Titel/onderwerp
: Bijlage IV bij statenvoorstel Realisatie Nieuw Thialf
Auteur
Aanvullende analyse van de juridische structuur voor het nieuwe Thialf : W.J. van Elsacker
Datum
: 29 april 2013
Versie
: 2
Doel
: Het geven van nadere informatie
Inleiding Provinciale staten hebben op 19 december 2012 gevraagd om zo spoedig mogelijk in 2013 een aanvullende toelichting te geven op voorgestelde juridische structuur voor het nieuwe Thialf, hierbij naar alternatieven te zoeken, en over beide een “second opinion” te vragen. Aan het financieel adviesbureau Zanders is gevraagd om de voorgestelde juridische structuur te beargumenteren en een mogelijke alternatieve structuur uit te werken. Beide structuren zijn daarna samen met het juridisch adviesbureau Nysingh besproken. Dit heeft geleid tot onderhavige notitie en tot een presentatie, die op 13 maart 2013 in een informerende Statencommissie is toegelicht. Deze notitie moet gezien worden als een aanvulling op de eerdere adviezen over dit onderwerp, en het statenvoorstel van 19 december 2012. Het besluit van Provinciale Staten om €50 miljoen beschikbaar te stellen, waarmee in ieder geval de wedstrijdbaan vernieuwd zal worden, heeft ook een onderdeel uitgemaakt van de beoordeling van de structuur. Immers, er zal naar verwachting aanvullende dekking of financiering gevonden moeten worden om de totale ambities te kunnen realiseren. Op het moment dat de financiering vanuit de markt geleverd zal gaan worden, moet hiermee in de keuze van de juridische structuur rekening gehouden zijn. De juridische structuur is integraal beoordeeld, waarbij een goed functionerend nieuw Thialf in 2016 als vertrekpunt is genomen. De financiële en juridische kaders zijn hierop afgestemd. Het gaat hierbij o.a. over een duurzame exploitatie, succesvolle aanbesteding, vermijden van staatssteun, geen B.T.W. op de investeringen in de bouw, en een sluitende financiële exploitatie.
Overheidsinvesteringen in schaatsbanen De investeringen in schaatsbanen binnen en buiten Nederland zijn in grote mate publieke investeringen met een maatschappelijk doel. Kunstijsbanen zijn dure voorzieningen, en in een private omgeving zouden er slechts een beperkt aantal banen in Europa gerealiseerd worden. Daarom investeert de overheid schaatsbanen, met als doel sporten te bevorderen. Voor topsportvoorzieningen, zoals een topsport wedstrijdhal en een toptrainingscentrum geldt dit in nog sterkere mate. Overheden investeren de topschaatsbanen en trainingsfaciliteiten om zowel voldoende goede voorzieningen te hebben als om het gebruik ervan te stimuleren1. Overheden zijn ook (mee) eigenaar van de sportvoorziening. De provincie Fryslân gaat €50 miljoen bijdragen aan Thialf en wordt naar verwachting, samen met de gemeente Heerenveen, mede-eigenaar van Thialf. Hiermee wordt het bovengemeentelijke belang van Thialf voor de provincie Fryslân vorm gegeven. Ook wordt hiermee de locale verbinding tussen de gemeente Heerenveen en Thialf bestendigd. De gemeente en de provincie samen zullen als aandeelhouder betrokken zijn bij Thialf, en houden toezicht op de investeringen die de overheden in Thialf doen. Beide zullen vertegenwoordigers benoemen die namens de aandeelhouders dit toezicht gaan houden.
1
Zo is de bouw van het nationale zwemcentrum De Tongelreep (€24 miljoen) volledig gesubsidieerd door de overheden (Europa, Rijk, provincie, en gemeente) en wordt er een exploitatiesubsidie verleent. Ook de overkapping van de Gunda Niemann-Stirneman Halle in Erfurt (€23,3 miljoen) en het Max-Aicher Arena in Inzell (€39 miljoen) zijn volledig door de rijks- en locale overheden gesubsidieerd.
Algemene overwegingen juridische structuur Ambitieniveau Provinciale Staten hebben op 19 december 2012 naast het besluit geld beschikbaar te stellen om de wedstrijdbaan te vernieuwen, de wens uitgesproken om een tweede baan te realiseren welke zal fungeren als toptrainingscentrum. Het budget voor de vernieuwbouw van de wedstrijdbaan wordt daarmee gesteld op €50 miljoen. De minimale investering voor de vernieuwbouw van de wedstrijdbaan (“baan 1”) + de realisatie van het toptrainingscentrum (“baan 2) wordt geraamd circa €81miljoen. De realisatie van zowel de wedstrijdbaan en het toptrainingscentrum wordt beschouwd als het ambitieniveau. Tussen de investering van het ambitieniveau (€81 miljoen) en het beschikbaar gestelde budget (€50 miljoen) bestaat een ruimte van €31 miljoen. Er dient dus rekening gehouden te worden met de mogelijkheid dat aanvullende financiering van de (vernieuw)bouw voor het realiseren van het totale concept van twee banen nodig is. Potentiële medefinanciers zijn de medeoverheden (rijksoverheid, de Noordelijke provincies, Europese fondsen e.d.) en het bedrijfsleven. In de uitgewerkte structuren is nadrukkelijk rekening gehouden met de mogelijkheid dat aanvullende financiering nodig is.
Business Case Een belangrijk onderdeel van de door Provinciale Staten te nemen beslissing tot investeren in Thialf is het vaststellen dat Thialf een duurzame positieve exploitatie kan realiseren. Dit wordt ondersteund met een zogenaamde business case, waarmee een set van scenario’s en risico’s wordt doorgerekend. In de business case wordt een inschatting gemaakt van de investeringen en subsidies, en van de kosten en inkomsten. Voor meer informatie over de investering en exploitatie van Thialf wordt verwezen naar de besbetreffende bijlagen.
Aanbestedingsstrategie Bij de bespreking van aanbestedingsstrategieën:
de
verschillende
structuren
is
gekozen
voor
verschillende
1. Aanbesteden van de bouw van de wedstrijdbaan en het los aanbesteden van de exploitatie van deze baan (2 aanbestedingen) 2. Gelijktijdig aanbesteden van de bouw en exploitatie van de wedstrijdbaan (1 aanbesteding) 3. Mogelijke combinatie van 1. en 2., zoals a. de aanbesteding van de bouw van de wedstrijdbaan b. de aanbesteding van de exploitatie van de wedstrijdbaan en van de bouw en exploitatie van het toptrainingscentrum. Om dit mogelijk te maken is het programma van eisen opgedeeld in twee delen, de wedstrijdbaan (baan 1) en het toptrainingscentrum (baan 2). Ook is het programma van eisen bijgesteld, zodat in ieder geval de vernieuwbouw van de wedstrijdhal voor €50 miljoen uitgevoerd kan worden. Afhankelijk van de zekerheid van aanvullende financiering, kan dan besloten worden de bouw en exploitatie van het toptrainingscentrum gelijktijdig of op een later moment aan te besteden.
Eigendomssituatie Eigendom vastgoed Elk model kent een specifieke eigendomssituatie van het vastgoed. Het volledig eigendom kan worden gesplitst in juridisch eigendom en een zakelijk gebruiksrecht. Hierbij wordt verstaan onder het juridisch eigendom het houden van het eigendom van de locatie c.q. de grond, en onder het zakelijk gebruiksrecht het hebben van de rechten op en gebruik van de opstallen, waaronder begrepen de waarde fluctuaties daarvan. Indien Thialf OG/BV (100% in handen van de overheen) beschikt over het volledig eigendom, resulteert dit in optimale controle op het vastgoed. Indien het zakelijk gebruiksrecht gesplitst wordt van het juridisch eigendom van het vastgoed, is er beperktere controle op het vastgoed en zullen de belangen van Thialf OG/BV bij aanvang moeten worden vastgelegd in de overeenkomsten. Volledig eigendom Thialf OG/BV stelt als volledig eigenaar het vastgoed via een exploitatieovereenkomst beschikbaar aan de exploitant tegen een door de aanbesteding bepaalde vergoeding. Dit veronderstelt dat Thialf OG/BV ook het vastgoed volledig financiert. Indien er externe financiering benodigd is, zal dit resulteren in een vastgoedfinanciering. Deze vastgoedfinanciering zal door Thialf OG/BV vooraf aan de aanbesteding zeker gesteld moeten worden. De hoogte van de vastgoedfinanciering en de bijhorende financieringslasten worden derhalve bepaald door Thialf OG/BV. De eventuele bijdrage vanuit de exploitatie zal echter bepaald worden door de marktpartijen die inschrijven op de aanbesteding2. In geval de exploitant in surseance van betaling verkeert of failliet gaat, zal Thialf OG/BV de eventueel aangetrokken externe financiering en onderhoud voortaan geheel zelf moeten bekostigen of opnieuw aanbesteden. Mocht de exploitant failliet gaan dan zal Thialf OG/BV zelf op zoek moeten naar een nieuwe exploitant. Zakelijk gebruiksrecht gescheiden van het juridisch eigendom In het geval van een concessieovereenkomst splitst Thialf OG/BV het zakelijk gebruiksrecht af van het juridisch eigendom via een notariële acte. Hiermee wordt de exploitant (of het consortium) verantwoordelijk voor de realisatie en instandhouding van het vastgoed. De exploitant heeft de rechten op en gebruik van de opstallen en kan daar ook zekerheden op vestigen ten behoeve van een financiering. Indien externe financiering benodigd is, zal dit resulteren in een projectfinanciering op de exploitatie. Deze financiering wordt aangetrokken door de inschrijvende partijen (consortium) en de hoogte hiervan wordt derhalve door de markt bepaald. In geval de exploitant in surseance van betaling verkeert of failliet gaat, zal de aangestelde bewindvoerder bij het consortium de eventueel aangetrokken externe financiering en onderhoud moeten na komen. Mocht de exploitant failliet gaan dan zal de curator het faillissement afhandelen en het zakelijk gebruiksrecht in de markt aan derde partijen aanbieden. In de overeenkomsten kan worden bepaald dat Thialf OG/BV in dergelijke gevallen nog een eerste recht op ‘terugkoop’ heeft en/of een instemmingrecht heeft op de uiteindelijke nieuwe exploitant. Daarbij moeten de aanbestedingsrechtelijke regels steeds worden gevolgd.
2
Voorwaarde bij de aanbesteding van de exploitatie dient te zijn dat de exploitatie voor minimaal 90% als belast ondernemer dient te gebeuren om de aftrek van btw over de verbouwing mogelijk te maken.
Voorgestelde structuren Model 1- Voorgestelde structuur in december 2012 Structuur Aanbestedingsstrategie: een gescheiden aanbesteding voor de realisatie van het vastgoed en voor de exploitatie (2 losse aanbestedingen dus). Eigendomssituatie: volledig eigendom van het vastgoed ligt in handen van Thialf OG/BV. Model 1 is met name geschikt voor een als de overheid volledig eigenaar is van het vastgoed. Voor eventueel benodigde aanvullende externe financiering is model 1 minder geschikt. Figuur 1 geeft de structuur van model 1 weer.
Provincie en Gemeente 100% aandeelhouder
Thialf OG BV Volledig eigendom vastgoed Contractrelatie: Exploitatieovereenkomst
Thialf Exploitatie BV
Figuur 1: Model 1
Tabel 1 geeft puntsgewijs de voor- en nadelen van het model weer. De toelichting op de vooren nadelen volgt onder tabel 1. Voordelen
Nadelen
Voldoet aan staatssteun/ aanbestedingskaders
Minder geschikt voor de realisatie ambitieniveau, dan zal naar verwachting externe financiering aangetrokken moeten worden
Voldoet aan de BTW eisen, mits alle tegenpartijen BTW ondernemer zijn
De hoogte van de eventuele bijdrage vanuit de exploitatie aan Thialf OG/BV wordt door de markt bepaald.
Volledig eigendom vastgoed in handen van Thialf OG BV, maximale controle op OG
Aanbestedingsrisico met name op de exploitatie
Infrastructuur in beheer van Thialf OG BV
Beperkte optimalisatie tussen investering vastgoed en de exploitatie
De vernieuwbouw van de wedstrijdbaan is mogelijk door bijdrage van de provincie, en geeft geen belasting van de exploitatie Geschikt voor het vernieuwen van de wedstrijdhal Indien aanvullende financiering benodigd is (alleen bij volledige ambitieniveau) betreft dit een vastgoedfinanciering Ook geschikt voor kleinere bouwondernemingen, al dan niet in combinatie Exploitatie kan voor kortere periode worden aan besteed Tabel 1: voor- en nadelen model 1
Toelichting voordelen Voldoet aan staatssteun/ aanbestedingskaders Het model voldoet aan de staatssteun/ aanbestedingskaders mits de exploitatie wordt aanbesteed volgens een (niet) openbare procedure. Voldoet aan de BTW eisen Model voldoet aan de BTW eisen, mits alle tegenpartijen BTW ondernemer zijn. Indien een tegenpartij geen BTW ondernemer is, zal alsnog een gedeelte van de teruggevorderde BTW over de investering afgedragen moeten worden. Volledig eigendom vastgoed in handen van Thialf OG/BV (welke voor 100% in handen is van de overheden) Het volledig eigendom resulteert in optimale grip en controle op het vastgoed in het geval de exploitant uitvalt. Infrastructuur in beheer van Thialf OG/ BV (provincie) Dit biedt de mogelijkheid om de kwaliteit van het ijs zelf te bewaken en niet uit te besteden.
Basisniveau, vernieuwbouw wedstrijdbaan, is mogelijk Als gevolg van de €50 miljoen bijdrage van de provincie, is de renovatie van de wedstrijdbaan haalbaar zonder dat dit resulteert in belasting van de exploitatie met financieringslasten. Vastgoedfinanciering Indien externe financiering benodigd is (alleen in geval van ambitieniveau) betreft dit een vastgoedfinanciering. Een vastgoedfinanciering zal de exploitatie belasten. De vastgoedfinanciering is verwacht gunstiger te zijn dan een projectfinanciering daar de zekerheden harder zijn. Er wordt een hypotheek ingeschreven op het vastgoed. Geschikt voor kleinere bouwondernemingen Kleinere bouwondernemingen hebben naar verwachting ook de mogelijkheid, eventueel in combinatie, in te schrijven op de realisatie van het vastgoed. Exploitatie vastleggen voor kortere termijn Bij een gescheiden aanbesteding kan ervoor gekozen te worden de exploitatie voor een korte periode aan te besteden (4-5 jaar). Toelichting nadelen Bij ambitieniveau wordt de exploitatie naar verwachting belast met financieringslasten Bij realisatie ambitieniveau zal naar verwachting externe financiering aangetrokken moeten worden, deze zal via financieringslasten zullen in dat geval doorbelast worden aan de exploitatie. Bijdrage vanuit de exploitatie aan Thialf OG/BV door de markt bepaald De hoogte van de eventuele bijdrage vanuit de exploitatie aan Thialf OG/BV wordt door de markt bepaald in de aanbesteding. De verwachting is dat deze bijdrage niet voldoende zal zijn om de investering van het volledige ambitieniveau financieel haalbaar te maken. Aanbestedingsrisico exploitatie Het ligt voor de hand dat de exploitatie wordt aanbesteed als de bouw reeds of gedeeltelijk gerealiseerd is. Hierbij bestaat het risico op het wegblijven van inschrijvingen op de exploitatie. In geval van het basisniveau zal de exploitatie niet belast worden met financieringslasten en wordt het risico van het niet slagen van de aanbesteding beperkt geacht. In geval van het ambitieniveau wordt naar verwachting de exploitatie belast met financieringslasten. In dit geval is het risico op het wegblijven van inschrijvingen hoger, daar de exploitatie zoals momenteel opgesteld zeer beperkte ruimte biedt voor financieringslasten. Beperkte optimalisatie tussen investering vastgoed en de exploitatie Het gezamenlijk aanbesteden van de realisatie van het vastgoed en de exploitatie leidt naar verwachting tot optimale afstemming tussen de investering van het vastgoed en de exploitatie. Separaat aanbesteden biedt deze mogelijkheid beperkt tot niet.
Model 2- Concessiemodel Structuur Aanbestedingsstrategie: Tegelijk aanbesteden realisatie vastgoed en exploitatie voor 1 of 2 banen (1 aanbesteding). Eigendomssituatie: juridisch eigendom van het vastgoed ligt in handen van Thialf OG/BV, het zakelijk gebruiksrecht ligt in handen van het consortium. Model 2 is met name geschikt indien de risico van de aanvullende financiering bij de markt moeten komen te liggen.
Provincie en Gemeente 100% aandeelhouder
Thialf OG BV Juridisch eigendom vastgoed Contractrelatie: Concessieovereenkomst
Consortium Zakelijk gebruiksrecht
Figuur 2: Model 2
Voordelen
Nadelen
Voldoet aan staatssteun/ aanbestedingskaders
Exploitatie dient voor lange termijn te worden vastgelegd
Voldoet aan de BTW eisen, mits de tegenpartij een BTW ondernemer betreft. Haalbaarheid volledige ambitieniveau wordt bepaald door de markt
Aanbestedingsrisico concessie: het risico dat geen enkele onderneming inschrijft/ geschikt is Indien financiering benodigd is (bij ambitieniveau) betreft dit een projectfinanciering Minder geschikt voor kleinere (bouw)ondernemingen
Optimalisatie tussen investering vastgoed en exploitatie is mogelijk
Beheer infrastructuur niet standaard in handen van Thialf OG BV Het juridisch eigendom is in handen van Thialf OG/BV. Het zakelijk gebruiksrecht is in handen van het consortium. Langere voorbereidingstijd nodig om risico op meerwerk te beperken Tabel 2: voor- en nadelen model 2
Toelichting voordelen Voldoet aan staatssteun/ aanbestedingskaders Het model voldoet aan de staatssteun/ aanbestedingskaders mits wordt aanbesteed volgens een (niet) openbare procedure Voldoet aan de BTW eisen Model voldoet aan de BTW eisen, mits alle tegenpartijen BTW ondernemer zijn. Indien een tegenpartij geen BTW ondernemer is, zal alsnog een gedeelte van de teruggevorderde BTW over de investering afgedragen moeten worden. Haalbaarheid ambitieniveau wordt bepaald door de markt Door het ambitieniveau aan te besteden in de vorm van een concessie, krijgt de markt de ruimte de financieringslasten volgend uit de financiering van de realisatie van het vastgoed bij het ambitieniveau zelf te berekenen en mee te nemen in de exploitatie. Optimalisatie tussen investering vastgoed en exploitatie Het gezamenlijk aanbesteden van de realisatie van het vastgoed en de exploitatie leidt naar verwachting tot optimale afstemming tussen de investering van het vastgoed en de exploitatie. Toelichting nadelen Exploitatie dient voor lange termijn te worden vastgelegd Een potentiële concessiehouder zal bij inschrijving rekening houden met een lange exploitatie periode om kosten van de realisatie van het vastgoed te spreiden over deze periode. Aanbestedingsrisico concessie Wanneer de realisatie van het vastgoed en de exploitatie tegelijk worden aanbesteed, bestaat het risico dat geen enkele onderneming inschrijft/ geschikt is. In dat geval zal/zullen een nieuwe aanbesteding uitgeschreven moeten worden voor de realisatie van het vastgoed van de wedstrijdbaan en de exploitatie hiervan.
Projectfinanciering De financiering voor het ambitieniveau betreft een projectfinanciering op de concessie met eventueel een vastgoedfinanciering. De financieringslasten resulterend uit een projectfinanciering worden verwacht minder gunstig te zijn dan de financieringslasten van een vastgoedfinanciering daar het risicoprofiel hoger is dan bij een vastgoedfinanciering op Thialf OG/BV. Minder geschikt voor kleinere bouwondernemingen Gezien de complexiteit die gepaard gaat met het aangaan van een concessie, is deze aanbestedingsstrategie minder geschikt voor de kleinere (bouw)ondernemingen. Beheer infrastructuur niet standaard in handen van Thialf OG/ BV Het beheer van de infrastructuur (het ijs/ ijsmeester) is niet standaard in handen van Thialf OG/ BV en dient vastgelegd te worden in de PvE.
Gesplitst juridisch en economisch eigendom. Het zakelijk gebruiksrecht is in handen van het consortium Het juridisch eigendom is in handen van Thialf OG/BV. Het zakelijk gebruiksrecht is in handen van het consortium. In geval van verkoop of faillissement komt het gebruiksrecht op de markt. Thialf kan een eerste recht van koop en/of een instemmingsrecht bedingen op eventuele nieuwe gebruikers.
Marktconsultatie In april jl. is de marktconsultaties uitgevoerd. Zes bedrijven of combinaties van bedrijven met verschillende competenties hebben hierin geparticipeerd. Deze zes bedrijven zijn gekozen als representanten van het voor vernieuwen van Thialf relevante deel van het bedrijfsleven. De opbrengst van de consultatie wordt samengevat in een notitie, en zal vooruitlopende op de aanbesteding openbaar worden gemaakt. Hiermee verkrijgen de deelnemende partijen geen andere positie dan andere marktpartijen bij een aanbesteding van Nieuw Thialf. Uit de consultatie is naar voren gekomen dat de markt geïnteresseerd is in de realisatie van het vastgoed van de wedstrijdbaan en het toptrainingscentrum. Er is aangegeven dat er voldoende marktpartijen geïnteresseerd zijn in het bouwen van beide banen. Tevens is naar voren gekomen dat er bij de aanbesteding en de realisatie van de bouw specifieke aandacht nodig is voor de installatietechnische complexiteit van een topwedstrijdbaan. Dit vraagt nadrukkelijke betrokkenheid van adviseurs namens de opdrachtgever tijdens de ontwerp en realisatiefase van de bouw. Er is geen duidelijk beeld naar voren gekomen over de interesse van de markt in het meerjaarlijkse onderhoud en de exploitatie van de wedstrijdbaan of de trainingsbaan. De voorkeur vanuit de markt voor de koppeling van ontwerp, bouwen, onderhoud en exploitatie (de zgn. design, build and operate combinatie) is niet verwoord. Als laatste is vanuit de marktconsultatie geen indicatie gekomen dat rekening gehouden moet worden met externe financiering. De interesse van de markt in sponsoring en andere marktbijdrage een separaat traject, en is niet in deze marktconsultatie meegenomen.
Samenvatting De juridische structuur zoals aan provinciale staten op 19 december 2012 voorgesteld (model 1) is geschikt voor het realiseren van de vernieuwbouw van Thialf. Mede op basis van de marktconsultatie wordt geconcludeerd dat deze structuur geschikt voor de vernieuwbouw van de wedstrijdhal en het toptrainingscentrum.
