Overheidsaansprakelijkheid: actualia en thema burgerinitiatieven Vereniging van Nederlandse Gemeenten Juridische tweedaagse 2015 10 november 2015 Prof. mr. G.A. van der Veen Mr. T.W. Franssen
Het labyrint rond de schatkist Agenda
1. Verzoekschriftprocedure 2. Actualiteiten overheidsaansprakelijkheid 3. Burgerinitiatieven 4. Casus
2
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Bestaat het labyrint rond de schatkist anno 2015 nog wel? • Eerste indruk: ja, er zijn nog zeer veel openstaande vragen. • Vaak fouten bij toepassing overgangsrecht.
• Veel nadruk op rechtsmachtverdeling in plaats van materiële geschil. • Maar ook positieve indrukken: veel verzoeken hangende procedure. • Relatief informele benadering verzoeken.
3
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Overgangsrecht
Titel 8.4 is van toepassing op schade die is veroorzaakt door: - een besluit dat is bekendgemaakt, of; - een handeling die werd verricht;
vóór 1 juli 2013 (artikel IV, eerste lid, Wns) Ambtshalve getoetst (ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2232) Verzoek kan worden opgevat als bezwaar tegen besluit (ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:BL:RVS:2015:2466 en Rb. Den Haag 28 juli 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:9110)
4
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Bevoegdheid bestuursrechter
1. Er moet door middel van een verzoekschrift een verzoek zijn ingediend. Dit kan zowel in het kader van de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit (artikel 8:91 Awb), als separaat (artikel 8:90, eerste lid, Awb).
Indien het verzoek hangende een procedure wordt gedaan, kan het geen betrekking hebben op een ander schadeveroorzakend besluit dan dat in die procedure aan de orde is (ABRvS 29 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3290). 2. Dit verzoek moet zijn gedaan door een belanghebbende. •
Moet gaan om een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb bij het schadeveroorzakende besluit (en dus niet bij het verzoek).
•
Indien de verzoeker géén belanghebbende is zal zijn verzoek niet-ontvankelijk zijn en zal hij zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden.
3. Het verzoek moet betrekking hebben op één van de in artikel 8:88, eerste lid, onder a t/m d, genoemde schadeoorzaken. 5
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Schadeoorzaken
3a. Onrechtmatig besluit •
Vernietigd naar aanleiding van beroep van verzoeker: Onrechtmatig besluit: HR 31 mei 1991, NJ 1993/112 (Van Gog/Nederweert)
•
Wat nu als de verzoeker wel belanghebbend was, maar hij niet (succesvol) beroep heeft ingesteld? Formele rechtskracht: HR 16 mei 1986, NJ 1986/723 (Heesch / Van de Akker)
•
Wat als de verzoeker wel belanghebbende was, maar geen beroep heeft ingesteld, terwijl een derde dat wel succesvol heeft gedaan? Formele rechtskracht: HR 19 juni 1998, NJ 1998/869 (Kaveka), HR 28 maart 2014, RvdW 2014/521 (Amsterdam).
•
Rechtsgevolgen in stand gelaten? Rb. Midden-Nederland 13 mei 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:3435
•
In het geval van een rechtmatig besluit: rechtbank onbevoegd, verzoek afwijzen of niet-ontvankelijk? ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1311 oordeelt dat het verzoek moet worden ‘afgewezen’.
6
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Schadeoorzaken
3b. Onrechtmatige voorbereidingshandeling op een onrechtmatig besluit: •
Let op: dubbele onrechtmatigheidseis!
•
Heffen van ‘leges’ indien aanvraag ten onrechte in behandeling is genomen? (Rb. Rotterdam 25 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4467).
3c. Niet tijdig nemen besluit: • Komt relatief veel voor. Ook hangende een beroep wegens niet tijdig beslissen. ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1176 en ABRvS 29 september 2015, ECLI:NL:RVS2015:3004.
• Ook voor vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn: ABRvS 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1311).
7
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Schadeoorzaken
3d. Onrechtmatige handeling jegens ambtenaar •
8
Rb. Den Haag 12 juni 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:9170) (onmogelijkheid verzoek om voorlopig getuigenverhoor)
De verzoekschriftprocedure (titel 8.4 Awb) Keuzevrijheid of bevoegdheid bij uitsluiting?
Indien schade is veroorzaakt door besluit waarover de CRvB of Hoge Raad in hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd. Indien het CBb of de ABRvS de hoogste rechter is, dan bestaat keuzevrijheid. Tenzij de gevraagde vergoeding hoger is dan € 25.000,-. In dat laatste geval is alleen de burgerlijke rechter bevoegd. • Burgers die twee wegen bewandelen: • Eerst een verzoek bij de bestuursrechter (al dan niet hangende de procedure) en vervolgens voor het restant van de schade naar de burgerlijke rechter.
• Let op: burgerlijke rechter is gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter (Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 49). Onderschat daarom ook het belang van een kleine vordering bij de bestuursrechter niet! • Mogelijkheid tot splitsing vorderingen? • Onzes inziens twijfelachtig: beroep je op de eisen van goede procesorde/misbruik van recht.
9
Onrechtmatigheid Formele rechtskracht - niet nakoming van toezegging
HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1683, JB 2015/140 m.nt. S.A.L. van de Sande (X/Zoeterwoude): Niet nakoming van toezegging door college om dienstwoning met bestemming woondoeleinden op te nemen in ontwerpbestemmingsplan. • Formele rechtskracht? • Vergt de beoordeling van de vordering een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit? • Vergelijk in dit verband HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057, AB 2011/298 m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen
10
Causaliteit Het gemis van een kans
Voor de aanwezigheid van causaal verband is vereist dat: - de schade in een condicio-sine-qua-non verband staat met de schadeoorzaak; - de schade in redelijkheid aan de schadeoorzaak kan worden toegerekend.
11
Causaliteit Het gemis van een kans
HR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1683, JB 2015/140 m.nt. S.A.L. van de Sande (X/Zoeterwoude): Hoe om te gaan met de causaliteit en omvang van de schade?
- afwijzing indien de gemiste kans nihil of zeer klein is, anders; - zo nodig schatting. De onzekerheid is ‘eigen’ aan een kans.
Leerstuk is recent ook aanvaard in het bestuursrecht: ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3988 (Utrechtse standwerker): “Derhalve staat de schade die [wederpartij] stelt te hebben geleden, te weten de waarde van een verlies van een kans op inloten en inkomensverwerving, dan ook in zodanig verband met de onrechtmatige lotingsbesluiten, dat tenminste een gedeelte van de mogelijke inkomensderving als een gevolg van de onrechtmatige besluiten aan het college moet worden toegerekend.”
12
Causaliteit Hypothetisch rechtmatig alternatief
Volgens de bestuursrechter ontbreekt het condicio-sine-qua-non verband indien ten tijde van het bestreden besluit ook indien wél rechtmatig besluit kon worden genomen dat dezelfde schade tot gevolg had. Zie recent: ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4316 (De Sprang) HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, AB 2014/15 m.nt. C.N.J. Kortmann, JB 2013/43 m.nt. R.J.N. Schlössels (Amsterdam / Have): Het enkele feit dat de burgemeester geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid de beslistermijn te verlengen, betekent nog niet dat het bestaan van die bevoegdheid niet kan meewegen bij beantwoording van de vraag of de overschrijding van de termijn al dan niet rechtmatig is.
13
Causaliteit - Hypothetisch rechtmatig alternatief Niet tijdig vaststellen van een bestemmingsplan
ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS2015:3004. Onzelfstandige procedures op grond van artikel 8:88, onder c, Awb Onmogelijkheid bouwen kas en schuur in tuin, omdat bestemmingsplan nog niet is vastgesteld. Daardoor leed appellant inkomensverlies. ABRvS: “de raad [is] niet gehouden een bestemmingsplan vast te stellen conform het ontwerp. Het plan kon en kan ten opzichte van het ontwerp gewijzigd worden vastgesteld. De raad kon en kan ook besluiten geen bestemmingsplan vast te stellen. Gelet hierop ontbreekt de vereiste causale relatie tussen de gestelde schade in verband met de kas en de schuur en de mogelijke bestemming van de bedoelde gronden voor een hondenpension enerzijds en het niet tijdig vaststellen van het plan anderzijds, zodat het verzoek reeds hierom wordt afgewezen.”
Schijnbaar zeer vergaande beperking vertragingsschade. ABRvS lijkt niet te hebben bezien of een afwijkende inhoud van het bestemmingsplan of het niet-vaststellen daarvan rechtens aanvaardbaar was. Zie ook: ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1176. 14
Bewijs HR 13 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:559, AB 2015/188 m.nt. R. Ortlep.
Bestuursrechter moet aansluiting zoeken bij het burgerlijke rechter, wel voor wat betreft het materiële recht, maar niet voor het formele (proces)recht. CRvB 18 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:446: “Bij een verzoek om vergoeding van schade geldt als uitgangspunt dat een verzoeker concreet dient te stellen van welke schadeposten hij betaling verzoekt. Ook is het aan hem om toe te lichten dat deze posten in een zodanig verband staan met het onrechtmatige besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.”
ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2044 5.2. Het ligt in beginsel op de weg van de persoon die stelt schade te hebben geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit, aannemelijk te maken dat deze schade moet worden toegerekend aan het gebrek dat aan het onrechtmatige besluit kleeft. 15
Relativiteit HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:767, JB 2014/115 (Geweigerde exploitatievergunning) -
Geweigerde exploitatievergunning is gehandhaafd in bezwaar.
-
Besluit op bezwaar is vernietigd wegens motiveringsgebrek (artikel 7:12 Awb).
-
Strekt dat besluit tot bescherming van niet-belanghebbenden?
16
Redelijke termijn Uitgangspunt: uitspraak grote kamer: ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS2014:188. Bezwaar en twee gerechtelijke instanties = max 4 jaar Waarvan: bezwaar en eerste aanleg = max 2 jaar
Waarvan: bezwaar = max een half jaar Afwijken alleen in bijzondere omstandigheden:
-
Niet: Wraking of late motivering (HR 7 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3117)
-
Wel: langere termijn voor beroepsgronden of herstellen verzuim in bezwaar (HR 21 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3321)
En: gedeelde smart is halve smart (HR 30 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:147 en ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3701)
17
Burgerinitiatieven in de openbare ruimte Een voorbeeld: speeltuin ‘t Lijsterbosje te Rosmalen
18
Burgerinitiatieven in de openbare ruimte
Een volgend voorbeeld:
Muziekfestival Rotterdam
19
Burgerinitiatieven in de openbare ruimte Is dit ook een voorbeeld?
20
Vijf typen in al dan niet openbare ruimten 1. Gebruik en beheer openbare ruimte 2. Spelen en speelplekken
3. Zelfbeheer voorzieningen 4. Tijdelijk gebruik van lege ruimte 5. Evenementen, festivals en feestjes > Steeds als kenmerk dat de burgers zelf een activiteit in een gebied (al dan niet openbaar, al dan niet in gebouw) organiseren en/of een voorziening treffen.
21
Aansprakelijkheidsgrondslagen 1. Geen eigen leerstuk; dus aanhaken bij bestaande leerstukken:
2. Risicoaansprakelijkheid voor opstallen en de openbare weg 3. Aansprakelijkheid voor falend toezicht en gedogen 4. De “veenbroei-aansprakelijkheid” 5. Aansprakelijkheid bij vergunde evenementen
22
Opstallen en de openbare weg (1/3) Artikel 6:174 BW: risicoaansprakelijkheid voor opstallen Lid 1: De bezitter van een opstal die niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen, en daardoor gevaar voor personen of zaken oplevert, is, wanneer dit gevaar zich verwezenlijkt, aansprakelijk, tenzij aansprakelijkheid op grond van de vorige afdeling zou hebben ontbroken indien hij dit gevaar op het tijdstip van het ontstaan ervan zou hebben gekend. Lid 2: (…) Bij openbare wegen rust zij op het overheidslichaam dat moet zorgen dat de weg in goede staat verkeert, (…)
23
Opstallen en de openbare weg (2/3) 1. Ruim opstalbegrip, zijnde “gebouwen en werken, die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door vereniging met andere gebouwen of werken.” 2. Aansprakelijkheid wanneer de schade het gevolg is van een gebrekkige opstal die gevaar oplevert voor personen of zaken en dat gevaar zich heeft verwezenlijkt. De opstal moet op het moment van het ontstaan van de schade niet voldoen aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden vanuit het oogpunt van veiligheid en zorgvuldigheid mocht stellen.
3. De enkele omstandigheid dat de opstal “een” gevaar oplevert, betekent nog niet dat zij niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen (HR 3 mei 2002, AB 2004/47, m.nt. G.A. van der Veen, HR 4 april 2014, AB 2014/228 m.nt. A.H.J. Hofman). 4. Het bewuste bouwsel moet duurzaam met de grond verenigd zijn. 24
Opstallen en de openbare weg (3/3)
Vraag: Is relevant of dit speeltoestel door particulieren is aangelegd? Antwoord: Niet als het op openbaar gemeente-eigendom is aangelegd: Door natrekking eigendom van de grondeigenaar (dus de gemeente) geworden en dus risicoaansprakelijkheid voor de gemeente. Vraag: is bepalend of het toestel aan de relevante veiligheidseisen voldoet? Antwoord: Zegt u het maar!
25
Falend toezicht en gedogen (1/3) 1. Gaat om gebrekkig toezicht op de naleving van regels door gemeenten > dus moet gaan om regels die door de gemeentelijke bestuursorganen gehandhaafd worden
Hoe omgaan met de RUDs/Omgevingsdiensten?
2. De norm lijkt te zijn: Voldeed het uitgeoefende toezicht aan de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig toezicht moeten worden gesteld? 3. Mogelijk verweer: Het relativiteitsvereiste
26
waartoe strekt de betreffende toezichtsnorm?
analogie met HR 7 mei 2004, NJ 2006, 281 (Duwbak Linda)
Falend toezicht en gedogen (2/3) Het relativiteitsvereiste verlangt onderzoek naar doel en strekking van de norm; Technische bouwvoorschriften hebben niet de strekking om een in beginsel onbeperkte groep van benadeelden tegen vermogensschade te beschermen
(Hof Arnhem 4 mei 2010, Parkeerdek Tiel)
27
Falend toezicht en gedogen (3/3) 1. Vraag: wie gedoogt er tegenwoordig nog? 2. Wel of geen aansprakelijkheidsrisico’s?
De CMI-brand (Hof ‘s-Gravenhage 22 maart 2011)
Wat was de overtreden norm in die zaak?
3. Relevantie van gedoogbesluit?
28
De “veenbroei-aansprakelijkheid” 1. Anders dan wel wordt gedacht, is er geen algemene risico-aansprakelijkheid voor de openbare ruimte. 2. Wel denkbaar is schuldaansprakelijkheid 1. Het Veenbroei-arrest (HR 27 mei 1988, ECLI:NL:HR:AD0344): De Staat als eigenaar van het toegankelijke gebied had moeten waarschuwen voor het gebruik, of de toegang moeten verhinderen, omdat de Staat kennis had van voor het publiek onbekende gevaren.
2. Vereist is dus kennis van gevaren die voor het publiek niet bekend zijn. Werkt dat ook bij festivals en andere evenementen in de openbare ruimte, bij voorbeeld bij gebrekkige ontsluiting, of bij het (laten) organiseren van risicovolle evenementen? 3. Vgl. Hof ‘s-Hertogenbosch 21 oktober 2014, NJF 2014/472.
29
Aansprakelijkheid bij vergunde evenementen 1. Vergunning regelt niet de aansprakelijkheid van de exploitant; geen vrijwarende werking want aansprakelijkheid is geen onderwerp bij vergunningverlening; het wettelijk kader regelt geen aansprakelijkheden. 2. Vraag naar rechtmatigheid van de vergunning toch relevant?
30
Vergunninghouder mag ervan uitgaan dat de vergunning overeenkomstig wet- en regelgeving is verleend.
Handelen op eigen risico bij niet-onherroepelijke vergunning?
Tips 1. Creëer en behoud duidelijkheid tussen gemeente en initiatiefnemer
Creëer duidelijkheid van begin af aan, tenminste ten aanzien van ieders taken, op het vlak van onderhoud, veiligheid en bij voorkeur ook verzekering
Handhaaf die duidelijkheid, onder meer door niet zelf te gaan onderhouden, maar zo nodig aan te spreken op onderhoud
2. Overweeg een formele structuur, bijvoorbeeld een stichting of vereniging
Bij gebouw
Bij de speeltuin: de Stichting Wijkbelangen Maliskamp exploiteert ’t Lijsterbosje
3. Denk na over continuïteit
31
Wat als de eerste enthousiastelingen zijn verhuisd?
Casus Wielerwedstrijd (1/3) Gemeente X kreeg begin januari 2013 een verzoek van de lokale wiervereniging om twee weken na de Tour de “Mont Ventoux van de Lage Landen” te houden, met een internationaal deelnemersveld. De burgemeester vergunt ruim vóór de echte tour de wedstrijd op grond van de APV. 1. Vraag: wat vergunt de burgemeester precies? Stel: één van de twee grootste namen die meedoen, wordt door al te enthousiast publiek per ongeluk ten val gebracht, in een smalle steeg die deel uitmaakt van het parcours. Hij breekt zijn been en kan dus ook niet meer met andere criteria meedoen. Hij dient op grond van artikel 8:88 Awb een verzoek tot schadevergoeding bij de Rechtbank in. 1. Hoe beziet u deze stap procesrechtelijk?
2. Welke andere mogelijkheid adviseert u de wielrenner?
32
Casus Wielerwedstrijd (2/3) De burgemeester wijst het verzoek om schadevergoeding van de wielrenner af, omdat de evenementenvergunning op zorgvuldige wijze zou zijn verleend. 1. Maakt het voor het slagen van dit verweer nog uit of het parcours vooraf bekend was?
2. Is het voldoende wanneer het parcours vooraf bij de burgemeester bekend was en hij heeft bezien of de steeg geschikt was om onderdeel uit te maken van het parcours?
33
Casus Wielerwedstrijd (3/3) Stel dat de burgemeester zich de relevantie van een goed parcours tijdig heeft gerealiseerd en de aanvraag en het daarin opgenomen parcours door de Franse Tourorganisatie op veiligheid heeft laten beoordelen. Deze organisatie is tot een formele akkoordbevinding gekomen en dus heeft de burgemeester de evenementenvergunning verleend. 1. Heeft de burgemeester hiermee wel voldoende zorgvuldig gehandeld? Door het ongeval is de sfeer bedorven en keren de bezoekers veel vlotter dan verwacht huiswaarts. Een aantal horeca-ondernemers mist daardoor de gedroomde topomzet. Ook zij stellen de gemeente aansprakelijk voor hun schade. De gemeente verweert zich met de stelling, dat zij dan maar bezwaar tegen de vergunning hadden moeten maken, hetgeen zij hebben nagelaten. 1. Acht u het verweer van de gemeente valide?
2. Ervan uitgaande dat de horeca-ondernemers niet kan worden tegengeworpen dat zij geen bezwaar hebben gemaakt, voldoet hun claim aan het relativiteitsvereiste?
34
Dank voor uw aandacht!
35
prof. mr. G.A. (Gerrit) van der Veen
mr. T.W. (Thijs) Franssen
advocaat en partner
advocaat
Overheid en Onderneming
Overheid en Onderneming
[email protected]
[email protected]
088-253 5556
088-253 5981
06-47670777
06-11904809
