Mereka membawa kemanusiaan (humanity) ke dalam situasi yang tidak manusiawi. Konvensi Jenewa bukanlah bingkai hukum yang abstrak—mereka adalah pembeda antara hidup dan mati bagi tim medis yang berada di medan tempur. Mereka yang membuat pasien bisa memiliki akses menuju fasilitas kesehatan dengan aman dan membuat kami bisa memberikan layanan kesehatan juga dengan aman, tanpa khawatir dibunuh. Menyerang rumah sakit di daerah perang adalah terlarang dan kami berharap dilindungi. Namun, puluhan pasien kami, termasuk tiga anak, dan 12 staf kami terbunuh… Sangat tidak bisa diterima jika negara bersembunyi di balik ‘gentlemen’s agreements’ karena dengan demikian mereka telah menciptakan sebuah kondisi yang bebas bagi semuanya dan lingkungan yang kebal hukum. Sangat tidak bisa diterima bahwa pengeboman rumah sakit dan pembunuhan staf dan pasien rumah sakit diabaikan begitu saja dengan menganggapnya sebagai collateral damage atau dikesampingkan sebagai sebuah kesalahan. Hari ini kami melawan demi penghormatan terhadap Konvensi Jenewa. Sebagai dokter, kami melawan demi pasien kami. Dan kami membutuhkan kalian, sebagai anggota masyarakat, untuk berdiri bersama kami dan mengatakan bahwa cukup, bahkan perang pun ada aturannya.”1
1
http://www.msf.org/article/afghanistan-enough-even-war-has-rules
7
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
2015,’’2
Pernyataan di atas disampaikan oleh Dr.
demikian penjelasan Jason
Cone,
Joanne Liu, presiden MSF Internasional dalam
eksekutif direktur MSF AS. Menanggapi
sebuah konferensi pers di Jenewa, 7 Oktober
serangan mereka ke rumah sakit yang masih
2015 silam untuk menanggapi sebuah serangan
berfungsi secara aktif tersebut, pemerintah AS
yang diarahkan terhadap Rumah Sakit MSF di
merilis pernyataan yang terus berubah, dalam
Kunduz, Afghanistan. Bukan terhadap Al
empat
Qaidah, Taliban, atau Islamic State kecaman
pernyataan yang berbeda.3
tersebut diarahkan, tapi terhadap pemain lain yang
selama
ini
bersembunyi
Joanne
mereka
Liu
juga
memberikan
empat
mengatakan
bahwa,
balik
"Serangan tidak bisa dikesampingkan hanya
‘‘gentlemen’s aggreements’’ untuk bisa bebas
sebagai sebuah kesalahan atau konsekuensi
melakukan segalanya, dengan mengabaikan
tidak terhindarkan dari perang. Serangan
aturan dan etika internasional. Entitas tersebut
tersebut tidak sekadar mengenai MSF, tapi juga
bernama
yang
pekerjaan kemanusiaan di mana pun dan secara
mengklaim diri sebagai pioner demokrasi dan
fundamental merendahkan prinsip-prinsip inti
menjadikan perlindungan hak asasi manusia
dari kegiatan kemanusiaan. Jika kita biarkan ini
dan kebebasan sebagai alat jual utama dalam
semua, seolah-olah tidak terjadi apa-apa, pada
setiap
dasarnya kita telah memberikan cek kosong
pemerintah
AS,
di
hari
negara
kebijakannya. Padahal, sebagai pra
kondisi sebelum membuka rumah sakit, MSF
kepada
sudah bernegosiasi dengan AS, Afghanistan,
berperang. Jika kita tidak melindungi ruang
NATO, dan juga Taliban. ‘‘Kami menerima
medis tersebut untuk menjalankan aktivitas
dukungan dari seluruh kelompok tersebut untuk
kita, maka tidak mungkin untuk melakukan
mengoperasikan rumah sakit ini. Dan bagian
pekerjaan dalam konteks lain seperti di Suriah,
dari proses tersebut adalah dengan membagikan
Sudan Selatan, dan Yaman."
negara
manapun
yang
sedang
koordinat GPS kami kepada seluruh pihak. Dan terakhir, kami membagikan koordinat 2http://www.democracynow.org/blog/2015/11/12/even
GPS tersebut pada tanggal 29 September
_war_has_rules http://www.theguardian.com/usnews/2015/oct/06/doctors-without-borders-airstrikeafghanistan-us-account-changes-again
3
8
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Pengeboman fasilitas kesehatan tidak hanya
terus melancarkan kampanye pengeboman dan
berhenti di Kunduz. Di Yaman, serangan udara
menyangkal akan adanya korban sipil.
koalisi yang dipimpin oleh Arab Saudi, yang
Dalam konflik bersenjata akhir-akhir ini,
didukung oleh AS, telah membunuh lebih dari
tragedi seperti pengeboman Rumah Sakit MSF
lima ribu rakyat Yaman. Dan sebulan yang lalu,
adalah sesuatu yang umum terjadi. Dan di saat
September
buatan
Konvensi Jenewa dibuat untuk memperlunak
Amerika Serikat mengebom pesta pernikahan
dampak perang terhadap warga sipil, ia tidak
di Mokha, yang menewaskan 300 warga sipil.
lebih dari sekadar janji kosong terhadap warga
Untuk
sipil yang keinginannya untuk mendapatkan
2015,
merespon
pesawat
kritikan
Saudi
atas
serangan
tersebut, Saudi hanya menjawab dengan ‘‘ini
keadilan
adalah perang’’,4 dan AS meski mengucapkan
diabaikan.
bela sungkawa, namun terus memberikan
sering
yang jelas, banyak serangan udara dalam konflik
militer tersebut. hanya
pertanggungjawaban
Dari beberapa kejadian di atas, satu hal
dukungan logistik dan intelijen dalam operasi
Tak
dan
bersenjata yang terjadi akhir-akhir ini, di mana setelah
banyak warga sipil yang terbunuh, yang
serangan di Kunduz, rumah sakit MSF lainnya
dilakukan tanpa akuntabilitas. Perang melawan
di Yaman dibom oleh serangan udara Arab
terorisme tak lebih dari sekadar cek kosong
Saudi,
yang dengan sangat fleksibel digunakan oleh
meski
itu,
atap
tiga
rumah
minggu
sakit
tersebut
dibubuhi logo MSF dan koordinat GPS juga
pemerintah
AS
dan
sekutunya
untuk
telah dibagikan berulang kali kepada koalisi
“Kami perlu paham bahwa pemerintah
pimpinan Arab Saudi. Di Suriah, kelompok hak asasi manusia
masih menghormati aturan tersebut,
melaporkan bahwa banyak sipil yang menjadi
karena aturan tersebut lah yang masih
korban di Aleppo akibat serangan udara Rusia.
membuat kami bisa tetap mengirimkan
Moskow membantah tuduhan tersebut dengan
orang ke daerah perang dan merawat para korban.”
http://www.huffingtonpost.com/raymond-coffenheiser/even-war-has-rules_b_8362408.html
4
9
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
melakukan segala yang mereka inginkan.
negara yang kebal hukum, dan tidak ada negara
Jason Cone menegaskan bahwa ‘‘Ini tentu
yang boleh menulis ulang hukum. Satu-satunya
saja melanggar hukum internasional. Bagi kami,
cara untuk mulai memulihkan standar yang
ini adalah tentang menguatkan fakta bahwa
mulai melemah ini adalah dengan membawa
terdapat Konvensi Jenewa yang mengatur
mereka yang melanggar ke pengadilan.’’6
hukum perang… kami perlu paham bahwa pemerintah
masih
menghormati
aturan
tersebut, karena aturan tersebut lah yang masih membuat kami bisa tetap mengirimkan orang ke daerah perang dan merawat para korban.’’5 Kecaman keras juga disampaikan oleh Physician
for Human
Rights,
Organisasi
pembela hak asasi manusia yang didirikan oleh para dokter. Mereka mengatakan ‘‘Masyarakat
internasional
harus
bahwa, bertindak
untuk menghentikan pergeseran mematikan ini menuju
pelanggaran
membatalkan
usaha
hukum susah
yang payah
akan selama
‘‘Kita harus mengambil tindakan tegas
beberapa dekade dalam rangka melakukan
untuk menghentikan pelanggaran di
perlindungan warga sipil. Hal ini dapat mulai dengan menyerukan penyelidikan internasional
Suriah dan daerah konflik lainnya.
independen atas serangan di rumah sakit MSF
Tidak ada negara yang kebal hukum,
di Kunduz. Dan kita harus mengambil tindakan
dan tidak ada negara yang boleh
tegas untuk menghentikan pelanggaran di
menulis ulang hukum.”
Suriah dan daerah konflik lainnya. Tidak ada 5http://www.democracynow.org/blog/2015/11/12/even
http://physiciansforhumanrights.org/blog/its-aboutcivilian-protection.html
6
_war_has_rules
10
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Prinsip Hukum Kemanusiaan Internasional dalam Kontraterorisme Lebih
dari
150
tahun,
kemanusiaan perlindungan
Hukum
mereka.
Meski
demikian,
tersebut hanya bisa dicabut
setelah mereka diberi peringatan dengan batas
Kemanusiaan Internasional (IHL) melindungi
waktu yang layak. Personel medis juga tidak
layanan kesehatan kepada kombatan yang
boleh dihukum jika mereka memberi pelayanan
terluka, baik dari pihak kawan maupu lawan.
kesehatan, bahkan kepada musuh yang terluka
Perlindungan tersebut mampu memberikan
sekali pun.
obat yang cukup vital bagi kemanusiaan di Dalam IHL, perlindungan tersebut tidak
tengah kondisi perang. Pada tahun 1864,
melemah meski musuh tersebut didefinisikan
beberapa negara sepakat untuk membentuk IHL
tentang layanan
kesehatan.
sebagai teroris. Contoh, dalam IHL tidak boleh
Hukum
ada pejuang yang terluka yang dicegah untuk
tersebut menyatakan bahwa kombatan yang
mendapatkan layanan kesehatan meski ia masuk
sakit dan terluka dari pihak yang bertikai yang
dalam daftar teroris.8
berada di luar pertempuran akan dilindungi dan dirawat.7 Tentu saja, perlindungan kepada mereka yang terluka akan sia-sia tanpa akses kepada personel dan bantuan medis. Karenanya, IHL juga melindungi mereka yang memberikan layanan medis dan sarana untuk melakukannya. Mereka tidak boleh diserang, ditembak, atau dicegah dari menjalankan fungsinya secara tepat. Perlindungan tersebut tidak dicabut kecuali jika personel tersebut melakukan aksi yang membahayakan musuh di luar fungsi
Dustin A. Lewis, et.al, "Medical Care In Armed Conflict: International Humanitarian Law And State Responses To Terrorism", Harvard Law School Program on International Law and Armed Conflict, September 2015, hal. 6
8 7https://www.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/Article.xsp?actio
n=openDocument&documentId=56ABFEBA91E2947EC12 563CD00515348
11
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Namun sayangnya, perang global melawan
terduga teroris. Banyak pihak yang mengecam,
teror menjadi titik balik yang mengancam etik
namun praktik kejam seperti itu masih juga
dasar dalam IHL tersebut. Sebagai bagian dari
terus berjalan.
respon terhadap ancaman terorisme, beberapa
Dalam sebuah penelitian yang dilakukan
negara menyerang para pelayan kesehatan, atau menahan,
mencegah,
bahkan
oleh
menghukum
International
mereka. Serangan yang diarahkan kepada fasilitas
layanan
kesehatan
di
area
Harvard
Law Law
School dan
Program
Armed
in
Conflict,
disimpulkan bahwa seringkali dengan atas nama
yang
kekuatan hukum dan dukungan politik dari
dikontrol oleh teroris bukan satu atau dua kali
Dewan Keamanan PBB, negara menghukum----
saja terjadi, begitu juga dengan penyalahgunaan
di waktu perang maupun damai----berbagai
layanan kesehatan profesional dalam menyiksa 12
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
bentuk dukungan, termasuk meliputi layanan
kalangan Palang Merah dan Bulan Sabit Merah
kesehatan, kepada organisasi teroris. Respon
Nasional----lebih dari 150 tahun yang lalu.’’
tersebut
mengabaikan
dua
prinsip
dasar
Kedua,
perlindungan yang diberikan oleh IHL dalam
kebijakan
kontra
mengabaikan
kemungkinan
organisasi
teroris
bahwa
terorisme sebuah
9
hal layanan medis. Pertama,
mungkin
kontraterorisme
mempekerjakan petugas medis untuk bekerja di
menganggap layanan kesehatan sebagai bentuk
bawah otoritasnya. Karenanya, undang-undang
dukungan tidak sah terhadap musuh.Padahal,
anti terorisme nasional seringkali melarang
menurut International Committee of Red Cross
petugas medis untuk melakukan tindakan di
(ICRC), ide besar dibalik Konvensi Jenewa I
bawah arahan dan kendali dari kelompok
tahun 1949 adalah bahwa ‘‘layanan kesehatan,
teroris. Padahal, sistem perlindungan IHL
meskipun diberikan kepada pihak musuh, selalu
tentang layanan kesehatan sebagian bergantung
legitimate,
tindakan
pada mutual trust di antara pihak yang bertikai.
permusuhan.Personel medis selalu ditempatkan
Lambang Konvensi Jenewa mungkin adalah
di
atas
kebijakan
sangat
dan
tidak
konflik.’’10
termasuk
Di
tengah-tengah
manifestasi paling tampak dari hal tersebut.
kekhawatiran tersebut, pada tahun 2011, ICRC
Dengan menampilkan lambang tersebut akan
meminta kepada negara untuk mengeluarkan
memberikan notifikasi kepada pihak musuh
dari undang-undang anti terorisme seluruh
bahwa personel dan objek yang memakainya
aktivitas yang bersifat kemanusiaan, bersifat
dapat mengklaim manfaat untuk mendapatkan
tidak berat sebelah dan dilakukan tanpa
perlindungan khusus. IHL meminta kepada
pandang bulu. Pelarangan layanan kesehatan
pihak yang berperang----termasuk kelompok
terhadap orang yang dituduh teroris dan
bersenjata----untuk melindungi rasa percaya
menuduhnya sebagai bentuk dukungan pada
tersebut dengan mengawasi dan mengontrol
terorisme akan ‘‘sangat bertentangan dengan ide
personel, transportasi, dan unit medis mereka.11
besar di balik pendirian ICRC----dan tentu saja 9
Dustin A. Lewis, et.al, hal. 4 “Commentary on GC I”, p. 192
10ICRC,
11ICRC,
13
Commentary on APs, para. 736
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Tulisan dari Harvard Law School Program
Colombia
(Kelompok
Bersenjata
Revolusioner Kolombia);14
in International Law dan Armed Conflict
Suriah menahan dokter yang memberikan
menunjukkan bahwa komitmen IHL terhadap janji itu sendiri masih belum lengkap dan
layanan
menciptakan
garis
hal
kelompok oposisi yang terluka,15 dan
perlindungan.
Respon
terhadap
mereka juga menyerang fasilitas layanan
cacat
dalam
negara
kesehatan
kepada
pejuang
kesehatan di wilayah yang dikontrol oleh
terorisme semakin memperburuk garis cacat
teroris;16
tersebut. Dan kebijakan kontra terorisme justru
AS menuntut dokter asal AS karena ia
memberi ancaman yang semakin memperlemah
setuju untuk menjadi dokter ‘‘panggilan’’
norma dan etika tersebut.12
bagi anggota Al-Qaidah yang terluka saat Kekhawatiran
tersebut
bukanlah
dokter
tersebut
berkunjung
ke
Arab
kekhawatiran yang abstrak. Dalam konflik yang
Saudi.17 Mereka juga menghukum warga
terjadi akhir-akhir ini, respon negara terhadap
AS yang berusaha melakukan perjalanan ke
terorisme
lebih
Irak dan Suriah untuk memberikan layanan
terhadap ruang lingkup dan implemantasi
medis kepada anggota Islamic State (IS)
perlindungan IHL terhadap layanan kesehatan:
yang terluka dan di rumah sakit yang
telah
memicu
perhatian
berada di wilayah kekuasaan IS.18 Selain itu,
Dalam konflik bersenjata di dalam negeri,
mereka juga menuntut warga Kanada
Peru menuntut dokter yang memberikan
karena
bantuan medis terhadap anggota Sendero
menghukum
profesional
yang
tenaga
mengelola
medis
14Court
bahasa
of Justice of Colombia, Criminal Cassation Chamber, Case No. 27227, May 21, 2009, p. 3. 15U.N. Human Rights Council, Report of the independent international committee of inquiry on the Syrian Arab Republic, U.N. doc.A/HRC/25/65, 12 Februari 2014, para. 111 16Ben Hubbard, “ISIS-Imposed Fuel Embargo Threatens Syria’s Medical Centers,” New York Times, 18 Juni 2015, 17U.S. v. Shah, 474 F.Supp.2d 492, 498–499 (2007); U.S. v. Farhane, 634 F.3d 127, 140–141 (2011); id., partial dissent of Chief District Judge Dearie, at 175, 181 fn 8. 18U.S. v. Conley, “Plea Agreement and Statement of Facts relevant to Sentencing,” Criminal Action No. 14-cr-00163RM, D. Colo., 10 September 2014
layanan
spesialis jangka panjang terhadap anggota Fuerzas
pelajaran
Inggris di klinik Al-Qaidah di Afghanistan
Luminoso;13 Kolombia
memberikan
Armadas
Revolucionarias
de
Dustin A. Lewis, et.al, hal. 6 La Cruz-Flores v. Peru, Merits, Reparations, and Costs, Judgment, Inter-Am. Ct. H.R. (ser. C) No. 115 (Nov.18, 2004)
12
13De
14
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
untuk membantu para perawat membaca
yang lebih luas untuk mengadapi ancaman
label obat-obatan.19
terorisme. Namun anehnya, Dewan Keamanan
AS
dan
Inggris sedang mengevaluasi
tidak meminta kepada negara anggota untuk
apakah mereka akan menghukum----saat
mengecualikan layanan kesehatan di masa
mereka
perang, meski sejatinya layanan semacam itu
kembali----tenaga
medis
yang
dilaporkan memberikan layanan kesehatan
dilindungi
di wilayah yang dikuasai oleh IS.20
dalam
IHL.
Justru,
Dewan
Keamanan nampaknya menganggap bahwa
Dalam 25 tahun terakhir, kelompok yang
pemberian layanan kesehatan kepada Al Qaidah
dituduh sebagai teroris dan aktor non-state
dan sekutunya paling tidak sebagai dasar untuk
lainnya
kepada
menuduh mereka sebagai teroris. Menurut
masyarakat sipil di berbagai wilayah konflik:
kesimpulan dari penelitian Harvard Law School
Afghanistan, Chechnya, Kolombia, Gaza, Irak,
Program on International Law and Armed
Lebanon, Mali, Nepal, Nigeria, Pakistan, Peru,
Conflict, dengan menghukum tenaga medis
Filipina, Somalia, Suriah, dan Yaman.21 Untuk
karena tuduhan membantu teroris, beberapa
merespon
negara justru telah melanggar kewajiban mereka
telah
hal
mengontrol
ini,
akses
negara
mengambil
dalam perjanjian IHL.22
pendekatan yang lebih agresif untuk mencegah, mengintersepsi, dan menghukum terorisme. Dan
Dewan
Keamanan
Masalah mendasar dari semua ini adalah
PBB----yang
beberapa negara menolak untuk mengakui
beranggotakan AS, Inggris, Prancis, Rusia, dan
adanya konflik bersenjata dengan teroris. Atau,
China----telah menjadi pengendali kunci dari
kalau pun mereka mengakui, negara tidak
respon tersebut, dengan meminta kepada
mampu
negara anggota PBB untuk mengambil langkah
memberikan
indikasi
bagaimana
konflik dimulai, dengan kriteria apa ia akan berakhir, ruang lingkup geografisnya, dan
19U.S.
v. Warsame, 537 F.Supp.2d 1005, 1019 (2008). See infra Section 5: “Domestic Proceedings against Medical Caregivers — United States of America.” 20Marga Zambrana and Emma Graham-Harrison, “American and Canadian among group of medics in Isis stronghold,” The Guardian, 23 Maret 2015. 21Katherine H. A. Footer and Leonard S. Rubenstein, “A human rights approach to health care in conflict,” 95 IRRC No. 889 (2013) 176
meliputi siapa saja.
22
15
Dustin A. Lewis, et.al, hal. 16
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
IHL sangat menekankan perlindungan
oleh kebutuhan, memprioritaskan mereka yang
terhadap personel militer dan sipil yang
paling membutuhkan, dan tidak melakukan
ditugaskan secara eksklusif untuk melakukan
diskriminasi
tugas medis oleh pihak yang terlibat dalam
membutuhkan.23 Sedang prinsip independen
konflik. Konvensi tersebut juga memberikan
berarti otonom dari pemerintah sehingga
perlindungan kepada petugas medis yang tidak
organisasi tersebut bisa bertindak sesuai dengan
ditunjuk
prinsip
oleh
terhadap
Selain
itu,
yang
salah
satu
pihak,
meski
tersebut
jauh
lebih
sedikit.
lembaga kemanusiaan yang juga dipandu oleh
Lembaga kemanusiaan non pemerintah, baik
prinsip keempat: netralitas (neutrality). Prinsip
internasional maupun lokal, termasuk juga
ini secara umum berarti tidak memihak salah
individu yang tidak berafiliasi, mungkin akan
satu pihak dalam permusuhan atau dalam
mengalami risiko yang lebih besar. Apalagi jika
perdebatan ideologis, rasial, agama, atau politik.
perlindungan
kemanusiaan.
mereka
banyak
kita melihat sifat kebanyakan konflik yang melibatkan kelompok non-negara, lembaga kemanusiaan yang tidak ditunjuk secara resmi lah yang seringkali memberikan layanan medis kepada kelompok yang dituduh sebagai teroris. Secara
umum,
terlibat
dalam
aksi
kemanusiaan----termasuk memberikan layanan medis kepada pihak yang terluka dan yang sakit dalam konflik bersenjata----berarti memegang prinsip kemanusiaan (humanity), tidak berat sebelah (impartiality), dan independen.Prinsip
humanity menegaskan bahwa organisasi harus 23 Vivienne Nathanson, “Medical ethics in peacetime and wartime: the case for a better understanding,” 95 IRRC No. 889 (2013) 195–196. Menurut penulis tersebut, “aturan etiknya cukup jelas dan sederhana. Pelayanan harus diberikan berdasarkan kebutuhan; orang yang paling membutuhkan dirawat pertama kali.” Idem, hal. 196.
fokus untuk mengurangi penderitaan umat manusia. Prinsip impartialityi berartidipandu 16
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Dengan memegang prinsip tersebut, yang mengacu pada IHL,24 berarti membedakan kemanusiaan dari aktor lain yang ada di medan perang. Persepsi di antara pihak yang berperang tentang apakah satu organisasi memegang prinsip tersebut
seringkali
mempertahankan
“Jika seseorang
penting akses
untuk
untuk
mendapatkan
memberikan
dan
bantuan
kemanusiaan. Namun demikian, rasionalitas yang dipakai untuk
memahami
prinsip
kemanusiaan----terutama
menghadiahi Palang Merah
netralitas----seringkali terjebak pada logika ‘‘with us or against
dilema yang cukup populer
us’’
dan merusak yang
kontraterorisme. Sementara netralitas berarti tidak berpihak,
yang
pendekatan
terkandung dalam frase, ‘‘siapa yang tidak bersamaku
selama
ini
menjadi
kontraterorisme
penyokong
seringkali
agenda
membuat
pengkubuan. Dilema ini diungkapkan oleh Jean Pictet, pakar hukum
berarti melawanku’’, maka
ICRC dan salah satu arsitek Konvensi Jenewa. Pada tahun
jawabannya adalah, ‘‘Saya
1979 dia menyatakan bahwa:
bersama dengan mereka yang menderita, dan itu
‘‘Jika seseorang menghadiahi Palang Merah dilema yang cukup populer dan merusak yang terkandung dalam frase, ‘‘siapa yang tidak bersamaku berarti melawanku’’, maka
cukup.”
jawabannya adalah, ‘‘Saya bersama dengan mereka yang menderita, dan itu cukup.’’25
24
Article 63(1)(a) GC IV 25Jean
Pictet, The Fundamental Principles of the Red Cross Proclaimed by the Twentieth International Conference ofthe Red Cross, Vienna, 1965: Commentary (1979), https://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/fundamentalprinciples-commentary-010179.htm
17
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Hari ini, ungkapan Pictet tersebut harus
Policy Laundering
berhadapan dengan kebijakan kontraterorisme.
Tidak dapat dipungkiri bahwa sejumlah
Bagi organisasi kemanusiaan seperti ICRC,
kebijakan kontraterorisme yang diterapkan oleh
framing yang dilakukan oleh kontraterorisme
pemerintah maupun oleh lembaga internasional
menghadirkan
yang
telah memberikan dampak negatif terhadap
eksistensial. Karena itulah, pada tahun 2011,
kehidupan politik dan sosial di masyarakat. Atas
ICRC meminta kepada seluruh negara untuk
nama perang melawan terorisme, kemanusiaan
mengeluarkan
anti
seolah diabaikan. Tak hanya menghadapi risiko
bersifat
serangan dan pembunuhan----yang selama ini
terorisme
sebuah
dari
segala
ancaman
undang-undang aktivitas
yang
dan
coba ditutupi dengan alibi collateral damage----
pembedaan
aksi kemanusiaan juga coba direstriksi dengan
musuh.26 Jika tidak, larangan memberikan
sejumlah aturan yang mempersulit bantuan
layanan kesehatan terhadap orang yang terluka
kemanusiaan kepada para korban di wilayah
dan menuduh aktivitas kemanusiaan tersebut
konflik atau yang terlibat dalam konflik.
kemanusiaan, dilakukan
tidak
tanpa
berat
sebelah,
membedakan
sebagai dukungan terhadap terorisme berarti
Sejumlah negara menerapkan aturan yang
‘‘meragukan ide di balik pendirian ICRC----dan
lebih ketat terhadap lembaga kemanusiaan,
tentunya lembaga palang merah dan bulan sabit
meningkatan tindakan militer dan kepolisian
merah nasional----lebih dari 150 tahun yang
dalam menghadapi pihak-pihak yang dianggap
27
lalu.’’
menentang, serta menyusun serangan terhadap aktivis sosial dan para pembela hak asasi manusia. Namun, sejumlah tindakan represif tersebut
seolah
dianggap
wajar
karena
dipersepsikan sebagai bagian dari ‘‘perang melawan teror’’. 26International
Committee of the Red Cross, International Humanitarian Law and the challenges of contemporary armed conflicts, doc. 31IC/11/5.1.2, Oktober 2011, Geneva, h. 53 27Idem, supra note 31, h. 53
18
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Meski
akhir-akhir
kontraterorisme pengaruhnya,
ini
cenderung sejumlah
retorika
Sejumlah rekomendasi, aturan, dan kebijakan
berkurang
pun dikeluarkan untuk mengantisipasi hal
kebijakan
masih
tersebut.
Salah
satu
lembaga
yang
melekat dalam birokrasi keamanan nasional
merekomendasikan kebijakan pengetatan aturan
maupun internasional. Kontrateorisme bukan
terhadap lembaga kemanusiaan adalah FATF
lagi sekadar penggunaan kekuatan militer atau
(Financial Action Task Force), lembaga yang
hardpower, namun juga pendekatan sistematis
didirikan atas usulan dari negara G7 pada tahun
yang salah satu tujuannya adalah menghentikan
1990.28
aliran dana ke teroris, melakukan kontranarasi
berkonsentrasi
melawan teroris melalui media sosial dan
pencucian uang, namun sejak tahun 2001 fokus
internet, memberikan sanksi terhadap pihak
utama
yang dianggap teroris dan organisasinya melalui
pendanaan terorisme.
pembekuan aset, dan lain-lain. Institusionalisasi
Pada
mereka
awalnya, untuk
beralih
FATF
banyak
memerangi
praktik
untuk
memerangi
FATF merilis beberapa rekomendasi yang
kebijakan kontrateorisme secara global tersebut
harus dijalankan oleh negara anggota. Mereka
berdampak pada ruang sosial politik masyarakat
harus membuat undang-undang kriminal yang
secara global.
spesifik, melakukan pengawasan, membuat
Selain serangan langsung terhadap lembaga
sistem penyimpanan data, membuat regulasi
kemanusiaan yang memberikan layanan medis
industri layanan keuangan, dan melakukan
di
terhadap
kerjasama kepolisian secara internasional sesuai
kemanusiaan yang dilakukan atas nama perang
dengan panduan dari FATF. Selain itu, negara
global melawan terorisme juga terjadi dalam
anggota juga harus melakukan evaluasi secara
bentuk
merestriksi
cermat terhadap kepolisian nasional dan sistem
gerakan lembaga kemanusiaan. Atas nama
peradilan untuk menilai kesesuaian mereka
menghambat pendanaan terorisme, lembaga
dengan Rekomendasi FATF.
wilayah
konflik,
berbagai
ancaman
aturan
yang
kemanusiaan dituduh sebagai entitas yang paling
rentan
terhadap
penyalahgunaan. 28http://www.fatf-gafi.org/pages/aboutus/
19
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Untuk bisa dianggap sebagai negara yang
dengan entitas yang bisa disalahgunakan untuk
patuh, FATF membuat panduan secara sangat
mendanai
detail, yaitu dengan membuat lebih dari 250
bahwa ‘‘Organisasi non profit
kriteria negara yang patuh menjalankan 40 plus
yang rawan tersebut... negara harus memastikan
9 rekomendasi FATF.29 Hadiah bagi yang
bahwa mereka tidak bisa disalahgunakan’’ untuk
patuh, mereka akan dianggap sebagai tempat
tujuan pendanaan terorisme.
yang
aman
untuk
menjalankan
bisnis.30
terorisme’’,
dengan
mengatakan adalah entitas
Rekomendasi tersebut kemudian diperluas
Sedangkan sanksi bagi anggota yang tidak
lagi secara signifikan melalui interpretasi dan
menjalankan rekomendasi tersebut, mereka
panduan FATF yang secara sangat kuat
akan masuk dalam black list FATF yang
menekankan kepada negara untuk membuat
berdampak pada tekanan ekonomi seperti
prosedur pendaftaran atau pemberian ijin NPO,
persepsi sebagai negara berisiko, kelayakan
membuat sistem laporan keuangan, melakukan
investasi, suku bunga kredit perbankan asing ke
pertukaran data tersebut dengan badan penegak
debitur nasional, risiko keamanan investasi, dan lain-lain. Indonesia sendiri bukanlah anggota
Policy laundering adalah penggunaan
FATF, namun menjadi anggota Asia Pacific
forum antar pemerintah oleh
Group on Money Laundry yang merupakan
pemerintah satu negara sebagai sarana
anggota dari FATF.
tidak langsung untuk mendorong Salah satu rekomendasi FATF yang paling
kebijakan internasional yang sulit
kontroversial adalah Rekomendasi VIII tentang
dimenangkan jika kebijakan tersebut
organisasi non profit (NPO). Rekomendasi tersebut meminta kepada negara untuk ‘‘melihat
dibuat dengan menggunakan
kembali undang-undang dan regulasi terkait
pendekatan langsung melalui proses politik reguler di dalam negeri.
FATF, “International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation: The FATF Recommendations”, Paris: FATF/OECD, 2013 30 http://www.fatf-gafi.org/topics/high-riskandnoncooperativejurisdictions/ 29
20
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
hukum, dan menerapkan sanksi kepada mereka
untuk mempromosikan regulasi keuangan telah
yang tidak patuh.
digunakan oleh pemerintah yang represif untuk
Penerapan banyak
Rekomendasi
kasus
berarti
VIII
menyusutnya
menekan
dalam
bagian-bagian
sedikit
transparansi
atau
yang tidak lengkap, dan tidak ada mekanisme untuk mendapatkan informasi lebih lanjut
dan kebutuhan tinggi terhadap pengembangan,
mengenai
daerah konflik dan hak asasi manusia. Hal ini, kontraproduktif
pengawasan,
di balik pintu yang tertutup, dengan notulasi
organisasi yang bekerja di daerah berisiko tinggi
justru
bahkan
akuntabilitas publik. Rapat mereka berlangsung
dari
masyarakat sipil yang paling terpengaruh adalah
ironisnya,
dan
rekomendasi dan evaluasi FATF dibuat dengan
khususnya dan bagi masyarakat sipil pada Selain itu,
sipil,
melanggar hak asasi manusia.31 Sampai saat ini,
ruang
keuangan, operasional dan politik bagi NPO
umumnya.
masyarakat
mereka.
untuk
proses Peraturan
memperhitungkan
mengurangi ancaman terorisme.
pengambilan FATF
keputusan
gagal
untuk
HAM----tidak
ada
perlindungan yang berarti bagi kebebasan Salah berkontribusi
satu pada
faktor risiko
potensial
yang
berserikat dan berekspresi.32 Akibatnya, negara-
penyalahgunaan
negara yang menerapkan peraturan FATF
teroris yang lebih besar adalah kebijakan yang
berisiko melegitimasi penindasan NGO dan
sangat ketat pada NPO, yang justru berpotensi
masyarakat sipil.33
memaksa NPO untuk melakukan aksi bawah Setelah melakukan pengujian terhadap
tanah atau menggunakan saluran yang kurang
pengaruh regulasi FATF di hampir 160 negara,
formal untuk melanjutkan pekerjaan mereka.
laporan tersebut menemukan bahwa aturan Rekomendasi FATF tersebut pun seolah menjadi alat ‘‘pencuci kebijakan’’ pada rezim
Ben Hayes, “Counter-terrorism, ‘Policy Laundering’ and the FATF: Legalising Surveillance, Regulating Civil Society”, Amsterdam/London: Transnational Institute and Statewatch, 2012 32https://www.opensocietyfoundations.org/voices/obscu re-global-organization-s-unwittingly-undermining-civilsociety 33 http://fatfplatform.org/wpcontent/uploads/2015/07/Catalogue-ofgovernmentoverregulation-July-2015_final-edited.pdf 31
untuk melakukan sejumlah tindakan represif. Laporan dari Statewatch dan Transnational Institute menunjukkan bahwa program FATF 21
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
FATF
telah
pemerintah
digunakan sebagai
oleh
beberapa
berfokus pada akses kepada sumber daya
untuk
keuangan untuk kelompok masyarakat sipil dan
‘‘instrument
membatasi ruang masyarakat sipil… kebebasan
hak untuk membuat perserikatan yang damai.
untuk mengakses dan mendistribusikan sumber
Laporan tersebut menyorot rekomendasi
daya keuangan untuk pembangunan, resolusi
VIII FATF tentang organisasi non profit
konflik, dan pekerjaan-pekerjaan kemanusiaan
(NPO). Menurut laporan tersebut, FATF
lainnya.’’34
‘‘gagal memberikan ukuran yang spesifik untuk
Pada bulan April 2013, Laporan dari
melindungi
sektor
masyarakat
Utusan Khusus PBB atas hak kebebasan untuk
pembatasan-pembatasan
berasosiasi, Maina Kiai, memberikan perhatian
untuk bebas berserikat…’’35
khusus
pada
dan
hak
dari
mereka
regulasi
yang
Yang terjadi saat ini adalah hukum dan
bermajelis
dan
kebijakan internasional dengan jaringan global
berasosiasi di seluruh dunia. Laporan tersebut
yang diubah menjadi aturan dan regulasi
membungkan
hukum
akan
sipil
kebebasan
nasional. Dalam kesimpulan Ben Hayes, FATF
Peraturan FATF gagal untuk
telah memberi jalan bagi dilakukannya ‘‘policy
memperhitungkan HAM----tidak
laundering’’,
pencucian
ada perlindungan yang berarti bagi
melegitimasi
tindakan
kebebasan berserikat dan
melalui pengabsahan regulasi NPO paling
berekspresi. Akibatnya, negara-
represif di dunia, dan memberikan cek kosong
kebijakan represi
dan
dengan koersi
kepada rezim represif untuk membuat undang-
negara yang menerapkan peraturan
undang yang bisa membatasi ruang politik di
FATF berisiko melegitimasi
mana lembaga non pemerintah dan masyarakat
penindasan NGO dan masyarakat
sipil beroperasi.36
sipil. 35http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCounc
il/RegularSession/Session23/A.HRC.23.39_EN.pdf http://www.statewatch.org/analyses/no-171-fafpreport.pdf
Ben Hayes, “Counter-terrorism, Policy Laundering and the FATF”
34
36
22
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Karena jaringannya semakin meluas secara
untuk mengatasi beberapa keluhan mengenai
global, kekuasaan pejabat negara, penuntut, dan
pelanggaran
investigator berada dalam tingkat yang cukup
kebijakan-kebijakan
tinggi, sedang pada saat yang sama jaminan
mengabaikan
untuk mereka yang tertuduh, terdakwa, dan
melawan teror’.38
‘‘komunitas yang dicurigai’’ seringkali tidak
hak
kebebasan
privasi
lain atas
sipil
yang
hingga
cenderung
nama
‘perang
Fitur penting dalam policy laundering
diperhatikan. Mereka yang menjadi korban
adalah forum
dalam jaringan global ini antara lain adalah
beberapa aktor berusaha untuk mendapatkan
lembaga
peran dalam organisasi internasional yang sesuai
kemanusiaan,
pembangunan, pembela
lembaga
hak
asasi
organisasi
non
pemerintah,
manusia,
dengan
shifting, yang terjadi saat
tujuan
dan
kepentingan
mereka.
pengelola
Beberapa contoh kebijakan kontroversial yang
komunitas, mediator konflik, dan mereka yang
‘dicuci’ atas nama perang melawan teror adalah
pekerjaannya
tindakan
dihambat
atau
dilumpuhkan
pengawasan
telekomunikasi,
dengan regulasi yang sangat berat atau manuver
pengawasan
hukum yang bermotif politik.
diberlakukannya sistem identifikasi biometrik
pergerakan
orang,
dan
(terutama fingerprinting).
Yang dimaksud dengan konsep ‘‘policy laundering’’ adalah penggunaan forum antar
Kisah pelanggaran hak asasi manusia yang
pemerintah oleh pemerintah satu negara sebagai
paling masyhur adalah penjara Guantanamo,
sarana
mendorong
program rendisi CIA dan penyiksaan yang
kebijakan internasional yang sulit dimenangkan
digunakan secara meluas atas nama ‘‘perang
jika
dengan
melawan teror’’. Bingkai kontraterorisme secara
menggunakan pendekatan langsung melalui
bertahap melekat pada setiap aturan dan praktik
proses politik reguler di dalam negeri.37 Teknik
internasional.
ini menjadi salah satu alat utama pemerintah
internasional
tidak
kebijakan
langsung
tersebut
untuk
dibuat
Imran Hosein, “On International Policy Dynamics: Challenges for Civil Society” in Spreading the Word on the Internet. Vienna: Organisation for Security and Cooperation in Europe, 2003, http://www.osce.org/fom/13871.
Pekerjaan yang
dari
mengembangkan
badan dan
37
Policy Laundering Project, ”The Problem of Policy Laundering, 2005 http://www.policylaundering.org/PolicyLaunderingIntro. html.
38
23
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
mengimplementasikan
aturan
tersebut
mempengaruhi
atau
melakukan
kontrol
terhadap pihak yang memerintah mereka.39
dibentengi dari penelitian publik. ‘‘Komunitas internasional’’ menerima aturan tersebut tanpa kritikan sama sekali. Di sisi lain, kebijakan eksepsional yang mereka buat pasca peristiwa 11 September justru kini menjadi norma baru. Laporan dari Statewatch dan Transnational Institute menyatakan bahwa banyak standar global kontraterorisme dibuat oleh pemerintah AS dan kemudian diadopsi oleh PBB, G7/G8, IMF, Bank Dunia. Setelah itu, standar tersebut disebarkan
melalui
badan-badan
regional
seperti FATF sebelum akhirnya diadopsi menjadi regulasi dan hukum yang mengikat
“Banyak standar global
kepada negara-negara anggota. Sayangnya,
kontraterorisme dibuat oleh
sekumpulan kebijakan yang tidak akuntabel
pemerintah AS dan kemudian
tersebut tidak pernah mendapatkan perhatian
diadopsi oleh PBB, G7/G8, IMF,
kritis dari publik.
Bank Dunia. Setelah itu, standar
Jika tidak ada reformasi dan perbaikan,
tersebut disebarkan melalui badan-
legislasi kontraterorisme akan terus menjadi
badan regional seperti FATF
dalih bagi restriksi ruang politik di mana publik seharusnya
memiliki
mengorganisir, kampanye,
kebebasan
mendebat, memprotes,
dan
sebelum akhirnya diadopsi menjadi
untuk
melakukan
regulasi dan hukum yang mengikat
berusaha
kepada negara-negara anggota.”
http://www.statewatch.org/analyses/no-171-fafpreport.pdf
39
24
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
Rezim Pemaksaan Global Jika konsep ‘policy laundering’ menjelaskan tentang teknik yang digunakan oleh pemerintah nasional
untuk
mempengaruhi
agenda
Pasca Serangan 11 September,
organisasi antar pemerintah, konsep rezim pemaksaan global
organisasi antar pemerintah
bisa membantu untuk
menjelaskan motif dan hasil dari kerjasama
mulai mengembangkan dan
kontraterorisme. Disokong oleh hukum dan
menguatkan rezim pemaksaan
konvensi internasional, rezim pemaksaan global didesain
untuk
mengkriminalisasi
global dengan menggunakan
perilaku
tertentu pada level internasional dan untuk
‘soft law’ (resolusi, prinsip,
memudahkan ruang gerak investigasi dan
panduan, dll), yang bisa
penuntutan di seluruh dunia.40 Rezim tersebut
disepakati dan diratifikasi secara
mewajibkan kepada negara anggota untuk
lebih cepat dibanding konvensi
mengkriminalisasi aksi tertentu, memfasilitasi
antar pemerintah tradisional,
investigasi lintas perbatasan, dan membantu dalam
melakukan
tuntutan
dengan
cara
yang seringkali membutuhkan
memberikan bukti dan/atau mengekstradisi
waktu bertahun-tahun untuk
tersangka.
disepakati. Para akademisi
Pada awal perang melawan terorisme,
menyebut proses ini sebagai
pemerintah Bush berusaha mengelak dari hukum
internasional
dengan
terus
‘pemaksaan secara keras melalui
mengarahkan berbagai agenda organisasi antar
aturan yang lunak’.
Transnational Institute (2005) ‘Global Enforcement Regimes Transnational Organised Crime, International Terrorism and Money Laundering’, TNI Crime and Globalisation seminar, Amsterdam, 28-29 April 2005, http://www.tni.org/crime-docs/enforce.pdf.
40
25
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
pemerintah
untuk
dan
seringkali membutuhkan waktu bertahun-tahun
dari
untuk disepakati. Para akademisi menyebut
strategi kontraterorismenya dalam aturan dan
proses ini sebagai ‘pemaksaan secara keras
kebijakan
melalui aturan yang lunak’.42
mengakomodir
melegitimasi
elemen-elemen
internasional.
kunci
Amerika
Serikat
memegang kepemimpinan, misalnya, dalam mengembangkan
rezim
internasional
Kesimpulan
yang Selama 14 tahun terakhir, pemerintah AS
mengatur pencegahan pendanaan terorisme dan
telah merusak hukum internasional dengan
pem-blacklist-an teroris, memberikan bantuan
menyatakan bahwa dalam memerangi teroris,
teknis dalam meningkatkan kontraterorisme di
aturan tidak berlaku. Argumen ini pada
negara berkembang, serta berbagai mekanisme pengawasan,
termasuk
data
dasarnya cacat dan sangat berbahaya. Di Suriah,
biometrik
Bashar al-Assad juga telah merobek hukum
penumpang pesawat terbang.
perang dengan mengklaim bahwa semua boleh Negara G8 dan Uni Eropa menjadi partner
dalam memerangi teroris. Empat tahun telah
kunci dalam perang melawan teror bukan
berlalu dan 250.000 orang telah tewas----
karena mereka bisa memberikan bantuan yang
masyarakat internasional masih tetap lumpuh
berarti dalam melacak pelaku serangan 11
soal Suriah dan serangan terhadap rumah sakit
September, tapi lebih karena mereka memiliki pengaruh dalam penentuan standar global.
dan pembunuhan dokter telah menjadi norma
41
baru di negara ini.43
Pasca Serangan 11 September, organisasi antar pemerintah
mulai
mengembangkan
AS
dan
diratifikasi
yang
secara
bisa
lebih
disepakati cepat
jawab
dalam
kehati-hatian dirancang dan diterapkan selama
menggunakan ‘soft law’ (resolusi, prinsip, dll),
bertanggung
meruntuhkan hukum yang dengan penuh
menguatkan rezim pemaksaan global dengan
panduan,
harus
puluhan tahun dalam upaya untuk melindungi
dan
dibanding
42Scheiber,
C. (2006) ‘Hard Coercion through Soft Law? The Case of the International Anti-Money Laundering Regime’, Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association, San Diego, 22 Maret 2006. 43 http://physiciansforhumanrights.org/blog/its-aboutcivilian-protection.html
konvensi antar pemerintah tradisional, yang 41Rees,
W. (2006) Transatlantic Counterterrorism Cooperation: The New Imperative. London: Routledge.
26
Laporan Khusus | 03/Januari 2016
warga sipil dari neraka perang. Tapi di
membantu sesama. Itulah mengapa mereka
Afghanistan, Gaza, Irak, Suriah, Yaman, dan
sering
banyak zona konflik lainnya, warga sipil lah
weapons, ksatria tanpa senjata. Dan kini, para
yang menderita karena pemerintah mengklaim
ksatria tersebut menghadapi sebuah dilema dan
pengecualian pada hukum.44
ancaman:
mengancam
etika
dasar
kemanusiaan
internasional
terorisme dari (IHL),
membutuhkan
telah
hati.
saat ini banyak yang bertentangan dengan beberapa perlindungan yang dijamin dalam IHL. kemanusiaan
yang
bekerja keras untuk membantu menyelamatkan nyawa mereka yang menjadi korban dalam konflik. Mereka berusaha menjangkau jutaan orang yang tak beruntung di seluruh dunia, yang seharusnya tidak boleh kita lupakan dan abaikan.
Untuk
itu,
mereka
rela
mempertaruhkan nyawanya, kebebasannya, dan menempatkan diri mereka dalam bahaya untuk 44
sendiri
tanpa
pertolongan.
masih membuktikan bahwa dunia masih punya
yaitu
pihak yang terluka. Kebijakan kontraterorisme
organisasi
yang
Paling tidak, tindakan kemanusiaan mereka
hukum
perlindungan layanan kesehatan bagi seluruh
Banyak
mereka
without
terorisme, atau membiarkan mereka yang
mendalam atas peristiwa yang terus berulang. melawan
membantu
warriors
dihukum dengan tuduhan terkait dengan
adalah kulminasi dari sebuah kekecewaan
global
sebagai
membutuhkan, dengan risiko dibunuh atau
‘‘Cukup, bahkan perang pun ada aturannya’’
Perang
dijuluki
Idem
27
