Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten. Ieke van den Burg

DE MARKT MEESTER Ieke van den Burg

DE MARKT MEESTER Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten Ieke van den Burg

DE MARKT MEESTER

Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten

Ieke van den Burg Nederlandse delegatie in de PES-fractie van het Europees Parlement/PvdA-Eurodelegatie

december 2007

INHOUDSOPGAVE Voorwoord

Europese interne markt versus verzorgingsstaat

7

Inleiding

Onevenwichtigheid op Europese markt

9

Hoofdstuk 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Het Europese speelveld voor diensten Welke regels en in hoeverre? DAB of DAEB? Europese discussie over DAEB’s Sociale diensten van algemeen belang Gezondheidsdiensten Protocol bij Europees Verdrag

7 p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ??

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3.

Mededinging, staatssteun en aanbesteding Mededinging Staatssteun Aanbesteding

p. ?? p. ?? p. ??

Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10

Tien voorbeelden van rechtsonzekerheid Drinkwatervoorziening: DAB of DAEB? Sociale woningbouw: welke taakopvatting? Regionale en lokale omroepen: staatssteun? Afvalinzameling: eerlijke concurrentie? Openbaar vervoer: aanbesteden of niet? Inburgeringscursussen: marktwerking ten koste van kwaliteit WMO: risico’s van aanbesteden Breedbandvoorzieningen: wel/geen staatssteun? Pensioenfondsen: solidariteit moet geen uitzondering worden Sport: staatssteun geoorloofd of niet?

p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ?? p. ??

Hoofdstuk 4 4.1

En dus? Een paar suggesties Conclusies

p. ??

Colofon

p. ??

|6

7|

VOORWOORD

EUROPESE INTERNE MARKT VERSUS VERZORGINGSSTAAT

De net gekozen Franse president, Nicolas Sarkozy, deed op zijn eerste EU-top meteen veel stof opwaaien. Hij liet de ‘vrije en onvervalste mededinging’ als doelstelling uit de Grondwet schrappen. Daarmee zou de afkeer van de Franse bevolking, die net als de Nederlanders tegen de Grondwet had gestemd, tegen het ‘neo-liberale’ Europa moeten worden gesust. Sommigen schreeuwden moord en brand. Om de plooien glad te strijken werd in een protocol uitgelegd dat de interne markt en de mededinging hun vooraanstaande rol zouden blijven houden. De Europese Commissie zou bovendien alle rechtsmiddelen behouden om die rol te bewaken. Was het dan een beetje in- en uitpraten? Symboolpolitiek? Ach, zelfs Mededingings-commissaris Neelie Kroes haalde er haar schouders over op.

|8

Gedeelde waarden Veel minder aandacht dan Sarkozys daad kreeg het protocol over Diensten van Algemeen Belang dat onder de bezielende leiding van PvdA-staatssecretaris Frans Timmermans tijdens die Top werd opgesteld. De verzamelterm ‘diensten van algemeen belang’ omvat alle publiek of privaat uitgevoerde diensten die overheden in de EU van algemeen belang achten voor hun burgers. Die diensten lopen uiteen van energievoorziening tot onderwijs en van volkshuisvesting tot zorg en sociale zekerheid. In het protocol wordt de essentiële rol van nationale, regionale en lokale autoriteiten onderstreept en wordt hun ruime bevoegdheid benadrukt om deze diensten zo dicht mogelijk bij de behoeften van de burgers te organiseren of uit te besteden. Voor het eerst werd als ‘gedeelde waarden’ bij deze diensten een aantal basisprincipes geformuleerd. Ze staan nu expliciet in het Verdrag dat eind juni werd aangenomen ter vervanging van de Grondwet: diversiteit en een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en bevordering van universele toegankelijkheid en gebruikersrechten. Tegenwicht tegen marktwerking Tegelijkertijd blijft het indertijd in de Grondwet zwaar bevochten nieuwe artikel – toen III-122, nu art 14 – overeind. Dit artikel 14 geeft opdracht aan de Unie en de lidstaten om ervoor te zorgen dat diensten van algemeen economisch belang goed kunnen functioneren. Samen met artikel 36 van het EU-handvest Grondrechten, waarin de toegang tot zulke diensten als individueel grondrecht wordt gedefinieerd, biedt artikel 14 tegenwicht aan de Europese regels, die nu vooral op marktwerking zijn gericht. Dat is een stevige opsteker voor de campagne die we in de Europese sociaaldemocratische fractie voeren om meer rechtszekerheid te creëren in de steeds vaker botsende belangen van decentrale overheden en publieke en private dienstverleners die zich op de regels van de markt beroepen. Worstelen met regels Terecht hechten burgers aan de publieke dienstverlening die ze van hun verzorgingsstaten gewend zijn. Zeker in Nederland zijn de publieke dienstverlening en de marktwerking die daarin wordt geïntroduceerd, een hot item. En dat heeft alles met Europa, en met de Europese interne marktregels te maken.

9|

Voorwoord

In dit boekje willen we laten zien hoe in verschillende sectoren wordt geworsteld met aanbestedingsregels, staatssteunverordeningen en gerechtelijke procedures over al of niet vrije en eerlijke mededinging. De rode draad in al die voorbeelden is de rechtsonzekerheid die maar al te vaak tot brokken leidt. Dat is in de eerste plaats lastig en vervelend voor alle betrokken partijen; de gemeenten en hun burgers, publieke of private bedrijven, woningcorporaties, zorgverzekeraars en andere organisaties die opereren in het grote grijze gebied tussen overheid en markt. Het is ook funest voor het imago van de Europese samenwerking en met name van de Europese interne markt die vroeger zo werd geprezen om de enorme voordelen die hij voor Nederland had. Spanning Door de introductie van marktwerking, liberalisering en privatisering zijn de grenzen tussen de publieke sector en de markt steeds verder gaan vervagen. In Nederland en in de meeste andere Europese lidstaten is een liberalere wind gaan waaien. Jacques Delors, die begin jaren negentig de interne markt introduceerde, had nog voor ogen dat de Europese integratie ook een stevige sociale dimensie zou moeten krijgen.Tegenwoordig zien regeringen de Europese Unie echter steeds minder als een samenwerkingsproject en steeds meer als een markt, waarbinnen zij ook als overheden concurreren. Dat verklaart de spanning tussen de Europese interne markt en verzorgingsstaten. Het kenmerkende van de verzorgingsstaat is immers de samenhang en het evenwicht tussen sociale en economische politiek. Europese vraagstukken als productiviteit, economische groei, werkgelegenheid en monetair beleid, hebben alles te maken met nationale sociale vraagstukken als vergrijzing, armoede, loonontwikkelingen en arbeidsmarkt- en sociale-zekerheidsbeleid. Het is dan ook van vitaal belang om de twee drijvende krachten achter de economische en sociale vooruitgang in Europa – de interne markt én de nationale verzorgingsstaten – weer met elkaar te verzoenen. Nieuw Sociaal Europa Samen met Jacques Delors en kopstukken uit alle aangesloten sociaaldemocratische partijen heeft Europees PES-partijvoorzitter Poul Nyrup Rasmussen die uitdaging weer opgepakt en ambities geformuleerd voor een Nieuw Sociaal Europa.

| 10

Binnenkort komt de Commissie Barroso met een evaluatie van de interne markt. De PES-fractie van het Europees Parlement bereidt ook daarop een antwoord voor met als uitgangspunt dat sociaal en economisch beleid complementair zijn en niet zonder elkaar kunnen. Bij het repareren van de Dienstenrichtlijn hebben we laten zien wat dat concreet inhoudt. Niet alleen de belangen van bedrijven en dienstverleners die over de grens willen kunnen opereren op grond van de regels van hun land van oorsprong, maar ook die van werknemers, gebruikers en overheden kregen in de gerepareerde versie hun plek. Maar daarmee is de kous nog niet af. Op alle politieke niveaus is het nodig om de verhouding markt – overheid helderder te krijgen. Dat geldt in het bijzonder voor die diensten van algemeen belang die zich bevinden in het grensgebied tussen de autonome decentrale bevoegdheden, die op de Top in juni nog eens werden onderstreept, en de Europese interne marktregels. Kaderrichtlijn PES-speerpunt bij de evaluatie van de interne markt, is en blijft ons voorstel voor een initiatief kaderrichtlijn met betrekking tot de Diensten van Algemeen Economisch Belang. Deze kaderrichtlijn hebben we met zeer terzake kundige juristen opgesteld. We willen niet alleen slappe interpretatieve mededelingen, waarin de Europese Commissie zich alle rechten voorbehoudt om zelf de dienst uit te maken. We willen echte wetgevingsvoorstellen, waar we – net als bij de Dienstenrichtlijn – maatschappelijke steun en politieke meerderheden op kunnen realiseren. Dat is de uitdaging waarvoor we staan! Inmiddels hebben al meer dan een half miljoen mensen hun handtekening gezet onder een petitie van het EVV, het Europees Verbond van Vakverenigingen, om aan te dringen op zulke wetgeving. Job Cohen, en vele van zijn collegaburgemeesters uit Europese hoofdsteden zoals Parijs, Wenen, Londen, Brussel, Rome en Lissabon, ondersteunen dit initiatief. De FNV voert actie tegen de negatieve gevolgen van te veel en te eenzijdige marktwerking. Ook in andere Europese landen speelt deze discussie. Gevoed door discussies met vele maatschappelijke actoren (onder andere op een bijeenkomst in december 2006 met de titel:‘Is het algemeen belang de markt nog meester?’) hebben wij dit boekje gemaakt, dat ik u bij deze aanbied. Het is hoog tijd om de Europese marktregels aan te passen aan de eisen van de

11 |

Voorwoord

verzorgingsstaat. En niet alleen – andersom – het niveau van de publieke diensten te laten uithollen door de dominantie van de markt. We moeten zorgen dat het algemeen belang de markt meester blijft.

Ieke van den Burg, december 2007 Voorzitter Nederlandse delegatie in de PES-fractie van het Europees Parlement/PvdA-Eurodelegatie

| 12

13 |

INLEIDING

ONEVENWICHTIGHEID OP EUROPESE MARKT

De interne markt is een van de meest in het oog springende resultaten van vijftig jaar Europese samenwerking. Nederland hoort tot de zes landen die vanaf de start onderdeel uitmaken van deze samenwerking. Wij hebben de interne markt mede vormgegeven. De Europese, maar zeker ook de Nederlandse economie, heeft buitengewoon geprofiteerd van deze gezamenlijk markt. De vier vrijheden van personen, goederen, kapitaal en diensten hebben geleid tot economische groei, groei van de werkgelegenheid, uitbreiding van keuzemogelijkheden voor consumenten en uiteindelijk meer welvaart. Geen doel op zich Dat was ook de bedoeling. De interne markt is nooit een doel op zichzelf geweest. Voormalig voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors, gaf in 1992 een drieledige doelstelling aan de interne markt mee en vond dat deze moest zijn: ‘Stimulating through competition, strengthening through cooperation and uniting through solidarity’. Ondanks deze heldere opdracht delven de samenwerking en solidariteit te vaak

| 14

het onderspit tegenover de bevordering van de concurrentie. De mededingingsregels zijn immers veel steviger verankerd in Europese wetgeving en bevestigd in uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de Europese Commissie, dan de samenwerking en solidariteit. Op het gebied van publieke diensten en de tradities van onze verzorgingsstaat levert deze lacune spanning op. Over die spanning gaat deze brochure. Publieke diensten Publieke diensten zijn een essentieel onderdeel van onze Europese verzorgingsstaten. Overheden garanderen met deze publieke diensten universele toegankelijkheid, goede kwaliteit, betaalbaarheid en solidariteit. Nederland loopt voorop in Europa met het introduceren van marktwerking en daarmee concurrentie tussen ondernemingen in de sfeer van de uitvoering van publieke diensten. In principe kan het algemeen belang in prima handen zijn bij particuliere ondernemers, maar het is niet per definitie zo. De drang naar competitie en economische groei kunnen ook in het nadeel van de burger werken. Ze kunnen leiden tot devaluatie van de principes van algemeen belang die op solidariteit zijn gebaseerd. Daarom is het van groot belang dat lokale, regionale en nationale overheden sturend kunnen optreden en het algemeen belang kunnen garanderen. Politieke afwegingen om de markt in te schakelen bij de uitvoering en/of inrichting van publieke diensten, moeten dichtbij de burgers worden gemaakt. Gebruikers zijn niet simpelweg consumenten, maar ook cliënten of patiënten; hun vraag naar een bepaalde dienstverlening is vaak niet vrijwillig. Het gaat niet zoals bij commerciële diensten alleen om individuele keuzes, om de wetten van de markt van vraag en aanbod. Bij een deugdelijke uitvoering van publieke diensten spelen niet alleen factoren als doelmatigheid, kostenreductie of innovatie een rol. Juist ook aspecten als betaalbaarheid, toegankelijkheid, rechtvaardigheid en solidariteit komen erbij om de hoek kijken. Kanttekeningen bij marktwerking Dat publieke diensten specifieke eisen stellen aan aspecten als rechtvaardigheid en solidariteit, wil niet zeggen dat alleen de overheid ze dus kan uitvoeren. Private partijen kunnen hierin zeker een belangrijke rol spelen. Bij een keuze voor uitvoering op ‘de markt’ zijn drie elementen van belang:

15 |

Inleiding

Y

Y

Y

Hoe kan de verantwoordelijke overheid de regie behouden? Zij moet bijvoorbeeld in staat zijn om rechten en verplichtingen aan burgers en private uitvoerders op te leggen. Een voorbeeld is de acceptatieplicht voor zorgverzekeraars. De overheid is en blijft verantwoordelijk voor de borging van het publiek belang, in dit geval de universele toegankelijkheid en (financiële) solidariteit. Geeft marktwerking echt meer keuzevrijheid voor de consument? Zijn er randvoorwaarden voor optimale concurrentie? Ontstaan er door overnames, fusies en kartelvorming niet private oligopolies in plaats van een staatsmonopolie? Tussen zorgverzekeraars en tussen energieconcerns is bijvoorbeeld nauwelijks sprake van echte concurrentie. Het is de vraag of burgers dan wel profijt hebben van marktwerking, in de vorm van lagere prijzen of een gevarieerder aanbod. Overheden moeten evalueren of doelstellingen van algemeen belang ook echt worden uitgevoerd. Worden bij de overgang van een publiek naar een marktgericht systeem, werknemersrechten niet de dupe? Als vaste dienstverbanden, lonen en arbeidsvoorwaarden onder druk komen te staan in sectoren waar goed personeel juist hard nodig is, dan komt ook de kwaliteit van de dienstverlening in gevaar. Regels interne markt Een keuze voor liberalisering of privatisering heeft hoe dan ook tot gevolg dat de regels van de Europese interne markt (mededinging, staatssteun en aanbesteden) van toepassing zijn. Daarmee moet terdege rekening worden gehouden. Als de overheid verantwoordelijk blijft voor de levering van een publieke dienst, maar de uitvoering op afstand zet in verzelfstandigde diensten of via concessies of aanbestedingen aan marktpartijen overlaat, zijn deze marktregels van toepassing. Deze regels zijn, naar de mening van de PES-fractie, niet voldoende toegesneden op de waarborging van het algemeen belang. Worden de regels strikt toegepast, dan kan de regierol van de overheid daardoor in het gedrang komen. Vaak wordt getracht het publieke belang zo goed mogelijk te beschermen door afspraken vast te leggen in contracten met private partijen, maar vaak is onduidelijk of zulke afspraken wel overeenstemmen met het gemeenschapsrecht en of ze standhouden in een eventuele juridische procedure waarin wordt gevraagd ze te toetsen aan de Europese marktvrijheden en mededingingsregels. De typisch Nederlandse maatschappelijke organisaties uit het rijke middenveld

| 16

van woningcorporaties tot en met uitvoeringsorganisaties van sociale zekerheid, scholing en arbeidsbemiddeling zijn redelijk onbekend terrein voor het Europees recht. Dat kan soms tot vreemde uitspraken leiden van de Europese rechter of van de Europese Commissie. In balans brengen Er bestaat in het hedendaagse Europa een onevenwichtigheid tussen vrije markt en concurrentie aan de ene kant en adequate sociale bescherming en betaalbare publieke dienstverlening voor iedereen aan de andere kant. Die onevenwichtigheid zou moeten worden opgeheven. Sociale bescherming en op solidariteit gebaseerde publieke diensten zijn namelijk een essentiële voorwaarde voor economische én sociale integratie binnen de Europese Unie, en dus ook voor een goede werking van de interne markt. Zo heeft het de vader van dit megaproject, de eerder aangehaalde Delors, indertijd voor ogen gestaan. En zo moet het weer worden doordat sociaal-democraten op alle niveaus in het lokaal, regionaal en nationaal bestuur en in de Europese politiek zich tot doel stellen de sociale dimensie van de interne markt te verstevigen.

17 |

De markt meester

| 18

19 |

HOOFDSTUK 1

HET EUROPESE SPEELVELD VOOR DIENSTEN

De Europese interne markt voor diensten is volop in ontwikkeling. Een van de laatste mijlpalen op de weg naar vrij verkeer van diensten en vrije vestiging van dienstverleners, is het van kracht worden van de Dienstenrichtlijn (2006). De richtlijn is het ‘kindje’ van voormalig Eurocommissaris Frits Bolkestein, maar is – door toedoen van de sociaaldemocratische PES-fractie – stevig aangepast. Belangrijke verandering betreft de toevoeging van een uitzonderingsbepaling voor publieke diensten. Deze mogen niet zomaar, volgens de hoofdregel van de Dienstenrichtlijn, over de grens in alle lidstaten opereren. Ze vallen niet automatisch onder het vrije verkeer van diensten. Sociale woningbouw, drinkwatervoorziening, stad- en streekvervoer, inzameling van huisvuil, omroepen; het zijn allemaal diensten met een bijzonder karakter, principieel anders dan de diensten van een kapper of reisbureau. Dat neemt echter niet weg dat de regels van de Europese interne markt wél gewoon gelden als er economische activiteiten worden verricht. Het is niet mogelijk die regels buitenspel te zetten en het is in veel gevallen ook niet wenselijk. Waar het om gaat, zo vindt de PES-fractie, is dat regels op het gebied van mededinging, staatssteun of aanbesteding niet exclusief de dienst gaan uitmaken in

| 20

het publieke domein. Want uitgangspunt is dat lidstaten zelf verantwoordelijk zijn en moeten blijven voor de inrichting en organisatie van hun publieke diensten. Daarom moeten de waarden en principes die vanuit het algemeen belang een rol spelen, steviger worden verankerd in het Europese recht. 1.1

Welke regels en in hoeverre? In Europa is Nederland kampioen als het gaat om de introductie van marktwerking bij publieke diensten. Wij liberaliseren en/of privatiseren publieke diensten vaker en sneller dan onze Europese collega’s. Die zijn verbaasd over ons marktgerichte zorgstelsel, de privatisering van onze re-integratiemarkt en de verplichte aanbestedingen in het stad- en streekvervoer. Vaak is bij de politieke besluitvorming om over te gaan tot marktwerking in Den Haag of op gemeentelijk niveau weinig nagedacht over de consequenties wat betreft die Europese marktregels. En als het al wel gedaan wordt, is het vaak slecht te overzien. Welke regels gelden er dan en in hoeverre? Dat is vaak onduidelijk en daarmee ontstaat rechtsonzekerheid. Natuurlijk kan jurisprudentie van de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie helderheid scheppen, maar nadeel daarvan is dat dat lang kan duren en dat de uitspraken heel specifiek zijn. Bovendien heeft de Europese weten regelgeving waarmee de Europese rechter moet werken, een vrij eenzijdig, marktgericht karakter. Om rekening te houden met sociale overwegingen van algemeen belang moeten rechters vaak erg creatief zijn. De uitkomst van dergelijke procedures is daarom iedere keer een tombola. Het is telkens afwachten hoe zwaar de hoogste Europese rechters de principes van het algemeen belang willen laten wegen ten opzichte van de stevig onderbouwde vrijheden van de interne markt en de mededingingsregels.

1.2

DAB of DAEB? Rechtsonzekerheid ontstaat ook door de typering van een dienst: is het een nieteconomische DAB of DAEB, that’s the question. Het EG-verdrag laat lidstaten en decentrale overheden bewust de ruimte om zelf te bepalen wat een niet-economische dienst van algemeen belang (DAB) of een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is.

21 |

Hoofdstuk 1: Het Europese speelveld voor diensten

De term DAEB is ontleend aan artikel 16 en 86,2. Het bredere begrip DAB komt als zodanig niet in het EG-verdrag voor, maar wordt in het Protocol nu als een soort paraplubegrip gebruikt voor economische én niet-economische diensten. Het verschil zit ‘m in de economische aard van een activiteit, een aspect dat bij een DAEB wel en bij een niet-economische DAB niet aanwezig is. Op een DAEB zijn de spelregels van de interne markt van toepassing. Vanwege de grotere vrijheid die dat biedt, is het verleidelijk om een dienst als een nieteconomische DAB aan te merken, maar het is een misvatting om te denken dat dit zomaar kan. Er moet duidelijk sprake zijn van een dienst die niet door de markt kan worden verricht, waarvoor geen financiële tegenprestatie wordt gevraagd en waar geen geld mee wordt verdiend. In Nederland blijft er niet veel meer over dan politie, justitie en dergelijke, hoewel ook daar al een grijs gebied kan ontstaan als taken worden overgebracht naar private beveiligingsdiensten en incassobureaus. Als het Europese Hof van Justitie zou worden gevraagd om toetsing, zou het de meeste publieke diensten dan ook gewoon als DAEB kenmerken. Het benoemen van een dienst tot (niet-economische) DAB om de Europese concurrentiebepalingen te kunnen ontlopen, is dus een schijnoplossing en biedt onvoldoende rechtszekerheid om het algemeen belang veilig te stellen. 1.3

Europese discussie over DAEB’s De discussie over diensten van algemeen economisch belang staat al enige jaren op de Europese agenda. Ze wordt gevoerd door zowel de lidstaten als door de verschillende politieke stromingen. Europese socialisten en sociaaldemocraten pleiten voor een wetgevend kader om onwenselijke mededingingsbemoeienis van de EU te beperken en het algemeen belang van publieke diensten te beschermen. Ondanks een serie beleidsnota’s over de positie van diensten van algemeen (economisch) belang, heeft de Europese Commissie tot dusverre nagelaten daarin te voorzien. Om de commissie onder druk te zetten en te bewijzen dat het technisch mogelijk is om heldere wettelijke spelregels op te stellen, heeft de PES-fractie van het Europees Parlement daarom zelf het initiatief genomen en een voorstel gemaakt voor een horizontale kaderrichtlijn die over de hele linie van sectoren en diensten zou moeten gelden. In de brochure Een nieuwe impuls voor publieke diensten

| 22

in Europa, is met hulp van deskundige juristen een wetstekst voorgelegd die recht doet aan subsidiariteitprincipes, het algemeen belang én de interne marktregels. Desondanks lijkt de Europese Commissie de voorkeur te geven aan een sectorale benadering, zoals in het verleden al is gebeurd voor bijvoorbeeld het openbaar vervoer, de financiële dienstverlening, en de gas- en elektriciteitssector. Ze wil alleen voor specifieke sectoren bepalingen opstellen over de reikwijdte van de marktregels en de autonomie van decentrale overheden. Op dit moment wordt er bijvoorbeeld naar gevoelige sectoren als de sociale diensten van algemeen belang (SDAB) en de gezondheidsdiensten gekeken (zie volgende paragrafen). De PES-fractie is van mening dat sectorspecifieke wetgeving in sommige gevallen inderdaad noodzakelijk kan zijn, maar dit neemt de noodzaak voor een horizontaal kader met algemene, abstracte en eerlijke spelregels niet weg. Alleen al het bepalen in een Europese sectorrichtlijn van wat precies tot die sector behoort (bijvoorbeeld tot de sociale diensten van algemeen belang of tot de gezondheidsdiensten) is buitengewoon lastig en complex. Ook voor dienstverleners die over de grenzen van een sector willen opereren (denk aan woningcorporaties), zouden puur sectorale spelregels zonder een breder horizontaal kader complicaties kunnen opleveren. Een horizontaal wetgevend kader moet de toon zetten en zorgen voor consistentie en coherentie tussen diensten en sectoren.

23 |


Nederlandse politieke standpunten

De PvdA wil samen met de PES de kwaliteit en

vloed zal geven op de organisatie en financie-

de op solidariteit gebaseerde principes van

ring van onze publieke diensten. Ze geloven

publieke diensten beschermen door een beter

dat nationale en lokale wetgeving en bevoegd-

Europees evenwicht te scheppen tussen de in-

heden wel stand zullen houden. Steeds vaker

terne marktregels, het subsidiariteitsbeginsel en

stellen uitspraken van het Europees Hof hen

de principes van het algemeen belang.

daarin teleur. Een groot deel van de christende-

De SP vindt dat Europa zich niet heeft te be-

mocratische fractie is overigens wel voorstander

moeien met onze publieke diensten. De SP ziet

van een wettelijk kader voor de sociale diensten

geen noodzaak voor een Europees kader om

van algemeen belang en voor de gezondheids-

publieke diensten te beschermen, want zij is

diensten, omdat zij ook het specifieke karakter

van mening dat interne marktregels niet op pu-

van die diensten onderkent.

blieke diensten van toepassing zouden mogen

Dat de organisatie en financiering van publieke

zijn. Daarmee steekt ze haar kop in het zand,

diensten een nationale en lokale aangelegen-

want dat zijn ze op dit moment nu eenmaal wel

heid moeten zijn, staat voor zowel socialisten als

degelijk.

christendemocraten buiten kijf. Over de vraag

Liberalen zijn ervan overtuigd dat het algemeen

hoe hinderlijk de invloed van de interne markt-

belang het best is gewaarborgd als de markt

regels is, verschillen beide fracties van mening.

vrij spel krijgt. De VVD vindt de uitzonderingsbe-

De PES is voorstander van een horizontaal kader

paling in de Dienstenrichtlijn voor onder andere

om daarmee de (ongewenste) invloed van Euro-

gezondheidsdiensten en sociale diensten van

pese rechterlijke uitspraken en interpretaties

algemeen belang dan ook helemaal niet nodig.

van de Europese Commissie in te dammen en

De christendemocraten zijn verdeeld. Zij vrezen

vooral een grotere rechtszekerheid te creëren.

vooral dat zo’n kaderrichtlijn Europa meer in-

| 24

1.4

Sociale diensten van algemeen belang Naast diensten van algemeen economisch belang waarvoor al specifieke Europese sectorwetgeving bestaat, zijn ook sociale diensten van algemeen belang (SDAB) en gezondheidsdiensten uitgezonderd van de vrij-verkeerbepalingen in de Dienstenrichtlijn. Hierover heeft de Europese Commissie een consultatiedocument uitgebracht. Daarin wordt de vraag opgeworpen hoe met deze diensten moet worden omgegaan. Onder sociale diensten van algemeen belang verstaat de Europese Commissie:

Y

Y -

wettelijke regelingen en aanvullende socialezekerheidsregelingen in verschillende organisatievormen (via onderlinge bijstand of per sector) die de fundamentele risico’s van het leven dekken. Denk aan: ziekte, handicap, arbeidsongeval, werkloosheid, ouderdom; diensten die direct aan een persoon worden verleend om sociale uitsluiting te voorkomen en zijn fundamentele rechten te beschermen. Denk aan: hulp bij persoonlijke crisis (zoals schulden, drugsverslaving en scheiding); re-integratie in de samenleving (zoals reclassering, taaltraining voor immigranten en arbeidsmarktgerichte training); integratie in de samenleving van mensen met langdurige gezondheidsproblemen of een handicap; sociale huisvesting (huisvesting voor achterstandsgroepen of kansarme groepen). Sociale diensten van algemeen belang zijn dus diensten die specifieke behoeften vervullen van mensen in een fysiek, psychisch of sociaal kwetsbare positie. Ze worden erkend als een pijler van het Sociaal Europa en zijn ook voor regeringen van individuele lidstaten een belangrijk politiek instrument om hun beleid een sociaal gezicht te geven. Ze vormen een belangrijk onderdeel van onze nationale verzorgingsstaat. Ondanks dit belang en ondanks hun uitzonderingspositie in de Dienstenrichtlijn, zijn deze diensten – als er sprake is van een economische activiteit – wel degelijk onderhevig aan de invloedssfeer van de marktregels. Het Europees Parlement nam in maart 2007 een rapport aan over sociale diensten van algemeen belang (rapport Hasse Ferreira). Daarin drong een grote meerderheid van het EP er bij de Europese Commissie op aan met een voorstel

25 |


te komen dat meer rechtszekerheid schept om op die manier de interpretatieruimte voor de rechterlijke macht in te perken. Het EP wil dat lidstaten zelf de organisatievorm mogen bepalen van deze sociale diensten én dat bij een conflict tussen marktregels en het algemeen belang, de laatste prioriteit krijgt. De verwachting is dat de commissie op korte termijn met een mededeling komt. 1.5

Gezondheidsdiensten Ook voor gezondheidsdiensten is in de Dienstenrichtlijn een uitzondering gemaakt. De gezondheidszorg dient een algemeen belang en het is voor de lidstaten belangrijk om kwaliteit, solidariteit, veiligheid, universaliteit, toegankelijkheid en gelijkwaardigheid van die zorg overeind te houden. Deze principes staan, net als bij de SDAB, op gespannen voet met de Europese marktregels. Artikel 152 van het EG-Verdrag stelt dat de organisatie en financiering van een gezondheidsstelsel een nationale zaak zijn. Maar gezondheidsdiensten reiken over de grens. Patiënten en artsen gaan steeds vaker de landsgrenzen over. Daarmee is het aanbieden en gebruikmaken van gezondheidsdiensten – in tegenstelling tot gezondheidsstelsels – steeds meer Europees geworden en komt het regime van de Europese interne markt voor diensten om de hoek kijken. Het Europese Hof van Justitie heeft ze meerdere keren bestempeld als economische diensten, die onder de reikwijdte van het vrije verkeer van diensten (artikel 49 van het EG-Verdrag) vallen. Zoals de Sociaal-economische Raad (SER) onlangs stelde, bepaalt het Europese Hof van Justitie – dankzij het ontbreken van een richtlijn over patiëntenmobiliteit – ‘vooralsnog het tempo, de koers en de voorwaarden, waaronder patiënten binnen de EU in toenemende mate rechte hebben op grensoverschrijdende zorg’. Maar jurisprudentie alleen is een wankele basis. Ook op het gebied van gezondheidsdiensten leidt dit tot rechtsonzekerheid. De Raad van Ministers van Volksgezondheid en het Europees Parlement hebben er bij de Europese Commissie op aangedrongen met een raamwerk te komen dat deze rechtsonzekerheid beëindigt. Maar dan een raamwerk dat rekening houdt met de specifieke situatie van (meestal onvrijwillige) vraag en aanbod, en via publieke en private financieringsen verzekeringsstelsels betaalde kosten. De solidariteit binnen de financieringsystematiek van nationale gezondheidsstelsels mag niet in het gedrang komen door mobiliteit van patiënten te verheffen tot een ongelimiteerd recht.

| 26

Hoewel er nog geen voorstel van de Europese Commissie is, heeft het Europees Parlement ondertussen wel een rapport aangenomen over deze grensoverschrijdende gezondheidsdiensten (Rapport Vergnaud). Daarin wordt gesteld dat gezondheidsdiensten een bijzonder karakter hebben en niet zomaar aan de regels van de interne markt moeten worden onderworpen. Principes van het algemeen belang moeten gewaarborgd blijven. Ditzelfde geldt voor de solidariteit binnen financieringssystemen van nationale gezondheidsstelsels. Het Europees Parlement heeft ook bevestigd dat er goede afstemming moet komen tussen de te ontwikkelen regels voor sociale diensten van algemeen belang en die voor gezondheidsdiensten. Ze zijn immers nauw met elkaar verbonden en ontkoppeling zou leiden tot ongewenste grijze gebieden, waarin niet duidelijk is welke regels van toepassing zijn. 1.6

Protocol bij Europees Verdrag Tijdens de Europese Raad over een nieuw Europees Verdrag (juni 2007) is een protocol aangenomen dat de rechtsonzekerheid moet wegnemen voor wat betreft de verhouding tussen DAB/DAEB en de regels van de interne markt. Dat gebeurde op voordracht van Nederland. Dit protocol benadrukt de autonomie van lidstaten om op eigen wijze met publieke dienstverlening om te gaan. Het protocol is geenszins een vrijwaring van de competitieregels en mag zeker niet worden uitgelegd als een vrijbrief voor publieke ondernemingen om op oneigenlijke wijze te concurreren. Door het protocol op te nemen in de verdragen (het primair recht) is er – mits goed uitgewerkt – meer rechtszekerheid gecreëerd omtrent de publieke diensten. Europese rechters moeten zich immers aan het primaire Europese recht houden. In tegenstelling tot bijvoorbeeld jurisprudentie zijn afwijkingen zo goed als onmogelijk. Daarnaast biedt artikel 14 van het nieuwe Verdrag nu een ondubbelzinnige rechtsbasis om in het secundaire recht (in een kaderrichtlijn of Verordening) de spelregels duidelijker uit te werken. Moest in het PES-initiatiefvoorstel voor een kaderrichtlijn nog omstandig worden onderbouwd dat de bestaande Europese verdragen al een rechtsbasis boden, met dit nieuwe artikel is die onomstreden. De Europese Commissie is dus aan zet. Zij is in de Europese institutionele structuur de enige die initiatiefwetgeving kan voorleggen. De Europese regeringsver-

27 |


tegenwoordigers in de Raad en het Europees Parlement moeten daarover vervolgens politieke afwegingen maken en tot een besluit komen. Dat is en hoort een politiek proces te zijn.

| 28

29 |

HOOFDSTUK 2

MEDEDINGING, STAATSSTEUN EN AANBESTEDING

De regels van de Europese interne markt betreffende staatssteun, mededinging en aanbesteding kunnen diep ingrijpen op de handelingsbevoegdheid van lidstaten. Daarom een uitleg van de toepassing van deze specifieke regels. 2.1

Mededinging De Europese mededingingsregels hebben tot doel de markt eerlijk en onvervalst te laten functioneren. Ze beogen te voorkomen dat ondernemingen kartels vormen of misbruik maken van een dominante economische machtspositie. Een economische machtspositie hebben houdt in dat de ondernemingen in staat zijn om zich onafhankelijk van concurrenten, leveranciers en afnemers te gedragen. Machtsmisbruik is het als het gedrag van een dergelijke onderneming tot aantasting van de eerlijke competitie binnen de gemeenschappelijke markt leidt. Machtsmisbruik is verboden in artikel 82 van het EG-Verdrag. Het kartelverbod, artikel 81 EG-Verdrag, verbiedt ondernemingen afspraken te maken en hun onderlinge gedrag zodanig af te stemmen dat daardoor de concurrentie wordt verhinderd, beperkt of vervalst.

| 30

De mededingingsregels zijn van toepassing op alle ondernemingen die een eenheid zijn en die economische activiteiten verrichten. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat ze de handel tussen lidstaten direct of indirect, daadwerkelijk of in potentie beïnvloeden. Rechtsvorm en financieringswijze zijn niet van belang. Ook als een overheid bij de uitvoering van een publieke dienst economische activiteiten verricht – en als onderneming handelt -, gelden de mededingingsregels. Economische activiteit Omdat publieke diensten binnen de EU per land anders georganiseerd zijn en lidstaten verschillend oordelen over de vraag of markpartijen een dienst wel of niet kunnen uitvoeren, is het soms lastig om op Europees niveau vast te stellen of een onderneming een dienst van algemeen belang dan wel een dienst van algemeen economisch belang levert. In hun publicatie Mededingingsrecht voor decentrale overheden (2004) stellen Gerbrandy en Hessel vast dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) de volgende factoren heeft gebruikt bij het vaststellen of een overheid een economische activiteit verricht: Y Y

Y Y Y

betaling en het dragen van financiële risico’s wijzen op een economische activiteit; daadwerkelijke concurrentie betekent meestal dat er sprake is van economische activiteiten (afwezigheid van concurrentie betekent echter niet automatisch dat er geen economische activiteit wordt verricht); als de activiteit ook door private partijen kan worden uitgeoefend en niet per definitie is voorbehouden aan de overheid; winstoogmerk of vergoeding, maar ook deze zijn niet een noodzakelijke voorwaarde; economische activiteiten zijn niet enkel beperkt tot klassieke economische sectoren zoals de nutssector. De Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie gebruiken gelijksoortige afwegingen als zij moeten oordelen of een publieke dienst als een economische dan wel als een niet-economische dienst van algemeen belang moet worden gekwalificeerd .

31 |

Hoofdstuk 2: Mededinging, staatssteun en aanbesteding

Overheid als wetgever Niet alleen wanneer een overheid zelf een economische activiteit verricht, maar ook wanneer zij weten regelgeving uitvaardigt, heeft zij te maken met de regels van de interne markt. Een overheid mag ondernemingen niet aanzetten tot gedrag dat de eerlijke mededinging zou beperken. Lidstaten en ondernemingen die belast zijn met ‘uitsluitende’ of ‘bijzondere rechten’, mogen geen maatregelen nemen die in strijd zijn met het machtsmisbruikof het kartelverbod. Dat is vastgelegd in artikel 86 lid 1 EG-Verdag en heeft tot doel te voorkomen dat overheden zich aan protectionistisch gedrag schuldig maken. Ook in artikel 10 EG-Verdrag is het principe neergelegd dat lidstaten loyaal zijn aan het gemeenschapsrecht en aan de principes van de interne markt. Uitzonderingen op de regel Op deze nogal absolute werking van het Europese mededingingsrecht is een aantal uitzonderingen toegelaten: Y Y Y Y

als de nationale wet geen ruimte laat voor concurrentie en er sprake is van een niet-economische DAB (de politie of belastingdienst bijvoorbeeld); als de mededingingsbeperking de handel tussen lidstaten niet merkbaar beïnvloedt; een uitzondering op het kartelverbod via artikel 81;3 EG-Verdrag; een uitzondering artikel 86;2 EG-Verdrag voor wat betreft DAEB. Artikel 86 lid 2 van het EG-Verdrag gaat specifiek over ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang. Zij zijn ook gebonden aan de regels van artikel 86,‘voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert’. Dit artikel is een typisch voorbeeld van een wetstekst die ruimte laat voor interpretatie door een rechter. Het heeft al veel jurisprudentie opgeleverd en die bestaat uit zeer uiteenlopende uitspraken.

| 32

2.2

Staatssteun Steun verlenen is een belangrijk politiek-economisch instrument. De Europese lidstaten verleenden in 2004 gezamenlijk voor ongeveer 60 miljard euro aan steun aan het bedrijfsleven. Steunmaatregelen omvatten zowel subsidies als lastenverlichting en ze kunnen zowel door nationale als decentrale overheden worden uitgevaardigd. Staatssteun kan betrekking hebben op de economische ontwikkeling van geografische gebieden, gericht zijn op bepaalde beleidsterreinen van de overheid of op bepaalde sectoren. Artikel 87;1 EG-Verdrag bepaalt wanneer staatssteun geoorloofd of verboden is. De Europese Commissie – om precies te zijn: het directoraat-generaal Mededinging, waar Neelie Kroes de scepter zwaait – heeft het alleenrecht om dit te beoordelen. Net als bij de mededingingsregels mogen steunmaatregelen de eerlijke concurrentie en de handel tussen lidstaten dus niet ongunstig beïnvloeden; hetzij direct of indirect, hetzij daadwerkelijk of in potentie. Aanmelden bij EC Om te bepalen of een steunregeling voor beoordeling aan de Europese Commissie moet worden voorgelegd, moeten overheden drie afwegingen maken.

1

Y Y Y

Y Y 2

Beoordelen of er sprake is van staatssteun. De criteria om dit te beoordelen staan in artikel 87 van het EG-Verdrag. Staatssteun: wordt door de staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd; komt ten goede aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties; verschaft een onderneming een voordeel dat zij niet langs de normale, commerciële weg zou hebben verkregen (bijvoorbeeld: de overheid handelt niet marktconform bij het verstrekken van een lening); leidt tot (dreigende) vervalsing van de mededinging; leidt tot ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten. Beoordelen of de steunmaatregel onder de reikwijdte van het Altmark-arrest valt. In 2003 wees het Europees Hof arrest in de zaak Altmark. De uitspraak in deze zaak, die om het aanbesteden van de exploitatie van lijndiensten voor stad- en

33 |


Y

Y Y

Y

3

streekvervoer in Altmark ging, heeft gevolgen gehad voor de toepassing van de Europese steunregels. Vervolgens heeft de Europese Commissie de uitspraken van het Europees Hof omgezet in een verordening die nu als leidraad geldt voor de toetsing van staatssteun. Als een steunmaatregel aan de criteria van het Altmark-arrest voldoet, is er sprake van geoorloofde staatssteun. Het Europese Hof van Justitie heeft immers gesteld dat de ontvangende onderneming in die gevallen geen financieel voordeel heeft ten opzichte van haar concurrenten. Het Altmark-arrest stelt de volgende criteria: de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbare dienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn; de parameters op basis waarvan de staatssteun wordt berekend, moeten vooraf op doorzichtige en objectieve wijze worden vastgesteld; de staatssteun mag niet hoger zijn dan nodig is om de openbare dienstverplichtingen te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen; als de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen niet is aanbesteed, moet de noodzakelijke staatssteun worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goede beheerde onderneming zou hebben gemaakt om de openbare dienstverplichtingen uit te voeren, daarbij rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen. Beoordelen of een steunmaatregel onder een vrijstellingsbeschikking valt. Voldoet de steunmaatregel niet aan de criteria van het Altmark-arrest, dan kan een nationale overheid een beroep doen op een aantal vrijstellingsbeschikkingen. Naast een algemene vrijstellingsbeschikking DAEB zijn er vier specifieke vrijstellingsbeschikkingen. De algemene vrijstellingsbeschikking DAEB, vrijstellingsbeschikking 2005/842/ EG, refereert aan de financiële compensatie van de overheid aan een onderneming die is belast met een dienst van algemeen economisch belang. Deze compensatie is geoorloofd als de financiering beperkt blijft tot een compensatie voor de kosten die een onderneming maakt om een openbare dienstverplichting uit te voeren (zie Altmark). Er is in dat geval namelijk geen sprake van concurrentievoordeel voor de onderneming en de overheidssteun is dus geoorloofd.

| 34

De steun hoeft niet bij de EC te worden aangemeld als hij minder dan 30 miljoen euro per jaar bedraagt en als het om kleinschalige publieke diensten gaat (bijvoorbeeld lokale kinderopvang), waarvan de jaaromzet van de onderneming lager dan 100 miljoen euro is. Volgens de EC is ernstige concurrentievervalsing in deze gevallen nauwelijks mogelijk. Dezelfde vrijstellingsbeschikking (2005/842/EG) is – zonder drempelbepalingen – van toepassing op ziekenhuizen en sociale woningbouwcorporaties, voorzover deze openbare dienstverplichtingen uitvoeren. Welke taken daartoe precies behoren en welke niet, is niet nader omschreven. 4

2.3.

Steunmaatregel ter beoordeling voorleggen aan EC. Zijn ook de vrijstellingsbeschikkingen niet van toepassing, dan moet een steunmaatregel ter goedkeuring aan de Europese Commissie worden voorgelegd. De aanmelding vindt plaats via het online meldsysteem SANI. Decentrale overheden kunnen daarvoor een wachtwoord aanvragen bij het Coördinatiepunt Staatssteun bij het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Dit coördinatiepunt geeft ook advies bij het invullen van het aanmeldingsformulier. Het ingevulde formulier wordt via BZK doorgeleid naar de Europese Commissie. Is een steunmaatregel ten onrechte níet bij de Europese Commissie aangemeld, dan is zij onrechtmatig. De maatregel kan dan worden stopgezet, de steun kan worden teruggevorderd of er moet een schadevergoeding worden betaald aan benadeelde concurrenten. Aanbesteding Als een nationale of decentrale overheid een dienst aankoopt of uitbesteedt en de financiële waarde komt boven een bepaald drempelbedrag, dan is zij gehouden aan de spelregels van de Europese interne markt die openbaar aanbesteden voorschrijven. De afzonderlijke regels voor leveringen en werken (het meest bekend uit de bouwsector) zijn in 2004 in richtlijn 2004/18/EG gestroomlijnd en samengevoegd met die voor diensten. Diensten Diensten hebben vrijwel altijd betrekking op het inkopen van kennis en capaciteit, bijvoorbeeld onderhouds- of schoonmaakdiensten, catering, bewaking, bouwkundige en juridische adviezen en vuilnisophaaldiensten. Het kan ook

35 |


gaan om diensten die voorheen door de overheid in eigen huis werden gedaan, maar nu worden uitbesteed. In Nederland zijn daar nogal wat voorbeelden van in de sociale sector en in de zorg. Drempelbedragen Diensten moeten Europees worden aanbesteed, wanneer de geschatte waarde ervan boven een bepaald drempelbedrag uitkomt. Deze drempelbedragen zijn: Y Y Y Y

diensten bij centrale overheid diensten bij andere overheden gesubsidieerde opdrachten, onderzoek en ontwikkeling, telecomdiensten, diensten vallend onder bijlage 1B

€ 137.000 € 211.000 € 200.000

Keuze voor gunningscriterium Er wordt nogal eens gedacht dat bij Europese aanbestedingsprocedures de prijs altijd de doorslag moet geven en dat daardoor allerlei kwaliteitsaspecten verloren zouden gaan. Dat is een misverstand. In het Europese aanbestedingsrecht zijn twee gunningscriteria gedefinieerd: de laagste prijs of de economisch voordeligste inschrijving. Het laatste gunningscriterium biedt volop mogelijkheden om in te zetten op kwaliteitselementen en om rekening te houden met sociale en ecologische doelstellingen, mits ze correct, transparant en op de juiste tijd en plaats in de uitvraag worden opgenomen. De nieuwe Europese Richtlijn van 2004 heeft in Nederland nauwelijks aandacht gekregen en is gewoon bovenop de bestaande Nederlandse regelgeving gestapeld. Deze is al uiterst complex. Het is dus niet zo vreemd dat bestuurders door de bomen het bos niet meer zien, en zich niet of nauwelijks met de procedures bemoeien. Dat is jammer, want aanbesteden kan een effectief politiek instrument zijn. Om een actievere betrokkenheid van lokale bestuurders te stimuleren, heeft de PvdA-Eurodelegatie vorig jaar een brochure uitgebracht. Daarin worden de aanbestedingregels en de mogelijkheden om ze in te zetten voor een socialere samenleving uitgebreid beschreven: Aandacht voor aanbesteden: goed besteed. Maatschappelijk verantwoord aanbesteden binnen de Europese regels (Ieke van den Burg en Max van den Berg, juni 2006).

| 36

Hieronder een korte versie van het stappenplan dat daarin wordt beschreven:

1 2 3 -

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Aanbestedingsprocedure in stappen Stel het karakter van uw opdracht vast (levering/werk/(sociale)dienst) Bepaal de totaalwaarde van de opdracht Kies een procedure Openbaar (elke belangstellende kan zich inschrijven; selectie van aanbieders en gunning vinden in één keer plaats) Niet-openbaar (aanbestedende dienst beoordeelt geschikte aanbieders voor inschrijving) Gunning door onderhandeling met/zonder voorafgaande bekendmaking (toepassing voor casus die specifiek in de richtlijnen omschreven staat) Concurrentiële dialoog (aanbestedende dienst stelt selectiedocument op samen met mogelijke aanbieders; gebruikmaken van ervaring van aanbieders en praktische kennis) Kies een gunningscriterium (laagste prijs of economisch meest voordelige en stel per criterium de wegingsfactoren vast) Stel een goed bestek samen Te verwezenlijken doelstellingen (incl. milieu en sociale aspecten) Duidelijk en transparante eisen Registreer uw aanbestedingsprocedure (http://simap.eu.int) Zend de stukken toe Belangstellenden schrijven zich in Beoordeel de aanbieders (bij niet-openbare aanbesteding) Selecteer tenminste vijf aanbieders U nodigt de geselecteerde aanbieders uit tot inschrijving Aanbieders schrijven zich in Kies de beste aanbieding Respecteer het Alcatal-arrest (bezwaartermijn voor verliezende aanbieders) Gun de opdracht Maak afspraken over de uitvoering.

37 |


| 38

39 |

HOOFDSTUK 3

TIEN VOORBEELDEN VAN RECHTSONZEKERHEID

3.1

Drinkwatervoorziening: DAB of DAEB? Met betrekking tot de drinkwatervoorziening in Nederland is het vaak een discussiepunt of dit een niet-economische of economische dienst van algemeen belang is. Voormalig minister Pronk van VROM beschouwde drinkwatervoorziening in 2002 als een dienst van algemeen economisch belang, DAEB, terwijl zijn liberale opvolger Brinkhorst de drinkwatersector in 2006 juist tot een niet-economische dienst van algemeen belang, DAB, bestempelde. Vaak wordt gedacht dat alleen het geven van het etiket ‘DAB’ voldoende is om te kwalificeren als niet-economische dienst. De bedoeling van deze wijziging was de concurrentie vanuit Europa uit te sluiten en de regels van de interne markt buiten toepassing te verklaren. Het is echter zeer de vraag of de Europese Commissie of het Europese Hof van Justitie het met dit besluit eens zou zijn wanneer hen om een uitspraak zou worden gevraagd. Drinkwaterinstellingen verrichten immers economische activiteiten. Ze worden bovendien direct door afnemers gefinancierd in plaats van dat ze volledig worden betaald uit de algemene middelen.

| 40

Natuurlijk monopolie De Nederlandse drinkwatersector heeft de kenmerken van een natuurlijk monopolie. De kosten voor de aanleg van een alternatief drinkwaternetwerk zijn zeer hoog. Daardoor is het ontstaan van concurrentie tussen infrastructuren praktisch onmogelijk, nog even afgezien van de vraag of het praktisch en/of wenselijk zou zijn. Concurrentie op één netwerk is ook lastig, in verband met de heterogeniteit van het product.Technisch is het moeilijk om de kwaliteit te waarborgen als meerdere concurrenten één netwerk gebruiken. Juridisch is het moeilijk in verband met de aansprakelijkheid voor de drinkwaterkwaliteit. Wel is het denkbaar om de drinkwatervoorziening door middel van concessies of aanbestedingen uit te besteden. Er wordt wel geopperd om het beheer en de exploitatie van het drinkwaternetwerk van elkaar te scheiden. Dit systeem past men in Frankrijk toe: grote multinationals leveren daar het drinkwater. Daaraan kleven allerlei lastig te beantwoorden vraagstukken: wie controleert en is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het drinkwater, wie bepaalt de prijs van het drinkwater en welke voorwaarden kunnen overheden stellen? Zeker is in ieder geval dat grote multinationals, zoals het Franse Veolia, staan te springen om de Nederlandse markt te betreden. Het Franse voorbeeld zet vraagtekens bij de houdbaarheid van de Nederlandse beslissing om de drinkwatervoorziening tot niet-economische DAB te bestempelen. In het concept van de Nederlandse Drinkwaterwet, die de huidige Waterleidingwet moet vervangen, wordt er vanuit gegaan dat de Europese mededingingsregels niet van toepassing zijn en dat er dus geen concurrentie kan ontstaan. Maar of die veronderstelling houdbaar is, valt vanwege dezelfde onduidelijkheid te betwijfelen. Een Europese kaderrichtlijn, zoals de PES die voorstaat, zou de keuze voor de uitvoering ondubbelzinnig bij het decentrale niveau laten, maar tevens voorschrijven dat de overwegingen voor de keuze helder moeten worden omschreven op basis van juridisch bindende criteria. 3.2

Sociale woningbouw: welke taakopvatting? Wanneer is een dienst van algemeen belang? Sommigen vinden de manier waarop die dienst is georganiseerd, publiek of privaat, doorslaggevend. Anderen

41 |

Hoofdstuk 3: Tien voorbeelden van rechtsonzekerheid

kijken naar de taakopvatting: gaat het om commerciële diensten die door de markt geleverd kunnen worden? Deze taakopvatting is de achilleshiel in de Europese bemoeienis met de Nederlandse sociale woningbouwsector. In vergelijking met de meeste andere Europese landen vatten onze woningcorporaties hun taak namelijk breed op. Ze bouwen niet alleen woningen voor zwakkere sociale groepen; ze leveren het leeuwendeel van de huurwoningen in Nederland en hebben een ruimtelijke regiefunctie. Woningcorporaties helpen gettovorming voorkomen en investeren in de leefbaarheid van een gebied. Die brede taakopvatting is bijvoorbeeld duidelijk zichtbaar in Zuid-Limburg. Als gevolg van de aanhoudende bevolkingskrimp zijn de leefbaarheid en sociale cohesie in woonbuurten daar de laatste jaren fors onder druk komen te staan. Om dat tij te keren zijn zeven gemeenten een samenwerkingsverband aangegaan, Parkstad Limburg geheten. Door een gezondheidscentrum of een sportpark op te zetten maken woningcorporaties de woonbuurten weer aantrekkelijk voor nieuwe bewoners. ‘Kennelijke fout’ Juist over dit soort activiteiten bestaat discussie. Is het bouwen van woningen in een hoger segment, een sportpark of een gezondheidscentrum een taak van algemeen belang of niet? De Europese liberalen bijvoorbeeld vinden van niet. Volgens hen vallen deze activiteiten onder de tucht van de vrije markt. Ook de Europese Commissie heeft kritiek geuit op de financiering van de Nederlandse volkshuisvesting. In haar brief van 14 juli 2005 stelde de EC dat er geen duidelijke scheidslijn is tussen de commerciële en openbare activiteiten van oningcorporaties. Het ontbreken daarvan zou kruissubsidiëring tot gevolg kunnen hebben, oftewel concurrentie op de vrije markt door bedrijven die staatssteun ontvangen voor openbare diensten. In april 2007 heeft de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed daarover een klacht ingediend bij de Europese Commissie. De opmerking in de brief van de EC dat het een ‘kennelijke fout’ is dat corporaties woningen verhuren aan hogere inkomensgroepen, deed veel stof opwaaien. Het is een zwaar verwijt dat werd ontleend aan voorbeelden van een veel engere definitie van sociale huisvesting in andere lidstaten, waarover toevallig ooit bij het Europese Hof van Justitie was geprocedeerd. In de Vrijstellingsbeschik-

| 42

king 2005/842/EG geeft de Europese Commissie aan dat woningcorporaties ‘huisvestingsdiensten aanbieden aan achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen die door solvabiliteitsbeperkingen geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden.’ De EC gaat daarmee voorbij aan haar eigen beginsel van subsidiariteit. Zij treedt met deze definitie in de beslissingsbevoegdheid van lidstaten. Door deze definitie niet aan te vechten en een inkomensgrens aan te geven voor het begrip ‘achterstandsgroep’ en ‘sociaal kansarm’, heeft toenmalig VROM-minister Dekker te veel ruimte gegeven aan de Europese Commissie om de taakopvatting van woningcorporaties te beperken. De EC heeft overigens geen genoegen genomen met de brief van de oud-minister en de discussie over de taakafbakening van woningcorporaties is nog in volle gang. De Europese mededingingsregels toepassen op de activiteiten van woningbouwverenigingen, is onvermijdelijk. Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen commerciële activiteiten en activiteiten ten behoeve van het algemeen belang. Op commerciële activiteiten moeten de regels van de interne markt van toepassing zijn, maar voor activiteiten van algemeen belang ligt dat anders. Om het onderscheid goed te kunnen maken, ontbreken op dit moment nauwkeurige definities en spelregels. 3.3

Regionale en lokale omroepen: staatssteun? Het Nederlandse omroepbestel omvat niet alleen nationale, maar ook regionale en lokale omroepen. De regionale worden betaald door Provinciale Staten. Dertien regionale omroepen ontvangen jaarlijks 120 miljoen euro aan publieke middelen. Gemeenten financieren lokale omroepen via hun gemeentefondsen. Er wordt wel verondersteld dat de Europese marktregels niet van toepassing zouden zijn op regionale en lokale omroepen omdat zij het handelsverkeer tussen lidstaten niet zouden beïnvloeden. Dat is maar de vraag. Wat betreft de nationale omroepen is de situatie helder. Overheidsfinanciering van nationale omroepen is van invloed op het handelsverkeer in de EU, zo heeft de EC in haar mededeling over openbare omroepsteun aangegeven. Maar voor regionale en lokale omroepen is de situatie ingewikkelder. De producties zijn weliswaar vaak lokaal en beïnvloeden de gemeenschappelijke markt nauwelijks, maar het probleem zit hem in de reclames. Lokale en regionale omroepen kun-

43 |


nen namelijk kijkers weglokken bij zenders die wél op de gemeenschappelijke markt opereren. Dat bleek bijvoorbeeld uit een rechtszaak over Belgische staatssteun aan lokale Franstalige televisiestations in Wallonië. Er werd in deze zaak daarom geconcludeerd dat er sprake was van indirecte ongunstige invloed op de handel tussen lidstaten. Publieke taak omroepen Niettemin is staatssteun bij regionale en lokale omroepen in principe geoorloofd. Dat is het gevolg van een sectorgerichte uitzonderingsbepaling op de staatssteunregels, neergelegd in de Mededeling voor openbare omroepsteun (2001/C320/04). Deze mededeling stelt dat publieke financiering van de regionale en lokale omroepen is toegestaan zolang zij ‘een aan de omroep toevertrouwde publieke taak compenseren’. In de mededeling is de publieke taak van de omroep breed gedefinieerd:‘het voldoen aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij en het waarborgen van pluralisme, met inbegrip van de culturele en taalkundige verscheidenheid’. De omroepen mogen voor het vervullen van deze publieke taak niet veel méér ontvangen dan de netto-kosten die ze ervoor maken. Hierbij mag rekening worden gehouden met een redelijke winst. Ze worden geacht een gescheiden boekhouding bij te houden van deze publieke activiteiten en andere activiteiten, zoals reclames. Deze eis is gesteld om kruissubsidiëring te voorkomen. De sectorgerichte uitzonderingsbepaling voor de omroepen betekent niet dat regionale en lokale omroepen zijn vrijgesteld van de regels van de Europese interne markt. De mededingings- en staatssteunregels zijn namelijk onverminderd van toepassing op de omroepactiviteiten die niet rechtstreeks verband houden met de publieke taak. Maar net als in vorige voorbeelden laat ook de definitie van deze ‘publieke taak’ ruimte voor interpretatieverschillen en is er dus discussie over de vraag wat binnen en wat buiten de publieke taak valt. Het uitzenden van reclamespotjes is een voorbeeld van een activiteit die buiten de publieke taak lijkt te vallen. In tegenstelling tot omroepen ontvangen dagbladen géén staatssteun, maar zij moeten hun reclame-inkomsten wel van dezelfde regionale of lokale markt zien te verwerven. Maar een buurtsupermarkt geeft zijn reclamebudget meestal maar één keer uit: aan de lokale omroep óf aan de regionale krant.

| 44

Jongerenzender FunX Het voorbeeld van de succesvolle jongerenzender FunX laat eveneens zien dat er ondanks de regels discussie mogelijk is of staatssteun wel of niet geoorloofd is. FunX is een publiek gefinancierde radiozender die voornamelijk in de vier grote steden uitzendt. FunX is daar uitgegroeid tot marktleider die, in tegenstelling tot andere media, in staat is ook allochtone jongeren te bereiken: wekelijks luistert 41 procent van alle jongeren tussen 15 en 25 jaar ernaar. De verplichte taakstelling om 50 procent van de zendtijd aan informatie, cultuur en educatie te besteden wordt door FunX echter strikt gesproken niet gehaald. Volgens een onderzoeksrapport van TNO zou FunX ook genoeg luisteraars hebben om adverteerders aan te trekken en commercieel te worden. Als die redenering strikt zou worden gevolgd en als FunX door de commercie zou worden overgenomen, zou het unieke karakter van FunX, met reportages uit de wijk en niet-commerciële muziek, makkelijk verloren kunnen gaan. Dan zou een andere wezenlijke doelstelling van algemeen belang – namelijk die om een breed autochtoon en allochtoon jongerenpubliek te bereiken, en daarmee ook zaken als radicalisering, moslimhaat, homoseksualiteit en vrouwenemancipatie bespreekbaar te maken – verloren gaan. Het Commissariaat voor de Media heeft de klachten van de Nederlandse Vereniging van Commerciële Radio (VCR) over oneerlijke concurrentie tot nu toe naast zich neergelegd. De vraag is wat er zou gebeuren als de VCR besluit om een klacht bij de Europese Commissie in te dienen over oneerlijke concurrentie op de gemeenschappelijke markt. Het zou helpen als een horizontale kaderrichtlijn duidelijk zou vastleggen dat iedere lidstaat of decentrale overheid zijn eigen doelstellingen en overwegingen van algemeen belang mag aangeven. Integratiedoelstellingen zijn niet in de sectorregels over omroep en media vastgelegd, maar zouden een doorslaggevend argument moeten zijn om FunX in de lucht te houden als publieke zender. 3.4

Afvalinzameling: eerlijke concurrentie? De inzameling van huishoudelijk afval zou gebaat zijn bij evenwichtigere Europese spelregels vanwege twee aspecten: eerlijke concurrentie en bescherming van het algemeen belang. Het gaat hier om een gemengde sector waarin zowel private als publieke onder-

45 |


nemingen actief zijn. Het grootste marktaandeel is voor de private ondernemingen; 39 procent van de Nederlandse gemeenten, vooral de kleinere, kiest daarvoor. Voor private ondernemers is de afvalmarkt, met een omzet van 5,8 miljard euro in 2006, zeer aantrekkelijk. Niet voor niets azen private equity-fondsen op bedrijven die actief zijn in deze constante markt. Zo is afvalinzamelaar Van Gansewinkel in handen gekomen van afvalconcern AVR. Achter AVR schuilt een Brits, Amerikaans, Nederlands private equity-fonds, KKR, dat mikt op grote winsten op korte termijn en een Europese koppositie in de afvalmarkt. Wat betreft de prijs voor afvalinzameling is er op dit moment nauwelijks verschil tussen de publieke en de private uitvoering, maar de vraag is of dit zo zal blijven. In 2006 namen de vijf grootste ondernemingen in de sector, waarvan er vier privaat georganiseerd zijn, al eenderde van de omzet voor hun rekening. Als grote private ondernemingen de macht concentreren door monopolie- of kartelvorming, kunnen er wel degelijke (grote) prijsverschillen ontstaan. Het is dan ook van belang dat er toezicht wordt gehouden op eerlijke mededinging. Ook milieueisen Maar minstens even belangrijk is dat het algemeen belang niet uit het oog wordt verloren. Om een voorbeeld te noemen: in de binnenstad van Amsterdam is de afvalinzameling onderhevig aan het lokale beleid om de uitstoot van schadelijke gassen te beperken. Daar moet dus worden gezocht naar een evenwicht tussen zo schoon mogelijke straten en zo min mogelijk milieuoverlast. De Wet Milieubeheer legt de zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval bij de overheid. Die moet een zelfstandige afweging kunnen maken tussen het algemeen belang en de specifieke belangen van het bedrijfsleven. Daarnaast bieden de Europese aanbestedingsregels gemeenten de mogelijkheid om, naast prijs en kwaliteit, ook ecologische en sociale doelstellingen te laten meewegen. Zo stelde de gemeente Dordrecht via een social return on investment-programma eisen aan aanbieders met betrekking het inschakelen van langdurig werklozen. Private ondernemingen mogen verdienen aan publieke diensten, maar kunnen tegelijkertijd worden gebonden aan principes van algemeen belang en maatschappelijke verantwoordelijkheid die door de lokale politiek zijn vastgesteld.

| 46

Geen oneerlijke concurrentie Gemeenten moeten er ook op toezien dat zelfstandige overheidsbedrijven niet ten opzichte van private ondernemingen worden bevoordeeld omdat ze staatssteun ontvangen. Als zij op een commerciële markt wil opereren, moet een publieke organisatie daarom haar publieke en commerciële geldstromen strikt gescheiden houden. Dit om oneerlijke concurrentie te voorkomen. Het is wel toegestaan om winsten uit commerciële activiteiten voor publieke activiteiten aan te wenden. In de ogen van enkele private afvalinzamelaars was er sprake van oneerlijke concurrentie bij een aanbesteding in de Groningse gemeenten Scheemda, Winschoten en Bellingwoude. De particuliere dienstverleners Sita Nederland en Van Gansewinkel hebben een klacht ingediend bij de Europese Commissie tegen de gemeente Leeuwarden en haar verzelfstandigde overheidsbedrijf Omrin. Ze vinden dat de gemeente een aanbestedingsproces had moeten houden. Volgens de ondernemingen berekent Omrin voor de huisvuilinzameling in Leeuwarden een te hoge prijs en kon het daardoor in de aanbestedingsprocedure voor de afvalinzameling in de provincie Groningen, een lagere prijs offreren. De ondernemingen verwijten Omrin dat dit de markt verstoort doordat sprake is van kruissubsidiëring. Een kaderrichtlijn moet ervoor zorgen dat er eerlijke spelregels zijn als publieke en private partijen in dezelfde markt opereren. Spelregels die naar beide kanten toe werken. Enerzijds moet concurrentievervalsing via overheidsgelden worden voorkomen. Anderzijds moet er ook een stokje voor worden gestoken dat kapitaalkrachtige private partijen (tijdelijk) stevig onder de prijs gaan zitten om op die manier een bepaalde markt te veroveren en publieke partijen uit te schakelen. 3.5

Openbaar vervoer: aanbesteden of niet? In het Nederlandse openbaar vervoer speelt op veel plekken de vraag of en zo ja, hoe er moet worden aanbesteed. In 2000 werd de Wet Personenvervoer van kracht. Doel van de wet is om meer reizigers te trekken en meer kwaliteit, klantgerichtheid en een grotere dekkingsgraad te bieden. Om die doelstelling te verwezenlijken werden liberalisering en marktwerking in het openbaar stad- en streekvervoer geïntroduceerd. Op basis van de nieuwe wet moet een bevoegde autoriteit, doorgaans een

47 |


decentrale overheid, aan vervoerders een concessie verlenen. Een concessie is het alleenrecht om een bepaalde dienst te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode. Het exploitatierisico ligt bij de ondernemer. Concessieovereenkomsten voor diensten, ook voor openbaar vervoer, zijn een alternatief voor de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Verplichte aanbesteding Op Europees niveau is nooit besloten dat er een verplichte aanbesteding (en dus marktwerking) van het stad- en streekvervoer moet komen. Het Europees Parlement heeft zich daar zelfs tegen verzet. Dat Nederlandse decentrale overheden en dienstverleners desondanks wél te maken hebben met een verplichte (Europese) aanbesteding, komt omdat de Nederlandse regering het Besluit aanbestedingen voor overheidsopdrachten (BOA) van toepassing heeft verklaard op de aanbesteding van concessies in het openbaar vervoer. Een meerderheid van de Tweede Kamer koos in 2006 voor deze verplichte aanbesteding. Inmiddels is deze aanbestedingsplicht als gevolg van oppositie van de linkse partijen, inclusief de PvdA, voor de vier grote steden alweer van de baan. Belangrijkste argument voor de weerstand tegen de aanbestedingsplicht is dat ‘Den Haag’ de regionale en lokale bestuurders geen of onvoldoende begeleiding heeft geboden bij de complexe aanbestedingsprocedures. De chaos in het openbaar vervoer in Noord-Brabant is hiervan het gevolg; bestuurders moesten – zonder expertise – te veel en te snel beslissen. Onder andere de arbeidsvoorwaarden voor de werknemers in het openbaar vervoer zijn daarbij het kind van de rekening geworden. De aanbesteding had beter kunnen uitpakken als regionale en lokale overheden voor een maatschappelijk verantwoorde aanbestedingsprocedure hadden gekozen. Dan hadden ze immers in het aanbestedingsbestek sociale en milieuvriendelijke eisen kunnen opnemen, bijvoorbeeld met betrekking tot de overname van personeel of het rijden op gas. Openbare dienstverplichting Bij zowel openbare aanbestedingen als onderhandse gunningen of concessies is sprake van een openbare dienstverplichting. Dat is een verplichting die door de overheid aan een dienstverlener wordt opgelegd om bepaalde doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken.

| 48

Op basis van artikel 73 van het EG Verdrag en Verordening 1191/69 is het overheden in principe toegestaan om voor de openbare dienstverplichtingen in het openbaar vervoer, en voor de coördinatie van openbaar vervoer, steunmaatregelen in te stellen en financiële compensatie te bieden. Het gaat dan om openbare dienstverplichtingen die commercieel niet interessant genoeg zijn voor exploitanten, bijvoorbeeld bustrajecten met weinig passagiers naar afgelegen gebieden. Die verplichtingen horen onderdeel te zijn van de eisen (het bestek) tijdens het aanbestedingstraject. De uitvoerder moet dan zorgen dat deze kosten worden gedekt in de prijsafspraken die hij bedingt. Maar het kan natuurlijk gebeuren dat een opdrachtgever na afsluiting van het contract met aanvullende eisen komt. Dan mogen decentrale overheden de vervoerder tegemoet komen met steunmaatregelen. Ook hierover is vaak geprocedeerd. Het Altmark-arrest is door de Europese Commissie weliswaar als richtinggevend kader neergezet, maar is nog tamelijk omstreden. In het Europees Parlement zijn kanttekeningen gemaakt bij de onduidelijkheden in de interpretatie van de Commissie. Ook hier bestaat dus nog te veel rechtsonzekerheid. 3.6

Inburgeringscursussen: marktwerking ten koste van kwaliteit Op 1 januari 2007 werd de Wet Inburgering van kracht. Die houdt onder meer in dat iedereen die in Nederland verblijft zonder Nederlandse nationaliteit en met minder dan zeven jaar Nederlands onderwijs, een inburgeringsdiploma moet halen om een permanente verblijfsstatus te krijgen. Voor deze groep is een inburgeringscursus verplicht; anderen kunnen vrijwillig zo’n cursus volgen. Niet alleen de sancties die met deze wet gepaard gingen, liggen onder vuur. Bij de invoering van de Wet Inburgering heeft toenmalig minister Verdonk ook voor een volledige liberalisatie van de markt voor inburgeringscursussen gekozen. Voorheen was er een onderscheid tussen activiteiten voor zogeheten ‘nieuwkomers’ (oftewel recente immigranten) en voor ‘oudkomers’, mensen die al enige tijd in Nederland wonen. Voor de nieuwkomers waren gemeenten verplicht de inburgeringscursus in te kopen bij Regionale Opleidingscentra (ROC’s). Ze kregen daarvoor compensatie van de rijksoverheid. Voor de ‘oudkomers’ kregen de gemeenten een budget van het rijk. Daarmee mochten zij naar vrije keuze cursussen inkopen.

49 |


Die scheiding en de gedwongen winkelnering bij de ROC’s zijn met de invoering van de nieuwe wet verdwenen. Sommige gemeenten schrijven nu aanbestedingen uit en kiezen een andere aanbieder dan de ROC’s voor de inburgeringscursussen die zij moeten bekostigen. Mensen die niet voor het gemeentelijke aanbod in aanmerking komen, maar wel onder de inburgeringsplicht vallen, moeten hun cursus zelf betalen. Zij mogen ook zelf bepalen waar en bij welke instelling ze de cursus volgen, mits ze hun examen maar halen. Sluiten ze de cursus binnen drie jaar met goed gevolg af, dan worden de kosten vergoed. Is het examen binnen vijf jaar nog niet gehaald, dan moeten ze een boete betalen. De inburgeraar zal in de meeste gevallen kiezen voor een scherp geprijsde cursus, waarmee hij zo snel mogelijk driehonderd vragen en antwoorden uit zijn hoofd kan leren. Iets heel anders dan het uitgangspunt van een verplichte hoogwaardige cursus voor iedere nieuwkomer door een ROC. De keuze van Verdonk om marktwerking wettelijk af te dwingen heeft de ROC’s verplicht om op de commerciële markt te opereren. Van een gelijk speelveld was (en is) daarbij geen sprake. In tegenstelling tot commerciële aanbieders hebben ROC’s namelijk allerlei arbeidsvoorwaardelijke verplichtingen ten opzichte van hun personeel, terwijl commerciële aanbieders vaak met goedkopere flexwerkers werken. Een competitie op prijs valt daarom ontegenzeggelijk ongunstig uit voor de ROC’s. Gevolg: minder opdrachten en vakkundig personeel wordt genoodzaakt naar ander werk om te zien. Transitiebudget Om de overgang naar het nieuwe marktgeoriënteerde systeem te versoepelen heeft de Nederlandse regering wel een transitiebudget van 122 miljoen euro (over drie jaar verspreid) voor de ROC’s vrijgemaakt. Dit transitiebudget is door Eurocommissaris Kroes als geoorloofde staatssteun bestempeld. De commissaris vindt dat het om tijdelijke steun gaat en dat deze de interne markt niet zal schaden, omdat zich niet zo snel buitenlandse gegadigden op deze inburgeringsmarkt zullen begeven. Toch is de gang van zaken onbevredigend. Het zou beter zijn als het laten uitvoeren van zulke kwetsbare sociale en educatieve diensten van algemeen belang zorgvuldiger gebeurt en niet aan de grillen van de markt wordt overgelaten.

| 50

3.7

WMO: risico’s van aanbesteden De recente ervaringen met het overhevelen van de huishoudelijke zorg van de AWBZ naar de WMO laten ook goed zien welke negatieve gevolgen ongebreidelde marktwerking en gebrek aan ondersteuning kunnen hebben. Met de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (2007) heeft de regering de verantwoordelijkheid voor de organisatie van huishoudelijke hulp aan burgers bij gemeenten neergelegd. De gedachte achter deze decentralisatie – lokaal bestuur kan optimaal inspelen op de (zorg)behoeften van burgers – is toe te juichen, maar de gekozen uitvoeringssystematiek heeft, in combinatie met een flinke bezuinigingsdoelstelling aan de gemeenten, geleid tot schrijnende situaties en groot maatschappelijk ongenoegen. De regering Balkenende III besloot namelijk om de uitvoering van deze maatschappelijke ondersteuning verplicht Europees aan te besteden. Nederland loopt daarmee ver voor de troepen uit in Europa; geen enkel ander land heeft tot nu toe bedacht om zijn ouderenzorg en welzijnswerk aan de regels van de vrije markt te onderwerpen. Die situatie is dus niet – zoals vaak wordt verondersteld – het gevolg van Europese bemoeizucht, maar vloeit geheel en al voort uit een besluit van onze eigen, vorige, Nederlandse regering. Twee typen diensten Binnen de WMO zijn twee typen diensten te onderscheiden. Als de Europese aanbestedingsregels worden toegepast, dan valt de puur huishoudelijke hulpverlening in de categorie ‘schoonmaak van gebouwen’ en is daarom een A-dienst. Dat houdt in dat aanbestedingsregels integraal van toepassing zijn. De meer sociale, maatschappelijke hulpverlening valt in de categorie ‘gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening’ en is zodoende een B-dienst. Voor B-diensten is slechts een beperkt deel van de aanbestedingsregels van kracht. Omvat een opdracht zowel A- als B-diensten, dan moet worden bepaald welk van de twee de hoogst geschatte waarde in euro’s vertegenwoordigt. Is het A-deel groter, dan geldt voor de gehele opdracht het volledige aanbestedingsregime. Is het B-deel groter, dan geldt het beperkte regime. Een van de vragen die rijst is: hoe zal de op deze manier aanbestede huishoudelijke dienstverlening worden aangemerkt, als A-dienst of als B-dienst?

51 |


Zoals eerder aangegeven wordt in Brussel gesproken over uitvoeringsregels met betrekking tot gezondheidsdiensten en sociale diensten van algemeen belang. Het is mogelijk dat er straks verschillende richtlijnen voor deze twee soorten diensten komen. Dat kan ertoe leiden dat er op gezondheidsdiensten een ander Europees (markt)regime van toepassing is dan op sociale diensten van algemeen belang. Waar zal de huishoudelijke zorg van de WMO dan onder vallen? De lidstaten, Nederland incluis, zullen zich moeten buigen over vragen als: waar ligt de grens tussen gezondheidsdiensten en sociale diensten van algemeen belang, hoe wordt bepaald of alle of een deel van de regels voor staatssteun en mededinging van kracht zijn en welke ruimte hebben de lidstaten om deze criteria te bepalen? De noodzaak van een horizontale aanpak (lees: kaderrichtlijn) en van samenhang tussen de op handen zijnde specifieke regels voor gezondheidsdiensten en voor sociale diensten van algemeen belang wordt daarmee nog eens onderstreept. Arbeidsvoorwaarden Als gevolg van de overheveling naar de WMO hebben veel cliënten een lichtere vorm van huishoudelijke hulp gekregen dan voorheen. PvdA- staatssecretaris Jet Bussemaker heeft daar een tevredenheidonderzoek naar laten doen. Daaruit blijkt dat 75 procent van de cliënten te spreken is over deze lichtere vorm van hulp. Met het principe van ‘minder zorg, meer welzijn’ is dan ook niets mis. Het is wel een probleem dat sommige gemeenten bij de aanbestedingsprocedures te veel op de prijs hebben gelet. Daardoor hebben inschrijvers de aanbesteding gewonnen, die lagere uurprijzen hanteren en alphahulpen inzetten. Alphahulpen hebben geen vast contract en slechtere arbeidsvoorwaarden. Bij de instellingen die het werk voorheen deden, zijn daardoor thuiszorgmedewerkers met een vaste baan boventallig geworden. Het enige alternatief voor hen is om ook als alphahulp aan de slag te gaan of elders werk te zoeken. Er is niet, zoals in de horeca of het openbaar vervoer, afgesproken was dat personeel moet worden overgenomen tegen, in eerste instantie, de bestaande arbeidsvoorwaarden. Een ander probleem is de signaleringsfunctie. Huishoudelijke hulpen houden doorgaans ook ‘een oogje in het zeil’ als het gaat om de veiligheid, hygiëne en algemene conditie van hulpbehoevende ouderen. Signaleren zij onregelmatigheden, dan waarschuwen zij zorgverleners of familie. Cliënten en organisaties vrezen

| 52

dat deze signaleringsfunctie bij een lichtere vorm van huishoudelijke hulp verdwijnt en dat slechts ‘de kastjes worden gesopt’. Cliënten zijn ook bang dat ze in de nieuwe situatie ‘het oude vertrouwde gezicht’ van de hulp kwijt zullen raken. Als een gemeente sociale criteria in het aanbestedingsbestek opneemt, kan ze deze ongewenste gevolgen voorkomen. Het gunningscriterium ‘economisch meest voordelige optie’ biedt gemeenten de mogelijkheid om ook sociale criteria, zoals de bescherming van arbeidsvoorwaarden of de participatie van langdurig werklozen, mee te wegen. Juist door het dreigende personeelstekort in de zorgsector is het van essentieel belang om onzekerheid over werkgelegenheid tot een minimum te beperken. 3.8

Breedbandvoorzieningen: wel/geen staatssteun? Het internet is niet meer weg te denken uit de hedendaagse samenleving. Er is weliswaar nog geen recht op toegang tot internet voor burgers, maar iedereen onderkent het belang van goede internetvoorzieningen. Ze dragen bij aan de democratie, aan educatie, informatievoorziening, innovatie en bedrijvigheid. Daarom voelen lokale en regionale bestuurders zich er vaak verantwoordelijk voor breedbandvoorzieningen te realiseren. De Europese Commissie vindt dat investeringen voor breedbandvoorzieningen primair door private ondernemingen moeten worden gedaan. Maar een minder dichtbevolkte regio op het platteland is commercieel veel minder aantrekkelijk dan een grote stad. Daarom kan er een uitzonderingsbepaling op de regels voor staatssteun worden gebruikt (artikel 87;3 (c) van het EG Verdrag) als het gaat om de ontwikkeling van economische bedrijvigheid van bepaalde regionale economieën. Door hun bijdrage aan het algemeen belang kunnen breedbandvoorzieningen juist voor de ontwikkeling van deze gebieden een stimulans zijn en daarmee de sociale en economische cohesie binnen de Europese Unie vergroten. Als de staatssteun aan bepaalde voorwaarden voldoet, krijgt het van de EC het stempel ‘geoorloofd’. Bij die beoordeling toetst de EC op proportionaliteit en noodzakelijkheid. De steunmaatregel moet bovendien de concurrentie zo min mogelijk belemmeren en mag dus maar van beperkte duur en omvang zijn. De technologie van de infrastructuur moet daarnaast neutraal zijn zodat de toegankelijkheid zo groot mogelijk is. Er mag dus geen keuze worden gemaakt voor glasvezel, kabel of ADSL bijvoorbeeld.

53 |


Witte, grijze en zwarte zones Om te bepalen of een gebied in deze uitzonderingscategorie valt, hanteert het directoraat-generaal Mededinging een zone-indeling. Voor witte (lees: achtergebleven) gebieden keurt de EC staatssteun onder bepaalde voorwaarden goed. Zij vallen binnen de uitzonderingsbepaling. Een voorbeeld is het breedbandproject in de regio Karintië in Oostenrijk. In grijze gebieden zijn wel breedbandvoorzieningen aanwezig en is er ook sprake van algemeen belang, maar blijven de private investeringen achterwege. In regio’s die als zwarte gebieden zijn aangemerkt, wordt staatssteun per definitie onacceptabel gevonden. Overheidsfinanciering bij de aanleg van een breedbandnetwerk in de gemeente Appingedam werd verboden. De gemeente financierde het breedbandproject door een hypothecaire lening af te sluiten met het net als onderpand. Kabelbedrijf Essent had ook op de opdracht geboden, maar greep mis. De EC oordeelde dat de interesse van Essent bewees dat er wel degelijk interesse van commerciële bedrijven was en dat er dus geen reden voor staatssteun was. De aparte beoordeling van elk project en de onzekere uitkomst doen gemeenten bij dit soort activiteiten op eieren lopen. Bij ieder onderdeel en iedere fase moeten zij zorgvuldig afwegen hoe een en ander zich verhoudt tot de regels van de markt. Dat schrikt af. Hiermee is wederom het belang van eerlijke, heldere en evenwichtige spelregels onderstreept. 3.9

Pensioenfondsen: solidariteit moet geen uitzondering worden In Nederland komt meer dan de helft van het inkomen van gepensioneerden uit de zogenaamde ‘tweede pijler’: de aanvullende pensioenregelingen. Die regelingen worden uitgevoerd door pensioenfondsen van ondernemingen of bedrijfstakken en zijn gekoppeld aan CAO-afspraken. Pensioenfondsen als ABP en PGGM hebben miljardenvermogens. Ze behoren tot de grootste investeringsfondsen ter wereld. Pensioenfondsen opereren in het hart van de financiële markten, maar zijn tegelijkertijd onderdeel van het sociale stelsel in Nederland. De pensioenregelingen zijn onderhevig aan sociale wetgeving en CAO’s; het beleggingsbeleid aan toezicht en regels over solvabiliteit. Daarnaast heeft de Nederlandse overheid ook regels gesteld ten aanzien van domein- en taakafbakening.

| 54

‘Europaproof’ Sinds er in 2003 een Europese richtlijn (IORP richtlijn 2003/41/EG) kwam, zijn de Nederlandse overheid en de pensioensector zich meer gaan bekommeren over de bestendigheid en het ‘Europaproof’-zijn van het Nederlandse pensioenstelsel. Over de verplichte deelneming van werkgevers aan de pensioenregeling die in een bedrfijstak-CAO is afgesproken, is in de jaren negentig al verschillende malen geprocedeerd. In september 1999 oordeelde het Europese Hof in het zogenaamde Albany-arrest dat die verplichtstelling in het kader van het algemeen belang is gerechtvaardigd. De verplichtstelling vervult namelijk een ‘essentiële sociale functie’ in het Nederlands pensioenstelsel, zo stelde het Hof. Als het werkgevers met relatief lage risico’s zou worden toegestaan te shoppen bij particuliere pensioenverzekeraars, zou dat de solidariteit binnen de bedrijfstak ondermijnen. In het Europees Parlement heeft de PES-fractie ervoor gezorgd dat deze uitspraak in de Richtlijn van 2003 expliciet werd opgenomen. Op die manier wordt voorkomen dat werkgevers onder de verplichtstelling uit proberen te komen. Externe en grensoverschrijdende uitvoering De richtlijn van 2003 spoort aan tot meer (keuze)vrijheid in het uitvoeren van de administratie en het vermogensbeheer van pensioenregelingen. Ook door de toenemende risico’s op de financiële markten is hierin veel beweging gekomen. Steeds meer pensioenfondsbestuurders laten het vermogensbeheer en andere taken extern uitvoeren. De ministeries van Financiën en Sociale Zaken suggereerden zelfs dat Europese regels daartoe zouden verplichten. Deze stelling is omstreden. Desondanks is men er in het pensioenveld wel van overtuigd geraakt dat er veel voor te zeggen is om beleidstaken met betrekking tot de inhoud van de regelingen te scheiden van beheers- en uitvoeringstaken. Momenteel wordt een voorstel voorbereid om een nieuw soort pensioeninstelling in het leven te roepen, de Algemene Pensioeninstelling (API). Deze API zou, net als in België en Ierland, op basis van alleen de dwingende voorschriften van de IORP-richtlijn ook grensoverschrijdende pensioenregelingen moeten kunnen uitvoeren die buiten de Nederlandse pensioenwetgeving vallen. Het laatste woord over dit voorstel is nog niet gezegd. Particuliere verzekeringsmaatschappijen en vermogensbeheerders popelen om een groter aandeel in de lucratieve pensioenmarkt te veroveren. De Nederlandse pensioenfondsen moeten oppassen dat ze niet buitenspel komen te staan.

55 |


Het is van groot belang is dat de solidariteitsredenering die in het Albany-arrest van 1999 werd gevolgd, niet het onderspit gaat delven. Wat in deze uitspraak van het Hof en in de IORP-richtlijn als een uitzondering op de regel werd benoemd, zou een steviger plek moeten krijgen in de Europese markten mededingingsregels. 3.10

Sport: staatssteun geoorloofd of niet? De Europese spelregels laten ook het terrein van de nationale sportbeoefening niet ongemoeid. Sport is commercie, maar het is ook een activiteit van algemeen maatschappelijk belang. Sport draagt immers bij aan een goede gezondheid van burgers en aan sociale cohesie. Dat is het duidelijkst bij de ‘gewone’ sport, die door brede lagen van de bevolking wordt beoefend. Daarom wordt het van algemeen belang geacht dat sportvoorzieningen in principe voor iedereen toegankelijk zijn en moet bijvoorbeeld een zwembad ook voor de kleine beurs betaalbaar zijn. De exploitatie van een zwembad kan dus worden gezien als algemeen belang, maar is wel een dienst van algemeen economisch belang; de bezoeker betaalt immers en de exploitant maakt omzet (en winst). De Europese Commissie staat toe dat gemeenten een beperkte subsidie verlenen (maximaal 100.000 euro, verdeeld over drie jaar). Dit heet de de minimisregeling. Daarbij wordt als eis gesteld dat de dienstverlening zuiver lokaal van aard is en de handel tussen lidstaten niet beïnvloedt. De exploitant mag zich dan ook niet op de gemeenschappelijke markt begeven door meerdere zwembaden te exploiteren. Voor de aanbesteding van zwembadexploitatie bestaat het speciale lichte regime, omdat het onder de ‘1B-diensten’ valt. In een procedure, aangespannen door commerciële pretparkexploitanten die vonden dat hun markt wordt verstoord door goedkope openbare zwembaden in de omgeving (soms net over de grens), heeft de Europese Commissie geoordeeld dat staatssteun geoorloofd was. In dit zogenaamde Dorsten-arrest werd de steunmaatregel niet beschouwd als zijnde van invloed op het gemeenschappelijk handelsverkeer in de Europese Unie.

| 56

Topsport als volksvermaak Nog minder eenduidig te beantwoorden is de vraag of topsport het algemeen belang dient. Je zou topsport kunnen betitelen als een onderdeel van onze cultuur en op die manier kunnen bestempelen als een vorm van volksvermaak. Vermaak is volgens de Europese Commissie een product dat door sportondernemingen wordt verkocht; er worden entreegelden gevraagd en uitzendrechten geveild. Dus is er ontegenzeglijk sprake van een economische activiteit. Een andere redenering is dat topsport, net als ‘gewone’ sport, ook een bijdrage levert aan de sociale en culturele cohesie in een stad of regio. Denk aan een volgepakt Thialf-stadion met enthousiaste schaatsfans en een oranjegekleurd Nederland bij een wereldkampioenschap voetbal. Er zijn in Nederland bovendien diverse projecten die gebruikmaken van de populariteit en het stoere imago van topsporters en sportclubs om sociaalmaatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Zo heeft voetbalclub NEC uit Nijmegen een samenwerkingsverband met het ROC om jongeren uit risicogroepen naar werk te begeleiden. Gemeenten mogen sportclubs financieel ondersteunen, mits zij niet meer vergoeden dan de werkelijk gemaakte kosten voor zo’n specifieke dienst. Het gevaar van kruissubsidiëring ligt immers op de loer. Betaald voetbalclubs Andere onduidelijkheid betreft de ondersteuning van betaald voetbalclubs bij de bouw van een stadion door gemeenten. Is dergelijke overheidsfinanciering geoorloofd of valt het onder het verbod op staatssteun? Deze vorm van overheidsfinanciering moet in ieder geval worden aangemeld bij de Europese Commissie, die er in ieder individueel geval een oordeel over moet vellen. Wat belangrijk is om de goedkeuring van de EC te verkrijgen is dat de financiering de algemene infrastructuur ten goede komt. Het stadion moet dus ook gebruikt kunnen worden voor publieke evenementen. Maar er hebben zich al verschillende gevallen voorgedaan waarin het zeer ingewikkeld is gebleken om dit aan te tonen. Bij de bouw van het voetbalstadion voor AZ in Alkmaar was sprake van vermeende ongeoorloofde staatssteun door de gemeente. Volgens de media verkocht de gemeente enkele percelen grond voor één euro aan AZ Vastgoed BV. De gemeente verdedigde deze overheidssteun met het argument dat het onder-

57 |


steuning van een publieke zaak betrof. AZ, zo redeneerde de gemeente, droeg immers bij aan de recreatieve, sportieve, culturele, sociale, maatschappelijke en economische betekenis van de stad. Een investering dus ten behoeve van het algemeen belang en de algemene infrastructuur. Jammer genoeg is de vraag of deze redenering door de Europese Commissie werd overgenomen, onbeantwoord gebleven. De EC staakte haar onderzoek toen de gemeente een nieuwe overeenkomst met AZ afsloot om zo vertraging van de bouw te voorkomen. Topvoetbal als big business Ook bij het topvoetbal zijn er onduidelijkheden. Mogen decentrale overheden bijvoorbeeld betaald voetbalclubs ondersteunen die in financiële problemen verkeren? Voetbalclubs worden gezien als ondernemingen en staatssteun wordt daarom al snel beschouwd als concurrentieverstorend. Overheidsfinanciering werd tot nu toe toegestaan als het werd gebruikt om een faillissement af te wentelen en als gemeenten dezelfde voorwaarden stelden als particuliere investeerders of schuldeisers zouden doen. De steun moet worden aangemeld bij de Europese Commissie en deze bekijkt van geval tot geval of er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Met alle rechtsonzekerheid die dat tot gevolg heeft. Een voorzet om iets te doen aan deze rechtsonzekerheid is gegeven door Nederland en Frankrijk in een gezamenlijk memorandum. Dit memorandum stelt een aantal onduidelijkheden aan de orde. Is het bijvoorbeeld toegestaan om te stellen dat een team een bepaalde hoeveelheid zelfopgeleide spelers moet hebben? Hoe verhoudt zich dat tot het vrije verkeer van werknemers? En hoe behouden we de solidaire financiering binnen de sport tussen grote en kleine clubs? Voetbalclubs maken namelijk gezamenlijk afspraken bij de collectieve verkoop van mediarechten, is dat dan kartelvorming? Zo ja, dan zullen deze inkomsten voor kleine clubs teruglopen met als gevolg dat de financiële verschillen tussen voetbalclubs nog verder toenemen. En wat zal de positie zijn van financiering via kansspelen in de toekomst? Al deze onduidelijkheden moeten worden weggenomen door de Europese Commissie. Belangrijk is daarbij dat zij commerciële belangen niet zomaar verkiest boven principes van het algemeen belang in de sport.

| 58

59 |

HOOFDSTUK 4

EN DUS? EEN PAAR SUGGESTIES

4.1

Conclusies Publieke diensten zijn ‘big business’ geworden. Marktpartijen zullen steeds vaker toegang proberen te krijgen tot de lucratieve markten van kinderopvang, openbaar vervoer, inburgeringscursus of huis van bewaring. Na het enthousiasme over privatiseringen en verzelfstandigingen klinkt er nu ook kritiek op de tekortkomingen en bijwerkingen. Deze brochure velt daarover geen oordeel. De keuze voor de uitvoering van publieke diensten moet een nationale of lokale politieke beslissing zijn en zo dicht mogelijk bij de burger liggen.‘Brussel’ moet geen dwang opleggen om bepaalde diensten door de markt te laten uitvoeren. Eerlijke concurrentie Bij de uitvoering, financiering en organisatie hebben decentrale overheden te maken met de regels van de Europese interne markt. Het is zaak dat private en publieke organisaties op eerlijke wijze concurreren en elkaar niet in de wielen rijden. Protectionisme en bevoordeling van eigen (semi-)publieke diensten moet worden bestreden. Maar ook – of juist – dan is het essentieel dat het algemeen

| 60

belang niet het onderspit delft ten opzichte van de belangen van private marktpartijen. Publieke diensten zijn een wezenlijk onderdeel van de Europese verzorgingsstaten. Ze spelen een belangrijke rol in het dagelijks leven van mensen. Hoogwaardige kwaliteit, toegankelijkheid, universaliteit, betaalbaarheid en duurzaamheid zijn verworvenheden die op solidariteit zijn gebaseerd en die niet zondermeer zijn gewaarborgd als private partijen aan zet zijn. Decentrale overheden moeten in staat worden gesteld de regie te blijven houden. Ze moeten toezien op eerlijk spel, maar de marktwerking ook kunnen corrigeren als het algemeen belang in het geding is. Daarom moeten principes van algemeen belang steviger worden verankerd in het primaire en secundaire recht van de Europese Unie. Europese rechters in Luxemburg en ambtenaren van de Europese Commissie moeten evenwichtiger spelregels krijgen, waarmee ze de afweging tussen economische vrijheden en principes van algemeen belang beter kunnen maken. Uitwerking DAEB-protocol in secundair recht Als het Wijzigingsverdrag is geratificeerd, liggen er in het primaire recht stevige juridische aanknopingspunten: artikel 36 van het Handvest Grondrechten, het nieuwe artikel 14, artikel 86,2 van de oude mededingingsregels en het Protocol over Diensten van Algemeen Belang. Het is aan de Europese Commissie om met initiatiefvoorstellen voor secundaire wetgeving te komen. Het protocol is dus geen sluitstuk van de discussie, maar een sterk politiek signaal voor verdere stappen. Een limitatieve lijst van publieke diensten om die vervolgens te onttrekken aan de interne markt is onwenselijk. Dit kan namelijk leiden tot protectionisme. Zo’n lijst is bovendien onwerkbaar omdat ieder land andere sectoren zal willen beschermen. Dat zou de voordelen van een Europese interne markt teniet doen. Maar de markt moet ook niet allesoverheersend worden en de publieke dienstverlening zoals we die in de verzorgingsstaten gewend zijn, op losse schroeven zetten. Aanbesteden mag geen uitverkoop worden aan de laagste inschrijver. Het zou zonde zijn als slimme vormen van publiek-private samenwerking de nek worden omgedraaid door eindeloze juridische procedures over staatssteun en concurrentievervalsing. Daarom moet ook het algemeen belang beter worden omschreven. Principes

61 |

Hoofdstuk 4: En dus? Een paar suggesties

van toegankelijkheid, kwaliteit, universele dienstverlening, continuïteit, veiligheid et cetera moeten steviger worden verankerd in het Europese recht. Momenteel zijn ze alleen aan jurisprudentie te ontlenen. Ze kunnen niet dwingend en in detail worden voorgeschreven, maar zijn een leidraad. Een soort menu, dat decentrale overheden in staat stelt eigen keuzes te maken en dat hen argumenten geeft wanneer ze zich op het algemeen belang beroepen om af te kunnen wijken van de marktprincipes. De PES-fractie in het Europees Parlement heeft een voorschot genomen en een concept voor een horizontale kaderrichtlijn op tafel gelegd. Aan de hand van criteria wordt daarin een helder onderscheid gemaakt tussen diensten van algemeen economisch belang en niet-economische diensten van algemeen belang. Op die manier weten lidstaten waar ze aan toe zijn en blijven ze zelf verantwoordelijk. Waar voor je geld Een derde, maar minstens even belangrijk element is om burgers instrumenten in handen te geven waarmee ze waar voor hun (belasting)geld kunnen krijgen. Uiteindelijk gaat het erom dat zij het beste krijgen van de twee werelden van markt en overheid. Bij het opstellen van de PES-tekst is daarom onder meer nagedacht over kwaliteitscontrole, klachtenregeling en compensatie voor wanprestaties. Sommige maatschappelijke organisaties pleiten voor onafhankelijk toezicht en rapportageverplichtingen, zowel op nationaal als op Europees niveau. Hier is nog een wereld te winnen, te beginnen bij de traditionele sectoren van algemeen economisch belang; de energieleveranciers of de spoorwegen. Publieke of private monopolies of oligopolies laten zich vaak weinig gelegen liggen aan hun klanten. En moordende concurrentie tussen aanbieders leidt misschien wel tot lage prijzen voor opdrachtgevers, maar ook vaak tot slechte kwaliteit en service voor de gebruikers. Burgers zijn niet alleen belastingbetalers die alles op een koopje willen verkrijgen; ze verwachten ook kwaliteit, continuïteit en duurzaamheid. Het zou goed zijn als een Europese richtlijn een aantal basisprincipes zou geven waarmee burgers sterker komen te staan tegenover hun overheden en publieke en private dienstverleners.

| 62

Discussie stimuleren Over de relatie tussen de Europese interne markt, waarin verzelfstandigde publieke diensten functioneren, en de eisen die burgers aan de verzorgingsstaat stellen, is het laatste woord nog niet gesproken. Het doel van deze brochure is om dit debat te stimuleren. Beschrijven van de spanning draagt namelijk bij aan het herkennen en erkennen van de problemen, zo leert de ervaring. Het is goed wanneer zo vroeg mogelijk wordt onderkend dat bij het uitbesteden van maatschappelijke taken de Europese regels onmiddellijk in werking treden. Door bewuster met die regels om te gaan kunnen lokale, regionale en nationale bestuurders er hun voordeel mee doen in plaats van erdoor te worden belemmerd. Overheden moeten zelf de regie houden en niet alleen deskundigen laten bepalen hoe publieke diensten onderhevig behoren te zijn aan marktwerking en concurrentie. Ze moeten zelf vaststellen hoe ze markt en mededinging wensen in te zetten voor de publieke zaak en voor doelstellingen van algemeen belang. Spelregels die zijn opgesteld vanuit een perspectief van algemeen belang, zoals aangegeven in het nieuwe Protocol bij het Verdrag, zijn evenwichtiger dan regels die uitsluitend aan de markt zijn ontleend. Ze vormen daardoor de beste garantie voor rechtszekerheid. Zulke regels maken het voor de Europese Unie mogelijk een betrouwbare bondgenoot te zijn in het streven van moderne welvaartsstaten om met behulp van de markteconomie duurzame, eerlijke en solidaire welvaart en welzijn te realiseren voor hun burgers. Want daar draait het ten slotte allemaal om.

63 |

| 64

Colofon

Aan deze brochure werkten mee: Ieke van den Burg Thijs Kerckhoffs Ganna Verhoeven

Eindredactie: Els Wiegant Tekst !, Amsterdam

Vormgeving: Studio Marise Knegtmans, Amsterdam

Over de spanning tussen de Europese interne markt en publieke diensten. Ieke van den Burg

Recommend Documents