Dossier: Certificering
De certificatie en accreditatie van de asbestbranche blijkt een wassen neus. Een harde kern van malafide bedrijven maakt de dienst uit.
Pas op voor certificaten
HandHaving 2003 #1
Een bewijs van goed gedrag, een graadmeter voor (milieu)kwaliteit. Wie valt er niet voor het certificaat? Het bedrijfsleven certificeert zich suf en wetgeving is soms gekoppeld aan certificatie. De gemiddelde handhaver neemt ISO en aanverwante erkenningen dan ook zeer serieus. Als ze er maar niet blindelings op vertrouwen, want er zitten enkele scheuren in dit betrouwbaarheidsbewijs.
16
Het is een bekende anekdote onder milieuhandhavers. Toen men een inval deed bij het kantoor van Tanker Cleaning Rotterdam (TCR), viel prompt het ingelijste ISO-certificaat van de wand. Of het verhaal waar is, is niet belangrijk. Het grapje geeft aan dat een kwaliteits- of milieuzorgsysteem niet garandeert dat een bedrijf de wet naleeft. Nu zal er waarschijnlijk ook geen handhaver zijn die een ISO-certificaat klakkeloos inruilt voor de eigen waarneming. Wel is de algemene visie onder handhavers: gecertificeerd is per definitie stukken beter dan niet gecertificeerd. Groot was dan ook de commotie toen onlangs bleek dat bedrijven met een milieuzorgsysteem de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) gemiddeld flink slechter naleven dan bedrijven die niet zo’n ISO of vergelijkbaar milieuzorgsysteem in huis hebben. Het ongeloof is reden genoeg voor het RIZA, opdrachtgever van het onderzoek, om de bevinding van het Expertisecentrum Rechtshandhaving nog nader te onderzoeken. Het was voor de onderzoekers zelf reden om veel slagen om de arm te houden. Ter verdediging van de gecertificeer-
de bedrijven wordt in het rapport aangevoerd dat deze ondernemingen doorgaans complexer zijn. Door hun processen bloot te geven, kan de handhaver dieper in het bedrijf kijken. En ontdekt daardoor mogelijk ook sneller missers. De onderzoekers Ralph Vossen en Mirjam Prinsen stellen wel hardop de vraag die meer handhavers bezighoudt. Wordt er vooral gecertificeerd om de handhaver te behagen? Is het ons zoethoudertje? „Alleen al omdat het hebben van een milieuzorgsysteem wordt beloond door onder meer handhavers, is het aantrekkelijk om zo’n systeem op te zetten. Een milieuzorgsysteem is vaak window dressing en zou zelfs als dekmantel voor illegale praktijken kunnen worden misbruikt”, concluderen Vossen en Prinsen voorzichtig. Niet best Die illegale praktijken zijn er in ieder geval in certificatiesystemen die zijn gekoppeld aan wetgeving. Neem de asbestverwijderingsbranche. In 1993 had de overheid een systeem bedacht om asbest veilig af te voeren. Het gevaarlijke materiaal mocht alleen
getest en verwijderd worden door deskundige en betrouwbare bedrijven. Een erkenning, met bijbehorend certificaat, toont die kwaliteiten aan. De erkenningen werden verstrekt aan ruim 400 bedrijven door 14 certificerende instellingen. Deze instellingen zijn op hun beurt weer erkend, en gecertificeerd door de Raad voor Accreditatie (RvA). Tien jaar later meldt de werkgroep Certificatie en Accreditatie Asbest, ingesteld door VROM, een breed scala aan overtredingen van het Asbestverwijderingsbesluit, van licht tot zwaar. De certificatie en het bijbehorende toezicht verloopt niet best. De werkgroep, met vertegenwoordigers van onder andere VROM, Sociale Zaken, de Arbeidsinspectie, de Raad voor de Accreditatie, de Stichting Bouw Kwaliteit en het Verenigd Overleg van Certificatie Instellingen velt een stevig oordeel over de betrouwbaarheid en deskundigheid van de asbestverwijderingsbranche: ’zowel de gecertificeerde instellingen als de bedrijven zijn ’niet zonder meer te vertrouwen’. Rug recht Eigenlijk was dat nog netjes uitgedrukt, want in de zomer van 2002 verscheen in opdracht van het Expertisecentrum Rechtshandhaving de handreiking ’Handhaving en certificering’ waarin wordt uitgelegd waar
certificatie ook toe kan leiden. ’Een harde kern van malafide asbestbedrijven hield de veertien certificerende instellingen in de tang.’ De certificeerders bleken regelmatig niet op te treden tegen asbestverwijderaars die zich niet aan de afspraken hielden.
’Als een certificerende instelling overgaat tot het intrekken van een certificaat, dan worden ze veelal geconfronteerd met schadeclaims van het asbestbedrijf of andere juridische stappen’, aldus de nota. De onderzoekers interviewden tientallen betrok-
ken bedrijven en komen tot de slotsom dat de enorme concurrentie tussen de 415 gecertificeerde asbestverwijderaars doorwerkt in de concurrentie tussen de 14 certificerende instellingen. Voor hen is het moeilijk de rug recht >>
nauwkeurig. Eerland Certifications uit Geldermalsen was door de RvA niet geaccrediteerd voor hoogovenslakken en bij de levering van slakken voor de A16 had het bedrijf de administratie niet in orde. Tegen Eerland loopt inmiddels een strafrechtelijk onderzoek naar valsheid in geschrifte. Eenzelfde misser deed zich voor bij Kiwa. Deze onderneming verstrekte jaren certificaten aan zandhandelaren en asfaltleveranciers, zonder daarvoor geaccrediteerd te zijn door de RvA. SBK meldde Kiwa echter aan bij VROM voor erkenning. In het blad Cobouw zegt Kiwa dat dit foutje de schuld was van de Raad voor
Accreditatie omdat deze zo traag werkt. W. van Vreeswijk van Kiwa in Cobouw: ’Wij certificeren zoveel en ontwikkelen in korte tijd zoveel beoordelingsrichtlijnen, dat er wel eens voorschot werd genomen op de op handen zijnde accreditatie.’ Maar er was volgens Van Vreeswijk nog een reden: ’Dat voorschot was onvermijdelijk, gezien de druk vanuit de markt na het afkomen van het Bouwstoffenbesluit.’ Dit foutje maakt echter wel dat de door Kiwa verstrekte certificaten in deze periode als wettig bewijsmiddel geen waarde meer hebben...
In het onderzoek naar hergebruik van AVI-bodemas stuitte de VROMInspectie ook op de Stichting Bouwkwaliteit (SBK). Deze Stichting ziet er op toe dat de kwaliteitsverklaringen van de bouwstoffen voldoen aan door de toetsingscommissie Bouwstoffenbesluit aanvaarde nationale beoordelingsrichtlijn (NBRL) met bijbehorend logo. Ook eist de Stichting dat alleen kwaliteitsverklaringen worden afgegeven door bedrijven die zijn geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie. De geselecteerde bedrijven worden door SBK voor erkenning voorgedragen bij de minister van VROM. Dat gebeurt niet altijd
17
HandHaving 2003 #1
Kiwa in de fout
Het Smeltpot-onderzoek uit 1998 naar levering van vet in veevoer door vetsmelterijen bevestigde dat een ISO-certificaat geen garantie is voor betrouwbaarheid.
te houden tegenover de bedrijven die ze dolgraag als klant willen of willen behouden. In slak en as Ook bij de bouwstoffen leek een keten van certificaten voldoende waarborg voor betrouwbare producten en bedrijven. Het in december vorig jaar gepubliceerde onderzoek ’In slak en as?’ van de VROMInspectie laat echter zien dat commerciële belangen een gedegen controlesysteem danig in de weg kunnen zitten. Of zoals een geïnterviewde het in dit onderzoek zegt: ’De certificerende instelling zal onafhankelijkheid nastreven, maar er moet wel brood op de plank komen.’ De VROM-Inspectie onderzocht onder meer de toepassing van AVI-
bodemas en menggranulaat als secundaire bouwstof. De milieurisico’s blijken onvoldoende afgedicht en dat komt mede ‘door het private toezicht op het certificatiesysteem.’ De te leveren bouwstoffen hebben een erkend kwaliteitscertificaat op basis van een zogenoemde Nationale Beoordelingsrichtlijn (NBRL). Of de bodemas conform de eisen van het certificaat wordt geleverd, wordt gecontroleerd door een certificerende instelling, die op haar beurt ook in dit geval onder toezicht staat van de Raad voor Accreditatie. Afwijkingen De VROM-Inspectie ging bij drie van de zeven certificeringsbedrijven na in hoeverre zij de producenten en producten controleerden. Dat werd geen
HandHaving 2003 #1
Sterk imago voor keurmerken ’Klare wijn of rookgordijn’ is de titel van het uitgebreide consumentenonderzoek dat het ministerie van Economische Zaken eind vorig jaar deed naar het imago van keurmerken.en certificaten. Dat imago blijkt ijzersterk. De consument gaat er vaak vanuit dat de overheid toezicht houdt op de betrouwbaarheid van commerciële certificaten.
18
De gemiddelde Nederlander denkt dat de overheid als wetgever een behoorlijke vinger in de pap heeft bij keurmerken als: erkende verhuizers, Eko, Milieukeur, KEMA-keur, woonkeur,
Max Havelaar, Fleurop, Stichting Gezonde Voeding en Energy Star. Tachtig procent van de Nederlanders denkt dat een product of dienst pas een keurmerk mag voeren na controle van een onafhankelijke partij als de overheid. Men meent ook dat een commercieel keurmerk regelmatig door een onafhankelijke organisatie wordt gecontroleerd. Vijftig procent van de consumenten denkt bovendien dat de overheid regelmatig toezicht houdt op wat keurmerken beloven. Het rapport ’Klare wijn of rookgordijn’ is te lezen of te downloaden via www.ez.nl
Bij de aanleg van de HSL-zuid ontdekte de VROM-Inspectie onregelmatigheden bij de verwerking van AVI-bodemas. Het betrokken certificatiesysteem is bepaald niet waterdicht.
geanimeerd treffen, want twee van de drie certificerende instellingen bleken weinig zin te hebben alle gevraagde informatie meteen ter beschikking te stellen. Enkele bevindingen van de onderzoekers: - Bij controles worden de direct oplosbare tekortkomingen van de producent niet in de rapportage van de audit vermeld. - Of er sprake is van een ernstige afwijking verschilt per organisatie. De een laat een College van deskundigen oordelen, de ander vindt dat een zaak van de auditor. - De een controleert een afvalverwerker zes keer per jaar, de ander eens per half jaar. Alle drie de certificerende instellingen kondigen hun controlebezoek zeer tijdig aan. Geen van de bedrijven die bodemas produceert blijkt de monsters op de juiste manier te verzamelen. Er is echter geen enkele certificerende instelling die dat meldt bij zijn klant, laat staan dat het wordt gecorrigeerd. Afhankelijkheidsrelatie De overkoepelende Raad voor Accreditatie (RvA) komt in dit onderzoek niet bepaald naar voren als het orgaan dat fanatiek waakt over de betrouwbaarheid en kwaliteit van de door haar goedgekeurde bedrijven. Controle door de RvA lijkt vooral een papieren kwestie. ’De jaarlijkse hercontrole van de RvA vindt uitsluitend plaats op het kantoor van de certificerende instelling en is zeer procedureel van aard’, aldus de Inspectie. Ook de klachtenprocedure is onduidelijk. De inhoud van de beoordelin-
Guido Evers: „Pas na jaren de teugels laten vieren.”
gen, schorsingen en klachten, heeft de RvA niet omschreven en ook over eventuele sancties, ’gepaste acties’, is men vaag. Niekol Dols van de VROM-Inspectie geeft onomwonden aan dat de RvA wordt betaald door de instellingen die ze hoort te controleren. ’Hier is een financiële afhankelijkheidsrelatie aanwezig’, aldus het rapport. Geen waakhond Die financiële afhankelijkheid lijkt de kern van de problemen met certificering. A controleert B en wordt betaald door B. B controleert C en wordt betaald door C. En in het geval van het Asbestbesluit en Bouwstoffenbesluit is er een terugtredende overheid die op basis van vertrouwen verwacht dat alle schakels in de certificeringsketen zich fatsoenlijk zullen gedragen. De VROM-Inspectie doet naar aanleiding van ’In slak en as’ de suggestie
in het geval van AVI-bodemas en menggranulaat een heffing in te stellen bij de bouwstofproducenten. Met die heffing per geproduceerd gewicht zou de certificatie betaald kunnen worden. Ook pleit de Inspectie nadrukkelijk voor meer overheidsbevoegdheden in het certificatieproces. ’Certificatie is nu synoniem voor het vervangen van overheidstoezicht door certificerende instellingen, waardoor een kwetsbare plek in het systeem ontstaat.’ Dat zal Geert de Raad, ex-directeur van de Raad voor Accreditatie, mogelijk aanspreken. Hij waarschuwde bij zijn afscheid in het voorjaar van 2002: ’Certificering en accreditatie zijn stokken achter de achter de deur om ervoor te zorgen dat de regels ook worden uitgevoerd. Maar de verantwoordelijk ligt altijd bij de ondernemer zelf. Wij zijn géén waakhonden van de overheid en géén handhavers.’
Nadere inlichtingen: Niekol Dols, VROM-Inspectie-Zuid, tel. 040-265 29 11 Het onderzoek ’In slak en as’ is te bestellen bij het VROM-distributiecentrum. Ron Visser Expertisecentrum Rechtshandhaving, tel. 070-370 73 27 De handreiking ’Handhaving en certificering’ is te bestellen bij het Expertisecentrum Rechtshandhaving, Postbus 20301, 2500 EH Den Haag of te downloaden via www.jusitie.nl/themas/rechtshandhandhaving Sonja Rasenberg, RIZA, tel. 0320-29 84 11 Het onderzoek ‘Naleving en handhaving Wvo in 2000-2001‘ is te bestellen bij het RIZA. www.riza.nl Op de website van de Raad voor accreditatie, www.rva.nl, staat welke bedrijven waarvoor zijn geaccrediteerd. Ook geschorste bedrijven worden hier gemeld Tekst: Hans Oosterhof Foto’s: VROM-Inspectie, ANP, Jeroen van Eijndhoven
’Certificatie is zo betrouwbaar als de branche zelf ’
Het had zo mooi kunnen zijn: branches die zichzelf strikte normen opleggen en vervolgens ook nog eens zichzelf streng controleren. Vooral in de jaren negentig werd certificeren een wondermiddel genoemd.
Het zou, zo luidde de gedachte, veel beter aanslaan bij bedrijven dan bureaucratische overheidsregels en bovendien namen branches met een certificatiestelsel de controle zelf ter hand. Kortom, certificatie spaarde
tijd en geld en was ook nog eens effectief middel om bedrijven in hun gedrag te beïnvloeden. Jurist Guido Evers, die in december promoveerde op een onderzoek naar certificatie, heeft andere ervaringen: „De overheid mag niet blind vertrouwen op een verschijnsel waarvan de waarde in aanzienlijke mate afhankelijk is van de wensen van de beoordeelden zelf.”
>>
19
HandHaving 2003 #1
De overheid heeft een deel van haar toezicht ’uitbesteed’ aan particuliere bureaus die bedrijven tegen betaling een bewijs van goed gedrag afgeven. Voor toezichthouders verving papieren controle zodoende steeds vaker fysieke controle. Onverstandig, meent de Tilburgse jurist Guido Evers. „Eerst moet blijken dat certificatie werkt.”
Ook de betrouwbare verwerking van verontreinigde grond is in belangrijke mate gestoeld op certificatie van producten en bedrijven.
HandHaving 2003 #1
Veel te snel Certificatie, een privaat kwaliteitscontrolesysteem, is verworden tot een quasi-publiek mechanisme om naleving van wettelijke regels te controleren. Evers licht de bevindingen uit zijn proefschrift ‘Blind vertrouwen?’ toe op zijn smalle werkkamertje in gebouw ‘Montesquieu’ van de Universiteit van Tilburg, waar ordners scheef in een wandkast hangen en zijn bureau bezaaid ligt met boeken en papieren. Vier jaar lang werkte de jurist zich door tientallen certificatiestelsels heen op het gebied van milieu, arbo en zorg om uiteindelijk te concluderen dat de overheid veel te snel een veel te groot vertrouwen heeft gelegd in certificatie als middel voor naleving van wettelijke eisen. „Als je certificatie koppelt aan wetgeving is het wel prettig als je weet hoe betrouwbaar het systeem is. Daar is nu in zijn algemeenheid te weinig van bekend.” De overheid heeft gezegd: wij bemoeien ons niet meer met de vraag of de regels van certificatie voldoen in de praktijk. „En vervolgens is ook niemand meer gaan controleren of de controle door certificatie-instellingen wel betrouwbaar is.” Dat achteroverleunen is vragen om problemen, stelt Evers.
20
Objectief Hij zegt dat er bij de meeste certificatiestelsels geen directe aanleiding is om aan te nemen dat ze niet goed werken. Maar er is ook geen aanleiding om uit te sluiten dat er geen problemen zijn. „Certificatie”, zo waarschuwt Evers, „is zo betrouwbaar
als de branche zelf. Certificatie wordt betaald door de branche zelf. Als een certificatie-instelling zijn brood wil verdienen, is ze afhankelijk van een goede relatie met bedrijven in die branche.” Daarbij kan concurrentie een objectieve beoordeling in de weg staan. „Als je in concurrentie zit met andere certificerende instellingen en je verdient veel aan een klant, dan kan het verleidelijk zijn om aan de eisen van je klant tegemoet te komen. Je weet als overheid niet hoe groot dat risico is.” Toch vertrouwt de overheid in de praktijk nog steeds volop op certificaten bij de naleving van wettelijke regels. „De bouwbranche is bijvoorbeeld tevreden over hun certificatiesystemen, maar de vraag is of je als handhavende overheid daarop af mag gaan”, stelt hij retorisch. Sandwichformule Een van de oorzaken die een goed inzicht in de waarde van certificatie lastig maken, is de onduidelijkheid rond de werkwijze van de Raad van Accreditatie, de toezichthouder van certificatiebureaus. Evers: „Er zijn twijfels over de kwaliteit van het toezicht van de Raad van Accreditatie. Dat is geen goed teken.” In het verleden is op een aantal punten kritiek geuit. De Raad verbiedt dat adviesbureaus in hun advertenties tegelijkertijd adviezen en certificeringen aan de man proberen te brengen. Dit verbod moet voorkomen dat bij bedrijven het idee ontstaat dat certificering gemakkelijker is als ze zich van tevoren door het certificerende bureau laten adviseren. Maar volgens Evers worden deze sandwichadvertenties
toch gebruikt en treedt de Raad niet op. „Verder laat de Raad certificatiebureaus zelf aantonen dat ze de vereiste deskundigheid hebben, in plaats van zelf actief te controleren.” Het is volgens Evers onduidelijk of al deze kritiek terecht is. Maar dat is de kern van zijn bezwaar: „De Raad vertelt niet duidelijk hoe ze werkt. Het is vaag.” Achter de hand Evers vindt dat toezichthouders zich niet blind moeten staren op de ingelijste erkenningen. „Je moet kijken naar de ruimte die de wet biedt en je werk doen. Pas in ieder geval op dat de fysieke controle van producten en processen niet wordt ingeruild voor alleen papieren toezicht.” Ondanks zijn kritiek heeft Evers op zich geen bezwaren tegen naleving van wettelijke regels met hulp van een certificatiesysteem. „De overheid ziet de mogelijkheden van meer globale regels, meer zelfregulering. Daar ben ik het helemaal mee eens. Maar je moet het wel controleren. De handhaver moet zorgen dat hij nog iets van toezicht achter de hand heeft.” Pas als na jaren blijkt dat het certificatiesysteem werkt en bedrijven het overheidsvertrouwen met goed gedrag hebben verdiend, kunnen de teugels van het toezicht worden gevierd, meent Evers. Nadere inlichtingen: Guido Evers, Universiteit van Tilburg, tel. 013-466 80 32 Het boek ’Blind vertrouwen?‘ wordt uitgegeven door Boom, ISBN 9054542683, www.boom.nl Tekst: Harry Perrée
