Obsah PŘEDMLUVA od J.P. Bondeho PŘEDMLUVA od G. Häfnera ÚVOD
2 6 8
Evropa vlád a byrokratů
13
Kapitola 1 Sjednocování Evropy – Společenství ustavené bez občanů
15
Kapitola 2 Politický systém EU – Neproniknutelná síť
33
2.4 Základní práva v EU: Listina základních práv a svobod
34 47 61 64
Kapitola 3 Vládní praxe v EU – výkon moci bez demokratické kontroly
68
Kapitola 4 Nedostatek demokracie v EU – celkový přehled
76
Mehr Demokratie e.V. se představuje
80
Přílohy Politický program EU Democrats pro demokracii v Evropě
82
2.1 Vnitřní dynamika rozšiřování pravomocí 2.2 Evropské instituce: Síly v nerovnováze 2.3 Přímá demokracie v EU: nízká úroveň evropské participace
PŘEDMLUVA OD J.P.BONDEHO Democracy International ve spolupráci s EU Democrats vydává tuto brožuru jako další příspěvek do debaty o Lisabonské smlouvě. Díky této knížce tak lépe pochopíme, jak se vytváří rozhodnutí v EU. V příloze pak naleznete krátký seznam požadavků na demokracii v EU, které vypracovali EU Democrats. Lisabonská smlouva bude mít dopad na celou společnost. Položil jsem dotaz francouzskému prezidentu Sarkozymu a mnoha vládním expertům, zda by mi mohli dát příklad jediné vnitřní politiky, která by nebyla Smlouvou dotknuta. Slíbil jsem láhev dobrého červeného komukoli, kdo by mi takovou oblast mohl ukázat. Nikdo se této nabídky neujal. Slíbil jsem dále láhev vína komukoli, kdo mi bude moci dát jediný příklad zákona, který by prošel původně navrženou Ústavou pro Evropu a nikoli Lisabonskou smlouvou. Nikdo se neujal ani této nabídky. Mezi původním návrhem textu Ústavy pro Evropu, která byla dvakrát zamítnuta v referendu ve Francii a v Nizozemí v létě 2005, a pozměněným textem Lisabonské smlouvy, která byla zamítnuta v irskými voliči v létě 2008, malé rozdíly existují. Obě smlouvy jsou však převažujícím způsobem stejné. Neměli bychom v této souvislosti opomenout dopis německé kancléřky Merkelové z roku 2007, ve kterém se ptá hlavních politických představitelů členských států EU, zda by nevadilo, kdyby byl uchován stejný návrh Smlouvy, která již byla dvakrát zamítnuta. Návrh byl pouze přejmenován a lehce pozměněn, aby byl posléze představen jako nadálé platný, a to i přes trojí zamítnutí ve všelidovém hlasování. Po ratifikaci nebude existovat žádná politická oblast, které by se tento návrh netýkal. Další otázkou je, zda budou politici a soudci využívat možnosti, které Smlouva nabízí. Nebude to však jen na politicích. Občané a společnosti také mohou přinést případ k Evropskému soudnímu dvoru. K dnešnímu dni známe případ 47 německých občanů, kteří v únoru 2008 vznesli námitku k Výboru pro lidská práva Organizace spojených národů, ve kterém požadují návrat předválečného majetku zabaveného v Sudetech v důsledku aplikace Benešových dekretů – a podle českého právního experta Václava Pavlíčka mají velkou šanci na úspěch.
-2-
Doktor Pavlíček poukázal na to, že Česká republika by mohla mít problém, kdyby se rozhodla bránit majetko-právnímu vyrovnání s předválečnými německými vlastníky, a to z důvodu platnosti principu právní rovnosti všech občanů EU. Má pravdu, nebo se mýlí? Na základě současných smluv se lze dohadovat, že vyrovnání po 2. světové válce je zcela mimo současnou agendu EU. Evropským institucím nikdo nedal tu moc změnit evropské učebnice dějepisu. To může být pravda, pokud EU působí v omezené součinnosti napříč svrchovanými státy. Lisabonská smlouva a evropská ústava, kterou začleňuje, a dále Evropský soudní dvůr nebudou akceptovat takové omezení moci. Evropští soudci se podívají do Lisabonské smlouvy, ve které najdou dobré argumenty, proč jednat s německými občany stejně jako s českými občany v záležitosti majetku znárodněného po 2. světové válce. Jak by toto bylo možné? Zaprvé, Lisabonská smlouva zakládá nový princip rovnosti mezi občany EU. Zadruhé, Lisabonská smlouva zakládá nové a plnohodnotné „dodatečné“ občanství EU, které bude mít převahu nad státním občanstvím každého občana v případě soudních sporů. Zatřetí, Lisabonská smlouva zahrnuje Listinu základních práv EU jako integrální součást, která bude mít stejnou právní sílu jako vlastní smluvní části Smlouvy. Listina ustanovuje práva evropských občanů a bude právně vynutitelná. Listina zahrnuje také právo každého občana EU na stejné zacházení na základě státního občanství nebo národnosti. Pravidla, která z toho vyplývají, protiřečí české praxi navrácení majetku pouze některým občanům a nikoli všem. Všechny tyto body dohromady znamenají, že poválečné Benešovy dekrety mohou být znovu otevřeny v právním sporu před Evropským soudním dvorem v Lucemburku, a já si nepřeji, aby česká vláda prohrála tuto výzvu. Evropský soudní dvůr by rozhodoval na základě výše zmíněných principů a uznal Němcům stejná práva jako Čechům, neboť po ratifikaci Lisabonské smlouvy budou pokládáni shodně za evropské občany. Co budou na takovém rozhodnutí Češi moci změnit? Zaprvé, Češi nemohou moci ignorovat rozhodnutí soudu. Smlouvy je zavazují přijmout rozsudky Evropského soudního dvora. Pokud se rozhodnou neposlechnout, česká vláda bude muset platit Evropskému soudu denní penále, dokud nebude rozsudek přijat. Jakmile Lisabonská smlouva vstoupí v platnost, zvolení poslanci a senátoři Parlamentu ČR nebudou moci v této záležitosti udělat nic, i když budou všichni souhlasit. Český Ústavní soud nebude moci nic -3-
udělat, i když budou všichni soudci souhlasit. Čeští poslanci Evropského parlamentu budou moci diskutovat o záležitosti se svými kolegy, ale to nemůže nic změnit. Voliči v České republice budou moci hlasovat ve volbách a změnit složení jejich národního parlamentu a vlády, ale ve vztahu k této záležitosti se nic nezmění. Mohlo by se uspořádat referendum, ale to by také nic nezměnilo. Česká demokracie prostě nebude schopna zvrátit výsledek v této citlivé kauze tak, jak by si čeští voliči přáli. Skutečná evropská demokracie ještě neexistuje a Lisabonská smlouva ji neustaví, nemůže tedy sloužit českým voličům, pokud budou chtít zvláštní změnu ve Smlouvě, nebo, jako v tomto případě, se budou chtít změny vyvarovat. Chtěl bych navrhnout Parlamentu ČR, české vládě a českému Ústavnímu soudu, aby při svém rozhodování přihlédli právních expertů z různých zemí a pečlivě pročetli právní paměti, dříve než se zavážou k jakémukoli rozhodnutí. Může to být také šance jak zachránit demokracii v Evropě. První otázka, kterou si položíme, když vidíme novou konstituci nebo smlouvu, je jednoduchá: co to bude znamenat pro mě jako pro voliče? Lisabonská smlouva zruší stávající Evropské společenství a založí to, co lze nazvat podstatně novou Evropskou unií. Tato Unie bude typem nadnárodního federálního státu s ústavou nadřazenou ústavám jednotlivých členských států. V po-lisabonské EU budou volby, ale nebudeme schopni prosadit žádnou základní změnu. Budeme mít Evropskou komisi, která nebude komisí, ale nevolenou vládou mající monopol navrhovat evropské zákony nebo pozměňovací návrhy těchto zákonů. Bude zde Rada ministrů, která bude spíše parlamentem než shromážděním poradců. O evropských zákonech bude rozhodovat ve spolupráci s Komisí. Pak je zde Evropský parlament, který je mnohem spíše shromážděním poradců, protože ti jsou sice schopni dát dobrou radu, ale méně uschopněni jsou při schvalování a přijímání zákonů. Vliv Evropského parlamentu rostl během několika let, ale i po schválení Lisabonské smlouvy budou moci zvolení zástupci lidu pouze předkládat pozměňovací návrhy dále nevolené Komisi a Evropské radě k rozhodování. Na rozdíl od každého jiného parlamentu nemůže Evropský parlament navrhovat zákony. Může pouze blokovat zákony, které jsou navrženy ostatními, způsobem těžko dosažitelné a zřídka využívané absolutní většiny jejích členů. Nakonec je zde
-4-
Evropský soudní dvůr, který je mnohem víc zákonodárcem, strůjcem politik a tvůrcem ústavy než soudní dvory, které máme v členských státech. V EU neexistuje žádná dělba moci, tak jak je vyžadována v řádně demokratických státech podle Montesquieovy klasické koncepce. Lisabonská Evropská ústava vypadá spíše jako myšlenka Machiavelliho Vladaře, která klade panovníkovi do rukou velký podíl moci. Ratifikace probíhá i přes vůli české populace, kde 53% obyvatel Lisabonskou smlouvu odmítlo (výzkum veřejného mínění, STEM VII/2008). Odhaduji, že toto procento by bylo větší, kdyby lidé znali detaily Smlouvy. EU je s Lisabonskou smlouvou Unií, která trpí zásadním nedostatkem demokracie nejen z hlediska struktury jejího fungování, ale také v samotné politické materii. Pro ilustraci uvádím následující dva příklady: Evropská rada bude moci rozhodovat o politických záležitostech v rámci tzv. přechodové klauzule kvalifikovanou většinou, bez nutnosti ratifikace národním parlamentem. Zadruhé, od roku 2014 se podstatným způsobem zeslabí hlasovací síla populačně menších zemí v rámci hlasování kvalifikovanou většinou. Autorům z Mehr Demoratie e.V. patří dík za prvotřídní práci, díky které můžeme vědět víc o ošidných detailech evropské scény. Vřele všem doporučuji tuto brožuru. Pokud budete chtít vědět podrobnější informace o právních opatřeních, můžete se obrátit na pomůcku Lisabonská smlouva: příručka uživatele (Reader-friendly Edition of the Lisbon Treaty), která je dostupná na www.euabc.com.
Jens-Peter Bonde Předseda EU Democrats
20. září 2008 Jens Peter Bonde je předsedou EU Democrats, politické strany Evropského parlamentu a autorem 60 knih o evropské integraci. Vydává www.bonde.com a www.euabc.com.
-5-
PŘEDMLUVA OD G.HÄFNERA NE Evropě bez nás! Demokratizace Evropy je v poslední době aktuálním tématem debat, které mohou mít nedozírné následky. Téma demokratizace se v diskuzích o uspořádání Evropy objevovalo od počátku, ale nikdy se nezahrnovalo také přímou účast občanů. Můžeme tedy očekávat dobrý konec? Spíše ne. Víme totiž, že mezi požadavky evropských občanů a politickými debatami na nejvyšší úrovni existuje hluboká propast, a jedinými nástroji v této jinak jednostranné komunikaci jsou elektronická média. Hovoříme zde o Evropě. Hovoříme tedy o evropských občanech, o nás, našich životech a budoucnosti. A hovoříme také o budoucnosti demokracie, o možnosti stát se účastníkem politické debaty a utvářet budoucí podmínky našeho života a životů lidí kolem nás. Idea společné Evropy je vynikající myšlenka; myšlenka Evropy bez hranic, užší spolupráce a trvalého míru. Plně tuto myšlenku sdílíme, stejně jako přesvědčení, že otázky klimatických změn, ochrany světových moří a oceánů, odpadu vedeného do moří a vybíjení života pod hladinou by měly být sdíleny mezi národy, stejně jako hledání odpovědí na tyto otázky. Jedním z cílů spojené Evropy by mělo být představit jednotný názor v této debatě a přispět k hledání řešení právoplatným a dostatečně silným hlasem. Toto je však pouze jedna strana mince procesu evropské integrace, kde druhá strana je přinejmenším stejně významná: týká se současného a budoucího uspořádání Evropy, rozhodovacích procesů a míry závaznosti rozhodnutí pro evropské občany a legislativu národních států-jinými slovy debaty o struktuře, uspořádání a budoucnosti Evropské unie. Hovoříme zkrátka o demokracii. Demokracie je vzácný statek. Generace otců za ni bojovali, za sen o demokracii, který se neodehrával nikde jinde než v jejich v srdcích. Můžeme sny předchůdců smést ze stolu bez nejmenší výčitky? V SRN, a nejenom tam, se již na základní demokratické principy začalo zapomínat. Přesto nikdo nic neříká. Jak je to možné?
-6-
Postupný úpadek demokracie má mnoho příčin, z nichž některé lze nalézt přímo v sociálním a politickém systému státu, další jsou důsledkem převahy světových hospodářských trendů nad domácí politikou. Ale dosud nejdramatičtější pozbývání demokratického uspořádání je, domníváme se, důsledkem současné evropské konstituce.
Politika na nerovné půdě Politický herní prostor mezi Bruselem a Berlínem nebo mezi Bruselem a Prahou zdaleka není bezpečná rovina, ale prudký svah, který se pozvolna naklání směrem k EU, a kdysi volné pole politické působnosti se zvolna stáčí stejným směrem. Základní politické pravomoci a demokratická práva se sesouvají jako sníh padá ze střechy dolů. Evropské rozhodovací procedury nejsou dostatečně demokratické a občané jim mohou sotva rozumět. Lidé budou sotva nadšeně sledovat něco, čemu nerozumí. Problém je zcela zřejmý – schválené zákony jsou závazné pro členské státy a jejich občany, ale nejsou vázány demokratickým principem, kterým je svrchovanost lidu a právo na sebeurčení. Pravdou zůstává, že každých pět let máme volby do Evropského parlamentu. Zástupci lidu v EP však postrádají zákonodárnou pravomoc. Nemohou podávat návrhy právních opatření. Připravuje je výlučně Evropská komise a Rada ministrů. Evropský parlament nemá zákonodárnou iniciativu v žádném možném případě, plně ji přebírají představitelé národních vlád a úředníci, tedy výkonná moc. To znamená, že nejenom princip demokracie, ale také ideální rozdělení moci v EU je ohroženo. Návrh Smlouvy o Ústavě na tomto stavu nic nemění. Je to jediné možné řešení? Nelze jít jinou cestou? Věříme, že ano. Evropská unie není dosud jednotným státním celkem, ale z tohoto důvodu se nesmí stát oblastí sešněrovanou pravidly sestavenými bez ohledu na tradici a nároky demokratického ducha. Gerald Häfner Mluvčí Mehr Demokratie e.V.
-7-
ÚVOD O demokracii se běžně mluví jako o jedné ze základních hodnot Evropské unie, přesto jsme dosud nepozorovali žádné mimořádné úsilí učinit evropské instituce demokratičtějšími. Myšlenka demokratické Evropy stojí na propojení různých politických tradic a systémů jednotlivých národních států. V současné době se v rámci Evropské unie neodehrává žádná veřejná debata nebo fórum, které by se explicitně a záměrně týkaly tohoto problému. Stejně neexistuje ani žádná politická strana, která by explicitně vyjadřovala stávající potřeby a zájmy prostřednictvím svého evropského politického programu, a neexistuje ani vláda, která by byla vázána vůli lidu a aktivně podporovala jeho účast v politickém rozhodování. Evropský systém jako takový selhává v otázce aktivní propagace sebe sama jako demokratického svazku, a je tedy přinejmenším částečně spoluodpovědný za to, že jeho oblíbenost je mizivá. Proto se v této publikaci soustřeďujeme na téma demokratizace politického systému a procesu politického sjednocení.
Nejčastější argumenty proti nutnosti demokratizace EU Často můžeme slyšet, že evropské státy jsou demokratické jako takové a že to již je dostatečnou zárukou demokracie v Evropě. Zpráva v pozadí zní asi takto: „Ale my už tady přece demokracii máme, tak čeho se bát?“ Tento argument ignoruje základní fakt, že evropský politický systém podstatně zeslabuje demokracii v národních státech, jak dále ukáže naše kritika. Přehlíží mimo jiné také to, že demokratické uspořádání v samotný národních státech není dostatečně přehledné. 1. Protože vládnoucí strany ve většině demokratických států mají většinu v dolní komoře parlamentu, sněmovnu nelze brát jako dostatečně silného protihráče exekutivní moci. Poslanci, kteří jsou často podle hlavního ústavního zákona odpovědni za své rozhodování voličům, jsou ve skutečnosti vězni svědomí a formují svá rozhodnutí podle přání vedení strany. Tímto výkonná a zákonodárná moc jednají prakticky ruku v ruce. Mimo to jsou zde neprůhledné
-8-
rozhodovací procedury na ni napojená hustá síť expertů. Politická rozhodnutí jsou rozhodnutím nikoli parlamentu, ale byrokratů a zástupců zájmových skupin. Nadto je v takřka všech politických zemích nedostatek příležitostí, aby se občané mohli zúčastnit rozhodovacích politických procesů. 2. Evropská Unie je novou politickou entitou, organizací „sui generis“. Tato entita netvoří stát ani federaci států, a nemůže být proto posuzována běžnými demokratickými měřítky. Jinými slovy tento argument nabádá k tomu, že o Evropské unii nemusíme pochybovat. Lidem ve shodě s touto logikou musí k ospravedlnění jejich činnosti stačit, že pracují ve prospěch nového vládního a organizačního systému, kde pro jeho novost demokracie netřeba. 3. Třetí argument je povícero hnidopišský. Existenci EU ospravedlňují (podle zásady tzv. „legitimity z výstupu“, output legitimity) přímé efekty její existence pro občany. V Evropě se jedná o růst domácích ekonomik v důsledku jednotného trhu, levnější lety nebo studentské výměnné programy. Podle tohoto konceptu platí, že cokoli, co zajišťuje blaho občanů, je demokratické. Tyto kladné efekty mají jakožto argumenty ospravedlňující způsob užití moci jen malou demokratickou hodnotu. Demokracie znamená, že sami lidé určují, co je pro ně významné a že konsensus o všeobecném blahu je výsledkem široké veřejné debaty. Přednost má však myšlenka, že veřejného blaha bude dosaženo politickým rozhodnutím několika málo jedinců. Sotva můžeme potom takto vedený rozhodovací proces popsat jako „demokratický“. K útoku na demokratické principy, který jsou postaven na axiomu „dobrého vládnutí“, se přidružuje dosud neodhalený útok na demokracii jako takovou. Demokratické procedury jsou opakovaně popisovány jako příliš pomalé a těžkopádné na to, aby abychom mohli správu veřejných věcí vykonávat efektivně. „Dobrým vládnutím“ se rozumí samotný průběh vládnutí a příprava rozhodnutí, které by měly být realizovány bez zbytečných průtahů nebo třenic. Demokratický proces je stigmatizován jako „nevýkonný“, „náročný na čas“. Jmenovitě je to také proto, že návrhy zákonů mohou být zamítnuty nebo pozměněny dle vůle lidu - což může být v očích vlády chápáno jako „rozvolnění politiky“. Toto je podle našeho názoru nesprávné zhodnocení pravé podstaty demokracie. Koncept všeobecného blaha lze vyjádřit pouze prostřednictvím veřejné debaty. Dobrou vládu lze tedy ocenit pouze na základě toho, jak zřetelně dbá během svého rozhodování na přání a vůli lidu. Byrokracie, která je funkční, ale postrádá vnitřní náboj nebo odvahu ke otevřené debatě o sporných
-9-
otázkách, je byrokracií, která pouze reálně vykonává rozhodnutí, již bylo dosaženo za zavřenými dveřmi. „Účinnost“ není nicméně cíl pouze rychlého utváření rozhodnutí, je to také cíl jejich úspěšné a nekomplikované implementace. Účinnost zajišťuje pouze zpětná vazba, kterou jsou přání občanů. Jen pak existuje jistá pravděpodobnost, že potřeby a zájmy co největšího počtu obyvatel budou předmětem evropské politiky a že výsledky této politiky budou bez debat přijaty širokou většinou. Pokud budeme uvažovat, že apriorní vědění toho, co je „dobré“ a co je „správné“ - a arogantní prosazování této maximy - nejsou možné, potom jsou demokratické procesy vysoce účinné, protože představují jedinou cestu, jak dospět k řešení, které by bylo prospěšné pro každého. Všechny tři argumenty, které jsme představili v předchozím textu, jsou argumenty proti demokratizaci EU. Cílem je zakonzervovat současný stav vládnutí v současnosti a uchovat daný status quo. Demokratizace, pokud ji budeme zkoumat prizmatem byrokratické efektivity, se nezdá pouze nadbytečná, ale dokonce stěží možná. Uvažujeme častěji o formě již nastaveného systému, než abychom diskutovali, jak demokracie vlastně vypadá a jaké jsou rozlišující znaky demokratického vládnutí.
Evropská unie a demokratická struktura Demokracii chápeme jako čistě statický vládní systém, který, abychom jej mohli označit jako demokratický, musí splňovat jistá kritéria. V demokratickém systému neuvažujeme nejprve o vládní struktuře. Tyto úvahy jsou ponechány stranou. Demokracie je především o lidech. Každý má stejné právo účastnit se procesu utváření politiky, proto by měl mít také možnost aktivně se účastnit procesu hledání všeobecného konsensu. Blaha všech nelze dosáhnout za podmínky, že průběh politického procesu bude ovlivňován několika málo členy politické elity. Demokracie vyžaduje mimořádně živou a plodnou občanskou debatu. Jedině tímto způsobem lze tvůrčím způsobem zajistit utváření evropské politiky. Občanská participace je základem demokratického systému, a podle toho je třeba hlídat strukturu politického systému tak, aby měl ve své vždy kontakt s realitou. Nemůžeme tedy očekávat, že se objeví předem připravená struktura typu one-size-fits-all, kterou bude možné aplikovat bezhlavě na vše. Pro EU to znamená, že je třeba ustavit dostatečně demokratické formy vládnutí, které by - 10 -
posilovaly demokratické principy, a že je dále třeba posilovat občanskou participaci. V praxi je nicméně obtížné naplnit požadavek rovnosti. Musíme si spíše položit otázku, jaké další požadavky je třeba splnit, abychom splnili nároky, které ukládá princip demokratického spravování věcí. Na tuto otázku podle našeho názoru nejlépe odpovídá americký politolog Robert Dahl1: 1. Občanská participace v politickém procesu: Podle Dahla by měl každý člen mít příležitost sdělit své stanovisko k dané otázce ještě předtím, než je učiněno příslušné politické rozhodnutí. 2. Rovné hlasování: V momentě hlasování by měli mít všichni účastníci stejnou příležitost hlasovat a všechny hlasy by měly mít stejnou váhu. 3. Chápající porozumění: Možnost přístupu k informacím o politických alternativách a důsledcích politického řešení by měla být stejná pro všechny členy politického společenství. 4. Kontrola politického programu: Všichni členové politického společenství by měli rozhodovat společně o tom, které otázky by měly být předmětem politické agendy. Podle tohoto kritéria by demokratický proces nebyl nikdy ukončen. Jakákoli záležitost se může opakovaně stát politickou materií. 5. Právoplatní voliči: Právoplatnými voliči politického společenství by měli být všichni občané s trvalým pobytem a požívat tak všech práv, která jsou uvedena v předchozích čtyřech kritériích. Mnoha obhájcům demokracie se tento princip stá nepřijatelný. Na základě těchto pěti politických principů2 můžeme vidět, že skutečným jádrem demokratického uspořádání jsou občané. Pouze oni mají právo vykonávat moc a rozhodovat o tom, jakým způsobem bude politická moc vykonána. Mohli bychom tedy říci, že lid je v demokratickém společenství svrchovaných vládcem. Právo suverenity lidu zůstává nedotknutelné, i když je výkon moci přenesen na zastupitele (zastupitelská demokracie). Občanům musí být umožněno zpochybnit hlasování svého zástupce a vznést proti jeho politickému rozhodování námitku. Legitimita výkonu moci se opírá o souhlas většiny. 1
Dahl, Robert A. (1998): On Democracy. New Haven/London, str. 37 a další V rámci naší kritiky se dále soustředíme na první čtyři principy. Pátý princip také považujeme za podstatný znak demokracie, který se týká otázky evropského občanství a podmínek nutných k nabytí statusu právoplatného voliče pro občany EU, kteří nejsou přihlášeni k pobytu v regionu, kde zrovna pobývají. K této problematice bychom se chtěli vrátit v příštích verzích této brožury. 2
- 11 -
Požadavek přímé demokracie je důsledkem uplatnění práva lidu na sebeurčení, stejně tak jako systém vlády, která všech 5 výše citovaných principů měla jako svou prioritu, a tak by svazovala politiku s vůlí lidu. V demokraticky spravovaném společenství musí být ve shodě s těmito principy ustavena a sledována určitá pravidla. Pro úspěšnou demokratizaci vládního systému bychom měli požadovat následující: Abychom mohli zajistit principy občanské participace, je třeba umožnit možnost občanů přímo kontrolovat politickou agendu: kontrolu politických seskupení a dohlížení nad obsahem a rozhodovacím procesem. Základní podmínky této kontroly jsou: přehled o tom, kteří zástupci jsou odpovědni za politické rozhodnutí (princip responsivity). Další podmínkou je přímý demokratický proces legitimizační vazby: zákonodárci a vlády musí být volitelní a vystaveni možnosti být odvoláni ze své funkce. Během legislativního období potom musí brát v potaz vůli lidu. Kontrolou politického programu rozumíme, aby byly politické programy orientované na příští dění, politická rozhodnutí vratná, občané plně informováni, to vše v plně transparentním systému. Transparentností rozumíme otevřenost rozhodovacího procesu, přístup k dokumentům a srozumitelnost politických struktur a procesů. Abychom zaručili, že politická moc neporoste na úkor politické moci občanů, je třeba zajistit přesné rozdělení mocí na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, dále politickou rovnoprávnost komunit, regionů a jednotlivých členských států EU. Kontrolní systém institucí musí být v rovnováze s dělbou moci. Druhá odpověď na otázku, jak lze zajistit právo lidu na sebeurčení, je účinná ochrana a zajištění základních práv pro všechny členy politického sdružení. Tato práva jsou jakožto nezpochybnitelný znak demokratického státu jsou součástí právního systému. Ochrana základních práv je podmínkou demokratického společenství. K současné situaci demokracie v Evropě bychom se chtěli vyjádřit prostřednictvím této brožury. Pokusíme se poukázat na místa, kde chybí dostatečně demokratický způsob vládnutí, a ukázat tak na nebezpečí, které proto plyne pro evropský proces sjednocení. Naši kritiku provedeme podél hlavních bodů výše popsaného chápání demokracie, ve kterém je na první místo postaven občan EU.
- 12 -
Evropa vlád a byrokratů V úvodu kritiky demokracie v Evropské Unii je vhodné připomenout, že EU a ještě dříve Evropské společenství (ES) byly od svého založení před 50 lety vždy koncipovány jako projekty elity. Otázka demokracie v EU je tedy otázkou fundamentální a nikoli marginálním dočasným nedostatkem. Nedostatek demokratických procedur a institucí bylo možné tolerovat, dokud byl prvotní vliv ES na každodenní život občanů velmi omezený. Vzhledem k neustále se zrychlujícímu procesu evropské integrace a přenosu politické zodpovědnosti v otázce takřka všezahrnujících politických témat na instituce EU již není možné tento základní nedostatek nadále tolerovat. Z dlouhodobého hlediska nedostatek demokracie narušuje důvěru v EU, a tudíž zpochybňuje oprávněnost její existence. Nelze se spoléhat ani na fakt, že existence EU je oficiálně legitimizována vládními ustanoveními vlád národních států. Skutečná legitimita politické unie se zakládá na zákonem staveném souhlasu jejích občanů. Fungující demokracie je nutnou podmínkou tohoto právního aktu. Zásadní demokratický deficit v rámci rozhodovacích procesů EU nutně neznamená, že musíme EU a politickou scénu apriori soudit negativně. Znamená to pouze, že občané jsou závislí na dobré vůli vlád a institucí EU a jejich moc ovlivnit politiku je mizivá. Do této konstelace je třeba zařadit oligarchické tendence, protože legislativní proces na úrovni EU je politikou provozovanou „shora“, teda bez skutečné možnosti intervence. Evropa, ve které žijeme nyní, je spíše Evropou národních vlád a proevropských byrokratů. V první části tohoto spisu provedeme důkladnou kritiku současné situace. Jsme přesvědčeni, že politika bez možnosti občanské participace není ospravedlnitelná, přestože se formálně zdá být legitimní. Naše celkové zhodnocení bude probíhat následujícím způsobem: budeme sledovat, jak politická unie EU srůstá a neustále obnovuje sebe samu, jak se formují struktury manifestace politické moci a jakým způsobem je uskutečňována politická moc. Bude zcela zřejmé, že účast občanů je nyní vyloučena z rozhodovacího procesu. V průběhu této kritiky tedy objasníme problematiku nedostatku demokracie v EU, průběh a příčiny.
- 13 -
Naše kritika se vztahuje na ty Smlouvy EU a novely těchto smluv, které jsou zahrnuty v právním spise známém jako Lisabonská smlouva. „Pravidla“ EU jsou obsaženy ve dvou smlouvách: Smlouvě o založení Evropského společenství (Smlouva o ES, jedna ze dvou tzv. Římských smluv) a ve Smlouvě o Evropské Unii (Smlouva o EU, tzv. Maastrichtská smlouva). Smlouva o EU rozšiřuje regulace obsažené v Smlouvě o ES a vnáší do procesu evropské integrace nová ustanovení, která upevňují politickou jednotu zúčastněných zemí. Smlouva o EU a na ni napojená Smlouva o ES byly od okamžiku svého schválení opakovaně revidovány. Smlouvy byly pojmenovány podle města, kde o nich bylo rozhodnuto. Na Maastrichtskou smlouvu tímto navazuje „Smlouva z Amsterodamu“ a „Smlouva z Nice“ a nyní také tzv. Reformní Smlouva alias „Lisabonská smlouva“. Konsolidované znění Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o fungování Evropské unie, má nahradit „Smlouvu zakládající Evropské společenství“, zmíněnou výše v tomto textu.
Všechny citace obsažené v originále této brožury se odkazují na konsolidovanou verzi Lisabonské smlouvy č.6655/1/08 z 30. dubna 20083. Všechny citace české verze se odkazují na konsolidovanou verzi Lisabonské smlouvy v českém jazyce, č. 2008/C 115/01 z 9. 5. 20084.
3 4
http://consilium.europa.eu http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1296&lang=EN&mode=g
- 14 -
Kapitola 1 Sjednocování Evropy- Společenství ustavené bez občanů Proces sjednocování Evropy se počíná rokem 1951, kdy vzniklo Evropské společenství uhlí a oceli s cílem, založené s cílem sjednotit spolupráci zakládajících států Belgie, Německa, Francie, Itálie, Lucemburska a Nizozemí. V roce 1993 byla Maastrichtskou smlouvou pozměněna ekonomická spolupráce evropských států v politický celek. Unie od tohoto okamžiku v rámci nově přijímaných smluv upevňuje své postavení směrem dovnitř i navenek a výrazně rozšiřuje své území, především do východních částí Evropy5. Právním základem Unie jsou smlouvy schválené jednotlivými členskými státy, např. Maastrichtská smlouva, nebo Lisabonská smlouva navržená v r. 2007. V těchto smlouvách se členské země do určité míry vzdávají své suverenity ve prospěch EU, a to pouze na základě přijatých a odsouhlasených smluv. Smlouvy ve své podstatě regulují dvě hlavní oblasti: národní politiky (např. měnová, sociální atd.), které mají být co do své autonomie postoupeny EU, a výkonné instituce EU, které spravují původně plně národní politiky na evropské úrovni. Tímto způsobem je vytvářen rámec ne nepodobný politické ústavě, kterou lze nalézt jako hlavní dokument ve všech členských státech. S rostoucí mírou autority EU ve vztahu k jednotlivým členským státům a rostoucím počtem regulovaných evropských politik se evropské smlouvy nápadně více podobají ústavám. Tvorba ústavy nebo jmenovitě smluv podobných ústavě zasahuje samé základy demokracie, kterou chápeme jako politickou svobodu být dobrovolně součástí politického sdružení a právo ovlivňovat podobu základních článků smluv. Přesně v tomto bodě proces sjednocování evropského prostoru selhává, a to od svého založení a nyní nově ve formě Lisabonské smlouvy. Systematické vyloučení občanů z rozhodovacích procesů týkajících se schvalování Smluv je důkazem nedostatečné politické kultury, kterou by se jinak demokraticky vedené procedury schvalování měly vyznačovat. Dokonce ani zdánlivě demokratická setkání (únor 2002-červenec 2003), které vyústily v tzv. „Ústavní návrh“, nelze brát jako příklad kroku směrem k fungující demokracii. 5
Historie evropské integrace podrobněji Bernard Brunn: The European Unification from 1945 to this day, Federal Agency for Civic Education 2004
- 15 -
Evropské smlouvy: Základní principy EU bez účasti občanů Ústřední otázkou, kterou je třeba si položit ve vztahu k politickému celku EU, je, zdali a do jaké míry je lid, který je subjektem právních aktů EU, oprávněn účastnit se přípravy a rozhodování o základních pravidlech. Měli by občané EU být zmocněni rozhodovat o společných smlouvách? Na tuto otázku se nabízí dvě protikladné odpovědi: jedna pochází od samotných občanů, kteří požadují více participace6. Druhá, výsledek dosavadní politické reality, zní jasně: NE!
Národní parlamenty a občané jsou vyloučeni z vyjednávání o Smlouvách Demokratický deficit v procesu utváření dohod plyne ze způsobu, kterým se realizuje suverenita lidu. Politické základy Unie spočívají v Mezivládním smluvním usnesení. Tato usnesení o Smlouvách jsou přes své dalekosáhlé důsledky ve všech politických oblastech součástí zahraniční politiky. Národní vlády jsou za ně tedy zodpovědné a rozhodují, které politické oblasti mají být Smlouvami regulovány a jaký je účel těchto regulí. Vlády nakonec podepíší Smlouvu a postoupí ji vnitrostátnímu parlamentu ke schválení. V tomto procesu je suverenita lidu, která se v demokratickém uspořádání zakládá na přímé účasti občanů, sledována pouze teoreticky. Ani samotní občané, ani jimi zvolení političtí zástupci nejsou přímo zahrnuti ve Smluvních vyjednáváních. Pouze v několika evropských zemích je hotová Smlouva předložena občanům ve všelidovém hlasování. Ratifikaci evropských smluv tedy většinou zajišťují vnitrostátní parlamenty. Debaty o obsahu evropských smluv se odehrávají za zavřenými dveřmi – takový způsob vyjednávání nelze prohlásit za transparentní a nelze tak ani iniciovat kritickou debatu, která by přinejmenším otevřela prostor názorům odlišným od běžných politických stanovisek. Systém per se neumožňuje občanům stanovovat podmínky, které posléze přímo ovlivňují jejich každodenní život. Demokratický zákonodárný proces se zakládá na občanské spoluúčasti při 6
Dokladem tohoto tvrzení jsou výzkumy veřejného mínění v Německu (agentura FORSA), ve Velké Británii také roste veřejný zájem na politické účasti (www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,507130,00.html). Podobné názory lze slyšet po celé Evropě.
- 16 -
formování obsahu a skrze konsensus dosažený hlasováním. Občané jsou nakonec prostřednictvím státu legitimně vázáni povinnostmi uloženými evropskými smlouvami. Lze tedy konstatovat, že evropské smlouvy nejsou na demokratické bázi dostatečně zákonné – právo lidu na sebeurčení a žitá - živá demokracie naprosto nejsou brány v potaz. Nejvýznamnější argument ospravedlňující dosavadní zákonodárný proces EU se opírá o tvrzení, že smlouvy jsou předkládány ke schválení parlamentu, který vzešel ze suverénního lidového hlasování. Tento argument však zaprvé neuvažuje, že v průběhu vypracovávání Smluv o ústavě měla být brána v potaz demokratická volba občanů, která je nutná pro legitimitu procesu. Zadruhé ponechává tento argument stranou rostoucí požadavek participace, ačkoli za participaci lze považovat zastoupení na parlamentní úrovni. Za třetí, argument ignoruje fakt, že národní parlament je pouze do určité míry oprávněn skutečně rozhodovat a hlasovat o Smlouvách. Toto omezení má opět své důvody. Mezivládní charakter smluv ze své podstaty neumožňuje parlamentu jednat zcela svobodně. Parlament má možnost zamítnout výslednou smlouvu, ale nemůže pozměnit některé její části, tak jak je to možné v případě schvalování zákonů. Protože parlament nemá možnost zúčastnit se vypracovávání Smluv, je jediným možným vyústěním situace odsouhlasení nebo zamítnutí Smlouvy. Tímto způsobem parlament pozbývá své schopnosti operativního rozhodování, protože zamítnutím jsou automaticky shozeny ze stolu i ty části Smlouvy, které by jinak byly jednoznačně přijatelné. Tato situace odkazuje na druhý problém ratifikace Smlouvy parlamentem. Hlasování o evropských Smlouvách má znamená souhlasit s celým procesem evropské integrace, což však zakládá určitý morální tlak přijmout novou Smlouvu, neboť proces sjednocování evropského prostoru je chápán jako veskrze pozitivní akt. Loajalita ke stranickému programu je třetím faktorem, který výrazně ovlivňuje podobu ratifikace smlouvy na úrovni národního parlamentu. Vládní strana, která nese zodpovědnost při projednávání evropských smluv, má k dispozici většinu hlasů v parlamentu. Zástupci parlamentních stran jsou tak nuceni odsouhlasit návrh Smluv, přičemž pouze některým poslancům se daří takovému tlaku uniknout. Pod tímto úhlem pohledu se můžeme oprávněně ptát, jaká je skutečná schopnost Parlamentu komunikovat vůli občanů, které zastupuje. Ratifikace na parlamentní úrovni tedy nenaplňuje kritéria skutečně demokratické procedury. - 17 -
O příští novele Smlouvy se bude rozhodovat centrálně Příští proces novelizace Smlouvy, tak jak je navržen v Lisabonské smlouvě, situaci prakticky nemění, spíše ještě více uvozuje situaci úplného vyloučení občanů z vlivu na uspořádání EU. Tzv. „řádný postup přijímání změn“ (čl. 48 odst. 2 SEU) předjímá, že národní vlády, EP a Evropská komise mají pravomoc předložit pozměňující návrhy Smluv – Národní parlamenty ani občané tuto pravomoc nedostanou. Návrhy jsou předkládány vládním činitelům během pravidelných setkání Evropské rady. Pokud je potřeba návrh podrobně přezkoumat, je k tomuto účelu ustaveno Shromáždění (konvent), jehož členové nejsou voleni. Konvent sestává ze zástupců národních parlamentů, zástupců nebo představitelů národních kabinetů, EP a Evropské komise. Vládní představitelé se mohou také rozhodnout uspořádat mezivládní konferenci (IGC) vládních úředníků a politiků členských států. Evropský parlament musí tento krok odsouhlasit. Uspořádání IGC přesto není mocensky neutrální: Evropská rada může kdykoli použít právo veta, které zastaví proces prozkoumání návrhu. Na konci však představitelé států a národních vlád rozhodují o závěrečné podobě novely a postupují ji k ratifikaci národním parlamentem. Také z tohoto procesu jsou občané vyloučeni, i když způsob uspořádání konference je oproti předchozím procedurám o trochu více demokratický a transparentní: návrhy jsou projednávány na veřejných zasedáních, kterých se mohou zúčastnit poslanci národních parlamentů. Avšak ani poslední konvent, který se zabýval vypracováním obsahu Návrhu konstituce, konference jako taková negarantuje demokratičnost jednání.
Smlouvy jsou obtížně srozumitelné a neumožňují novelizaci Vyloučení občanů je sice největším, ale nikoli jediným nedostatkem, jak lze soudit podle způsobu, kterým byly přijaty dohody o smlouvách. Další nedostatky jen zdůrazňují nedostatek demokratičnosti: nemožnost korepetovat schválení smlouvy a jejich matoucí a nedostatečně srozumitelný charakter.
- 18 -
Obtížná novelizace obsahů smluv pramení ze samotného charakteru mezivládních smluv. Novelizace Smlouvy je možné dosáhnout pouze pracným vyjednáváním, které musí být odsouhlaseno všemi partnery uvedenými ve Smlouvě. Pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, možnost pozměnit její znění by závisela na méně problematickém Řádném postupu pro přijímání změn, do něhož musí být zahrnuti všechny státy a instituce EU. Rigidita projednávaných smluv se střetává s všeobecným právem na sebeurčení a na něj navazujícím demokratickým politickým procesem. Nemožnost alterací se stává specifickým problémem, protože Smlouvy nejenže zakládají všeobecný rámec nastavující podobu politických jednání, ale částečně také vytváří základní politické pozice (příkladem je kritizovaný závazek národních států zdokonalit vojenskou akceschopnost). Lisabonská smlouva zahrnuje některé snadněji proveditelné novelizační procedury, které však opět neumožňují možnost občanské participace a jsou navíc vázány další problematikou (viz. Kapitola 2.1). Názor politika „Možnost novelizovat mezinárodní smlouvy prakticky neexistuje, pokud bylo jejich schválení předvedeno jako disproporční, nevhodné, pomýlené či dokonce nebezpečné – přinejmenším v případě, kdy je smlouva sice schválena včas, ale důvěra v ni již je nalomena.“ „Národní parlament může opakovaně pozměňovat právní úpravy. Mezinárodní smlouvy jsou však tesány do kamene…neustálé rozmnožování původního dokumentu nově přidávanými regulacemi je znehodnocující činnost, kterou lze v neposlední řadě chápat jako příklad politického zneužití mezinárodního zákona o smlouvách.“ Hermann Scheer (Člen německého Kunstmannovou v „The Politicians, str. 133
Bundestagu),
citován
Antje
Výsledkem neustálého rozšiřování původních dokumentů je růst počtu smluv a také jejich nepřístupnosti. Smlouvy se všemi doplňky a záznamy zahrnují přibližně 2800 stran. Lisabonská smlouva přispěje ke tomuto číslu
- 19 -
250 stranami dalších pozměňovacích návrhů.7 Absurdní vykonstruovaný dokumentační mamut sotva mohou jak politici, tak občané pochopit. Ve srovnání s Ústavou to postup se odehrává tímto způsobem: „b) Ve druhém odstavci musí být přidán „a vyšším delegátům“ za slovo „radě“. Ve druhé větě musí být nahrazena slova „jednou ročně“ za „dvakrát ročně“ a na konec je třeba přidat slova „včetně společné bezpečností a obranné politiky“. Návrh Ústavní smlouvy byl stále jen tzv. konsolidovaným zněním, tedy textem hotové smlouvy, který byl podle příslušných změn upraven. Postrádáme základní podmínky nezbytné pro fungování demokracie – možnost být informovaně účasten politického procesu.
Ústavní konvence 2002-2003 a ratifikační proces: opravdu pokus o zlepšení? Konvent, který byl ustaven s cílem vypracovat návrh evropské ústavy, zasedal celkem 50krát během pojednávacího období od 28.února 2002 do 20.července 2003. Zasedání Konventu byla mnohými chápána jako nový počátek procesu evropského sjednocování: novou „Ústavní smlouvou“, tak jak vyplývá ze slova „ústava“, by měla být zrozena nová Evropa. Evropa, ve které jsou brány v potaz názory lidu. To byl také jeden z požadavků, který pronesli hlavní představitelé členských států prostřednictvím Deklarace v Laekenu, již Konvent sestavili. Konvent byl ustaven s cílem projednat a představit návrh evropské ústavy, která bude brát v úvahu všeobecné platné hodnoty, jako jsou základní občanská práva a otázku demokracie. Tento úkol, který si vynucuje různost názorů, transparentnost a demokratickou legitimitu, byl splněn pouze do určité míry. Shromáždění nebylo zvoleno demokratickým způsobem, ani závěrečná jednání nebyla dostatečně transparentní. Přesto lze tvrdit, že Konvent byl krok správným směrem. Vlády členských států měly poprvé možnost porozumět, že Evropa bez účasti volených zástupců a přímého hlasu lidu nemá žádnou budoucnost.
7
Čísla jsou převzata z analýzy Jens- Peter Bondeho: http://bonde.com/index.phtml?sid=487&aid=24666
- 20 -
Background Deklarace z Laekenu Laekenská deklarace byla přijata na zasedání Evropské rady 15. prosince 2001 v Laekenu (Belgie) a obsahuje závazek Unie pracovat na zlepšení demokratičnosti, transparentnosti a efektivity. „Evropa před výzvou demokracie Evropa zároveň stojí před dvěma navzájem spjatými výzvami, z nichž jedna je uvnitř jejích hranic a druhá mimo ně. V rámci Unie je třeba přiblížit evropské orgány občanům. Občané nepochybně cíle Unie vcelku podporují, ne vždy však vidí souvislosti mezi těmito cíli a každodenní činností Unie. Chtějí, aby evropské instituce nebyly tak nemotorné a rigidní; především však chtějí, aby byly výkonnější a otevřenější. Mnozí si také myslí, že by se Unie měla víc věnovat jejich konkrétním starostem a nezasahovat detailně do věcí, které, jak ze samé jejich podstaty vyplývá, je lépe přenechat voleným zástupcům členských států a regionů. To někteří vnímají dokonce jako ohrožování vlastní identity. Ještě důležitější však je, že podle jejich názoru se až příliš často jedná nad jejich hlavami, a požadují větší demokratičnost.“ „Nejdůležitějším úkolem je tedy vyjasňovat, zjednodušovat a nastavit rozdělení kompetencí mezi Unii a členské státy tak, aby lépe odpovídaly výzvám, kterým EU aktuálně čelí. To může vést jak k proměně úkolů a misí, tak k upevnění existujících mocenských prvků. Nesmíme zapomenout na požadavek rovnosti členských států a jejich vzájemné solidarity.“ Deklarace z Laekenu o budoucnosti Evropské unie, 9/15/2001 Celé znění textu zde: http://www.vlada.cz/files/eu/dokumenty/lisabon/er_laeken_2001.pdf
Postup Konventu Konvent měl demokratickou legitimitu, z velké části sestával z poslanců členských států. Tento argument však přehlíží fakt, že poslanci v Konventu nebyli k tomuto úkolu zvoleni, a neměli tedy nezbytný mandát těch, které zastupují. Poslanci byli jednoduše delegováni národním nebo Evropským
- 21 -
parlamentem. Můžeme však konstatovat, že demokratická legalita vládních zastupitelů a zástupců Komise je na ještě nižší úrovni. Názory politiků Dva názory na Konvent Jean-Claude Junker monitoruje jednání Konventu z vnější pozice, David Heathcoat-Amory je dřívějším členem Konventu. „Posledních 20 let se zabývám evropskou politikou. Nikdy jsem však nebyl svědkem takového nedostatku transparentnosti a mysterióznosti uvnitř organizace, která odmítá demokratickou soutěž nápadů ještě v počátečních fázích jejich formulací. Konvent byl ohlašovaný jako veliká demokratická show. Nikdy jsem neviděl temnější temnou komoru než tento Konvent.“ Jean-Claude Juncker, Der Spiegel, 6/16/2003 „Skutečné diskuse [v rámci Konventu] se odehrávaly na Prezidiu, nebo mezi předsednictvem, sekretariátem a členskými státy v soukromí. Dokonce i pracovní skupiny [...] byly pravidelně přehlíženy, nebo byly jejich závěry ignorovány.“ David Heathcoat-Amory (člen představenstva House of Commons), www.v63.net/wellsconservatives/Newgraphics/the_european_constitution.pdf str. 33 Domníváme se, že nejvhodnějším nástrojem, které má schválit a realizovat evropskou ústavu, je ustavení, které svou legitimitu opírá o přímou demokratickou volbu. Byla to právě nepřímo vytvořený Konvent, který prohloubil vzdálenost mezi obyvateli EU a shromážděním. Dostatečným důkazem je fakt, že pouze nemnozí obyvatelé EU měli základní povědomí o faktu, účelu a významu konání Konventu. Tři měsíce poté, co byla jednání Konventu skončena, vědělo 38% občanů EU, že se uskutečnil. Je pravda, že zasedání Konventu byla přístupná veřejnosti a schválené dokumenty byly zveřejněny na internetu. Konvent však nerozhodl o žádné z dohod svobodným demokratickým hlasováním, rozhodnutí bylo záležitostí Výkonného výboru Konventu, který jednal za zavřenými dveřmi. Porady Výkonného výboru nebyly detailně zapisovány. - 22 -
V rámci jednání rozhodovalo pouze několik členů Výkonného výboru, v čele s předsedou Giscard d'Estaingem, který byl jmenován předsedy vlád, o přijetí nebo zamítnutí návrhů. Těmito rozhodnutími byl v diskusích Konventu ustanoven "konsensus" tak, že se nakonec pouze málo liší od diktátu shora. Během zasedání 11-členného Výboru nebyly dlouhé úseky simultánně překládány. Proto se mnoho dokumentů objevilo pouze ve francouzštině. Ve výsledku bylo několik členů Výboru vyloučeno z diskusí a odneslo si jen vágní dojem o jejich obsahu. A konečně, pokud jedná o hlavní části jednání, ta naprosto postrádala transparentnost, na kterou byla úmluva původně tak hrdá. Celkové řízení, během něhož vznikl návrh Ústavy, zůstalo zavřené před vnějšími pozorovateli, a dokonce i před samotnými členy Konventu. Také způsob sestavení Konventu nebyl vyvážený. Přítomni byli pouze členové politických seskupení zastoupených v Evropském parlamentu. Disproporčně zastoupeny byly také ženy. Jednání se uskutečnila pod značným časovým tlakem. Konkrétní znění Ústavy bylo předkládáno v průběhu jednání Konventu s velkým zpožděním a pouze po částech. Nediskutovalo se o podstatných částech návrhu, jako je například celá část III. čítající 321 článků z celkových 448, která je nejobsáhlejší částí spisu8. Základní podmínkou Konventu bylo však to, že třetí část nebude pozměněna.
Ratifikace návrhu ústavy Ratifikace euroústavy je zdánlivě demokratický proces, ve kterém hlasují zástupci národního parlamentu, respektive přímo občané daného státu. Vzhledem k rozhodnutí Evropské rady z června 2007, podle kterého by nová Smlouva o Ústavě o EU měla nahradit Návrh euroústavy, se výsledky dřívějších hlasování staly víceméně neplatné. Můžeme ilustrovat, že pouhé nastavení podmínek tak, aby zahrnovaly rozhodnutí většiny, nezaručuje, že tyto podmínky jsou demokratické, a ukazuje dále způsob, jakým se politické elity pokouší zmanipulovat proces, aby svým působením snáze dosáhly svých zájmů. 8
Srv. Andreas Wehr, „Europe without Democracy? The European Constitution Debate . Conclusions, Critique and Alternatives“, Köln 2004
- 23 -
Ratifikace euroústavy byla nastavena tak, aby referendum proběhlo v 9 z 25 členských států, v ostatních případech probíhá schvalování parlamentním hlasováním – a to i tam, kde se většina populace a političtí experti vyslovili pro konání referenda. V Německu se například (podle výsledků několika výzkumů veřejného mínění) 80% občanů vyslovilo ve prospěch referenda. V květnu 2005 dolní komora Bundestagu zamítla výraznou většinou (96% hlasů proti) parlamentní návrh, který by býval umožnil konání referenda. Jen stěží si lze představit větší rozpor mezi občany a jimi volenými zástupci. Referenda a parlamentní hlasování se měly odehrávat paralelně, nikoli v časovém horizontu cca 2 let. Důsledkem časové posloupnosti je vzájemná provázanost výsledku rozhodování a možnost ovlivnit pořadí hlasování tak, aby nebylo politicky neutrální. Tím roste politický tlak individuálních států. Proces ratifikace se tedy obrací proti základním demokratickým standardům. V žádném federativním politickém uspořádání nepřichází v úvahu, aby byly uspořádány volby nebo průzkum veřejného mínění postupně v jednotlivých státech federace a pak zveřejněny výsledky odděleně pro jednotlivé státy. Empiricky jsme testovali hypotézu, že souslednost termínů ratifikace euroústavy byla významně strategicky naplánována, a nejedná se tedy o náhodnou volbu, která by zajišťovala maximální nezávislost výsledku. Očekávali jsme přitom, že relativně pozdní termín ratifikace závisí na dvou faktorech: 1. způsob ratifikace (čistě parlamentní nebo referendum) 2. míra přijetí euroústavy relativní částí dané populace (zdrojem průzkumy veřejného mínění) Výsledky, které jsou zaznamenané v následujícím grafu, nezamítají předpoklady, které jsme měli: v zemích, kde byla míra souhlasu s euroústavou relativně slabá, byl deadline ratifikace stanoven později. Nezamítli jsme ani hypotézu zvýšeného politického tlaku na občany v zemích, kde se ratifikace odehrávala formou všeobecného hlasování: země s právem referenda byly v časové sekvenci ratifikačního procesu také umístěny až na chvost etapy schvalování. Vysvětlujeme tento faktor předpokladem, že touto dobou již většina států schválí návrh v parlamentu, a pravděpodobnost zamítnutí Návrhu ústavy v referendu se tak sníží. Strategicky lze vysvětlit i vychýlení dat vzhledem k tomuto pravidlu: Čtyři země s plánovaným termínem konání referenda ukázaly
- 24 -
větší ochotu populace vyjádřit se ve prospěch návrhu, oproti zemím, kde nejzazší termín konání referenda nebyl nastaven. V několika státech, kde občané rozhodovali o euroústavě v referendu, nasadily národní vlády všechny své exekutivní nástroje k tomu, aby ovlivnily souhlasný výsledek referenda. Finanční rozpočet určený na veřejnou debatu nedostatečně podporoval kritiky euroústavy: v porovnání s nimi obdrželi zastánci Návrhu euroústavy 10-krát vyšší vládní dotace. Vlády nadto zvýšily tlak na vlastní občany, aby hlasovali pro Návrh. Na základě těchto pokusů o manipulaci se můžeme oprávněně tázat po demokratické legitimitě výsledků referend, kde bylo hlasováno o návrhu euroústavy. Ve všech evropských zemích bylo mediální pokrytí kauzy jednostranné. Debaty, které by srozumitelně kritizovaly evropskou orientaci německé vlády, se odehrály v Německu pouze zřídka. Během setkání byla jasně omezena možnost lidu vyjádřit své rozhodnutí.
- 25 -
Sloupce v této tabulce ukazují míru souhlasu obyvatelstva s Evropskou ústavou (v procentech) v různých členských státech. Plné sloupce znamenají ratifikaci parlamentem, šrafování eventuelní možnost konání referenda. Strategický plán, na základě kterého byla sestavena posloupnost ratifikačního procesu, zahrnuje tři hlavní aspekty: 1. Státy se slabou podporou euroústavě jsou umístěny v časové posloupnosti více vpravo na ose x (horizontální), za státy se silnou podporou. 2. Země s pevně stanoveným datem referenda byly umístěny za státy, kde probíhá ratifikace pouze parlamentní cestou. 3. Souhlas s euroústavou ve 4 státech s pevným datem konání referenda je větší než v 6 státech, kde datum referenda ještě nebylo stanoveno.
Metodologie: Statistické testování těchto tří aspektů Statistická analýza: 1. Korelace souhlasu a fixovaných dat referenda: Spearman r = -.50, p= .01;. Země s pevným datem postaveny na stejnou úroveň. 2. Korelace mezi pořadím pevných dat a ratifikačními procedurami: Spearman r = .52, p = .008. Faktor přijetí euroústavy a faktor ratifikační procedury jsou navzájem nezávislé a vyrušují samy sebe, protože obě ratifikační procedury nejsou statisticky odlišné ve své střední hodnotě (s referendem: 64.3%; bez referenda: 67.9%); T-test na nezávislé náhodné soubory, p = 0.40). 3. Rozdíl ve středních hodnotách je statisticky významný: referenda se stanovenými termíny: 73%, referenda bez stanovených dat: 58.5%, T-test pro nezávislé náhodně vybrané soubory, p = 0.02). (Zdroj: Data souhlasu Eurobarometer 62, Podzim 2004; souslednost časového rozvrhu dle Internet: web CAP: Center for Applied Policy Research , Munich, December 2006. Software: SPSS 13.0.) Veřejná diskuze, která následovala po referendech ve Francii a v Nizozemí, byla podobně jednostranná ve zbytku EU. Nejčastěji zazněla otázka, jak se má rozumět rozhodnutí většiny občanů proti Ústavě pro Evropu. Málokdo se zajímal, jakým způsobem bylo dosaženo většinového rozhodnutí - 26 -
pro euroústavu ve Španělsku. Závěrem této předem zaujaté diskuze bylo prohlášení, že „ne“ euroústavě je iracionální akt těch občanů, kteří nebyli o euroústavě informováni dostatečně. „Ano“ je potom projevem uvážlivého a osvíceného rozhodnutí. V rámci analýz francouzského referenda média a téměř všichni politici opakovaně zdůraznili, že hlasování bylo rozhodnutím silně motivovaným vnitrostátní politikou – občané prostřednictvím referenda jen ventilovali svůj nesouhlas se Chiracovou vládou. Pokud zpozorníme, zjistíme, že francouzská veřejnost debatovala o návrhu euroústavy velmi podrobně – během pozorovaného období se prodalo na milion titulů týkajících se předmětu – a že takto vedená argumentační linie musí být zpochybněna. Smutný výsledek Proces vytváření a ratifikace Ústavy pro Evropu sotva může sloužit jako průkazný důkaz demokraticky vedené evropské politiky. Bylo navázáno spíše na samotnou podstatu nedemokraticky spravované komunity. Občané byly po dlouhá časová období nedostatečně informováni o etapě tvorby a schvalování Ústavy. Během Konventu se Předsedající výbor snažil prosazovat své nápady, aniž by byly procedury dostatečně transparentní. Výsledek usnesení Shromáždění byl potom dodatečně změněn na Mezivládní konferenci. Během období schvalování se občanů nikdo příliš neptal. V případě referenda využila demokratická elita svého vlivu nedemokratickým způsobem. Všeobecně lze tvrdit, že ratifikační proces byl ovládán ústředními vládními institucemi, a že se naprosto nejedná o výraz svobodné vůle lidu. Selhal tedy i tento pokus o vytvoření Demokratické Unie. Jak vznikla Lisabonská smlouva: vpřed do minulosti Po zamítnutí euroústavy ve francouzském a nizozemském referendu se „projekt Evropy“ otřásal hlubokou vnitřní krizí. Hlavy států a předsedové vlád se rozhodli znovu promyslet celou záležitost a zotavit se postupně z rány, která byla projektu zasazena. Až dva roky poté, na summitu konaném u příležitosti 50. výročí EU, bylo konečně jasné, jak bude vše pokračovat. V březnu 2009 hlavní představitelé států a vlád přijali závazek, že nová euroústava nabude právního účinku do ledna 2009. Tato ústava má v nejbližším období zahrnout podstatné - 27 -
změny, které zjednoduší celkové fungování EU. Rychle byla zorganizována nová Mezivládní konference. Během portugalského předsednictví v radě EU byla odsouhlasena Reformní smlouva, která byla jako „Lisabonská smlouva“ podepsána 13.prosince 2007 hlavními představiteli členských států. Ústava zadními vrátky Obsah Lisabonské smlouvy je takřka shodný s obsahem smlouvy, kterou zamítli Francouzi a Nizozemci jako Smlouvu o Ústavě. Ve většině částí se jedná o symbolické změny, které se mají za úkol odstranit jakékoli pochybnosti o budoucnosti EU jako „Evropského superstátu“ . Hlasy politiků Lisabonská smlouva: Euroústava v přestrojení Značnou podobnost mezi Lisabonskou smlouvou a Smlouvou o Ústavě pro Evropu (dvakrát zamítnutou v referendu) nepotvrzují jen srovnávací analýzy, ale také hlavní představitelé členských zemí a osoby zabývající se návrhem této smlouvy: "Základy ústavy jsme z velké části zachovali. To je fakt.“ Angela Merkel (spolkový kancléř SRN), «v deníku Daily Telegraph», 2. června 2007. "Poslední trikem je uchovat část změn z Ústavní Smlouvy rozdělením do několika textů. Největší inovace by se tak prostě staly doplňky ke smlouvám z Maastrichtu a Nice. O textech se jako o celku bude hlasovat v národních parlamentech. Mínění veřejnosti povedeme k tomu, aby přijalo návrhy, které se mu neodvažujeme představit „přímo“. Valéry Giscard d'Estaing (předseda), «Le Monde », 14. června 2007 a" Sunday Telegraph ", 1. červenec 2007 "Pokud toto je druh dokumentu, které se mezivládní konference chystá produkovat, jakýkoli předseda vlády může předstoupit před Poslaneckou sněmovnu a říci: "Podívej, vidíš, je to absolutně nečitelné, typická Bruselská smlouva, nic nového, nepotřebujeme kvůli tomu referendum.“ Giuliano Amato (místopředseda Konventu), zaznamenaly Open Europe, Centrum pro evropskou reformu. Londýn, 12. července 2007
- 28 -
Ve značně rozsáhlých částech Lisabonské smlouvy je původní text Ústavní smlouvy citován slovo za slovem. Oba dokumenty mají přibližně 63 000 slov. Počet shodných článků je přibližně 192, dalších 55 článků mají stejné nebo podobné znění. Vyčíslení zpracoval britský think-tank Open Europe9. Mnoho dalších komparativních analýz potvrdilo domněnku o identitě dokumentů. Výsledkem je smlouva, která sice podstatně pozměňuje obě základní smlouvy, Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU) i Smlouvu o Evropské unii (SEU), ale není schopná je propojit v jediném srozumitelném dokumentu. Lisabonská smlouva je pochopitelná pouze tehdy, pokud je studována paralelně s SFEU a SEU. Požadavek větší transparentnosti už nemůže být více zpochybněn. Stav ratifikace v členských zemích EU Lisabonská smlouva má být ratifikována všemi členskými státy do konce roku 2008. Výsledek irského referenda však činí tento předpoklad nereálným. Dokonce i v Dánsku, kde se konalo referendum o Maastrichtské smlouvě a přijetí Eura a kde se tedy výsledek dalšího referenda zdál jasný, udělali představitelé státu vše pro to, aby se referendum neuskutečnilo. Guilano Amato ve svém vyjádření (viz předchozí rámeček) ukazuje, že politické elity dají v sázku cokoli, aby bylo Lisabonské smlouvě přitakáno bez interference lidu. Francie, Litva, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Portugalsko, Rumunsko a Slovensko. Rumunsko, Řecko a Velká Británie podnikly již všechny kroky nutné k ratifikaci. Španělsko, Litva, Belgie a Nizozemí chybí ke schválení pouze několik kroků, musí složit ratifikační listinu v Římě. Německo, Polsko, Kypr a Finsko čekají, až bude smlouva podepsána prezidentem. Ve Francii byla Ústava byla pozměněna pouze proto, aby se nemuselo konat nové referendum. I přes to, že 81% Francouzů se vyslovilo pro referendum, jak ukazují výsledky výzkumu veřejného mínění pro Open Europe z počátku roku 2007. 4. února 2008 odhlasoval francouzský Senát širokou většinou zařazení následující věty do francouzské verze Smlouvy: „Francie může být částí EU na základě podmínek ustavených Smlouvou z 13. prosince 2007, která pozměňuje Smlouvu o EU a Smlouvu o založení EU.“ Podle 9
Srovnání viz http://www.openeurope.org.uk/reserach/comparative.pdf. Srovnání v němčině a dalších jazycích zajišťuje Centrum for European Politics.
- 29 -
francouzského deníku Humanité se ještě v únoru téhož roku 59% Francouzů vyjadřovalo ve prospěch referenda, tento fakt však nezastavil francouzského ministerského předsedu od podpisu Lisabonské smlouvy. V Německu byla Lisabonská smlouva schválena parlamentem přesně 23.5.2008, ve výroční den, kdy vstoupil v platnost „Německý základní zákon“. K podpisu Smlouvy prezidentem však nedošlo, protože Smlouva byla předložena k prozkoumání německém soudu, a za těchto podmínek odmítl prezident smlouvu podepsat. Lisabonská smlouva byla vypracována během německého předsednictví, ale přesto na ni byla vznešená pochybnost o protiústavnosti. Peter Gauweiler, člen KSU, požádal soud o přezkoumání. Případ se rozhořel hlasování obou komor Německého parlamentu o Lisabonské smlouvě. Aby nebyl ohrožen proces ratifikace, německá kancléřka Angela Merkel se rozhodla novelizovat německý Základní zákon, kde ke schválení potřebuje souhlas 2/3 členů obou komor. Podle průzkumu, který provedla Forsa pro Mehr Demokratie v roce 2007, 82% německé populace jsou toho názoru, že evropští občané by měli mít právo rozhodovat přímo o přijetí Evropské ústavy. Ve Velké Británii se ministerskému předsedovi Gordon Brownovi podařilo prosadit Smlouvu. Labour party v čele s dřívějším ministerským předsedou Tonym Blairem Britům všelidové hlasování slíbila, 5.března 2008 House of Commons možnost referenda zamítl. Podle britských vládních kruhů se LS nepodobá Ústavní smlouvě a nepředstavuje sebemenší ohrožení suverenity Spojeného království, přestože německá spolková kancléřka otevřeně připustila podobnost obou dokumentů. Stuart Wheeler zažaloval vládu za nedodržení slibu, ale svůj spor prohrál. Polským parlamentem prošlo hlasování o Lisabonské smlouvě jen s drobnějšími obtížemi. Po irském „ne“ Lisabonské smlouvě prohlásil polský prezident Lech Kaczyński, že by se nepodepsal pod smlouvu, která je fakticky „mrtvá“. Po setkání se svým francouzským protějškem Nicolasem Sarkozym obrátil polský prezident o 180 stupňů a slíbil, že nebude blokovat proces ratifikace Lisabonské smlouvy. Ke schválení chybí jeho podpis. Ve Finsku žádají autonomní ostrovy Åland výměnu souhlasu ratifikace smlouvy v parlamentu za vládní koncesi. Finové se zdráhají, ačkoli schválení smlouvy v Ålandském parlamentu není pro finskou ratifikaci zcela nutná. Dokument prošel finským parlamentem 11. června 2008, Ålandský parlament bude hlasovat na podzim 2008.
- 30 -
V České republice se Lisabonskou smlouvou zabývá Ústavní soud na doporučení senátu. Ústavní soud má přezkoumat, zda Lisabonská smlouva nenarušuje základní články Ústavy, a to čl. 1(1), 9(2) a 10 o uchování suverenity České republiky jakožto jednotného demokratického právního státu a přenosu kompetencí. Ústavní soud by měl zveřejnit výsledek na podzim 2008. Smlouva pak bude muset být schválena oběma komorami parlamentu, z nichž senát je k evropskému projektu skeptický. Český prezident Václav Klaus prohlásil po irském „NE“ Lisabonskou smlouvu za mrtvý dokument. Přes jasně euroskeptický postoj přesto není zcela jisté, že by po schválení Smlouvy v obou komorách prezident Smlouvu nepodepsal. Příběh irského referenda V Irsku je ústavou uložená povinnost konat referenda o všech evropských smlouvách. V roce 1987 obžaloval Raymond Crotty irskou vládu v záležitosti Zákona jednotné Evropě, kde požadoval potvrzení svrchovanosti irského lidu tak, že každá příští změna v irské ústavě bude podmíněna všeobecným souhlasem v referendu. Proto se v Irsku konalo referendum o Lisabonské smlouvě. Irsko odmítlo Lisabonskou smlouvu ve veřejném referendu, kde smlouvu zamítlo 53,4% hlasujících, souhlas se Smlouvou vyjádřilo 46,6% voličů. Volební účast byla 53%. Irsko bylo jedinou zemí, kde se referendum uskutečnilo, neboť Lisabonské smlouvě byl přiznán prakticky stejný status jako Evropské ústavě. Ze šesti politických stran zastoupených v Dáil – irském parlamentu- pouze jediná, Sinn Féin, prosazovala zamítnutí smlouvy. NE Lisabonské smlouvě požadovaly také další skupiny, jako Libertas, Lidové hnutí, Sbor PANA, Socialistická strana, Coir, a mnoho dalších. Výsledek hlasování v parlamentu se zdál předem jasný, protože nejsilnější strana koalice i opozice se vyjadřovaly ve prospěch smlouvy. Na obou politických stranách se kromě jasných faktů se roztočilo kolo polopravd a lží. Po skončení referenda se v médiích objevovaly analýzy, proč byla smlouva zmítnuta. Mezi možnými důvody se objevovaly i témata jako potraty nebo branná povinnost. Podle výsledku bleskového výzkumu veřejného mínění provedeného Eurobarometru z 18. června 2008 uvedli respondenti mezi hlavními důvody nepochopení obsahu smlouvy a obranu irské identity.
- 31 -
Po oznámení výsledků referenda požadovali evropští političtí lídři, aby Irsko hlasovalo znovu. „Ne“ bylo nepřijatelné. Hlavní otázkou nebylo jak zlepšit fungování Evropské unie respektováním hlasu lidu, ale jak institucionálně zajistit opakování referenda. Opětovné konání referenda v Irsku bylo odloženo na podzim 2009. Irská vláda nejdříve chtěla, aby se referendum konalo v červnu 2009, před volbami do evropského parlamentu, ale výsledek výzkumu veřejného mínění ukázal, že Irové se dvojích voleb obávají. Výzkum veřejného mínění zadaný think tankem Open Europe ukázal, že 70% dotázaných lidí bylo proti opětovnému konání referenda, a kdyby muselo hlasovat znovu, 62% z nich by opět hlasovalo proti Lisabonské smlouvě10. Evropský parlament pravděpodobně nebude respektovat výsledek irského referenda Přestože ještě nebyla ustavena pevná data pro ratifikaci, Evropský parlament (EP) se sešel 20.února 2008, aby hlasoval o LS. Jako iritující lze nicméně označit slyšení, které se uskutečnilo ještě ten samý den před samotným setkáním EP: jedná se o tzv. „Zprávu Corbett-de-Viga o Lisabonské smlouvě“, v rámci které byl požadován závazek EP k respektování výsledku referenda v Irsku. Přesto EP zamítl tento návrh širokou většinou (499 ne, 129 ano, 33 absencí). Tato epizoda má pouze symbolický význam, představuje každopádně skandál nejvyššího stupně. Instituce EU jsou vázány uznat platné ratifikační procesy v členských státech jako právně závazné, toto gesto je však navíc znakem arogance vůči občanům Irska i vůči občanům celé EU. Jsme svědky přetvářky, a ta je patrná i ve slovech předsedy Potteringa, který hlasování o LS komentoval takto: „ O Reformní smlouvě jste rozhodli rozhodující většinou. Toto je výraz svobodné vůle lidu, kterou reprezentujete. Upřímně vám gratuluji k tak přesvědčivému výsledku. Evropský parlament zastupuje evropský lid.“
10
Red C Research, 21.7.-23.7. 2008, http://www.openeurope.org.uk/research/redc.pdf
- 32 -
Kapitola 2 Politický systém EU – Neproniknutelná síť Evropská unie postupný schvalováním novelizovaných smluv vytvořila právně nesrozumitelný systém. Tohoto systému veskrze řízeného politickou mocí, se účastní členské státy, regiony, centrální evropské instituce a sami občané. V této změti je těžké určit, kdo a jakým způsobem přebírá zodpovědnost za politické jednání, kdo má opravdovou moc ovlivnit jednání. Evropská unie jako politické společenství byla založena Maastrichtskou smlouvou. Předtím existovalo Evropské společenství (ES), které jakožto primárně ekonomické společenství usilovalo o existenci jediného společného trhu. S Maastrichtskou smlouvou bylo ES, rozšířené o společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a policejní a soudní spolupráci, zastřešeno pod hlavičkou EU. Tyto tři oblasti jsou základem tzv. pilířové struktury, která nese střechu politické jednoty (EU). Prvním sloupem je Evropské společenství (ES), kde jsou vytvářeny všeobecně závazné politiky, determinované např. evropskými institucemi: Rada ministrů, Evropský parlament a Evropská komise. Tento sloup zahrnuje všechny oblasti politiky, které jsou v nejširším významu spojeny s existencí jednotného trhu, a dále s hospodářskou a měnovou Unií, celní unií, evropským právem o volné soutěži, společnou zemědělskou politikou a s mnoha zemědělskými oblastmi, které jsou pouze částečně integrované. Kompetence EU týkající se prvního sloupu byly ustanoveny „Smlouvou zakládající Evropské společenství“. Druhý pilíř je tvořen společnou zahraniční a bezpečnostní politikou. Politiky této oblasti jsou určovány vládami členských zemí a koordinovány v rámci EU. Hlavní instituce EU, především Evropský parlament, nemají na tuto oblast prakticky žádný vliv. Jádrem třetího sloupu je policejní a justiční spolupráce v trestních věcech a spolupráce při předcházení a potírání rasismu a xenofobie. Podobně jako v případě druhého pilíře jsou politiky určovány vládami členských států a koordinovány na evropské úrovni. Kompetence a aktivity druhého a třetího sloupu a požadavek institucionální spolupráce jsou právně zakotveny ve Smlouvě o Evropské unii (SEU).
- 33 -
Politická výstavba současné EU podrývá demokratičnost procesu formování, protože více kompetencí zůstává na evropské úrovni, a decizní sféra má na druhé straně čím dál méně demokratické legitimace. Vlády členských států a především byrokratický aparát mají velký vliv na unijní politiku, zatímco naopak přímo voleným národním parlamentům byl vymezen velmi malý prostor k manévrování. Občané jsou systematicky vyloučeni z rozhodovacího procesu, a zůstávají tak bez možnosti přímo ovlivňovat politiku. Celá situace je ještě horší v důsledku nedostatečného přihlížení k požadavkům Listiny základních práv.
2.1 Vnitřní dynamika rozšiřování pravomocí Na veřejnosti se běžně objevuje názor, že klíčové instituce v Bruselu jsou zodpovědné za vše a za každého v Evropě. Tento dojem posilují směrnice o mírách hasičských helem, biometrických pasech, nařízení o výši a délce zaměstnaneckých dovolených a speciálních příspěvků. Faktem zůstává, že členské země v průběhu evropské integrace posouvají své politické pravomoci na evropskou úroveň – často dokonce mimo původně zamýšlený rozsah. Přidružené rozhodování skutečného vládce – lidu – se často odehrává v předsálí, zatímco se zvyšuje množství a šíře kompetencí, které podle našeho chápání demokracie nejsou na úrovni institucí EU dostatečně legitimní. Ve skutečnosti má možnost demokratické kontroly smysl jen tehdy, když jsou občané schopni ovlivňovat politiku podle toho, jak si přejí (responsivita). Čím větší EU je, tím pravděpodobněji bude vliv malých společenství uvnitř Unie – ať jsou jimi komunity, regiony nebo státy – na celkové směřování slabší. Právo občanů na sebeurčení může být posíleno pouze ustavením nejzákladnějších politických kompetencí na maximálně možné decentralizované úrovni. Tak bude zastaven proces oslabování demokracie v EU. Pravomoci EU: Unie pro každého a pro všechny EU může na základě již schválených dohod jednat aktivně v takřka všech sférách politiky. Lisabonská smlouva evropské pravomoci dále rozšiřuje a rozděluje je do tří kategorií podle stupně zásahu EU. Kategorie - 34 -
evropských kompetencí jsou rozlišeny na „výlučné pravomoci EU“, pravomoci „sdílené se členskými státy“ a „opatření na podporu nebo doplnění činnosti členských států“. Toto rozdělení je pouze systematizací, kategorie jsou ustaveny v již existujících smlouvách. Výlučné pravomoci EU sestávají čistě ze zákonodárných kompetencí a v oblastech, které jsou ve výlučné kompetenci EU, pozbývají členské státy samostatnou zákonodárnou pravomoc: jedná se o oblasti hospodářské soutěže, celní unie, měnové politiky pro státy eurozóny a společné obchodní politiky. Oblasti sdílené pravomoci zahrnují většinu nejvýznamnějších evropských politik: vnitřní trh, některé stránky sociální politiky, hospodářská, sociální a územní soudržnost, zemědělství a rybolov, ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitele, dopravu a energetiku, transevropské sítě, některá témata v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci aj. Teoretické vymezení sdílených pravomocí je problematické: členské státy mohou spravovat vlastní pravomoci, dokud ES nezačne v určité konkrétní oblasti jednat (například vydáním právního aktu). Tímto okamžikem přechází jejich výkon na ES v rozsahu převzetí, přičemž ho členské státy současně pozbývají. Opatření na podporu nebo doplnění činnosti členských států (paralelní pravomoci) zahrnují oblasti průmyslu, vzdělávání a přípravy na povolání, kultury, občanské ochrany a turismu. Spočívají v principu současného výkonu pravomocí jak ES, tak členskými státy. Všechny zúčastněné subjekty jsou povinny jednat v zájmu celku. EU může nicméně mechanismy politické koordinace ovlivnit legislativu členských států tak, aby její síla nebyla umenšena.
- 35 -
Background Jak EU kompetence podrývají demokracii (v číslech) Spolkové ministerstvo spravedlnosti srovnalo počet právních aktů Spolkové republiky Německo s počtem právních aktů Evropské unie v letech 1998 - 2004. Výsledek: 82% vychází z Bruselu, pouze 18% z Berlína. 82% Přímo uplatnitelné předpisy EU (regulace) a nepřímo
uplatnitelné předpisy EU (direktivy) pro SRN 18% Zákony schválené Bundestagem (Dolní komora německého parlamentu)
"Údaje ze Spolkového ministerstva spravedlnosti hovoří jasně: největší část ze současných právních předpisů v Německu byla dohodnuta mezi Radou Ministrů (zástupci členských států v Bruselu), a nikoli v německém Parlamentu. A každé nařízení, které je přijato německou vládou v Radě ministrů, musí být v Bundestagu zařazeno do německého zákoníku. Ústava předpokládá, že parlament působí jako ústřední aktér při utváření politického společenství. Proto si musíme položit otázku, zda Německo může ještě stále být bezvýhradně nazýváno parlamentní demokracií." Roman Herzog (bývalý německý spolkový předseda) a Lüder Gerken (ředitel Centra pro evropskou politiku), in: Die Welt, 13. ledna 2007. Všechny politické oblasti, stranou oblastí zmíněných výše, jsou subjektem politické legislativy. Významným nedostatkem této klasifikace evropských pravomocí je fakt, že nestanovuje jasnou a závaznou hranici mezi EU a členskými státy, ačkoli tyto pravomoci měly tvořit jednoduchý systém, který by měl umožnit lepší orientaci v legislativě. Lze však objevit řadu dalších nedostatků. Pokud hovoříme o sdílených pravomocech, potom se zdá, že rozdělení pravomocí na pravomoci čistě nadnárodní a pravomoci členských států je vyvážené. Evropská unie má ve skutečnosti precedens dle relevantního článku (čl.2, odst.2 SFEU), kde se říká: „Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět
- 36 -
vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.“11 EU může v jakémkoli bodě nahradit jednání členských zemí. Ve skutečnosti má EU čistě zákonodárnou pravomoc v těchto oblastech. Toto pravidlo vzniklo na základě příkladu povstávajícího z německého ústavního práva a v Německu uspíšilo centralizaci pravomocí (Srv. čl. 72 odst.1 Základní ústavní zákon) EU má spíše respektovat hranice pravomocí, které na ni byly přeneseny z moci schválených dohod. Je třeba se tedy vyhnout tomu, aby byla úplná pravomoc, nebo pravomoc pravomoci, plně přenesena na EU. Tento chvályhodný odstavec je v praxi obejit mnoha obecnými dovětky a pouhou skutečností, že stupně kompetencí jsou formulovány pouze vágně. Rozhodnutí o záležitostech, které se netýkají jednotného vnitřního trhu, byly přijaty na základě pravomoci požadující sjednocení vnitřního trhu. (čl.95 Smlouvy o Evropském společenství, nyní čl. 144 SFEU). Sféra zaměstnanosti a trhu práce jsou pouze okrajovými částmi pravomocí EU, avšak mohou být ovlivněny stejně hluboce zákony týkajícími se vnitřního trhu, tak jako pravidly o hospodářské soutěži. Jako příklad mohou sloužit zákony o službách zjednodušující volný bezcelní pohyb služeb. Tyto předpisy se dotýkají mnoha národních regulí o dalších politických oblastech, jakou je již výše zmíněná oblast zaměstnanosti a pracovního trhu. Právní akty musí být korespondovat s předem stanovenými podmínkami hlavních směrů. EU tímto způsobem daleko přesahuje jí svěřené právo v oblastech, ve kterých postrádá dostatečné pravomoci, a nahrazuje tedy národní regule členských zemí. Dalším příkladem, který dokládá jasné zneužití článku o jednotném vnitřním trhu, je vydání direktivy o EU uchovávání dat. Evropský soudní dvůr vymezil platnost čl. 114 SFEU tak, že tato právní úprava nedává jednoznačnou pravomoc regulovat vnitřní trh, tj. ne vše, co je určitým způsobem spojeno s oblastí vnitřního trhu, spadá do jeho kompetence (v rámci rozhodnutí o direktivě o reklamě na tabákové výrobky). Právní úpravy vydané ES, jako například direktiva o uchování dat, jsou postaveny přesně na tomto článku. Direktiva o uchování dat měla být raději projednána v rámci třetího pilíře EU (Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) , ale tato cesta by pravděpodobně byla komplikována nesouhlasem Nizozemí. 11
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:CS:PDF
- 37 -
Rozšiřování kompetencí a jejich malá přehlednost jsou polem, kde si evropští úředníci a politici mohou přihrát významné body. Záležitostí, které podléhají regulacím, ve skutečnosti nemusí být standardizovány v rámci celého evropského prostoru, standardizace je pouze důsledkem bezbřehé vůle k regularizaci. Rozšíření výkonu pravomocí po Lisabonské smlouvě Další rozšíření pravomocí EU je jedním z hlavních důsledků úspěšné ratifikace LS. Sedm nových politických oblastí bude postoupeno na úroveň EU regulace (energetika, civilní ochrana, správní spolupráce, humanitární pomoc, sport a vesmírný program cest do vesmíru) a EU může v těchto oblastech zasahovat s různou mírou oprávnění (čl. 4 a 5 SFEU). V případě energetiky, která je klíčovou politickou oblastí z ekonomických i environmentálních důvodů, se jedná o sloučení politik, a tedy evropeizaci. Společná obchodní politika, která spadala mezi sdílené pravomoci EU a členských států, připadá nově mezi výlučné pravomoci EU (čl. 3 SFEU). Přímé investice mimo vnitřní trh se poprvé stávají součástí evropské kompetence. Tímto způsobem pozbývají členské státy právo uzavírat smlouvy o investicích s ostatními státy nezávisle na EU. Pravomoc EU byla rozšířena i na citlivé oblasti intelektuálního vlastnictví a služeb (čl. 204 SFEU). Záměna slova v obsahu článku mívá dohru v podobě hlubokých změn podstatných dodatků. Například část LS týkající se armádní politiky říká, že unijní politika „vede k“ společné politice obrany (čl. 34 SFEU). Ve Smlouvě z Nice je však uvedeno, že společná obranná politika „může“ vést ke společné politice (čl. 20 SFEU). Rozdíl mezi oběma formulacemi je významný. S LS se EU zavazuje vytvořit systém společné obrany – tedy Evropskou armádu – zatímco dosavadní smlouvy uvažovaly o této alternativě jako o jedné z možných voleb. Evropeizace začala probíhat i v těch oblastech, kde mají členské státy dosud výlučnou pravomoc. Příkladem je hospodářská politika, která byla včleněna do evropského práva v roce 1992. V LS (čl. 99 SEU) zůstává hospodářská politika v pravomoci členských států. Státy mají nicméně uvažovat o hospodářské politice jako o věci veřejného zájmu a při vytváření politiky spolu úzce spolupracovat. Vzájemné nezávislé ekonomické politiky členských států jsou v souladu s evropským zákonem neudržitelné. Evropská - 38 -
rada ustavila princip vzájemné kontroly (multilateral surveillance) hospodářských politik jednotlivých států. V případě porušení daných principů je členský stát varován a je mu vydáno doporučení, jak správně nastavit svoji hospodářskou politiku. Po schválení LS výrazně vzroste počet politických oblastí, kde bude rozhodnutí dosaženo kvalifikovanou většinou (prostřednictvím nově přiznaných pravomocí, nebo nahrazením jednomyslnosti v Radě). Nové oblasti čítají (na základě jednotlivých sčítacích procedur) nejméně 40 (oficiální zpráva britského výboru House of Commons), více než 44 (Centrum pro Evropskou politiku), nebo nejméně 60 (Open Europe) a dokonce 68 (JensPeter Bonde na www.bonde.com). EU byla na základě Maastrichtské smlouvy vybudována na třech základních pilířích: Evropském společenství, Společné bezpečnostní a obranné politice (SBOP) a Policejní a justiční spolupráci v trestních záležitostech. Druhý a třetí pilíř jsou dosud regulovány na základě mezivládní spolupráce, tj. spoluprací národních vlád členských států12. Při schvalování platí pravidlo jednomyslnosti, ale schválený zákon se nestává automaticky právním precedentem. EU nemá žádnou právní subjektivitu a nemůže tedy uzavírat mezinárodní smlouvy týkající se daných politických oblastí SBOP tak, aby byly závazné pro členské země. LS ruší dosavadní pilířovou strukturu EU a ustavuje právní subjektivitu EU závaznou napříště v rámci prostoru EU (čl. 47 SEU). EU bude moci uzavírat smlouvy v rámci Světové obchodní organizace, které budou precedenty vnitrostátním zákonům a ústavám. Také schvalování zákonů v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky se bude napříště odehrávat napříč právním pořádkem členských států. Tento precedens není nicméně v LS přímo uveden. Byl sice součástí pozměňovacího návrhu Smlouvy o Evropské ústavě, ale je zakotven v deklaraci, která poukazuje na relevantní judikaturu č. 17 Evropského soudního dvora, která se týká právních precedentů. Původní rozdíl mezi pilíři bude ve výsledku smazán posílením LS. Mimořádná jednotící síla evropeizace zasáhne původně třetí sloup, který se týká Policejní a justiční spolupráce v trestních záležitostech a jenž lze chápat jako základ svrchovanosti státu.
12
Zmínka o komunitarizaci implikuje tento posun od mezivládního konsensu směrem k rozhodnutí vládní většiny/parlamentu. Původní stav je nicméně také nedemokratický.
- 39 -
Existují tedy možnosti společné aktivity EU v záležitosti zahraniční politiky. Evropské pravomoci se však budou výrazně dotýkat také vnitrostátních záležitostí a soudnictví. V této oblasti byla zprůchodněna možnost rozhodování většinou, naopak výrazně umenšena možnost, že členský stát může přednést novou právní úpravu k projednání. Evropský soudní dvůr svěřil úplnou kompetenci týkající se téměř všech oblastí spravedlnosti a vnitřních záležitostí a založil nový úřad Evropského veřejného žalobce (čl. 86 SFEU). Navíc existuje v Evropské radě Výbor, který má „podpořit a posílit“ (čl. 71 SFEU) operativní spolupráci na poli vnitřní bezpečnosti. Poprvé bude také vytvořena společná azylová politika (čl. 78 SFEU). Za zmínku stojí také integrace Evropské trestního zákona, který definuje 10 trestních činů. Kompetence EUROPOLu byly také podstatně rozšířeny (čl. 88 SFEU). Subsidiarita v EU: omezení moci Proces sjednocování Evropy znamená postoupení rostoucího množství politických oblastí mezi kompetence EU. S prohlubováním tohoto procesu se přirozeně více ozývají hlasy požadující omezení centralizace výkonu moci. Proto se stal princip subsidiarity součástí preambule Smlouvy o EU v roce 1993 (Maastrichtská smlouva) a také součástí samotného textu Lisabonské smlouvy. Princip subsidiarity v Ústavním zákoně stanovuje, že povinnosti a pravomoci v rámci národního celku by měly být převzaty nejmenšími možnými celky, např. občanskými sdruženími, iniciativami, organizacemi nebo komunami. Pokud není možné vyrovnat se s úkolem na nejnižší úrovni, potom by měl tento úkol být postoupen na vyšší úroveň, tj. regionální, federální nebo národní. Menší samosprávní nebo organizační celky mohou jednat přednostně, vyšší celky jsou povinovány poskytovat pomoc a asistenci. Výslovně to znamená zajistit propojení civilní a politické sféry a zabránit zbytným centralizujícím regulacím. Pokud budeme aplikovat tuto myšlenku na úroveň EU, potom je princip subsidiarity chápán jako právně závazný princip, který garantuje kontrolu a omezení výkonu pravomocí. Na evropské úrovni přináší toto omezení tři problémy. Zaprvé, tzv. „nižší úroveň“ má sotva šanci zabránit porušení principu. Zadruhé, tento princip je využíván k tomu, aby EU získala více - 40 -
kompetencí. Zatřetí, princip se ve skutečnosti pouze vztahuje na státy a ne na malé celky, jako jsou federální státy, regiony nebo společenství. Tento politováníhodný stav věcí se promítá jak v politické realitě, tak smluvními regulacemi. Princip subsidiarity obsažený ve smlouvách Současné evropské smlouvy zahrnují velmi podivnou interpretaci myšlenky subsidiarity, která protiřečí principu popsanému v předchozím odstavci. Subsidiarita se v EU vztahuje na všechny oblasti pravomocí s výjimkou výlučných pravomocí. Záměrem principu subsidiarity je regulovat obsáhlost administrativy pravomocí v dané oblasti evropské politiky. K výkonu principu subsidiarity byla ustavena dvě kriteria: Unie může jednat, pouze pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy (sufficiency criterion), nebo mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím (efficiency criterion). Nyní se však unijní praktiky od původní ideje subsidiarity odvrací. EU nazírá koncept subsidiarity jako princip omezují pole jednání EU, ale paradoxně také jako princip, který toto pole může podstatně rozšířit. Na základě této interpretace byl tedy původní smysl subsidiarity převrácen a koncept má nově centralizující efekt. Pro politickou činnost EU to znamená, že řešení většiny případů se opírá o kritérium efektivity-EU ze své podstaty realizuje některé záměry lépe než členské státy nebo korporativní celky. Sporným bodem výkladu a aplikace je význam slova „lépe“. Největším problémem omezení centrálního výkonu moci je fakt, že v materii současných smluv není obsažena možnost monitorovat a vymáhat dodržování tohoto principu. Podle protokolu jsou hlavní evropské instituce nuceny kontrolovat míru svého vlastního výkonu moci. Tato myšlenka se nicméně z demokratického úhlu pohledu zdá více než problematická – princip subsidiarity ve své současné podobě není dostatečnou zárukou demokratické kontroly výkonu moci v EU. Protokol o použití zásad subsidiarity prošel revizí nutnou ke vzájemné harmonizaci se články LS. Protokol mimo jiné stanovuje pravidla, jak dodržovat princip subsidiarity. Na prvním místě platí, že seberegulace je záležitostí samotných institucí. Evropská komise je dále vázána povinností mít na zřeteli hlediska všech subjektů podléhajících zákonu a harmonizovat - 41 -
všechny legislativní návrhy s ohledem na princip subsidiarity. Systém, který by umožňoval vnitrostátním parlamentům kontrolovat zákonodárné aktivity, bude teprve představen. Nicméně už nyní můžeme pochybovat, zdali bude dodržen slib, který byl slíben. Vnitrostátní národní parlamenty mohou ve shodě s tímto monitorovacím systémem požadovat, aby byl prozkoumána ta právní úprava Evropské komise, kde existují domněnky o nedodržení principu subsidiarity. Podmínkou k podrobnému prozkoumání sporného právního aktu je v případě zákonů nutná účast jedné třetiny ze všech národních parlamentů, v případě interní a soudní politiky jejich jedna čtvrtina, které pak společně podají námitku ve stanovené lhůtě 8 týdnů. Komise pak musí rozhodnout, zda návrh ponechat, pozměnit nebo zamítnout. Silnější kontrolní systém by existoval tehdy, pokud by nejméně polovina vnitrostátních parlamentů vznesla námitku. V tomto případě musí Komise přijít s rozhodnutím o změně návrhu právní úpravy. Pokud návrh nebude změněn, mohou legislativní orgány EU (EP a Rada ministrů) rozhodnout, že návrh nebude dále prozkoumáván. Toto nařízení je vítaným krokem vpřed, přesto nestačí, protože staví ústřední orgány EU (Parlament a radu ministrů) do role soudců, kde pytlák se stává hajným. Je přece především v zájmu hlavních orgánů EU, aby byly jejich hlavní legislativní pravomoci co nejrozšířenější. Národní parlament, který je umocněn vznášet námitky a podněty k prozkoumání, i když jeho autorita je umenšena, není nic jiného než nástrojem kontroly. Lhůta 8 měsíců navíc představuje velkou překážku vznešení námitky: Národní parlament během takto krátkého období musí kromě kontroly kongruence evropské a národní jurisdikce s principem subsidiarity a vyjednáváním s národním vládou ještě hlasovat o společném stanovisku s ostatními národními parlamenty. 50% v Unii složené ze 27 členských států znamená 14 národních parlamentů. Musíme ještě vzít v potaz všeobecně platný výkladový rámec pojmu subsidiarita, který může nabývat různých významů podle různých politických tradic charakteristických pro jednotlivé členské země. Neustále se poukazuje na zdánlivě velký pokrok v případě posílení principu subsidiarity, kde nástrojem tohoto pokroku je, jak jsme viděli, podání stížnosti a návrhu k přezkoumání. Stále znovu nás přesvědčují, že se jedná o relativně nové ochranné opatření. Ve skutečnosti je Evropský soudní dvůr (ESD) pochopitelně dílčím způsobem oprávněn rozhodnout, zda došlo - 42 -
k porušení smlouvy, a tedy také k porušení principu subsidiarity. Jedinou inovací v tomto případě je fakt, že místo národní vlády jako jediné instance s právem vznášet námitky získává tuto pravomoc ještě národní parlament. Toto je nutné ocenit, víme-li, že vnitrostátní parlament jako instance ztrácí v procesu evropského sjednocování asi nejvíce. Pohledem na současnou jurisdikci ESD v záležitosti principu subsidiarity nezískáme mnoho naděje. Proto předseda německého Ústavního soudu, Profesor Hans-Jürgen Papier poukazuje na fakt, že ESD od okamžiku inkorporace principu subsidiarity v roce 1992 nikdy neprohlásila žádný právní úkon jako neplatný na základě hrubého porušení principu (kapitola 2.2, str. 47). Právo vznášet námitku se navíc nevztahuje na regionální parlamenty a společenství, s výjimkou výboru regionů a horní komory parlamentu. V případě SRN má tedy regionální, federální parlament některé ze spolkových zemí možnost jít cestou skrze Bundesrat. Stranou protokolu subsidiarity existuje ještě symbolické pozměnění návrhu smlouvy, jmenovitě vyjasnění, která mají jistit princip subsidiarity a práv členských států. Tak je například do textu vloženo prohlášení, že návrhy smluv mohou vést nejen k rozšíření evropských pravomocí, ale také k jejich omezení (čl. 48 odst. 2 SEU). Vysvětlení, že pravomoci nepostoupené EU, ale zůstávající uvnitř členských států, nedává vzniknout zásadně nové situaci, ale povstává z principu omezeného zmocnění. Proto zde zbývá naděje, že toto a podobná vyjádření pomůžou v budoucnosti regulovat centralizující jurisdikci ESD. Subsidiarita v praxi Záměrem principu subsidiarity je zabránit tomu, aby EU setrvale zmnožovala množství vydávaných regulí. Měla by tedy bránit roli vnitrostátních parlamentů jako skutečných původců politiky. V praxi se ukazuje, že to jsou národní státy, které urychlují centralizaci, a to nikoli vnitrostátní parlamenty, ale národní vlády, které na evropské úrovni zastupují členské státy a vytváří zákony. Prostřednictvím EU zpětně realizují své legislativní zájmy, které nejsou schopny postoupit na národní úrovni. V bruselském žargonu je tento druh politiky nazván „Spiel über Bände“, legislativní hra podobná praní špinavých peněz, jejíž pravidla jinak nejsou uplatnitelná v demokratickém zřízení. - 43 -
Tato „hra“ je „zahájena“ národními ministry, např. francouzským ministrem financí v okamžiku, kdy zamýšlený zákon nemůže projít na národní úrovni, protože např. francouzský ministr zemědělství je v opozici, nebo protože nelze dosáhnout většiny v národním shromáždění13. Ministr financí tedy skrytě podporuje směřování politiky nastavené v Bruselu a platné napříště v celém evropském prostoru bez výjimky. Návrh, nyní nově iniciovaný Evropou, postupuje běžný legislativní proces. V závěru rozhoduje Rada ministrů (shromáždění všech národních ministrů pro danou politickou oblast), zda bude návrh odsouhlasen jako zákon. Setkání rady ministrů je podle závazného pravidla předsedáno ministrem té země, která návrh zákona podala. Celkem 27 Ministrů financí rozhoduje o dané záležitosti bez účasti kritického hlasu. Nutné projednávání v rámci rozdílných politických celků je pravidelně obcházeno jako výsledek pravidelného politického „praní peněz“, „Spiel über Bände“. Ostatní ministerstva, a především parlamenty členských států, nejsou přizvány do tohoto rozhodovacího procesu. Jejich účast je na národní úrovni samozřejmostí, která je navíc požadována ústavou.14 Jasným útokem proti principu subsidiarity je rostoucí centralizace, která je vyvolána národními zájmy. Běh událostí ukazuje, že závazek subsidiarity je v politické realitě stěží vynutitelný. Skutečná kontrola subsidiarity vychází ze společenství, regionů a států, které ovlivňuje. Kontrola v podobě, v jaké je navrhována Lisabonskou smlouvou, není dostatečná. Musíme mít na mysli, že princip subsidiarity se ve svém působení vzdaluje svému původnímu účelu, tedy, omezení centralizujících tendencí. Flexibilní výkon moci: Jak EU rozšiřuje své pravomoci Pravomoci EU mohou být podle novely Smlouvy omezeny nebo rozšířeny, což vede k tomu, že hlavní slovo má členský stát, který rozhoduje o výsledné míře a podobě kompetencí, které může EU vykonávat. Například ve
13
Tento příklad se nevztahuje na žádný případ z praxe a jakákoli podobnost s reálnou situací je pouze náhodná. Popis „Spiel über Bande“ je vyjmut s podstatnými změnami z textu Herzog, Roman/Lüder, Gerken: Europa entmachtet uns und unsere Vertreter: www.welt.de/politik/article715345/Europa_entmachtet_uns_und_unsere_Vertreter.htm, Die Welt, 13. ledna 2007 14
- 44 -
sféře turismu může EU podporovat příznivé prostředí pro toto odvětví, ale nemůže schvalovat zákony, které přímo turismus ovlivňují. V praxi má nicméně EU ke své dispozici jisté možnosti, jak rozšířit své pravomoci, a učinit tak „legálně“ ve shodě se smlouvami. Jako ospravedlnění činnosti prováděné mimo vlastní pravomoci EU poukazuje na společné zájmy unie, které jsou formulovány v preambuli a v čl. 2, 3, a 4 Smlouvy o EU (Smlouva z Nice). V preambuli se říká: „PŘEJÍCE SI dále posílit demokratickou povahu a efektivní fungování orgánů a umožnit jim tak v jednotném institucionálním rámci lépe plnit úkoly, jež jim jsou svěřeny (…).15 Takový princip Unie, která by byla ještě efektivnější a lépe plní úkoly, které jí jsou svěřeny, jakými je např. tvorba sjednoceného trhu, zlepšení kvality života nebo ekonomický rozvoj, je chápán jako dostatečné ospravedlnění centralizujících regulací, kterými bude proces realizace těchto cílů ještě efektivnější. „Doložka flexibility“ a „zjednodušená procedura revize zohledňující vnitřní politické oblasti EU“ budou východiskem příštích politik EU. Doložka flexibility (flexibility clause) aneb jak Unie tvoří své vlastní zákony Doložka flexibility umožňuje jako platná součást smluvní politiky EU rozšířit kompetence EU z pozice tzv. „dodatku o pravomocích“. Doložku flexibility lze jinak chápat také jako způsob, jak může EU obcházet zásadu „svěřených pravomocí“ . Chtěli bychom poukázat na spornost tvrzení, že doložka flexibility obsažená v Lisabonské smlouvě nemůže rozšířit pravomoci Unie. Neposkytuje ani dostatečný právní základ pro vznášení pozměňovacích návrhů o Smlouvě. Způsob, kterým byl dodatek dosud aplikován, však ukazuje, že ve skutečnosti v praxi existuje pouze velmi málo omezení, která by vyplývala přímo ze smluv. V minulosti byl dodatek o flexibilitě jednou z nejčastěji užívaných zásad EU. Doložka pokrývala velké množství sporných regulací týkajících se boje proti terorismu, kterým však chyběla rozhodná explicitní síla. Je možné tak doložit, že v Bruselu existuje silná tendence obcházet princip svěřených pravomocí – dokonce i proti ústavním dohodám. 15
http://www.euroskop.cz/gallery/2/738-lisabonska_smlouva.pdf
- 45 -
Pole, ve kterém je možné aplikovat doložku flexibility, se pozvolna rozšiřuje do všech politických oblastí, kde EU požívá jisté autority – proto také ve společné bezpečnostní a zahraniční politice, nebo v politice vnitrostátních záležitostí, nicméně oblasti SZBP jsou před nekontrolovatelným vlivem Doložky částečně uchráněny. Podle vysvětlení, které nicméně není právně závazné, jsou cíle postupu, podle kterého lze ospravedlnit směrnici podle čl. 352 SFEU, pouze omezené (Prohlášení k čl. 352 SFEU). Nová doložka flexibility představuje nástroj, kterým EU může zefektivnit regulace rozšiřující její pravomoci stanovené smlouvou. Vnitrostátní parlamenty ani občané nejsou zdrojem kontroly ani legitimity postupně narůstající centralizace. Požadavek nutného souhlasu EP zdánlivě posiluje demokratickou platnost aplikace dovětku o flexibilitě, ale sotva jej lze brát jako záruku toho, že by doložka nebyla zneužita: Parlament má imanentně zájem na tom, aby byl počet regulí na straně EU zvýšen, tím totiž EP rozšíří své pole působnosti. Novelizace smlouvy napříště bez demokratické kontroly Lisabonská smlouva obsahuje dvě zjednodušené procedury. Článek 48 odst. 6 SEU nově umožňuje EU rozšiřovat svoji sféru působení do mnoha politických oblastí. Tak je umožněno, že Evropská rada může novelizovat třetí část Smlouvy o fungování EU (SFEU), s výjimkou SZBP a institucionálních ustanovení, kde novelizace, pokud se netýká rozšíření unijních kompetencí, proběhne bez nutnosti konání mezivládních konferencí a souhlasu EP. Třetí část smlouvy zahrnuje největší část evropských politik, celkem 170 článků. Jednomyslné rozhodnutí Evropské rady mají schválit členské státy, než může vejít v platnost. Na rozdíl od běžné procedury novelizace ústavy (čl. 48 odst. 2 SEU) se zde však nehovoří o „ratifikaci“, ale o „odsouhlasení“ (approval). Není nicméně jisté, zda je opravdu vyjádřen požadavek, že novela musí být odsouhlasena národním parlamentem. V Německu například eventuelně stačí souhlas federální vlády a ratifikaci v Národním sněmu lze opomenout. Zbývám nám ještě podívat se, zda závazek, že se nesetkáme se žádným rozšířením pravomocí, může ve skutečnosti zabránit centralizujícím tendencím. Unie má v současné době pravomoci v takřka všech politických oblastech. Pro strukturování evropských politik je důležité především zmocnění jednat s ohledem na dílčí politiky v rámci již postoupených politických oblastí. Je - 46 -
přinejmenším pochybné, zda podle takto zjednodušených procedur nedojde k dalšímu rozšiřování pravomocí. V souladu s touto procedurou je nicméně požadováno, aby návrhy změn ve Smlouvách byly zaslány národnímu parlamentu v dostatečné lhůtě před samotným projednáváním. Druhý nástroj je znám pod často užívaným označením „přechodová klauzule“ (passarelle) (čl. 48 odst. 7 SEU). Podle tohoto nástroje může Evropská rada jednomyslně a se souhlasem EP rozhodnout o změně z jednomyslného rozhodování na většinové rozhodování, neboli o změně speciální legislativní procedury v běžnou legislativní proceduru. Každý vnitrostátní parlament má právo veta. Referendum, ačkoli je některými státy v případě reformních smluv požadováno, by ale nemohlo být uskutečněno. Tak by například změna pomocí většinového způsobu rozhodování v oblasti SZBP nebo daňové politiky byla provedena přes nesouhlas občanů členských států. Výjimkou z této možnosti jsou pouze politická rozhodnutí o vojenských záležitostech. Tyto dva nástroje umožňují EU rozšiřovat její volné pole, a to ignorováním vůle občanů v první řadě, nebo obcházením rozhodnutí volených zástupců v parlamentech na národní i evropské úrovni. V každém případě je jasné, že schopnost jednat, jakkoli je právně garantována a s právem kongruentní, není nic, co by skutečně demokratická unie potřebovala, když není tato schopnost jednat dostatečně demokraticky kontrolovatelná.
2.2 Evropské instituce: síly v nerovnováze Evropské instituce jsou na základě evropských smluv pověřeny výkonem politické moci. Exekutiva politické moci je však vykonávána malou skupinou politiků, kteří nejednají vždy ve službách nebo ve shodě s vůlí občanů. Demokratické instituce se však rozeznávají dělbou politické moci a systémem vzájemných kontrolních mechanismů. Další významnou charakteristikou je fakt, že mohou pozměňovat politiky jen na základě výslovných instrukcí, nikoli proti vůli občanů, a pod jejich plnou kontrolou. Evropské instituce jsou těmto demokratickým principům velmi vzdáleny. Separace výkonu moci mezi vládu (exekutivní moc), parlament (legislativní moc) a soudnictví (soudní moc) je ustavena pouze částečně. Systém vzájemné kontroly („checks and balances“), který je také součástí smlouvy a který má zajistit mocenskou vyváženost mezi institucemi, nebyl nedostatečně propracován. Politická síla je téměř výlučně v rukou vlád a vládních byrokratů,
- 47 -
tedy v rukou exekutivní složky. „Exekutivní zmocnění“ znamená, že zvolení zástupci občanů mají na rozdíl od vládních představitelů a úředníků pouze velmi omezenou moc. V případě občanské participace je však situace ještě horší. Evropské parlamentní volby neumožňují dodatečně vyjádřit vůli nebo vykonávat dozor nad správou evropských politik prostřednictvím volby národních vlád. Vzdálenost mezi evropskými institucemi a občanskou sférou lze chápat v souvislosti s centralizovaným rozdělením kompetencí a výkonem těchto kompetencí prostřednictvím jednotlivých institucí. Demokracie od občanů požaduje spoluúčast v procesu tvorby stanovisek, participaci v přerozdělování pravomocí, oprávnění činit rozhodnutí. Evropa je v současnosti ovládána velmi úzkou elitou složenou z hlav států a předsedů vlád, ministrů, evropských politiků a úředníků. Význam samotné struktury evropských institucí se přehnaně zdůrazňuje, a to na úkor zdárného vývoje politického povědomí a demokracie. Na základě existujících smluv byly ustanoveny tři hlavní politické instituce, které se podílí na výkonu moci: Rada ministrů, Evropský parlament a Evropská komise. Lisabonská smlouva kromě toho přiznává status politického orgánu také Evropské radě, a činí ji tak významným proevropským politickým činitelem. Kromě toho je tu Evropský soudní dvůr jako další velmi významná evropská instituce.
Background Evropské volby Evropské volby, které se konají každých 5 let, z demokratického úhlu pohledu nesplňují kritérium „dostatečně politicky signifikantních voleb“, tedy voleb, které by měly podstatný vliv na politiku: Je pravda, že občané volí své zástupce do Evropského parlamentu. Neexistuje však vláda, která by byla Parlamentu zodpovědná za své aktivity, ani politické strany, které by se prezentovaly Evropským volebním programem. Občané tedy nemohou efektivně vyjádřit svou vůli pouze na základě politických voleb. …
- 48 -
Vzhledem k tomu, že postrádáme instituci, která by měla status podobný vládě, neexistuje ani možnost změny kurzu stávající politické praxe. Taková změna obvykle následuje po volební porážce vládnoucí strany. Potom se nemůžeme ani divit, že občané EU přikládají volbám do EP význam úměrný politickému významu EP, jak konečně můžeme pozorovat ze stále klesajícího trendu procentuelních dat volební účasti. Od roku 1979, kdy bylo zavedeno přímé hlasování, klesla účast v takřka všech zemích z 63% na 45,5% (s ohledem na diference v jednotlivých zemích)16.
Považujeme tento způsob vládnutí a evropské administrativy za demokraticky nedostatečný. Naše úvahy o demokratickém deficitu musíme kromě efektivity evropské administrativy zamířit i na národní úroveň, tedy úroveň jednotlivých členských států, kde se překrývá působnost orgánů jednotlivých národních institucí s jejich evropských protějšky. Evropská rada Evropská rada je složena z předsedů vlád jednotlivých členských států, v jejímž čele stojí předseda Evropské komise. Evropská rada určuje hlavní linie a cíle politiky. Vytváří jasné stanovisko v otázkách, kde nebylo dosaženo evropského konsensu, navrhuje předsedu Evropské komise a koordinuje SZBP. Pokud můžeme o nějakém z evropských orgánů uvažovat jako o vládě, potom je to Evropská rada. Její členové mají dvojí roli: jsou zároveň nejvýznamnější političtí představitelé členských států a členové Evropské rady, která se postupně stává nejmocnějším orgánem Unie. Moc Rady zdaleka předčí moc „normálního“ parlamentu. Evropská rada může prakticky rozhodovat o celkové politice EU, o obsahu unijních smluv17. Může nepřímo ovlivňovat Radu ministrů, složenou z ministrů jednotlivých států, přičemž v některých národních otázkách je upřednostněna před členy Rady ministrů. Evropská rada má přímý vliv na tvorbu legislativy, ačkoli v Lisabonské smlouvě je ustanoveno, že Evropská rada nemá legislativní funkci (čl. 15 odst. 1 SEU). 16 17
Podle: Abromeit, Heidrun: What is democracy for?, Opladen 2002, str. 197 Srv. Kapitola 1.
- 49 -
Evropská komise je také závislá na Evropské radě, která určuje jejího předsedu, zatímco komisaři jsou voleni národními vládami. Jedinou kontrolní instancí, která zbývá, je Evropský parlament, který má ve vztahu Evropské komisi pouze omezená práva. Takto enormní vychýlení moci nezapadá do naší představy vyváženého demokratického politického systému. Připočtěme ještě fakt, že Evropská rada není jako taková dostatečně demokraticky legitimní ani demokraticky kontrolována. Příčinou absence demokratických principů je podle nás nedostatečné oddělení evropských politik na jednotlivých úrovních evropské politiky a členských států, a to ve dvou ohledech: členové Rady ministrů jsou zároveň členy národních kabinetů, a jsou tak aktivní v politici národní i evropské úrovně: jedná se o pravomoc určovat směřování evropské politiky, utváření ústavy (skrze aktuální moc determinovat obsah unijních smluv) a legislativní (skrze schopnost ovlivnit Radu ministrů). To však nestačí pro horizontální rozdělení sil. Osobní vazby v Radě ministrů „Evropské vlády“ a národních vlád navíc také vyrovnávají vertikální rozdělení mocí (subsidiaritu) mezi těmito dvěma politickými úrovněmi. Vzhledem k pozici Evropské rady je dělba moci mnoha způsoby rozmělněna. Členové Rady ve své činnosti nemusí být vázáni demokratickými kontrolními mechanismy ze strany členských států, a to z důvodu možné „okliky“ politikou Evropské unie18. Na evropské úrovni mohou totiž svými rozhodnutími ovlivnit národní politiku a vnitrostátní parlamenty. Nemusí na sebe brát prakticky žádnou zodpovědnost v případě institucionalizovaného zneužití moci. Na Evropskou unii, které se musí podřídit, ukazují „doma“ jako na „zlou“…a to přesto, že ji sami ztělesňují. Zadruhé chybí Evropské radě demokratická legitimita a kontrolní mechanismus. Na evropské úrovni se Evropská rada nezodpovídá občanům ani žádnému jinému orgánu, protože ani její členové ani Evropská rada jako celek nemůže být do svého úřadu zvolena. Ačkoli předkládají výsledky své činnosti občanům příslušných členských států jakožto představitelé států a předsedové vlád, volby, ve kterých se jedná o funkci členů rady, lze považovat za marginální. Podobně i evropské politiky hrají podřízenou roli v národních volbách, obsah mandátu člena Rady a zároveň představitele státu nebo předsedy vlády zdaleka není předmětem volebních kampaní. 18
„Spielen über Bande“ byl vysvětlen výše, zde je projednáván s ohledem na Radu ministrů.
- 50 -
Evropská rada tedy postrádá základní demokratickou legitimitu, která by mohla sloužit jako legitimní východisko jejích aktivit. Systém oficiálně zdůvodňuje svoji činnost tvrzením, že evropská politika, je také politikou mezinárodní, je tedy součástí zahraniční politiky, a proto spadá mezi pravomoci národních vlád. Pokud vezmeme v úvahu pokročilost stupně evropské integrace, nezbude nám než prohlásit takové tvrzení za pochybné. Společná zahraniční a bezpečnostní politika a „vysoký představitel“ Jedním z nejvýznamnějších úkolů v Evropské radě je formulace a koordinace Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) s cílem vypracovat jednotnou zahraniční politiku EU. Všechna významná rozhodnutí v rámci SZBP vznikají na základě principu jednomyslného schválení tak, aby nebylo možné učinit rozhodnutí proti vůli jednotlivého státu. Musíme vzít také v úvahu, že kontrola vojenské politiky a složek byla vždy citlivým bodem každé demokracie. Dohody SZBP však hluboko zasahují do sféry národních politik. Lisabonská smlouva přiznává SZBP klíčový v souvislosti s oblastí vojenské obrany, protože obsahuje závazný plán, jak zefektivnit přípravu vojenských aktivit pod jednotnou bezpečnostní politikou, jinými slovy jak učinit EU vojensky akceschopnější (čl. 41 odst. 3 SEU) – armádní politika EU bude koordinována a kontrolována „obrannou agenturou“ (původně popsanou jako „Agentura pro Zbrojení“). Tento postupný plán také uschopňuje evropské vojenské síly vést boj mimo vlastní území EU (čl. 41 odst. 1 SEU) a vytvořit sbor Evropských vojenských jednotek (tzv. bojových skupin). SZBP představuje výsledek spolupráce mezi národními vládami, a proto netvoří část společné politiky - nemůže být tedy cílem ani těch nejskromnějších nástrojů evropské demokratické kontroly. EP má pouze právo být vyslyšen v této politické oblasti (čl. 21 odst.1 nové SEU). Kromě toho však neexistuje žádná právní kontrola, protože v rámci pravomocí ESD nemá v rámci žádné pravomoci, které by se týkaly SZBP. SZBP by jako příklad mezinárodní spolupráce měla být kontrolována na úrovni členských států. Zde se již vnitrostátní parlamenty zdráhají. Důvodem jsou obavy před pozastavením procesu evropského sjednocování. Možnosti parlamentu kontrolovat zahraniční politiku jsou však stejně omezené. SZBP - 51 -
se tak ocitá mimo kontrolu parlamentu. Ozbrojení a válečné strategie se staly ústředním evropským projektem, aniž by byla občanům dána možnost rozhodnout o preferencích evropských politických oblastí, nebo dokonce možnost kontrolovat SBZP. Názory politiků „Proces zbrojení a militarizace se v prostředí sjednocené Evropy zrychluje. Vojenské pásmo bylo páteří Smlouvy o ústavě pro Evropu. Teprve zamýšlená Reformní smlouva je skutečným vojenským pásmem.“ Tobiáš Pflüger (člen EP), proslov z 11. července 200719 LS také zaručuje, že funkce tzv. vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (v návrhu Smlouvy je uveden jako Evropský ministr zahraničí) kumuluje více pravomocí, než tomu bylo doposud. Vysoký představitel Unie pro SZBP je volen kvalifikovanou většinou Evropské rady, vede SZBP (čl. 18 odst. 1, 2 SEU) a odpovídá za úkoly týkající se vnějších vztahů. Mimo to koordinuje další hlediska vnějších vztahů. To se týká společné obchodní politiky ve spolupráci se zeměmi třetího světa, rozvojové spolupráce a vztahů s mezinárodními organizacemi. Budoucí vysoký představitel ve svém úřadě spojuje tři funkce: Komisaře pro zahraniční vztahy, vysokého představitele SZBP a předsedy výboru pro zahraniční vztahy. Je členem Komise jako její místopředseda, účastní se diskuzí v Evropské radě a předsedá Radě ministrů zahraničních věcí. Veškerá jeho činnost se děje s podporou Evropského útvaru pro vnější činnost. Ačkoli v současnosti není patrné, že by se hlavy národních států vzdávaly vlády nad zahraniční politikou, úřad Vysokého představitele by mohl na základě odpovědností mu Smlouvou svěřených kumulovat svoji moc v podobě skutečně centralizované mocenské instituce. Jeho úřad by v případě delegovaných pravomocí nebyl nepodobný úřadu Prezidenta EU a obě instituce by tedy měly být rozpoznány a uznány jako takové, a především, jejich existence by měla být uzákoněna. Způsob, jakým je 19
Zdroj: www.dielinke-europa.eu/dokumente/reden/view_dok_html?zid=3200
- 52 -
v současné době ustaven Úřad vysokého představitele pro SZBP, představuje ve své podstatě omezení moci a ohrožení mechanismu kontrolních pák a brzd, který je primární složkou demokratického zřízení. Víceméně vzato, podle toho, jakým způsobem jsou rozděleny kompetence bezpečnostní a zahraniční politiky, lze tvrdit, že oproti situaci v každém národním státě je situace na evropské úrovni zvrácená. Rada ministrů Rada ministrů (dále jen Rada), se skládá z ministrů relevantních politických oblastí, kteří se setkávají podle toho, která z těchto oblastí je právě projednávána. Nemůžeme tedy hovořit o jediné Radě, ale o Radách, jakou je například Rada pro ekonomické a finanční záležitosti, nebo Rada pro environmentální záležitosti. Rada ministrů je společně s EP zákonodárnou institucí: uzavírá mezinárodní smlouvy vyjednané komisí a společně s EP schvaluje rozpočet. Nadto ve spolupráci s Komisí také kontroluje pole národní jurisdikce a policie. Na základě dané legislativy může Rada jednat pouze z iniciativy Komise, která, jak bylo ukázáno v principu Spielen über Bände, jedná na základě iniciativy jejích členů. Ve většině oblastí Rada ministrů a EP jednají podle spojené legislativy, v mnoha dalších oblastech je nicméně jediným legislativním orgánem. Každý ministr rady je pověřen mocí jednat s ohledem na zájmy své země. Ze zorného úhlu pohledu demokratické struktury institucí má s určitým omezením pro Evropskou radu platnost cokoli, co má platnost pro Radu ministrů. Také zde členové národních vlád upravují stávající politiky, které jsou posléze závazné pro vnitrostátní parlamenty jakožto aktuální demokratický legislativní orgán. Členové rady nejsou zvoleni přímou volbou, nemohou být z úřadu odvoláni, a ve svých zemích jsou stále považováni spíše za politiky na národní spíše než na evropské úrovni. Členové Rady nejsou zahrnuti do volebních kampaní, které by se jich přímo týkaly, protože se stávají známými během utváření vlád, což dále snižuje jejich demokratickou legitimitu. Existuje určitý stupeň demokratický kontroly členů Rady ministrů, který se nicméně odvíjí od politiky členské země (viz rámeček). Kontrola Rad ministrů ve smyslu systému pák a brzd prostřednictvím tzv. sdílené legislativy je zajištěna pouze do určité míry, protože v některých oblastech, jako je např. - 53 -
oblast zemědělství přijímající 40% financí z evropského rozpočtu, závisí plně na rozhodnutí Rady. Chybějící právo na podání iniciativy a z toho plynoucí omezení je efektivní pouze do určité míry, jak je patrné podle principu „Spielen über Bände“. Background Vládní představitelé v Radě ministrů: kontrolní mechanismy Kontrola představitelů národních vlád v radě ministrů, kterou provádí národní parlament, se liší případ od případu. Její nejrůznější podoby čítají závazný vyjednávací mandát přiznaný členu vlády (př. Dánsko, Rakousko a Finsko), vydávání nezávazných příkazů (př. Francie, Velká Británie a Německo), až k pouhému příkazu informovat národní vládu ohledně jednotlivých případů retrospektivně po jejich projednání (př. Řecko, Španělsko, Lucembursko). Například dánský parlament se od ostatních parlamentů zřetelně odlišuje co se týče procesu participace. Ve srovnání s ním jsou potom možnosti, které se otevírají finskému, německému a rakouskému parlamentu, o poznání méně častěji užívány. 20
Podle: Peter Becker/ Andreas Mauer: Die Europafähigkeit der nationalen Parlamente.
Legislativní procedura v Radě ministrů je z demokratického úhlu pohledu problematická. Setkání Rady se v minulosti odehrávaly s vyloučením veřejnosti a Rada tak byla jediným zákonodárným orgánem na světě, kromě parlamentu Severní Koreje, kde se setkání odehrávaly za zavřenými dveřmi, jak upozornila skupina britských evropských poslanců. Rostoucí tlak z různých stran postupně vedl k tomu, že některá setkání jsou v období, kdy Rada zasedá a projednává právní akty, otevřena široké veřejnosti. Tato setkání nejsou než mediální show, které nemají nic společného s předchozím vyjednáváním, ani s diskuzemi o sporných otázkách.
20
Zdroj: swp, www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=1354.
- 54 -
Evropský parlament Evropský parlament je přímo volen občany EU a je tak demokraticky nejlegitimnějším orgánem EU. Společně s Radou ministrů má zákonodárné pravomoci a pravomoc schvalovat rozpočet EU. Během jmenování Komise prozkoumává a vybírá Komisaře. Přesto lze tvrdit, že se nejedná o parlament v pravém slova smyslu, a to i přes to, že v posledních letech byly jeho pravomoci posíleny. Ještě stále nemá k dispozici některá základní práva. Lisabonská smlouva by měla dále posilovat některé pravomoci EP, například rozšířením možnosti spolurozhodování stejně tak jako připsání možnosti vznášet návrh novelizace smluv, tím se ale problém zdaleka neřeší. EP nemá právo iniciovat změny zákonů v žádné z politických oblastí, ačkoli je volen přímo občany EU. Jeho zákonodárná funkce podléhá specifickým požadavkům Evropské komise a jejím rozhodnutím ohledně navrhované legislativy, na jejíž vytváření se však EP nepodílí. Parlament je chápán a vysvětlen jako zástupce vůle občanů, ale nemá ke své dispozici žádný z platných nástrojů aktivního utváření politické a legislativní struktury. Politické programy stran, na základě kterých se rozhodují občané v jednotlivých členských státech, lze na základě tohoto uspořádání nazvat lživou reklamou, neboť stranám chybí nástroje, kterými by mohly převést body teoretických politických programů do politické praxe. Mimoto ještě stále platí, že významné oblasti legislativy jsou vyhrazeny k projednávání v Radě ministrů. V tomto uspořádání společně s dalšími institucemi má Evropský parlament zdaleka nejslabší hlas. Podle novelizovaných Smluv o EU (tj. SEU a SFEU) není ke změně smluv vůbec nutný souhlas EP. EP nemá žádný vliv na Evropskou radu a pouze omezený vliv na rozdělení Komise nebo post jejího předsedy. V mnoha demokratických státech mohou vnitrostátní parlamenty svobodně hlasovat o složení vlády nebo alespoň při volbě jejího předsedy a mohou dokonce rozhodnout o jejich případné demisi. Případným ekvivalentem na evropské úrovni by byla možnost zvolení a zbavení úřadu, nebo přinejmenším orgánů s exekutivními pravomocemi, Evropské rady. Evropské komise a případně jejich předsedů. EP má dosud určitý vliv pouze při hlasování o složení Evropské komise, kdy Evropská rada navrhuje komisaře a předsedu Komise EP ke schválení. Ačkoli EP kandidáty formálně volí a zamítá, je přesto závislý na návrzích, které podává Evropská rada.
- 55 -
Mimo to má EP možnost schválit rozhodnutí o nedůvěře, které, pokud je přijato nejméně 2/3 zástupců, vede k demisi Evropské komise. Minimální počet hlasů nutných k vyjádření nedůvěry je v tomto případě na úkor stranické loajality, a proto se dá předpokládat, že bude velmi obtížné takového počtu hlasů dosáhnout. V dosud jediném případě, kdy Evropská komise rezignovala, EP většinou odmítl podat návrh o vyslovení nedůvěry. Dalším problémem je fakt, že EP může pouze vznášet návrh k vyslovení nedůvěry proti Evropské komisi jako celku a nikoli proti jejím jednotlivým členům, nebo dokonce proti předsedovi Komise. Pravděpodobnost podání návrhu k vyslovení nedůvěry se tak ještě více zmenšuje. Volby do EP představují další problém, ve kterém není záměrně uplatňován princip rovnosti hlasů. Tak zvaný „poměrný sestupný volební systém“ (čl. 14. odst.2 SEU) má za svůj důsledek nerovnoměrné zastoupení občanů EU v EP. Hlasy velkých států jsou převáženy v nevýhodném poměru vůči hlasům menších zemí. Hlasy Litevců jsou tedy po proporčním převážení třikrát zhodnoceny na úroveň občanů např. Velké Británie. Je třeba se kriticky podívat i na praktiky EP. Je jasné, že EP nedostatečně vykonává svoji kontrolní funkci, a to především ve vztahu k plnění evropského rozpočtu. Uvnitř EP působí velmi silná skupina „Europe Loyalty“, podle jejíž nepsaných pravidel nesmí být Evropská komise podrobena přehnané kritice ani oslabena ve vztahu k členským státům. V roce 2000 EP schválil tzv. rámcovou dohodu s Evropskou komisí, na základě které byl přístup členů rozpočtového výboru k důvěrným dokumentům výrazně ztížen21. Tímto způsobem bylo znemožněno, aby EP vykonal činnost, ke které získal mandát evropských voličů – opět musíme pochybovat o hloubce porozumění demokratickým principům a podobě úkolů EP delegovaných smlouvami. V oficiální rétorice EU je EP ve vztahu k demokratickým praktikám opětovně využíván jako zástěrka, kde pouhá existence demokraticky legitimního orgánu je chápána jako dostatečná záruka demokratického charakteru celé EU. Neexistuje zde žádná zmínka o tom, že by tento orgán snad mohl být nedostatečně demokraticky legitimní a že by snad měl proto mít velmi omezené politické možnosti jednat. Pokud jednou předpokládáme, že pravomoci EU byly demokraticky stvrzeny, potom by tyto pravomoci měly mít možnost být stejně demokraticky revidovány. 21
A. Oldag/H.-M. Tillack: „Raumschiff Brüssel“ Berlin, 2003, str. 100 a dále
- 56 -
Evropská komise Evropská komise je hlavní správní orgán EU, který má exekutivní kompetence. Viditelnou část Komise tvoří předseda a kolegium komisařů. Předseda Evropské komise je do svého úřadu navržen hlavami států a předsedy vlád a je zvolen Evropským parlamentem. Jednotliví komisaři jsou voleni národními vládami. Evropská komise jedná nezávisle na národních vládách a její povinností je reprezentovat a chránit zájmy celé EU. Z tohoto důvodu má výlučné právo legislativní iniciativy. Mezi její povinnosti dále patří povinnost plnit a implementovat politická nařízení v rámci schváleného rozpočtu a povinnost dohlížet na dodržování řádného uplatňování právních nařízení EU. V rámci omezených pravomocí vyjednává obsah mezinárodních smluv a zastupuje EU na mezinárodní scéně. Stanovisko komise podstatně se výrazně podílí na vlivu, který mají vlády a administrativa jako celek. Prvním faktorem v tomto „výkonném svazku zodpovědností“ je drtivá přesila národních vlád v Evropské radě a Radě ministrů. Druhým faktorem je monopol legislativní iniciativy, který Komise vlastní, a nepatrný vliv byrokratického aparátu úředníků na politiky EU. Monopol na legislativní iniciativu Komisi zmocňuje rozhodovat o politické agendě zdánlivě nezávisle, tedy bez nutnosti poradního hlasu. Ve skutečnosti se během vytváření evropských politik musí podřídit Evropské radě. Komise nicméně rozhoduje, co a jak bude regulováno právním nařízením, EP má možnost legislativní návrh zamítnout. K velké moci Komise navíc přispívá úkol koordinovat politiky členských států v oblasti „podpůrných kompetencí“ a ovlivnit tedy rozsah legislativy v členských státech. Zdrojem nedostatečné demokracie je však přebujelá byrokracie, chápáno personálně i administrativně. Administrativní správa Komise čítá na 30 000 zaměstnanců. Její struktura je rozdělena do 36 tzv. generální ředitelství, která jsou vedena tzv. generálními řediteli. Generální ředitelství jsou správně přiřazena Komisaři. Generální ředitelství nicméně nejsou jmenována pouze komisary, předseda Komise a Komisař pro personální záležitosti se také mohou zúčastnit tohoto jmenování. Generální ředitelé jsou oprávněni vydávat direktivy a určovat tak, které informace se dostanou až ke komisařům. Každodenní praxe se v Bruselu odehrává na vcelku nezávisle na Komisařích a ředitelé se cítí povinováni spíše národními zájmy než blahem vyššího společenského, tj. - 57 -
evropského celku. Jejich moc ve skutečnosti přesahuje moc komisařů: „služebně“ jsou v úřadě déle a lépe se vyznají v administrativních postupech. Tak se jim může podařit realizovat politický projekt i proti záměru aktuálně zvolených komisařů, ač se tak neděje příliš často. Dalším významným úředníkem je vedoucí Kabinetu komisaře. Každý komisař má k dispozici tzv. kabinet, skupinu zaměstnanců pracujících pouze pro osobu komisaře, v jejíž čele stojí vedoucí. Kabinet rozhoduje o tom, které dokumenty mají být nutně Komisařem shlédnuty. Všichni vedoucí kabinetů se setkávají v pondělí ráno, kdy se rozhoduje o programu příštího středečního setkání komisařů. Některá témata tedy ani nejsou projednávána. Tak například v roce 2001 pohřbil kruh plán Komisaře pro environmentální otázky (v té době se jednalo o Margot Wallström) zakázat do roku 2008 baterie obsahující jedovatý nikl kadmium – francouzský výrobce baterií Saft agresivním lobbyingem švédskou političku izoloval22. Názory politiků Místopředseda hovoří o Evropské komisi „Moje teze zní: o příliš mnoha záležitostech se rozhoduje na administrativní úrovni…Pokud zajistíme, aby se o sporných záležitostech rozhodovalo během týdenních setkání Komisařů, potom se to znamená, že budeme muset být velmi, velmi na pozoru místo úředníků, kteří by si zatím záležitost rozhodli mezi sebou.“ Čím více máme komisařů, tím více bude generálních ředitelství. „Vývoj v minulém obdobím přiznal Komisi aparátu státních úředníků Evropské komise takovou moc, že nejdůležitějším úkolem komisařů je nyní kontrolovat tento aparát.“ A „ někdy nezvládáme tento aparát kontrolovat. Existuje mocenský boj mezi komisaři a vysoce postavenými úředníky. Někteří z nich se mohou domnívat: Komisař je za pět let pryč, ale já budu pořád někde tady.“ (...) „Moji vlastní zaměstnanci říkají, že 80 až 90 procent jejich denní pracovní náplně tvoří vnitřní koordinační aktivity. Kdybychom přeháněli, řekli bychom: velkou část pracovního dne trávím řešením problémů, které by neexistovaly, kdybychom neexistovali.“
22
A. Oldag/H.-M. Tillack: „Raumschiff Brüssel“ Berlin, 2003, p.81.
- 58 -
„To, co je možné v Německu, tedy ministr, který má pravomoc zvolit nebo změnit státního sekretáře nebo vedoucího oddělení, v Komisi prostě nefunguje. Ale když něco nefunguje, na konci je vždycky v sázce hlava komisaře.“ Günter Verheugen (Místopředseda Evropské komise, Komisař pro obchod a průmysl) v Der Spiegel, říjen 2006
Evropský soudní dvůr Evropský soudní dvůr je hlavním soudním orgánem EU se sídlem v Lucemburku. Každý členský stát je zastoupen jedním soudcem, který je jmenován vládou daného státu na období 6 let. Hlavním úkolem ESD je zajistit jednotnost výkladu a aplikace práva EU. K soudnímu dvoru se může obrátit členský stát, Evropská komise, právnické i fyzické osoby. Evropské právo však výrazně omezuje možnost občanů podat individuální žádost o přezkoumání, protože zde existují nutné vstupní podmínky „okamžitého a individuálního“ zájmu. Toto bylo v minulosti definováno velmi omezujícím způsobem. Díky LS je jurisdikce ESD podstatným způsobem rozšířena. ESD získává pravomoci ve všech oblastech evropských politik, pokud však neexistují zvláštní regule, jako je tomu v případě politické oblasti SBZP. Jurisdikce ESD měla v minulosti posílit EU ve vztahu k členským státům. ESD se tak stal hybnou silou evropské integrace. Prostřednictvím jurisdikce ESD získává nepřímý vliv na obsah unijních smluv, stejně jako na jurisdikci EU. Odmítnutí nároků otevírá velký manévrovací prostor. Jurisdikce ESD především posiluje kompetence evropských institucí a oslabuje právo na sebeurčení, které mají jednotlivé členské státy. Celé řady principů evropského zákona nejsou obsaženy ve Smlouvách, jako například primát unijního práva nad právem členských států, stejně tak jako okamžitou použitelnost částí evropských zákonů. Nadto byl bez jakéhokoli smluvního podkladu ustanoven požadavek finanční náhrady v případě, že členský stát nesplní směrnice Evropské komise ve schváleném čase. Zcela nové oblasti kompetencí vznikají také díky jurisdikci Soudního dvora, který je jednou z částí ESD. Soudní dvůr stanovil rozsah pravomocí v oblasti společné energetiky, přestože pro takové ujednání neexistovaly podmínky připravené na základě smluv. S touto politikou se mimochodem - 59 -
setkáváme až v LS. V během reformování smluv se mnoho rozhodnutí stává součástí smluv a jsou tak de fakto nezvratné. Příklad soudních pravomocí ESD názorně ukazuje, že princip subsidiarity je jako právní princip ve značné míře trpěn a nikoli aktivně dodržován. ESD nejednou ve své historii prohlásil, že princip subsidiarity byl porušen23. Jurisdikce je tváří v tvář legislativním záměrům Komise a Rady ministrů omezená, a otevírá se tak velký prostor pro lavírování v případě sporných rozhodnutí. Viděno z demokratického úhlu pohledu, ESD dostatečně neplní funkci, kterou by plnit měl, tedy funkci jednoho z orgánů činného v systému pák a brzd. Soudní moc ESD by měla působit jako restriktivní faktor v legislativním procesu Evropské komise a EP a Rady ministrů. Vymezením velkého manévrovacího prostoru, který mají tyto orgány k dispozici, ESD narušil původní rovnováhu mezi institucemi. Kritizovat lze i způsob, kterým jsou soudci jmenováni do svých úřadů. Soudci jsou podle čl. 253 SFEU jmenování na funkční období 6 let na základě vzájemné smlouvy mezi vládami členských zemí. Národní parlament nemá na proces jmenování žádný vliv, a proto můžeme tvrdit, že se jedná o průkazně nedostatečně legitimní proceduru. V Německu nejsou například soudci Ústavního soudu podle německého Základního zákona (čl. 94) jmenováni vládou, ale shodným dílem jmenováni Spolkovým sněmem a Spolkovou radou. Co lze závěrem konstatovat o institucích v EU Na základě dosud provedeného přehledu základních evropských institucí a způsobu, kterým tyto instituce závažným způsobem porušují klíčové demokratické principy, lze tvrdit, že Evropa urgentně potřebuje demokratizující reformu, jejíž nároky však LS zdaleka nesplňuje. Výše popsaný demokratický deficit jen reformovaná smlouva udržuje. Národní vlády tak ukazují svým občanům, že důkladná demokratizace vůbec není třeba – což z dlouhodobého hlediska zpochybňuje legitimitu EU a mohlo by tak ohrozit celý projekt evropské jednoty. Slabá vůle činit reformy a nízké demokratické standardy mohou podrývat důvěryhodnost Evropy v očích jejích
23
H.-J. Papier: Das Subsidiaritätsprinzip als Bremse des schleichenden Zentralismusin Europa? Ringvorlesung im Rahmen des Studium generale an der Universität Tübingen, Tübingen, 28. 11. 2006, str. 9.
- 60 -
sousedů: Evropská unie sice káže druhým o demokracii, ale směrem dovnitř demokratický deficit toleruje.
2.3 Přímá demokracie v EU: nízká úroveň občanské participace Kapitola, ve které se zabýváme přímou demokracií, je nejkratší v této brožuře. Máme pro to jednoduchý důvod. Úroveň přímé demokracie v EU je prostě nízká.Evropští občané nemají k tomuto datu možnost mít přímý vliv na podobu evropské politiky. Naopak vliv EU na evropské občany díky neustále se rozšiřujícím pravomocem roste. Komunální, regionální a dokonce národní zástupci, kteří mají blízko k občanům, se mohli zúčastnit vytváření politických rozhodnutí pouze s obtížemi, a to z důvodu centralizace kompetencí. Mnoho lidí se chtělo a stále se chce účastnit tvorby politik a rozhodování o jiných záležitostech, jako bylo například zavedení jednotné evropské měny. Přímá demokracie v EU není utopickou vizí, na úrovni členských států se dere dopředu stále dravěji. Od roku 1990 se v Evropě odehrálo na 290 všeobecných voleb a od roku 1972 více než 150 milionů ve 27 všeobecných volbách hlasovalo o záležitostech týkajících se Evropy (mezi jinými např. Maastrichtská smlouva)24. Evropská občanská iniciativa (The European Citizens´ Initiative) Lisabonská smlouva obsahuje návrh podniknout pokusný krok směrem k přímé demokracii. V budoucnosti má být na evropské úrovni ustavena Evropská občanská iniciativa (EOI), jejímž prostřednictvím budou moci evropští občané vykonávat cosi jako legislativní iniciativu ve vztahu k Evropské komisi a vyzvat ji, aby předložila vhodný návrh právní regulace týkající se relevantní otázky. Iniciativa by měla být podepsána 1 milionem občanů z „významného počtu evropských států“. Tento návrh získá status výzvy EK k vypracování a předložení vhodného legislativního návrhu (čl. 11 odst. 4 SEU). Tak by byla zahájena celá legislativní procedura. Nicméně to neznamená, že Komise by byla vázána obsahem návrhu pocházejícím z občanské iniciativy. Evropský parlament může v rámci svých kompetencí vyzvat Komisi způsobem velmi podobným EOI k vytvoření vhodného právní návrhu k 24
Počty zaznamenány k březnu 2007.
- 61 -
otázkám, k nimž je v očích občanů EU nezbytné přijetí takového právního aktu pro účel Smluv (čl. 11 odst. 4 SEU). Přestože Komise by měla vypracovat návrh v duchu podnětu EOI, Rada a Evropský parlament nejsou žádným způsobem vázáni občanskou iniciativou. Na národní úrovni existují nepříliš dobré příklady fungování těchto občanských iniciativ, které na jedné straně vyžadují od občanů mnoho závazků, ale politici je zcela ignorují25.
25
Srv. M. Efler: European Citizens Initiative. 2006. http://eu-buergerbegehren.org/download/2006-12-ecistudie-englisch.pdf
- 62 -
Background EU na cestě ke konzultokracii: Proč výzkumy veřejného mínění nenahrazují demokracii Evropská komise přijímá velké množství opatření – v poslední době pod vedením Margot Wallströmové – s titulky jako „Plán D“, nebo „Bílá listina o komunikaci“. Tyto dokumenty zahrnují například různé podoby výzkumů politických preferencí občanů, které jsou reprezentativní výzkumy veřejného mínění publikována v tzv. „Eurobarometru“, jiné jsou výsledky občanských fór, ve kterých náhodně vybraní jedinci diskutují o problémech vybraných Evropskou komisí. Cílem Evropské komise je podle „bílé listiny“ přemostit komunikační mezeru mezi občany a evropskými institucemi. Občané mají právo být informováni o Evropě a jejích konkrétních projektech, nechat zaznít svůj názor a právo být vyslyšen. Hlavním cílem komunikační strategie je přispět k vytvoření „zdravé demokracie“ v Evropě. Ačkoli výzkum veřejného mínění můžeme do určité míry považovat za užitečnou konzultaci, přece jen se jedná o nedostatečný nástroj, který by ustavil „zdravou demokracii“, neboť některé procedury mohou být využívány nedemokratickými (rozuměj nevolenými) vládami, aniž by však byl zpochybněn samotný systém. Výzkumy nejsou závazné, závazný není ani nástroj, kterým je informace sbírána a využita během legislativních procedur a procesu politického rozhodování, výzkumy jakožto občanské konzultace nejsou kontrolovatelné a dostatečně transparentní. Místo toho využívají instituce EU výběrová šetření jako pojistku, kterou je jištěna čistá „legitimace out-putem“. „Dobré vládnutí“ nemůže nahradit demokracii, protože demokracie je způsob, kterým lze dosáhnout rozhodnutí, k čemuž pak je užitečné „dobré vládnutí“. Případ Konzultačního fóra jakožto „občanské agory“ vyjevuje bezzubost procesu občanských konzultací. EP navrhl existenci Konzultačního fóra poprvé v Listopadu 2007. Fórum má za cíl shromažďovat mínění občanů v záležitosti LS. 20. února 2008 přesto hlasoval EP o LS, aniž by kdy diskutoval zjištění tohoto fóra.
- 63 -
2.4 Základní práva v EU: Listina základních práv a svobod Na Listinu základních práv se opakovaně poukazuje jako na jeden z nejvýznamnějších nástrojů Ústavní smlouvy, tedy dnešní Lisabonské smlouvy. Závazná ochrana základních práv ve vztahu k evropským zákonům je nutná s ohledem na expanzi evropské legislativy, která se začíná rozprostírat i v citlivých oblastech, jakými je justice a vnitřní záležitosti. Evropský soudní dvůr (ESD) vypracoval koncepci základních práv jako nepsané precedenční právo, ale tento koncept nemá jinak právně závazný status. Listina základních práv Evropské unie (dále jen Listina) vznikla na základě rozhodnutí přijatém v roce 1999 rok poté jako výsledek práce k tomuto účelu ustavenému Konventu. Listina byla původně zamýšlena jako samostatná část ve vztahu k Ústavní smlouvě, nicméně v případě Lisabonské smlouvy se stává její součástí. Lisabonská smlouva bude tedy zahrnovat obsah původní Listiny z roku 2000 ve znění upraveném EP z prosince 2007 (čl. 6 SEU). Považujeme toto řešení za nepřirozené a netransparentní. Po podrobnějším prozkoumání objevíme celou řadu nedostatků. Některá práva, které Listina obsahuje, jsou opět omezena, v některých bodech dokonce výrazně. Je to patrné, pokud použijeme výkladový nástroj obsažený ve „vysvětlení k Listině základních práv“. 1. Každý má právo na život. Zbavení života se nebude považovat za způsobené v rozporu s článkem 2 Listiny, jestliže bude vyplývat z použití síly, které není víc než zcela nezbytné, při „provádění zákonného zatčení nebo zabránění útěku osoby zákonně zadržené; respektive zákonně uskutečněné akci za účelem potlačení nepokojů nebo vzpoury“. (Vysvětlení k čl. 2 odst. 1 Listiny)26. 2. Zrušení trestu smrti. Trest smrti, který měl být podle čl.2 odst. 3 Listiny zrušen bez výjimky, může být na základě vysvětlení odkazující se na 6. dodatkový protokol Evropské úmluvy o lidských právech vykonán. Stát může 26
Cit. Dle Vysvětlení k VYSVĚTLENÍ (*) K LISTINĚ ZÁKLADNÍCH PRÁV (2007/C 303/02) [text online] Dostupné z WWW (dat. Cit. 14/08/2008): http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0017:0035:CS:PDF
- 64 -
učinit opatření ve své judikatuře ve prospěch nejvyššího trestu v případě obžaloby z odpovědnosti za činy spáchané v období války nebo v období bezprostřední hrozby vypuknutí válečného konfliktu (vysvětlení čl. 2, odst. 2 Listiny). Tato zmínka pozbyla právní platnosti se schválením 13. dodatkového protokolu Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který ukládá naprostý zákaz nejvyššího trestu. Podle čl. 52 odst. 3 platí, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená Úmluva. Na základě tohoto ustanovení by měl být absolutní zákaz trestu smrti rozšířen na právní opatření EU. Nicméně ne všechny členské státy 13. protokol Úmluvy ratifikovaly, není proto jasné, zda má 13. protokol právně závazný status i pro Unijní zákony. Platnost naprostého zákazu trestu smrti je zřejmá na evropské úrovni, pochybnosti zůstávají v případě jednotlivých členských států. Přesto se musíme ptát, proč nelze vyškrtnout všechna dílčí vysvětlení – jakákoli spekulace by pak byla zbytečná. 3. Právo na svobodu. Omezení práva na svobodu byla přejata z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 a pocházejí tak z úplně jiného období. Omezení není v rozporu s Listinou v případě zákonného držení osob, aby se zabránilo šíření nakažlivé nemoci, nebo osob duševně nemocných, alkoholiků, narkomanů nebo tuláků (Vysvětlení k čl. 6 Listiny– Právo na svobodu a bezpečnost). 4. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace. Toto základní právo může být omezeno mimo jiné v případě, „kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“ (Vysvětlení k čl. 7 Listiny)27.
27
Vysvětlení k VYSVĚTLENÍ (*) K LISTINĚ ZÁKLADNÍCH PRÁV (2007/C 303/02) [text online] Dostupné z WWW (dat. cit. 14/08/2008): http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0017:0035:CS:PDF
- 65 -
Výše uvedená práva představují základní občanská práva a neměla by podle našeho názoru být omezována v takovém rozsahu. Základní principy, jako je zrušení trestu smrti nebo práva na život, by měly být ustanoveny v Listině základních práv EU takovým způsobem, že by v případě jejich aplikace neexistovala možnost sporného výkladu. Listina podporuje další centralizaci Listina základních práv EU skrývá ještě jeden závažný problém. Lisabonská smlouva ustavuje, že Listina by neměla rozšiřovat kompetence EU (čl.6 odst.1 věta 2 SEU), že je platná pouze pro ty orgány EU a členské státy do míry, ve které implementují unijní zákony. Základní práva obsažená v Listině se nicméně týkají oblastí, ve kterých nemá Unie žádnou nebo pouze omezenou pravomoc. Jako příklad je možné uvést právo uzavřít manželství a právo založit rodinu (čl. 9 Listiny), nárok na přístup k dávkám sociálního zabezpečení a k sociálním službám (čl. 34 Listiny)28, právo na vzdělání a nárok na dlouhodobou odbornou přípravu na povolání a povinnou školní docházku29. Celá řada nároků by v budoucnu nemusela být uspokojena jen proto, že ideje o kompetencích, které občané mají, zkrátka neodpovídají realitě. Na tomto základě by se mohla vytvořit silná politická seskupení, jejichž hlavním posláním by bylo prosadit chybějící pravomoci jako součást dalších smluv ke schválení. Evropský soudní dvůr by mohl využít Listinu jako právní základ vhodný a nezbytný k rozšíření a upevnění unijních pravomocí, i když to v současné době Listina vylučuje, a urychlit dále centralizaci. Evropská komise se v posledních dvou letech pokoušela autorizovat různé právní nařízení Listinou ještě dříve, než byly samotné tyto akty ratifikovány. Tak chce například rozšířit hojně kritizovanou antidiskriminační směrnici na další oblasti, které jsou dále zmíněné v Listině. Roman Herzog, bývalý předseda Konventu pro lidská práva, z tohoto důvodu navrhl, aby byl do Reformní smlouvy vložena doložka, podle které by byla aktivita EU týkajících se rozšiřování jejích pravomocí regulována. Žádné 28
Základní principy občanské bezpečnosti jsou ustaveny členskými státy, Unie nemůže zasahovat jmenovitě do rozpočtu státu (čl. 137 odst. 4 SFEU) . V celém textu smlouvy se nicméně termín sociálních služeb neobjevuje. 29 Pravomoc zajistit výchovu a vzdělávání je explicitně postoupena členským státům (čl. 149 a čl. 150 nové Smlouvy o Evropské společenství).
- 66 -
další důvody pro rozšíření pravomocí Unie na úkor legislativní autonomie členských států by nebyly ospravedlnitelné30. Tento návrh však nebyl přijat. Listina pouze částečně upravuje možnost obžaloby Občan, jehož základní práva zajištěná Listinou základních práv EU byla hrubým způsobem porušena, má jakožto jednotlivec velmi omezenou šanci požádat o soudní přezkoumání u ESD. Stáváme se tedy svědky naprosto zásadního porušení vzájemnosti vztahu mezi občanem a právním prostředím. V Německu má například každý občan právo podat žádost k Ústavnímu soudu o přezkoumání korespondence právního aktu s ústavou. Na evropské úrovni byl podobný ekvivalent stížnosti v otázce základních práv a svobod zamítnut.31 Evropské právo uznává individuální požadavek prozkoumání souladu právního nařízení s evropskými smlouvami a eventuelně uplatnit nárok na prohlášení o neplatnosti (čl. 19 odst. 3 SEU). Jednotlivci i právnické osoby tak mají možnost vznést námitku proti právním aktům, které porušují evropskou judikaturu a eventuelně i Listinu. Proti zákonnému uplatnění práva na stížnost jsou však kladeny vysoké překážky. Sporný právní akt musí být buď přímo zaměřen proti jednotlivci, což se děje pouze ve výjimečných případech, nebo se ho musí bezprostředně týkat. ESD definuje pouze velmi omezeně obzvláště kritérium individuálního zájmu32. Pokud ESD neposkytuje žádné ochranné právní opatření, občané mohou podat svoji stížnost k soudu pro příslušný národní stát. Po bližším prozkoumání Listiny lze konstatovat, že Listinu není možné vnímat jako zákládající prvek demokracie v EU. Můžeme se naopak oprávněně domnívat, že Listina byla koncipována s cílem vylepšit pověst Reformní smlouvy a zajistit, že bude evropskou veřejnosti snáze akceptována.
30
Herzog, R./Gerken, L.: Von roten Karten und stumpfen Schwertern, Eine Grundsatzkritik des EUVerfassungsentwurfs / Anforderungen an den zukünftigen Grundvertrag, Centrum für europäische Politik, 2007, str. 7 31 Korte, in Berg/Kampfer: Verfassung für Europa, Der Taschenkommentar für die Bürgerinnen und Bürger, str. 97 32 Pache, in Vedder/Hentschel von Heinegg, Europäischer Verfassungsvertrag, Handkommentar, 2007, Art III365, RN 27-45
- 67 -
Kapitola 3 Vládní praxe v EU – Výkon moci bez demokratické kontroly Kritika demokratického deficitu byla v předchozích kapitolách zaměřena hlavně na architekturu politického systému, tak jak je navržena v rámci Smluv. Tato kapitola chce ozřejmit, že kromě systémového demokratického deficitu existují i nedostatky ve správních praktikách, které jsou důsledkem přehnané centralizace a vnitřně nedemokratických správních institucí. Musíme mít také na mysli, že v EU chybí, ve srovnání s demokratickými standardy, dvě zásadní věci v oblasti nastavení politik: je to transparentnost procesu formování přesvědčení, který by se opíral o mínění občanů, a vláda, která by za svá rozhodnutí nesla zodpovědnost. Zodpovědné vládnutí by mělo být zakořeněno v demokratickém společenství, ve vůli a potřebách lidu, stejně tak jako v jeho moci vyvolat změnu vlády a celkové politiky – toto však není případ EU. Rozhodovací proces týkající se konkrétní politiky na evropské úrovni mohou občané sledovat jen s obtížemi. Tak jak jsme viděli v předchozí kapitole, zástupci lidu v EP mají velmi slabé postavení. Ve spektru politických stran je jen málo těch, které podávají pozměňovací návrhy evropských politik, které by sloužily jako mediátory právních regulací a občanské vůle. V EU není mimo to žádná vláda odpovědná Parlamentu. Obě instituce požívající autoritu podobnou vládní autoritě, Evropská rada a Evropská komise, nejsou Parlamentem kontrolovány. Jak se tedy do evropské politické úrovně promítá vůle lidu? Hlasy politiků „My o něčem rozhodujeme, něco vyhlásíme a pak čekáme, jestli se něco stane. A pak, pokud ovšem nepropukne nějaká revolta, pokračujeme v tom samém, protože mnoho lidí moc nechápe, o čem se rozhodovalo, pokračujeme pomalu krok za krokem, dokud nás něco nezastaví.“ Jean- Claude Juncker (lucemburský předseda vlády) během vyjednávání o evropských smlouvách, in: Der Spiegel, 52/1999
- 68 -
V EU se stranou běžné demokratické politiky vyvinula zvláštní forma vládnutí. Tato forma tvorby politiky není ani transparentní, ani demokraticky kontrolována, ale má podstatný vliv na právní akty a nařízení EU. Vládní moc je pouze zřídka vykonávána jasně určenými orgány nebo osobami se zřetelně definovanými odpovědnostmi, naopak ji vykonávají lobbyisté a státní úředníci. Na tomto základě, tedy nepřímé formě vládnutí, se v Bruselu utváří elitní třída politiků, úředníků, a představitelů zájmových skupin, kteří si nárokují právo na určování osudu EU. Jádrem této nedemokratické formy vládnutí je jejich vliv na tvorbu evropské judikatury. Bruselu vládnou výbory aneb Jak úředníci a experti vytváří politiku V EU oficiálně vládnou komisaři a politici jmenovaní do Rady ministrů. Ve skutečnosti jsou však politická rozhodnutí předjímána na nižších administrativních stupních. Během týdenních setkání Komisařů ani během setkání Rady ministrů, podobně jako v průběhu zasedání, neexistuje takřka žádný prostor pro i jen nejdůležitější debaty, které by předcházely tvorbě politických rozhodnutí. Jsou to jmenovitě ministři v Radě ministrů, kteří nejsou dostatečně kompetentní pro práci na provázaných a velmi komplikovaných evropských politikách. Rozvahy o možném dopadu a celkové nezbytnosti navrhovaných opatření jakožto skutečnou politickou práci proto vykonávají výbory, které také připravují závěrečná rozhodnutí. Výbory Evropské komise a Rady ministrů sestávají ze státních zaměstnanců a úředníků, ve výborech Evropského parlamentu zasedají kompetentní poslanci mající příslušnou specializaci. COREPER: Výbor stálých zástupců Výbor stálých zástupců COREPER je pravděpodobně nejmocnější výbor v Radě ministrů. Byl ustaven článkem 240 odst. 1 SFEU. Členy tohoto výboru (název COREPER je akronymem pro Comité des Réprésentants Permanents) jsou stálí zástupci členských států, kteří mají za úkol připravovat setkání Rady ministrů. Kompetence Výboru jsou mnohem obsáhlejší. Zástupci spravují stanoviska členských států, které jsou nutné při zpracování návrhů nebo pozměňovacích návrhů právních aktů předložených - 69 -
Komisí, a formulují text samotného obsahu návrhů, o kterém později Rada ministrů hlasuje. Tímto zásadně ovlivňují samotnou podobu návrhů, a tedy jakožto úředníci utváří politiku. Dřívější zástupce Německa, Wilhelm Schönfelder, uznal, že na jeho místě by měl raději sedět řádný člen vlády33. Činnost COREPERu se opírá o velký počet podvýborů, které se zabývají právními detaily a nabízí stanoviska, která budou podléhat právní regulaci. V tomto labyrintu výborů a orgánů je jakákoli transparentnost nemožná, stejně jako jakákoli kontrola politického procesu. Víceúrovňové diskuze, které by osvětlovaly například výhody a nevýhody nového nařízení v oblasti životního prostředí, jsou redukovány na krátká jednostranná prohlášení, místo aby zazněly během zasedání druhého nejvyššího výboru společně s prohlášením Ekonomického oddělení. V samotném COREPERu možná tyto problémy vůbec nezazní. Na dlouhé cestě mezi jednotlivými výbory všechny připomínky padají pod stůl a my můžeme slyšet pouze ta stanoviska, která příslušní úředníci považují za relevantní, nebo která jsou podpořena vlivem lobbyistických skupin. COREPER není oficiálně autonomní, jeho iniciativa se odvíjí podle rozhodnutí Evropské rady a s pozměňovacími návrhy Evropské komise. Politická realita je však jiná: existuje dost prostoru pro politické manévry, záleží pouze na tom, jak je daný návrh formován. Celkem až 80% návrhů a právních textů je schváleno Radou ministrů ve formě, kterou připravil COREPER. Jedná se o tzv. „A - body“, ve kterých probíhá rozhodnutí kvasimechanickou cestou na začátku setkání Rady: ministři pouze zvednou ruku a schválí tucet klíčových návrhů v jednom balíku. Evropská komitologie: Monstrum jménem Komise Evropská komise má v EU úkol zabezpečovat provádění právních aktů. V rámci tzv. „prováděcí moci“ určuje konkrétní provedení relevantního zákona, a podržuje si tak výraznou svobodu politického jednání. Komitologie ustavuje instituce výboru, jehož úkolem je poradenství v záležitosti strukturace prováděcích sil. Komitologie sestává z více než 250 výborů, které vznikly paralelně se vznikem relevantního právního návrhu. Členy výborů jsou zástupci členských států, výborům předsedá Komise. Hlavním úkolem výborů je komunikovat oficiální stanovisko členských států 33
Viz A. Oldag/ H.-M. Tillack: Raumschiff Brüssel, Berlin 2003, str. 147
- 70 -
vzhledem k projednávané agendě a dát doporučení, jak by právní opatření měla být změněna. Tato doporučení mají závazný charakter i charakter nezávazného poradního hlasu. Rada ministrů má jakožto orgán reprezentující členské státy, vždy poslední slovo. Podobný postup lze aplikovat na Komitologii stejně jako na Výbor stálých zástupců. Jejich zástupce členských států nelze prohlásit za demokraticky legitimní (pokud budeme uplatňovat demokratická kritéria), přesto mají zásadní politický vliv. Z demokratického úhlu pohledu se nejkritičtějším zdá tvrzení, že zásadní rozhodnutí jsou převedena na expertní skupiny, které v podstatě vytváří politikou prostřednictvím své „poradní funkce“. Není dán odpovídající prostor otevřenému nebo pluralistickému utváření veřejného mínění, jedné z nejvýznamnějších známek demokracie. Politická autorita spočívá v mnohem větším významu na vládním aparátu než na občanech. Poradní výbory: demokratická participace, nebo boj zájmových skupin? Evropská komise opakovaně jmenuje výbory za účelem vypracování konkrétních evropských politik týkající se specifických politických oblastí. Tyto výbory sestávají z úředníků Komise, politických zástupců členských států a Evropského parlamentu a zástupců občanské společnosti a ekonomických institucí. Výbory také představují vstupní bránu pro činnost organizovaných zájmových skupin. Zde by měli přispívat zástupci hospodářských organizací, odborových svazů a občanské společnosti vlastními expertizami a vytvořit tak most mezi oběma stranami: vysokými politiky a těmi, kteří jsou ovládáni. Některá témata, která jsou předmětem poradenské činnosti výborů, se bez oboustranného dialogu nutného pro kvalitní politické rozhodnutí prostě neobejdou. Doporučení výborů nejsou závazná, ale mají zásadní vliv na politický status Komise. Na samotnou existenci výborů je nazíráno jako na nezbytnou složku „participativní demokracie“, která dostatečně zajišťuje možnost občanů účastnit se politického procesu. Evropská komise a EU jako celek ospravedlňují své politiky právě na základě takto chápané politické participace. Komise opakovaně dokazuje, že zvažuje různá stanoviska, pokud ale budeme sledovat nároky, které klade princip demokratické
- 71 -
participace, potom je třeba doplnit, že výbory by měly být podrobeny velmi kritickému zhodnocení. Zástupci zájmových skupin jsou jmenováni Komisí podle kritérií, která si Komise vytváří sama. Komise tak rozhoduje, které skupiny by měly přispívat ke stanoviskům nutným v politickém procesu, a které by neměly. Přihlíženo je k názorům organizovaných zájmových skupin, neorganizovaným zájmovým skupinám, které jistě existují ve velkém počtu, není věnována žádná pozornost. Vyslyšeny jsou jen ty skupiny, které mají své zastoupení ve výboru. Výsledná podoba rozhodnutí se tedy odvíjí od významu, který je skupinám přiložen podle stupně jejich formální organizace. Komise také plně rozhoduje, jak naložit s výsledkem práce výboru, kterým může být mimo jiné konkrétní politické opatření, na jehož utváření však evropští občané nemají žádný vliv. Jsou stále závislí na vůli EU, jinými slovy, je jim „shora“ dáno požehnání „dobré správy“. Prakticky lze prohlásit, že výbory nejsou ani tak prostory demokratické participace jako spíš prostůrky mnohem jemnějšího lobbyingu. Do výboru může být úspěšně jmenována pouze silná organizace. Jakmile je jednou jeho součástí, je schopna pod pláštíkem oficiálních procedur zaměnit oficiální politiku za vlastní zájmy. Background Příklad: Výbor High Level Group pro energetiku, životní prostředí a konkurenceschopnost V roce 2006 byl založen výbor známý jako „High Level Group“, jehož úkolem je mimo jiné pracovat na koncepcích, které by byly aplikovatelné na trzích s energií, v obchodu s emisemi a „lepší regulaci“ v energetické politice (např.: byrokratická redukce a deregulace). Tento výbor je ovládán hospodářskými odvětvími, která jsou náročná na spotřebu energie. Je příkladem toho, jaký vliv mají v EU ekonomické zájmy. Výbor se skládá ze 4 členů Komise, 4 ministrů hospodářství a obchodu a 4 členů EP, mimo to je zde ještě 18 externích členů, z nichž 12 pochází z ekonomického prostředí. Navíc jsou zde dva zástupci regulačních orgánů, odboráři, zástupci spotřebitelů a 2 environmentalisté. …
- 72 -
Počet externích investorů v tomto výboru jednoznačně demonstruje jejich politickou váhu. Výbor také jmenuje další podvýbory nutné k vyjasnění specifických otázek. Tyto podvýbory obratem zvou externí „experty“ , z nichž mnozí jsou poradci velkých evropských energetických koncernů, takže v rozhodnutích se objevuje především stanovisko jejich domácích organizací.
Velká část politiky v Bruselu funguje na „principu Výboru“. Navíc ke zmíněným výborům jsou zde ještě další, v některých oblastech ještě mocnější výbory, jako je např. Ekonomický a hospodářský výbor, který působí podobně jako COREPER a připravuje setkání Ministrů hospodářství a financí, nebo Politického výbor a Výbor pro bezpečnostní politiku, které dávají konzultace Radě ministrů v oblasti zahraniční politiky, ale také řídí konkrétní vojenské akce, nebo Výbor pro zaměstnanost, který „radí“ Radě ministrů v oblasti zaměstnanosti a politiky pracovního trhu. Komise mají stejně síly jako COREPER, ale v praxi je každé politické rozhodnutí postaveno na přípravě efektivní selekce. Tímto druhem přípravy, např. výběrem materiálu, druhem a šíří konzultací, ale také konkrétními formulacemi je mnoho rozhodnutí již anticipováno. Některá aktuální fakta, když jsou postoupena kompetentním politikům, např. komisařům, se zdají být údajné „překážky“ nebo „fakta“, ačkoli jimi po podrobnějším prozkoumání nejsou. Tento druh vlivu skrze demokracii však není veřejnosti srozumitelný, a proto vylučuje jakoukoli demokratickou kontrolu. Lobbying v EU: političtí poradci a průmyslníci Brusel se rychle změnil na hlavní město lobbyingu v Evropě34. V současnosti zde žije na 15 000 lobbyistů, jsou to však jen dohady. O tomto počtu neexistují žádná věrohodná data, stejně tak jako o finančních zdrojích, protože dosud není povinností je zveřejňovat, nicméně Brusel je místem zájmových bojů již od poloviny 80. let, kdy zde začaly vznikat lobbyistické kanceláře. Převládající počet lobbyistů je aktivní v oblasti obchodu, podnikání 34
Viz Corporate Europe Observatory. Lobby Planet - Guide to Brussels, http://www.corporateeurope.org/docs/lobbycracy/lobbyplanet.pdf
- 73 -
a komerční sféry obecně. V současné době jsou v Bruselu zastoupeny skoro všechny národní zájmové skupiny v této oblasti. Kromě toho je zde ještě 200 nadnárodních koncernů, které působí v „hlavním městě Evropy“ . Lobbying je problematický již na národní úrovni.35 Na úrovni EU představuje jasnou hrozbu demokratickému procesu rozhodování a vládnutí. Pravděpodobně nenajdeme směrnici, která by byla schválena bez účasti zájmových skupin. Legislativní proces na evropské úrovni spočívá mnohem více na lobbyistech a politických poradcích. Zástupci zájmových skupin jsou zmocněni poradními výbory. Evropští delegáti se také často dívají na informace získané prostřednictvím podniků a asociací jako nezbytné poznatky. EP a Rada ministrů nemají vlastní informační a poradenské orgány, čímž se liší např. od německého parlamentu, který má při sobě Ředitelství pro výzkum. Zásadní důvod, proč lobbying v EU představuje mimořádně závažnou hrozbu demokracii, spočívá v nedostatečném formování vůle a nepřímém kontaktu a informačních procedurách, jehož důsledkem je demokratický deficit. Volení poslanci jsou potřebám lidu nablízko alespoň teoreticky, a to prostřednictvím poslaneckých kanceláří ve volebním okrsku. Tento typ vzájemného vztahu postrádají vládní zástupci v Radě ministrů, ba dokonce i poslanci EP. Tak jsou tyto kruhy více přístupné lobbyistům. Bez přímé reciproční vazby na potenciální i skutečné voliče se navíc ztrácí pocit osobní zodpovědnosti za politická rozhodnutí a vlastní aktivitu, a proto ti, kteří vytváří rozhodnutí, jsou otevření osobním požadavkům, které na ně směruje zájmová lobby, ačkoli tyto požadavky protiřečí zájmům veřejného publika. Osobní kontakty a znalost know-how jsou mimořádně důležité proto, aby proběhlo úspěšné lobování. Záměnou původních politických aktérů za podniky a lobbyistické skupiny (nebo naopak) bylo možné zajistit takto velký vliv. Proto např. Jim Currie36 navštívil v r. 2001 British Nuclear Fuels. Tato problematická situace je známá jako „problém protáčejících se dveří“ a přes protesty občanské společnosti ji Evropská komise ostentativně odmítá připustit.
35
Viz L. Thomas/ R. Speth,: Die Stille Macht, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2003 James Curie stál v čele Generálního ředitelství pro environmentální politiku, později v čele Generálního ředitelství pro celní politiku a nepřímé daně. Od listopadu 2002 do září 2005 působil jako čestný člen správní rady v britské organizaci zabývající se jaderným palivem Nuclear Fuels PLC. (pozn. překl.) 36
- 74 -
Background Kulatý stůl průmyslových partnerů: Poradní šedá eminence EU Pokud si položíme otázku, proč je EU taková, jaká je, nesmíme při hledání odpovědi zapomenout na evropský Kulatý stůl průmyslníků (ERT), který byl založen v roce 1983. ERT je fórum výkonných ředitelů z asi 45 nadnárodních koncernů. Členy se mohou stát pouze představitelé průmyslových podniků, a to pouze na základě přizvání. Cílem ERT je vytvoření zájmové skupiny mající bezprostřední vliv na evropskou politiku. ERT lobuje za podobu individuálních směrnic, ale zároveň ve jménu celé politické koncepci. Toho lze dosáhnout prostřednictvím osobního kontaktu, který udržují členové ERT se členy Komise a Rady. Domácí trh, politika konkurenceschopnosti, Euro a politika ECB, rozšíření EU na východ - tyto a další politické oblasti se nápadně posunuly směrem, který prosazoval ERT. Je dost dobře možné, že žádná další zájmová skupina nemá takový vliv na evropské instituce a vytváření společných smluv. Veřejnost si toho je však sotva vědoma. ERT odvozuje svoji legitimitu na základě ekonomického významu pro národní a evropské hospodářství a počtu zaměstnanců, které koncerny zaměstnávají. Touto cestou se pochopitelně demokracie neubírá. Volně převzato z: Belen Balanya, Ann Doherty, Olivier Hoedeman, Adam Ma’anit and Erik Wesselius, Europe INC.: Regional and Global Restructuring and the Rise of Cooporate Power, Pluto Press, 2004
- 75 -
Kapitola 4 Nedostatek demokracie v EU – celkový přehled Na závěr si dovolíme shrnout hlavní body dosud provedené kritiky EU, ale ještě než tak učiníme, odkážeme se ještě jednou k prvním čtyřem principům demokracie, tak jak se o nich zmiňuje Robert Dahl: účast veřejnosti v rozhodování o základních otázkách, rovnost hlasů v politickém procesu, schopnost porozumět podstatným záležitostem na základě podaných informací a možnost vykonávat kontrolu nad tím, které záležitosti by ještě měly být součástí politické agendy a které nikoli. Rovnost hlasů je jeden z nejvýznamnějších principů fungování moderní demokracie. Každý hlas by měl mít stejnou hodnotu a vliv na výsledné složení parlamentu. Tento základní princip je však porušen během hlasování do EP: počet mandátů pro každou zemi je stanoven smlouvou takovým způsobem, že hlas občana malé země je převážen v neprospěch hlasu občana ve velké zemi, např: hlas Lucemburčana váží 15krát více než hlas Francouze. Občanská participace. Občané se kromě toho mohou sotva aktivně účastnit politického procesu. Mezi politickou scénou a občany neexistují žádné strany nebo zájmové skupiny, které by usnadňovaly komunikaci, neexistují ani běžné formy občanské participace, například petice ve prospěch konání referenda, nebo občanské iniciativy. Evropská komise využívá metod výzkumu veřejného mínění, které zastírají tento politováníhodný stav věcí, místo aby se pokusila jej odstranit. Kontrola politické agendy. Na evropské úrovni jsou zájmové skupiny nerovnoměrně zastoupeny. Velkorysé finanční prostředky a odpovídající zastoupení v Bruselu představují jistou cestu, jak mohou požadavky některých privátních činitelů proniknout až do evropských institucí. Tento způsob nemohou využívat všichni. Kontrola politické agendy je diktována lobbyisty v Bruselu, spíše než aby se na ní podílely stejným dílem organizace i evropští občané. - 76 -
Poučené porozumění. Vládní procedury EU jsou pro občany nedostatečně transparentní: občané mohou mít stěží přehled o tom, jak jejich předsedové vlád a státní zastupitelé jednali v otázkách evropské politiky a do jaké míry jsou za své jednání zodpovědní. Dosáhnout poučeného porozumění je sotva možné, pokud je rozdělení pravomocí mezi institucemi tolik matoucí. Přístup k veřejným dokumentům je komplikovaný a není proto možné sledovat faktické argumenty, které jsou vysloveny pro a proti návrhu nové regulace. Pokud tedy budeme v našem definování demokracie sledovat Dahlova kritéria, potom brzy objevíme pozoruhodné nedostatky v institucionální struktuře EU a v platných unijních smlouvách. V předchozích kapitolách jsme také ukázali, že aktuální politiku vytváří „poradní výbory“, protože ti, kteří jsou mandátem nebo jmenováním původně plně zmocněni, jsou beznadějně přetíženi komplexností projednávaný záležitostí. Často mají zároveň významnou funkci v národní vládě, jako např. ministři v Radě ministrů. V „poradních výborech“ zasedají experti a státní úředníci, kteří nejsou demokraticky zvoleni ani vázáni demokratickými procedurami nutnými pro vytváření rozhodnutí. Jsou to jmenovitě poradní výbory Evropské komise, kde si zájmové skupiny přejí proměnit osobní zájmy v oficiální politiku. Politici a úředníci pohotově naslouchají politickým poradcům, kteří zastupují pouze zájmy malých skupin, než aby naslouchali lidu a vzali vůči nim za svá rozhodnutí zodpovědnost. Evropská rada jakožto shromáždění hlav států a předsedů vlád, která určuje politické směrnice Unie, má takřka neomezený vliv v případě opětovného projednávání unijních smluv a může prostřednictvím Rady ministrů intervenovat do legislativy EU. Současně její členové určují politický vývoj v rámci členských států. Rada jako instituce není za svoji činnost nikomu odpovědná, ani Evropskému parlamentu nebo občanům jednotlivých států. Přidejme k tomuto demokraticky stěží kontrolovatelnému a nedostatečně legitimnímu výkonu moci ještě aktivitu Evropské komise, která se také za svá rozhodnutí zodpovídá EP pouze omezeně, přitom má velkou moc na formulaci unijních zákonů, neboť si jako jediná instituce osobuje pravomoc legislativní iniciativy.
- 77 -
Složení členského sboru Rady ministrů podrývá základní princip politického rozdělení moci, a podrývá tedy implicite i princip demokracie. Ministři v Radě ministrů projednávají zákony, které jsou posléze závazné na úrovni národních parlamentů. Rada ministrů jakožto exekutivní činitel zákony nejenom implementuje, ale také je schvaluje. Demokratický deficit spočívá v tomto faktu: občané EU jsou politicky znevýhodněni a nemají prakticky žádný vliv na politiku EU. Zbývá jim jen naděje, že EU za ně vládne „dobře“ a že jejich vlády skutečně zastupují obecnou vůli. Pro skutečnou demokracii to však jako adekvátní základ nestačí.
- 78 -
Lisabonská smlouva: Ještě méně demokracie v EU
Autoři publikace: Dr. Michael Efler Michael Efler je doktor ekonomie a zakládající člen sítě Democracy International. V Mehr Democratie e.V. působí jako odborník v oblasti evropských záležitostí. E-Mail:
[email protected]
Gerald Häfner Gerald Häfner byl 10 let členem německé dolní komory parlamentu, nyní působí jako mluvčí Mehr Demokratie e.V. Mimo to je zakládající člen Democracy International. E-Mail:
[email protected]
Roman Huber Roman Huber je výkonný ředitel Mehr Demokratie e.V. a také zakládající člen Democracy International. E-Mail:
[email protected]
Dr. Percy Vogel Původním povoláním biolog, Percy Vogel je členem výboru Mehr Demokratie e.V. a pracuje pro Democracy International. E-Mail:
[email protected]
Felix Wünsche Felix Wünsche je literární a divadelní vědec a nezávislý pracovník Mehr Demokratie e.V.
- 79 -
Mehr Demokratie e.V. se představuje Mehr Demokratie e.V. je občanské sdružení, které bylo založeno v Bonnu v roce 1988. Dnes sdružuje 12 dalších organizací na 11 různých místech a má více než 7500 členů a sponzorů. Mehr Demokratie lze tedy považovat za pravděpodobně největší nevládní občanské sdružení v Evropě, které se zabývá otázkou demokracie. Co chceme: • Realizaci národního referenda v SRN • Správně nastavená pravidla realizace referenda platná v jednotlivých federativních státech SRN • Demokratickou reformu parlamentu ve smyslu moderního způsobu hlasování a volného přístupu k informacím • Demokratizaci EU Naše vize: • Živá a žitá demokracie. Politická kultura, která upřednostňuje dialog a občanskou participaci. • Kandidátky sestavené s ohledem na přání občanů. Referenda a další formy občanské participace, díky kterým by občané mohli utvářet politiku. Přejeme si, aby o zásadních otázkách rozhodovali občané. Naše politická pozice a naše zdroje Mehr Demokratie je politicky neutrální: nezabýváme se politickým obsahem, ale politickou formou. Přímou demokracii prosazujeme na všech politických úrovních v rámci kampaní a konkrétních aktivit. Akční skupinu tvoří tým profesionálů a stovky čestných členů naší členské skupiny. Mezi členy Dozorčí rady paří více než 50 významných osobností z oblasti vědy, techniky, kultury, ekonomie a politiky, kteří podporují naše sdružení a mají základní poradní funkci.
- 80 -
Naše aktivity jsou financovány z darů a členských poplatků. Nejsme příjemci státních dotací ani grantů. Takto je zajištěna naše nezávislost. Naše výsledky: Mehr Demokratie rozšířila své aktivity od r. 2003 i na oblast EU. Naše úsilí je zaměřeno na posílení přímé demokracie všeobecně. Jmenovitě požadujeme referendum o Smlouvě o Ústavě pro Evropu, respektive Lisabonské smlouvě. Jedním z výsledků naší činnosti, který by přispíval posílení přímé demokracie v EU, je založení Evropské občanské iniciativy (EOI), podmíněné Ústavní smlouvou, a referenda, která proběhla v Nizozemí v otázce Ústavní smlouvy a v Irsku o Lisabonské smlouvě. V roce 2005 se Mehr Demokratie stala zakládajícím členem sítě Democracy International. Do sítě Democracy International jakožto zatřešující organizace patří členské organizace v rámci EU, např. Mas Democracia ve Španělsku, belgická democratie.nu a Balkan Assist v Bulharsku. Naším cílem je Evropská unie, která by byl demokraticky spravována lépe, než tomu bylo doposud, a kde by občanská společnost byla jedním z platných kontrolních mechanismů.
Tuto brožuru můžete zdarma objednat na
[email protected] Také je možné ji zdarma stáhnout na www.mehr-demokratie.de/eu-booklet.html
- 81 -
PŘÍLOHY Politický program EU Democrats pro demokracii v Evropě 1. Požadujeme konec legislativy evropských veřejných úředníků : Každý EU- zákon by měl být podpořen 75% členských států v Radě - a prostou většinou v Parlamentu. Soudci musí přestat vytvářet zákony, a nebo musí být tyto zákony schváleny Parlamentem a Radou. 2. Všechna zasedání EU by měla být přístupna veřejnosti, pokud není rozhodováno o záležitosti s vyloučením veřejnosti, kde samotné vyloučení by bylo předmětem debaty. Všechny dokumenty by měly být přístupny veřejnosti, pokud nejsou mimořádně tajné. Jména všech členů v pracovních skupinách by měla být zveřejněna, pokud nejsou jednotliví účastníci chráněni mimořádnou a opodstatněnou výjimkou. 3. Informace o veškerých výdajích hrazených z peněz daňových poplatníků by měly být volně dostupné, pokud v daných případech neexistuje zvláštní a opodstatněná výjimka. 4. Je třeba ukončit vydávání nepotřebných zákonů a opatření. Požadujeme zavedení doložky o ukončení smlouvy, na základě které nebudou pravidla a podpůrné systémy automaticky prodlužovány, pokud nebudou explicitně prodlouženy. 5. Stejně jako je tomu v řádně demokratických státech, volby jsou nezbytné ve všech velkých úřadech. Předseda Evropské komise a komisaři by měli být odpovědni politikům v Evropském parlamentu a vnitrostátních parlamentech, které volí sami občané. Proč nenechat každou zemi zvolit vlastního komisaře ve stejném období a stejným způsobem, jako jsou v těchto státech voleni členové Evropského parlamentu? 6. Požadujeme minimum regulí namísto maxima standardů skrze celkovou harmonizaci. A to nejdříve v členských zemích.
- 82 -
7. Veřejně volení zástupci by měli pobírat veřejně známý plat! Měli bychom skončit s extra příplatky bokem: cestovními náklady a náklady na schůzky. Musíme očistit Evropský parlament tak, aby byl dostatečně legitimní a měl dostatečnou autoritu k tomu, aby učinil to samé ve všech evropských institucích. Požadujeme elektronické hlasování – vždy bude možné vidět, jak členové výborů volí. 8. Plýtvání milionů Euro a tun oxidu uhličitého na přesun Parlamentu z Bruselu do Štrasburku musí přestat. Parlament se může sám za sebe rozhodnout, že všechna zasedání se budou odehrávat v Bruselu. Prezidenti a předsedové potom mohou přijít s odpovídající nabídkou kompenzace. 9. Náklady na evropskou propagandu musí být menší. Media musí svobodně pokrývat všechny instituty EU. Měla by získat povolení k neomezenému vstupu do všech budov a hlavních zařízení. 10. Požadujeme novou a jednoduchou „Základní smlouvu“, o které musí být rozhodnuto ve všelidovém hlasování, a to ve všech členských státech ve stejném okamžiku. Smlouva nesmí být komplikovaná, předsedové vlád by měli být schopni smlouvu přečíst a porozumět jí, než ji podepíšou.
- 83 -
Editor Mehr Demokratie e.V. Jägerwirtstraße 3, 81373 München, Germany Tel: +49-89-821 17 74, Fax: +49-89-821 11 76 http://www.mehr-demokratie.de EU Democrats 113, rue du Trone, 1050 Brussels, Belgium Tel: +32 (0)2 503 05 14
[email protected] http://www.eudemocrats.org Editorial Office Felix Wünsche, Claudia Löhle, Daniela Beer Překlad Jana Knechtlová Názory v této publikaci vyjadřují stanoviska autorů, nikoli nutně stanoviska Mehr Demokratie, e.V.
- 84 -
Bankovní spojení v případě finančních příspěvků IBAN: DE14 7002 0500 0008 8581 05
