Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van ongerichte informatie

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van ongerichte informatie mr. S.A.L. van de Sande

1.

Inleiding

De overheid is voor velen een onmisbare bron van informatie. Zij fungeert onder meer als vraagbaak indien de burger haar een specifieke vraag voorlegt. De overheid verstrekt ook informatie uit eigen beweging, bijvoorbeeld op een website of in een informatiefolder. Deze informatie wordt ‘ongerichte’ informatie genoemd, omdat zij niet is gericht op bepaalde personen of op individuele situaties. De burger denkt echter niet in termen van gerichte of ongerichte informatie. Het onderscheid tussen informatie die is verstrekt na uitvoerig onderzoek naar de omstandigheden van het geval en informatie die afkomstig is van de afdeling ‘veel gestelde vragen’ van de gemeentelijke website is voor de gemiddelde burger relatief. In beide gevallen zal hij zijn handelen afstemmen op de inhoud van de informatie, omdat hij erop vertrouwt dat van overheidswege verstrekte informatie deugdelijk is. In de literatuur wordt echter – onder andere door Bruno1 – betoogd dat de burger niet snel mag vertrouwen op de juistheid en volledigheid van ongerichte informatie. In het voetspoor daarvan wordt aangenomen dat de overheid minder snel onrechtmatig handelt indien zij onjuiste of onvolledige ongerichte informatie verstrekt dan het geval zou zijn bij gerichte informatie. Deze bijdrage heeft tot doel om te analyseren of een dergelijk onderscheid juridisch te rechtvaardigen is, waarbij twee rechtsgebieden aan de orde komen die zich al jaren in Bruno’s wetenschappelijke en advocatuurlijke belangstelling hebben; het algemeen bestuursrecht en het overheidsaansprakelijkheidsrecht. Voor een goed begrip is vereist dat wordt bepaald waarin het verschil tussen gerichte en ongerichte informatie is gelegen. Wat kenmerkt de categorie ‘ongerichte informatie’? Vervolgens is het van belang om te bezien op welke wijze wordt beoordeeld of de overheid onrechtmatig heeft gehandeld door onjuiste of onvolledige informatie te verstrekken. Maatgevend in dat kader is of de burger er redelijkerwijs op heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven. Deze benadering doet denken aan het leerstuk van het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel. Om die reden zal ik ook nagaan hoe de bestuursrechter omgaat met vertrouwen dat is gegrond op ongerichte informatie.

2.

Gerichte en ongerichte informatie

Allereerst is het geven van een definitie van gerichte en ongerichte informatie op zijn plaats. Gerichte informatie is informatie die is gericht op (groepen van) individuele burgers en die

1 B.P.M. van Ravels, ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’, O&A 2004, afl. 3, p. 88.

187

door hen wordt gebruikt voor aan de overheid kenbare specifieke situaties of behoeften.2 Hiertegenover staat ongerichte informatie. Ongerichte informatie is informatie die in het algemeen wordt verstrekt, ten behoeve van iedere burger of een grote groep burgers.3 Roozendaal voegt hieraan toe dat het bij ongerichte informatie gaat om informatie waarvan burgers ook zonder rechtstreeks contact en zonder een toelichting te geven op de eigen situatie kennis kunnen nemen.4 Bij ongerichte informatie kan worden gedacht aan globale en algemene informatie die is opgenomen in brochures, in informatiefolders of op websites.5 Waar voorheen de informatiefolder een belangrijke rol speelde in de informatie­voorziening door de overheid, ligt het zwaartepunt nu op informatieverstrekking via het internet. Allerhande overheden hebben uitgebreide en eenvoudig te raadplegen websites waarmee de burger wordt geïnformeerd over de meeste uiteenlopende onderwerpen. Het onderwerp van de informatie is bijvoorbeeld het eigen product van de overheid, zoals de inhoud van regelgeving of beleid, of een belang dat de overheid zich heeft aangetrokken.6 Bij het voorgaande moet worden aangetekend dat de hiervoor gegeven definities niet uitsluiten dat ongerichte informatie een gericht karakter heeft, en omgekeerd. Moet immers de folder met algemene informatie, die wordt verstrekt naar aanleiding van een vraag waarin de burger zijn specifieke situatie uiteenzet, worden aangemerkt als gerichte of ongerichte informatie? Heeft het verschil tussen gerichte en ongerichte informatie juridische consequenties? Barendrecht e.a. stellen dat het verschil tussen gerichte en ongerichte informatie met name is dat de burger bij onjuiste en onvolledige gerichte informatie eerder het gevoel zal hebben dat hij schade heeft geleden, gelet op de verwachting goed te worden geholpen bij vragen aan de overheid.7 Dit zou bij ongerichte informatie niet het geval zijn. Barendrecht e.a. hanteren daarmee geen juridisch onderscheid. Daarnaast is het maar de vraag of een burger minder snel het gevoel heeft schade te hebben geleden, als hij kennis heeft genomen van ondeugdelijke informatie via een brochure. De burger zal ook dan de verwachting hebben dat de overheid deugdelijke ongerichte informatie uitbrengt. In sommige gevallen is die verwachting wellicht zelfs sterker, bijvoorbeeld bij een uitgebreide en gedetailleerde brochure. 2 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 30-31; M.W. Scheltema, ‘E-government. Het rapport van de commissie Docters van Leeuwen in juridisch perspectief’, Computerrecht 2002, afl. 5, p. 281; B.P.M. van Ravels, ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’, O&A 2004, afl. 3, p. 88; S. Pront-van Bommel, ‘Rechtszekerheid in concreto. Aanspraak op gerichte informatie van het bestuursorgaan’, NTB 2006, afl. 5, p. 148; B.J.P.G. Roozendaal, ‘Enkele opmerkingen over actieve en passieve informatieverstrekking’, O&A 2008, afl. 5, p. 243; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 411. 3 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 36; M.W. Scheltema, ‘E-government. Het rapport van de commissie Docters van Leeuwen in juridisch perspectief’, Computerrecht 2002, afl. 5, p. 281; B.P.M. van Ravels, ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’, O&A 2004, afl. 3, p. 88; B.J.P.G. Roozendaal, ‘Enkele opmerkingen over actieve en passieve informatieverstrekking’, O&A 2008, afl. 5, p. 243; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 411. 4 B.J.P.G. Roozendaal, ‘Enkele opmerkingen over actieve en passieve informatieverstrekking’, O&A 2008, afl. 5, p. 243. 5 Het kan ook gaan om informatieverstrekking uit de registers van het Kadaster of uit de gemeentelijke basisadministratie. Deze informatieverstrekking – op grond van een wettelijke grondslag – laat ik hier buiten beschouwing. Vgl. R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer: Deventer 2010, p. 1454. 6 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 36. 7 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 36.

188

mr. S.A.L. van de Sande

Scheltema & Scheltema zoeken het kenmerkende verschil tussen gerichte en ongerichte informatie wel in een juridische hoek.8 Zij stellen dat de overheid bij het verstrekken van gerichte informatie kan verwachten dat een bepaalde burger in verband met een voor de overheid kenbare specifieke situatie op die informatie afgaat. Dit zou anders zijn bij ongerichte informatie, waarbij voor de overheid niet of minder voorzienbaar is welke burger met welk doel van informatie gebruik zal maken. Daarmee is minder voorzienbaar op welke wijze door de onvolledigheid of onjuistheid daarvan schade zou kunnen ontstaan. Het onderscheid dat wordt gemaakt door Scheltema & Scheltema lost in zoverre grotendeels op in de toepassing van het relativiteitsvereiste.9 Indien niet voorzienbaar is welke burger op de informatie afgaat, niet voorzienbaar is met welk doel de informatie wordt gebruikt of wanneer de informatie wordt gebruikt met een ander doel dan waarvoor deze is verstrekt en dat gebruik niet voorzienbaar is, kan worden gesteld dat het ontbreekt aan (ontstaans) relativiteit.10 Het kenmerkende verschil tussen gerichte en ongerichte informatie kan mijns inziens worden gevonden door dicht bij de hiervoor gegeven definities te blijven. Ten eerste is daarbij de beoogde geadresseerde van belang. Volgens Bruno kan informatie zijn bestemd voor een enkel individu, een beperkte groep van personen of het algemene publiek.11 Deze driedeling biedt houvast: indien de overheid het algemene publiek beoogt te informeren, is sprake van ongerichte informatieverstrekking. Het is niet eenvoudig om vast te stellen of informatie is bestemd voor een beperkte groep van personen of voor het algemene publiek. Er is een grijs gebied.12 Het voert te ver om hier op deze plaats uitvoerig op in te gaan. Ik volsta met de opmerking dat het algemene publiek zich in beginsel van een beperkte groep van personen onderscheidt doordat het algemene publiek een ‘onbeperkte groep van derden’ is, terwijl de inhoud van de beperkte groep bekend zal (kunnen) zijn:13 een beperkte groep van personen is te individualiseren binnen de ‘amorfe massa’.14 Ten tweede is het verstrekken van ongerichte informatie een eenzijdig proces. Indien wordt aangenomen dat gerichte informatie wordt gebruikt voor aan de overheid kenbare specifieke situaties of behoeften van individuele (groepen van) burgers, volgt daaruit dat de informatieverstrekkende overheid beschikt over kennis van die specifieke situatie of behoefte. Het verkrijgen van die kennis vindt plaats door middel van informatieverstrekking van de zijde van de burger – de informatie ligt bijvoorbeeld besloten in de vraag of in een 8 M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 411. 9 Vgl. HR 30 september 1994, NJ 1996/196, m.nt. CJHB (Staat/Shell); HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012, NJ 2006/281 (Duwbak Linda); Hof Amsterdam 2 april 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:1062 (Staat/Fabricom). Vgl. B.P.M. van Ravels, ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’, O&A 2004, afl. 3, p. 88; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 417. 10 Vgl. J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 87-88; S.D. Lindenbergh, Alles is betrekkelijk (oratie Rotterdam), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007. 11 B.P.M. van Ravels, ‘Schadevergoeding (w.o. onrechtmatige overheidsdaad)’, NTB 2012, afl. 8, p. 224. Vgl. HvJ EG 8 februari 2000, ECLI:NL:XX:2000:AC0662, AB 2000/154, punt 35 (Emesa/Aruba), waarin wordt gesproken van een brochure die is bedoeld voor ‘het grote publiek.’ Scheltema & Scheltema spreken van ‘het grotere publiek’ (M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 417). 12 Is een mededeling over de duur van werkzaamheden aan een brug bedoeld voor het algemene publiek of slechts voor schippers die onder die brug door willen varen? (Rb. ’s-Gravenhage 7 maart 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BV8717). 13 Vgl. ook de vraag of de gelaedeerde zich onderscheidt van de ‘onbeperkte groep van derden’ bij de toepassing van het relativiteitsvereiste, HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012, NJ 2006/281 (Duwbak Linda). 14 Zoals wordt gehanteerd bij het vereiste van het persoonlijk/individueel belang in het kader van het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb.

189

toelichting daarbij – of (ambtshalve) informatievergaring van de zijde van de overheid. Dit gaat vooraf aan gerichte informatieverstrekking, zodat in wezen sprake is van een informatieuitwisseling. Ongerichte informatieverstrekking is meer eenzijdig, omdat geen voorafgaande informatieuitwisseling heeft plaatsgevonden.15 Ten derde komt betekenis toe aan de aard en inhoud van de verstrekte informatie. Niet alleen wordt ongerichte informatie doorgaans ‘in het algemeen’ verstrekt, de verstrekte informatie is vaak ook algemeen en globaal van aard.16 Zij moet in beginsel bruikbaar zijn voor iedere burger die daarvan kennisneemt, ongeacht zijn situatie. De informatie heeft daarmee doorgaans geen betrekking op de specifieke situatie van een bepaalde burger, althans houdt geen rekening met de bijzondere omstandigheden van het individuele geval. De informatie kan ook niet uitputtend zijn of uitsluitsel bieden over élke specifieke situatie.

3.

De maatstaf voor aansprakelijkheid bij gerichte informatie

De onrechtmatigheid van het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen – naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek – dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf die de Hoge Raad heeft geformuleerd in het arrest ’s-Hertogenbosch/ Van Zoggel.17 In dat arrest ging het om het verzoek van de advocaat van Van Zoggel om toestemming voor het gebruik van een pand als fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing. Voor de lange termijn verzocht de advocaat om medewerking aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling door detailhandel, een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse. In zijn arrest legt de Hoge Raad, alvorens het cassatiemiddel te bespreken, een maatstaf aan voor de beoordeling van vorderingen als de onderhavige: “3.5.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving – in dit geval een bestemmingsplan – die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. Het antwoord op die vraag hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.”

In het licht van deze maatstaf oordeelt de Hoge Raad dat het verzoek van de advocaat van Van Zoggel niet was gericht op de mogelijkheid van een meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel als een tijdelijke oplossing onder het geldende bestemmings15 Zie nader paragraaf 3. 16 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 36; S. Pront-van Bommel, ‘Rechtszekerheid in concreto. Aanspraak op gerichte informatie van het bestuursorgaan’, NTB 2006, afl. 5, p. 147. Vgl. recent Rb. Noord-Holland (vzr.) 15 april 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:2074, waarin een gedetineerde zich op het standpunt stelde dat zijn gevangenisstraf bekort diende te worden op grond van een (beknopte) onjuiste tekst op de website van de Rijksoverheid over de duur van gevangenisstraffen in het algemeen. 17 HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340 (’s-Hertogenbosch/Van Zoggel).

190

mr. S.A.L. van de Sande

plan. Ook het gemeentelijke antwoord was daarmee niet gericht op de onder het geldende bestemmingsplan bestaande mogelijkheden van detailhandel, aldus de Hoge Raad. In het licht van deze maatstaf valt volgens de Hoge Raad niet in te zien dat de advocaat verzocht om duidelijkheid over de situatie wat betreft het gebruik van het perceel voor detailhandel onder het geldende bestemmingsplan. De maatstaf die de Hoge Raad in het arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel heeft geformuleerd, heeft strikt genomen uitsluitend betrekking op situaties waarin een overheidslichaam informatie verstrekt naar aanleiding van een door de burger gedaan verzoek, en daarmee op situaties van gerichte informatieverstrekking. De Hoge Raad hanteert een tweezijdige benadering van informatieverstrekking omdat een informatieuitwisseling – in de vorm van vraag en antwoord – heeft plaatsgevonden. Of de overheid onrechtmatig heeft gehandeld door ongerichte informatie te verstrekken, kan echter eveneens aan de hand van deze maatstaf worden beoordeeld. Dat sprake is van ongerichte informatieverstrekking heeft wel tot gevolg dat een meer eenzijdige benadering is geboden: vanuit het perspectief van de burger. De nadruk ligt op hetgeen de burger op grond van de verstrekte informatie redelijkerwijs heeft moeten begrijpen. Huisman & Van Ommeren hebben er (terloops) op gewezen dat de Hoge Raad in wezen het vertrouwensbeginsel hanteert om het handelen van het bestuur te beoordelen.18 Indien er geen plaats is voor vertrouwen, is er ook geen plaats voor overheidsaansprakelijkheid. De vraag of de burger spoedig mag vertrouwen op de juistheid en volledigheid van ongerichte informatie, kan mijns inziens worden beantwoord door aansluiting te zoeken bij de rechtspraak van de bestuursrechter over de toepassing van het vertrouwensbeginsel. Daarbij moet er echter wel rekening mee worden gehouden dat de bestuursrechter een fundamenteel andere rechtsvraag heeft te beantwoorden.

4.

Het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel verlangt dat bestuursorganen zich onthouden van het beschamen van vertrouwen dat zij hebben gewekt en dat heeft geleid tot gerechtvaardigde verwachtingen.19 Het vertrouwensbeginsel biedt echter geen absolute bescherming, in die zin dat het bestuur elke gerechtvaardigde verwachting dient te honoreren.20 Het komt in voorkomend geval, maar niet altijd,21 aan op een belangenafweging. Het belang van de gerechtvaardigd vertrouwende burger moet worden afgewogen tegen het algemeen belang en het belang van eventuele derden.22 Het gewicht van het belang van de 18 P.J. Huisman & F.J. van Ommeren, ‘Van besluit naar rechtsbetrekking: op zoek naar een scherp criterium. Feitelijk handelen bij de bestuursrechter’, NTB 2014, afl. 2/3, p. 53. 19 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business 2011, p. 311; R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 427. 20 In de rechtspraak komt tot uitdrukking dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd dienen te worden gehonoreerd (ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4425, AB 2013/46, m.nt. M.K.G. Tjepkema & F.R. Vermeer), doch dat gerechtvaardigde verwachtingen in beginsel, althans zo enigszins mogelijk, worden gehonoreerd (CRvB 9 april 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO9490; CRvB 17 november 1978, RSV 1979/49). 21 Bijvoorbeeld wanneer een duidelijke Unierechtelijke bepaling van toepassing is (ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1425) of wanneer de contra legem-problematiek aan de orde is (ABRvS 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:BV6535, AB 2012/130, m.nt. R. Ortlep). 22 ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:529, AB 2013/388, m.nt. L.J.A. Damen; ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6880, JB 2012/181, m.nt. R.J.N. Schlössels; ABRvS 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0488, AB 2011/197, m.nt. R. Ortlep.

191

vertrouwende burger is daarbij afhankelijk van een groot aantal factoren, waaronder de aard van de vertrouwenwekkende handeling.23 Nicolaï heeft een schaal ontworpen waarop verschillende vertrouwenwekkende gedragingen zijn opgenomen.24 Aan de sterke kant van die schaal staan de handelingen die zijn gericht op het toekennen van rechten aan een individuele burger. Aan de zwakke kant van de schaal staat algemene informatie over de wijze van toepassing van (wettelijke) voorschriften. Met andere woorden, de informatie die doorgaans ongericht wordt verstrekt.25 Aan algemene inlichtingen zal daarmee niet snel gerechtvaardigd vertrouwen kunnen worden ontleend.26 De aard van de vertrouwenwekkende handeling noopt aldus in het geval van het verstrekken van algemene informatie tot terughoudendheid bij het aannemen van aanspraken die zijn gebaseerd op het vertrouwensbeginsel. Ook in de bestuursrechtspraak wordt niet snel aangenomen dat gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend aan ongerichte en algemene informatie.27 In algemene zin overwegen de hoogste bestuursrechters dat een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts kan slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk,28 ondubbelzinnig en ongeclausuleerd29 toezeggingen heeft gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.30 Hiervan zal doorgaans bij ongerichte informatie geen sprake zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een beroep op ongerichte informatie een aantal keren in algemene bewoordingen verworpen. Zo overwoog de Afdeling dat geen rechtens te honoreren vertrouwen mocht worden ontleend aan de website van de Belastingdienst/Toeslagen “reeds omdat die website slechts algemene informatie bevat en het bestaan van de aanspraak [op huurtoeslag] steeds afhankelijk is van de individuele omstandigheden van het geval.”31 In een andere uitspraak overwoog de Afdeling dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagde, “reeds omdat op een informatiebijeenkomst gegeven informatie niet als een toezegging kan worden opgevat.”32 Een uitgangspunt in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep is dat “informatie en mededelingen van de zijde van uitvoeringsorganen niet al te spoedig als bindende uitlatingen worden opgevat, omdat die organen zich anders

23 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 1, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 418 en 426-428; P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1990, p. 364-366. 24 P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1990, p. 364-366. Zie ook L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 1, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 426-428. 25 Kortmann spreekt van ‘zuivere informatievoorziening’, zie C.N.J. Kortmann, Onrechtmatige overheidsbesluiten, Deventer: Kluwer 2006, p. 152. Anders: J.A.E. van der Does & J.L. de Wijkerslooth, Onrechtmatige overheidsdaad (Mon. NBW, deel B48), Deventer: Kluwer 1985, p. 49. Zij stellen dat de binding die uitgaat van een ‘inlichtingenblad, opgesteld en verspreid om het publiek te laten weten waaraan het toe is’, richting een toezegging gaat. Hiertegenover stellen zij ‘de enkele inlichting van een willekeurige ambtenaar’. 26 Vgl. R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer: Deventer 2010, p. 429-430. 27 R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Kluwer: Deventer 2010, p. 429. 28 De specifieke situatie van de burger moet wel worden beschreven (CRvB 14 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9303, AB 2012/283, m.nt. R. Stijnen), terwijl niet kenbaar mag zijn dat sprake is van een niet-limitatieve opsomming (CRvB 1 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7938). 29 Met name eventuele disclaimers of voorbehouden zijn problematisch, zie o.a. ABRvS 23 december 1996, AB 1997/ 413; CRvB 27 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV0936. 30 Bijv. ABRvS 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5360; CRvB 30 maart 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AS8337. 31 ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2416 (onjuiste informatie huurtoeslag). 32 ABRvS 30 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT2810, AB 2006/6 (spaarloon Heythuysen). Anders: HR 16 juni 1989, NJ 1990/214 (Helmond/Ottenheijm). Vgl. ook ABRvS 4 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5105, AB 2006/8 (Royalty) en de verzamelnoot van Damen bij ABRvS 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0127, AB 2006/9.

192

mr. S.A.L. van de Sande

genoopt kunnen zien voortaan hun medewerkers geen of slechts zeer summiere inlichtingen te laten geven.”33 Illustratief is een uitspraak van de Centrale Raad waarin de belanghebbende een beroep deed op onvolledige voorlichting in een brochure van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Centrale Raad stelt vast dat het “niet wel doenlijk is om in voorlichting van algemene aard in te gaan op specifieke situaties die zich kunnen voordoen.”34 In dit verband kan ook worden gewezen op een aantal uitspraken van de Centrale Raad met betrekking tot een informatiebrochure van het CAK.35 Deze brochure bevatte een in algemene bewoordingen vervatte omschrijving van het te hanteren criterium, welke omschrijving afweek van het wettelijke criterium.36 De Centrale Raad zag – zonder dit oordeel nader te motiveren – geen aanleiding om aan te nemen dat genoemde folder het rechtens te honoreren vertrouwen heeft gewekt dat door het CAK in afwijking van het wettelijk te hanteren criterium het in de folder genoemde criterium zal worden toegepast.37 De belastingkamer van de Hoge Raad vaart een soortgelijke koers: “(…) met name indien het gaat om reacties op een verzoek van een belastingplichtige om inlichtingen aangaande de inhoud van wettelijke, dan wel andere door de fiscus in acht te nemen algemene regels, het belang dat de belastingplichtigen erbij hebben dat de fiscus zijn voorlichtende taak onbelemmerd kan vervullen ertoe noopt te aanvaarden dat het risico van een onjuiste inlichting in de regel voor rekening van de belastingplichtige blijft.”38 Dit kan slechts anders zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden, waarvoor ten minste is vereist dat de belastingplichtige de onjuistheid van de inlichtingen niet had moeten of had kunnen beseffen, en dat is voldaan aan het dispositievereiste. Deze lijn wordt doorgetrokken naar het geval van ongerichte informatie. Zo faalt een beroep op het vertrouwensbeginsel wegens een onjuiste algemene toelichting ter vergemakkelijking van het invullen van een aangiftebiljet39 en in het geval van een onjuiste algemene uitleg in een handleiding betreffende de heffing van loonbelasting.40 Ook in het geval van een onjuiste uitkomst van een berekening in de aangiftediskette werd geen schending van het vertrouwensbeginsel aangenomen.41 Zoals uit voornoemde overweging van de Hoge Raad blijkt, is de ratio daarvan gelegen in het belang van onbelemmerde voorlichting door de fiscus. Een andersluidend oordeel zou mogelijk inhouden dat de fiscus meer terughoudend zou omgaan met publieksvoorlichting, aldus de Hoge Raad. 33 Zie o.a. CRvB 24 april 1991, RSV 1992/110; CRvB 10 december 1998, RSV 1999/147; CRvB 25 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1091. 34 CRvB 3 augustus 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0564, JB 2006/325, m.nt. R.J.N.S. (brochure ouderschapsverlof). 35 Zie o.a. CRvB 9 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3785, AB 2011/189, m.nt. H.E. Bröring. In zijn annotatie noemt Bröring verdere vindplaatsen. 36 Vgl. ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3088, AB 2008/208, m.nt. R. Ortlep (weekendverbod garnalenvisserij). In deze uitspraak kwam betekenis toe aan de omstandigheid dat de verstrekte informatie dermate afweek van de toepasselijke regelgeving, dat het op de weg van de burger lag om nadere informatie in te winnen. 37 In de lagere rechtspraak met betrekking tot genoemde informatiebrochure was eerder geoordeeld dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kon slagen omdat de verstrekte informatie te algemeen of globaal was om daaraan vertrouwen te kunnen ontlenen. Zie o.a. Rb. Roermond 21 september 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BJ8455; Rb. Haarlem 5 maart 2010, ECLI:NL:RBHAA:2010:BL6942. 38 HR 26 september 1979, BNB 1979/311. 39 Vgl. o.a. HR 9 maart 1988, AB 1988/337, m.nt. F.H. van der Burg; HR 24 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN8045, BNB 2010/315, m.nt. P.G.H. Albert. 40 HR 16 mei 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB7839, BNB 2008/200, m.nt. A.L. Mertens. 41 HR 7 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD6782, BNB 2002/45, m.nt. Van Leijenhorst, waarbij overigens het voorbehoud was gemaakt dat aan de berekening geen rechten konden worden ontleend.

193

Sporadisch slaagt een beroep op het vertrouwensbeginsel wegens het verstrekken van ongerichte informatie wél. Zo kan worden gewezen op het geval waarin een onvolledige toelichting bij een huursubsidiebericht een hoge graad van volledigheid suggereerde, door de daarin opgenomen gedetailleerde informatie met verschillende voorbeelden.42 Het had volgens de Afdeling op de weg van het bestuursorgaan gelegen om in de toelichting juiste informatie of een verwijzing daarnaar op te nemen. Illustratief is ook een uitspraak van de Centrale Raad inzake de toepassing van de hardheidsclausule OVstudentenkaart. De belanghebbende in die zaak deed een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel op grond van een onjuiste toelichting bij het aanvraagformulier ‘Verzoek toepassing hardheidsclausule OV-studentenkaart’.43 Volgens de Centrale Raad was in die toelichting ondubbelzinnige, ongeclausuleerde en mede op de situatie van de belanghebbende toegespitste informatie opgenomen.44 Het is opvallend dat de Afdeling respectievelijk de Centrale Raad hebben geoordeeld dat aan een toelichting bij een huursubsidiebericht respectievelijk een aanvraagformulier betekenis toekomt. De Hoge Raad wil hiervan immers niet weten.

5.

De onrechtmatigheid van ongerichte informatieverstrekking

In de literatuur wordt betoogd dat de overheid niet of minder snel onrechtmatig handelt indien zij ongerichte informatie verstrekt, ten opzichte van de verstrekking van gerichte informatie.45 Het belangrijkste argument voor het betrachten van terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van ongerichte informatie is gelegen in de belangrijke en laagdrempelige voorlichtende functie van bestuursorganen.46 Een verstrekkende overheidsaansprakelijkheid zou tot gevolg kunnen hebben dat de overheid (te veel) terughoudendheid gaat betrachten bij het verstrekken van informatie, en slechts summier informatie zou willen verstrekken.47 Dit argument is hoofdzakelijk rechtspolitiek van aard, en komt ook tot uitdrukking in de hiervoor genoemde rechtspraak van de Centrale Raad en van de belastingkamer van de Hoge Raad. Indien de overheid spoedig aansprakelijk zou kunnen worden gehouden wegens het verstrekken van ongerichte informatie, houdt dit een financiële prikkel in om minder (gedetailleerde) informatie te verstrekken. De overheid zou er in dat geval voor kunnen kiezen om te volstaan met een verwijzing naar de mogelijkheid van het indienen van een aanvraag. Dit heeft een juridiserend effect. Daar komt bij dat het doen van een aanvraag niet altijd mogelijk is, of soms onevenredig bezwarend is.48 De beschikbaarheid van laagdrempelige informatie 42 ABRvS 1 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2962, AB 2006/188, m.nt. N. Verheij (groene beleggingen). 43 CRvB 9 april 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO9490, JB 2004/245 (hardheidsclausule OV-studentenkaart). Vgl. ABRvS 18 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9838, AB 2006/187 (onjuiste informatie Laser). 44 Vgl. CRvB 24 juni 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA8612, AB 1999/406, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens. 45 J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 37; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 416. 46 Vgl. J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 37; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 416. Zie aldus expliciet Rb. Den Haag 3 april 2013, NJF 2013/212 (K./Staat). 47 H.J.H. van Meegen, ‘Het vertrouwensbeginsel. Ontwikkelingen in de jurisprudentie’, JBplus 2001, afl. 1, p. 24. 48 Vgl. S. Pront-van Bommel, ‘Rechtszekerheid in concreto. Aanspraak op gerichte informatie van het bestuursorgaan’, NTB 2006, afl. 5, p. 147-148. Indien het doen van een aanvraag of het uitlokken van een handhavingsbesluit onevenredig bezwarend is, wordt een bestuurlijk rechtsoordeel (een vorm van het verstrekken van gerichte informatie) in uitzonderingsgevallen aangemerkt als een besluit, zodat daartegen rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat (zie o.a. ABRvS 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1862, AB 2009/363, m.nt. R. Ortlep).

194

mr. S.A.L. van de Sande

dejuridiseert juist: de burger die van meet af aan juist en volledig wordt voorgelicht zal wellicht afzien van het doen van een zinloze aanvraag of van het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een hem onwelgevallig besluit. Rechtseconomisch bezien lijkt een terughoudende benadering dan ook te billijken. Is een onderscheid ook juridisch te rechtvaardigen? Ik meen dat terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van ongerichte informatie alleen op zijn plaats is bij onvolledige informatie. De doorgaans algemene aard van de informatie49 en de bestuursrechtspraak ter zake bieden daarvoor aanknopingspunten. Dat informatie ongericht wordt verstrekt, kan worden gezien als een indicatie dat de burger niet snel op de juistheid van de informatie mag vertrouwen. Ongerichte informatie is immers niet uitputtend, omdat de omstandigheden van het geval daarin niet zijn verdisconteerd, zodat de burger niet op volledigheid mag vertrouwen. Indien ongerichte informatie wordt opgenomen in brochures, in folders of op websites, is deze doorgaans naar haar aard niet toegespitst op de individuele omstandigheden van het concrete geval. Dit is inherent aan het veelal vereenvoudigde karakter van informatiebrochures en websites. De burger kan en dient rekening te houden met onvolledigheid, en kan niet verwachten dat de informatie alle mogelijkheden omschrijft. Het ligt in voorkomend geval op zijn weg om nadere informatie in te winnen. Het voorgaande ligt anders indien de onvolledige informatie een hoge graad van volledigheid suggereert, of zo gedetailleerd is dat deze kan worden gelijkgesteld met informatie die op een concrete situatie betrekking heeft. Dan is sprake van ongerichte informatie met een gericht karakter. Indien daarvan geen sprake is, zou het spoedig aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor onvolledige ongerichte informatie inderdaad in de weg kunnen staan aan het onbelemmerd uitoefenen van de voorlichtende functie. Dit geldt niet alleen omdat anders om financiële redenen zou kunnen worden afgezien van het verstrekken van informatie. Het is ook niet wenselijk om in brochures en op websites zo veel en zo gedetailleerde informatie op te nemen als de wet zelve bevat. In zekere zin is het in communicatief opzicht inherent aan goede voorlichting dat deze geen melding maakt van (te veel) uitzonderingen op en nuanceringen van de hoofdregel. Juist daarmee wordt de rechtszekerheid van de burger in abstracto gediend, omdat de burger zich zodoende kan oriënteren op zijn rechtspositie. Een en ander hangt uiteraard af van het belang van de weggelaten informatie en het doel van de informatieverstrekking. Het voorgaande lijkt mij anders indien sprake is van onjuiste ongerichte informatie of van onvolledige informatie die tevens onjuist is.50 In de voorlichtende functie van de overheid kan naar mijn mening geen grond worden gevonden om in dat geval terughoudendheid te betrachten. Het doel en de effectiviteit van overheidsvoorlichting zijn niet gediend met een terughoudende overheidsaansprakelijkheid op dit punt. Integendeel, indien de overheid niet of weinig geprikkeld wordt om juiste informatie te verstrekken, is het mogelijk dat zij weinig zorgvuldigheid aan de dag legt bij het samenstellen van haar website of brochure. Dit brengt het gevaar met zich van meer fouten, waardoor de mogelijkheid bestaat dat de burger het vertrouwen in overheidsvoorlichting verliest. Voor zover de informatie uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd is vormgegeven, zie ik niet in

49 Vgl. K.J.O. Jansen, Informatieplichten (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 2012, p. 154-159, p. 394-397; K.J.O. Jansen, ‘Aansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking’, NTBR 2013, afl. 2, p. 57-58 en 66-67. 50 Onvolledige informatie kan tevens onjuist zijn: de burger die vraagt onder welke voorwaarden hij een bouwwerk mag oprichten, wordt zowel onvolledig als onjuist geformuleerd indien hem niet alle voorwaarden worden medegedeeld.

195

waarom de burger niet zou mogen vertrouwen op de juistheid daarvan,51 uiteraard voor zover de onjuistheid niet kenbaar is. De burger veronderstelt dan immers (terecht) dat hij volledig is voorgelicht, en dat zich geen hiaten in zijn kennis bevinden. In dat geval bestaat er voor de burger geen enkele aanleiding om nadere informatie in te winnen of ander onderzoek te verrichten.52 Naar mijn mening dient dan ook een onderscheid te worden gemaakt tussen onjuiste en onvolledige ongerichte informatie. Uitsluitend in het geval van onvolledige informatie past terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid, gelet op de aard van de verstrekte informatie en het belang van publieksvoorlichting. Het voorgaande laat overigens onverlet dat het relativiteitsvereiste in de praktijk een serieuze drempel zal opwerpen voor overheidsaansprakelijkheid wegens het verstrekken van ongerichte informatie. Het voert echter te ver om daar in het kader van deze bijdrage uitvoerig op in te gaan.53

6.

Conclusie

In deze bijdrage staat de vraag centraal of er goede gronden zijn om aan te nemen dat de overheid minder snel onrechtmatig handelt indien zij onjuiste of onvolledige ongerichte informatie verstrekt. Het kenmerkende onderscheid tussen gerichte en ongerichte informatie is gelegen in de bekendheid van de overheid met de hoedanigheid van de beoogde geadresseerde en zijn doel met de informatie, in de informatieuitwisseling die uitsluitend aan het verstrekken van gerichte informatie vooraf gaat en in de algemene of niet-specifieke aard van de verstrekte informatie. In de literatuur wordt aangenomen dat een lage drempel voor aansprakelijkheid van de overheid voor het verstrekken van ongerichte informatie ertoe zou leiden dat de overheid enkel nog terughoudend en summier informatie zou willen verschaffen. Bij dit argument past de genuanceerde benadering van de Hoge Raad in zijn arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel. Bij het antwoord op de vraag of de burger redelijkerwijs mocht vertrouwen op de juistheid en volledigheid van verstrekte inlichtingen, is de aard van de informatieverstrekking van groot belang. Onvolledige ongerichte informatie is een ‘zwakke’ bron van vertrouwen omdat deze vorm van informatieverstrekking naar haar aard niet is bedoeld om volledig te zijn. Dit ligt anders bij onjuiste ongerichte informatie. Deze is immers wel bedoeld om juist te zijn. Voor zover de ongerichte informatie uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd is geformuleerd, zou de burger in beginsel op de juistheid daarvan mogen vertrouwen. Dit valt ook af te leiden uit de rechtspraak van de bestuursrechter. De onrechtmatigheid van onjuiste ongerichte informatie dient naar mijn mening dan ook op dezelfde voet te worden beoordeeld als de onrechtmatigheid van onjuiste gerichte informatie. In het geval de informatie onjuist blijkt te zijn, zie ik niet in dat terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid op zijn plaats is. De burger behoeft er immers – behoudens contra-indicaties – geen rekening mee te houden dat de verstrekte informatie onjuist is. De aard en het doel van het verstrekken van ongerichte informatie en het belang van publieksvoorlichting nopen echter wel tot terughoudendheid bij het aannemen van overheidsaansprakelijkheid voor onvolledige ongerichte informatie. 51 Vgl. CBb 30 januari 2001, ECLI:NL:CBB:2001:AB0035, AB 2001/101, m.nt. JHvdV (UMCU). 52 Vgl. CRvB 25 januari 2001, JB 2001/77, m.nt. R.J.N.S.; CRvB 1 maart 1990, AB 1990/471, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens. Vgl. J.M. Barendrecht e.a., Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 37. 53 Verwezen zij naar B.P.M. van Ravels, ‘Overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking’, O&A 2004, afl. 3, p. 88; M.W. Scheltema & M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 417.

196