Pembagian Pembayaran Premi Asuransi Pertanian Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
Oleh: Akhmad Yasin Peneliti Muda pada Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal, Badan Kebijakan Fiskal, Kementerian Keuangan Email:
[email protected]
Visi misi pemerintahan presiden terpilih Joko Widodo di sektor pertanian adalah bagaimana bangsa Indonesia bisa mencapai kedaulatan dan kemandirian pangan dan tidak bergantung pada impor pangan. Suatu bangsa tidak akan mencapai kedaulatan dan kemandirian pangan jika terus menerus bergantung pada impor. Kemampuan negara dalam menyediakan pangan bagi seluruh penduduknya merupakan tujuan kedaulatan pangan. Hal ini karena pertanian dan pangan adalah hidup matinya suatu bangsa. Hingga saat ini, sektor pertanian masih menjadi sektor yang mempunyai peranan yang cukup strategis dan penting dalam perekonomian nasional. Peran strategis sektor ini ditunjukkan dengan kontribusinya terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) nasional dan penyedia lapangan kerja yang lebih besar daripada sektor industri dan nonpertanian lainnya. Selain itu, sektor pertanian masih menjadi penyedia utama bahan baku industri dan sumber pendapatan devisa dari ekspor hasil produksi pertanian. Dengan perannya yang strategis tersebut, maka sudah sewajarnya jika pemerintah mengalokasikan anggaran dari keuangan negara untuk pembangunan sektor pertanian yang berkelanjutan. Perlu keseriusan pemerintah dalam melaksanakan pembangunan di sektor pertanian ini. Perhatian dan keseriusan pemerintah dalam memajukan sektor pertanian melalui pembangunan yang berencana dan berkesinambungan, niscaya
1
akan menjadikan bangsa ini menjadi bangsa yang mampu mewujudkan ketahanan dan kedaulatan pangan. Ketahanan dan kedaulatan pangan sudah menjadi salah satu tujuan utama pembangunan nasional. Sebagaimana pembangunan
amanat
nasional
salah
UUD
1945
satunya
yang adalah
menyatakan mewujudkan
bahwa
tujuan
kesejahteraan
masyarakat dengan tercukupinya sandang dan pangan. Sandang dan pangan dapat tercukupi jika bahan baku tersedia. Penyedia bahan baku dua kebutuhan pokok ini adalah para petani. Jika semua kebutuhan pokok terpenuhi, diharapkan mampu memberikan rasa aman dan sejahtera sehingga mampu memacu pembangunan semua aspek kehidupan masyarakat, khususnya peningkatan kesejahteraan dan pendapatan para petani dan nelayan yang hingga saat ini masih tergolong rendah. Berbagai program pembangunan yang bertujuan untuk meningkatkan hasil produksi pertanian dan peningkatan kesejahteraan dan pendapatan petani selalu terus diupayakan pemerintah. Peningkatan hasil produksi pertanian, baik secara kualitas maupun kuantitas telah menjadi perhatian serius pemerintah sejak masa orde baru hingga era reformasi saat ini. Produksi hasil pertanian yang masif dan berkualitas akan tercapai jika para petani mendapatkan perlindungan terhadap produksinya. Perlindungan terhadap petani tersebut diperlukan dalam rangka mengurangi risiko gagal panen yang diakibatkan oleh anomali cuaca yang tidak menentu, seperti kemarau panjang yang menimbulkan kekeringan, musim hujan yang mendatangkan banjir, serangan organisme pengganggu tanaman, dan risiko ketidakpastian harga pasar. Perlindungan tersebut perlu dilakukan terhadap petani karena sektor pertanian merupakan salah satu sektor yang rawan terhadap dampak negatif dari perubahan iklim dan usaha yang penuh dengan risiko. Gagal panen merupakan risiko terbesar yang harus dialami para petani ketika terjadi anomali cuaca dan gangguan organisme pengganggu tanaman. Oleh karena itu, salah satu alternatif untuk memberikan perlindungan kepada para petani terhadap kegagalan usaha taninya adalah melalui penerapan asuransi pertanian. Pemerintahlah yang menggulirkan program asuransi pertanian dan bertanggung jawab secara penuh terhadap pelaksanaannya. Asuransi pertanian
2
merupakan program pemerintah yang berfungsi sebagai salah satu alternatif skema pendanaan yang berkaitan dengan pembagian risiko dalam kegiatan usaha tani. Melalui asuransi pertanian, proses produksi dapat dijaga karena mengikuti rekomendasi berusaha tani yang baik. Asuransi pertanian sangat penting untuk membantu petani dari risiko kerugian besar dan memastikan bahwa mereka akan memiliki modal kerja yang cukup yang diperoleh karena mengasuransikan usaha taninya untuk membiayai usaha pertanian pada musim berikutnya (Pasaribu, 2014). Visi program asuransi pertanian adalah menjadikan asuransi sebagai skema perlindungan terhadap risiko gagal panen atau risiko usaha pertanian lainnya, termasuk usaha peternakan menuju usaha pertanian modern yang berwawasan agribisnis dalam pembangunan pertanian berkelanjutan. Sementara misi program asuransi pertanian adalah meningkatkan produksi dan produktivitas komoditas pertanian secara berkesinambungan dan menciptakan kondisi yang menguntungan petani/peternak
dan
tetap
mempertahankan
kelestarian
lingkungan
dalam
pembangunan pertanian nasional. Namun, sampai sejauh ini belum terlihat keberhasilan program ini. Sejauh manakah pengembangan asuransi pertanian tersebut. Seberapa besar peran pemerintah daerah dalam mengembangkan program tersebut, khususnya dalam pembayaran premi.
Pengembangan Asuransi Pertanian Pengembangan asuransi pertanian, hingga saat ini belum dapat diwujudkan, walaupun pemerintah telah tiga kali mengadakan pembentukan Kelompok Kerja Persiapan Pengembangan Asuransi Panen, yaitu pada 1982, 1984, dan 1985. Setelah tiga kali kelompok kerja persiapan pengembangan asuransi panen tersebut tidak berjalan sesuai dengan harapan, maka pada 1999 mulai dicanangkan pembentukan asuransi pertanian. Pembahasan serius telah dilakukan, tetapi untuk melangkah ke tahap implementasi perlu pertimbangan yang matang. Dibutuhkan perhatian khusus, yakni ketersediaan data yang memadai, ketersediaan personal terlatih serta arus informasi, teknologi, dan gagasan penyempurnaan atas hasil
3
pemantauan
(http://library.binus.ac.id/eColls/eThesisdoc/Bab1/2013-1-01240-
IF%20Bab1001.pdf, 2013). Banyak ditemui bahwa program asuransi pertanian yang sukses dihasilkan dari penerapan konsep-konsep dasar secara benar. Asuransi dapat memainkan peran yang penting dalam pengelolaan berbagai aspek risiko pertanian, tetapi asuransi tidak mengatasi semua risiko. Bank Dunia melaporkan bahwa asuransi pertanian merupakan komponen penting dalam manajemen risiko, tetapi tidak dapat menggantikan tata cara pengelolaan yang baik, metode berproduksi yang maju dengan berinvestasi pada teknologi baru. Jika inovasi dan teknologi dapat dikelola dengan baik, maka skema asuransi pertanian dapat meningkatkan kehidupan masyarakat pedesaan yang sekaligus meningkatkan produksi dan memperkuat ketahanan
pangan
(http://www.bappenas.go.id/files/3713/9346/9271/RPJMN_Bidang_Pangan_dan_Per tanian_2015-2019.pdf, 2014). Ada beberapa hal yang dapat dijadikan sebagai bahan pertimbangan dalam pengembangan asuransi pertanian. Pengembangan asuransi pertanian harus mempertimbangkan dengan cermat tiga aspek penting yang akan mempengaruhi kinerja sistem asuransi tersebut. Ketiga aspek itu adalah: (1) tujuan utama dan prinsip-prinsip utama pengembangan lembaga asuransi pertanian, (2) perilaku petani dalam menghadapi risiko, dan (3) prasyarat yang harus dipenuhi untuk bekerjanya suatu sistem asuransi pertanian. Pengembangan asuransi pertanian juga harus memperhitungkan bahwa secara teoritis perilaku sebagian besar petani cenderung menghindari risiko (risk-averse behavior). Manifestasinya adalah bahwa untuk tingkat pendapatan tertentu, petani cenderung memilih untuk mengambil keputusan yang risikonya lebih rendah; atau berhadapan dengan tingkat risiko tertentu, maka kecenderungannya adalah mengharapkan tingkat pendapatan yang lebih tinggi (Sumaryanto dan A.R. Nurmanaf, 2014). Peningkatan kesejahteraan petani sendiri adalah satu dari empat target sukses pembangunan pertanian. Sementara itu, tiga target lainnya yaitu pencapaian swasembada dan swasembada berkelanjutan, peningkatan diversifikasi pangan, dan peningkatan nilai tambah, daya saing dan ekspor pertanian, pada hakikatnya merupakan perantara sebagai milestone (batu lompatan) menuju peningkatan
4
pendapatan dan kesejahteraan petani (http://distanak.bantenprov.go.id/berita-126-mengujicoba-asuransi-pertanian.html, 2014). Melalui penerapan asuransi pertanian, diharapkan peningkatan pendapatan dan kesejahteraan petani dapat terwujud melalui skema perlindungan usaha tani. Pendapatan petani dapat stabil atau meningkat karena adanya perlindungan dari asuransi pertanian melalui pengurangan tingkat kerugian yang dialami petani karena kehilangan hasil sebagai akibat gagal panen. Ada sembilan unsur kunci yang dapat menentukan efektifitas, kelancaran operasional, dan keberlanjutan sistem asuransi pertanian, yaitu: (1) Petani sasaran, (2) Cakupan komoditas usaha tani, (3) Cakupan asuransi, (4) Nilai premi dan prosedur pengumpulannya, (5) Mekanisme penyesuaian kerugian, (6) Struktur organisasi terkait dengan skim yang dipilih, (7) Acuan dalam skim pendanaan asuransi, (8) Susunan penjaminan ulang, dan (9) Komunikasi dengan petani. Dalam pelaksanaannya, asuransi pertanian juga harus dapat mendidik petani untuk meningkatkan produksi dan produktivitas usaha taninya. Dengan petani diharuskan mengikuti anjuran teknis dan diawasi oleh pihak asuransi, diharapkan usaha tani yang dipersyaratkan dalam asuransi dapat dilaksanakan sebagai bagian dari kewajiban untuk memperoleh tanggungan asuransi (Wibisono, 2014).
Koordinasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah Implementasi Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, dipastikan tidak akan berjalan mulus. Berbagai macam kendala seperti penerapan akses modal dan jaminan asuransi akan dijumpai di lapangan. Begitu juga halnya dengan peraturan turunan yang berlaku sebagai aturan pelaksanaan dan teknisnya belum seluruhnya terbentuk. Pelaksanaan program asuransi pertanian secara menyeluruh membutuhkan kesiapan pemerintah, baik di tingkat pusat maupun daerah. Pemerintah baik pusat maupun daerah sesuai dengan kewenangannya bertanggung jawab atas perlindungan petani. Pemerintah pusat dan daerah wajib melindungi petani, kelompok petani, koperasi petani, serta asosiasi petani. Perlindungan petani merupakan bentuk upaya peningkatan kesejahteraan petani.
5
Sumber dana perlindungan dapat bersumber dari (1) Dana masyarakat tani dan/atau masyarakat yang peduli terhadap pertanian; (2) Dana pemerintah pusat (APBN) dan pemerintah daerah (APBD Propinsi dan APBD Kabupaten/Kota) dan (3) lembaga lain/swasta terkait. Perlindungan petani dan peningkatan kesejahteraan serta pendapatan petani dapat terwujud jika pemerintah baik di pusat maupun di daerah saling berkoordinasi dalam memfasilitasi para petani agar menjadi peserta asuransi. Sebagaimana amanat UU Nomor 19 Tahun 2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, pasal 39 menyebutkan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah sesuai dengan kewenangannya memfasilitasi setiap petani menjadi peserta asuransi pertanian. Fasilitas tersebut meliputi antara lain a). kemudahan pendaftaran untuk menjadi peserta; b). kemudahan akses terhadap perusahaan asuransi; c). sosialisasi program asuransi terhadap Petani dan perusahaan asuransi; dan/atau d). bantuan pembayaran premi. Selain amanat undang-undang perlindungan petani, bagi pemerintah daerah juga diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah pasal 22 untuk ikut mengembangkan sistem jaminan sosial. Sistem jaminan sosial dimaksud dapat berupa program yang meliputi salah satunya adalah pengembangan asuransi pertanian. Oleh karena itu, untuk pengembangan asuransi pertanian, perlu adanya koordinasi antara pemerintah pusat dan daerah. Koordinasi kedua belah pihak diperlukan sebagai upaya agar dalam setiap kegiatan atau program yang diprakarsai pemerintah pusat dapat dengan segera direspon secara baik oleh pemerintah daerah dengan menindaklanjutinya. Pemerintah
pusat
dan
daerah
harus
memfasilitasi
setiap
program
peningkatan kesejahteraan petani, agar para petani mampu mengakses setiap haknya yang berkaitan dengan peningkatan hasil produksi pertanian dan peningkatan pendapatannya. Pemerintah daerah tentunya akan selalu berada di garda terdepan faktor kunci kesuksesan pengimplementasian asuransi pertanian. Hal ini karena pemerintah daerah di kabupaten/kota mempunyai data yang lebih detail atau lengkap mengenai jumlah petani dan luas lahan garapan yang dimiliki petani. Jadi aparat di pemda tersebut diharapkan dapat menyediakan data yang dibutuhkan untuk pembayaran premi asuransi pertanian.
6
Berbagi Beban Pembayaran Premi Asuransi Pemerintah pusat dan daerah bisa bekerja sama dalam berbagi beban pembayaran premi asuransi. Misalnya dengan rasio: 50% bagian untuk pemerintah pusat dan 30% bagian untuk pemerintah daerah serta 20% bagian kewajiban petani. Besaran presentase pembayaran premi tersebut setiap tahun dapat ditinjau ulang disesuaikan
dengan
kesiapan
dan
kemampuan
fiskal
pemerintah daerah.
Pembiayaan untuk pembayaran premi asuransi pertanian dapat berasal dari APBN maupun APBD.
Tabel Simulasi Presentase Pembayaran Premi antara Pusat dan Daerah
No.
Tahun
Pusat
Daerah
Petani
1
2015
80%
0%
20%
2
2016
70%
10%
20%
3
2017
60%
20%
20%
4
2018
50%
30%
20%
5
2019
40%
40%
20%
6
2020
30%
50%
20%
7
2021
20%
60%
20%
8
2022
0%
80%
20%
Sumber: Ilustrasi penulis
7
Pembagian beban pembayaran premi merupakan bentuk pembagian risiko antara pemerintah pusat maupun daerah. Besar kecilnya pembagian tergantung dari kemampuan keuangan pemerintah. Untuk tahap awal pengembangan asuransi pertanian saat ini, pemerintah pusatlah yang menanggung bagian yang lebih besar daripada pemerintah daerah. Sebagaimana disebutkan sebelumnya, bahwa presentase besarnya bagian premi yang mesti dibayar dapat dirumuskan kembali pada tahun-tahun mendatang. Mekanisme dan besaran-besaran premi asuransi pertanian tersebut harus ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Baik dalam bentuk Perpres, Inpres, Peraturan Menteri maupun peraturan kepala daerah atau peraturan daerah. Bahkan dimungkinkan bagi daerah menyediakan ruang fiskal di APBD untuk membayar premi tersebut atau dimasukkan dalam mata anggaran tersendiri. Namun, sekali lagi harus melihat kemampuan dan kapasitas fiskal daerah yang bersangkutan. Semakin besar kapasitas fiskal yang dimiliki daerah, semakin ringan beban untuk membayar premi tersebut dan sebaliknya. Bagi daerah kemampuan menanggung beban premi asuransi sangat tergantung dari kemampuan APBD yang dimilikinya. Sebagaimana lazimnya kondisi fiskal daerah yang terjadi saat ini, bahwa sebagian besar kemampuan keuangan daerah sangat ditopang oleh besaran transfer dari pusat baik dalam bentuk dana alokasi umum (DAU) maupun dana alokasi khusus (DAK). Oleh karena itu, perlu bagi pusat untuk mengetahui kondisi fiskal masing-masing daerah. Pengambilan sampel sebagai pilot project penerapan asuransi pertanian di daerah bisa menjadi langkah awal untuk pengembangannya lebih lanjut di masa yang akan datang. Skala pilot project asuransi diujicobakan untuk tanaman padi seluas 3.000 hektar dengan lokasi Jawa barat, Jawa Timur, dan Sumatera Selatan. Uji coba ini melibatkan
partisipasi
BUMN
Pertanian.
Dengan
pola
kemitraan,
BUMN
memfasilitasi pembiayaan premi asuransi sebesar 80 persen, sedangkan 20 persen sisanya menjadi tanggungan petani. Sebagai contoh awal, premi asuransi ditetapkan sebesar Rp180.000 per hektar dimana sekitar Rp144.000 ditanggung BUMN pupuk dan sisanya sebesar Rp36.000 menjadi tanggungan petani. Dengan premi sebesar itu apabila petani gagal panen (puso), maka dia akan mendapatkan santunan sebesar Rp6.000.000 per hektar. Keberhasilan proyek percontohan ini akan mampu
8
menjelaskan bahwa asuransi pertanian bisa diberlakukan dalam skala yang lebih luas dan pada tahun-tahun berikutnya sehingga program asuransi pertanian yang menguntungkan bagi petani dapat menyebabkan mereka bisa membayar premi sendiri tanpa subsidi pemerintah (Yesi Hendriani Supartoyo dan Kasmiati, 2014).
Penutup Sektor pertanian telah menjadi sektor yang berperan besar terhadap pertumbuhan ekonomi nasional. Perekonomian nasional mengalami peningkatan disebabkan sebagian besar disumbang dari hasil produksi pertanian. Namun disisi lain, usaha pertanian merupakan usaha yang penuh dengan risiko. Sebagai usaha yang penuh dengan risiko, sektor pertanian perlu mendapatkan perlindungan dari kegagalan dan kerugian. Kerugian yang dialami para petani bisa disebabkan karena perubahan iklim yang ekstrem seperti banjir, kekeringan dan gangguan organisme pengganggu tanaman. Faktor-faktor tersebut yang menyebabkan petani mengalami gagal panen (puso) sehingga para petani merugi dan tidak mempunyai modal atau biaya untuk memulai menanam pada musim tanam berikutnya. Untuk mengatasi permasalahan gagal panen dan meruginya para petani, pemerintah mengadakan program asuransi pertanian. Tujuan asuransi pertanian adalah untuk memberikan perlindungan dari peluang kegagalan dan juga untuk meningkatkan atau menyetabilkan pendapatan petani. Melalui asuransi pertanian, para petani mendapatkan perlindungan dan rasa aman dalam berusaha tani. Disamping itu, melalui asuransi pertanian diharapkan mampu mendorong dan memotivasi petani agar dapat meningkatkan produktivitas hasil pertanian yang sering mengalami berbagai permasalahan yang tidak terduga dan sulit diatasi. Asuransi pertanian merupakan sebuah strategi untuk mengatasi ancaman keberlanjutan pertanian di Indonesia dengan memberikan perlindungan bagi para petani sekaligus solusi agar petani keluar dari poverty trap sehingga petani dapat mandiri, produktif, sejahtera sehingga mampu memberi kontribusi bagi tercapainya pembangunan suatu bangsa (Yesi Hendriani Supartoyo dan Kasmiati, 2014). Keberhasilan pembangunan suatu bangsa ditentukan juga oleh kemampuan koordinasi antara pusat dan daerah. Permasalahan asuransi pertanian yang krusial
9
adalah siapa yang membayar premi asuransi. Apakah pemerintah pusat secara keseluruhan, atau ada sharing pembayaran premi antara pusat dan daerah serta petani. Hal-hal seperti itu harus menjadi konsen pemerintah baik pusat maupun daerah untuk dipecahkan bersama-sama, sehingga pelaksanaan program asuransi pertanian dapat mencapai tujuan yang dicita-citakan. Kesejahteraan dan kemakmuran dengan pendapatan yang tinggi dan stabil bagi para petani merupakan tujuan akhir dari pembangunan sektor pertanian. Semua itu dapat diwujudkan jika ada usaha keras dan konsisten dari pemangku kepentingan dan pengambil kebijakan, baik di tingkat pusat maupun daerah. Adanya peraturan perundang-undangan yang mengatur perlindungan terhadap petani tidak akan dapat berjalan sesuai dengan amanat yang terkandung di dalamnya jika tidak ada niat baik dan masih dominannya muatan politik terhadap pelaksanaan asuransi pertanian. Bagi pemerintah daerah, penyediaan anggaran tersendiri dalam APBD bagi subsidi premi asuransi pertanian bisa menjadi pendorong bagi kesuksesan pelaksanaan program asuransi pertanian.
Daftar Pustaka http://distanak.bantenprov.go.id/berita-126--mengujicoba-asuransi-pertanian.html. (2014, September 11). Retrieved from http://distanak.bantenprov.go.id. http://library.binus.ac.id/eColls/eThesisdoc/Bab1/2013-1-01240-IF%20Bab1001.pdf. (2013). Retrieved from www.library.binus.ac.id. http://www.bappenas.go.id/files/3713/9346/9271/RPJMN_Bidang_Pangan_dan_Pertanian_2 015-2019.pdf. (2014, September). Retrieved from http://www.bappenas.go.id. Pasaribu, S. M. (2014, September). http://www.litbang.deptan.go.id/berita/one/1539/file/Asuransi-PertanianLindung.pdf. Retrieved from www.litbang.deptan.go.id. Sumaryanto dan A.R. Nurmanaf. (2014, September 10). http://pse.litbang.deptan.go.id/ind/pdffiles/FAE25-2b.pdf. Retrieved from http://pse.litbang.deptan.go.id.
10
Wibisono, I. (2014, September 10). http://ekonomi.inilah.com/read/detail/2074180/asuransipertanian-mencari-solusi-gagal-panen#.VBAbK_mSzq0. Retrieved from http://ekonomi.inilah.com. Yesi Hendriani Supartoyo dan Kasmiati. (2014, September 17). https://www.academia.edu/4766244/ASURANSI_PERTANIAN_SEBAGAI_ALTERNA TIF_MENGATASI_RISIKO_USAHA_TANI_MENUJU_PERTANIAN_BERKELANJ UTAN. Retrieved from https://www.academia.edu.
11
