a
Hoofdstuk t1, en 12 richten vervolgens het vizier op de ontvangsten van de overheid. Hoofdstuk 11 belicht de samenstelling van de ontvangsten en gaat onder andere in op de economische gevolgen van de
Overheidsfinanciën
belastingheffing en de omvang van de 'verborgen economie'. In hoofdstuk 1.2 worden de voornaamste belastingen besproken. Dan is de verdelingsfunctie aan de beurt. Zowel de samenstelling van de overheidsuitgaven als de mix van de ontvangsten van de overheid hebben gevolgen voor de inkomensverdeling. Deze worden getraceerd in hoofdstuk 13. De herverdeling tussen generaties komt afzonderlijk aan de orde.
De taakverdeling tussen overheidsorganen vormt het onderwerp van hoofdstuk 14. Met name de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten wordt belicht, omdat hier het meeste geld omgaat. Daarnaast krijgen de financiën van de provincies beknopt aandacht. In het afsluitende hoofdstuk komen de instellingen van de Europese Unie, de
?
a
¡
EU-begroting en de Europese muntunie aan de orde. 1.1
't.2 1.3
',.4 1.5
lnleiding in het vakgebied Motieven voor overheidsingrijpen Problemen met overheidsingrijpen Grenzen aan de overheidsmacht Afbakening van de overheid Samenvatting Bijlage: Het dilemma van de gevangenen
{s
Ð
ll
Dit inleidende hoofdstuk biedt in parcgraaf 1.1 een eerste kennismaking met het vak overheidsfinanciën. In paragraaf 1.2 wordt toegelicht waarom de overheid zich in moderne industrielanden zo intensief met de gang van zaken in de economie bemoeit. De achtergrond van die overheidsbemoeienis is vaak dat beleidsmakers bepaalde tekortkomingen van het prijsmechanisme willen corrigeren. Onvrede met de bestaande inkomensverdeling is een ander belangrijk motief. Aan overheidsingrijpen kleven beperkingen, die de voorstanders soms onvoldoende onder ogen willen zien; zie paragraaf 1.3. Oud-premier Van Agt schilderde ooit een schrikbeeld van de overheid als 'heer Albedil'. De macht van de overheid kent echter grenzen die in paragraaf L.4 worden verkend. Ten slotte wordt de sector overheid - vaak aangeduid als de publieke of collectieve sector van de economie - in paragraaf 1..5 preciezer afgebakend.
12
lnleiding
t3
1.1
hoe het overheidsingrijpen de economie beïnvloedt. Daarnaast wordt het proces van besluitvorming 4lf bestudeerd. Vr3ggj zijn dan: wie formuleert voorstellen, hoe wordt beslist, welke groepen zlin daarbij betrokken en met welke waarborgen is het besluitvormingsproces om-
lnleiding ln het vakgebied
De overheid heeft grote invloed op de gang van zaken in de economie. In ons land stellen gekozen volksvertegenwoordigers regels vast waaraan iedereen wordt geacht zich te houden. Die regels beogen een geordende samenleving mogelijk te maken. Een deel ervan is te vinden in de belastingwetten. Die verplichten gezinnen en bedrijven een deel van hun inkomen aan de fiscus af te dragen. Hierdoor kan de overheid
geven?
1.2
veel van haar uitgaven financieren. De geschiedenis leert dat overheden vaak meer uitgeven dan zli via belastingheffing binnen krijgen. Zij
Bij hun streven de economische bedrijvigheid bil te sturen hebben beleidsmakers drie doelstellingen voor ogen (paragraaf 1.2.1). Ir¡çSsentie is het overheidsingrijpen in de economie terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het priismechan-i.sne - de werking váñìffi aanbod (paragraaf t.2.2). Zo is de overheid vaak onmisbaar om zogenaamde _callgcliqye_-Seedçrcn- te verschaffen (paragraaf 1'.2.3). Deze kunnen eief worden gesplitst in over de markt verhandelbare eenheden. Behalve dat de overheid collectieve goederen verstrekt, bemoeit zlj zichook met de productie van individuele goederen, en wel op grond van z^es uiteenloþende motieven (paragraaf 1.2.4).
kunnen hun tekorten dekken door te lenen op de.k4pitaalmarkt, dus door een beroep te doen op besparingen van gezinnen, van bedrijven of uit het buitenland. De uitgaven van de Nederlandse overheid bedragen biina de helft van
het bruto binnenlands product. Door haar omvangrijke uitgaven,
de
soms hoge belastingtarieven en ingrijpende regulering oefent de over-
I
heid enorme invloed uit op groei en samenstelling van de nationale productie en op de (her)verdeling van het nationale inkomen' Onder
I
õmstandigheden is de overheid bij uitstek de âangewezen instantie om de economie uit het slop te halen. Omgekeerd kan slecht overheidsbeleid de economie in een recessie doen belanden. Dit alles verklaart dat de overheidsfinanciën binnen het vakgebied van de economie afzon' derlijk aandacht krijgen.
l
¡Bij het vakgebied openbare financiën draait het om de uitgaven, de [ontvangsten en de leningpolitiek van de overheid. Daarnaast krijgt de s_lgfgrde rol-van de overheid op financieel-economisch terrein veel aandacht. Het verzamÜçg4p- overheid bestrijkt talriike instanties, zoals de ministeries en het apparaat van gerneenten, provincies en wa-
terschappen. Aggle¡s-dan het bedriifsleven financiert de overheid haar activiteiten niet door goederen en diensten tegen een þ¡lg4dekkend-e prijs te verkopen. Evenmin is de overheid afhankeliik van yriiwillige b-ijdrage.n, zoals kerken en particuliere instellingen die in het algemeen belang werkzaam zijn. {çr{qgkenq voor de overheid is de bevoegdheid dwipgen-d een bijdrage van gezinnen en bedrijven te vorderen, los van dê máte waarin zij profijt hebben van door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen. In een democratisch bestel ligt de uiteindeliike beslissingsmacht over uitgaven en belastingen bij de v-o]þ-vç¡!ç&Spw-o9¡qiglng, dus bij het parlement, de gemeenteraad, de Provinciale Staten of de ingelanden van het waterschap. Deze via vrije verkiezingen aangewezen volksvertegenwoordigers stellen aan de uitvoerende-macht (het ambtenarenapparaat en zijn politieke top) een bepaald budget ter beschikking, dat aangeeft hoeveel middelen maximaal voor daarin aangewezen taken mogen worden besteed. Het besluitvormingsproces waarbij wordt vastgesteld welke taken de overheid zal uitvoeren en hoeveel daarvoor mag worden uitgegeven, staat bekend als het þgqgg!4gch"nÞlLe. Tevens b.ç{i!! de volksvertegenwoordiging hoe goedgekeurde uitgaven zullen
worden gefinancierd, uit belastingen, niet-belastingontvangsten of
door leningen. Tot het vakgebied van de openbare financiën hoort ogk de studie van doelstellingen die overheidsinstanties bij dit politieke afwegingsproces voor ogen hebben, hoe die doelstellingen effectief zijn te bereiken en
l4
1 Overheidsfinanciën
Motievenvooroverheidslngriipen
1.2.1
Driedoelstellingen
Op markten voor pro4ycli"fuçlot"¡ - arbeid en kapitaal - en voor goederen - bijvoorbeeld artikelen uit de supermarkt - komen prijzen tot stand onder invloed van vraag en aanbod. De overheid kan proberen de uitkomsten van het prijsmechanisme via haar uitgaven- en inkomstenbeleid of door regelgeving en voorlichting te corrigeren. Bij hun streven de economische bedrilvigheid bii te sturen, hebben beleidsmakers drie doelstellingen voor ogen: 1 L het beïnvloeden van de samenstelling van de productie (allocatie); 2 het tot stand brengen van een redelifke inkomensverdeling; ,
ì
3
het streven naar een evenwichtige macro-economische ontwikkeling (stabilisatie).
Ad 1 Het beinvloeden van de samenStelling vøn de productie De allocatiedoelstelling krijgt vorm doordat de overheid invloed uitoefent op de samenstelling van de productie en de manier waarop die totstandkomt. De overheid kan zelf de productie van goederen en diensten verzorgen (openbaar bestuur, defensie) of - voorzover de productie door anderen plaatsvindt - de bekostiging voor haar rekening nemen (zoals bij de aanleg van wegen) of een biidrage verlenen in de productiekosten (zoals subsidiëring van het bijzonder onderwijs en toneelvoorstellingen). Verder kan de overheid maatregelen treffen om de marktwerking te verbeteren en marktprocessen doorzichtig te maken. van In al deze gevallen stuurt de overheid de allocatie van arbeid en of anders gezegd, Ad 2 Het tot stønd brengen van een redeliike inkomensverdeling De verdelingsdoelstelling krijgt vorm doordat de overheid op allerlei manieren ingrijpt in de verdeling van de bij het productieproces verdiende inkomens. De overheid herverdeelt als het ware de koopkracht
9v-er-de-gezinnen,-sommigehuishoudensmóèiéninlêveren,'ând-erè kriigen juist meer. Instrumenten van verdelingsbeleid zijn met name 'I
.2 Motieven voor overheidsingrijpen
l5
progressieve belastingtarieven, sociale uitkeringen en bepaalde subsidies. Het overheidsbeleid is gericht op een redeliike inkomensontwikkeling voor alle groepen. Over de vraag wat 'redelijk' is denken politieke partijen verschillend. In het algemeen gesproken vinden linkse partijen de bestaande inkomensverschillen te groot. Zij willen die kleiner maken: ûy:qllqlng. Rechts vindt de inkomensverschillen soms te klein en pleit juist voor (enige) denìvellering. Ad 3 Het streven nactr een evenwichtige macro-economische ontwikkeling Bii de stabilisatiedoelstelling gaat het om de overheidsinvloed op de ontwikkeling van de economie als geheel. Sinds de faren viiftig hanteert de overheid daarbii als doelstellingen:
. . . .
volledigewerkgelegenheid; een stabiel prijspeil; een evenwichtige betalingsbalans, en een evenwichtige groei van de nationale productie.
De overheid kan deze macro-economische beleidsdoelstellingen onder andere nastreven door hoogte en samenstelling van haar uitgaven en haar ontvangsten te variëren. Onder invloed van zich wijzigende omstandigheden en veranderde inzichten hebben de genoemde doelstellingen in de loop van de tijd een ander gewicht gekregen.
Het streven naar volledige werkgelegenheid is ambitieus, gezien de omvangrijke groep personen van 15-64 jaar (die dus behoren tot de potentiële beroepsbevolking) die door verschillende oorzaken niet bij het productieproces zijn ingeschakeld. Werkloosheid kan het gevolg zijn van tiideliik tekortschietende bestedingen (coniunctuur) of structurele oorzaken hebben, zoals: . een te hoog arbeidskostenpeil; . te geringe investeringen in uitbreiding van de voorraad kapitaalgoe-
. .
deren; slechte aansluiting van vraag en aanbod op een rigide arbeidsmarkt; een te genereus stelsel van sociale zekerheid.
In een situatie van conjuncturele onderbesteding kan de overheid de nationale bestedingen stimuleren door haar uitgaven op te voeren of de belastingen te verlagen. Zo'n actieve inzet van het begrotingsbeleid kan echter gemakkelijk tot ontsporingen leiden. Het heeft daarom de voorkeur dat de overheid passief blijft: bii de uitvoering van de begroting dient zij niet te reageren op conjuncturele mee- en tegenvallers. Deze mogen doorwerken in het financieringssaldo. Floreert de economie, dan zal de begroting een overschot laten zien. Zit de economie tegen, dan slinkt dit overschot of slaat het om in een tijdeliik tekort. In dit geval is het begrotingsbeleid 'acyclisch', het negeert de invloed van de conjunctuurbeweging. Om acyclisch begrotingsbeleid te kunne! voeren, moet de begroting in conjunctureel evenwichtige jaren ongeveer in evenwicht zijn. Ook in magere tijden mag het tekort nameliik niet groter zijn dan 3olo van het bruto binnenlands product (bbp). Dat hebben de twaalf landen die deelnemen aan de Europese muntunie met elkaar afgesproken. Nederland is één van die twaalf landen. In de zeven vette jaren 1994-2000 is verzuimd een stevig begrotingsoverschot te kweken. In plaats daarvan
te verlagen. Na 2000 sloeg de conjunctuur om. Beleidsmakers in Den Haag zagen zich gedwongen te bezuinigen en de lasten te verzwaren om het tekort beneden de 3olo van het bbp te houden. Dit heeft de recessie verergerd. In het verleden beschikte ons land tijdens een recessie theoretisch nog wel over de mogelijkheid de wisselkoers van de gulden te laten dalen. Dit maakt de export goedkoper voor afnemers in het buitenland, waardoor de afzetperspectieven voor het bedriifsleven verbeteren. Sinds Nederland deel uitmaakt van de eurozone (vanaf t999), is dit instrument weggevallen. De koers van de euro wordt - afgezien van mogelijke interventies door het Europese Stelsel van Centrale Banken - bepaald op de internationale valutamarkten.
Een alternatief instrument om de economie te stimuleren, is de korte rente te verlagen. Dit maakt het voor ondernemingen goedkoper om hun investeringen te financieren met geleend geld. Gezinnen kunnen goedkoper op krediet kopen. Als ondernemingen en gezinnen op de renteprikkel reageren, dan krijgen de binnenlandse bestedingen een extra stimulans. Sinds ons land deel uitmaakt van de eurozone beschikken nationale beleidsmakers niet langer over het rente-instrument.l Tegenwoordig beslist het Europese Stelsel van Centrale Banken over de korte rente. Deze is in het hele eurogebied even hoog en wordt afgestemd op de inflatie in de gehele eurozone. Wel beslist de President van De Nederlandsche Bank mee over het rentebeleid van de Europese Centrale Bank. Onder deze omstandigheden kan de nationale concurrentiepositie zich alleen herstellen wanneer de loonkosten in Nederland een aantal jaren minder snel stijgen dan elders in euroland.
De huidige werkloosheid in Nederland is niet uitsluitend het gevolg van onderbesteding (paragraaf 6.3). Dat zoveel mensen zonder werk zitten, heeft eveneens structurele en institutionele oorzaken. Zo maakt het geheel van fiscale en sociale regelingen het voor werklozen vaak weinig aantrekkeliik een aangeboden laagbetaalde baan te accepteren. tu ziin aanwijzingen dat uitvoeringsinstanties bii 'werkweigering' de wettelifke sancties nog steeds tamelijk soepel toepassen. Daarnaast komen veel werklozen met een uitkering moeiliik aan de slag door gebrek aan vaardigheden: onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, onaangepast sociaal gedrag, gebrekkige opleiding. Om de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren, kan de overheid werklozen (bij)scholen. Door het stelsel van sociale zekerheid te versoberen, krijgen uitkeringsontvangers een sterkere financiële prikkel om op zoek te gaan naar betaald werk.
Ook een stabiel prijspell vormt een van de doelstellingen van het stabilisatiebeleid. Prijspeil en werkloosheid hangen nog meer dan vroeger met elkaar samen. Stijgen de prijzen in ons land harder dan in de buurlanden (kosteninflatie), dan heeft dit direct gevolgen voor onze concurrentiepositie en daarmee voor de werkgelegenheid. Om het inflatietempo te drukken, moet de overheid kiezen voor een acyclisch begro-
1
In feite was de beleidsruimte voor 1999 zeer gering, omdat De Nederlandsche Bank in de praktijk het rentebeleid van de Deutsche Bundesbank volgde.
ziin tijdelijke belastingmeevallers destijds gebruikt om de belastingen l6 I
Overheidsfinanciën
1.2 Motieven voor overheidsingrijpen 17
tingsbeleid. De sociale partners moeten overeenstemming zien te bereiken over een gematigde loonontwikkeling. Beleidsmakers in Nederland kunnen niet voorkomen dat de inflatie in de gehele eurozone oploopt. In dit geval zalh'et Europese Stelsel van Centrale Banken zich geroepen voelen de geldkraan dicht te draaien, door de korte rente te verhogen. Stabiele prijzen zijn de hoofddoelstelling van het ESCB. Deze instelling kan de inflatie alleen beteugelen wanneer de regeringen van landen, die deel uitmaken van de eurozone, bereid blijken te zijn hun financieringstekorten in de hand te houden. Daarover zijn afspraken gemaakt, die vastliggen in het Verdrag van Maastricht.
Grcte tekorten of overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans kunnen een signaal zijn voor onevenwichtigheden in de economie. Een tekort duidt op in verhouding te lage besparingen, een overschot geeft aan dat de nationale besparingen de investeringen te boven gaan. Als de internationale financiële markten niet bereid zijn tekorten Ianger te financieren, zet dit de wisselkoers van een land onder druk. Dit is sinds 2}02het geval bij de Verenigde Staten. De daaropvolgende daling van de dollarkoers maakte de afzet van Amerikaanse goederen op wereldmarkten goedkoper, waardoor het tekort op de lopende reke-
ning in beginsel kan afnemen. De depreciatie van de dollar zal alleen een blijvend effect hebben, als de dubbele oonaak ervan wordt aangepakt: te lage particuliere besparingen en forse tekorten op de begroting van de Amerikaanse overhéid. Binnen de Europese muntunie doen overschotten en tekorten op de betalingsbalans er minder toe, zolang de betalingsbalans van de muntunie in zijn geheel ten opzichte van de rest van de wereld maar min of meer in evenwicht is. En dat laatste is het geval. De medaille van de economische groei bleek de afgelopen decennia een keerzijde te hebben in de vorm van kwaliteitsverlies van de leefomgeving. Het milieubeleid van de overheid probeert te komen tot een evenwichtiger groei van de nationale productie door dit kwaliteitsverlies tegen te gaan en door 'duurzame' groei te bevorderen.
1.2.2
Tekortkomingen van het prijsmechanisme
In essentie is het overheidsingrijpen in de economie terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het prijsmechanisme - de werking van vraag en aanbod. In de marktsector coördineert het prijsmechanisme de beslissingen wat, hoe, hoeveel en voor wie wordt geproduceerd. Consumenten kunnen in de marktsector alleen over goederen en diensten beschikken als zij in staat en bereid ziin daarvoor de gevraagde prijs te betalen. Gezien hun beperkte middelen (inkomen, vermogen) wegen consumenten voortdurend nut en offer van diverse goederen tegen elkaar af. Elke consument gaat na of hii - gegeven de priizen niet aan andere goederen de voorkeur zal geven. Voor de producent vormt de prijs een aanwijzing of de gekozen productieomvang optimaal is. Uiteindelijk zal }alj - om te blijven voortbestaan - een meer dan kostendekkende prijs moeten ontvangen. Loopt als gevolg van uitbundige vraag de geboden prils op tot aanzienlijk boven de kostprijs, dan kunnen producenten hun winst vergroten door de productie uit te breiden. In dit geval kan het ook voor anderen aantrekkelijk zlin zich
18 1 Overheidsfinanciên
op deze markt te begeven, waardoor een aanpassing van het aanbod
in
de door de consumenten gewenste richting volgt.
Op de markt worden vraag en aanbod voortdurend met elkaar geconfronteerd en komen prijzen tot stand, waarbij de gevraagde en de aangeboden hoeveelheid op elkaar zijn afgestemd; een soort continue veiling. Veranderingen in relatieve priizen, inkomens en voorkeuren van afnemers of wijzigingen in de kostenstructuur leiden via verschuivingen van vraag en aanbod snel en efficiënt tot aanpassingen in omvang en samenstelling van de productie. De markt dwingt consumenten te kiezen en hun voorkeuren kenbaar te maken, terwijl de producent door de concurrentie wordt gedwongen zijn productieproces zo doelmatig mogelijk in te richten, wat vervolgens weer doorwerkt in de prijsvorming van de productiefactoren: de structuur van de lonen, de inkomens van zelfstandigen, de rentevoet, de hoogte van vennootschapswinsten, huren en pachtprijzen.
Tot zover de theorie. In de praktijk van alledag verloopt het economisch proces door het bestaan van een groot aantal marktimperfecties lang niet zo vlekkeloos als hiervoor is geschetst. In een aantal gevallen komen via de markt - voor de samenleving soms vitale - voorzieningen niet of in te beperkte mate tot stand, zoals openbaar bestuuq rechtspraak, aanleg en onderhoud van dijken, en het leger. Soms komen bepaalde (maatschappelijke) kosten niet in marktprijzen tot uitdrukking, zoals in het geval dat een producent kostenloos afual in het milieu mag lozen. Machtsposities kunnen leiden tot manipulatie van prilzen. Bovendien zijn consumenten en producenten doorgaans onvolledig geïnformeerd. Veelal kunnen consumenten de kwaliteit van etenswaren en medicijnen bijvoorbeeld niet beoordelen. Daarom verplicht de overheid producenten van voedingsmiddelen informatie op de verpakking te zetten over ingrediënten en uiterste houdbaarheidsdatum. Mediciinen worden uitgebreid getest voordat de farmaceutische industrie ze op de markt mag brengen. Zonder zulk overheidsingrijpen kunnen samenstelling en omvang van de productie afwifken van wat maatschappeliik het meest gewenst wordt geacht. Verder zou de confrontatie van vraag en aanbod, gevolgd door prijsaanpassingen, ertoe moeten leiden dat alle beschikbare productiefactoren volledig bij de voortbrenging van goederen en diensten zijn ingeschakeld. Regelmatig komen echter perioden met hardnekkige, (grote) onvrilwillige werkloosheid voor. Dan kan overheidsingrijpen gewenst
zijn. De inkomensverdeling die uit het marktproces voortvloeit - ook als dit proces overigens optimaal verloopt - hoeft maatschappelijk gezien niet aanvaardbaar te zijn, Dan is de overheid geroepen de inkomensverde-
ling bij te sturen. Het prijsmechanisme kan alleen goed werken wanneer de overheid de particuliere eigendom beschermt en mensen contracten kunnen afsluiten. Zelfstandige ondernemers zijn doorgaans eigenaar van hun zaak. Meer dan de helft van de gezinnen bezit een eigen huis. De overheid beschermt deze eigendomsrechten. Wie zich vergriipt aan andermans eigendom (diefstal, vernieling) krijgt straf of moet de schade vergoeden. Doordat de overheid de eigendom beschermt, loont het voor mensen om te sparen en vermogen te vormen. Hun bezit kan immers 1.2 Motieven voor overheidsingrijpen 19
niet zomaar worden afgepakt door anderen - die sterker zijn - of door de overheid. De overheid dwingt ook af dat mensen hun contractuele verplichtingen nakomen: wie zijn schulden niet betaalt, wordt door de rechter failliet verklaard. Hierdoor durven mensen veel eerder overeenkomsten (koop, huur, e.d.) aan te gaan, ook wanneer zij hun tegenpartij niet of nauwelijks persoonlijk kennen. De ervaring leert dat particuliere eigendom, vrije ondernemingsgewijze productie en een goede rechtsbescherming de economische ontwikkeling van een land sterk bevorderen. Bij het handhaven van deze rechtsorde kan de overheid niet worden gemist.
1.2.3
Collectievegoederen
De overheid is vaak onmisbaar om bepaalde collectieve goederen te verschaffen. Die hebben twee belangrijke eigenschappen: hun non-rivaliteit en hun non-exclusiviteit. Het gebruik van collectieve goederen door de één gaat niet ten koste van het gebruik door een ander (non-rivaliteit). Dijken beschermen alle polderbewoners, het defensieapparaat is er ook voor de meest overtuigde pacifisten. Andere voorbeelden van collectieve goederen zijn het openbaar bestuur, de straatverlichting,
ruimtelijke ordening, zuivere lucht. Bij voortbrenging via de markt wordt een individu uitgesloten van de levering van een bepaald goed
wanneer hij niet bereid is de gevraagde priis te betalen. Collectieve goe-
deren zijn echter technisch niet te splitsen in eenheden die op een markt kunnen worden verkocht. In tegenstelling tot individuele goederen zijn zij non-exclusief. Zij staan aan iedereen ter beschikking, ook aan afnemers die weigeren mee te betalen. Door hun non-exclusiviteit valt het gebruik van collectieve goederen niet te rantsoeneren via prijzen, dus is geen ondernemer bereid collectieve goederen aan te bieden;
hii kan
er immers geen priis voor vragen. Daarom geschiedt levering door de overheid. Per definitie kan van de burger geen individueel aanwijsbare tegenprestatie worden gewaagd. In de regel worden de kosten daarom omgeslagen over iedereen door ze te dekken uit gedwongen heffingen, zoals belastingen, buiten het in de marktsector gebruikeliike
ruilproces om. De collectievegoederenvoorziening vindt niet plaats onder invloed van vraag en aanbod op een'markt, maar via een politiek proces, waarbij de allocatie wordt bepaald door toewiizing van gelden.
1.2.4
lndlviduelegoederen
Behalve dat de overheid collectieve goederen verstrekt, bemoeit zii zich ook met de productie van individuele goederen, waarvoor in beginsel wél een prijs kan worden gevraagd. Wie die prijs niet wenst te betalen, kan van de levering van individuele goederen en diensten worden uit-
gesloten. Een belangrijk deel van de overheidsuitgaven heeft betrekking op de verschaffing van zulke individuele goederen of beïnvloedt de prijsvorming daarvan. Te denken valt aan onderwijs, woningen en gezondheidszorg. Ofschoon de voortbrenging van individuele goederen in beginsel aan de markt kan worden overgelaten, heeft de overheid tot gehele of gedeeltelilke uitschakeling van het priismechanisme
besloten. De overheid handelt alsof het Saat om .een collectief goed, maar daarmee wordt het goed naar zTin aard nog niet collectief. Hoog-
uit is sprake van 'gemengde goederen': individuele goederen waar col2O 1
Overheidsfinanciën
lectieve kanten aan zitten. Zo komt onderwijs niet alleen ten goede aan de leerlingen, ook de samenleving als geheel heeft baat bij een goed opgeleide beroepsbevolking. Een ander voorbeeld is de Afsluitdijk. Deze is als waterkering non-exclusief (een collectief goed), maar als weg exclusief (een individueel goed), omdat het gebruik afhankelijk kan worden gemaakt van de bereidheid een prijs (tolgeld) te betalen. Om welke redenen intervenieert de overheid bij de productie van individuele goederen? Waarom wordt de voortbrenging ervan niet helemaal overgelaten aan het prijsmechanisme, dus aan de particuliere sector? Algemeen gesproken grijpt de overheid op grond van zes motieven in het allocatieproces in: 1 onevenredig hoge kosten 2 paternalisme 3 externe effecten 4 schaaleffecten en monopolies 5 het bestaan van onverzekerbare risico's 6 verdelingseffecten.
Ad 1 Onevenredig
hoge kosten
Op grond van de onevenredig hoge kosten kan de overheid besluiten de directe band tussen profijt en bijdrage te doorbreken. Zo zou tolheffing voor alle autowegen in ons land leiden tot zeer hoge inningskosten, omdat de grote verkeerswegen gemiddeld om de vier kilometer een oprit hebben. Tolheffing via de gebruikelijke methoden leidt voorts bij bruggen en tunnels in veel gevallen tot ernstige opstoppingen en filevorming (congestiekosten). Hierin kan verandering komen door geavanceerde elektronische registratiesystemen toe te passen. Het is nu technisch mogelijk een kilometerheffing in te voeren. Daarbij is elke auto uitgerust met een'mobimeter'die registreert wanneer hoeveel kilometer op welke wegtrajecten is gereden. Zokan het tarief van de heffing worden gedifferentieerd: rijden in de spitsuren op de meest dichtgeslibde weggedeelten wordt het zwaarste belast. Dankzij rekeningrijden zouden de bijdragen van weggebruikers beter kunnen worden afgestemd op het profijt dat zij van infrastructurele voorzieningen hebben. Er bestaat echter aanzienlijke weerstand tegen invoering van betalingen voor voorzieningen, waarvan tot nu toe zonder betaling gebruik kon worden gemaakt. Waar het systeem van rekeningrijden is ingevoerd - in Singapore, de binnenstad van Londen - heeft het geleid tot een aanzienlijke vermindering van de verkeersopstoppingen. Ad 2 Pøternølísme Een ander motief voor overheidsbemoeienis met de voortbrenging van individuele goederen is dat beleidsmakers soms van oordeel zijn dat de burgers hun belang bij bepaalde voorzieningen systematisch onderschatten. Dit paternalistische motief bestempelt sommige goederen tot bemoeigoederen ('merit goods'). Bevoogding door de overheid speelt hier een rol. Het gebruik wordt verplicht gesteld - leerplichtig onderwijs, deelneming aan sociale verzekeringen - of goederen worden gratis dan wel tegen gereduceerde prijs verstrekt (basisonderwijs, bibliotheken, concerten). Omgekeerd wensen beleidsmakers het gebruik van bepaalde schadelijk geachte goederen ('de-merit goods') af te remmen. De consument wordt ontmoedigd zulke goederen aan te schaffen door voorlichting (spotjes van Postbus 51), regulering (als afschrikwekkend 1.2 Motieven voor overheidsingriipen
2l
bedoelde waarschuwingen op sigerettenpakjes), het opleggen van hoge heffingen (tabaks- en alcoholaccijnzen) of door de aanschaf van bepaalde goederen te verbieden (harddrugs, vuurwapens, bepaalde be-
strijdingsmiddelen in de land- en tuinbouw)' Ad 3 Exteme effecten Externe effecten vormen een volgend motief voor overheidsingriipen' van externe effecten is sprake als de marktpriis van een goed niet alle offers of baten tot uitdrukking brengt. De productie brengt kosten mee die extern zijn, dat wil zeggen die de ondernemer niet als kosten ervaart en die daardoor niet aan de afnemers in rekening worden gebracht. Het ziin kosten die derden dragen. Hierbii bestaat een discrepantie tussen de bedrijfseconomische kosten en de maatschappelilke kosten. Voorbeelden van zulke negatieve externe effecten zijn bodemverontreiniging en verkeersopstoppingen. In marktpriizen komen deze offers niet tot uiting. Daarom is de marktprijs uit maatschappelijk oogpunt te laag. De consument betaalt niet alle kosten die hij met ziin ,rraag ,reroot zaakt. Daardoor wordt uit een oogpunt van optimale allocatie van het betreffende goed te veel geproduceerd en geconsumeerd' De overheid kan dan op verschillende manieren tussenbeide komen; zie paragraal8.4. Zo kan zii zich bedienen van overreding, bijvoorbeeld door aan te dringen op veilig vrijen. Verder kan de overheid bepaalde activiteiten verbieden; denk aan schadelijke lozingen in het leefmilieu. Ten derde kan zij regulerend optreden, bijvoorbeeld door richtlijnen te geven voor de maximaal toegestane uitstoot van gevaarlijke stoffen en door het gebruik van zuiveringsinstallaties voor te schrilven. Ten slotte kan de overheid aan producenten heffingen opleggen om het verschil tussen de bedrijfseconomische en de maatschappelijke kosten te overbruggen. Met inbegrip van de heffing is de regulerende werking van de priji hersteld. Het verbruik zal worden afgeremd; ondernemers zullen de heffingen immers proberen door te berekenen in de verkooppriizen' Dit internationaal aanvaarde beginsel - dat de vervuiler betaalt - heeft toepassing gevonden in nationale wetten op de lucht-, water- en bo-
demverontreiniging. Ook positieve externe effecten ziin een bekend verschijnsel. Denk aan de sociale en culturele betekenis van het basisonderwijs. Moderne samenlevingen kunnen niet functioneren zonder dat de bevolking kan
lezen, schrijven en rekenen. Een iaar basisonderwijs kost ongeveer €4.000. Lang niet alle ouders ziin in staat of bereid dit bedrag op tafel te leggen. Bii de afweging hoeveel zii over hebben voor het onderwijs van hun kinderen, laten ouders de gunstige gevolgen voor de samenleving buiten beschouwing. Die onmiskenbare positieve externe effecten kunnen voor de overheid aanleiding zijn om tot subsidiëring over te gaan. AIs alternatief kan de overheid de voorziening zelf ter hand nemen en deze gratis of beneden de kostprijs beschikbaar stellen met de bedoeling het gebruik te bevorderen. Ad
4
SchøøIeffecten en monoPolies
Het bestaan van particuliere bedrijven met een monopoliepositie die essentiële goederen voortbrengen, kan eveneens een motief voor ovelheidsingrijpen z|jn. De productie en distributie van sommige individuele goederen, zoals elektriciteit en spoorwegvervoer, kunnen econo-
22 1 overheidsfinanciën
misch alleen zinvol plaatsvinden in zeer grote eenheden. De voortbrenging van deze goederen en diensten vergt fabuleus grote investeringen (energiecentrales, kabel- en spoorwegennet) zodat de productie geschiedt onder dalende gemiddelde kosten. Hierdoor is productie op grote schaal het voordeligst. De exploitatie van twee spoorlijnen van verschillende maatschappiien tussen twee plaatsen of de bouw van twee elektriciteitscentrales in hetzelfde gebied, is vaak niet zinvol. De creatie van een lokale, regionale of nationale monopoliepositie via concessieverlening door de overheid ligt in deze gevallen voor de hand. De moeililkheid is echter dat bij het bestaan van een monopoliepositie - anders dan bij volkomen concurrentie - ondernemers zelf de prijs kunnen belnvloeden. De priis valt dan hoger uit dan vanuit maatschappelijk oogpunt optimaal is. Dit kan een reden zijn om over te gaan tot overheidsexploitatie (energiebedrijven, spoorwegen) of om toezicht uit te oefenen op de priisvorming (elektriciteit- en telefoontarieven). Ad
5
Onverzekerbare risico's
Onvoldoende mogelijkheden om bepaalde risico's bij particuliere verzekeraars onder te brengen, vormen soms ook een motief voor overheidsingrijpen. Particuliere verzekeraars zifn bifvoorbeeld niet bereid inkomensderving door werkloosheid te verzekeren. Omdat de financiële gevolgen van gedwongen economische inactiviteit - een gebeurtenis die elke werknemer kan overkomen - voor betrokkenen rampzalig kunnen ziin, is de overheid bereid verzekeringen tegen zulke risico's te organiseren. Alle werknemers worden verplicht premie voor de werkloosheidsverzekering te betalen. Daartegenover biedt de overheid iedereen risicodekking, ook aan diegenen die menen daaraan geen behoefte te hebben. Exporterende bedrijven lopen het risico dat door gebrek aan deviezen, of bij binnenlandse politieke onlusten en oorlog, bepaalde landen hun betalingen aan buitenlandse leveranciers plotseling stopzetten. In de regel weigeren particuliere verzekeraars zulke politieke risico's te verzekeren, gelet op hun onvoorspelbaarheid en de zeer grote bedragen die hierbij in het geding zijn (mede omdat alle bedriiven die naar zo'nland exporteren tegelijk een schadeclaim zullen indienen). De overheid kan daarom een exportkredietverzekering opzetten. Soms acht het particuliere bedrijfsleven het risico van bepaalde, op zichzelf voor de samenleving van belang zijnde investeringen te groot. Hierbij valt te denken aan de aanleg van infrastructuur, zoals de HogeSnelheidsliin. Opnieuw kan dit voor de overheid aanleiding zijn de financiering volledig voor haar rekening te nemen, subsidies te verlenen, of zulke investeringen zelf te verrichten. Ook bij de ontr,vikkeling van nieuwe producten verleent de overheid in bepaalde gevallen financiële steun, zoals via innovatiesubsidies. Ad
6
Verdelingseffecten
Tot slot vormen verdelingsaspecten vaak een motief voor overheidsingrijpen, zij het dikwijls in combinatie met een van de eerdergenoemde motieven. Door de voorziening via het budget te regelen, kan de overheid de relatie tussen gebruik en financiering doorbreken en rekening houden met de draagkracht van gebruikers. Een voorbeetd biedt de ver-
plichte ziekenfondsverzekering; zie paragraaf lO.4.1.In dit geval is de 1.2 Motieven voor overheidsingrijpen
23
premie niet afgestemd op het risico van de verzekerde, dat vooral samenhangt met leeftiid, gezondheid en gezinsgrootte; in plaats daawan bedraagt de premie een betrekkeliik gering vast bedrag plus een percentage van het inkomen. Aan de procentuele premie is een maximum gesteld. Beiaarden met een laag inkomen en een slechte gezondheidstoestand zijn zodoende voor een habbekrats verzekerd tegen de iuist voor deze groep hoge kosten van verzorging en verpleging.
1.3
Problemenmetoverheidsingriipen
Ook overheidsingrijpen kent tekortkomingen (paragraaf 1.3.L). Vooren nadelen van overheidsingriipen moeten daarom steeds tegen elkaar worden afgewogen (paragraaf 1 3.2). r.¡.1
Zwakke kanten van de overheid
Het voorafgaande kan misschien de indruk wekken dat de overheid zich bij elke onvolkomenheid van het priismechanisme met het marktgebeuren moet bemoeien. Het is echter onbegonnen werk alle marktimperfecties op te sporen, om die vervolgens recht te trekken. Markten
werken zelden perfect. Marktpartijen beschikken vaak niet over voldoende informatie, (oligopolistische) machtsposities komen relatief veel voor. De centrale vraag is eerder bij welke omvang van marktimperfecties de overheid dient te corrigeren. Dit maakt het probleem veel ingewikkelder en laat bovendien ruimte voor uiteenlopende visies. Deze zullen verband houden met verschillen in politieke opvattingen. Niet alleen moet worden beslist wanneer de overheid ingrijpt, maar ook hoe dat zal gebeuren. Zoals al bleek, kan de overheid vaak uit verschillende instrumenten kiezen, zoals regelgeving, heffingen, subsidies of voorlichting. Door gebrek aan informatie beschikken overheidsinstanties echter meestal slechts over beperkt inzicht in de gevolgen van de keuze van een bepaald instrument. Verder is het vaak onduideliik hoe economische subjecten op het gebruik van een bepaald instrument zullen reageren. Bovendien streeft de overheid zoveel en zulke diverse
doeleinden na, dat daartussen onvermijdelijk spanning ontstaat. Zo is de uitbreiding van de luchthaven Schiphol van groot economisch belang, terwijl duidelijk is dat daarvoor - in strijd met een andere doelstelling - bepaalde milieuwaarden moeten worden opgeofferd. Maatregelen gericht op verbetering van de inkomenspositie van laagbetaalden kunnen de werkloosheid onder de doelgroep sterk doen oplopen, bijvoorbeeld na een forse verhoging van het minimumloon. Subsidies die zijn bedoeld om operavoorstellingen ook voor personen met een smalle beurs toegankelijk te maken, blijken vooral ten goede te komen aan hogere inkomensgroepen, waardoor de inkomensverdeling schever wordt. Al met al kunnen gemakkelilk inconsistenties in het beleid optreden, die nog worden versterkt doordat de bij de besluitvorming betrokken partiien soms verschillend denken over het belang van diverse doelstellingen; Zo kunnen plannen voor een nieuwe rijksweg worden gedwarsboomd door gemeenten die bezwaar maken tegen het tracé over hun grondgebied.
24 1 Overheidsfinañciên
De afstemming van het beleid en het voorzieningenaanbod op de voorkeuren van de bevolking wordt erg bemoeilijkt, doordat - anders dan bij het prijsmechanisme - voorkeuren voor overheidsvoorzieningen niet kenbaar hoeven te worden gemaakt. Soms hebben betrokkenen er zelfs belang bij hun voorkeuren voor de overheid verborgen te houden, bijvoorbeeld omdat de overheid de informatie zou kunnen gebruiken om de hoogte van gevraagde gebruikersbijdragen vast te stellen. Burgers die pretenderen niet in bepaalde voorzieningen te zijn geïnteresseerd, verwachten dat de overheid deze toch wel tot stand brengt, zodat zlj ervan kunnen profiteren zonder aan de bekostiging ervan bij te dragen. Dit 'uitvretersgedrag'valt moeilijk te voorkomen, omdat de overheid niet beschikt over een instrument dat voortdurend de behoeften aan voorzieningen peilt en dat de offers meet die burgers werkelijk bereid zijn daarvoor te brengen. In dit opzicht is het prijsmechanisme superieur, omdat het uitvretersgedrag uitsluit. Het informatietekort inzake de gewenste omvang en samenstelling van overheidsvoorzieningen maakt het uitermate moeilijk het overheidsbeleid snel aan gewijzigde voorkeuren aan te passen. Het heeft ook tot gevolg dat belangengroepen soms grote invloed op de besluitvorming kunnen uitoefenen. Bij door de overheid getroffen voorzieningen bestaat meestal geen directe band tussen het profijt en de eigen betaling van gebruikers, ook al zou dat op zichzelf in sommige gevallen wel kunnen. Belangengroepen dringen erop aan voorzieningen die vooral aan de eigen achterban ten goede komen sterk uit te breiden. Tegenover omvangriike baten voor de eigen groep staan slechts bescheiden kosten, omdat de lasten over de grote groep van belastingbetalers kunnen worden gespreid. Het gevolg kan een onevenwichtig voorzieningenaanbod zijn. Trekt de overheid de voortbrenging van goederen of diensten geheel aan zich, dan ontstaat nog een ander probleem. In dat geval is de overheid de enige producent. Het ontbreken van concurrentie schakelt de tucht van de markt uit. Dit kan de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de voortbrenging verminderen. Wanneer de vuilnisophaal in een gemeente exclusief is toevertrouwd aan de eigen reinigingsdienst, zljn er voor het management weinig prikkels om het huisvuil tegen de laagst mogelijke kosten in te zamelen. Stel dat de gemeenteraad besluit een eind te maken aan het monopolie van de reinigingsdienst. Voortaan mogen particuliere bedrijven, en ook de reinigingsdienst, offerte uitbrengen voor welk bedrag zij de vuilnisophaal zullen verzorgen. De kans bestaat dan dat de ambtelijke dienst buiten de prijzen valt, bijvoorbeeld omdat de arbeidskosten per manuur een stuk hoger ziin dan in het bedrilfsleven. Deze procedure dwingt de reinigingsdienst zo doelmatig mogelijk te (gaan) werken. Concurrentie brengt een minder doelmatige productiewijze'vanzelf' aan het licht, omdat de producent die tegen de laagste kosten werkt de opdracht binnenhaalt. Bij afwezigheid van concurrentie kost het volksvertegenwoordigers daarentegen grote moeite eventuele verspilling en ondoelmatigheden van overheidsdiensten aan de kaak te stellen, doordat het uitvoerend apparaat een grote informatievoorsprong op gekozen politici heeft en de informatievoorziening aan parlement en gemeenteraad kan manipuleren.
1.3 Problemen met overheidsingrijpen 25
1.3.2
Afwegingenbljoverheldsingrijpen
Bijna dagelijks moeten beleidsmakers beslissen welke marktimperfecties zii zullen corrigeren. Voor- en nadelen van zulk ingrijpen moeten daarbij steeds worden afgewogen. Subjectieve opvattingen zullen bii deze afweging een rol spelen. Een eenduidig antwoord op de vraag naar de optimale omvang van de overheidsbemoeienis met economische processen en de ideale hoogte van de overheidsuitgaven valt daarom niet te geven. Het denken over de rol van de overheid kan sterk door omstandigheden en ervaringen met het overheidsoptreden worden lijkt daarbij sprake te ziln van een golfbeweging. Teleurstellingen over de uitkomsten van het beïnvloed. In de loop van de twintigste eeuw
priismechanisme en desillusies over het overheidsoptreden wisselen elkaar af. Zo hebben de ervaringen met de omvangrijke werkloosheid in de jaren dertig in de daaropvolgende decennia de weg geëffend voor een aanzienlijke uitbreiding van de rol van de overheid. In de 'gouden' jaren vijftig en zestig won de mening veld dat de overheid de economische ontwikkeling tot in details kon sturen. Daarentegen heeft in de jaren zeventig en tachtig de geringe beheersbaarheid van de overheidsuitgaven - die tot uiting kwam in sterk oplopende tekorten en een
voortdurende stijging van het collectievelastenpeil - weer de nodige twijfels doen ontstaan. Sinds de tweede helft van de jaren tachtig is het beleid in veel landen gericht geweest op beperking van de overheidsuitgaven, afstoting van taken naar de marktsector (privatisering) en vermindering van de hoeveelheid door de overheid gestelde regels (deregulering). Momenteel zwaait de slinger weer de andere kant uit, aangeduwd door omvangrijke financiële schandalen, te ver doorgeschoten deregulering en slordig vormgegeven privatisering.
1.4
Grenzen aan de overheidsmacht
Hoewel de overheid bedrijven en gezinnen kan dwingen hun gedrag bij te dragen aan de bekostiging van collectieve uitgaven, staat zij niet boven de wet. Taken en bevoegdheden van de vele aan te passen en
overheidsinstanties zijn bii wet of internationaal verdrag geregeld. Lang niet alle instanties kunnen naar eigen inzicht lasten aan de burgers opleggen. Zo is het belastinggebied van gemeenten en provincies sterk ingeperkt. De Gemeentewet somt de belastingen op die gemeenten mogen heffen; andere zijn niet toegestaan. Maar ook voor het Rijk gelden beperkingen. TÞn eerste, doordat de overheid algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht behoort te nemen, bijvoorbeeld bij de heffing van belastingen. Tot die beginseIen behoren: geen heffing zonder voorafgaande wetgeving, gelijke behandeling van gelijke gevallen. Meer in het algemeen kunnen burgers zich met klachten over het optreden van de overheid richten tot de Nationale ombudsman of tot de onafhankelijke rechter. Door de manier waarop de overheid van haar bevoegdheden gebruik mag maken met de nodige waarborgen te omgeven, zijn burgers beschermd tegen machtsmisbruik en willekeur. De macht van de overheid is echter niet alleen in formele zin beperkt. Ook in materiële zin is de beleidsruimte soms sterk begrensd, omdat rekening moet worden
26 I
Overheidsfinancién
gehouden met belangen van minderheden, met de idee van verkregen rechten en met gedragsreacties van burgers en ondernemingen. Zo kan de overheid formeel bepaalde regelingen wijzigen of deze zelfs geheel afschaffen, maar materieel ligt dat veelal minder eenvoudig. Langdurige overgangsregelingen moeten dan bewerkstelligen dat lopende gevallen geen inkomensachteruitgang ervaren. Misschien nog belangriiker is dat de macht van de lidstaten van de Europese Unie op veel beleidsterreinen inmiddels (sterk) is ingeperkt door regelgeving vanuit Brussel en door uitspraken van het Europese Hof van Justitie. Het beleid met betrekking tot bijvoorbeeld landbouw, han-
del en mededinging wordt niet langer in nationale hoofdsteden be-
paald. De Europese Commissie toetst verder de steunverlening aan nationale industrieën. Niet alleen formeel is de nationale beleidsruimte van lidstaten gekrompen. Naarmate de grenzen binnen Europa vervagen, neemt de macht van nationale overheden ook materieel af door beleidsconcurrentie (paragraaf 15.3.2). Een land kan het zich niet langer permitteren door bifvoorbeeld extreem hoge belastingtarieven of vérgaande milieueisen al te zeer uit de Europese pas te lopen. Buitenlandse investeerders kunnen worden afgeschrikt door de hier vereiste milieuvergunningen. Andere EUlidstaten proberen die investeerders luist aan te trekken door gunstige vestigingsvoorwaarden te scheppen. ZIi ziin daarbij overigens weer aan door de Europese Unie gestelde voorwaarden gebonden, om concurrentievervalsing te voorkomen.
Binnen de Europese Unie zijn sommige taken die de centrale overheid voorheen zelf uitvoerde gedelegeerd aan supranationale instellingen. De invloed van de nationale overheid (regering plus parlement) op het gevoerde beleid neemt dan aanzienlijk af. In de landen die meedoen met de Europese muntunie ligt het monetaire beleid met ingang van L999 in handen van het Europese Stelsel van Centrale Banken. Het ESCB is in verregaande mate onafhankeliik van nationale overheden, het Europese Parlement, de Europese Raad van Ministers of de Europese Commissie. Zo blijft het beleid gericht op inflatiebestriiding (door de korte rente te verhogen) buiten de greep van de overheid. Renteverhogingen komen de overheid bijna altijd ongelegen. Door de gekozen constructie zijn beslissingen over de rente buiten de politieke invloedssfeer gebracht.
Door deel te nemen aan de muntunie en de invoering van een
ge-
meenschappeliike munt, de euro, hebben de betrokken landen ook het wisselkoersinstrument volledig uit handen gegeven. Hierdoor kan in de eurozone een te hoog (arbeids)kostenniveau niet langer worden gecorrigeerd door de nationale munt te devalueren. Prijst een land zich geleidelijk uit de markt, dan zullen de lonen en prijzen daar vervolgens moeten achterbliiven bii die in het concurrerende buitenland. Zo niet, dan loopt de aanpassing via hoeveelheden: een deel van het bedrijfsleven ziet de omzet kelderen, de werkgelegenheid vermindert en werkzoekenden zullen overwegen te verhuizen naar gebieden waar de economie floreert. Door de relatief genereuze stelsels van sociale zekerheid zullen werklozen overigens niet snel verhuizen naar EU-lidstaten waar ze aarr de slag kunnen. Ook taalbarrières belemmeren de mobiliteit van de factor arbeid. De hier slechts aangestipte factoren beperken de mate waarin de Nederlandse overheid de nationale economie kan beïnvloeden. 'I
.4 Crenzèn aan de overheidsmacht 27
1.5
Afbakening van de overheld
In Nederland is de overheidsorganisatie opgebouwd uit verschillende bestuurslagen. Behalve de centrale overheid (het Riik) ziin dat allereerst de decentrale (lagere) overheden. Het grondgebied van het Riik is ingedeeld in twaalf provincies, en vervolgens verkaveld over ruim 450 gemeenten. Met name kleinere gemeenten maken onderling vaak gemeenschappelijke regelingen, bijvoorbeeld voor de gezamenlijke verwijdering van huishoudelijk afual en voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand. Bepaalde taken worden daarnaast uitgevoerd door regionale overheidsorganen, zoals politieregio's. Ook de ongeveer 35 waterschappen, die zorgen voor bescherming tegen het water, de beheersing van het waterpeil en de zuivering van afualwater worden tot de lagere overheden gerekend. In de jaarliiks door het Centraal Bureau voor de Statistiek opgestelde Nationale rekeningen omvat de sector Overheid bovendien de instellingen die de sociale verzekeringen uitvoeren. Het gaat hierbij met name om de Sociale Verzekeringsbank, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de circa 25 ziekenfondsen. Het Rijk, de decentrale overheden en de instellingen die de sociale verzekeringen uitvoeren, vormen samen de publieke of collectieve sector van de economie.
gumenten ook met de productie van individuele goederen: (1) onevenredig hoge kosten bij een marktgewiize voorziening, (2) paternalisme, (3) externe effecten, (4) schaaleffecten, (5) het bestaan van onverzekerbare risico's en (6) inkomenspolitieke overwegingen. De overheid kan lang niet alle marktimperfecties opsporen en corrigeren. Bovendien brengt ingrijpen door de overheid zijn eigen problemen mee. De overheid koestert tegenstrijdige doelstellingen en heeft vaak onvoldoende inzicht in de gevolgen van de keuze van een bepaald instrument (regelgeving, heffing enz.). Verder kampt de overheid met een informatietekort welke voorzieningen de burgers wensen. De doelmatigheid en doeltreffendheid bij de productie van voorzieningen kunnen in het gedrang komen wanneer de overheid bij de productie het monopolie heeft. Burgers zien de overheid als een oppermachtige organisatie. Toch is haar macht in belangrijke opzichten ingeperkt. Niet alleen doordat burgers veel beschikkingen, zoals belastingaanslagen of een geweigerde
vergunning, door de onafhankelijke rechter kunnen laten toetsen, maar ook doordat overheden steeds vaker andere overheden.
in concurrentie treden met
Naast het begrip publieke sector (ook: overheid) is het begrip quartaire
sector in zwang. De quartaire sector omvat alle niet-commerciële dienstverlening, zowel door instanties uit de publieke sector als door instellingen uit de particuliere sector. Het gaat hoofdzakeliik om instellingen die in belangrijke mate worden bekostigd uit premies en belastingen, zoals ziekenhuizen en bejaardenoorden. Deze gepremieerde en gesubsidieerde sector wordt uitgebreider behandeld in parcgraaf 2.3. Maar ook de kerken en vakverenigingen vormen onderdelen van de quartaire sector. Door de internationale samenwerking en de Europese eenwording hebben burgers verder steeds vaker te maken met internationale organen¡
vooral met de Europese Unie (EU).
Samenvattlng De openbare financiën zijn een onderdeel van de economie dat zich bezighoudt met uitgaven, ontvangsten en leningpolitiek van de overheid. De overheid vormt de publieke sector van de economie. Daarnaast krijgen de sturende rol van de overheid op financieel-economisch terrein en de besluitvorming in de publieke sector de nodige aandacht.
Het overheidsingrijpen in de economie is terug te voeren op onvrede met de uitkomsten van het prijsmechanisme. Bii hun handelen hebben beleidsmakers drie doelstellingen voor ogen: belnvloeding van de allocatie en van de inkomensverdeling en stabilisatie van de conjunctuurbeweging. De allocatiefunctie houdt in dat de overheid invloed uitoefent op de samenstelling van de productie en de manier waarop deze totstandkomt. Een voorbeeld is de productie van collectieve goederen, die niet met inschakeling van het prijsmechanisme kunnen worden voortgebracht. De overheid bemoeit zich op grond van zes ar-
28
1 Overheidsfinanciên
Samenvatting
29
a
Bijlage Het dilemma van de gevangenen
@
Overhe¡d en econom¡e
In sommige situaties is iedereen beter af wanneer mensen samenwerken. Voor ieder individuele lid van de groep kan het, gegeven het gedrag van de anderen, echter voordelig zijn om zich aan de samenwerking te onttrekken. Stel dat elk groepslid de keuze heeft zich al dan niet coöperatief te gedragen' Tabel 41.1 brengt de situaties in kaart die zich dan kunnen voordoen. AIs iedereen samenwerkt, behalve het individu N, is de opbrengst voor hem zeg €1.000 (hij profiteert, zonder bij te dragen). Als N met iedereen meedoet, is ziin opbrengst €900. Wanneer niemand in de groep zich coöperatief opstelt, daalt ziin opbrengst tot €200. Gedraagt N zich als enige coöperatief, dan bedraagt zijn opbrengst €100. N is het beste af door zich afzlidig te houden wanneer alle anderen samenwerken. Zijn voordeel van €L.000 vermindert immers tot €900 wanneer hii met de anderen samenwerkt. Wanneer alle anderen het eveneens laten afweten is N niet gemotiveerd zich als enige coöperatief op te stellen, want hierdoor zou zijn opbrengst halveren van€2OO tot slechts €100. Omdat dit voor ieder lid van de groep geldt, zal niemand zich coöperatief gedragen en is de opbrengst voor ieder groepslid €2OO. Zou iedereen samenwerken, dan gaat elk groepslid er €700 op vooruit. Alle leden van de groep zijn dus gebaat bij ingrijpen door een externe instantie (de overheid) die iedereen dwingt om mee te doen.
Elr! 4
ük l{ffi t
wel niet
niet
900 1.000
100 200
Het 'dilemma van de gevangenen' ontleent z\in naam aan het feit dat een vergelijkbare situatie zich voordoet wanneet twee daders van een misdrijf afzonderlijk door de politie worden ondervraagd. Degene die als enige het misdrijf bekent wordt strafuermindering aangeboden, maar de straf voor beiden valt juist hoger uit wanneer ze allebei bekennen. De straf is het hoogst voor wie niet bekent en door zijn mededader is verraden. Het resultaat is dat beide bekennen (in de hoop op strafuermindering) ook al levert dat een hogere straf op dan wanneer beiden niet bekennen.
30
2.3
2.4 2.5
2.6 2.7
Omvang van de overheid Overheidsproductie Uitgaven en ontvangsten Begrotingssaldo en overheidsschuld Overheidsschuld: een last? Staatsbalans Groei en krimp: op zoek naar verklaringen Samenvatting
t Q
Samenwerking overigen
wel
2.2
r,T,l
Iabel 41.1 0pbrengst per gtoepslid Samenwerking individu
2.1
rl;r
1
i
,t a
Politieke stromingen hebben een uiteenlopende visie op de gewenste omvang van de overheidsbemoeienis met de economie. 'Rechtse' partilen vinden in het algemeen gesproken de overheidsuitgaven te hoog en pleiten voor lagere belastingen. Daarentegen menen woordvoerders van 'linkse'partijen doorgaans dat de overheid meer zou moeten uitgeven voor onderwijs, gezondheidszorg en armoedebestrijding. Zij zijn bereid een hogere belastingdruk te accepteren (zeker voor de rijken). In dit politieke debat wordt de omvang van de overheid vaak gemeten door de overheidsuitgaven uit te drukken als een percentage van het bruto binnenlands product (bbp). Parcgraaf 2.1 licht toe waarom deze uitgavenquote een tamelijk gebrekkige maatstaf is om de omvang van de overheid te bepalen. Vroeger werd de overheid gezien als een consumptiehuishouding. Tegenwoordig bestaat consensus dat de overheidsorganisatie bijdraagt aan de nationale productie. De omvang van de overheidsproductie valt echter lastig vast te stellen, zoals in parcgraaf 2.2 wotdt uitgelegd. Paragraaf 2.3 geeft in vogelvlucht een beeld van de uitgaven en ontvangsten van de overheid. Vrilwel elk jaar toont de overheidsbegroting een tekort, dat wordt gedekt door leningen aan te gaan. De in euro's uitgedrukte (nominale) schuld van de overheid is hierdoor sterk gestegen (paragraaf 2.4). Nogal wat mensen maken zich ongerust over de omvangrijke overheidsschuld. In paragraaf 2.5 komt aan de orde in hoeverre de overheidsschuld een last voor het land vormt. Tegenover de schuld van de overheid staat een omvangrijk bezit: grond, kantoorgebouwen, aandelen in bedrijven en vorderingen op derden. De staatsbalans, die de vermogenspositie van de rijksoverheid toont, krijgt aandacht in parcgraaf 2.6.
3t
