NEDERLANDSE DEFENSIE ACADEMIE
Organisatorisch houvast voor veilige integratie van UAS en bemande luchtvaart Afstudeerscriptie Militaire Bedrijfswetenschappen
Auteur: Luitenant ter Zee der derde klasse R. van Klinken [306009] [89.08.19.098] Begeleiders: Majoor G.C.H. Bakx, MSc. [NLDA] en Kapitein M.D. de Pee, bc. [MLA]
Scriptievoorzitter: Mr. Dr. Ir. L.M.M. Royakkers [NLDA/TUE] Scriptieverdediging: dinsdag 12 maart 2013, Faculteit Militaire Wetenschappen, Breda
1
Managementsamenvatting Aanleiding Defensie is voornemens onbemande vliegtuigen (Medium Altitude Long Endurance Unmanned Aircraft Systems, MALE – UAS) aan te schaffen die op een zelfde hoogte opereren als de reeds bestaande, bemande luchtvaart (Hillen, 2011). Voor wat betreft de inzet bestaan twee mogelijkheden: veilig integreren met de bemande luchtvaart of segregeren waardoor er überhaupt geen interactie plaats vindt. De International Civil Aviation Organization (ICAO) schrijft voor dat totdat UAS een gelijkwaardig niveau van veiligheid als de huidige luchtvaart bereiken en aan de Air Traffic Control-eisen kunnen voldoen, segregatie plaats zal vinden. In het rapport komen echter een viertal redenen naar voren waarom segregeren onwenselijk is. Binnen het Ministerie van Defensie is de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA) onder andere belast met het uitgeven van regelgeving ten behoeve van een veilige inzet van militaire luchtvaartuigen. Daarom valt het oplossen van de integratieproblematiek mede onder de hoede van de MLA.
Doelstelling Het doel van het onderzoek is een bijdrage te leveren aan het veilig organiseren van de integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart door het ontwerpen van een raamwerk dat de MLA houvast kan bieden bij het in goede en veilige banen leiden van een eventuele integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart.
Aanbevelingen voor de MLA De aanbevelingen hier genoemd zijn gebaseerd op de interviews die gedaan zijn in het kader van dit onderzoek. Het model dat ik heb aangedragen geeft aan dat het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen (zoals het luchtruim) juist een iteratief karakter moet hebben. Onderstaande aanbevelingen zijn dan ook niet onbeperkt houdbaar, maar volgen uit een momentopname. 1. Op politiek, interdepartementaal en/of (inter)nationaal niveau dient een visie uitgesproken te worden over hoe we in het West-Europese luchtruim om gaan met (MALE –) UAS en luchtruimintegratie. Hoe kan dit het best vertaald worden naar Nederland en de Nederlandse Defensieorganisatie? 2. Richt een krijgsmacht-brede Defensie-projectgroep op. Deze projectgroep dient minstens te bestaan uit afvaardiging van ALL, ALO, ALC, verwervers en 2
behoeftestellende OPCO’s. De regie binnen deze projectgroep ligt bij het OPCO dat het meest gebaat is bij het gebruik van UAS. 3. De Defensie-projectgroep dient de volgende drie vragen met interne consensus te beantwoorden: a. Wat is het beoogde gebruik van (militaire) (MALE –) UAS en het luchtruim met het oog op de Luchtruimvisie (2012) en bestaande en zich ontwikkelende SES-initiatieven? b. Welk niveau en welke manier van luchtruimintegratie zijn hier minimaal voor benodigd? c. Welke interdepartementale en (inter)nationale UAS-fora zijn van belang ten aanzien van wet- en regelgeving? 4. Gebruik de richtlijnen, aanvullingen en voorbeelden zoals die aangegeven zijn in de rechterkolom van het model (tabel 2) om invulling te geven aan het balanceren tussen centrale en decentrale aansturing, informatie-uitwisseling, local rationality en heedful interrelating.
Motivatie Het onderzoek betoogt dat door de eigenschappen van het systeem ‘luchtruim’ het luchtruim als een complex socio-technisch systeem beschouwd kan worden. Na het bestuderen van holistische en moderne veiligheids- en managementtheorieën zijn een viertal principes geïdentificeerd die het veilig organiseren van dergelijke complexe socio-technische systemen mogelijk zouden moeten maken. Deze principes zijn het balanceren tussen centrale en decentrale aansturing, het uitwisselen van informatie, het in kaart brengen van en rekening houden met verschillende local rationalities en het gebruik van een proces genaamd heedful interrelating. Door interviews en een Delphi-panel met UAS-experts van de MLA zijn deze principes vertaald naar de praktijk van het luchtruimintegratievraagstuk en de rol van de MLA hierin. Op basis van deze resultaten is een model opgesteld. De bevindingen zijn voorgelegd aan een aantal in het vooronderzoek geïdentificeerde en van belang zijnde stakeholders binnen dit vraagstuk. Op basis hiervan is het eerder opgestelde model aangepast.
3
Summary The Dutch Minister of Defense has the intention to procure Medium Altitude Long Endurance Unmanned Aircraft Systems (MALE – UAS). Those MALE – UAS conduct their operations on the same flight level as the already existing, manned aviation (Hillen, 2011b). In terms of deployment, there are two options: safe integration with manned aviation or segregation; which means there will not be any form of interaction between manned and unmanned aviation at all. The International Civil Aviation Organization (ICAO) dictates that in order to safely integrate with manned aviation, UAS should reach at least an equivalent level of safety as manned aviation and should be able to comply with existing Air Traffic Management (ATM). The research however shows that there are four reasons why segregation is not desirable. The Military Aviation Authority (MAA) is on behalf of the Minister of Defense charged with publishing regulations for the safe deployment of military aviation. Because of this, the MAA is charged with solving the previous mentioned integration problems.
To contribute to a possible solution of the integration problems the following research question has been formulated to guide the research:
How could a framework based on modern safety- and organizational sciences that could help the MAA in the process of safely integrating MALE – UAS with manned aviation, look like?
First, a deskresearch has been carried out. This deskresearch analyzed important theories from the modern safety- and organizational sciences. This analysis produced four principles that are important within the context of safely organizing. It turned out that, in order to safely organize organizations like ‘the airspace’, it is important to reach and maintain the right balance between centralized and decentralized control, to exchange the right information throughout the whole system, to map out the local rationality of the stakeholders and, when possible, act in accordance with this local rationality and to maintain a process of heedful interrelating between the stakeholders. Continuous, iterative and combined use of those four principles should enable the safe organization of certain complex socio-technical systems.
Secondly, the results of the deskresearch were empirically tested. Three rounds of data collection helped to translate the theoretical principles to the case of airspace integration. 4
During the first round, MAA-employees were asked how they would translate the four principles to the case. The synthesis of these first interviews was propounded to all the surveyed MAA-employees in a panel using the Delphi method. The results of the Delphi panel were propounded to employees of four important stakeholders in the airspace integration process in order to make crucial adjustments. The combined results of these three rounds of data collection have produced a model (table 2) that can contribute to the safe organization of airspace integration of MALE – UAS with manned aviation.
The first conclusion of the research refers to the model (table 2). The model consists of the four principles and the momentary and exemplary interpretations and translations of those principles to the case of airspace integration. The second conclusion refers to the theoretical and scientific value of the resulting model. The deskresearch and the operationalization of the four basic principles have resulted in a more general model that can help to safely organize certain complex socio-technical systems. This is displayed in the left and middlemost column of the model (table 2). The third and last conclusion of this research reads that qualified authorities need to decide whether the resulting model needs further fine-tuning or that the resulting model should be implemented and executed. Implementation and execution of the model should take place in a learning and adapting process.
The recommendations that result from the research are subdivided into three categories. The first category of recommendations refers to further fine-tuning of the model. The second category involves recommendations on how to implement and execute the developed model. The last category of recommendations refers to the scientific community involved with research on complex socio-technical systems.
5
Samenvatting Defensie is voornemens onbemande vliegtuigen (Medium Altitude Long Endurance Unmanned Aircraft Systems, MALE – UAS) aan te schaffen die op een zelfde hoogte opereren als de reeds bestaande, bemande luchtvaart (Hillen, 2011b). Voor wat betreft de inzet bestaan twee mogelijkheden: veilig integreren met de bemande luchtvaart of segregeren waardoor er überhaupt geen interactie plaats vindt. De International Civil Aviation Organization (ICAO) schrijft voor dat totdat UAS een gelijkwaardig niveau van veiligheid als de huidige luchtvaart bereiken en aan de Air Traffic Control-eisen kunnen voldoen, segregatie plaats zal vinden. In het rapport komen echter een viertal redenen naar voren waarom segregeren onwenselijk is. Binnen het Ministerie van Defensie is de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA) onder andere belast met het uitgeven van regelgeving ten behoeve van een veilige inzet van militaire luchtvaartuigen. Daarom valt het oplossen van de integratieproblematiek mede onder de hoede van de MLA. Om een bijdrage te leveren aan het oplossen van de hierboven geschetste problematiek, staat de volgende hoofdvraag centraal in dit onderzoek:
Hoe zou een op moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde gebaseerd raamwerk, dat de MLA in haar rol van borger van de veiligheid op weg naar veilige luchtruimintegratie van het MALE – UAS kan helpen, er uit kunnen zien?
Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn eerst belangrijke veiligheidstheorieën en theorieën uit de organisatiekunde middels een bureauonderzoek geanalyseerd. Uit deze analyse blijkt dat voor het veilig organiseren van organisaties zoals ‘het luchtruim’ het van belang is dat er een juiste balans tussen centrale en decentrale aansturing bestaat, dat er een goede informatieuitwisseling tussen de actoren plaats vindt, dat de local rationality van de verschillende actoren in kaart wordt gebracht en dat hier rekening mee gehouden wordt en dat de actoren behoedzaam met elkaar interacteren. Het continue, iteratieve en gecombineerde gebruik van deze principes zou veilig organiseren van bepaalde complexe socio-technische systemen mogelijk maken.
Het empirische deel van het onderzoek is uitgevoerd in drie dataverzamelingsronden. Tijdens de eerste dataverzamelingsronde is aan medewerkers van de MLA gevraagd hoe zij de vier 6
theoretisch gevonden principes vertaald zien naar de praktijk van luchtruimintegratie. Tijdens de tweede dataverzamelingsronde is, om meer consensus te bereiken, de synthese van de eerste interviews voorgelegd aan dezelfde MLA-medewerkers in een Delphi-panel. De uitkomst hiervan is tijdens de derde dataverzamelingsronde voorgelegd aan een aantal externe stakeholders van de MLA. Hun opmerkingen en kritieken zijn, voor zover relevant, verwerkt. Op basis van deze drie dataverzamelingsronden is een model (tabel 2) opgesteld dat bij kan dragen aan het veilig organiseren van luchtruimintegratie.
De eerste conclusie van het onderzoek heeft betrekking op het model (tabel 2). Het model bevat vier basisprincipes die vervolgens in een momentopname als een voorbeeld zijn uitgewerkt in een aantal richtlijnen en te beantwoorden vragen. De tweede conclusie van dit onderzoek is dat er met het bureauonderzoek, het hieruit voortvloeiende theoretische kader en het operationaliseren van de principes door middel van de casestudy een meer theoretische bodem is gelegd voor hoe complexe socio-technische systemen die gekarakteriseerd worden door bepaalde kenmerken veilig georganiseerd kunnen worden. Dit is weergegeven in de linkse en middelste kolom van het model (tabel 2). De derde en laatste conclusie van dit onderzoek luidt dat er door bevoegd gezag een keuze gemaakt moet worden tussen het verder finetunen van het ontwikkelde model (tabel 2) of het al adaptief en lerend implementeren en uitvoeren van het model.
De aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek vallen uiteen in drie categorieën, namelijk aanbevelingen voor het finetunen van het ontwikkelde model, aanbevelingen voor het implementeren en uitvoeren van het ontwikkelde model en aanbevelingen voor de wetenschappelijke gemeenschap die zich bezig houdt met onderzoek naar het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen.
7
Inhoudsopgave Managementsamenvatting .......................................................................................................... 2 Summary .................................................................................................................................... 4 Samenvatting .............................................................................................................................. 6 Afkortingenlijst ........................................................................................................................ 10 Hoofdstuk 1 – Inleiding............................................................................................................ 12 1.1 Aanleiding ...................................................................................................................... 12 1.2 Probleemstelling ............................................................................................................. 12 1.3 Relevantie ....................................................................................................................... 16 1.4 Doelstelling .................................................................................................................... 17 1.5 Onderzoeksmodel ........................................................................................................... 18 1.6 Langgerekte formulering van het onderzoeksmodel ...................................................... 19 1.7 Vraagstelling .................................................................................................................. 19 1.8 Leeswijzer ...................................................................................................................... 20 Hoofdstuk 2 – Theoretisch kader ............................................................................................. 21 2.1 Socio-technische systemen en complexiteit ................................................................... 21 2.2 Klassieke versus moderne benadering van veiligheid .................................................... 23 2.3 Structuurtheorieën .......................................................................................................... 25 2.4 Procestheorieën .............................................................................................................. 32 2.5 Overige theorieën en concepten ..................................................................................... 39 2.6 Theoretische synthese..................................................................................................... 44 Hoofdstuk 3 – Onderzoeksmethoden ....................................................................................... 49 3.1 Onderzoeksstrategie ....................................................................................................... 49 3.2 Dataverzameling en data-analyse ................................................................................... 50 3.3 Kwaliteitsaspecten .......................................................................................................... 51 Hoofdstuk 4 – Resultaten ......................................................................................................... 53 4.1 Resultaten interviews en Delphi-panel MLA ................................................................. 53 4.2 Een model op basis van de theorie en input van de MLA.............................................. 63 4.3 Oordeel, kritieken en aanvullingen van externe stakeholders ........................................ 68 4.4 Een model voor organisatorisch houvast........................................................................ 75 Hoofdstuk 5 – Reflectie, conclusies en aanbevelingen ............................................................ 81 5.1 Reflectie ......................................................................................................................... 81 5.2 Conclusies ...................................................................................................................... 84 5.3 Aanbevelingen ................................................................................................................ 85 Referenties ................................................................................................................................ 87 Bijlage 1 – Topic-list interviews MLA medewerkers .............................................................. 92 Bijlage 2 – Uitwerking en codering interviews MLA medewerkers........................................ 93 8
Bijlage 3 – Tabellen per topic interviews MLA ..................................................................... 104 Bijlage 4 – Uitwerking discussievragen panel MLA-medewerkers ....................................... 108 Bijlage 5 – Handreikingen voor veilige integratie vanuit het MLA-panel............................. 113 Bijlage 6 – Oordeel, kritieken en aanvulling van externe stakeholders ................................. 114 Bijlage 7 – Tabel oordeel, kritieken en aanvulling van externe stakeholders ........................ 129
9
Afkortingenlijst ALC
Afdeling Luchtvaarttechniek en Certificering (MLA)
ALL
Afdeling Luchthavens en Luchtruim (MLA)
ALO
Afdeling Luchtoperaties (MLA)
AMO/ISR
Afdeling Missie Ondersteuning/Intelligence, Surveillance & Reconnaissance (CLSK)
ATC
Air Traffic Control
ATM
Air Traffic Management
B-VLOS
Beyond Visual Line of Sight
CDS
Commandant der Strijdkrachten
CLSK
Commando Luchtstrijdkrachten
DGB
Directoraat-Generaal Bereikbaarheid
DMO
Defensie Materieel Organisatie
ELOS
Equivalent Level of Safety
HRO
High Reliability Organization
HRT
High Reliability Theory
I&M
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
ICAO
International Civil Aviation Organization
IFR
Instrument Flight Rules
ILenT
Inspectie Leefomgeving en Transport
IPRO
Integratieproject (NLDA)
MAA
Military Aviation Authority
MALE – UAS
Medium Altitude Long Endurance Unmanned Aircraft System(s)
MLA
Militaire Luchtvaart Autoriteit
NAT
Normal Accidents Theory
NLDA
Nederlandse Defensie Academie
OPCO
Operationeel Commando
RI&E
Risico Inventarisaties & Evaluaties
SES
Single European Sky
SSP
State Safety Programme
TUE
Technische Universiteit Eindhoven
UAS
Unmanned Aircraft System(s)
VFR
Visual Flight Rules 10
VLOS
Visual Line of Sight
11
Hoofdstuk 1 – Inleiding 1.1 Aanleiding Met een beleidsbrief (Hillen, 2011a) heeft de Minister van Defensie aangegeven te willen intensiveren op een aantal gebieden. Eén van die gebieden betreft de verwerving van een MALE – UAS (Medium Altitude Long Endurance Unmanned Aircraft System). Het project omvat ‘vier vliegtuigen met sensoren, grondelementen voor de bediening en de apparatuur voor dataverwerking’ (Hillen, 2011a, p. 40). De keuze is juist op een dergelijk systeem gevallen omdat dit systeem primair uitgerust is voor optreden op het militair-operationele niveau, maar ook zeer geschikt is voor inzet op het tactische en militair-strategische niveau. Dit sluit aan bij de Nederlandse (inter)nationale ambities, daarnaast drukt de aanschaf van een meer allround systeem minder zwaar op het budget (Hillen, 2011b). De vluchthoogte van het platform beslaat een bandbreedte tussen de 10.000 en 30.000 voet (ca. 3 – 10km). Deze bandbreedte wordt ook veel gebruikt door andere luchtruimgebruikers, zowel militair als civiel. Er zijn twee opties ten aanzien van het samenspel tussen het nieuwe MALE – UAS en de bestaande, bemande luchtvaart: veilig integreren met de bemande luchtvaart, of segregeren waardoor er überhaupt geen interactie plaats vindt.
1.2 Probleemstelling De internationale consensus is dat de integratie van onbemande luchtvaartuigen met de bemande luchtvaart geen negatieve invloed mag hebben op het huidige veiligheidsniveau van de (bemande) luchtvaart en dat er sprake moet zijn van een naadloze inpassing in het huidige Air Traffic Management (ATM) (ICAO, 2010). In dit kader wordt vaak gesproken over het verkrijgen van een equivalent level of safety (ELOS). Wat een dergelijk ‘gelijkwaardig veiligheidsniveau’ precies inhoudt, wordt nergens eenduidig gedefinieerd. De ICAO (International Civil Aviation Organization) legt de verantwoordelijkheid voor het beslissen wat een ELOS inhoudt bij haar lidstaten. Lidstaten dienen dit op te nemen in een State Safety Programme (SSP) (ICAO, 2011). De ICAO hanteert zelf de volgende richtlijn voor een ELOS:
‘UAS operations must be as safe as manned aircraft insofar as they must not present a hazard to persons or property on the ground or in the air that is any greater than that attributable to the operation of manned aircraft of equivalent 12
class or category. In general, UAS should be operated in accordance with the rules governing the flight of manned aircraft and meet equipment requirements applicable to the class of airspace within which they intend to operate. UAS must be able to comply with ATC [Air Traffic Control, RvK] instruction’ (ICAO, 2011, p. 35).
Uit de ICAO-omschrijving blijkt dat de ICAO belang hecht aan de voorwaarde ‘that they [UAS, RvK] meet the same safety standards as equivalent classes of aircraft’ (Armstrong, 2010, p. 8). Het vaststellen van safety standards geschiedt vaak door het berekenen van faalkansen. Dit is een vrij mathematische methode waarbij berekend wordt hoe groot de kans is op een ongeval, en waar de acceptabele grens ligt. Amalberti (2001) plaatst de commerciële, gereguleerde luchtvaart (waar het MALE – UAS mee gaat interacteren bij integratie) in de categorie van ‘ultra-safe systems’ (p. 111). De acceptabele kans op falen voor deze systemen ligt al jaren vast rond de 5×10-7. Dit betekent dat één ‘disastrous accident’ (p. 110) per 50.000.000 gebeurtenissen acceptabel wordt geacht.
Dit lijkt een objectieve grens. Het MALE – UAS hoeft ‘slechts’ te voldoen aan deze eis en er zal sprake zijn van een ELOS. Maar wat is een disastrous accident? Als er mensenlevens verloren gaan? Als een vliegtuig neerstort? Als het schadebedrag een bepaalde grens overschrijdt? Hoe houdbaar zijn deze bestaande definities als er een nieuw (onbemand!) systeem wordt geïntroduceerd, en er zich onvoorziene interacties voor gaan doen? En indien de veiligheid afgemeten wordt aan het aantal disastrous accidents wat doet de organisatie dan met bijna-ongevallen, incidenten en situaties waarin het bijna fout gaat? Worden deze gerapporteerd? Dit is onder andere afhankelijk van de cultuur in de organisatie en heeft grote invloed op het handelen van de mensen en de veiligheid in de organisatie (Vaughan, 1996). De veiligheid van dergelijke ultra-safe systems volgt dus eerder uit een organisatorische (politieke) compromis dan uit een wetenschappelijke onderbouwing (Amalberti, 2001). Wellicht dat de ICAO daarom heeft gekozen voor een gelijkwaardig (equivalent) niveau van veiligheid in plaats van een gelijk (equal) niveau van veiligheid.
De door de ICAO gehanteerde definitie kent dus nogal wat interpretatiemogelijkheden. UAS kunnen misschien nooit voldoen aan deze definitie, juist omdat de term zo ambigu is. Het ambigue taalgebruik (‘huidige veiligheidsniveau’ en ‘naadloze inpassing’) laat hiaten en limieten in het huidige mathematisch georiënteerde denken over luchtvaartveiligheid zien. 13
Binnen deze denkwijze wordt het falen van een systeem verklaard door het falen van onderdelen van dit systeem (vandaar het bepalen van de grens van de ‘5×10-7’ op basis van faalkansen van systeemcomponenten). Moderne veiligheidsliteratuur neemt afstand van dit mechanistische, reductionistische gedachtegoed en heeft aangetoond dat er binnen complexe systemen vaak geen duidelijk input-output relatie bestaat (bijv. Perrow, 1984). De alinea hierboven laat zien dat het mechanistische denken geen oplossing biedt bij het nadenken over het bereiken van een ELOS. Daarom is het van belang dit vanuit de moderne veiligheidsliteratuur te benaderen.
Ook op nationaal niveau vindt de internationale ICAO-eis invulling. De nieuwe Luchtruimvisie (2012) onderschrijft de ICAO-eis van een ELOS impliciet: ‘Totdat een oplossing is gevonden voor de luchtruimintegratie ten aanzien van de UAS, opereren deze systemen afgezonderd’(DGB & MLA, 2012, p. 25). Andere, relevante gevolgen van het invoeren van de nieuwe Luchtruimvisie laten zich pakkend samenvattend in het volgende citaat uit de beleidsbrief opgesteld bij het in werking treden van de nieuwe visie:
‘Het onderscheid tussen het civiele en het militaire deel van het luchtruim vervalt hiermee. Deze opzet vraagt van luchtruimgebruikers dat ze niet meer luchtruim claimen dan strikt noodzakelijk is voor het uitvoeren van hun activiteiten. Tevens vergt dit een zorgvuldige en tijdige planning van de activiteiten. Defensie beschikt niet langer over de mogelijkheid delen van het luchtruim vast aan te wijzen voor exclusief militair gebruik. Daar staat tegenover dat de militaire oefenbehoefte uitgangspunt blijft in het planningsproces om te komen tot allocatie van luchtruim’ (Atsma & Hillen, 2012, p. 3).
Als gevolg van de eisen van de ICAO en de vertaling hiervan naar de Nederlandse Luchtruimvisie ontstaat een paradox. De ICAO-eis resulteert op nationaal niveau in segregatie totdat een ELOS bereikt is, maar segregatie lijdt juist tot een vermindering van de missieeffectiviteit en een vermindering van de flexibiliteit van het luchtruim. Dit terwijl met de nieuwe Luchtruimvisie (2012) juist geprobeerd wordt flexibeler om te gaan met het luchtruim. Allerhande actoren met belang bij een flexibel luchtruim zullen een langdurige afbreuk aan de beoogde flexibiliteit op de lange termijn niet accepteren. Deze paradox vormt een onderdeel van het luchtruimintegratievraagstuk waarmee Defensie met het aanschaffen van het MALE – UAS wordt geconfronteerd. 14
Bij het louter gesegregeerd inzetten van het MALE – UAS zullen hier telkens gebieden voor moeten worden gereserveerd. Dit zal ten koste gaan van de totale missie-effectiviteit van Defensie. Enerzijds komt dit doordat met het UAS hierdoor meer planmatig (en dus minder flexibel) zal moeten worden geoefend/opgetreden. De gebieden moeten tenslotte, behoudens inzet in extremis, worden gereserveerd. Anderzijds zal het betreffende deel van het toch al beperkte Nederlandse luchtruim gesloten zijn voor de inzet van overig militair verkeer.
Een volgend argument waarom integratie op de lange termijn noodzakelijk is, heeft te maken met het trainen, opwerken en gereed stellen voor operationele inzet. Door een scheiding tussen bemande en onbemande luchtvaart is (oefenen met) integratie met bemande militaire luchtvaart ook niet mogelijk. Dit kan ten koste gaan van de operationele effectiviteit van het luchtwapen in zijn geheel. Afbreuk aan effectieve inzet is zeer ongewenst, aangezien effectieve inzet één van de zeven essentiële operationele functionaliteiten is (Defensiestaf, 2005). In inzetgebieden wordt het noodzakelijk geacht geïntegreerd (joint en/of combined) op te kunnen treden, of in ieder geval niet volledig geïntegreerd maar wel gebruik makend van hetzelfde operatiegebied te kunnen opereren. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid binnen een korte tijdspanne gebruik te kunnen maken van een gemeenschappelijke airstrip. Indien integratie nodig is in uitzendgebieden, moet dit wel getraind kunnen worden. Mogelijkheden tot verkenning van gecombineerde inzet (militair bemand en militair onbemand) worden door segregatie ontnomen.
Ten slotte zal segregatie ten koste gaan van het commercieel gebruik van het luchtruim (en daarmee ten koste van de economische positie van Nederland). Uiteindelijk zou segregatie hierdoor zelfs kunnen leiden tot minder goodwill van de bevolking jegens Defensie. Dit is onwenselijk in een tijd waarin Defensie op allerlei manieren probeert meer maatschappelijk draagvlak te creëren.
Puur gesegregeerde inzet is voor Defensie op de lange termijn dus onacceptabel. Binnen het Ministerie van Defensie is de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA) onder andere belast met het uitgeven van regelgeving ten behoeve van een veilige inzet van militaire luchtvaartuigen. Hierbij valt te denken aan het opstellen van luchtvaarteisen, beleid, aanwijzingen en het geven van adviezen aan militaire luchtruimgebruikers (Overheid, 2012). Vanuit deze rol is de MLA de borger van de veiligheid van de militaire luchtvaart. Bij het oplossen van het luchtruimintegratievraagstuk vervult de MLA dan ook een spilfunctie. Idealiter is de MLA de 15
controller van het vraagstuk en zal binnen het Ministerie van Defensie het voortouw moeten nemen bij het oplossen van dit vraagstuk.
De kern van het probleem is dat integratie van het MALE – UAS noodzakelijk is of zal worden. Bij deze integratie moet er sprake zijn van een ELOS, maar de MLA (als borger van de veiligheid van de militaire luchtvaart) weet niet welk pad hiervoor bewandeld dient te worden. De oorzaak hiervan ligt voor een groot deel in het feit dat de MLA geen ervaring heeft met integratie van onbemande luchtvaart met bemande luchtvaart. Ook internationaal is er op dit gebied weinig ervaring; de ontwikkeling van het integratieproces bevindt zich ook internationaal nog in de kinderschoenen.
1.3 Relevantie De Minister van Defensie heeft met een beleidsbrief (Hillen, 2011a) de behoefte uitgesproken om gemeenschapsgeld te investeren in het MALE – UAS. Om effectieve en efficiënte inzet van dit systeem te waarborgen en daarbij het gebruik van het luchtruim door de bemande militaire en civiele luchtvaart niet te hinderen is integratie noodzakelijk. De eis is dat dit veilig gebeurt. De MLA is op zoek naar inzichten die bij kunnen dragen aan het oplossen van dit vraagstuk. Het integratieproces heeft nog nooit eerder heeft plaatsgevonden en met de aanschaf van UAS is gemeenschapsgeld gemoeid. Daarnaast is veiligheid een groot maatschappelijk belang. Daarom is het voor de MLA als coördinator van belang dat hier onderzoek naar gedaan wordt. Voor Defensie is dit onderzoek van belang omdat segregatie ten koste kan gaan van de missie-effectiviteit en trainen, opwerken en gereed stellen voor operationele inzet in het geding kunnen komen.
Voor de bestaande wetenschappelijke literatuur en veiligheidstheorieën is het relevant een raamwerk te ontwikkelen dat bij draagt aan veilige integratie. Theoretische concepten vinden op deze manier toepassing in een praktijksituatie. Zo wordt tijdens het voor ogen staande onderzoek een model ontwikkeld dat kan helpen bij het veilig organiseren van luchtruimintegratie. De theoretische basis van dit model is wellicht te generaliseren en extrapoleren naar andere contexten die door dezelfde kenmerken gekarakteriseerd worden als de context waarin UAS gaan opereren.
16
1.4 Doelstelling Om een bijdrage te leveren aan de oplossing van de hierboven geschetste relevante problematiek is een doelstelling van dit onderzoek geformuleerd. Deze luidt als volgt:
Het doel van het onderzoek is een bijdrage te leveren aan het veilig organiseren van de integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart door het ontwerpen van een raamwerk dat de MLA houvast kan bieden bij het in goede en veilige banen leiden van een eventuele integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart.
Het bedoelde raamwerk zal bestaan uit een aantal (model)vragen die de MLA (zich) kan stellen tijdens het integratieproces. Deze vragen zullen gebaseerd zijn op moderne, relevante veiligheidstheorieën en daarbij nauw aansluitende organisatietheorieën. Met het beantwoorden van deze vragen kan de MLA de algehele positie ten aanzien van een veilige integratie bepalen en helpt het model de MLA te bepalen of het proces zich nog binnen een veilige bandbreedte bevindt. Met behulp van het model weet de MLA, als controller van het proces, waar ze nog aandacht op dient te richten alvorens verder te gaan met het proces.
17
1.5 Onderzoeksmodel In onderstaande figuur is het onderzoeksmodel opgenomen (figuur 1).
(a)
(b) Figuur 1: Onderzoeksmodel.
18
(c)
1.6 Langgerekte formulering van het onderzoeksmodel (a)Vooronderzoek en het bestuderen van relevante, moderne veiligheidsliteratuur en daarbij nauw aansluitende organisatietheorieën leveren (b)ontwerp- en procesprincipes ten aanzien van veiligheid en veilig organiseren op. Deze ontwerp- en procesprincipes worden geconfronteerd met de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk. (c)Uit deze confrontatie volgt een raamwerk voor de MLA. Dit raamwerk zal bestaan uit een model wat de MLA kan helpen de juiste vragen te stellen bij het proces van veilige luchtruimintegratie van het MALE – UAS.
1.7 Vraagstelling Om aan bovenstaande doelstelling te voldoen moeten de juiste onderzoeksvragen gesteld worden. Deze vallen uiteen in centrale vragen en deelvragen. Het beantwoorden van de deelvragen draagt bij aan het beantwoorden van de centrale vragen. Het beantwoorden van de centrale vragen draagt weer bij aan het beantwoorden van de hoofdvraag. Met het beantwoorden van de hoofdvraag wordt een bijdrage geleverd aan veilige integratie van UAS met de bemande luchtvaart zoals deze bedoeld is in de doelstelling. Bij het opstellen van de vragen is gebruik gemaakt van de methode van het splitsen van het onderzoeksmodel (Verschuren & Doorewaard, 2007).
Hoofdvraag: Hoe zou een op moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde gebaseerd raamwerk, dat de MLA in haar rol van borger van de veiligheid op weg naar veilige luchtruimintegratie van het MALE – UAS kan helpen, er uit kunnen zien?
Centrale vraag I: Welke ontwerp- en procesprincipes uit de moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde zijn van belang ten aanzien van veiligheid en veilig organiseren?
Deelvragen: 1. Wat maakt een theorie tot een moderne veiligheidstheorie en waarom zijn ze van belang?
19
2. Welke moderne veiligheidstheorieën en -concepten en organisatiekundige theorieën en concepten zijn van belang ten aanzien van veiligheid? 3. Wat zeggen deze theorieën of theoretische concepten over veilig organiseren?
Centrale vraag II: Welke ontwerp- en procesprincipes afkomstig uit de moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde zijn van belang en bruikbaar voor de rol van de MLA als borger van de veiligheid in het luchtruimintegratievraagstuk?
Deelvragen: 1. Wat is de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? 2. Hoe kunnen de theoretische ontwerp- en procesprincipes volgens de MLA het beste vertaald worden naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? 3. Welke ontwerp- en procesprincipes uit de moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde worden door andere stakeholders in het luchtruimintegratievraagstuk van belang en bruikbaar geacht?
1.8 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch kader uiteengezet. Dit is, zoals reeds vermeld in de probleemstelling, gebaseerd op moderne veiligheidstheorieën en –concepten en theorieën en concepten uit de organisatiekunde. In het derde hoofdstuk volgt de onderzoeksmethode. Dit hoofdstuk gaat in op hoe het empirische deel van dit onderzoek is ingericht. Vervolgens volgt een beschrijving van de resultaten uit de praktijk. In het vijfde en laatste hoofdstuk volgen de reflectie, conclusies en aanbevelingen. Met dit laatste hoofdstuk wordt gereflecteerd op het onderzoek en de bijdrage geleverd zoals deze bedoeld is in de doelstelling in de vorm van een drietal conclusies en aantal aanbevelingen.
20
Hoofdstuk 2 – Theoretisch kader Uit de probleemstelling is gebleken dat integratie van het MALE – UAS met de bestaande luchtvaart noodzakelijk is. Zo kan segregatie er toe leiden dat de doelstelling van de nieuwe Luchtruimvisie (2012) niet behaald zal worden, gaat segregatie ten koste van de missieeffectiviteit van Defensie, kan segregatie ten koste gaan van de effectieve inzet van Defensie en kan segregatie afbreuk doen aan het commercieel gebruik van het Nederlandse luchtruim en aan het maatschappelijk draagvlak voor Defensie.
Daarnaast is gebleken dat aan de integratie van onbemande luchtvaart met de bemande luchtvaart ambigue eisen zijn gesteld. De ICAO (2010) stelt dat er sprake van een ELOS moet zijn. Het woord ‘equivalent’ in deze afkorting zorgt juist voor deze ambiguïteit. Dit komt omdat nergens precies duidelijk wordt gemaakt wat bedoeld wordt met een dergelijk equivalent level of safety, wat het lastig maakt om te bewijzen dat UAS aan deze schijnbare eis voldoen, vooral ook door beperkingen in en limieten van het klassieke, mathematische denken over (luchtvaart). Zo blijkt de ‘mythische grens’ van 5×10-7 voor een disastrous accident niet objectief te bepalen. Bovendien is met deze mathematische benadering niet duidelijk welke lessen geleerd worden in situaties waarin ongevallen nog net afgewenteld worden (Amalberti, 2001). Vaughan (1996) laat bijvoorbeeld zien dat er met het verloop der tijd sleet kan ontstaan op de veiligheidscultuur binnen een organisatie. Hierdoor kunnen ongevallen alsnog onzichtbaar de organisatie binnen sluipen. Daarnaast kan de vraag gesteld worden hoe houdbaar huidige definities zoals die van een ELOS zijn wanneer een nieuw subsysteem (UAS) aan het systeem (het luchtruim, het gebruik hiervan en de wisselwerking tussen de gebruikers) wordt toegevoegd en het systeem als zodanig wijzigt. In dit onderzoek is daarom gekozen voor een meer moderne benadering van veiligheid.
2.1 Socio-technische systemen en complexiteit Veel van de moderne veiligheidstheorieën zijn gebaseerd op inzichten uit de systeemtheorie. Systeemdenken kent een lange geschiedenis die terug te voeren is tot Aristoteles. In zijn Metafysica gaat hij al in op wat tegenwoordig gezien kan worden als systeemdenken (Ropohl, 1999). Hierin wordt ‘een geheel’ (een systeem) niet alleen gekarakteriseerd door de onderdelen van dit geheel, maar vooral ook door de relaties tussen deze onderdelen. Lamberts (1782) voegt hier aan toe dat dergelijke systemen niet per se alleen uit natuurlijke elementen
21
(zoals het zonnestelsel) dienen te bestaan. Andere voorbeelden van systemen die hij noemt zijn samenlevingen, organisaties, gebouwen en machines.
Een bepaald type systeem dat in het kader van UAS-integratie van belang is, is het zogeheten socio-technische systeem. Een socio-technisch systeem is te definiëren als het geheel van de mensen (socio), de techniek (technisch) en de wisselwerking of interface tussen de onderdelen binnen dit geheel. Juist deze gecombineerde (holistische) benadering van socio-technische systemen is volgens Ropohl (1999) van belang omdat technische ingenieurs niet voldoende inzicht hebben in de sociale aspecten van hun ontwerpen en sociologen niet voldoende inzicht zouden hebben in de invloed van technologie op het functioneren van het systeem. Door sociologie en technologie binnen een systeem holistisch te benaderen, zo is de idee, verruimt de blik op het systeem, verkrijgt men meer inzicht in het totale functioneren van dit systeem en kan dit functioneren beter beoordeeld en aangepast worden (Ropohl, 1999). Dit is voor het UAS-integratievraagstuk van belang omdat het hier gaat om een systeem van mensen, vertegenwoordigd in allerlei groepen stakeholders (Van Klinken, Stultiens & Van Tilburg, 2012) en techniek (het MALE – UAS, maar ook reeds bestaande luchtvaartplatformen) die allen met elkaar interacteren en daarmee de kaders van het vraagstuk bepalen en blijven bepalen.
Een treffend voorbeeld van hoe een dergelijk complex aan verbanden interacteert geeft Sagan (1993) in zijn boek The limits of safety. Tijdens de Koude Oorlog onderhielden de Verenigde Staten een early warning system ten behoeve van het tijdig detecteren van een aanval met intercontinentale raketten door de Sovjet-Unie. Omdat de verbindingen tussen radarstations in het noorden van Amerika en het hoofdkwartier in Colorado Springs niet altijd betrouwbaar waren, werd er voor gekozen B-52 bommenwerpers in de nabijheid van de radarstations te laten patrouilleren. Hiermee werd een ‘nieuwe zekerheid’ ingebouwd. Het recept voor succes werd verbeterd, omdat de kans op detectie van een aanval groter werd. Deze maatregel leidde aan de andere kant echter ook tot nieuwe faalkansen, of een uitbreiding van het recept voor falen. Dit volgt uit een what if scenario waarin een B-52 neer zou storten en er tegelijkertijd geen radiocontact tussen een station en het hoofdkwartier zou zijn. Hierdoor bestond de aanmerkelijke kans dat er aangenomen werd dat dit door een aanval vanuit de Sovjet-Unie plaats zou hebben gevonden, met alle mogelijk escalerende effecten van dien (Sagan, 1993). Dit voorbeeld geeft aan dat een kritieke succesfactor geen discreet of binair gegeven is en ondermijnt hiermee de gedachte van lineaire relaties in complexe socio-technische systemen. 22
Juist door de complexiteit die kenmerkend is voor socio-technische systemen is gebleken dat in dergelijke systemen het recept voor succes nagenoeg gelijk is aan het recept voor falen (Woods, Dekker, Cook, Johannesen & Sarter, 2010). Dit komt omdat er tussen systeemonderdelen interacties optreden die voor de operators in het systeem niet zichtbaar en inzichtelijk zijn. Hierdoor is een duidelijke oorzaak-gevolg relatie van successen en (on)veiligheid niet te bepalen. Dit is een van de redenen waarom de moderne benadering van veiligheid vragen stelt bij het klassieke denken. Het klassieke denken gaat tenslotte uit van lineaire verbanden binnen organisaties welke een duidelijke oorzaak-gevolg relatie impliceren tussen verschillende onderdelen van bijvoorbeeld een organisatie. Dit maakt de klassieke benadering van veiligheid ontoereikend in deze omdat een socio-technisch systeem is opgebouwd, zoals hierboven beargumenteerd, uit verscheidene met elkaar interacterende sociale en technische elementen en onderdelen. Een klassieke benadering biedt derhalve geen inzicht in complexe verbanden die onveiligheid kunnen veroorzaken. In het volgende deel wordt beredeneerd waarom binnen socio-technische systemen een meer moderne benadering van veiligheid meer gepast is.
Een systeem kan als complex worden beschouwd wanneer de manier waarop onderdelen binnen dit systeem met elkaar interacteren niet inzichtelijk is. Dit staat tegenover systemen die gekenmerkt worden door lineaire relaties waarbij wel duidelijk is hoe systeemonderdelen met elkaar interacteren (Perrow, 1984). Een voorbeeld van een systeem dat gekenmerkt wordt door lineaire relaties is een assemblagelijn. Binnen een assemblagelijn is namelijk volkomen inzichtelijk hoe de verschillende onderdelen van de lijn elkaar beïnvloeden en welke productievolgorde van belang is. Socio-technische systemen zijn per definitie complex omdat tussen de sociale subsystemen, de technische subsystemen en de interface ‘components must interact in more than linear, sequential ways, and therefore may interact in unexpected ways’ (Perrow, 1984, p. 83). Verder onderzoek dat heeft voortgeborduurd op deze stelling heeft uitgewezen dat dit inderdaad zo is (bijv. Snook, 2000; Bakx & Nyce, 2012). Vanwege deze complexiteit is een moderne veiligheidsbenadering meer gepast, omdat een dergelijke benadering complexe verbanden probeert inzichtelijk te maken.
2.2 Klassieke versus moderne benadering van veiligheid Woods et al. (2010) stellen dat de klassieke en moderne benadering op drie globale punten cruciaal van elkaar verschillen. Het klassieke denken ziet een menselijke fout vaak als een oorzaak van systeemongevallen. Een moderne veiligheidsbenadering nodigt daarentegen uit 23
‘dieper’ in de organisatie te kijken en te onderzoeken welke systeemeigenschappen en – interacties tot een ongeval hebben geleid of tot een ongeval zouden kunnen leiden, daar waar een klassieke benadering stopt bij het opsporen van een menselijke fout en dit als de oorzaak van het ongeval aanmerkt (Woods et al., 2010). Met andere woorden, binnen de moderne veiligheidsbenadering wordt een menselijk fout gezien als een effect van reeds aanwezige kwetsbaarheden in een socio-technisch systeem. Op de tweede plaats kent een moderne veiligheidsbenadering de premisse dat zeggen wat operators hadden moeten doen geen bevredigend antwoord geeft op de vraag waarom en hoe een ongeval heeft kunnen plaatsvinden. In het moderne veiligheidsdenken gaat het er om in kaart te brengen waarom het vertoonde gedrag van de operator voor hem of haar op dat moment zinvol is geweest. In het kader hiervan wordt de term ‘local rationality’ (Woods et al., 2010, p. 125) vaak gebezigd. Hiermee wordt het lokale referentiekader van de operator bedoeld, de 'bril' die hij op dat moment op heeft en waardoor hij de wereld om zich heen interpreteert en beoordeelt. Er zijn nu eenmaal grenzen aan de hoeveelheid en verscheidenheid aan data die een operator ontvangt, en er zijn grenzen aan het vermogen van de operator om deze data in context te brengen (Woods et al., 2010).
Het laatste globale punt waarop de klassieke en moderne benadering van veiligheid cruciaal van elkaar verschillen heeft te maken met de aanwezigheid van respectievelijk stabiliteit en dynamiek binnen het te beschouwen systeem. Zo stellen Woods et al. (2010, p. 7) dat ‘only by constantly seeking out its vulnerabilities organizations [can] enhance safety’. Hints voor veilige beheersing liggen in het doorlopen van een continu en iteratief proces omdat de situatie telkens wijzigt, al is het alleen maar door het eigen ingrijpen in het kader van het beheersen. Dit onderstreept de dynamiek die inherent is aan socio-technische systemen. Deze dynamiek staat tegenover de klassieke gedachte die een stabiel, ‘perfect ontworpen’ systeem veronderstelt. Als er fouten optreden ligt dit in de klassieke visie aan de feilbare operators; het systeem is immers stabiel. Volgens dit denken moeten fout handelende operators dan ook nog beter getraind of uit het systeem verwijderd worden en vervangen worden door nieuwe operators. Hiermee kan volgens de klassieke benadering terug worden gegaan naar het punt van stabiliteit van het systeem die het eerder had. Dit botst met de hierboven geconstateerde realiteit van de dynamiek die inherent lijkt te zijn aan socio-technische systemen. Juist de mensen in de organisatie zorgen ervoor dat de productie in het complexe systeem, afgestemd op de dynamiek in de omgeving en binnen in het systeem, veilig plaats vindt. (On)veiligheid, 24
met andere woorden, is een dynamisch begrip (Amalberti, 2001) en is niet iets wat een systeem ‘heeft’, maar wat een systeem ‘doet’ (Dekker, Hollnagel, Woods & Cook, 2008).
De keuze voor de benadering van het luchtruimintegratievraagstuk op basis van moderne veiligheidsliteratuur ligt voor de hand, omdat het moderne veiligheidsdenken beter aansluit bij de eigenschappen van complexe socio-technische systemen. In de rest van dit hoofdstuk volgt een analyse van theorieën die aansluiten bij de context waarin UAS gaan opereren (complexe socio-technische systemen). Om binnen de veelheid aan literatuur en stromingen binnen dit gedachtegoed toch enigszins structuur aan te brengen, is een onderverdeling aangebracht tussen structuurtheorieën, procestheorieën en theorieën die zich niet per se onder één van deze noemers laten brengen. Ik heb gekozen voor deze onderverdeling op basis van het concept ‘practical drift’ van Snook (2000, p. 182). Practical drift is ‘the slow, steady uncoupling of local practice from written procedure’ (p. 194). Met andere woorden, volgens Snook (2000) is het van belang te onderkennen dat er een bepaald verschil optreedt tussen hoe werkzaamheden en processen in de praktijk worden uitgevoerd en hoe ze voorgeschreven staan. Het concept practical drift baseert Snook (2000) op zijn onderzoek naar een luchtvaartongeval. Dit ongeval vond plaats door afstemmingsproblemen tussen verschillende organisaties die tezamen opereerden in één complex socio-technisch systeem (Snook, 2000). Juist daarom acht ik dit concept van belang en toepasbaar op het luchtruimintegratievraagstuk.
Het mechanisme practical drift en daarmee het ontstaan van ongevallen wordt door Snook (2000) verklaard door variabelen in de organisatie die met de structuur van en processen in de organisatie te maken hebben. Daarom kies ik er voor om binnen dit theoretische kader ook deze onderverdeling te maken. Om het luchtruimintegratievraagstuk zo holistisch mogelijk te benaderen maak ik gebruik van een derde categorie. Hieronder valt een tweetal andere theoretische concepten die niet onder structuur- of procestheorieën te scharen zijn.
2.3 Structuurtheorieën Normal Accident Theory Perrow (1984) betoogt in zijn boek Normal Accidents: living with high risk technologies dat er in de huidige wereld (socio-technische) systemen zijn die hoe dan ook onderhevig zijn aan het ontstaan van ongevallen. Perrow (1984) onderscheidt incidenten van ongevallen in die zin dat ongevallen van impact zijn op het systeem als geheel. Bij een ongeval komt volgens Perrow, met andere woorden, de continuïteit van de output van het systeem als geheel in het 25
geding. Perrow onderscheidt in systemen ‘parts’, ‘units’, ‘subsystems’ en ‘system’ (1984, p. 65), waarbij parts het laagste systeemniveau betreffen en het niveau system het gehele systeem. Of een systeem ‘gedoemd’ is ongevallen te produceren is volgens Perrow (1984) afhankelijk van twee structuurvariabelen, namelijk ‘interactions’ en ‘coupling’ (p. 62).
De interacties binnen het systeem hebben volgens Perrow (1984) betrekking op de manier waarop de verschillende systeemonderdelen met elkaar interacteren. Hij onderkent hierin twee uitersten, namelijk lineaire interacties en complexe interacties. Lineaire interacties zijn interacties die in een verwachte en bekende volgorde plaatsvinden, en die, zelfs wanneer een ongeplande interactie plaats vindt, voor de operators zichtbaar zijn. Een voorbeeld van een systeem waarin lineaire interacties optreden is een systeem dat producten aan de lopende band produceert, zoals een autofabriek, omdat de volgorde waarin de handelingen elkaar opvolgen inzichtelijk is. Complexe interacties zijn interacties die in onbekende, ongeplande en/of onverwachte volgorde plaatsvinden. Deze interacties zijn ook niet direct inzichtelijk voor operators. Een voorbeeld van een systeem dat gekenmerkt wordt door complexe interacties is een kerncentrale. Binnen dit systeem wordt door de operators nooit volledig bevat hoe de verschillende systeemonderdelen op elkaar ingrijpen (Perrow, 1984).
De tweede structuurvariabele die bepaalt of een systeem ‘gedoemd’ is ongevallen te produceren betreft de koppeling tussen de verschillende systeemdelen. Perrow (1984, p. 89) maakt hierin een onderscheid tussen ‘tight’ en ‘loose’ koppeling. De mate van koppeling wordt bepaald door de mate van wederzijdse afhankelijkheid tussen verschillende onderdelen van een socio-technisch systeem (Weick, 1976; Perrow, 1984; Snook, 2000). Strak gekoppelde systemen worden gekenmerkt door wederzijds afhankelijke processen. Een voorbeeld hiervan is een halffabricaat in een chemische fabriek. Mede door het ontwerp van strak gekoppelde systemen is het slechts mogelijk om volgens één vaste manier het systeem te door lopen. Strak gekoppelde systemen hebben zeer weinig speling; de hoeveelheden die benodigd zijn voor het productieproces zijn zeer precies vastgesteld en elke afwijking hiervan brengt consequenties met zich mee (Perrow, 1984). Los gekoppelde systemen zijn systemen waarbij veel ruimte en minder afhankelijkheid bestaat tussen de verschillende subsystemen. In een los gekoppeld systeem zijn vertragingen in het primaire proces mogelijk, zijn variaties in (productie)volgorde mogelijk, zijn variaties in (productie)methode mogelijk en hebben verspillingen weinig invloed op het functioneren van het hele systeem (Perrow, 1984, p. 9394). Een voorbeeld hiervan is een school. Hierin kan een les in het rooster gemakkelijk 26
worden verplaatst naar een ander tijdstip, dag of lokaal zonder dat er moet worden ingeleverd op de kwaliteit van het eindproduct (Perrow, 1984).
Figuur 2: Koppeling- en interactie-matrix (Perrow, 1984, p. 97).
Aan de hand van deze twee structuureigenschappen is een matrix met vier kwadranten op te stellen (figuur 2). Perrow (1984) beargumenteert op basis van empirisch bewijs (diverse ongevalsanalyses) dat de systemen in kwadrant twee (figuur 2) gedoemd zijn tot ongevallen en komt op basis daar van tot de conclusie dat ongevallen in systemen die gekenmerkt worden door complexe interacties en strakke koppeling ‘normaal’ zijn. Met andere woorden, ongevallen vloeien in deze systemen voort uit de eigenschappen die inherent zijn aan deze systemen: ‘because of the nature of the system itself; they are system accidents, and are inevitable, or “normal” for these systems’ (Perrow, 1984, p. 330). Daarom wordt deze theorie de Normal Accidents Theory (NAT) genoemd.
Hoe kan het dan zo zijn dat juist systemen die gekenmerkt worden door strakke koppelingen en complexe interacties onderhevig zijn aan het ontstaan van systeemongevallen? Volgens Perrow (1984) komt dit door de tegenstrijdige eisen die aan het management van dergelijke systemen worden gesteld. Wanneer een systeem wordt gekenmerkt door complexe interacties zou beslissingsbevoegdheid tot een laag niveau gedecentraliseerd moeten zijn. Dit omdat de operators op het laagste niveau dan het beste om kunnen gaan met lokale variatie. Een systeem dat gekenmerkt wordt door strakke koppelingen zou volgens Perrow (1984) echter 27
juist centraal aangestuurd moeten worden. Dit omdat alleen op het hoogste, centrale niveau een goede regie van de aan elkaar gerelateerde systeemonderdelen plaats kan vinden. Systemen gekenmerkt door strakke koppeling enerzijds en complexe interacties anderzijds moeten dus, volgens de theorie, tegelijkertijd centraal en decentraal aangestuurd worden. Dit is volgens Perrow (1984) een onoplosbare paradox die in het ergste geval resulteert in normal accidents.
Wat opvalt, is dat Perrow (1984) naast de eerder genoemde voorbeelden van een productielijn en een kerncentrale, ook de systemen ‘aircraft’ en ‘airways’ (p. 123) noemt. Dit is van belang voor het luchtruimintegratievraagstuk. Perrow (1984) betoogt hierbij dat door organisatorische en technologische ontwikkelingen, zoals uitbreiding van ATC en internationale regelgeving en verbeterde radar- en navigatietechnologie, de complexiteit en strakke koppeling in het luchtruim zijn afgenomen. Daarom plaatst hij airways rond het midden van de matrix (figuur 2). Met het toevoegen van een nieuw subsysteem (UAS) aan het luchtruimsysteem kan worden betoogd dat de interacties binnen het systeem wederom minder verwacht, gepland en bekend worden. Er worden immers extra actoren aan het luchtruim toegevoegd. Hierdoor kan theoretisch worden beargumenteerd dat het systeem van airways zich naar het tweede kwadrant (figuur 2) kan gaan verplaatsen, waarmee de kans op het ontstaan van een normal accident wordt vergroot.
Hoe nu om te gaan met de mogelijkheid dat met de integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart het luchtruimsysteem ook een ‘high-risk system’ (Perrow, 1984, p. 342) wordt? Perrow (1984) stelt voor om het catastrofaal potentieel van dergelijke systemen te analyseren en af te wegen welke alternatieve methodes bruikbaar en rendabel zijn. Het lijkt er op dat in Perrow’s matrix (figuur 2) met de positie in de matrix systemen eigenschappen worden toegedicht die als gegeven moeten worden beschouwd. Dit geeft de NAT een bepaalde mate van determinisme. Dit terwijl de structuur van het systeem weliswaar wel één en ander over het systeem zegt, maar het ook zeker van belang is een systeem meer procesmatig te benaderen. Inzichten uit de ‘High Reliability Theory’ (HRT) (Sagan, 1993, p. 13) kunnen hier mogelijk uitkomst bieden. Voorstanders van de HRT betogen dat het veilig opereren van complexe socio-technische systemen mogelijk is. De HRT richt zich hierbij vooral op de processen in het systeem. Voordat wordt ingegaan op de procestheorieën, wordt eerst nog een andere structuurtheorie besproken.
28
Organisatieflexibiliteit De tweede structuurtheorie wordt ontleend aan de bedrijfskunde. Volberda (1996) gaat in op de vitaliteit van organisaties in hyper-competitieve omgevingen. Traditioneel gezien ontwikkelden organisaties bepaalde kerncompetenties die moeilijk te evenaren waren en die volledig besloten lagen binnen de organisatie. Hierdoor ontstonden lange, stabiele periodes van competitie. Tegenwoordig worden concurrentie en competitie gekenmerkt door korte, hevige vlagen, afgewisseld door regelmatige onderbrekingen (D’Aveni, 1994). Dit vindt plaats in omgevingen die Volberda (1996, p. 359) ‘hypercompetitive’ noemt. In deze dynamische en competitieve omgevingen moeten organisaties over capaciteiten beschikken die het mogelijk maken zich snel en flexibel aan te passen aan veranderende omstandigheden. Leonard-Barton (1992) benadrukt dat kerncompetenties die voorheen tot succes leidden juist tot rigiditeit kunnen leiden wanneer ze worden toegepast in deze hyper-competitieve omgevingen. Dit komt omdat kerncompetenties ontleend worden aan diepgewortelde vaardigheden, leiderschapsstijlen en technologieën. Dergelijke organisaties zijn volgens Leonard-Barton (1992) meer rigide en kunnen hun structuur minder snel aanpassen.
Waarom zijn dergelijke constateringen van belang voor het integratievraagstuk? Het luchtruim, zeker met de nieuwe Luchtruimvisie (2012) en de mogelijke interactie van UAS met de bemande luchtvaart, is te beschouwen als een hyper-competitieve omgeving. Meerdere actoren proberen gebruik te maken van een heterogeen luchtruim en door dit gebruik hun belangen na te streven. Deze actoren streven mogelijk verschillende en conflicterende doelen na, waarbij zelfs de doelen van een actor intern met elkaar kunnen conflicteren.
Om in hyper-competitieve omgevingen mee te komen, moeten organisaties, zoals aangegeven, flexibel zijn. Te weinig flexibiliteit zorgt er voor dat kerncompetenties leiden tot rigiditeit en dat de organisatie vastroest. Te veel flexibiliteit kan er echter toe leiden dat de organisatie geen houvast kan vinden in de turbulente, hyper-competitieve omgeving. Dit is wat Volberda (1996, p. 360) ‘the Paradox of Duality’ noemt (figuur 3).
29
Figuur 3: Paradox of Duality (Volberda, 1996, p. 361).
De paradox of duality is de uitkomst van de interactie tussen twee organisatievariabelen, namelijk ‘managerial task’ en ‘organization design task’ (Volberda, 1996, p. 361). De management-variabele heeft betrekking op de mate waarin managers kunnen reageren op veranderingen in de hyper-competitieve omgeving. Deze variabele wordt beïnvloed door de variëteit aan middelen die managers ter beschikking staan om flexibel op te treden en door de snelheid waarmee deze middelen aangewend worden. De ontwerp-variabele heeft betrekking op de ontworpen structuur en controle van de organisatie.
De juiste mix van managerial task en organization design task bepaalt volgens Volberda (1996) de flexibiliteit van de organisatie als geheel. Dit is een holistische benadering die Volberda deelt met de moderne veiligheidstheorieën. Omdat binnen het systeem ‘geïntegreerd luchtruim’ nieuwe technologieën en producten (UAS) worden geïntroduceerd en toegepast en omdat met de nieuwe Luchtruimvisie (2012) de oude strategie van statische segregatie verlaten wordt, dient volgens Volberda (1996) dit systeem, of deze organisatie, te beschikken over een afdoende mate van strategische flexibiliteit. Volberda (1996) betoogt namelijk dat wanneer het ontmantelen van een oude strategie en het toepassen van nieuwe producten samenvallen, er sprake moet zijn van strategische flexibiliteit om op de juiste manier om te gaan met de paradox of duality. Omdat het luchtruim als één socio-technisch systeem beschouwd kan worden, kan dit socio-technische systeem, die ook de integratie van UAS voor 30
haar rekening neemt, in analytische zin ook als één organisatie beschouwd worden. Daarom is hier sprake van interne strategische flexibiliteit waarbij een grote variëteit aan middelen en een snelle implementatie van deze middelen deze interne strategische flexibiliteit mogelijk moeten maken (Volberda, 1996).
De organisatievorm die volgens Volberda (1996, p. 368) het beste aansluit bij strategische flexibiliteit is de ‘flexible form’. Deze flexibele organisaties worden gekenmerkt door een hoge mate van beheersbaarheid. Dergelijke organisaties zijn namelijk erg behoedzaam voor signalen uit de omgeving, waardoor ze zich snel aan kunnen passen. Flexibele organisaties beschikken dan ook over non-routine technologie, een organische structuur en een innovatieve cultuur (Volberda, 1996, p. 367). Het gebruik van non-routine technologie houdt in dat er niet constant gebruik gemaakt wordt van dezelfde technologie of van hetzelfde productieproces. Als voorbeeld van organische structuren noemt Volberda (1996) het ontstaan van self-organizing teams. Dit type structuren is sterk gedecentraliseerd en kent geen strakke hiërarchie. Een innovatieve cultuur tenslotte, is een cultuur die verschillend geuit kan worden. Dit houdt in dat er geen sprake is van één duidelijke organisatiecultuur met een eenduidige strekking. Daarnaast is er binnen innovatieve culturen sprake van delegerend leiderschap om informatie-uitwisseling te stimuleren (Volberda, 1996). De ‘ultieme’ flexible form wordt volgens de theorie gekenmerkt door (a)weinig officiële regels, (b)weinig socialisatie in de organisatie en (c)door een hoge tolerantie voor ambiguïteit in de externe omgeving (Volberda, 1996). Of dit ook geldt binnen de context van het luchtruimintegratievraagstuk valt nog te bezien.
De theorie van Volberda (1996) maakt inzichtelijk hoe organisaties ideaaltypisch zouden moeten acteren in hyper-competitieve omgevingen. De inzichten uit deze holistische benadering leiden er toe dat niet alleen de MLA over een afdoende mate van strategische flexibiliteit moet beschikken, maar dat dit ook geldt voor overige subsystemen binnen het luchtruimintegratievraagstuk. De flexible form blijkt volgens deze theorie de beste organisatievorm te zijn en stelt een aantal ontwerpprincipes op die daarbij van belang zijn. Deze ontwerpprincipes kunnen wellicht helpen bij het inrichten van het complexe sociotechnische systeem van het luchtruim. Zoals reeds bij de behandeling van de NAT is aangegeven, maar ook door het adaptieve vermogen van de flexible form, is het echter ook van belang procestheorieën mee te nemen in dit theoretisch kader.
31
2.4 Procestheorieën High Reliability Theory Organisaties die zich volgens de principes van de HRT organiseren worden ‘High Reliability Organizations’ (HROs) (Weick, Sutcliffe & Obstfeld, 1999, p. 31) genoemd. HROs worden gedefinieerd als complexe socio-technische systemen die continu onder druk moeten presteren maar desondanks minder ongevallen produceren dan men zou mogen verwachten (Weick & Sutcliffe, 2007). De cognitieve infrastructuur van een systeem bepaalt op welke manier de processen van de organisatie verweven zijn binnen de cognitieve capaciteiten van het systeem (Weick et al., 1999). Juist de cognitieve infrastructuur die de HRT ‘voorschrijft’ zou er voor zorgen dat een organisatie adaptief kan leren en betrouwbaar kan produceren (waarmee in deze theorie veilig wordt bedoeld) (Weick et al., 1999). De HRT is daarmee van belang voor het veilig organiseren van UAS-luchtruimintegratie. Bovendien is een groot deel van de HRT gebaseerd op analyses van het opereren van aircraft carriers en van het gebruik van het luchtruim op en rond deze schepen. Ook door dit nauwe raakvlak met de praktijk van UAS acht ik de HRT relevant, van belang en toepasbaar.
Het eerder beschreven vermogen tot adaptief leren en daarmee betrouwbaar produceren komt volgens Weick en Sutcliffe (2007) doordat HROs hun opereren primair baseren op vijf principes, namelijk ‘gericht op verstoringen’, ‘weerzin tot simplificaties’, ‘gevoeligheid voor operaties’, ‘toewijding aan veerkracht’ en ‘eerbied voor expertise’. De eerste drie principes worden gebruikt om te anticiperen op verstoringen in het systeem. Daarom worden deze drie principes anticipatie-principes genoemd. Het vierde en vijfde principe hebben betrekking op het inperken van de gevolgen wanneer er zich eenmaal een verstoring heeft voorgedaan. Deze vijf vormen gezamenlijk de cognitieve infrastructuur van het systeem welke het volgens de HRT mogelijk maakt om opmerkzaam te organiseren (Weick & Sutcliffe, 2007).
Het eerste principe stelt dat een organisatie te allen tijde ‘gericht dient te zijn op verstoringen’. De operators in een systeem moeten zogezegd actief op zoek gaan naar ‘weeffoutjes’ in het systeem. Deze houding is niet vanzelfsprekend. Mensen zijn immers veelal gevoelig voor hints die hun vermoedens bevestigen (‘het systeem opereert veilig’), in plaats van deze te ontkrachten. Door continu gevoelig te zijn voor verstoringen in het systeem, waken operators er voor deze verstoringen, hoe klein ook, te accepteren. Hiermee wordt het systeem in beginsel meer betrouwbaar (Weick & Sutcliffe, 2007). Groepsdruk en – 32
denken kunnen hier zowel negatief als positief aan bijdragen. Zo kunnen in een groep de meningen van kritische personen door groepsdruk geneutraliseerd worden. Dit kan er toe leiden dat de organisatie als geheel minder gericht is op verstoringen. Tegelijkertijd kan het werken in een groep er voor zorgen dat de ‘tunnelvisie’ van een enkel individu wordt afgezwakt (De Bruine, Noordhoek & Tjon Tam Pau, 2010).
Als tweede stellen Weick en Sutcliffe (2007) dat een HRO een bepaalde ‘weerzin tot simplificaties’ zou moeten hebben. Dit leidt uitdrukkelijk tot een paradox: het gebruik van simplificaties zorgt ervoor dat er stereotypering en uitvlakking van details plaats vindt. Het eerste principe liet zien dat juist gevoeligheid voor kleine verstoringen (detailveranderingen) van belang zijn. Tegelijkertijd zorgen simplificaties, zoals het categoriseren van bedrijfsprocessen, er ook voor dat we de wereld om ons heen als geheel beter kunnen begrijpen. Een mogelijke oplossing hiervoor zien Weick en Sutcliffe (2007) in het gebruik van teams bestaande uit mensen met uiteenlopende expertises. Hierdoor kunnen zaken als labels en categorieën gebruikt blijven worden zonder (kritieke) details uit te vlakken.
Het derde principe dat HROs gebruiken om tot hun kenmerkende mate van veiligheid te komen behelst het continu behouden van ‘gevoeligheid voor operaties’. Gevoeligheid voor operaties is ‘about seeing what we are actually doing regardless of what we were supposed to do based on intentions, designs, and plans’ (Weick & Sutcliffe, 2007, p. 59). Door gevoelig te blijven voor de finesses van operaties en de uitkomsten daarvan ontstaat weerzin tot simplificeren en blijven operators in het complexe socio-technische systeem gericht op verstoringen.
Als vierde principe noemen Weick en Sutcliffe (2007) ‘toewijding aan veerkracht’. Veerkracht treedt op wanneer een systeem door kan gaan met produceren ondanks het optreden van verstoringen in één of een aantal systeemonderdelen, of hier snel van weet te herstellen. ‘Veerkracht’ is hiermee een beheersingsmechanisme van het systeem omdat in zekere zin met de mate van veerkracht de bandbreedte van veilig opereren wordt bepaald (Weick & Sutcliffe, 2007). De HRT noemt drie componenten van veerkracht, namelijk absorptie, herstel en lerend vermogen. Uit eerdere absorptie- en herstelprocessen worden lessen getrokken over de veerkracht en de marges van het systeem en daarmee over de beheersbaarheid en dus het in control zijn van de organisatie (Weick & Sutcliffe, 2007).
33
Het vijfde en laatste principe dat Weick en Sutcliffe (2007) aandragen stelt dat het van belang is dat in complexe socio-technische systemen een functionele ‘eerbied voor expertise’ aanwezig is. Onder normale omstandigheden zal veelal de geldende hiërarchie heersen, vaak gekoppeld aan een bepaalde mate van beslissingsbevoegdheid. Juist tijdens het optreden van een verstoring, zo wordt beweerd in de HRT, beschikken de hiërarchisch hogere lagen van een organisatie niet over het juiste inzicht in het opereren van het systeem. Juist de mensen op de werkvloer en zij die de verstoring als eerste opmerken, zo redeneert de HRT verder, kunnen de gevolgen van deze verstoring het beste inperken. Expertise is echter zelden vertegenwoordigd in één enkel individu. Daarom is het volgens de HRT van belang om kennis te bundelen en die ‘heedful’ (Weick & Roberts, 1993, p. 361), oftewel constructiefkritisch naar elkaar, met elkaar te laten interacteren. Expertise kenmerkt zich tenslotte door een verzameling van gerelateerde kennis, ervaringen, theoretische kennis en vaardigheden. Weick en Roberts (1993, p. 361) pleiten dan ook bij de inzet van expertise voor iets dat zij ‘heedful interrelating’ noemen: een collectief gedachtegoed en een interactiepatroon waarbij een behoedzame, ‘voorzichtige’ interactie plaats vindt tussen de informatie verwerkende onderdelen van het systeem. Hierdoor ontstaat elke keer op een bepaalde plaats een unieke situationele expertise (Weick & Roberts, 1993). ‘Eerbied’ voor deze expertise is precies waar Weick en Sutcliffe (2007) op doelen met het laatste principe.
Het gebruik van deze vijf principes leidt volgens aanhangers van de HRT tot een bepaalde mate van mindfulness of opmerkzaamheid die de betrouwbaarheid (en daarmee de veiligheid) verhoogt (figuur 4). Opmerkzaam organiseren vindt plaats om ambiguïteit weg te nemen (Kramer, 2004) en ‘to narrow the range of possibilities, to reduce the number of “might occurs”’ (Weick, 1979, p. 6). Het toepassen van deze vijf principes alleen biedt echter geen roadmap to safety. Wanneer er geen ongevallen plaats vinden, hoe kan een HRO dan hard maken dat dit juist komt door het toepassen van de vijf principes? Als een HRO toch te maken krijgt met een ongeval zullen aanhangers van de HRT stellen dat de organisatie niet mindful genoeg was, en dat de vijf principes niet op de juiste manier werden toegepast. Aanhangers of tegenstanders van de HRT kunnen de uitkomsten van een socio-technisch systeem dus rationaliseren (Shrivastava, Sonpar & Pazzaglia, 2009) en raken hierdoor verstrikt in een cirkelredenatie. Daarnaast kan het continu op dezelfde wijze toepassen van de vijf principes leiden tot rigiditeit, uit de theorie van organisatieflexibiliteit kwam al naar voren dat dit onwenselijk is om de benodigde strategische flexibiliteit te bereiken (Volberda, 1996).
34
Figuur 4: De vijf principes leiden tot opmerkzaam organiseren en tot betrouwbaarheid (thehealthcarelearningorganization.blogspot.nl, 2012).
Een ander centraal begrip in de HRT is ‘sensemaking’ (Weick, 1995, p. 4). Letterlijk vertaald is dit het betekenis verlenen aan ‘iets’, in dit geval aan de stimuli die worden waargenomen tijdens opmerkzaam organiseren. Het verlenen van betekenis aan stimuli tijdens opmerkzaam organiseren is van belang omdat dit bijdraagt aan het volgen van de vijf principes. Zo is een organisatie beter in staat gevoelig te zijn voor operaties indien er op juiste wijze betekenis verleend kan worden aan stimuli die iets zeggen over deze operaties. Het sensemaking-proces is volgens de HRT dan ook de ruggengraat van de cognitieve infrastructuur van een systeem, die moet leiden tot opmerkzaam organiseren. Het is een actief proces, waarbij continu interactie tussen de wereld en het geheugen van de waarnemer plaats vindt.
Het sensemaking-proces vindt plaats om hypotheses over de werkelijkheid te onttrekken aan de werkelijkheid. Dit gebeurt op basis van ambigue en onzekere informatie over die werkelijkheid (figuur 5). Centraal in het model staat de eerder uitgelegde constructiefkritische houding ten opzichte van waarnemingen.
Figuur 5: Sensemaking (Kramer, 2004, p. 82)
Het proces van sensemaking ‘treedt in werking’ bij een verandering in de omgeving, in dit geval het socio-technische systeem. In de enactment-fase vindt een bepaalde handeling plaats. De waarnemer verricht een handeling die informatie oplevert omtrent de verandering die zojuist heeft plaatsgevonden. Tijdens de selectiefase structureert de waarnemer de zojuist waargenomen verandering. Op basis van de selectie stelt hij de hypotheses op over wat er 35
gaande is in de wereld om hem heen. Deze hypotheses worden opgeslagen in het geheugen (retention). Deze herinneringen kunnen een positieve (+) invloed hebben op volgende handelings- en selectiefases, bijvoorbeeld omdat een soortgelijke verandering eerder is meegemaakt. Ze kunnen echter ook een negatieve (-) invloed hebben, omdat er door zeer op elkaar lijkende veranderingen simplificaties op kunnen treden (zie ook het tweede principe van de HRT) (Weick, 1979).
Inzicht in de beperkingen en mogelijkheden van dit proces (eerdere gevormde en opgeslagen hypotheses kunnen voor- en nadelen hebben omdat ze door de retention-fase het handelen en selecteren kunnen beïnvloeden, constructief-kritische houding staat centraal) zorgen ervoor dat organisaties de vijf principes van de HRT op een meer juiste manier toe kunnen passen. Hiermee worden opmerkzaamheid en betrouwbaarheid in de processen tijdens het opereren van het systeem bereikt. Ook voor de MLA is dit van belang. Door gebruik te maken van de principes en de onderliggende cognitieve infrastructuur die de HRT biedt, kan de MLA immers het vermogen ontwikkelen onverwachte gebeurtenissen te ontdekken en te managen. Dit leidt tot meer betrouwbare en maatschappelijk wenselijke uitkomsten van het integreren van UAS.
Resilience Engineering De tweede en laatste procestheorie die deel uitmaakt van dit theoretisch kader is het nog vrij nieuwe concept ‘Resilience Engineering’ (Dekker et al, 2008, p. 4). Net als bij de HRT gaat het hierbij om het omgaan met en het managen van het onverwachte. Resilience Engineering richt zich daarbij vooral op het door de HRT ‘voorgeschreven’ principe van ‘toewijding aan veerkracht’. Omdat ‘veerkracht’ een bepaalde dynamiek impliceert schaar ik ook dit theoretisch concept onder de procestheorieën.
Ook Resilience Engineering neemt afstand van de klassieke veiligheidsopvattingen. Resilience Engineering ziet fouten namelijk niet als het falen of niet functioneren van een of meerdere systeemonderdelen, maar als gevolg van het noodzakelijk aanpassen van het systeem aan een complexe realiteit (Dekker et al., 2008). Resilience Engineering is het structureel ‘inbouwen’ van veerkrachtige capaciteit (zie het vierde principe van de HRT) in systemen (Woods, 2006). De nadruk ligt hierbij steeds meer op het opvangen van veranderingen die buiten de origineel ontworpen prestatieparameters van het systeem liggen (Woods, 2006). 36
Ik acht het concept Resilience Engineering van belang voor dit onderzoek omdat het concept zich richt op opvangen van verstoringen buiten de ontwerpprincipes van systemen. Deze verstoringen vereisen een snelle verandering in processen, strategieën en coördinatiemechanismen (Woods, 2006). Deze strekking sluit aan bij de vereisten die voortvloeien uit het onbekende en iteratieve karakter van de luchtruimintegratie (Van Klinken et al., 2012) en bij de adaptieve structuur voorgeschreven door Volberda (1996) en kan mogelijk bijdragen aan een deel van de oplossing van het luchtruimintegratievraagstuk.
De mate van veerkracht kan op een aantal manieren uitgedrukt worden, zoals de beschikbare ‘buffercapaciteit’ binnen de ‘performance envelope’ (Woods, 2006, p.22) , de balans tussen organisatorische flexibiliteit en rigiditeit (zie ook de structuurtheorie over organisatieflexibiliteit), de huidige plaats binnen de grenswaarden of de tolerantie voor het bereiken van grenswaarden (Woods, 2006; Dekker et al., 2008).
Ieder systeem heeft een zogenaamde performance envelope. Deze geeft de grenzen aan voor het veilig opereren van het systeem. Woods (2006) betoogt dat een systeem veerkrachtig kan worden door nauwkeurig de grenswaarden hiervan te monitoren en deze grenswaarden waar mogelijk aan te passen wanneer blijkt dat het systeem zich buiten de performance envelope dreigt te begeven. Hiervoor is het volgens Woods (2006) noodzakelijk dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe het systeem de eigen veiligheid creëert en wat de huidige positie van het systeem binnen de performance envelope is. Deze positie zegt volgens de aanhangers van het resilience-concept iets over de mate van veerkracht, en daarmee over de veiligheid, van het systeem. Het kritisch bekijken van beslissingsprocessen op alle niveaus van het systeem kan hier aan bijdragen, omdat die de bewegingen binnen de performance envelope induceren. Tot zover het behouden van een veerkrachtig systeem.
Het ontwikkelen van indicatoren van resilience kan bijdragen aan het ontwerpen van een veerkrachtig systeem. Tegelijkertijd is het nodig dat factoren die de veerkracht van de organisatie ondermijnen geïdentificeerd worden. Woods (2006) geeft hierbij het belang aan van het onderkennen van de eerder genoemde conflicterende doelen. In het geval van UASintegratie valt hierbij te denken aan de commerciële belangen van luchtvaartmaatschappijen en operationele behoeftes van Defensie. Veerkrachtige systemen onderscheiden zich van nietveerkrachtige systemen doordat deze systemen de trade-offs van de verschillende
37
conflicterende doelen steeds inzichtelijk maken. Hieruit blijkt telkens weer dat de positionering in de performance envelope van belang is voor de keuze van de interventie.
Een andere factor die het ontwerpen van veerkracht in een systeem kan beïnvloeden is de cultuur binnen het systeem. Woods (2006) en Dekker et al. (2008) betogen dat een cultuur waarin schuld en verantwoordelijkheid een belangrijke rol spelen het juist balanceren tussen conflicterende doelen kan belemmeren. Dit komt volgens Woods (2006) doordat bij het nastreven van een dergelijke cultuur een operator persoonlijk betrokken (bijvoorbeeld financieel of juridisch) kan worden bij het balanceren tussen conflicterende doelen.
Het toepassen van de inzichten uit Resilience Engineering zal ultiem tot de volgende drie organisatie-eigenschappen leiden (Dekker et al., 2008): 1. Veerkrachtige organisaties zijn in staat in organisatorische risico’s in kaart te brengen en de positie in de performance envelope te bepalen. 2. Veerkrachtige organisaties beschikken over voldoende middelen en een dusdanige autoriteit dat bij het optreden van conflicterende doelen er niet op veiligheid ingeleverd zal worden. 3. Veerkrachtige organisaties beschikken over middelen om te investeren in het verbeteren van de positie binnen de performance envelope. Een veerkrachtig systeem is hiermee in staat om het eigen functioneren voor, tijdens en na veranderingen en verstoringen en met de blik op komende stresssituaties te behouden (Dekker et al., 2008).
Het is voor de MLA van belang om de veerkracht in het luchtruimintegratievraagstuk structureel te bewaken. Als borger van de veiligheid is de MLA namens de Minister van Defensie verantwoordelijk voor de veiligheid van de militaire luchtvaart. Door interacties met de bestaande, bemande luchtvaart en de betrokkenheid van veel stakeholders neemt het belang van deze veerkracht voor de gehele maatschappij alleen maar toe, omdat door deze interacties de kans ontstaat dat het systeem ongemerkt de grenswaarden van de performance envelope bereikt.
38
2.5 Overige theorieën en concepten Organizational Learning Levit en March (1988) definiëren een lerende organisatie als een organisatie die lessen uit de geschiedenis van de organisatie om weet te zetten in routines die het gedrag voor toekomstig handelen kunnen reguleren. Dit proces wordt ‘organizational learning’ (p. 320) genoemd. Deze definitie is gebaseerd op een drietal observaties (Levit & March, 1988): 1. Gedrag in organisaties is gebaseerd op routines. Dit betekent dat een afweging tussen gedragspatronen gemaakt wordt op basis van gepastheid of legitimiteit van een handeling in plaats van op situationele logica. 2. Routines in organisaties zijn gebaseerd op eerdere ervaringen. Routines zijn hiermee meer gebaseerd op interpretaties van het verleden dan op anticipaties op de toekomst. 3. Organisaties zijn gericht op het behalen van hun doelen.
Er zijn een aantal redenen waarom ik inzichten uit deze theorie van belang acht. Deze inzichten kunnen richting geven aan het lerend vermogen van een organisatie. Allereerst moeten volgens een meer moderne veiligheidsbenadering organisaties continu op zoek gaan naar hun eigen zwakheden en kwetsbaarheden om een bepaald veiligheidsniveau te behalen (Woods et al., 2010). Deze ‘zoektocht’ impliceert een bepaalde ontwikkeling. Om de resultaten van deze ‘zoektocht’ te interneren, moet de organisatie zich deze resultaten eigen maken. Dit is een lerend proces.
Ten tweede bleek uit de theorie van organisatieflexibiliteit dat de flexible form de beste organisatiestructuur is om te opereren in omgevingen zoals het complexe socio-technische systeem ‘luchtruim’. Eén van de eigenschappen van de flexible form is dat deze zich snel aan kan passen aan een veranderende omgeving. Ook hiervoor dient de organisatie over lerend vermogen te beschikken.
Ten slotte impliceren ook de beschreven procestheorieën een bepaalde mate van dynamisch aanpassingsvermogen. De HRT laat zien dat organiseren juist plaats vindt door de ambiguïteit in de omgeving weg te nemen en dat adaptief leren hierbij een belangrijke plaats inneemt. De fases van het sensemaking-proces betogen dat dit plaats vindt door een continu en wederzijds beïnvloedend proces van verandering, handeling, selectie en herinnering. Omdat deze adaptie plaats vindt op basis van het betekenis geven aan een verandering (oftewel: lessen uit de zeer 39
recente geschiedenis) is het sensemaking-proces volgens de definitie van Levit en March (1988) een leerproces.
March (1991) maakt bij organizational learning een onderscheid tussen ‘exploration’ en ‘exploitation’ (p. 72). Exploration heeft betrekking op het gebruiken van nieuwe data over gedragsalternatieven en het verleden van de organisatie. Op basis hiervan worden nieuwe routines voor de toekomst opgesteld. Exploitation gaat over het gebruik van bestaande informatie en het gebruik en aanpassen van bestaande routines. (Nieuwe) medewerkers en het bestaande organisatiemodel passen zich beiden geleidelijk aan. Organisaties balanceren continu tussen deze twee uitersten (March, 1991).
Organisaties die vooral exploitation toe passen presteren volgens March (1991) beter en leveren een meer betrouwbare output dan organisaties die hoger scoren op exploration. Organisaties die zich vooral onderscheiden op het gebied van exploration behalen volgens March (1991) echter een betere positie ten opzichte van hun concurrenten.
Het woord ‘routines’ lijkt in eerste instantie niet helemaal op zijn plaats binnen een theoretisch kader wat grotendeels gebaseerd is op moderne (adaptieve) veiligheidstheorieën, omdat routines een bepaalde vaste volgorde van systeemhandelingen impliceren. Dit staat in contrast met het adaptieve vermogen dat de theorie van organisatieflexibiliteit voorschrijft en met de vijf principes en het sensemaking-proces van de HRT. Wellicht is het toch goed een tegengeluid te laten horen, en ook vanuit een holistische benadering biedt deze theorie inzichten die van belang kunnen zijn voor het veilig organiseren van luchtruimintegratie.
Om deze inzichten aan het licht te brengen dient de volgende vraag gesteld te worden: wat is van belang voor het luchtruimintegratievraagstuk, exploitation of exploration? Op het eerste gezicht lijkt het voor de MLA het beste te streven naar een lerend proces van exploitation. De output wordt hiermee betrouwbaar. Dit is enorm van belang voor het complexe sociotechnische systeem ‘luchtruim’, omdat ‘veiligheid’ een constante en in die zin betrouwbare uitkomst dient te zijn. Daarbij komt dat de ‘nadelen’ van exploration voor de MLA niet gelden. Door het bij elkaar brengen en ‘verzoenen’ van de verschillende stakeholders (een rol van de MLA in het integratieproces conform Van Klinken et al., 2012) is er namelijk minder, of idealiter helemaal geen, sprake van concurrentie. Het beeld dat exploitation de voorkeur verdient dient echter genuanceerd te worden. 40
De theorie van organizational learning heeft namelijk betrekking op bestaande organisaties met een bestaande geschiedenis waar op terug te vallen is. Integratie van UAS met de bemande luchtvaart in het Nederlandse luchtruim is echter niet eerder georganiseerd en heeft daarom ook geen organisatiegeschiedenis om op terug te vallen. Wanneer de MLA zich zou richten op exploitation, zal zij mogelijk de veiligheid proberen te waarborgen op dezelfde manier zo als dat nu gebeurt in de bemande luchtvaart: door het berekenen van mechanistische faalkansen. De nadelen hiervan zijn al eerder geschetst. De MLA moet zich dus vooral richten op het gebruik van nieuwe data. In overleg met stakeholders kan dit omgezet worden in zinvolle informatie. Op basis hiervan kan de MLA routines voor de toekomst vastleggen. Om het adaptieve vermogen te waarborgen dient de mogelijkheid te bestaan deze routines continu te evalueren. Zo kunnen nieuwe routines op basis van bestaande data ontstaan en kunnen bestaande routines worden aangepast op basis van nieuwe data. Hiermee leert de organisatie door exploration.
Veiligheid als constructie in de sociale context Rasmussen (1997) schetst in een (weliswaar wat verouderd maar nog steeds actueel) artikel een probleem in het modelleren van veiligheid en risicomanagement. Zo geeft hij aan dat het gerenommeerde systeemdenken een aantal minpunten kent. Bij het analyseren van een systeem bijvoorbeeld, wordt het systeem vaak opgedeeld in een aantal hiërarchische lagen en grenzen die in werkelijkheid veel minder tastbaar zijn. Daarnaast zouden deze hiërarchische lagen het aanpassen aan veranderingen vertragen. Regelgeving loopt daarom vaak ver achter op de (al dan niet technologische) realiteit van de werkvloer (Rasmussen, 1997).
Rasmussen (1997) betoogt dat, om veiligheid op de juiste manier te modelleren, het tegengaan van afzonderlijke afwijkingen zonder daarbij het geheel te betrekken niet de juiste manier is. In plaats daarvan is het van belang de grenzen van veilig opereren in kaart te brengen, de marges hiervan proberen uit te bouwen en de bewustwording van deze grenzen te vergroten. Om dit te bereiken is een synthese van vele theorieën nodig die elkaar aanvullen. Dit betekent dat ook buiten de grenzen van de bekende paradigma’s gekeken moet worden; think out of the box. Rasmussen (1997) stelt dan ook een multidisciplinaire aanpak voor om het falen van complexe socio-technische systemen te kunnen onderzoeken.
Het laatste theoretische concept dat ik wil bespreken heeft dan ook geen betrekking op de structuur of processen van een organisatie, maar op de manier waarop de leden van de 41
organisatie de mate van veiligheid met elkaar afstemmen als uitkomst van een sociaal onderhandelingsproces. In deze benadering wordt veiligheid gezien als gesitueerd, onderhandeld, gegenereerd en geworteld in de historische, socio-materiële en culturele context waarbinnen interacties in het systeem plaatsvinden (Gergen, 1999). Dit betekent dat opvattingen over veiligheid object van onderzoek worden voor sociologen, juristen, geschiedkundigen, ergonomen en psychologen (Turner & Gray, 2009). Met deze benadering wordt invulling gegeven aan de door Rasmussen (1997) voorgestelde synthese van theoretische invalshoeken en op een meer holistische wijze onderzoek uitgevoerd.
Barton en Sutcliffe (2009) bieden aanvullende inzichten waaruit blijkt dat veiligheid sociaal afgestemd kan worden. Eerder bleek dat om opnieuw richting te geven aan de organisatie, de organisatie moet kunnen reageren op en zich aan moet kunnen passen aan een veranderende omgeving. Organisaties bestaan echter uit individuen en door allerlei factoren (psychologisch en contextueel) worden individuen belemmerd de organisatie een andere richting te geven. Om deze belemmering te overwinnen is meer nodig dan een goede structuur en de juiste processen, juist omdat organiseren een sociaal proces is (Barton & Sutcliffe, 2009).
Om de organisatie deze barrières te laten overwinnen en hiermee de organisatie de mogelijkheid te bieden de juiste richting in te slaan, moeten de organisatieleden op een bepaalde manier onderbroken worden in hun vaste manier van handelen. Hierdoor worden de organisatieleden aangemoedigd met elkaar nieuwe betekenis aan de situatie te geven (sensemaking). Dit concept wordt dus ontleend aan de HRT, alleen bij dit specifieke concept gaat het juist om de sociale aspecten en het collectieve sensemaking. Omdat Rasmussen (1997) een multidisciplinaire aanpak voorstelt acht ik het van belang dit concept apart uit te werken.
Figuur 6: Model van Barton & Sutcliffe (2009, p. 134).
42
Volgens Barton en Sutcliffe (2009) heeft het onderbreken van de operators in hun werkzaamheden tot doel dat de organisatieleden opnieuw betekenis verlenen aan de omgeving, hierdoor wordt het mogelijk opnieuw richting te geven aan de organisatie (figuur 6). Van belang hierbij is dat mensen hun bezorgdheid om situaties uit spreken in een proces van heedful interrelating. Deze bezorgdheid ontstaat indien de individuele hypotheses uit het sensemaking-proces niet aansluiten bij de verwachtingen van een individu of meerdere organisatieleden. Om deze bezorgdheid te uiten dienen organisatieleden sceptisch te zijn jegens expertise (Barton & Sutcliffe, 2009). Heedful interrelating is dus benodigd om de juiste situationele expertise te bereiken en om contraproductieve handelingswijzen te onderbreken. Organisatieleden dienen dan ook te worden aangemoedigd hun twijfels over situaties uit te spreken.
Een tweede manier waarop in systeemhandelingen geïntervenieerd kan worden is het actief op zoek gaan naar, of het innemen van, andere, ongelijke perspectieven (Barton & Sutcliffe, 2009). Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd door het stimuleren van een discussie tussen organisatieleden. Kennis kan zo worden gecombineerd en zorgen voor nieuwe hypotheses over de werkelijkheid. Organisatieleden worden het best aangemoedigd om met een ander perspectief naar de situatie te kijken wanneer ze situaties met een bepaalde ‘nederigheid’ en onzekerheid betreden. Dit is dezelfde constructief-kritische houding als de HRT impliceert. Door een dergelijke houding wordt elke situatie als unieke situatie benaderd om te voorkomen dat er onjuiste hypotheses over de situatie worden gevormd. Wanneer een dergelijke houding niet wordt aangenomen, baseren organisatieleden hun hypotheses op eerdere ervaringen en staan daarom minder open voor andere, ongelijke perspectieven. Juist door het combineren van verschillende perspectieven wordt, zo is de idee, het beste richting gegeven aan de organisatie (Barton & Sutcliffe, 2009).
Op basis van empirisch onderzoek betogen Barton en Sutcliffe (2009) dat er twee factoren zijn die het bovenstaande sociale proces van opnieuw richting geven aan de organisatie kunnen belemmeren. De eerste factor betreft institutionele krachten zoals normen, richtlijnen, regelgeving en economische doelen. De tweede factor betreft de individuele belangen van de afzonderlijke organisatieleden. Voorbeelden hiervan zijn carrière ambities, economische voordelen en zelfverwerkelijking. Deze twee factoren beïnvloeden immers de eerder genoemde local rationality van organisatieleden. Hieruit kunnen conflicterende doelen tussen de organisatie en organisatieleden, organisatieleden onderling en binnen één organisatielid 43
optreden. Hierdoor kunnen deze twee factoren het uiten van bezorgdheid, het actief zoeken naar andere perspectieven en het opnieuw richting geven aan de organisatie afremmen.
Ik acht ook dit concept van belang omdat het toepassen van dit concept past bij de door Rasmussen (1997) voorgestelde multidisciplinaire aanpak. Ten tweede maakt dit concept inzichtelijk hoe organisaties zich aan kunnen passen en hoe organisatieleden een nieuwe richting kunnen geven aan de organisatie. Door het iteratieve karakter van het luchtruimintegratievraagstuk is dit concept dan ook van belang. Daarnaast maakt het inzichtelijk welke krachten het aanpassingsvermogen van een organisatie kunnen inperken. Het management van de organisatie en/of de ontwerpers van het socio-technische systeem kunnen door deze inzichten in een vroeg stadium gebruik maken van de voordelen van deze mechanismes en proberen de effecten van de twee beperkende krachten te mitigeren.
2.6 Theoretische synthese Uit de veelheid aan hierboven beschreven theorieën komen een aantal structuur- en procesprincipes en principes die niet specifiek met de structuur of processen van een organisatie te maken hebben. Deze principes hebben gemeen dat ze allemaal ‘iets’ zeggen over het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen (figuur 7). De figuur is ingedeeld op volgorde van de behandelde theorieën; de bovenste rij heeft betrekking op de NAT, de tweede rij op organisatieflexibiliteit, enzovoorts. De tweede kolom van links geeft aan wat de betreffende theorie probeert te bereiken of wat de key issue van de theorie is (lichtblauw), verder naar rechts wordt steeds verder gespecificeerd op welke manier(en) dit volgens de theorie bereikt kan worden. De figuur is gebaseerd op de vorige drie paragrafen.
Figuur 7: Veilig organiseren van complexe socio-technische systemen op basis van een moderne en holistische veiligheidsbenadering.
44
Van al deze principes komen er een aantal terug binnen een groot deel van de theorieën. Om deze combinatie van zes theorieën verder the synthetiseren kies ik er voor vier concepten (indirect) uit te lichten. Volgens de combinatie van deze moderne en holistische veiligheidsen managementtheorieën is het namelijk mogelijk complexe socio-technische systemen veilig te organiseren door rekening te houden met de paradox van centrale en decentrale aansturing, door het uitwisselen van informatie, door het in kaart brengen van en rekening houden met de local rationality van de stakeholders en door heedful interrelating. De keuze is juist op deze vier concepten gevallen omdat bijna alle theorieën meer of minder expliciet deze vier concepten aanbevelen. Dit wordt hieronder toegelicht. Vervolgens eindigt dit theoretisch kader met een korte uiteenzetting over hoe deze vier concepten op elkaar ingrijpen.
Centraal en decentraal aansturen Met het integreren van UAS met de bemande luchtvaart is het mogelijk dat het systeem airways zich weer in het gevaarlijke (tweede) kwadrant van de NAT-matrix gaat bevinden (figuur 2). Dit komt omdat de kans aanwezig is dat door het integratieproces interacties complexer en koppelingen strakker worden, waardoor een paradox ontstaat voor de aansturing van het systeem. Er dient volgens Perrow (1984) in deze gevallen namelijk tegelijkertijd centraal (door strakke koppeling) en decentraal (door complexe interacties) aangestuurd te worden. Op basis van de andere theorieën betoog ik dat er bij het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen decentraal aangestuurd dient te worden wanneer dit mogelijk is en centraal wanneer dit noodzakelijk is.
Decentrale aansturing is volgens de NAT mogelijk wanneer koppelingen losser worden door organisatorische en technologische ontwikkelingen. Om tot voldoende interne strategische flexibiliteit te komen dient er volgens Volberda (1996) sprake te zijn van delegerend leiderschap. Ook dit impliceert dat er sprake moet zijn van tenminste gedeeltelijk decentrale aansturing. De vijf principes van de HRT, vervolgens, laten zien dat er voldoende beslissingsbevoegdheid op het operationele niveau van een organisatie moet zijn, juist om snel in te grijpen bij verstoringen en zo betrouwbaar te kunnen blijven produceren. Ook de theorie van Resilience Engineering schrijft een bepaalde mate van decentralisatie voor. Om binnen lerende organisaties voldoende exploration te waarborgen moet nieuwe data verkend kunnen worden, ten einde dit om te zetten in bruikbare informatie. Ook hiervoor dient aansturing in een bepaalde mate gedecentraliseerd te zijn, omdat op decentraal niveau het best beoordeeld kan worden welke data nuttig kan zijn voor het lerend vermogen van de 45
organisatie. Bij het benaderen van veiligheid als constructie in de sociale context, ten slotte, is het eveneens van belang dat er in een bepaalde mate sprake is van decentrale aansturing omdat dit organisatieleden aanmoedigt hun ‘bezorgdheid’ omtrent de situatie uit te spreken en hun perspectief op de situatie te wijzigen.
Ondanks dat alle theorieën een meer of mindere mate van decentralisatie aanmoedigen, dient er soms ook sprake te zijn van centralisatie. Zo heeft vooronderzoek (Van Klinken et al., 2012) uitgewezen dat binnen de luchtruimintegratiecasus de MLA het voortouw dient te nemen in het integratieproces en controller van de verandering moet zijn. Dit betekent niet dat de MLA als een dictator eenzijdig ‘naar beneden’ centraal aan moet gaan sturen, maar een bepaalde mate van centrale aansturing zal hoe dan ook nodig zijn om de mogelijk strak gekoppelde subsystemen aan te kunnen sturen. Dit zal zeker in het begin van het integratieproces het geval zijn wanneer er nog relatief weinig organisatorische en technologische ontwikkelingen te verwachten zijn die koppelingen losser maken. Daarnaast is gecentraliseerde aansturing vaak ook gewoon een fact of life, zoals centraal opgelegde wet- en regelgeving en beleidsbrieven. Een voorbeeld hiervan is de recente Luchtruimvisie (2012).
Uitwisselen van informatie Ook het uitwisselen van informatie is een belangrijk punt wat door alle theorieën onderschreven wordt. Zo kan er slechts sprake zijn van een juiste mix tussen centraal en decentraal aansturen wanneer informatie hierover door het hele systeem kan stromen. Om de juiste vorm van organisatieflexibiliteit te bereiken dient er sprake te zijn van een innovatieve cultuur, ook dit is alleen mogelijk wanneer informatie binnen het systeem met alle betrokkenen uitgewisseld wordt. Heedful interrelating, ‘voorgeschreven’ door de HRT en verder uitgewerkt in de benadering van veiligheid als constructie in de sociale context, kan ook alleen plaats vinden wanneer alle situationeel relevante informatie gedeeld wordt in het proces van (collectieve) sensemaking, omdat pas dan behoedzaam met elkaar geïnteracteerd wordt. Ook om veerkrachtig te organiseren is het uitwisselen van informatie van belang. Om de positie binnen de performance envelope te bepalen en te verbeteren is het namelijk van belang dat de informatie hierover voor het hele systeem beschikbaar is, het gaat immers om de positionering van het gehele systeem. Als laatste is het uitwisselen van informatie haast vanzelfsprekend ook van belang voor het leren van de organisatie.
46
Local rationality De local rationality van een stakeholder is het lokale referentiekader van deze stakeholder, de 'bril' die hij op dat moment op heeft en waardoor hij de wereld om zich heen beoordeelt en interpreteert. Ondanks dat geen van de beschreven theorieën dit expliciet noemt, betoog ik dat het toch van belang is om bij het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen de local rationality van de stakeholders in kaart te brengen en hier proberen rekening mee te houden. Het in kaart brengen van en rekening houden met de local rationality is namelijk als het ware een premisse voor alle andere ‘richtlijnen’ voor het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen (rechterkolommen figuur 7). Door het diffuse palet aan stakeholders is het namelijk erg moeilijk de belangen en doelen van deze stakeholders gelijk of tenminste complementair aan elkaar te krijgen (Van Klinken, et al., 2012). Dit is echter wel van belang wanneer er bijvoorbeeld een juiste mix van centraal en decentraal aansturen bepaalt dient te worden of wanneer heedful interrelating plaats dient te vinden binnen het systeem, bestaande uit verschillende subsystemen (allerlei soorten bemande luchtvaart, UAS, ATC, regelgeving, producenten, militairen, enz.). Het in kaart brengen van de verschillende local rationalities biedt inzicht in de achtergronden van deze verschillende belangen en doelen, waardoor hier bij het proces van veilig organiseren rekening mee gehouden kan worden.
Heedful interrelating Behalve dat de HRT en de hieruit voortvloeiende benadering van veiligheid als constructie in de sociale context heedful interrelating expliciet voorschrijven is dit ook van belang voor de andere ‘richtlijnen’ voor het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen. Omdat met heedful interrelating een collectief gedachtegoed en een interactiepatroon ontstaan waarbij een behoedzame, ‘voorzichtige’ interactie plaats vindt tussen de informatie verwerkende onderdelen van het systeem, helpt dit bij het bepalen welke organisatorische en technologische ontwikkelingen van belang zijn om de koppelingen tussen de systeemonderdelen losser te maken. Daarnaast helpt heedful interrelating bij het zelforganiseren van teams, omdat deze teams onderling, middels heedful interrelating, het teamvormingsproces van forming, storming, norming en performing (Tuckman, 1965) beter kunnen doorstaan. Als laatst zijn organisatieleden beter in staat nieuwe data te verkennen en om te zetten in bruikbare informatie wanneer er behoedzame interacties plaats vinden tussen de organisatieleden.
47
De vier concepten De vier concepten die hierboven één voor één zijn uitgewerkt zijn te combineren in één figuur (figuur 8). Deze figuur heeft betrekking op het organiseren van complexe socio-technische systemen, en niet zozeer op het opereren in socio-technische systemen. De figuur en deze synthese proberen niet te stellen dat het gebruik van de vier beschreven concepten per definitie leidt tot veilig organiseren. De figuur en deze synthese willen echter benadrukken dat bij het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen er continu, iteratief en gecombineerd aandacht dient te zijn door deze vier concepten.
Figuur 8: Continue, iteratieve en gecombineerde aandacht voor de vier concepten is van belang voor het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen.
Wanneer bij de aansturing van een complex socio-technisch systeem centraal aangestuurd wordt waar dit nodig is en decentraal wordt aangestuurd waar dit mogelijk is, bevordert dit immers het verstrekken van informatie omdat het proces van informatieverstrekking minder belemmerd wordt door hiërarchische ‘blokkades’ en de vertragingen die hier uit voort kunnen vloeien (Hitt & Brynjolfsson, 1997). Om informatie-uitwisseling bij het organiseren van verschillende organisaties of subsystemen tot één complex socio-technisch systeem zo goed mogelijk te garanderen is het van belang de local rationality van stakeholders in kaart te brengen en hier rekening mee te houden. Door bij het verwerken en verstrekken van informatie behoedzaam met andere actoren te interacteren, wordt binnen deze actorengroep geprobeerd met een constructief-kritische houding betekenis te geven aan de stimuli uit het socio-technische systeem en de omgeving. Door continu, iteratief en gecombineerd gebruik te maken van deze vier concepten kunnen organisaties die gekenmerkt worden door complexe socio-technische eigenschappen de ‘doelstellingen’ van de verschillende theorieën (tweede kolom van links, figuur 7) behalen. 48
Hoofdstuk 3 – Onderzoeksmethoden 3.1 Onderzoeksstrategie Het voor ogen staande onderzoek leent zich voor het gebruik van twee onderzoeksmethoden, namelijk het bureauonderzoek en de casestudy. Voor het opstellen van het theoretisch kader en het hieruit destilleren van de theoretische ontwerp- en procesparameters omtrent veilig organiseren voer ik een bureauonderzoek uit. Dit bureauonderzoek is kwalitatief van aard, en hiermee wil ik vooral de ‘diepte’ in (als tegenhanger van ‘breedte’).
De tweede onderzoeksmethode valt te typeren als een casestudy. Ook de casestudy is kwalitatief van aard en onderzoekt het fenomeen in de diepte. Omdat de casestudy zich op een unieke of zeldzame situatie richt, gaat het om een enkelvoudige casestudy (Yin, 2009). Omdat er binnen deze casestudy alleen gekeken wordt naar de rol van de MLA in het organiseren van veilige integratie, gaat het hier om een enkelvoudige casestudy met één analyse-eenheid. De context van deze casestudy is het veilig gebruik van het luchtruim. Binnen deze context wordt integratie van onbemande met bemande luchtvaartuigen als case onderzocht. De analyseeenheid betreft hier de rol van de MLA in het organiseren van de veilige integratie (figuur 9).
Figuur 9: Casestudy-design.
49
3.2 Dataverzameling en data-analyse Het bureauonderzoek dat ten grondslag ligt aan het theoretisch kader wordt uitgevoerd door het bestuderen en analyseren van relevante wetenschappelijke literatuur. Dit bureauonderzoek levert de theoretische ontwerp- en structuurprincipes op die vertaald zullen worden naar de praktijk van het luchtruimintegratievraagstuk.
Voor het uitvoeren van de casestudy wordt drie keer empirische data verzameld: 1. Drie interviews met experts en informaten van de MLA. 2. Een panel met gebruik van de Delphi-methode (Saunders, Lewis & Thornhill, 2008) om tot een gemeenschappelijke MLA-visie te komen. 3. Interviews met de belangrijkste stakeholders van de MLA.
In de eerste interview-ronde interview ik drie experts en informanten van de MLA over hoe de theoretische ontwerp- en procesprincipes het beste geoperationaliseerd zouden kunnen worden naar de praktijk van het luchtruimintegratievraagstuk. De eerste expert is een medewerker van de MLA van de Afdeling Luchthavens en Luchtruim (ALL) en belast met het UAS-dossier. De tweede geraadpleegde informant is eveneens werkzaam bij de ALL en heeft meegewerkt aan de nieuwe Luchtruimvisie (2012). Het derde interview wordt gehouden met een medewerker van de Afdeling Luchtoperaties (ALO) van de MLA, welke op het meer operationele gebied betrokken is bij de integratie van UAS met de bemande luchtvaart. Deze interviews worden gehouden op basis van een vooraf aan de geïnterviewden bekend gestelde topic-list (bijlage 1). Deze topic-list is gebaseerd op de vier concepten die van belang zijn bij het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen (figuur 8). De interviews worden uitgeschreven en teruggezonden om een membercheck te houden. Dit doe ik om te voorkomen dat ik op basis van deze interviews onjuiste conclusies trek. De analyse van deze interviews vindt plaats met behulp van open coderen (Wester & Peters, 2004). Hierbij wordt gebruik gemaakt van beschrijvende codes. Deze beschrijven de inhoud van het onderzoeksmateriaal en geven aan hoe de theoretische ontwerp- en structuurprincipes vertaald kunnen worden naar de praktijk van het luchtruimintegratievraagstuk (bijlage 2). Deze open codes zijn vervolgens overzichtelijk per topic in tabellen geplaatst (bijlage 3). Dit komt de analyse ten goede.
50
Uit deze drie visies synthetiseer ik één gemeenschappelijke MLA-visie. Deze visie geeft aan hoe de MLA denkt over de praktische vertaling van de theoretische ontwerp- en procesprincipes. De synthese van deze interviews levert een aantal discussievragen op die proberen het beeld dat in de interviews geschetst wordt te verfijnen of te verdiepen. Deze discussievragen worden in een panel voorgelegd aan twee van de drie (één medewerker was helaas verhinderd) eerder geïnterviewde medewerkers van de MLA (bijlage 4). Dit helpt de MLA intern bij het bereiken van een breder gedragen gemeenschappelijke visie ten aanzien van het veilig organiseren van luchtruimintegratie. Om hiertoe te komen maak ik gebruik van de Delphi-methode (Saunders et al., 2008). Hierbij wordt de mening van een aantal experts gevraagd ten aanzien van een onderwerp waar (nog) geen of weinig consensus over bestaat. Door de antwoorden terug te koppelen en te synthetiseren wordt geprobeerd tot (meer) consensus te komen. Omdat de data uit het panel nieuwe inzichten kan opleveren wordt ook deze data open gecodeerd. De panelleden hebben na afloop ook nog een aantal globale richtlijnen gegeven over hoe zij integratie zien (bijlage 5). Het product van deze tweede empirische dataverzamelingsslag bestaat uit een MLA-breed model dat aangeeft hoe de MLA denkt de theoretische ontwerp- en structuurprincipes te kunnen vertalen naar de praktijk.
In de laatste interviewronde wordt het model voorgelegd aan de belangrijkste stakeholders van de MLA. Uit eerder onderzoek is gebleken (Van Klinken et al., 2012) dat dit Eurocontrol, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILenT), DGB van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) en Defensie (als operator) zijn. De data hieruit (bijlage 6 en 7) wordt eerst open en later gericht gecodeerd (Wester & Peters, 2004). Op deze manier wordt onderzocht of de visie van de MLA (als uitkomst van het panel middels de Delphi-methode) overeenkomt met de visie van de belangrijkste stakeholders of dat zij belangrijke aanvullingen hebben. Uit vooronderzoek is namelijk gebleken dat bij processen zoals het integreren van onbemande luchtvaartuigen met de bemande luchtvaart het van belang is dat alle stakeholders een gedeelde, of in ieder geval een aan elkaar complementaire visie hebben (Van Klinken et al., 2012). De analyse van deze data draagt bij aan het ontwerpen van een raamwerk dat de MLA houvast kan bieden bij het in goede en veilige banen leiden van een eventuele integratie van het MALE – UAS met de bemande luchtvaart.
3.3 Kwaliteitsaspecten Binnen het voorgestelde onderzoek gaat het om drie kwaliteitsaspecten, namelijk interne validiteit, externe validiteit en betrouwbaarheid. 51
Interne validiteit gaat over het al dan niet aannemen van causale relaties binnen de case. Vrij vertaald (Yin, 2009) geeft de interne validiteit de mate aan waarin het redeneren binnen het onderzoek correct is uitgevoerd. Yin (2009) stelt dat interne validiteit alleen aan de orde is bij verklarende en causale casestudies, en niet bij de meer beschrijvende en verkennende casestudies. Dit onderzoek is eerder te typeren als een beschrijvende casestudy, onder andere omdat in dit onderzoek voornamelijk beschrijvende theorie wordt gebruikt (Yin, 2009). Desondanks probeer ik de interne validiteit te waarborgen door het houden van meerdere interviews met medewerkers van de MLA, hen vervolgens uit te nodigen in een panel en middels de Delphi-methode tot consensus te komen. Ten slotte zal ik externe stakeholders raadplegen en hun mening vragen over het geformuleerde model.
De externe validiteit is een indicatie voor de mate waarin de resultaten van het onderzoek naar andere relevante contexten te generaliseren zijn (Saunders et al., 2008). De 'tactiek' die hierbij komt kijken in enkelvoudige casestudies is het gebruik van theorie (Yin, 2009). Door gebruik te maken van een breed en onderbouwd theoretisch kader probeer ik de externe validiteit te waarborgen. Door het unieke karakter van het luchtruimintegratievraagstuk en de unieke structuur van het Nederlandse luchtruim (Luchtruimvisie, 2012) zijn de resultaten niet één op één te generaliseren naar andere complexe socio-technische systemen. Ik verwacht dat de resultaten van dit onderzoek wel te generaliseren zijn naar complexe socio-technische systemen die door dezelfde kenmerken gekarakteriseerd worden als het gebruik van onbemande systemen in het Nederlandse luchtruim. Voorbeelden hiervan zijn het gebruik van onbemande systemen in andere West-Europese luchtruimen, of het gebruik van onbemande maritieme systemen in drukke zeegebieden.
Betrouwbaarheid heeft betrekking op de consistente reproduceerbaarheid van bevindingen van het onderzoek (Saunders et al., 2008). Het documenteren, in kaart brengen en operationaliseren van het onderzoeksproces kan volgens Yin (2009) positief bijdragen aan de betrouwbaarheid van een casestudy. Daarom zijn de interviews en de uitwerkingen hiervan als bijlagen toegevoegd aan dit onderzoeksrapport. Door de ontwikkelingen op het gebied van UAS en het iteratieve karakter van het integratieproces kan het echter zo zijn dat bevindingen uit dit onderzoek op latere termijn niet meer gelden of minder geldig zijn.
52
Hoofdstuk 4 – Resultaten In dit hoofdstuk volgen de resultaten uit de drie dataverzamelingsronden. In de eerste paragraaf staan de resultaten uit de eerste en tweede dataverzamelingsronde centraal. Deze paragraaf geeft een synthese van de eerste twee dataverzamelingsronden en combineert dus de resultaten van de drie interviews met MLA medewerkers (bijlage 1, 2 en 3) en de resultaten van het hierop gebaseerde Delphi-panel (bijlage 4 en 5). In de tweede paragraaf wordt het model met richtlijnen voor de MLA weergegeven dat het resultaat is van de eerste twee dataverzamelingsronden en de daaraan voorafgaande uitgebreide literatuurstudie. Dit model bevat, zoals eerder aangegeven, het initiële resultaat qua richtlijnen over hoe volgens de MLA de uit de theorie gedestilleerde parameters het best vertaald kunnen worden naar de praktijk van de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk. De derde paragraaf van dit hoofdstuk bespreekt het oordeel, kritieken en aanvullingen van een aantal externe stakeholders over en op dit initiële model zoals die geëxtraheerd zijn uit interviews met vertegenwoordigers van externe stakeholders zoals de Afdeling Missie Ondersteuning/Intelligence, Surveillance & Reconnaissance (AMO/ISR) van het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK), Eurocontrol, ILenT en DGB (bijlage 6 en 7). Het hoofdstuk sluit af met het opstellen en toelichten van het uiteindelijke model met richtlijnen voor de MLA.
4.1 Resultaten interviews en Delphi-panel MLA Centraal en decentraal aansturen In deze subparagraaf staat de uit de theorie gebleken paradox tussen centrale en decentrale aansturing centraal. Allereerst blijkt een bepaalde wisselwerking tussen deze twee uitersten nodig te zijn. Vervolgens wordt verder ingegaan op centrale aansturing en worden de door de experts aangedragen voorbeelden hiervan besproken. Daarna wordt dit gedaan voor decentrale aansturing. Uiteindelijk blijkt dat er een model is op te stellen dat aangeeft hoe de informanten van de MLA centrale en decentrale aansturing zien en hoe de wisselwerking hiertussen geregisseerd zou kunnen worden (figuur 10).
Alle geïnterviewde ‘UAS-experts’ van de MLA geven aan dat er sprake moet zijn van een wisselwerking tussen centrale en decentrale aansturing. De idee is, zo volgt uit de eerste twee dataverzamelingsronden, dat de optimale complementaire mix van centrale en decentrale aansturing het beste richting kan geven aan luchtruimintegratie. Decentrale aansturing leidt immers tot lokaal praktische oplossingen terwijl wanneer dit proces niet centraal geregisseerd 53
wordt, dit kan leiden tot sub-optimalisatie. De ‘UAS-experts’ benadrukken daarbij wel dat het hele integratievraagstuk niet primair door de MLA aangestuurd dient te worden. Het gaat om een civiel-militair vraagstuk en dus ligt de regie volgens hen bij die instantie die het meeste belang bij het gebruik en integratie van UAS heeft. De MLA heeft geen primair belang bij het gebruik van UAS of integratie en past derhalve, zowel binnen als buiten de Defensieorganisatie, geen voortrekkersrol.
Daar waar centrale en decentrale aansturing elkaar raken onderkennen de medewerkers van de MLA wel degelijk een belangrijke rol voor de MLA. Een optie die wordt aangedragen door de MLA-informanten is om op dat niveau een werkverband in te stellen waarbinnen de MLA permanent een rol toebedeeld krijgt. Binnen dit werkverband zou dan ook een dusdanige regie gevoerd moeten worden opdat de centrale en decentrale aansturing complementair aan elkaar worden gemaakt. Op deze manier maakt de MLA permanent deel uit van het verbindende element tussen de centrale regelgeving en de decentrale input van de gebruikers van (het MALE –) UAS (figuur 10).
Centrale aansturing De informanten van de MLA opperen een aantal concrete zaken in de problematiek die volgens hen het beste centraal kunnen worden opgepakt. Zo dienen oplossingen volgens de informanten in overeenstemming te zijn met de nationale Luchtruimvisie (2012) en verschillende Single European Sky (SES)-initiatieven, waarbij Europees ATM meer geharmoniseerd en geïntegreerd wordt waardoor de effectiviteit en efficiëntie van het Europese luchtruim zal toenemen en de regeldruk zal afnemen. Dit wordt van belang geacht omdat deze visie en initiatieven de na een lang onderhandelingstraject afgesproken kaders omvat waarbinnen gemanoeuvreerd zal worden. Daarnaast geven de informanten van de MLA het belang aan om op centraal niveau het luchtruim op dusdanige wijze in te delen zodat er luchtlagen ontstaan voor de recreatieve vliegers en voor de verschillende soorten professionele commerciële en publieke vluchten. Dit is bovendien een vereiste die voortkomt uit de nieuwe Luchtruimvisie (2012). De indeling van het luchtruim geschiedt dan dus niet meer op basis van de distinctie bemand en onbemand maar op basis van het uit te voeren type vlucht. De scheiding tussen bemand en onbemand wordt met deze optie minder helder en vereist een minder statische visie op segregatie en integratie. Dit zou kunnen impliceren dat het bereiken van een ELOS en naadloze inpassing in bestaand ATM er heel anders uit gaan
54
zien, omdat de condities waaronder dit plaats moet vinden veranderen. Dit alles behoeft volgens de informanten van de MLA een meer centrale aansturing.
Centrale aansturing is dus deels onvermijdelijk, ook omdat er volgens de MLA sprake moet zijn van een Europese of zelfs mondiale aanpak bij het UAS integratievraagstuk. Het integratievraagstuk is immers niet alleen een defensievraagstuk; ook andere organisaties en andere landen worstelen met deze problematiek. Dit terwijl dit soort overkoepelende nationale en internationale regelgeving nu eenmaal niet decentraal kan worden vastgesteld. Volgens de informanten is het bij deze centrale aansturing van belang dat de belangen van de onbemande luchtvaart goed vertegenwoordigd worden.
De tweede reden waarom centrale aansturing van belang wordt geacht door de informanten heeft te maken met de rol van de bemande luchtvaart in het integratieproces. Door de diversiteit (personenvervoer, vrachtvervoer, professioneel, recreatief, enz.) binnen de bemande luchtvaart is het van belang de benodigde medewerking van de bemande luchtvaart centraal te regisseren. Van belang hierbij is dat de rol van de bemande luchtvaart niet ‘overdreven’ wordt. Zo vragen de medewerkers van de MLA zich in het Delphi-panel af of de bemande luchtvaart überhaupt een rol heeft in de integratie. Zij stellen voor dat het beter is de huidige gebruikers van het luchtruim een oplossing voor het vraagstuk te bieden zodat de bemande luchtvaart zich hieraan kan conformeren. Het is volgens hen dan ook niet noodzakelijk UAS te conformeren aan de huidige regelgeving omdat deze regelgeving niet per definitie zaligmakend is. Het lastige hierbij is echter dat de ICAO hier wel van uit gaat (zie ook de probleemstelling; waar het gaat over een ELOS en een naadloze inpassing in de bestaande ATM-structuur). Juist door de machtspositie en invloed van organisaties als de ICAO is het volgens de informanten van belang deze problematiek centraal op te lossen.
Decentrale aansturing Waar mogelijk moet ook decentraal worden aangestuurd, of beter gezegd: moeten decentrale ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. De informanten van de MLA zien hier een rol voor de gebruikers van UAS. Tijdens het Delphi-panel voegen de panelleden hier instanties aan toe die als eerste in aanraking komen met integratie, zoals luchtverkeersleiders. Deze instanties moeten volgens de informanten van de MLA hun operationele gebruikerseisen en -wensen formuleren. Door de functionele expertise van deze gebruikers met betrekking tot UAS, de daadwerkelijke inzet hiervan en de interacties tussen bemande en onbemande 55
luchtvaart die dit oplevert ontstaat decentraal ‘georganiseerde’ input die vervolgens weer omgezet dient te worden in centraal geregelde wetgeving. Volgens het MLA-panel is dit laatste een taak voor het operationele commando (OPCO) dat uiteindelijk UAS krijgt toegewezen, danwel een afdeling onder de Commandant der Strijdkrachten (CDS) indien UAS een krijgsmacht-brede aangelegenheid wordt. Door deze verantwoordelijkheid in de operationele lijn en bij één enkele instantie neer te leggen, wordt deze instantie een gecentraliseerd aanspreekpunt en wordt divergentie over de verschillende OPCO’s voorkomen. Wat echter opvalt, is dat zelfs daar waar onderkend wordt dat het decentraal ontwikkelen van belang wordt geacht, al heel snel de neiging bestaat dit gecentraliseerd aan te willen sturen. Hoewel vaak noodzakelijk zal een te snelle of een te verregaande drang om te centraliseren decentrale processen kunnen frustreren. Dit is dus een valkuil die op eenieders netvlies zal moeten staan.
Door één van de experts werd geopperd dat decentrale aansturing het best plaats zou kunnen vinden in een trial & error proces, waarbij de gebruikers van UAS de mogelijkheid hebben om een pionier-traject te doorlopen (bijlage 2, interview 2):
‘Eigenlijk hebben UAS hetzelfde ‘pionier-traject’ nodig als de gebroeders Wright. Het lastige is dat UAS terecht komen in een ‘overgereguleerde’ omgeving, waardoor er geen ruimte is voor ‘kruipen, lopen, rennen’ en pionieren. We moeten als overheden juist de richtlijnen dusdanig opstellen dat dit wel mogelijk wordt, zonder op de veiligheid in te leveren.’
Tijdens de paneldiscussie is hier dieper op ingegaan en is de informanten gevraagd naar hoe de MLA denkt de veiligheid te kunnen waarborgen wanneer er tijdens een dergelijk pioniertraject van de bestaande wetgeving afgeweken wordt. Allereerst stellen de MLA-experts dat veiligheid an sich niet bereikt wordt door wetgeving, omdat wetgeving vaak achterloopt op de feiten en vaak reactief wordt opgesteld. Daarnaast benadrukken ze dat er juist stap voor stap gewerkt moet worden (bijlage 5, vraag 6):
‘(…) als je niet boven bebouwing hoeft te vliegen, doe het dan niet. Als na een bepaald tijdsverloop blijkt dat dit best wel veilig is, kun je die volgende stap zetten en één en ander in regelgeving vatten.’
56
Verder stellen de MLA-experts dat een proces van trial & error plaats zou moeten hebben onder de voorwaarde van het gebruik van safety cases. Hierbij worden potentiele risico’s zo veel als mogelijk geïdentificeerd om vervolgens met behulp van Risico Inventarisaties & Evaluaties (RI&E) mitigerende maatregelen te treffen. Het gebruik van safety cases is een bekend proces binnen het bestaande luchtvaartsysteem. Bovendien vormen safety cases een prima communicatiemiddel waarmee projecten centraal kunnen worden gemonitord terwijl de decentrale ontwikkelingen behouden kunnen blijven. Het gebruik van safety cases sluit dan ook goed aan bij de theorie en zou derhalve een goed middel zijn om door te trekken naar het UAS-integratieproces.
Figuur 10: Een door de MLA-medewerkers voorgestelde manier om met de aansturings-paradox om te gaan.
Uitwisselen van informatie In ‘UAS-land’ is, zo geven de MLA-informanten aan, op dit moment sprake van een enorme versnippering. Stakeholders proberen zichzelf, om maar een zo groot mogelijk deel van de 57
‘UAS-taart’ te kunnen bemachtigen, in het spotlicht te zetten met interessante beleidsstukken, spannende filmpjes, flitsende PowerPointpresentaties, enzovoorts. Bij het uitwisselen van informatie is het volgens de informanten dan ook van belang te onderkennen dat er een verschil is tussen data- en informatiestromen. Er is namelijk sprake van ruis in de communicatie tussen de stakeholders. Volgens de MLA-medewerkers kan dit onderscheid tussen data en informatie het best gemaakt worden wanneer er een duidelijke, gemeenschappelijke (en dus centraal opgestelde) langetermijnvisie ligt. Ook het onderkennen van gedeelde belangen en het op de hoogte zijn van elkaars divergenties in belangen kan hier aan bijdragen. Dit alles kan de communicatieruis doen afnemen, omdat hierdoor sneller duidelijk is welke berichtgeving zinvol (informatie) en minder zinvol (data) is.
Juist een projectorganisatie zoals het hierboven genoemde werkverband kan zuiveren tussen informatie en data, op basis van de (militaire) ambitie en het beoogd gebruik van UAS. Van belang hierbij is dat deze ambitie is uitgesproken en dat iedereen hetzelfde beeld heeft van zowel ambitie als gebruik. Op basis hiervan kan dan een basiskoers voor wat betreft de informatie-uitwisseling binnen het werkverband ontstaan. Het voorgestelde werkverband kan op deze wijze meerdere functies vervullen. Zo zijn de ‘UAS-experts’ van de MLA van mening dat een dergelijke projectgroep op de meest natuurlijke wijze zou kunnen helpen bij het vinden van een balans tussen horizontale en verticale informatie-uitwisseling, hoewel ook de informatie-uitwisseling buiten een dergelijke projectorganisatie niet uit het oog verloren moet worden.
Naast horizontale informatie-uitwisseling, zoals binnen het werkverband, wordt het door de ‘UAS-experts’ ook van belang geacht informatie-uitwisseling meer verticaal, zowel top-down als bottom-up, mogelijk te maken. Door een goede balans te vinden tussen deze verticale en horizontale informatie-uitwisseling ontstaan, zo is de verwachting van de informanten, meer mogelijkheden om de juiste informatie bij de juiste instantie te krijgen. Volgens de theorieën zoals die in dit rapport zijn behandeld komt dit ook het organiseren van complexe sociotechnische systemen (zoals het luchtruim) ten goede.
Bij het uitwisselen van informatie zullen vaak vertaalslagen gemaakt moeten worden. Dit komt door de ‘tweedeling’ centraal-decentraal die hierboven ook al naar voren kwam. Zo dienen volgens de informanten de gebruikers hun problemen, eisen en wensen te formuleren die het werkverband vervolgens zal moeten vertalen naar boven toe, naar het centrale niveau 58
waar wet- en regelgeving kunnen worden aangepast. Anderzijds dient het werkverband de centraal opgestelde wet- en regelgeving te vertalen en te concretiseren naar de eindgebruikers van het systeem. Van belang hierbij is, zo geven de informanten aan, dat te allen tijde de gebruikersambities voorop staan, zodat er ruimte is voor het eerder genoemde trial & error proces.
Local rationality Uit vooronderzoek (van Klinken et al., 2012) bleek al dat het van belang is dat de MLA de local rationality van de stakeholders in kaart brengt. Hierdoor kan er bij besluitvorming, aansturing en informatie-uitwisseling rekening gehouden worden met de verschillende belangen, doelen en mogelijkheden van de verschillende stakeholders. Het in kaart brengen van en rekening houden met local rationality heeft volgens de informanten het meeste nut binnen de eerder genoemde werkgroep, omdat hier veel belangen, doelen en mogelijkheden bij elkaar komen. Daarom kunnen juist hier doelen gaan conflicteren.
De eerste interview-ronde en het Delphi-panel hebben op dit punt tot meer concrete aanwijzingen geleid. Zo werd door één informant specifiek aangegeven hoe de MLA aan de referentiekaders van de verschillende stakeholder-subgroepen het best aandacht kan schenken en deze eventueel het best kan ‘beïnvloeden’. Daarnaast is duidelijker geworden waar het in kaart brengen van en rekening houden met local rationality specifiek van belang is. Bovendien is de manier waarop dit het best zou moeten gebeuren meer inzichtelijk gemaakt (figuur 11). Tijdens het vooronderzoek werden drie groepen stakeholders onderscheiden, namelijk de producenten, de operators en de regelgevende autoriteiten. Uit de interviews kwam echter nog een vierde groep stakeholders naar voren, namelijk het publiek. Omdat ook de eigen local rationality van belang is in het samenspel van belangen, doelen en mogelijkheden vormt dit de laatste categorie van belangrijke local rationalities (figuur 11).
59
Figuur 11: Een model voor het in kaart brengen van de local rationality van stakeholders.
Voor wat betreft de gebruikers van het systeem ‘luchtruim’ is het volgens de informanten van belang dat de MLA af en toe de ‘grijze gebieden’ van de wetgeving durft te betreden, dat er af en toe (onder geleide uiteraard) van regelgeving afgeweken zou moeten mogen worden. Omdat de huidige wetgeving stamt uit een tijd waarin er nog geen sprake was van onbemande luchtvaart kan door het betreden van de ‘grijze gebieden’ mogelijk te maken beter rekening worden gehouden met de belangen en doelen van de operators van UAS. Er is immers nog geen officieel, alomvattende set regelgeving voor het gebruik van (het MALE –) UAS. Om bovendien verdere innovatie mogelijk te maken betekent dit dat de MLA af en toe zou moeten goedkeuren dat er van de bestaande wetgeving wordt afgeweken. Van belang hierbij is dat ook de belangen en doelen van de bestaande, bemande luchtvaart niet uit het oog verloren worden. Deze wijze van opereren biedt de mogelijkheid tot een door de gebruikers van het luchtruim geaccepteerd decentraal trial & error proces, waarbij zowel de operators als hun omgeving ervaring op kunnen doen (en deze uit kunnen breiden) met het opereren van en met UAS. Veiligheid, zoals eerder aangegeven, zou tijdens een dergelijk proces ondervangen moeten worden door middel van de hierboven beschreven safety cases. Van belang is het om de resultaten te communiceren (belang van informatie-uitwisseling). De ervaringen die opgedaan worden tijdens een dergelijk proces kunnen bijvoorbeeld tot input voor de
60
werkgroep leiden. Hierop kan vervolgens zo nodig regelgeving worden aangepast opdat er niet structureel van de wet afgeweken hoeft te worden.
Het publiek vormt een stakeholder-subgroep die in het vooronderzoek niet onderkend is. Omdat het publiek zich echter kan verenigen in allerlei lobby’s en over een bepaalde democratische macht beschikt, wordt deze groep stakeholders wel degelijk van belang geacht. Tijdens de eerste interviewronde zijn ideeën ingebracht over hoe de Defensie het best rekening zou kunnen houden met de local rationality van deze subgroep. Defensie zou bijvoorbeeld door het voeren van een publiekscampagne het publiek kunnen overtuigen van het nut en de noodzaak van het gebruik en de integratie van UAS. Aandacht voor de wijze van communiceren met het publiek lijkt van belang, zeker omdat een van de informanten benadrukt dat Defensie daar tot nog toe niet heel goed in is gebleken, terwijl dit een enorm potentieel biedt voor UAS-draagvlak. Volgens de informant is het hierbij van belang dat er geen operationele inlichtingen vrij worden gegeven, zeker niet voor of tijdens een operatie. Wat opvalt, is dat de informant alleen noemt hoe de local rationality van het publiek beïnvloed kan worden. Gezien de inzichten die de theorie ons heeft opgeleverd is het wellicht raadzaam om eerst de local rationality van deze stakeholder in kaart te brengen alvorens wordt getracht deze te beïnvloeden, al was het alleen maar om te bepalen hoe dit beste en of dit überhaupt zou moeten gebeuren.
Om aandacht te geven aan en te handelen naar de local rationality van de industrie is het voor de MLA, als betrokkene bij het proces van regelgeving, vooral van belang om regelgeving op te stellen met in het achterhoofd de belangen, doelen en (on)mogelijkheden van die industrie. Dit zou volgens de informanten de technologische en beleidsmatige ontwikkelingen ten goede komen, omdat betrokken partijen hierdoor meer inzicht krijgen in elkaars doen en laten, maar vooral ook in elkaars mogelijkheden en onmogelijkheden.
Ten aanzien van het omgaan met de eigen local rationality en die van de andere autoriteiten schetsen de informanten tijdens het Delphi-panel een tweedeling. De MLA-medewerkers menen namelijk zelf een goed beeld te hebben van de local rationality van de eindgebruiker, omdat de MLA-leden zelf een militaire achtergrond hebben waarbij zij ook nog eens goed op de hoogte zijn van meer beleidsmatige aspecten zoals ATM-regelgeving en SES-initiatieven (dit zijn initiatieven om het Europese luchtruim meer geïntegreerd en geharmoniseerd te maken). Daarnaast wijzen de MLA-medewerkers er op dat de civiele tegenhangers van de 61
MLA minder praktijkervaring hebben waardoor zij naar verwachting van de MLAinformanten minder pragmatisch zullen zijn. Daar tegenover staat, zo leert de ervaring, dat de civiele autoriteiten eerder naar meer kennismatige oplossingen grijpen, zoals het doen van onderzoeken met technische universiteiten en andere onderzoeksinstituten. Volgens de experts van de MLA kleeft er een gevaar aan het doen van dergelijke onderzoeken doordat zij vaak zijn gebaseerd op een mechanistisch gedachtegoed en mathematisch berekende faalkansen. Hierdoor bestaat de kans dat de civiele autoriteiten minder open staan voor integratie, bijvoorbeeld omdat het juist door de mechanistische denkwijzen lastig wordt te bewijzen dat een ELOS bereikt is.
Door op de hierboven beschreven manier de local rationality in kaart te brengen (en steeds weer in kaart te brengen) en door continu rekening te houden met local rationalities van de verschillende stakeholder-subgroepen ontstaat, zo is de verwachting die ook aansluit bij de theoretische inzichten zoals deze eerder in dit rapport zijn behandeld, een beter inzicht in waar men overlap met elkaar heeft en waar visies op luchtruimintegratie uiteenlopen of uiteen kunnen gaan lopen. Dit zou tot een meer geëxpliciteerde en eenduidige visie op luchtruimintegratie moeten leiden waardoor stakeholders steeds minder kans krijgen om in loze algemeenheden te spreken zoals ‘eerst moet sense & avoid [het detecteren van andere vliegtuigen en het ontwijken om ongelukken te voorkomen, RvK] geregeld worden’. Volgens één informant zijn dit (bijlage 2, interview 2):
‘zulke vage algemeenheden dat het moeilijk is het daar mee eens of oneens te zijn, omdat iedereen wel gelijk heeft. […] Het is zaak om de lucht er een beetje uit te laten lopen en ons zelf af te vragen ‘waar hebben we het nou concreet over?’.’
Er moet, met andere woorden, invulling gegeven worden aan termen die nu vaak gezien worden als dooddoeners. Dit haalt, zogezegd, ruis van de lijn, wat de scheiding tussen dataen informatiestromen weer ten goede komt. Daarnaast worden hierdoor doelen en belangen geconcretiseerd zodat deze meer complementair aan elkaar gemaakt kunnen worden.
Al met al dient de MLA dus steeds weer op een case-to-case-basis en per dimensie binnen die cases te bekijken wat de verschillende stakeholders willen, waar ze staan en hoe hier het best mee omgegaan kan worden. Op de meer langere termijn kan de MLA hiermee zelfs wellicht
62
trends ontdekken in de doelen en belangen van de verschillende stakeholders en daar op een meer proactieve wijze op inspringen.
Heedful interrelating Bij het bespreken van het onderwerp heedful interrelating werd door de informanten wederom opgebracht dat om behoedzaam met elkaar te kunnen interacteren het van belang is dat er sprake is van een gedeelde toekomstvisie. Hierbij is het volgens de informanten van belang dat er gedacht wordt in oplossingen in plaats van in problemen, of dat er in ieder geval gewerkt wordt om problemen op te lossen in plaats van de confrontatie met elkaar op te zoeken. Het hebben van inzicht in elkaars local rationality helpt om confrontaties op grond van verschillende referentiekaders uit de weg te gaan.
Mogelijkheden voor behoedzaam interacteren zijn volgens de MLA-medewerkers vooral te vinden in de samenwerking met andere stakeholders. Juist omdat er binnen de werkgroep zo veel verschillende referentiekaders bij elkaar komen is het van belang om behoedzaam met elkaar om te gaan binnen de werkgroep. Op deze manier kan behoedzaam worden omgegaan met de verschillen in denkbeelden. Hiervoor is een ‘signalerende houding’ nodig, een ‘gevoeligheid’ voor prikkels en informatie vanuit zowel de hogere als lagere hiërarchische lagen van het systeem ‘luchtruim’. Eén van de ‘UAS-experts’ benadrukt daarbij dat het van belang is dat de bemande luchtvaart ook zetel heeft in deze werkgroep. Zij vormen dus een zesde stakeholdergroep, wat aangeeft dat de eerste kolom in figuur 11 lang niet volledig is en, afhankelijk van de situatie, zal moeten worden uitgebreid.
Eén informant benadrukt tot slot dat het behoedzaam met elkaar interacteren niet alleen binnen de werkgroep plaats dient te vinden. Juist vanwege de veelheid aan internationale stakeholders is het van belang binnen de hele UAS-community behoedzaam met elkaar om te gaan door mogelijke spanningsvelden in kaart te brengen en de eventuele negatieve gevolgen hiervan dienen gemitigeerd te worden voordat ze kunnen escaleren. Een dergelijke werkwijze zorgt er voor dat wanneer er conflicten (dreigen) te ontstaan stakeholders elkaar geen veeg uit de pan geven, maar constructief-kritisch naar elkaar oplossingen aan blijven dragen.
4.2 Een model op basis van de theorie en input van de MLA Uit de theorie kwamen een aantal principes naar voren over hoe veiligheid in complexe sociotechnische systemen zoals het luchtruim georganiseerd zou kunnen worden. In de vorige 63
paragraaf zijn de resultaten weergegeven van de eerste twee dataverzamelingsronden waarin informanten van de MLA, als ‘UAS-experts’ deze principes nader hebben vertaald (geoperationaliseerd) naar het luchtruimintegratievraagstuk en naar de rol van de MLA hier in. Daarnaast hebben de informanten na afloop van het Delphi-panel ook nog een aantal globale richtlijnen meegegeven over hoe zij integratie zien of onder welke voorwaarden dit plaats dient te vinden (bijlage 5). De uitspraken en ‘stellingen’ in deze paragraaf zijn gebaseerd op de synthese van deze data.
In de meest ideale situatie zou er volgens de informaten voor wat betreft luchtruimintegratie één wereldwijde of tenminste West-Europese (in verband met SES-initiatieven) werkgroep zijn. Door het onbekende, iteratieve karakter van het integratieproces echter, gecombineerd met het grote aantal mogelijke stakeholders, de soevereiniteit van landen en het complexe karakter van het luchtruim, het gebruik en de beheersing hiervan, is dit een ideaalbeeld dat niet of nauwelijks te verwezenlijken is. Voor het te ontwerpen model maakt dit echter niet uit aangezien dat op een hoger abstractieniveau zal worden geformuleerd waarbij dit soort initiatieven ‘slechts’ mogelijke en iteratieve uitwerkingsvormen daarvan zijn.
Een belangrijke eerste stap lijkt het oprichten van één Defensie-projectgroep ten aanzien van het gebruik en integratie van MALE – UAS. Hier dienen in ieder geval de behoeftestellers, verwervers, regulatoren (MLA) en operators van het systeem zitting in te hebben. Hierdoor komen de doelen, belangen en rollen van de interne Defensie-stakeholders bijeen in één groep. De operators of een afvaardiging hiervan (OPCO dan wel CDS, zie 4.1) dienen een leidende rol in deze projectgroep te vervullen. Zij hebben namelijk het meeste belang bij het gebruik en een eventuele integratie van UAS en zijn hierdoor beter in staat om in de lijn benodigde acties te (laten) verwezenlijken. Binnen deze projectgroep zou één visie ten aanzien van het beoogde gebruik van het aan te schaffen systeem, en de hiervoor benodigde (mate van) integratie, geformuleerd moeten worden. Belangrijke stakeholders die deel zouden kunnen nemen aan dit forum zijn geïdentificeerd in het vooronderzoek (Van Klinken et al., 2012). Daarnaast hebben de informanten in het Delphi-panel verwezen naar een eerder onderzoek uitgevoerd door de Defensie Materieel Organisatie (DMO, 2007). Vanwege het dynamische en iteratieve karakter van het luchtruimintegratieproces en de nieuwe Luchtruimvisie (2012) is het echter van belang om steeds weer te onderzoeken welke stakeholders van belang zijn en hoe hun doelen, belangen en daarmee ook hun local rationalities iedere keer weer op waarde geschat kunnen worden. 64
Een ander aspect dat steeds weer terug lijkt te komen is het ontwikkelen van een gezamenlijke visie op luchtruimintegratie. Na afloop van het Delphi-panel hebben de panelleden de volgende te beantwoorden vragen uitgesproken (bijlage 5) die aangeven hoe deze visie op dit moment en met de huidige inzichten gedeeltelijk tot stand zou kunnen komen: – Hoe gaan we als BV Nederland binnen Europa om met (MALE –) UAS en luchtruimintegratie? – Hoe vullen we dit als Defensieorganisatie in? Om deze vragen te beantwoorden moeten volgens de panelleden een aantal beleidsambities ingevuld worden. Hiervoor moet het (militaire) ambitieniveau met betrekking tot het gebruik van (MALE –) UAS worden uitgesproken en de consequenties en verantwoordelijkheden die dit ambitieniveau met zich mee brengen moeten in kaart worden gebracht (bijlage 5): – Wat is het beoogde gebruik van (militaire) (MALE –) UAS en het luchtruim met het oog op de Luchtruimvisie (2012) en bestaande en zich ontwikkelende SESinitiatieven? – Welk niveau en welke manier van luchtruimintegratie zijn hier minimaal voor benodigd? De eerder theoretisch geformuleerde en de door middel van de interviews en het Delphi-panel geoperationaliseerde principes omtrent veilig organiseren bieden richtlijnen om invulling en houvast te geven aan dit proces. Deze principes zijn het balanceren tussen centraal en decentraal aansturen, het uitwisselen van informatie, het in kaart brengen van en het rekening houden met de local rationality van stakeholders en het handhaven van een proces van heedful interrelating, waarbij stakeholders betrokken in het besluitvormingsproces een constructief-kritische houding jegens elkaar hebben. Op basis van de theorie en de input van de panelleden is een model op te stellen dat organisatorisch houvast kan bieden bij een mogelijke integratie van UAS met de bemande luchtvaart (tabel 1).
Tabel 1: Model voor organisatorisch houvast bij veilige integratie van UAS met de bemande luchtvaart op basis van theorie en input van de MLA.
Speerpunten Toelichting Visie op het beoogde gebruik en integratie van UAS
Hoe gaan we als BV Nederland binnen Europa om met (MALE –) UAS en luchtruimintegratie? Hoe vullen we dit als Defensieorganisatie in?
65
ontwikkelen
Spreek het (militaire) ambitieniveau met betrekking tot het gebruik van In te vullen beleidsambities (MALE –) UAS uit en breng de consequenties en verantwoordelijkheden die dit met zich mee brengt in kaart: 1. Wat is het beoogde gebruik van (militaire) (MALE –) UAS en het luchtruim met het oog op de Luchtruimvisie (2012) en bestaande en zich ontwikkelende SES-initiatieven? 2. Welk niveau en welke manier van luchtruimintegratie zijn hier minimaal voor benodigd?
Richtlijnen die hier mogelijk houvast aan kunnen bieden
Balanceren tussen centrale en decentrale aansturing: Er bestaat een drang tot centrale aansturing omdat dit de stuurbaarheid en beheersing van het systeem verbetert. De werkelijkheid is veel pragmatischer en meer decentraal. De paradox is wenselijk; er moet sprake zijn van pragmatische en decentrale uitvoering die centraal geregisseerd wordt. Centraal door voorziening van Defensie-projectgroep: 1. Regelgeving opstellen in lijn met Luchtruimvisie (2012) en SESinitiatieven in samenspraak met interdepartementale, nationale en internationale fora. 2. Aansturen van medewerking van en wisselwerking met de bestaande, bemande luchtvaart. 3. Formuleren van ondergrenzen van eisen en certificering. Decentraal door input van gebruikers en ‘eerstegraads’ belanghebbenden: 1. Door tussenkomst van het toegewezen OPCO (of CDS indien UAS een krijgsmachtsdeel-overstijgende aangelegenheid wordt) de gebruikersinput regisseren en filteren. 2. Ervaring geldt als basis voor regelgeving middels het doorlopen van een iteratief trial & error proces. Veiligheid kan gewaarborgd worden door het uitvoeren van safety cases. Informatie-uitwisseling: Hierdoor ontstaat een meer complementair en eenduidig beeld over het gebruik en de (benodigde mate van) integratie van UAS. De Defensieprojectgroep dient de benodigde vertaalslagen tussen de betrokken 66
stakeholders te maken, zodat het mogelijk wordt de juiste informatie bij de juiste instantie te krijgen en filtert hiermee tussen informatie en data. Er is een balans nodig tussen horizontale en verticale informatieuitwisseling om de juiste informatie op de juiste locatie te krijgen. 1. Horizontaal: Binnen de Defensie-projectgroep. 2. Verticaal: Tussen het centrale (interdepartementale, nationale en internationale fora) en decentrale (gebruikers en ‘eerstegraads’ belanghebbenden) niveau. 3. Vertalen: Defensie-projectgroep dient vertaalslagen te maken tussen de verschillende informatiebronnen en stakeholders.
Local rationality: Hierdoor ontstaat beter inzicht in waar men met elkaar overlap heeft, waar visies elkaar aanvullen, waar visies met elkaar conflicteren en wat de redenen hier toe zijn. Hierdoor kunnen stappen geformuleerd worden die tot een meer eenduidige visie kunnen leiden. Het is noodzakelijk om doelen en belangen te concretiseren en constructief te bedenken wat knelpunten (kunnen) zijn. De local rationality van een stakeholder is echter geen vast gegeven maar door een veranderde context en toestand telkens aan verandering onderhevig. 1. T.a.v. de gebruikers van het luchtruim: Toestaan dat de ‘grijze gebieden’ van de wetgeving worden betreden in een trial & error proces. Veiligheid ondervangen middels safety cases. De bemande luchtvaart ook een stem geven binnen overlegfora. 2. T.a.v. het publiek: Het publiek overtuigen van het nut en de noodzaak van het gebruik en de uit het beoogde gebruik voortvloeiende benodigde mate van integratie van (MALE –) UAS. 3. T.a.v. de industrie: Belangen, doelen en (on)mogelijkheden van de industrie in kaart brengen. Hier dient rekening mee gehouden te worden bij de besluitvorming binnen interdepartementale, nationale en internationale fora. 4. T.a.v. de regulatoren: De civiele regulatoren zijn vaak minder pragmatisch dan militairen doordat zij minder praktijkervaring hebben. Zij maken daarom vaker gebruik van kennisinstituten. Deze kennis kan een belangrijke toevoeging zijn in de allerhande fora en de eigen Defensie-projectgroep. Waak echter voor mogelijk klassiek-mechanistisch denken binnen dergelijke kennisgroepen. Heedful interrelating: Om behoedzaam met elkaar te kunnen interacteren moet er sprake zijn een gedeelde visie op het gebied van het gebruik van (militaire) (MALE –) UAS. Hierdoor ontstaat een constructief-kritische houding jegens de verschillende stakeholders en gaan stakeholders probleemoplossend te werk. 1. Oplossingsgerichte benadering van knelpunten binnen de Defensieprojectgroep en de verschillende fora. 2. Koester een ‘signalerende houding’: een ‘gevoeligheid’ voor prikkels en informatie vanuit zowel de hogere als lagere hiërarchische lagen van het systeem ‘luchtruim’. 67
3. Samenwerking binnen de Defensie-projectgroep en de verschillende fora.
Benchmarks
Houd het proces van luchtruimintegratie in landen met dezelfde luchtruimkarakteristieken als Nederland (Duitsland, België, Frankrijk?) in de gaten en identificeer lessons learned via de vele fora.
4.3 Oordeel, kritieken en aanvullingen van externe stakeholders Het initiële model (tabel 1) geeft de visie en operationalisering van de theoretische inzichten weer, zoals die tot stand is gekomen op basis van interviews en een Delphi-panel met medewerkers van de MLA. Omdat luchtruimintegratie een aangelegenheid is van meer instanties dan alleen de MLA is het van belang te onderzoeken wat belangrijke stakeholders buiten de MLA van dit model vinden. Daarom zijn nog een aantal andere belangrijke stakeholders geïnterviewd, namelijk medewerkers van AMO/ISR, Eurocontrol, ILenT en DGB. De keuze voor deze instanties is gebaseerd op vooronderzoek (Van Klinken et al., 2012). De resultaten van wat deze stakeholders van het model vinden zijn in de bijlages weergegeven (bijlage 6 en 7). De voor dit onderzoek van belang geachte aspecten zijn hieronder verder uitgewerkt.
De externe stakeholders is naar een onderbouwd waardeoordeel over het model gevraagd. Daarnaast is hen gevraagd of er zaken in het model voorkomen die hen vanuit hun functie en expertise tegen staan, welke zij ondersteunen en of zij wellicht zaken aan het model hebben toe te voegen. Op basis van de onderwerpen die tijdens deze interviews aan bod zijn gekomen is er voor gekozen de kritieken en opmerkingen te clusteren op basis van de volgende categorieën: -
Waardeoordeel;
-
Defensie-projectgroep;
-
Samenwerking binnen interdepartementale en (inter)nationale fora;
-
Centrale en decentrale aansturing.
Kritieken en toevoegingen die niet onder één van deze drie categorieën vallen zijn als laatste benoemd.
68
Waardeoordeel van de externe stakeholders Als eerste vinden alle ondervraagde stakeholders vanuit hun functie en expertise het model bruikbaar. Zo maakt het model het gebruik en de daarbij benodigde mate van integratie van UAS meer inzichtelijk en kan het modelleren van het probleem helpen bij het structureren en oplossen van (een deel van) het probleem. Eén van de externe stakeholders (AMO/ISR) vindt dat het model het integratievraagstuk wellicht te complex maakt en dat het vraagstuk veel pragmatischer benaderd zou kunnen worden. De geïnterviewde medewerker van AMO/ISR is echter geen specialist op het gebied van het luchtruim, en beoordeelt het vraagstuk veel meer vanuit een gebruikersrol. Dit betekent niet dat deze stem niet gehoord dient te worden, maar wel dat deze stakeholder wellicht niet voldoende inzicht heeft in de complexiteit die komt kijken bij het organiseren en reguleren van het luchtruim. De overig benaderde stakeholders vinden het model bruikbaar, maar uiten wel allemaal kritieken en toevoegingen op het model. Kern van de kritieken van medewerkers van Eurocontrol, ILenT en DGB is dat het model zich te veel richt op Defensie en militair gebruik van het luchtruim en dat het model te nationaal georiënteerd lijkt te zijn.
Reflectie: implicaties voor het uiteindelijke model Omdat de instanties waar de informanten die tijdens de derde dataverzamelingsronde zijn geraadpleegd aan verbonden zijn veel invloed hebben of veel invloed uit kunnen oefenen op de MLA en Defensie acht ik de twee algemene kritieken van belang. Het uiteindelijke model, of althans de door mij verstrekte mogelijk uitwerking daarvan, zal daarom meer internationaal georiënteerd zijn en niet alleen gericht zijn op Defensie en militair gebruik van het luchtruim.
Defensie-projectgroep De medewerker van AMO/ISR is van mening dat de in het model genoemde Defensieprojectgroep bij het CLSK ondergebracht moet worden omdat juist de medewerkers van het CLSK verstand zouden hebben van het opereren in de derde dimensie. Overeenkomstig met wat hierboven is aangegeven zou deze projectgroep een duidelijke opdracht en probleemstelling mee moeten krijgen (oftewel een eenduidige visie) zodat er een goede oplossing voor het probleem ontwikkeld kan worden (bijlage 6, interview AMO/ISR):
‘Die afdeling moet een goede opdracht en ambitie meekrijgen en een bijdrage (kunnen) hebben in de oplossing van het probleem. Als er door de Defensiestaf geen
69
duidelijke opdracht meegegeven wordt, blijft iedereen met een vinger in zijn neus rondjes lopen zonder concrete stappen.’
Toch kies ik er voor te pleiten om een dergelijke projectgroep krijgsmacht-breed onder te brengen. Zo stelt de geïnterviewde medewerker van Eurocontrol dat juist één Defensieprojectgroep van belang is. Dit omdat de behoeftestellingen van de verschillende OPCO’s voor wat betreft de verwerving van (MALE – )UAS weliswaar uiteen kunnen lopen, maar de generieke regelgeving voor allen hetzelfde zal moeten zijn. Juist één Defensie-projectgroep zou behoeftestellingen aan elkaar complementair kunnen maken en het best beoordelen welke apparatuur het beste de behoeftes van de verschillende OPCO’s bevredigt.
Zowel Eurocontrol als ILenT en DGB vermelden verder dat er nauwsluitend overleg plaats moet vinden met andere (inter)nationale stakeholders. Dit zou impliceren dat de nadruk meer op het centrale niveau ligt. Door Eurocontrol wordt dit zelfs expliciet benoemd. Door deze nadruk op centraal aansturen is het van belang om het overleg binnen Defensie ook op een meer centraal niveau te beleggen.
Reflectie: implicaties voor het uiteindelijke model Om aansluiting te vinden bij bestaande wetgeving in de (militaire) luchtvaart en er voor te zorgen dat de juiste afweging wordt gemaakt tussen operationele noodzaak en te inventariseren en mitigeren restrisico’s dient de Defensie-projectgroep de juiste samenstelling te hebben. Als uitwerking hiervan stel ik in navolging van de suggestie van Eurocontrol dat de Defensie-projectgroep dan ook ten minste dient te bestaan uit afvaardiging van alle behoeftestellende OPCO’s en van alle drie de beleid- en toezichtafdelingen van de MLA (ALL, ALO en de Afdeling Luchtvaarttechniek en Certificering (ALC)). Een lid van het OPCO dat ‘eerste belanghebbende’ van het gebruik van het MALE – UAS wordt, kan de regie voeren over de Defensie-projectgroep. De projectgroep an sich dient echter een krijgsmacht-brede aangelegenheid te zijn. De kritieken van de geraadpleegde informanten van externe stakeholders laten zien dat de samenstelling van de projectgroep invloed heeft op het juist invulling geven aan de vier uit de theorie geëxtraheerde principes. Het uiteindelijke model zal dus weer moeten geven dat een projectgroep op een dusdanige wijze samengesteld dient te worden dat alle vier de principes gewaarborgd kunnen worden. Dit betekent dat de door middel van het in kaart brengen van verschillende local rationalities onderkende
70
stakeholders allen vertegenwoordigt moeten zijn in een projectgroep. Hierdoor ontstaat de juiste wisselwerking tussen de vier principes van veilig organiseren.
Samenwerking binnen interdepartementale en (inter)nationale fora De informanten van externe stakeholders geven aan dat nationale en internationale wetgeving met elkaar in overeenstemming dienen te zijn. Wanneer dit niet zo is bestaat de kans dat Nederlandse UAS-operators (waaronder Defensie) zichzelf op termijn hinderen in het gebruik van hun apparatuur wanneer de militaire of nationale wet- en regelgeving niet aansluit bij de wereldwijde standaarden. Daarnaast zou dit de interoperabiliteit met andere landen negatief kunnen beïnvloeden. Om overeenstemming te bereiken moet er volgens de informanten op internationaal gebied worden samengewerkt in allerlei overlegfora. Ook zou er op meer nationaal en interdepartementaal niveau sprake van samenwerking moeten zijn aangezien twee ministers (Defensie en I&M) verantwoordelijk zijn voor het Nederlandse luchtruim. Verder is met het opstellen van de nieuwe Luchtruimvisie (2012) het luchtruim flexibeler geworden. Om ook deze flexibiliteit te handhaven is overleg en afstemming nodig.
De geïnterviewde informanten noemen drie zaken die binnen de vele fora zouden moeten worden opgepakt, namelijk het maken van vertaalslagen tussen civiele en militaire wetgeving, het identificeren en het faciliteren van lessons learned. De medewerker van ILenT geeft verder als tip mee dat een afvaardiging van de Defensie-projectgroep daarom zitting zou kunnen nemen in de Luchtvaartcommissie. Dit is een Nederlandse denktank die zich onder andere bezig houdt met de inrichting van het luchtruim. De MLA heeft al contact met deze commissie.
Hoe dan ook dient een Defensie-projectgroep volgens de geïnterviewde informanten van externe stakeholders eerst te bepalen welke (inter)nationale (militaire) fora, (verdrags)organisaties en instituten van belang zijn. Hierbij dient telkens de vraag gesteld te worden welke belangen in het spel zijn, wat de ambities zijn binnen de betreffende entiteit en welke macht de betreffende entiteit uitoefent op Defensie. Van belang voor de communicatie in en tussen al deze fora is dat de Nederlandse Defensieorganisatie één consistente visie op luchtruimintegratie uitdraagt. Daarnaast wordt door de informanten van de externe stakeholders expliciet benadrukt dat het binnen deze fora van belang is om zo goed als mogelijk rekening te houden met de huidige, bemande luchtvaart. Dit is vooral voor de
71
externe stakeholders van belang omdat zij al jaren onder het ‘ICAO-regime’ opereren (bijlage 6, interview ILenT):
‘De ICAO-eis van een ELOS en naadloze inpassing in huidig ATM is dan ook volledig logisch, omdat de huidige luchtruimgebruikers al jaren gebruik maken van het luchtruim op deze manier. Het is in onze ogen op zijn minst vreemd als dit ineens op de schop zou gaan. Daarnaast is de Nederlandse staat gewoon lid van de ICAO, en dient zich dus gewoon aan de ICAO wetgeving en verdragen te houden.’
De bemande luchtvaart, zo geven de informanten aan, vrezen soms dat UAS-operators eerder risico’s voor lief zullen nemen en ze wellicht onder invloed van een andere mindset eerder van veiligheidsstandaarden af zullen wijken. Dit omdat deze operators zelf geen fysiek risico lopen. Binnen de diverse overlegfora dient daarom rekening gehouden te worden met de (belangen, angsten en doelen van de) bemande luchtvaart.
Reflectie: implicaties voor het uiteindelijke model Civiele regelgeving loopt vaak vooruit op de militaire, zoals op het gebied van ATMprocedures en het gebruik van kleine UAS boven onbewoond gebied. Wanneer civiele regelgeving gebaseerd is op organisatorische en technologische ontwikkeling kan dit voor het integratieproces zeker bruikbaar zijn. Voorbeelden van dergelijke ontwikkelingen zijn het faciliteren van UAS in het luchtruim en het verkrijgen en onderhouden van betrouwbare datalinks. Volgens Perrow (1984) kunnen dergelijke organisatorische en technologische ontwikkelingen er namelijk aan bijdragen dat koppelingen losser gemaakt kunnen worden, waardoor decentrale aansturing meer ruimte krijgt. Dit betekent dat het voor het luchtruimintegratievraagstuk relevant kan zijn civiele regelgeving te vertalen naar de militaire praktijk. Voor het uiteindelijke model betekent dit, dat wanneer er sprake is van voldoende technologische en organisatorische ontwikkelingen de balans tussen centrale en decentrale aansturing meer naar decentraal mag neigen zonder dat dit direct tot normal accidents zal leiden. Voor wat betreft het identificeren en faciliteren van lessons learned binnen de vele interdepartementale en (inter)nationale overlegfora plaats ik, op basis van de theorie van organizational learning, de kanttekening dat de data wel bottom-up vanuit de datagenererende actoren (vanuit de operators die ervaring opdoen met UAS) opgevoerd moet worden. Binnen de overlegfora kan deze data dan omgezet worden in centraal te verstrekken informatie aan de personen en instanties die daarbij gebaat zijn. Dit zal verder op het model 72
als zodanig geen invloed hebben. Dit geldt eveneens voor het belang van de bemande luchtvaart als een van de stakeholders. In het model is, om het integratievraagstuk holistisch te benaderen, opgenomen dat het van belang is om de local rationality van stakeholders in kaart te brengen en om hier rekening mee te houden daar waar dat mogelijk is.
Centrale en decentrale aansturing De externe stakeholders op het gebied van beleid en toezicht (Eurocontrol, ILenT en DGB) onderkennen allemaal de paradox van centrale en decentrale aansturing. Volgens hen zou echter toch de nadruk moeten liggen op centrale aansturing. Hiermee ontkennen zij in feite het bestaan en wellicht ook de waarde van deze paradox. Zoals eerder vermeld dienen nationale en internationale afstemming op elkaar afgestemd te zijn. Deze afstemming zou volgens de vertegenwoordigers van de externe stakeholders het best plaats vinden op het centrale, topdown niveau. De internationale regelgeving wordt immers ook top-down vastgesteld en verstrekt, zo is hun redenering. Wanneer regelgeving decentraal zou worden vastgesteld ontstaat de kans dat dit op termijn spaak gaat lopen en de Nederlandse of militaire wet- en regelgeving niet aan zal sluiten bij de internationale standaarden. Eén van de informanten (Eurocontrol) stelt dat de wetgeving tegelijkertijd robuust en flexibel moet zijn en bedoelt hiermee dat Defensie aan de ene kant op internationaal niveau mee zou moeten en willen doen om, op basis van input van de gebruikers, robuuste centrale wetgeving vast te stellen door afvaardiging van de Defensie-projectgroep. Volgens dezelfde informant zou regelgeving meer robuust worden indien de gebruikers hun behoefte stellen in termen van de UAS-classificatie zoals ICAO en Eurocontrol deze gebruiken (kader 1), omdat dit internationaal meer aanvaarde termen zijn. ILenT voegt hier aan toe dat integratieambities uitgesproken dienen te worden in lijn met de roadmap van ICAO over integratie van UAS met de bemande luchtvaart (ICAO, 2012). De Defensie-projectgroep dient volgens de informant van Eurocontrol tegelijkertijd open te blijven staan voor de iteratieve input van de gebruikers. Dit is meer flexibel, omdat er mogelijkheden bestaan om regelgeving aan te passen wanneer de eindgebruikers van het systeem dit wensen.
73
VLOS (Visual Line of Sight): lager dan 500 voet. De piloot heeft oogcontact met het onbemande vliegtuig, eventueel via een waarnemer. Range = 500m + een eventuele waarnemer. Hierbij is nauwelijks sprake van integratie. B-VLOS (Beyond Visual Line of Sight): lager dan 500 voet. Range = juridisch gezien onbeperkt. Hierbij spelen sommige aspecten van integratie een rol. Dit is afhankelijk van het type toestel, het soort luchtruim, de verkeersdichtheid in het luchtruim, welk soort gebied het is, etc. VFR/IFR (Visual Flight Rules/Instrument Flight Rules): hoger dan 500 voet. Hierbij treedt de meest verregaande vorm van integratie op omdat hierbij de meest verregaande vorm van interactie met de bemande luchtvaart plaats zal vinden. Kader 1: Classificatie van UAS zoals ICAO en Eurocontrol dit gebruiken (bijlage 6, interview Eurocontrol).
Reflectie: implicaties voor het uiteindelijke model De geïnterviewde externe stakeholders zijn voornamelijk werkzaam bij regulerende instanties. Dit kan verklaren waarom zij de nadruk leggen op centrale aansturing. Wanneer bepaalde zaken centraal aangestuurd worden, vergroot dit de stuurbaarheid en kunnen regulatoren beter een vinger aan de pols houden. De theorie heeft echter juist laten zien dat er sprake moet zijn van een pragmatische en decentrale uitvoering die centraal geregisseerd (bijvoorbeeld door tussenkomst van allerlei internationale overlegorganen) wordt. Er moet altijd gebalanceerd worden tussen centrale en decentrale aansturing, regulatoren moeten dus juist in die paradox ‘willen’ zitten. Een aantal externe stakeholders meent verder dat de MLA of de Defensieprojectgroep UAS zou moeten classificeren volgens het door ICAO en Eurocontrol gehanteerde schema (kader 1) en dat de ICAO-roadmap gebruikt zou moeten worden. Het is niet per definitie raadzaam deze uitdrukkelijke, concrete invullingen één-op-één over te nemen, omdat dit momentopnames zijn en voortkomen uit huidige best guesses. Het is wel van belang dat een dusdanige informatie-uitwisseling plaats vindt zodat de MLA en Defensie op de hoogte zijn van dergelijke ontwikkelingen.
Verdere toevoegingen en politieke vraagstukken Naast de hierboven beschreven aanpassingen en kritieken zijn nog enkele andere op- en aanmerkingen genoemd in de derde dataverzamelingsronde die niet in één van de eerder gedefinieerde categorieën (waardeoordeel, Defensie-projectgroep, samenwerking en centrale 74
en decentrale aansturing) zijn in te delen. Zo gaven de informanten aan dat definities en begrippen waar mogelijk scherper neergezet kunnen worden, dat aanbevelingen geconcretiseerd zouden moeten worden en dat in het model verwerkt moet worden dat de MLA (of de Defensie-projectgroep) zou moeten analyseren wat de (operationeel) benodigde mate van integratie precies met zich mee brengt. Al deze zaken zijn verwerkt in het nieuwe model (tabel 2). De informanten menen verder dat er rekening gehouden moet worden met eventueel optredende verdringingseffecten bij het uitvoeren van nationale operaties. Verdringingseffecten treden op wanneer Defensie activiteiten uitvoert die niet specifiek aan het takenpakket van Defensie toebehoren en ook uitgevoerd kunnen worden door andere (publieke) entiteiten zoals de politie. Ook stellen zij dat integratie in lijn dient te zijn met de Defensiestrategie en dat naast de operationele noodzaak van integratie ook het maatschappelijk nut van integratie in kaart moet worden gebracht. Dit zijn politieke vraagstukken. De uitkomsten van deze vraagstukken zijn aan verandering onderhevig, maar veranderen weinig aan het abstracte model dat te gebruiken is bij het veilig organiseren van de integratie van UAS met de bemande luchtvaart. Door het continue, iteratieve en gecombineerde gebruik van de vier principes in het model en de steeds veranderende uitkomsten van deze vraagstukken kan hier namelijk behoedzaam mee omgegaan worden.
4.4 Een model voor organisatorisch houvast Op basis van de resultaten in dit gehele hoofdstuk is een nieuw model opgesteld (tabel 2). Het eerder opgestelde model (tabel 1) geeft aan hoe de medewerkers van de MLA integratie en de vertaling van de vier principes naar de praktijk zien. In dit nieuwe model zijn de kritieken en aanvullingen van de externe stakeholders, voor zover geraadpleegd en relevant (zie de onderdelen ‘reflectie’ in paragraaf 4.3) verwerkt. Verder koppelt het nieuwe model de theorie meer aan de praktijk. De linker kolom van het model geeft de vier basisprincipes zoals die volgden uit de theorie. In de middelste kolom staan theoretische richtlijnen hoe deze principes meer concreet invulling kunnen krijgen. In de meest rechtse kolom, ten slotte, volgt hoe dit invulling zou kunnen krijgen in de praktijk van het luchtruimintegratievraagstuk.
Wat daartoe is gedaan is dat in de meest rechtse kolom op basis van de door de informanten aangereikte informatie, een aantal vragen en aanbevelingen zijn geformuleerd. Het stellen en beantwoorden van deze vragen kan de MLA (of Defensie-projectgroep) helpen organisatorisch houvast te verkrijgen bij het veilig organiseren van luchtruimintegratie. Van belang hierbij is dat deze vragen of aanbevelingen niet alomvattend zijn. Het model, tenslotte, 75
wordt gevormd door de linker twee kolommen op basis waarvan de rechterkolom in een iteratief proces tot stand kan worden gebracht en actueel kan worden gehouden. Gesuggereerd wordt dan ook niet dat met doorlopen van de verschillende vragen en aanbevelingen het veilig organiseren van luchtruimintegratie gegarandeerd is. Ze dienen geïnterpreteerd te worden als op huidige kennis en inzichten gebaseerde praktijkvoorbeelden van het continu, iteratief en gecombineerd invulling geven aan de vier basisprincipes die van belang zijn bij het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen.
76
Tabel 2: Model voor organisatorisch houvast bij het organiseren van complexe socio-technische systemen en de vertaling hiervan naar het luchtruimintegratievraagstuk.
Principes
Toelichting
Invulling en voorbeelden voor het luchtruimintegratievraagstuk
Balanceren tussen centrale en decentrale aansturing
Er bestaat een drang tot centrale aansturing omdat dit de stuurbaarheid en beheersing van het systeem zou verbeteren. De werkelijkheid is veel pragmatischer en meer decentraal. De paradox is wenselijk en dient gekoesterd te worden; er moet sprake zijn van pragmatische en decentrale uitvoering die centraal geregisseerd wordt. Door het dynamische en iteratieve karakter van complexe socio-technische systemen ziet deze balans er telkens anders uit. Er moet telkens bepaald worden hoe deze balans zou moeten zijn. De plaats waar het werkverband in onderstaande afbeelding zich dient te bevinden is telkens aan verandering onderhevig en verplaatst zich dynamisch tussen meer top-down (centraal) en meer bottom-up decentraal. Een goede samenstelling van dit balancerende systeemonderdeel zorgt ervoor dat de juiste balans telkens gezocht kan worden.
Centraal: Visie: Hoe gaan we in het WestEuropese luchtruim om met (MALE –) UAS en luchtruimintegratie. Hoe kunnen we dit het best vertalen naar Nederland en de Nederlandse Defensieorganisatie? Deelvragen: Wat is het beoogde gebruik van (militaire) (MALE –) UAS en het luchtruim met het oog op de Luchtruimvisie (2012) en bestaande en zich ontwikkelende SESinitiatieven? Welk niveau en welke manier van luchtruimintegratie zijn hier minimaal voor benodigd? Welke (inter)nationale fora zijn van belang? Er dient een Defensieprojectgroep opgericht te worden die de drie deelvragen beantwoord. Om tot de juiste antwoorden te komen dient de projectgroep te bestaan uit: - ALL, ALO en ALC. - Verwervers. - Behoeftestellende OPCO’s. - Regie ligt bij het OPCO dat het meest gebaat is bij het gebruik van UAS. Centraal door voorziening van Defensie-projectgroep, in samenspraak met interdepartementale en
77
(inter)nationale fora: • Regelgeving opstellen in lijn met Luchtruimvisie (2012) en SESinitiatieven. • Aansturen van medewerking van en wisselwerking met de bestaande, bemande luchtvaart. • Formuleren van ondergrenzen van eisen en certificering. • Identificeren en faciliteren van lessons learned die decentraal opgevoerd worden. Decentraal: Door input van gebruikers en ‘eerstegraads’ belanghebbenden: • Door tussenkomst van het toegewezen OPCO (of CDS indien UAS een krijgsmachtsdeeloverstijgende aangelegenheid wordt) de gebruikersinput regisseren en filteren. • Ervaring geldt als basis voor regelgeving middels het doorlopen van een iteratief trial & error proces. Veiligheid kan gewaarborgd worden door het uitvoeren van safety cases. • Opvoeren van lessons learned. Informatieuitwisseling
Hierdoor ontstaat een meer complementair en eenduidig beeld over heersende en mogelijk opspelende problematiek bij het veilig organiseren van complexe sociotechnische systemen. Een projectmatige aanpak kan hierbij helpen. De projectgroep dient dan de benodigde vertaalslagen tussen de betrokken stakeholders te maken, zodat het mogelijk wordt de juiste 78
• Horizontaal: Binnen de Defensie-projectgroep en ander overleg op horizontaal niveau (bijv. binnen de Luchtvaartcommissie). • Verticaal: Tussen het centrale (interdepartementale,
informatie bij de juiste instantie te krijgen en filtert hiermee tussen informatie en data. Daarnaast is er een balans nodig tussen horizontale en verticale informatieuitwisseling zodat de juiste personen juist geïnformeerd zijn en informatie beter door het systeem kan vloeien.
nationale en internationale fora) en decentrale (gebruikers en ‘eerstegraads’ belanghebbenden) niveau. • Vertalen: Defensieprojectgroep dient vertaalslagen te maken tussen de verschillende informatiebronnen en stakeholders. Binnen de vele overlegfora kunnen lessons learned uitgewisseld worden. Deze dienen dan wel aangeleverd te worden door de operators. Op deze manier kunnen benchmarks voor veilige integratie ontstaan. Door zitting te nemen binnen interdepartementale en (inter)nationale overlegfora kan informatie over bijvoorbeeld internationale richtlijnen en regelgeving (zoals de Eurocontrol-rubricering van UAS en de ICAO-roadmap) Defensie makkelijker bereiken.
Local rationality
Door de local rationality van de verschillende stakeholders in kaart te brengen ontstaat beter inzicht in waar men met elkaar overlap heeft, waar visies elkaar aanvullen, waar visies met elkaar conflicteren en wat de redenen hier toe zijn. Dit kan op case-to-case basis plaats vinden, maar kan ook gebruikt worden om trends te signaleren. Hierdoor kunnen stappen geformuleerd worden die tot een meer eenduidige visie kunnen leiden. Het is noodzakelijk om doelen en belangen te concretiseren en constructief te bedenken wat knelpunten (kunnen) zijn. De local rationality van een stakeholder is echter geen vast gegeven maar door een veranderde context en toestand telkens aan verandering onderhevig. Het is daarom van belang dat na elke verandering wordt 79
• T.a.v. de gebruikers van het luchtruim: Toestaan dat de ‘grijze gebieden’ van de wetgeving worden betreden in een trial & error proces. Veiligheid ondervangen middels safety cases. De bemande luchtvaart ook een stem geven binnen overlegfora. • T.a.v. het publiek: Het publiek overtuigen van het nut en de noodzaak van het gebruik en de uit het beoogde gebruik voortvloeiende benodigde mate van integratie van (MALE –)
onderzocht hoe dit de local rationality van een stakeholder heeft beïnvloed.
UAS. • T.a.v. de industrie: Belangen, doelen en (on)mogelijkheden van de industrie in kaart brengen. Hier dient rekening mee gehouden te worden bij de besluitvorming binnen interdepartementale, nationale en internationale fora. • T.a.v. de regulatoren: De civiele regulatoren zijn vaak minder pragmatisch dan militairen doordat zij minder praktijkervaring hebben. Zij maken daarom vaker gebruik van kennisinstituten. Deze kennis kan een belangrijke toevoeging zijn in de allerhande fora en de eigen Defensieprojectgroep. Waak echter voor mogelijk klassiek-mechanistisch denken binnen dergelijke kennisgroepen.
Om binnen complexe socio-technische Heedful interrelating systemen behoedzaam met elkaar te kunnen interacteren moet er sprake zijn van een gedeelde visie binnen dit systeem. Alleen dan kan de benodigde constructiefkritische houding jegens de verschillende stakeholders ontstaan. Een constructiefkritische houding is van belang omdat stakeholders dan probleemoplossend te werk gaan.
• Oplossingsgerichte benadering van knelpunten binnen de Defensie-projectgroep en de verschillende fora. • Inzicht in en begrip voor de verschillende local rationalities. • Samenwerking binnen de Defensie-projectgroep en de verschillende fora.
80
Hoofdstuk 5 – Reflectie, conclusies en aanbevelingen 5.1 Reflectie Reflectie op de onderzoeksmethode Na het afronden en verwerken van alle resultaten kunnen conclusies over het onderzoek getrokken worden. Toch is het van belang eerst te reflecteren op de onderzoeksmethode zodat inzichtelijk wordt in welk licht de onderzoeksresultaten en –conclusies gezien moeten worden. Door de resultaten van het onderzoek steeds terug te laten keren naar informanten, steeds verder te specificeren en in verschillende dataverzamelingsronden dieper in te gaan op bepaalde begrippen, concepten en fenomenen, heb ik geprobeerd de interne validiteit van dit onderzoek te waarborgen. Ondanks dat volgens Yin (2009) interne validiteit niet per se aan de orde is bij meer beschrijvende en verkennende casestudies, stel ik derhalve dat de resultaten van dit onderzoek over luchtruimintegratie van MALE – UAS met de bemande luchtvaart intern valide zijn.
Naast intern valide is dit onderzoek ook zeker extern valide. Dit houdt in dat de resultaten en conclusies te extrapoleren zijn naar andere (West-Europese) luchtruimen en complexe sociotechnische systemen die door dezelfde (contextuele, figuur 9) kenmerken gekarakteriseerd worden als het Nederlandse luchtruim. Ik heb dit getracht te waarborgen door de laatste en synthetiserende weergave van de resultaten (tabel 2) als een soort drieluik weer te geven. De linker kolom van deze tabel geeft daarbij de vier algemene, theoretische principes van veilig organiseren van complexe socio-technische systemen op basis van moderne en holistische veiligheidsbenaderingen. De middelste kolom geeft aan hoe, wederom op basis van theorie, hier invulling aangegeven dient te worden. De linker en middelste kolom van het model (tabel 2) vormen daarmee de meer generieke richtlijnen voor het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen die te karakteriseren zijn door een aantal specifieke kenmerken. Pas in de derde kolom zijn voor deze specifieke casus (het luchtruimintegratievraagstuk betreffende militaire onbemande luchtvaart met de bemande luchtvaart) en de te onderzoeken analyse-eenheid (de rol van de MLA in het organiseren van veilige integratie) invulling en voorbeelden gegeven. Daar waar de rechterkolom dus casus- en situatie-specifiek is, namelijk betrekking heeft op het luchtruimintegratievraagstuk en op de situatie in Nederland, zijn de linker twee kolommen dat niet. Het model kan daarom naar verwachting worden geëxtrapoleerd naar opspelende vraagstukken bij het veilig organiseren van andere complexe 81
socio-technische systemen die door dezelfde kenmerken gekarakteriseerd worden als het Nederlandse luchtruim. Dit geldt bijvoorbeeld voor het organiseren van luchtruimintegratie in andere landen dan Nederland, maar bijvoorbeeld ook wanneer in een ander complex sociotechnisch systeem nieuwe subsystemen worden toegevoegd. Het gebruik van onbemande maritieme systemen in drukke zeegebieden zou hier een voorbeeld van kunnen zijn.
Action Research In paragraaf 3.1 wordt gesteld dat dit onderzoek gekenmerkt wordt door twee onderzoeksmethoden, namelijk een bureauonderzoek en een casestudy. De toegepaste technieken die gebruikt zijn om deze twee methoden toe te passen (literatuurstudie en kwalitatieve interviews) zijn methodologisch verantwoord (bijv. cf. Van Veen & Westerkamp, 2010; Wester & Peters, 2004; Yin, 2009). Het onderzoek naar luchtruimintegratie als geheel (inclusief het eveneens onder andere door mij uitgevoerde integratieproject (IPRO)) valt echter ook, of misschien wel beter, te typeren als ‘action research’ (Warren & Karner, 2010, p. 17). Action research is namelijk gebaseerd op de premisse dat de onderzoekers en informanten gelijken zijn en beiden op gelijke basis bijdragen aan de uitkomsten van het onderzoek: ‘the researchers bring sociological expertise to the team, whereas the respondents bring their local knowledge’ (p. 17). Dit gaat ook op voor dit onderzoek; de gevonden theoretische principes omtrent veilig organiseren van complexe socio-technische systemen zijn in nauwe samenwerking met informanten en ‘lokale’ experts vertaald naar het onderzoeksveld. Zo zijn de resultaten van de eerste dataverzamelingsronde met behulp van het Delphi-panel verder verfijnd voor de praktijk van het integratievraagstuk. Dit is een voorbeeld van de continue en iteratieve wisselwerking tussen onderzoeker, het werkveld en het onderzochte binnen dit onderzoek.
Een ander kenmerk van action research is dat het geen lineair proces is, maar dat het een dynamisch en zich continu ontwikkelend proces is dat zich in bepaalde fasen ontwikkeld. Warren en Karner (2010) onderkennen een aantal fasen, zoals reflectie, discussie, onderzoek en actie. Van belang hierbij is dat de raison d’être van het onderzoek een bepaalde verandering is. Door in te grijpen in het proces en een verandering teweeg te brengen, zou namelijk een beter inzicht in de heersende problematiek ontstaan. Onduidelijk is echter hoe deze verandering precies plaats dient te vinden. Hoewel niet bewust geïnduceerd in de overkoepelende onderzoekslijn (bestaande uit het IPRO en vervolgens het onderzoek waar dit rapport het verslag van is) heeft zich gedurende het doorlopen van de onderzoekslijn een 82
wijziging voorgedaan in het onderzoeksobject. Zo bleek het IPRO-traject als katalysator te fungeren in het bewustmaken van de urgentie van het luchtruimintegratievraagstuk. Na het presenteren van de onderzoeksresultaten van het IPRO heeft de MLA bijvoorbeeld een UASworkshop kunnen organiseren voor de betrokken (nationale) stakeholders. Dit geschiedde op basis van een van de bevindingen van het IPRO, namelijk dat een gemeenschappelijke visie en goede informatie-uitwisseling van belang zijn in dit vraagstuk (Van Klinken et al., 2012). Naar zeggen van de informant van de MLA heeft het IPRO dit proces met ongeveer anderhalf jaar versneld, mede, zo geeft hij aan, doordat het IPRO en de aandacht die daar aan werd besteed het onderwerp weer ‘op de kaart zette’ en bepaalde sleutelfunctionarissen meer ‘klaar’ heeft gemaakt om het vraagstuk op te pakken. Het gevolg hiervan is dat de stakeholders hierdoor naar alle waarschijnlijkheid anders in dit proces staan dan voorafgaand aan het IPRO. Deze gewijzigde positie is vervolgens logischerwijs de aanvangspositie geweest voor het tweede onderzoek, waarvan dit rapport het verslag is.
Bottom line is dat action research, in vergelijking met andere vormen van onderzoek, veel dynamischer van aard is. Deze dynamiek laat zich zien in dit onderzoek en in de ingezette onderzoekslijn. Luchtruimintegratie impliceert een verandering in de bestaande structuren en processen in het luchtruim, maar de manier waarop dit dient te gebeuren is (nog) niet duidelijk. Door, zoals in de onderzoekslijn geprobeerd is, onderzoeker en het onderzochte continu gecombineerd en iteratief de fasen van action research te laten doorlopen wordt geprobeerd meer grip te krijgen op deze veranderingen. Ook dit laat zich zien in de gevolgde onderzoekslijn: tijdens het vooronderzoek is de context van het luchtruimintegratievraagstuk onderzocht en zijn de belangrijkste stakeholders en hun belangen geïdentificeerd. Met het huidige onderzoek zijn meer concrete richtlijnen opgesteld voor het veilig organiseren van luchtruimintegratie. Er is dus meer grip ontstaan op het luchtruimintegratievraagstuk.
Wat betekent het voor het luchtruimintegratievraagstuk en de rol van de MLA hierin wanneer we aannemen dat het hier, achteraf bezien, om action research gaat? Allereerst betekent dit dat het ontworpen model (tabel 2) voor de MLA misschien niet af is en dat de implicaties en voorbeelden (rechterkolom tabel 2), ook vanwege het veranderende karakter van de onderzoekscontext, hoe dan ook enkel geldig zijn voor de huidige stand van zaken. Hieruit volgt dat de MLA nu voor de keuze staat om het model verder te vervolmaken, te finetunen, of om het model zoals het nu is uit te voeren om vervolgens ook tijdens dat uitvoeren het model continu te finetunen en dus in feite continu te actualiseren. Het model kan gefinetuned 83
worden door het proces van action research zoals dat over de afgelopen twee onderzoeken is ingezet voort te zetten, met dien verstande dat men zal zien dat er, vanwege de dynamiek, eigenlijk nooit een definitief model zal zijn.
5.2 Conclusies Om aan de eerder geformuleerde doelstelling van dit onderzoek (paragraaf 1.4) te voldoen is eerder in dit onderzoek de volgende hoofdvraag geformuleerd:
Hoe zou een op moderne veiligheidstheorieën en organisatiekunde gebaseerd raamwerk, dat de MLA in haar rol van borger van de veiligheid op weg naar veilige luchtruimintegratie van het MALE – UAS kan helpen, er uit kunnen zien?
De eerste conclusie van dit onderzoek is dat het model zoals dit gepresenteerd is (tabel 2) het in de hoofdvraag bedoelde raamwerk biedt voor de MLA. Het bevat vier basisprincipes die vervolgens in een momentopname als een voorbeeld zijn uitgewerkt in een aantal richtlijnen en te beantwoorden vragen. Deze richtlijnen en vragen kunnen gebruikt worden om, volgens de huidige stand van zaken en met de gecombineerde inzichten van de geraadpleegde informanten, de eerste stappen te zetten richting het veilig organiseren van integratie van onbemande luchtvaartsystemen met de bemande luchtvaart.
De tweede conclusie van dit onderzoek is dat er met het bureauonderzoek, het hieruit voortvloeiende theoretische kader en het operationaliseren van de principes door middel van de casestudy een meer theoretische bodem is gelegd voor hoe complexe socio-technische systemen die gekarakteriseerd worden door bepaalde kenmerken veilig georganiseerd kunnen worden. Dit is weergegeven in de linker en middelste kolom van het uiteindelijke model (tabel 2). Wellicht leent het zich voor vervolgonderzoek te onderzoeken welke specifieke kenmerken dit zijn, zodat de mogelijkheden en beperkingen van het model meer inzichtelijk worden. Hierop kan, in lijn met de ingezette onderzoeksoptiek, ook het meer generieke model iteratief aangepast worden, waardoor beter toepassing gevonden kan worden in het veilig organiseren van andere complexe socio-technische systemen. Hiermee toont dit onderzoek haar relevantie voor de wetenschap.
De derde en laatste conclusie van dit onderzoek luidt dat er door bevoegd gezag een keuze gemaakt moet worden tussen het verder finetunen van het ontwikkelde model of het al 84
adaptief en lerend implementeren en uitvoeren van het model. Een mogelijk argument voor het verder finetunen alvorens over te gaan tot implementatie is dat er nog voldoende tijd beschikbaar is voordat het MALE – UAS aangeschaft wordt en geïmplementeerd wordt in het luchtruim. Argumenten voor het implementeren en uitvoeren van het model zouden een snellere aanschaf en implementatie van het MALE – UAS of een operationele noodzaak van opwerken en inzet kunnen zijn.
5.3 Aanbevelingen De aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek vallen uiteen in drie categorieën, namelijk aanbevelingen voor het finetunen van het ontwikkelde model, aanbevelingen voor het implementeren en uitvoeren van het ontwikkelde model en aanbevelingen voor de wetenschappelijke gemeenschap die zich bezig houdt met onderzoek naar het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen.
Aanbevelingen voor verder finetunen van het model 1. Leg de vier theoretische principes aan meerdere MLA-medewerkers voor. Hierdoor ontstaat meer interne consensus voor wat betreft het operationaliseren van de vier theoretische principes. 2. Leg het eigen (aangepaste) MLA-model ten aanzien van luchtruimintegratie in interviews voor aan meer externe stakeholders, juist ook buiten de subgroep van regulatoren. 3. Breng opnieuw de local rationality van de verschillende stakeholders en stakeholdersubgroepen in kaart zoals dit in het vooronderzoek gebeurd is. 4. Analyseer de resultaten van de interviews en plaats deze in het licht van de verschillende local rationalities van de stakeholders. 5. Pas het model telkens iteratief aan totdat meer (en voldoende) consensus is bereikt binnen het complexe socio-technische systeem ‘luchtruim’.
Aanbevelingen voor implementatie en uitvoering van het model De aanbevelingen hier genoemd zijn gebaseerd op de interviews die gedaan zijn in het kader van dit onderzoek. Het model dat ik heb aangedragen geeft aan dat het veilig organiseren van complexe socio-technische systemen (zoals het luchtruim) juist een iteratief karakter moet hebben. Onderstaande aanbevelingen zijn dan ook niet onbeperkt houdbaar, maar volgen uit een momentopname. 85
1. Op politiek, interdepartementaal en/of (inter)nationaal niveau dient een visie uitgesproken te worden over hoe we in het West-Europese luchtruim om gaan met (MALE –) UAS en luchtruimintegratie. Hoe kan dit het best vertaald worden naar Nederland en de Nederlandse Defensieorganisatie? 2. Richt een krijgsmacht-brede Defensie-projectgroep op. Deze projectgroep dient minstens te bestaan uit afvaardiging van ALL, ALO, ALC, verwervers en behoeftestellende OPCO’s. De regie binnen deze projectgroep ligt bij het OPCO dat het meest gebaat is bij het gebruik van UAS. 3. De Defensie-projectgroep dient de volgende drie vragen met interne consensus te beantwoorden: a. Wat is het beoogde gebruik van (militaire) (MALE –) UAS en het luchtruim met het oog op de Luchtruimvisie (2012) en bestaande en zich ontwikkelende SES-initiatieven? b. Welk niveau en welke manier van luchtruimintegratie zijn hier minimaal voor benodigd? c. Welke interdepartementale en (inter)nationale UAS-fora zijn van belang ten aanzien van wet- en regelgeving? 4. Gebruik de richtlijnen, aanvullingen en voorbeelden zoals die aangegeven zijn in de rechterkolom van het model (tabel 2) om invulling te geven aan het balanceren tussen centrale en decentrale aansturing, informatie-uitwisseling, local rationality en heedful interrelating.
Aanbevelingen voor onderzoek in het kader van complexe socio-technische systemen 1. Voer onderzoek uit naar de generieke geldigheid van de linker en middelste kolom van het model (tabel 2): wat zijn de kenmerken van de (context van de) complexe sociotechnische systemen voor welke de vier geformuleerde principes geldig zijn?
86
Referenties Amalberti, R. (2001). The paradoxes of almost totally safe transportation systems. Safety Science, 37, 109-126.
Aristoteles. Metaphysics (vertaald door W. D. Ross, 2001). Geraadpleegd op 6 november 2012 via
.
Armstrong, A.J. (2010). Development of a methodology for deriving safety metrics for UAV operational safety performance management. York: University of York.
Atsma, J. & Hillen, J.S.J. (2012). Brief Luchtruimvisie. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Bakx, G.C.H. & Nyce, J.M. (2012). Is redundancy enough?: a preliminary study of Apache crew behaviour. Theoretical Issues in Ergonomics Science, iFirst Online, 1-15.
Barton, M.A. & Sutcliffe, K.M. (2009). Overcoming dysfunctional momentum: Organizational safety as a social achievement. Human Relations, 62(9), 1327-1357.
De Bruine, H., Noordhoek, P. & Tjon Tam Pau, J. (2010). Hoog betrouwbaar organiseren. M&O, 1(mei/juni 2010), 38-53.
D’Aveni, R. (1994). Hypercompetition: Managing the Dynamics of Strategic Maneuvering. New York: The Free Press.
Defensiestaf (2005). Nederlandse Defensie Doctrine. Den Haag: Ministerie van Defensie.
Defensie Materieel Organisatie. Integration of the NLD MALE UAV in the Airspace. Part 2: Roadmap to Operations. Den Haag: Ministerie van Defensie.
Dekker, S.W.A., Hollnagel, E., Woods, D.D. & Cook, R. (2008). Resilience Engineering: New directions for measuring and maintaining safety in complex systems. Lund: Lund University School of Aviation. 87
Directoraat-Generaal Bereikbaarheid & Militaire Luchtvaart Autoriteit (2012). Luchtruimvisie. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Gergen, K.J. (1999). An invitation to social construction. London: SAGE Publications Ltd.
Hillen, J.S.J. (2011a). Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld. Den Haag: Ministerie van Defensie.
Hillen, J.S.J. (2011b). Behoeftestelling project MALE UAV. Den Haag: Ministerie van Defensie.
Hitt, L.M. & Brynjolfsson, E. (1997). Information Technology and Internal Firm Organization: An Exploratory Analysis. Journal of Management Information Systems, 14(2), 81-101.
International Civil Aviation Organization (2010). Report unmanned aircraft systems (UAS) circular. Montréal: ICAO.
International Civil Aviation Organization (2011). Unmanned Aircraft Systems (UAS). Montréal: ICAO.
International Civil Aviation Organization (2012). Roadmap Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS) [DRAFT]. Montréal: ICAO.
Van Klinken, R., Stultiens, J.A.N. & Van Tilburg, M.A.M. (2012). De integratie van onbemande luchtvaartsystemen in de bemande luchtvaart. Breda: Faculteit Militaire Wetenschappen.
Kramer, F.J. (2004). Organizing Doubt. Self-organization and Army units in Crisis Operations. Eindhoven: Technische Universiteit Eindhoven.
Lamberts, J.H. (1782). Logische und philosophische Abhandlungen, erster Band. Berlin.
88
Leonard-Barton, D. (1992). Core Capabilities and Core Rigidities: A Paradox in Managing New Product Development. Strategic Management Journal, 13(5), 111-125.
Levitt, B & March, J.G. (1988). Organizational Learning. Annual Review of Sociology, 14, 319-340.
March, J.G. (1991). Exploration and exploitation in organizational learning. Organization Science, 2(1), 71-87.
Overheid.nl (2012). Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA). Geraadpleegd op 26 september 2012 via .
Perrow, C. (1984). Normal Accidents: living with high risk technologies. New York: Basic Books.
Rasmussen, J. (1997). Risk management in a dynamic society: a modeling problem. Safety Science, 27(2/3), 183-213.
Ropohl, G. (1999). Philosophy of socio-technical systems. Geraadpleegd op 4 november 2012 via .
Sagan, S.D. (1993). The limits of safety. Princeton: Princeton University Press. Saunders, M., Lewis, P. & Thornhill, A. (2008). Methoden en technieken van onderzoek (4e druk). Amsterdam: Pearson Education Benelux.
Shrivastava, S., Sonpar, K. & Pazzaglia, F. (2009). Normal Accident Theory versus High Reliability Theory: A resolution and call for an open systems view of accidents. Human Relations, 62(9), 1357-1390.
Snook, S.A. (2000). Friendly Fire. Princeton: Princeton University Press.
89
Tuckman, B.W. (1965). Developmental sequence in small groups. Psychological Bulletin, 63(6), 384-399.
Turner, N. & Gray, G.C. (2009). Socially constructing safety. Human Relations, 62(9), 12591266.
Vaughan, D. (1996). The Challenger Launch Decision: Risky Technology, Culture and Deviance at NASA. Chigaco: University of Chigaco Press. Van Veen, M. & Westerkamp, K. (2010). Deskresearch (2e druk). Amsterdam: Pearson Education Benelux. Verschuren, P. & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek (4e druk). Den Haag: Lemma.
Volberda, H.W. (1996). Toward the Flexible Form: How to Remain Vital in Hypercompetitive Environments. Organization Science, 7(4), 359-374. Warren, C.A.B. & Karner, T.X. (2010). Discovering Qualitative Methods (2e druk). Oxford: Oxford University Press.
Weick, K.E. (1976). Educational Organizations as Loosely Coupled Systems. Administrative Science Quarterly, 21(1), 1-19. Weick, K.E. (1979). The social psychology of organizing (2e druk). Reading: AddisonWesley.
Weick, K.E. & Roberts, K.H. (1993). Collective Mind in Organizations: Heedful Interrelating on Flight Decks. Administrative Science Quarterly, 38(1993), 357-381.
Weick, K.E., Sutcliffe, K.M. & Obstfeld, D. (1999). Organizing for High Reliability: Processes of Collective Mindfulness. In: A. Boin (ed.). Crisis Management volume III (2008). (31-66). London: SAGE Publications Ltd.
90
Weick, K.E. & Sutcliffe, K.M. (2007). Managing the unexpected (2e druk). San Francisco: Josey-Bass.
Wester, F. & Peters, V. (2004). Kwalitatieve Analyse Uitgangspunten en procedures. Bussum: Uitgeverij Coutinho.
Woods, D.D., Dekker, S.W.A., Cook, R., Johannesen, L. & Sarter, N. (2010). Behind Human Error (2e druk). Farnham: Ashgate Publishing Ltd.
Woods, D.D. (2006). Essential Characteristics of Resilience. In: E. Hollnagel, D.D. Woods & N. Leveson (eds.), Resilience Engineering: Concepts and Precepts. (21-28). Aldershot: Ashgate. Yin, R.K. (2009). Case Study Research Design and Methods (4e druk). Thousand Oaks: SAGE Publications Inc.
91
Bijlage 1 – Topic-list interviews MLA medewerkers Dit interview vindt plaats in het kader van mijn onderzoek naar een veilige integratie van (MALE -)UAS met de bemande luchtvaart. De context waarin we de in de topic-list genoemde onderwerpen zullen bespreken is het luchtruimintegratievraagstuk waarbij we het Nederlandse luchtruim als één organisatie zullen beschouwen, waarin de MLA een ‘controlerende’ of regisserende rol heeft voor wat betreft het proces op weg naar integratie van UAS met de bemande luchtvaart.
TOPIC-LIST INTERVIEWS (zie toelichting hieronder voor verklaring begrippen) 1. Hoe kan de MLA het concept van rekening houden met de paradox van centrale en decentrale aansturing het best vertalen naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? 2. Hoe kan het concept van ‘uitwisselen van informatie’ het best vertaald worden naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? 3. Hoe zou de MLA in het luchtruimintegratieproces het beste om kunnen gaan met de local rationality. Hoe zouden ze de local rationality van de verschillende stakeholders bijvoorbeeld het beste in kaart kunnen brengen en hier het best rekening mee kunnen houden? 4. Hoe kan de MLA heedful interrelating het best garanderen in het proces van het veilig organiseren van luchtruimintegratie?
92
Bijlage 2 – Uitwerking en codering interviews MLA medewerkers Interview 1: senior-medewerker van de ALL van de MLA
1. Hoe kan de MLA het concept van rekening houden met de paradox van centrale en decentrale aansturing het best vertalen naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? Primair spreken we over een beleidsvraagstuk. Alle Primair: centrale aansturing, omdat anders het overzicht zoek raakt.
beleidsaangelegenheden voor wat betreft het luchtruim zijn belegd bij de MLA. Dat betekent dat we primair naar een centrale aansturing gaan voor dat vraagstuk. En of dat nou specifiek bij de MLA moet of dat we in een werkverband die zich met het integratievraagstuk bezig gaat houden gaan werken, maakt op zich niet zo veel uit. Maar een dergelijk belangrijk onderwerp, zeker omdat het niet alleen Nederlands is maar ook een Europese, of bij
Werkgroep waarin de MLA vertegenwoordigd is, zodat continu hetzelfde verhaal klinkt.
voorkeur een mondiale aanpak, kan in mijn ogen het beste centraal geregeld worden. Wanneer je overal kleine stukjes belegt dan raak je al heel snel het overzicht kwijt. Vanwege de complexiteit moet dit centraal aangestuurd worden. Dus neerleggen bij een vertegenwoordiger van de MLA, dan wel in een werkgroep waarin de MLA vertegenwoordigd is. Er moet voor gezorgd worden dat er binnen de vele (internationale) werkverbanden continu hetzelfde
Centralisatie om defensiebelang te behartigen.
verhaal klinkt. Dit betekent dat er een centrale regie gevoerd moet worden om het specifieke defensiebelang te behartigen. Daarom pleit ik primair voor een centrale aansturing. Het luchtruimintegratievraagstuk vraagt primair om een set regels die je met z’n allen afspreekt. Dat is meer top-down oftewel centraal. Het
Centralisatie is top-down.
decentrale verhaal zou je kunnen clusteren binnen een soort van
Decentrale input kan het best samen komen in een werkverband. In dit werkverband komen het topdown en bottom-up samen.
werkverband. Op enig moment zou er een werkverband moeten zijn waarbinnen het bottom-up en top-down verhaal samenkomen. Hierbinnen moet een bepaalde regie gevoerd worden zodat dit niet uit elkaar gaat lopen. Het moet complementair zijn en niet elkaar 93
tegenwerken. Ik vraag me af of het totale vraagstuk vanuit de MLA Hierbinnen moet regie gevoerd worden zodat dit niet uit elkaar loopt en complementair aan elkaar is.
aangestuurd zou moeten worden, ik denk van niet. Ik denk wel dat de
MLA heeft niet per se een leidende rol in dit werkverband. MLA vormt wel de schakel tussen het werkverband en het centrale beleid.
mensen er in zetten. Daarom moet er in dat werkverband op z’n
MLA de link is tussen het eerder genoemde werkverband en het internationale beleid. Je moet dat kanaliseren, geen verschillende
minst iemand van de MLA inzitten die de link is naar het beleid (inter)nationaal. En anderzijds naar de gebruikers en instandhouders. Dit werkverband is de spil tussen het centraal en decentraal
Werkverband is spil tussen centraal en decentraal.
aansturen. Dit is in mijn ogen de meest pragmatische invulling.
2.Hoe kan het concept van ‘uitwisselen van informatie’ het best vertaald worden naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? Ik denk dat je ook daar weer gebruik dient te maken van het eerder Binnen werkverband.
genoemde programmabureau [hiervoor genoemd: werkverband/werkgroep] die zich daarmee bezighoudt. Dit bureau is een heel belangrijke interface tussen het enerzijds vrij abstracte beleidsgedeelte en het meer uitvoerende gedeelte (gebruikers). Daar
Vertaalslagen top-down en bottom-up door specialisten binnen het werkverband.
zijn een aantal specialisten voor nodig die de vertaalslag kunnen maken van de behoefte van de gebruikers naar de beleidsmakers en andersom. De MLA zal een zetel moeten hebben in dit
MLA heeft rol in dit werkverband maar niet per se de leiding.
programmabureau, maar niet de aansturing van dit bureau. Je moet de MLA zien als de instantie die de expertise levert die van belang is voor de integratie op het gebied van luchtruimgebruik, certificering
MLA brengt expertise in.
en dat soort dingen. De MLA moet een formele plaats hebben in dit bureau, en misschien wel verdeeld naar de specialismen die we hebben (ALL, ALO, certificering). Bij voorkeur niet de MLA in de
Gebruikers in de hoofdrol om problemen, eisen en wensen te formuleren.
hoofdrol binnen dit projectbureau, juist de gebruikers in de hoofdrol zetten. Gebruikers moeten problemen, eisen en wensen formuleren. Wij kunnen daar als beleidsmakers en toezichthouders onze expertise in brengen. Omdat nog niet bekend of het een single service aangelegenheid wordt, is het misschien het beste dit te beleggen bij een krijgsmachtbrede gebruikersorganisatie (CDS/DOBBP). Qua
94
informatievoorziening moet de MLA de informatie op het gebied MLA levert informatie en advies op het gebied van beleid en toezicht voor wat betreft integratie en speelt dit door naar de (inter)nationale overlegfora.
van beleid en toezicht aanleveren binnen het programmabureau of vragen die op dit gebied oppoppen deze doorspelen naar de daarvoor ingerichte (inter)nationale overlegfora.
3. Hoe zou de MLA in het luchtruimintegratieproces het beste om kunnen gaan met de local rationality. Hoe zouden ze de local rationality van de verschillende stakeholders bijvoorbeeld het beste in kaart kunnen brengen en hier het best rekening mee kunnen houden? Ook hier is weer hetzelfde programmabureau nodig dat de vertaling van de stakeholder naar het meer abstracte beleid en toezicht moet Werkverband die vertaalslag maakt. Werkverband is een soort blackbox.
maken. Dit is een soort blackbox waarbinnen onder andere die vertaalslag plaats moet vinden. Ik kan me best voorstellen dat een potentiële stakeholder die een UAS wil gaan gebruiker, dit vanuit een ontzettende gebruikersrol zal gaan doen. Daarbij zal hij minder zicht hebben voor het meer grensoverstijgende integratievraagstuk. Ik denk dat je precies die bottom-up en top-down ergens bij elkaar
Top-down en bottom-up bij elkaar brengen kan er toe leiden dat er rekening wordt gehouden met local rationality.
Om complementair aan elkaar te maken moet er veel ‘praat- en massagewerk’ plaats vinden.
moet brengen (operationeel en abstract moeten op enig moment met elkaar gaan matchen). Volgens mij is dat geen één op één contactpunt maar meer binnen allerlei werkverbanden. Dit betekent veel ‘praat en massagewerk’, juist om die belangen wederzijds tussen top-down en bottom-up naar elkaar te vertalen en complementair aan elkaar te maken. De MLA zal de gebruikerseisen moeten toetsen aan de huidige manier van het gebruik van het luchtruim en je zal zien dat we dan tegen problemen aan gaan lopen, onder voorbehoud van volledige integratie, ook met de civiele gebruiker. Daarom kiezen we tot nu toe voor situaties waarbij we UAS in volledig gesegregeerd luchtruim laten vliegen. Zolang er internationaal (Europees/ICAO) geen mogelijkheden worden geboden om in het algemene luchtruim te vliegen zullen we ons alsnog moeten beperken tot gebieden die je tijdelijk afschermt.
Ook bij segregatie staat centrale aansturing centraal.
Dan staat de centrale aansturing weer centraal. De operationele
95
noodzaak zet steeds grotere druk om tot een oplossing te komen. Operationele noodzaak zet steeds meer druk om tot een oplossing te komen.
Alleen Nederlandse druk is onvoldoende. De druk zal vanuit veel meer verschillende landen moeten komen om uiteindelijk tot een Europese of wereldwijde oplossing te komen. Ik denk dat daar op
Europese of wereldwijde oplossing. Politieke lobby kan hier bij helpen, de MLA kan hier een rol in hebben.
enig moment zelfs wat politieke druk voor nodig. De MLA kan hier een rol in spelen als autoriteit om daar bij de overheden voor te lobbyen.
4. Hoe kan de MLA heedful interrelating het best garanderen in het proces van het veilig organiseren van luchtruimintegratie? Ik denk dat dit primair geborgd dient te worden binnen de gebruikte processen binnen de eerder genoemde werkgroep. Binnen Binnen het eerder genoemde werkverband.
dat werkverband moeten alle stakeholders een even belangrijke rol toebedeeld krijgen waarbij ieder zijn eigen verantwoording heeft op
Alle stakeholders een even belangrijke rol met eigen verantwoordelijkheden.
een bepaald gebied en dat dat ook door de overige deelnemers aan dat werkverband als zodanig geaccepteerd wordt. Zo is de MLA primair verantwoordelijk voor het beleid- en toezichtgedeelte en de
MLA zou dan verantwoordelijk zijn voor beleid- en toezicht gedeelte en link naar het internationale beleid.
link naar het internationale beleid en toezicht vormt. Ook de andere deelnemers binnen dat werkverband hebben hun eigen verantwoordelijkheidsgebied. Van begin af aan moet duidelijk zijn dat wat je ook wilt als operator, een oplossing vaak voor een deel
Oplossingen liggen vaak buiten de directe invloedssfeer van de MLA.
buiten het directe invloedsgebied van de MLA ligt. Als je dingen internationaal wil af kaderen ben je altijd afhankelijk van wat het buitenland daarin wilt. Dat kan dus ook betekenen dat ook al wil je hier in Nederland zo snel mogelijk geïntegreerd vliegen, dit altijd mede bepaald zal worden door de snelheid waarmee dat internationaal wordt geregeld. Aan de andere kant kunnen wij vanuit
Beleid en toezicht zijn echter ook niet allesbepalend, omdat de gebruiker wel moet kunnen opereren met het systeem.
beleid- en toezichtkant nog zo veel eisen opleggen, maar als dat op enig moment betekent dat je niet meer goed kunt opereren met je systeem is dat ook weer bepalend. Hier moet dus het heedful
In dit spanningsveld moet heedful interrelating plaatsvinden, juist om deze spanningsvelden in kaart te brengen en de gevolgen hiervan te mitigeren.
interrelating plaatsvinden. Binnen het werkverband moeten al die spanningsgebieden in kaart worden gebracht en er moet gekeken
96
worden naar wat we gezamenlijk kunnen oplossen zodat die spanningsvelden worden gemitigeerd.
Interview 2: medewerker van de ALL van de MLA
1. Hoe kan de MLA het concept van rekening houden met de paradox van centrale en decentrale aansturing het best vertalen naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? Centraal aansturen waar nodig, decentraal waar mogelijk. MLA moet een gedeeld belang onderkennen en hierin (centraal) de juiste kaders opstellen.
MLA capaciteit is beperkt, maar de vraag naar onze diensten is groot. Daarom moeten we inderdaad centraal aansturen waar nodig en decentraal waar mogelijk. Dit houdt concreet in dat we als autoriteit een gedeeld belang moeten onderkennen waarom integratie überhaupt moet plaatsvinden. Vervolgens moeten wij als autoriteit hier de juiste kaders in stellen. Dat kan ook niet decentraal geregeld worden, omdat op decentraal niveau alleen de lokaal juiste oplossingen worden
Dit kan ook niet centraal, omdat dit alleen tot lokaal praktische oplossingen (suboptimaal).
ontwikkeld. Gebeurt dit wel dan gaan de verschillende stakeholders elkaar tegen elkaar uitspelen. Dit komt de integratie niet ten goede. Als autoriteit moeten wij daar een leidende rol in nemen. ‘Centraal’ wordt echter ook al weer heel snel Europa, vooral bijvoorbeeld voor
Op het internationale gebied moeten wij een verbindend element zijn tussen centrale regelgeving (bijv. SES-initiatief). Oplossingen kunnen het best door een operator bedacht worden, deze input kan dus het best decentraal worden aangeleverd.
de MALE. Als autoriteit moeten we daar als verbindende factor in fungeren, bijvoorbeeld richting de Single European Sky initiatieven. Maar bijvoorbeeld het bedenken van oplossingen, dat is iets waar in mijn ogen een operator het beste in is. Deze input kan dus decentraal aan ons aangeleverd worden. Hier kunnen we als autoriteit ook geen centrale rol in nemen, omdat wij niet alle ins en outs kennen. De centrale rol is dan dus dat er een instantie is die al die uiteenlopende, soms tegenstrijdige en soms gedeelde, belangen op een gegeven moment in kaart gaat brengen, daar ‘iets van vindt’ en daar een
Wetgeving is centraal maar heeft decentrale input nodig. Dit blijven de grote richtlijnen, de invulling hiervan komt tot stand door een trial & error proces.
besluit over neemt. Wetgeving is centraal, maar heeft decentrale input nodig. Deze wetgeving kunnen wij prima bedenken, de grote richtlijnen waarbinnen geopereerd dient te worden. Maar hier ontstaan natuurlijk een aantal ‘blank spots’ in, deze kunnen door te ‘pionieren’ of ‘trial & error’ decentraal opgevuld worden. De
97
wisselwerking is dus als volgt: Centraal volgen de grote richtlijnen, de Centraal volgen de richtlijnen, de ‘ondergrenzen’ voor veilig opereren en integreren. Decentraal moet dit ingevuld worden door de gebruikers, zij hebben functionele expertise op dit gebied.
‘ondergrenzen’ voor veilig opereren en integreren. Decentraal moet dit ingevuld worden door de gebruikers, zij hebben functionele expertise op dit gebied. Oplossing voor UAS: ATI is te vergelijken met een maatpak. Wij als autoriteit kunnen geen universeel maatpak ontwerpen dat iedereen zeker past. Vandaar dat we willen aangeven hoe het pak eruit moet zien (knopen, mouwen, revers, name it), maar dat de fine tuning afhangt van de specifieke operator. Wij moeten juist als overheden een gemeenschappelijke visie ontwikkelen om deze
Deze aanpak komt door de veelheid aan stakeholders.
ondergrenzen te bepalen. De vele stakeholders in het proces vereisen een dergelijke aanpak. Eigenlijk hebben UAS hetzelfde ‘pioniertraject’ nodig als de gebroeders Wright. Het lastige is dat UAS terecht komen in een ‘overgereguleerde’ omgeving, waardoor er geen
UAS komen terecht in een ‘overgereguleerde’ omgeving. We moeten de richtlijnen dusdanig opstellen zodat een pionier traject mogelijk wordt.
ruimte is voor ‘kruipen, lopen, rennen’ en pionieren. We moeten als overheden juist de richtlijnen dusdanig opstellen dat dit wel mogelijk wordt, zonder op de veiligheid in te leveren. De vraag naar integratie moet wel gestuwd worden vanuit de gebruikers.
2.Hoe kan het concept van ‘uitwisselen van informatie’ het best vertaald worden naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? ‘UAS-land’ is zeer versnipperd, vanuit verschillende belangen en ‘UAS-land’ is zeer versnipperd, verschil tussen data en informatie.
perspectieven. Dit levert een brei aan data en informatie op (eindeloze powerpoints, mooie verhalen, spannende filmpjes etc.). Ik denk dat er aantal ‘oplossingen’ zijn, of in ieder voorwaarden waar we eerst aan moeten voldoen om een zinvolle informatie-uitwisseling op gang te krijgen. Zo moeten we er eerst voor zorgen dat we met zijn allen
Daarom moeten we met zijn allen dezelfde kant op kijken, de versnippering van informatiestromen in kaart brengen en een basiskoers v.w.b. informatievoorziening opstellen.
dezelfde kant op kijken, bijvoorbeeld door als autoriteiten al een centrale visie te ontwikkelen. Vervolgens zouden we heel die ‘versnippering van informatiestromen’ in kaart moeten brengen. Op basis van deze twee voorwaarden kan een soort basiskoers ontstaan waarmee het kaf van het koren kunnen scheiden voor wat betreft informatievoorziening. Juist deze informatie kan gebruikt worden in
98
workshops en fora om een meer langetermijnvisie te ontwikkelen. De Deze informatie kan gebruikt worden bij (inter)nationaal overleg om een langetermijnvisie te ontwikkelen.
informatievoorziening kan dan telkens gebaseerd worden op de behoeftes van gebruikers en op de ontwikkelde basisvisie (ook de basisvisie moet gebaseerd zijn op wat de gebruikers willen).
3. Hoe zou de MLA in het luchtruimintegratieproces het beste om kunnen gaan met de local rationality. Hoe zouden ze de local rationality van de verschillende stakeholders bijvoorbeeld het beste in kaart kunnen brengen en hier het best rekening mee kunnen houden? Niet meer in algemeenheden spreken, omdat dan iedereen wel op een bepaalde manier gelijk heeft en deze uitspraken niet meetbaar zijn. Daarom de vraag stellen waar het concreet over gaat.
Door de retoriek uit de verhalen van de stakeholders te halen. Iedereen praat in bepaalde algemeenheden, bijv. ‘veiligheid’ of ‘integratie’ of ‘missie-effectiviteit’. Dit zijn zulke vage algemeenheden dat het moeilijk is het daar mee eens of oneens te zijn, omdat iedereen wel gelijk heeft. Het is ook niet meetbaar. Het is zaak om de lucht er een beetje uit te laten lopen en ons zelf af te
Objectiveren van belangen en doelen leidt er toe dat referentiekaders complementair aan elkaar gemaakt kunnen worden.
vragen ‘waar hebben we het nou concreet over?’. Door de belangen en doelen te objectiveren kunnen referentiekaders complementair gemaakt worden. Hiermee komen we tot de kern van het vraagstuk. Het concretiseren van vragen, belangen en doelen brengt de daadwerkelijke local rationality in kaart en kunnen we stakeholders met elkaar ‘verzoenen’.
4. Hoe kan de MLA heedful interrelating het best garanderen in het proces van het veilig organiseren van luchtruimintegratie? Door het onderkennen van een gedeelde toekomst.
Er is een gedeelde toekomst nodig. Nu is het namelijk een soort ‘steekspel’ onderling naar elkaar waarbij vragen naar elkaar diplomatiek afgewimpeld worden. Daar hebben we tijd voor nodig,
Gedeelde belangen onderkennen en gedeelde visie ontwikkelen kost tijd. Een goede relatie met elkaar is hiervoor van belang.
om dat gedeelde belang te onderkennen en die gedeelde visie te ontwikkelen. Daarom moeten we een goede relatie met elkaar opbouwen. Hints voor een oplossing liggen in een gezamenlijke
Samenwerking.
‘joint-samenwerking’. In een dergelijke samenwerking moeten we elkaar ook geen veeg uit de pan gaan geven wanneer conflicten
99
(dreigen te) ontstaan. Daarom is het juist zo van belang elkaars local Local rationality begrijpen, aanvullen en toepassen op een concreet geval.
rationality te begrijpen, aanvullen en toepassingen vinden op een concreet geval. Dan wordt het ook mogelijk wederzijds aan te geven waarom bepaalde situaties of gevallen tot een probleem (kunnen)
Denken in oplossingen
leiden. Van belang hierbij is het dat er altijd gedacht wordt in oplossingen
Interview 3: medewerker van de ALO van de MLA
1. Hoe kan de MLA het concept van rekening houden met de paradox van centrale en decentrale aansturing het best vertalen naar de rol van de MLA in het luchtruimintegratievraagstuk? Eisen, technische specificaties, wet- en regelgeving dienen centraal aangestuurd te worden, vanuit input van de gebruikers.
De eisen, technische specificaties wet- en regelgeving dienen centraal aangestuurd te worden, maar dit moet volgen uit decentrale input van de gebruikers. Deze decentrale input volgt uit de scope van de operator en dit zou een hand-in-hand proces moeten zijn waarbij de
MLA vertaalt de operationele eisen van de gebruikers. Het is altijd een wisselwerking centraal-decentraal. Het eindproduct is een ‘best guess’ omtrent veilige integratie. Dit eindproduct is een groeidocument.
MLA de operationele eisen van de gebruikers het best kan vertalen naar ‘boven’ toe, naar het centrale deel. Centraal of decentraal is dus nooit leading, het is altijd een samengaan van deze twee. Het product van de wisselwerking centraal-decentraal is in het beste geval een best guess over hoe ‘wij’ denken geïntegreerd te kunnen vliegen. Dit eindproduct is natuurlijk een groeidocument. Op internationaal gebied zou de MLA een gesprekspartner moeten zijn om de
Weg vinden in het krachtenveld Wet Luchtvaart – gebruikerseisen.
operationele gebruikerseisen te vertalen. Op nationaal niveau maakt de MLA in samenspraak met de operator regels, zodat een weg wordt gevonden in het krachtenveld tussen de Wet Luchtvaart en de gebruikerseisen. De MLA zou ultiem gezien de gebruiker moeten
Medewerking van de bemande luchtvaart op centraal niveau is van belang, bijvoorbeeld om het sense & avoid op te lossen. Piloten kunnen TCAS/ACAS overrulen, dit gaat niet werken als een piloot tegen over een onbemand toestel ‘komt te staan’.
helpen aan een goed product, maar de gebruiker moet dan wel goed duidelijk maken wat hij precies wil doen met het apparaat. Ook de bemande luchtvaart moet hier centraal aan mee werken, omdat het sense & avoid nog een waar euvel is. Het huidige TCAS/ACAS kan namelijk door piloten van bemande vliegtuigen gewoon ‘overruled’
100
worden. Dit komt de wisselwerking bemand-onbemand en daarmee integratie niet ten goede.
2.Hoe kan het concept van ‘uitwisselen van informatie’ het best vertaald worden naar de rol van de MLA in het In gesprek blijven met alle (inter)nationale betrokken partners.
luchtruimintegratievraagstuk? Het belangrijkste hierbij is in gesprek te blijven met alle betrokken partners, zowel nationaal als internationaal. De MLA is
Naarmate integratie verder vordert is de MLA steeds meer toezichthouder.
toezichthouder en “regelgever”, waarbij naarmate de integratie verder vordert de nadruk op het toezicht houden moet komen te liggen. Om goed toezicht te kunnen houden op de integratie van bemand en
Decentrale input moet centraal verstrekt worden. MLA zou hier een spilfunctie in moeten vervullen. MLA moet zich een signalerende houding aan meten.
onbemand is het ook van belang juist met iedereen in gesprek te blijven. Decentrale input moet hierbij centraal verstrekt worden. Hier heeft de MLA een rol in, de MLA zou een spilfunctie moeten vervullen binnen dit proces. Daarom moet de MLA zich een signalerende houding aan meten
3. Hoe zou de MLA in het luchtruimintegratieproces het beste om kunnen gaan met de local rationality. Hoe zouden ze de local rationality van de verschillende stakeholders bijvoorbeeld het beste in kaart kunnen brengen en hier het best rekening mee kunnen houden? Case-to-case aangelegenheid en door het uitwisselen van informatie trends signaleren bij stakeholders. Verschillen in local rationality: Gebruikers-MLA: Als MLA niet bang zijn af en toe de grijze gebieden van de wetgeving te betreden, omdat wetgeving uit een tijd stamt waarin onbemand nog niet aan de orde was.
Aan de ene kant is dit een case-to-case aangelegenheid waarbij dit telkens apart in kaart moet worden gebracht. Aan de andere kant kan de MLA, juist door het uitwisselen van informatie, ook bepaalde trends signaleren bij allerlei stakeholders. Aandacht geven voor de verschillen in referentiekaders tussen gebruiker en MLA: Als MLA niet bang zijn om af en toe de grijze gebieden te betreden die de Wet Luchtvaart schetst. Want ons operationele optreden strookt vaak niet met wat de wetgever eist. Dit betekent dat er af en toe meer richting de operationele eisen toe bewogen zal worden en we hier mee dus af wijken van de wetgeving.
101
Dit is niet per definitie heel erg, omdat we moeten bekijken hoe we de veiligheid kunnen waarborgen terwijl we van de wetgeving afwijken. De wetgeving stamt namelijk uit een tijd waarin Voorstellen doen om bestaande wetgeving aan te passen, i.p.v. structureel van de wet afwijken.
onbemande luchtvaart nog geen issue was. Dit betekent wel dat we voorstellen moeten doen om de wet aan te passen, zodat er niet structureel van de wet wordt afgeweken.
Maatschappij-MLA: Door het voeren van een information campaign. Publiek overtuigen van nut en noodzaak van gebruik en integratie van UAS zonder daarbij operationele inlichtingen prijs te geven.
Aandacht geven voor de verschillen in referentiekaders tussen de maatschappij en MLA: door een soort van information campaign. Ik ben me er van bewust dat dit niet altijd kan, omdat we geen operationele info willen prijs geven, zeker niet voor of tijdens inzet. Toch kunnen we vaker ons zelf in de picture spelen als we een succes hebben geboekt, omdat dit het nut en de noodzaak van integratie bij een breder publiek bekend stelt. Hier zijn we als Defensieorganisatie (nog) niet heel goed in. Dit is niet echt een rol voor de MLA, maar de MLA kan dit wel bij de gebruiker onder de aandachtbrengen.
Industrie-MLA: Regelgeving opstellen met in het achterhoofd de belangen, doelen en mogelijkheden van de industrie. Dit komt de ontwikkelingen ten goede.
Aandacht geven voor de verschillen in referentiekaders tussen industrie en MLA: onder andere vanuit de MLA moet er regelgeving opgesteld worden. Dit moet gedaan worden met in het achterhoofd de belangen, doelen en mogelijkheden van de industrie. Als de MLA er in slaagt dit helder in kaart te brengen, kan de industrie sneller ontwikkelen.
4. Hoe kan de MLA heedful interrelating het best garanderen in het proces van het veilig organiseren van luchtruimintegratie? Een voorbeeld is hiervan is het proces om de bemande luchtvaart te Bijvoorbeeld bij het zoeken naar een oplossing voor het sense & avoid vraagstuk. Er moet een deel beslissingsbevoegdheid bij piloten van de bemande luchtvaart weggenomen worden. Hier moet de MLA ontzettend behoedzaam mee om gaan.
overtuigen dat een sense and avoid systeem voor alleen de onbemande luchtvaart onvoldoende is. Dat moet geïntegreerd worden met de bemande luchtvaart, waarbij een stukje beslissingsbevoegdheid wordt weg genomen bij de piloot. Daar zal je ontzettend behoedzaam mee om moeten gaan, want dat is niet iets
Rekening houden met local rationality.
wat de piloten willen, het ligt heel gevoelig. Dit volgt ook uit de local rationality van die piloten. Hoe we als MLA met de operators om moeten gaan is minder lastig. Dit zijn allemaal landmachters dus dat
102
gaat makkelijker. Daarnaast is af en toe functioneel op elkaar botsen Juist het behoedzaam interacteren met de ‘gewone’ bemande luchtvaart is lastig, omdat dit zo veel spelers zijn.
ook niet erg, want dat klaart de lucht alleen maar op. Juist richting de
Het omverschoppen van een aantal heilige huisjes lijkt noodzakelijk.
toe toch een aantal heilige huisjes om ver te moeten schoppen. Het
Kan ten koste gaan van de goodwill naar de onbemande luchtvaart.
zal er op neer komen dat wij al deze partijen op kosten gaan jagen
Technisch moet eerst alles mogelijk gemaakt worden voordat het nut en noodzaak van integratie bekend kan worden gesteld.
kan ten koste gaan van de goodwill naar de onbemande luchtvaart. Ik
Integratie gaat ten koste van de werkgelegenheid voor piloten van de bemande luchtvaart.
nut en de noodzaak van integratie. Dit wordt erg lastig, want
‘gewone’ bemande luchtvaart wordt het zo lastig omdat er daar zo ontzettend veel spelers zijn, waarbij je er niet aan ontkomt om af en
gaat om goederentransport, personenvervoer, zweefvliegers, etc. Het
(bijv. omdat elke gebruiker een transponder moet aanschaffen). Dat
denk dat het eerst allemaal technisch helemaal mogelijk moet zijn. Daarna zullen we de rest van de wereld moeten overtuigen van het
integratie van onbemande vliegtuigen gaat uiteindelijk ten koste van de werkplek van de piloten van de huidige, bemande luchtvaart.
103
Bijlage 3 – Tabellen per topic interviews MLA Interview 1
Interview 2
Interview 3
Primair: centrale aansturing, omdat anders het overzicht zoek raakt
Centraal aansturen waar nodig, decentraal waar mogelijk.
Werkgroep waarin de MLA vertegenwoordigd is, zodat continu hetzelfde verhaal klinkt.
MLA moet een gedeeld belang onderkennen en hierin (centraal) de juiste kaders opstellen. Dit kan ook niet centraal, omdat dit alleen tot lokaal praktische oplossingen (suboptimaal). Op het internationale gebied moeten wij een verbindend element zijn tussen centrale regelgeving (bijv. SESinitiatief). Oplossingen kunnen het best door een operator bedacht worden, deze input kan dus het best decentraal worden aangeleverd. Wetgeving is centraal maar heeft decentrale input nodig. Dit blijven de grote richtlijnen, de invulling hiervan komt tot stand door een trial & error proces.
Eisen, technische specificaties, wet- en regelgeving dienen centraal aangestuurd te worden, vanuit input van de gebruikers. MLA vertaalt de operationele eisen van de gebruikers.
Centralisatie om defensiebelang te behartigen. Centralisatie is top-down.
Decentrale input kan het best samen komen in een werkverband. In dit werkverband komen het topdown en bottom-up samen. Hierbinnen moet regie gevoerd worden zodat dit niet uit elkaar loopt en complementair aan elkaar is.
MLA heeft niet per se een leidende rol in dit werkverband. MLA vormt wel de schakel tussen het werkverband en het centrale beleid.
Werkverband is spil tussen centraal en decentraal.
Centraal volgen de richtlijnen, de ‘ondergrenzen’ voor veilig opereren en integreren. Decentraal moet dit ingevuld worden door de gebruikers, zij hebben functionele expertise op dit gebied. Deze aanpak komt door de veelheid aan stakeholders. UAS komen terecht in een ‘overgereguleerde’ omgeving. We moeten de richtlijnen dusdanig opstellen zodat een pionier traject mogelijk wordt.
104
Het is altijd een wisselwerking centraal-decentraal. Het eindproduct is een best guess omtrent veilige integratie. Dit eindproduct is een groeidocument. Weg vinden in het krachtenveld Wet Luchtvaart – gebruikerseisen.
Medewerking van de bemande luchtvaart op centraal niveau is van belang, bijvoorbeeld om het sense & avoid op te lossen. Piloten kunnen TCAS/ACAS overrulen, dit gaat niet werken als een piloot tegen over een onbemand toestel ‘komt te staan’.
Interview 1 Binnen werkverband.
Vertaalslagen top-down en bottom-up door specialisten binnen het werkverband.
MLA heeft rol in dit werkverband maar niet per se de leiding.
Interview 2
Interview 3
‘UAS-land’ is zeer versnipperd, verschil tussen data en informatie. Daarom moeten we met zijn allen dezelfde kant op kijken, de versnippering van informatiestromen in kaart brengen en een basiskoers v.w.b. informatievoorziening opstellen. Deze informatie kan gebruikt worden bij (inter)nationaal overleg om een langetermijnvisie te ontwikkelen.
In gesprek blijven met alle (inter)nationale betrokken partners. Naarmate integratie verder vordert is de MLA steeds meer toezichthouder.
Decentrale input moet centraal verstrekt worden. MLA zou hier een spilfunctie in moeten vervullen. MLA moet zich een signalerende houding aan meten.
MLA brengt expertise in. Gebruikers in de hoofdrol om problemen, eisen en wensen te formuleren. MLA levert informatie op het gebied van beleid en toezicht voor wat betreft integratie en speelt dit door naar de (inter)nationale overlegfora.
105
Interview 1 Werkverband die vertaalslag maakt. Werkverband is een soort blackbox.
Top-down en bottom-up bij elkaar brengen kan er toe leiden dat er rekening wordt gehouden met local rationality. Om complementair aan elkaar te maken moet er veel ‘praat- en massagewerk’ plaats vinden.
Interview 2 Niet meer in algemeenheden spreken, omdat dan iedereen wel op een bepaalde manier gelijk heeft en deze uitspraken niet meetbaar zijn. Daarom de vraag stellen waar het concreet over gaat.
Objectiveren van belangen en doelen leidt er toe dat referentiekaders complementair aan elkaar gemaakt kunnen worden.
Ook bij segregatie staat centrale aansturing centraal.
Operationele noodzaak zet steeds meer druk om tot een oplossing te komen.
Europese of wereldwijde oplossing. Politieke lobby kan hier bij helpen, de MLA kan hier een rol in hebben.
106
Interview 3 Case-to-case aangelegenheid en door het uitwisselen van informatie trends signaleren bij stakeholders. Verschillen in local rationality deconflicteren:
1. Gebruikers-MLA: Als MLA niet bang zijn af en toe de grijze gebieden van de wetgeving te betreden, omdat wetgeving uit een tijd stamt waarin onbemand nog niet aan de orde was. Voorstellen doen om bestaande wetgeving aan te passen, i.p.v. structureel van de wet afwijken. 2. Maatschappij-MLA: Door het voeren van een information campaign. Publiek overtuigen van nut en noodzaak van gebruik en integratie van UAS zonder daarbij operationele inlichtingen prijs te geven. 3. Industrie-MLA: Regelgeving opstellen met in het achterhoofd de belangen, doelen en mogelijkheden van de industrie. Dit komt de ontwikkelingen ten goede.
Interview 1
Interview 2
Binnen het eerder genoemde werkverband.
Door het onderkennen van een gedeelde toekomst.
Alle stakeholders een even belangrijke rol met eigen verantwoordelijkheden.
Gedeelde belangen onderkennen en gedeelde visie ontwikkelen kost tijd. Een goede relatie met elkaar is hiervoor van belang. Samenwerking.
MLA zou dan verantwoordelijk zijn voor beleid- en toezicht gedeelte en link naar het internationale beleid. Oplossingen liggen vaak buiten de directe invloedssfeer van de MLA. Beleid en toezicht zijn echter ook niet allesbepalend, omdat de gebruiker wel moet kunnen opereren met het systeem. In dit spanningsveld moet heedful interrelating plaatsvinden, juist om deze spanningsvelden in kaart te brengen en de gevolgen hiervan te mitigeren.
Local rationality begrijpen, aanvullen en toepassen op een concreet geval. Denken in oplossingen
Interview 3 Bijvoorbeeld bij het zoeken naar een oplossing voor het sense & avoid – vraagstuk. Er moet een deel beslissingsbevoegdheid bij piloten van de bemande luchtvaart weggenomen worden. Hier moet de MLA ontzettend behoedzaam mee om gaan. Rekening houden met local rationality.
Juist het behoedzaam interacteren met de ‘gewone’ bemande luchtvaart is lastig, omdat dit zo veel spelers zijn. Het omverschoppen van een aantal heilige huisjes lijkt noodzakelijk. Kan ten koste gaan van de goodwill naar de onbemande luchtvaart. Technisch moet eerst alles mogelijk gemaakt worden voordat het nut en noodzaak van integratie bekend kan worden gesteld. Integratie gaat ten koste van de werkgelegenheid voor piloten van de bemande luchtvaart.
107
Bijlage 4 – Uitwerking discussievragen panel MLAmedewerkers 1. Op basis van de interviews concludeerde ik dat er één of meerdere Heeft bemande luchtvaart überhaupt een rol? Zo ja, dan neigen we ernaar te redeneren vanuit de bestaande regelgeving en gedachtegoed.
werkgroepen moeten komen waarin de MLA zitting heeft. Wat zou de rol van de bemande luchtvaart zijn in een dergelijke werkgroep? De vraag is of de bemande luchtvaart überhaupt een rol heeft in een dergelijk proces. Wanneer dit zo is, redeneer je nog steeds uit de huidige situatie en met het huidige gedachtegoed. We kunnen het
Huidige luchtruimgebruikers op voorhand een oplossing bieden, vanuit een nieuwe visie en nieuwe technologie.
beter andersom aanpakken en de huidige luchtruimgebruikers op voorhand de oplossing aanbieden, vanuit de nieuwe visie en vanuit de nieuwe technologie. De luchtruimgebruikers denken namelijk altijd vanuit het hier en nu. Vandaar het bekende gezeur over see &
Persoonlijke rol in bemande luchtvaart neemt af, grotere rol voor geautomatiseerde systemen.
avoid. Wat we zien in de bemande luchtvaart is dat ook daar de persoonlijke rol afneemt. Wetenschappelijk onderzoeken laten zien dat see & avoid helemaal niet zo zaligmakend is als dat sommige
Commercial aviation is niet zo veilig dankzij see & avoid maar ondanks see & avoid!
instanties dit doen overkomen. De commercial aviation is niet zo veilig dankzij see & avoid, maar juist ondanks see & avoid. Bijvoorbeeld door de goede ATM-systemen, collision avoidance systems, etc. De bemande luchtvaart dient zich dus vooral te realiseren dat ze niet heilig zijn en er gewoon een collega bijkrijgen
UAS niet automatisch conformeren aan bestaande regelgeving, want bestaande stramien is niet per definitie zaligmakend.
in het luchtruim. Dit betekent niet dat deze nieuwe collega’s zich automatisch moeten conformeren aan de normen van de bestaande luchtvaart. Het probleem is dat ICAO dat in haar basisprincipes wel vooropstelt (ELOS en naadloze inpassing in huidige ATM). Dat
ICAO principes gaan hier wel van uit.
betekent dat ICAO best wel een aardig zegje kan doen in dit proces, maar tegelijkertijd ontzettend conventioneel denkt. Dit komt bijvoorbeeld ook door het feit dat ICAO wereldwijd geld, en UASregels dus ook toepasbaar zouden moeten zijn in bijvoorbeeld een Afrikaans luchtruim. In zulke gebieden is see & avoid een wijd gebruikt middel. See & avoid-principes zijn niet zaligmakend, want deze principes zijn gebaat bij een homogeen luchtruim(gebruik) en niet per se bij het heterogene, drukke, West-Europese luchtruim. Zo 108
In plaats van krampachtig vasthouden aan see & avoid liggen er bijvoorbeeld hints voor het indelen van het luchtruim in meer homogene luchtstromen. Tweedeling segregatie – integratie is niet per definitie aanwezig.
kan bijvoorbeeld het luchtruim ingedeeld worden in meer heterogene stromen, dan is het hele see & avoid ineens een veel kleinere issue. Op deze manier kom je veel meer tot een oplossing van integreren én segregeren, in plaats van het statische of/of zijn er ook tussenwegen mogelijk.
2. Bij de wisselwerking centrale – decentrale aansturing is er een belangrijke rol weggelegd voor de gebruikers van UAS. Zij zouden decentraal input moeten aanleveren om op centraal niveau in wetgeving te resulteren. Bedoelen jullie hiermee de operators van het UAS of het regisserende OPCO? Eén OPCO. Dit moet wel bottomup zijn, aangezien de OPCO’s ook hun eigen dynamiek hebben. Alle verschillende operators aanspreken wordt te diffuus. OPCO is gecentraliseerd aanspreekpunt voor de operator: voorkomen divergentie.
Voor ons is dat één, namelijk het OPCO. Het moet wel een bottom-up proces zijn, omdat de OPCO’s ook hun eigen dynamiek hebben. Dit is ook meer een procesmatig verhaal. Het wordt lastig om overal de operator aan te gaan spreken, dit wordt te diffuus. Het OPCO is een gecentraliseerd aanspreekpunt voor de operators van het apparaat. Hiermee wordt divergentie voorkomen. Het is handig om dat filter al ergens neer te leggen voor het bij ons binnenkomt. Het OPCO levert
Optimaal: hele loop door het OPCO heen. Van te voren reeds bepalen hoe coördinatielijnen lopen.
het weer aan ons aan. Optimaal gezien gaat het om de gehele loop die hier in wordt doorlopen. Het is van belang van te voren al te bepalen hoe de coördinatielijnen lopen. Wellicht gaat het om een werkverband waarbinnen alle krijgsmachtsdelen zijn
Krijgsmachtdeel overstijgend? Dan input vanuit CDS-niveau.
Nee. Civ-mil vraagstuk. Regie bij forum waarin civ-mil bij elkaar komt. Centrale rol bij instantie/stakeholder die het meeste belang heeft bij UAS en/of integratie.
vertegenwoordigd. Dan ligt de input bij de CDS.
3. Dient het totale vraagstuk vanuit de MLA geregisseerd te worden? Vanuit de MLA volmondig nee. Het gaat om een civiel-militair vraagstuk. De regie ligt dus bij een forum waarin de overheden bij elkaar komen. De centrale rol hierbij ligt dan bij de instantie die het meeste belang bij integratie heeft. De MLA heeft geen primair belang bij het gebruik van UAS of integratie. Onze missie als MLA is niet het geïntegreerd met UAS vliegen. Het is dus van belang de
109
daadwerkelijke behoefte en intended use in kaart te brengen. Ook Daarom is het van belang intended use in kaart te brengen. Ook intern binnen Defensie is MLA niet in de lead.
binnen een eventueel te vormen defensie projectgroep heeft de MLA niet de leiding, want de MLA-capaciteit is beperkt. De leiding van deze groep zou eerder bij de gebruikers (in welke hoedanigheid dan ook, zie vraag 2) moeten liggen. Op dat gebied moeten wij gewoon bij
Bij onze leest blijven, faciliteren van de gebruikerseisen en – wensen.
onze leest blijven, en onze rol nemen bij het faciliteren van bijvoorbeeld ATM-vraagstukken en certificering.
4. Hoe kan een balans tussen verticale en horizontale informatieuitwisseling het best bereikt en gehandhaafd worden binnen het proces van luchtruimintegratie? Natuurlijk proces bij het inrichten van projectgroep(en).
Dit zou een natuurlijk proces moeten zijn bij het inrichten van die projectgroep(en). Die borgen de verticale en horizontale communicatie en zorgen dat dit bij elkaar komt en op de juiste manier
Zonder projectgroep kan dit tot problemen leiden.
zijn weg vindt. Daar hebben wij geen specifieke rol in. Zonder een dergelijke projectgroep kan dit tot problemen leiden, omdat iedereen elkaar meer of minder willekeurig van berichtgeving voorziet. Het is
Belangrijk om te kijken wat met informatie-uitwisseling buiten de projectgroep gebeurt.
van belang dat er dan wel gekeken wordt wie er verantwoordelijk is voor de informatie-uitwisseling buiten de directe scope van de werkgroep. De projectorganisatie kan dus, als het goed is, zuiveren
Projectorganisatie kan zuiveren tussen informatie en data, op basis van de juiste ambitie en het beoogde gebruik.
tussen informatie en data. Dit komt omdat een dergelijke projectgroep eerst de juiste ambitie stelt, op basis van het beoogde gebruik van het systeem. Dit moet de behoeftesteller dan wel uiteindelijke gebruiker gaan doen. Wanneer iemand of iets verantwoordelijk is voor de informatiestromen wordt er min of meer vanzelf gecorrigeerd op dit gebied en wordt het onderscheid tussen zinvolle en minder zinvolle informatie-uitwisseling meer inzichtelijk.
5. Bij het in kaart brengen en rekening houden met local rationality hebben jullie niets verteld over de eigen local rationality en die van andere regulerende autoriteiten, kunnen jullie daar iets over zeggen? MLA deelt voor een deel de local rationality van de militaire luchtvaart vanwege gedeelde achtergrond.
De MLA heeft als voordeel dat wij onze local rationality min of meer delen met de militaire luchtvaart. We hebben allemaal een achtergrond
110
in de luchtverkeersleiding, maar we kennen ook het speelveld van Daarom kan de MLA zich redelijk goed verplaatsten in de gebruikers van de militaire luchtvaart.
toezichthouder, beleidsmaker, etc. Dit maakt dat wij ons zelf redelijk goed kunnen verplaatsen in de gebruikers van de militaire luchtvaart. Wij hebben zelf eigenlijk twee local rationalities meegemaakt. Daarmee kunnen we ons verplaatsen naar zaken als SES en
Civiele counterparts komen vaak niet uit de praktijk, daarom zijn ze vaak wat minder pragmatisch.
beleidsstukken, maar ook naar de operationele omstandigheden van de militaire luchtvaart. Als je kijkt naar de civiele partijen (I&M, ILenT), zij komen vaak niet uit de praktijk en zijn daarom vaak
Daarom maken zij vaker gebruik van allerlei kennisinstituten.
minder pragmatisch. Aan de civiele kant wordt dit ‘gebrek’ vaak opgevangen door gebruik te maken van kennisinstituten als NLR, TU Delft en TNO. Zij vullen hiermee de meer kennismatige zaken in. Onze civiele counterparts hebben dus inderdaad een andere kijk op
Civiele counterparts kijken meer vanuit het hier en nu en vanuit de huidige regelgeving en veiligheidsopvattingen.
het verhaal. Zij kijken ook meer vanuit het hier en nu, vandaar de vooral civiele nadruk op het hele see & avoid.
6. Hoe denken jullie dat de veiligheid toch gewaarborgd kan worden indien er door trial & error nieuwe wetgeving wordt opgesteld? Veiligheid an sich wordt niet bereikt door wetgeving, omdat wetgeving vaak achter loopt en reactief is.
Het is natuurlijk überhaupt een illusie om te stellen dat veiligheid wordt bereikt door wetgeving. Wetgeving loopt immers (bijna) altijd achter en is reactief. Bij het trial & error-proces moet je de operator bewust maken dat hij met iets nieuws bezigs en dus tegen dingen aan kan lopen waar niet in voorzien is. Daarom moet je slack inbouwen om te voorkomen dat zaken escaleren. Dat vertaald naar een UAS;
Stap voor stap werken aan integratie.
stel dat je de eerste vluchten gaat maken, ook al is dit op papier zo veilig mogelijk (incl. mechanistische faalkansen): als je niet boven bebouwing hoeft te vliegen, doe het dan niet. Als na een bepaald tijdsverloop blijkt dat dit best wel veilig is, kun je die volgende stap zetten en één en ander in regelgeving vatten. Je moet dus beginnen
Alleen UAS: externe veiligheid (geen bemanning).
met je zelf af te vragen ‘wat is onze veiligheid’ of ‘hoe zorgen wij er nou eigenlijk voor dat alles veilig verloopt’. Het feit dat er bij UAS geen persoon in de cockpit zit, leidt er toe dat je het eigenlijk alleen
Trial & error kan plaatsvinden met behoud van veiligheid door het uitvoeren van safetycases.
over externe veiligheid hebt. Je kunt het ook vergelijken met hoe we het nu doen als er geen specifieke wetgeving beschikbaar is. Op basis
111
van safetycases kunnen wij dan toch de boel ontheffen. Hierbij Safetycases: identificeren van potentiële risico’s en d.m.v. RI&E het treffen van mitigerende maatregelen. Rest-risico’s afhameren. Safetycases zijn bekende processen binnen het bestaande systeem.
identificeer je potentiële risico’s en d.m.v. RI&E tref je mitigerende maatregelen. Dit is de manier van trial & error en het bestaande proces om lessen te leren. Het gaat om het opdoen van ervaring om juist weer nieuwe lessen te leren. Rest-risico’s moet je afhameren (waarom zou je boven bewoond gebied vliegen als dat niet nodig is?). Dit zijn bekende processen in het bestaande systeem en die zouden gebruikt kunnen worden bij een eventuele integratie.
7. Denken jullie dat men behoedzamer met elkaar zou kunnen interacteren door constant op de hoogte te zijn van elkaars local rationality en daar op in te spelen? Ja, je kunt je beter verplaatsen in de ander en diens behoeften en belangen.
Leidt tot meer creativiteit. Betere samenwerking.
Als je van elkaar weet in welk speelveld je zit, ga je allicht gepaster met elkaar om. Je kunt jezelf op zo’n moment beter verplaatsen in de partij met wie je aan tafel zit en wat diens behoeften en belangen zijn. Hierdoor wordt er waarschijnlijk beter gekeken naar wat de mogelijkheden zijn, je gaat creatiever met elkaar om. De samenwerking wordt er dan wel beter van. Dit hangt dus samen met het daadwerkelijk iets samen doen, in een formele werkgroep en het ondervangen van de problematiek in een project. Hiermee houd je
Draagt bij aan het voor ogen van het daadwerkelijke doel.
dan ook het daadwerkelijke doel voor ogen. Dit betekent niet dat we met zijn allen geen botsingen of conflicten mogen hebben, want soms is dit nodig om tot een goed resultaat te komen. Van belang is juist
Conflicten zijn niet per definitie slecht.
om dat eindresultaat voor ogen te houden, en juist dan zijn we heedful bezig. Een soort van projectleider of sturing van de
Sturing van projectleider is nodig.
werkgroep zou hier uitkomst kunnen bieden, deze kan de plooien er uit strijken.
112
Bijlage 5 – Handreikingen voor veilige integratie vanuit het MLA-panel De belangrijkste vraag die gesteld moet worden luidt: Hoe gaan we als BV Nederland (binnen Europa) om met (MALE - )UAS en luchtruimintegratie?
Concretere richtlijnen: -
Het belangrijkste is heldere beleidsambities te formuleren voor integratie. Hieruit zou dan een ‘ultiem doel’ moeten volgen die antwoord geeft op bovenstaande vraag. o (Militair) ambitieniveau. o Het beoogde gebruik van het UAS en het luchtruim (dit is geformuleerd in de Luchtruimvisie 2012). o Het benodigde niveau en de benodigde manier van integratie.
-
Integratie is dus geen zwart-witte keuze tussen segregatie en integratie, maar meer een (situationeel) dynamisch verloop tussen deze twee uitersten, op basis van het ambitieniveau en het beoogde gebruik van het UAS en het luchtruim.
-
Waar past het UAS in, en waar liggen knelpunten?
-
Behoeftes die met het apparaat vervuld willen worden, moeten dan ook daadwerkelijk vervuld kunnen worden.
-
Er moet gewerkt worden naar concrete en praktische oplossingen.
-
Let op benchmarks, zoals bijvoorbeeld Duitsland.
-
Het vraagstuk moet projectmatig aangepakt worden om zo veel mogelijk stakeholders te betrekken in het proces.
-
Het is belangrijk om als Defensie dan wel projectgroep met één stem naar buiten te treden voor wat betreft luchtruimintegratie.
113
Bijlage 6 – Oordeel, kritieken en aanvulling van externe stakeholders Interview externe stakeholder: AMO/ISR
1. Wat is uw, vanuit uw functie en instantie, waardeoordeel omtrent Vraagtekens bij methodologische verantwoording van het model.
het ontwikkelde model voor wat betreft het organisatorisch in veilige banen leiden van luchtruimintegratie? Acht u het model bruikbaar? Als ik naar zulke modellen kijken, vraag ik me altijd af waarom dit model, en waarom is er niet voor een ander model gekozen. Je moet een theoretisch model kiezen, dat snap ik. Maar met die keuze beperk
Wordt complexer gemaakt dan het in ogen van de respondent is.
je jezelf al wel een beetje. Naar mijn bescheiden mening is dit weer een mooi voorbeeld van hoe we zaken complexer maken dan ze zijn. Je kunt dingen altijd zo complex maken als je zelf wilt. Ik snap wel dat je zaken wilt vangen in een theoretisch model. Maar ik zie wel zaken waarvan ik denk ‘dit is onderdeel van het probleem’. Juist door dergelijke zaken zo theoretisch te benaderen wordt het complex gemaakt. Het is namelijk allemaal niet zo moeilijk. We zouden het
Oplossingen moeten meer praktisch en pragmatisch gezocht worden.
praktischer en pragmatischer op moeten lossen. Ik snap wel waar het vandaan komt. Er zijn namelijk zo ontzettend veel actoren met allemaal hun eigen belangen. De ene belangrijker dan de andere. Je moet je afvragen ‘hoe groot is het probleem nou?’. Ik denk dat er helemaal niet zo’n groot probleem is, maar weer een typisch voorbeeld zien van wat er in het begin van de bemande en militaire
Een probleem van integratie is angst voor het onbekende.
luchtvaart ook speelde. Toen was dat ook onbekend voor iedereen en vond ook iedereen het eng, en nu stappen jan en alleman in een vliegtuig. Over 10-15 jaar weten we niet beter en maken we allemaal gebruik van UAVs. We maken dingen moeilijker dan ze zijn. Door
Mening van respondent dient in perspectief geplaatst te worden; hij is geen expert op luchtruimgebied.
de veelheid aan stakeholders wordt het nog lastiger. Ik ben echter geen luchtruimexpert, geen verkeersleider of gevechtsleiding, dus dat is een caveat v.w.b. mijn visie hierop. De verantwoording voor je theoretische keuzes zal je zelf in je onderzoek moeten doen. Ik ben wel van mening dat alles wat ook maar enigszins bijdraagt aan het 114
inzichtelijk maken van de mogelijk integratie van UAS met de Model is bruikbaar omdat het integratie en gebruik van UAS meer inzichtelijk maakt.
bemande luchtvaart is bruikbaar, en dus winst. Elk initiatief om dit proces in beweging te krijgen en te houden is wat mij betreft bruikbaar dus. Zo ook het model dat je ontworpen hebt. Wat wel
Huidige Defensiestandpunt aangaande integratie moet meegenomen worden in het model. In kaart brengen bij welke interdepartementale en (inter)nationale fora de Defensieprojectgroep aan dient te schuiven.
belangrijk is: het huidige Defensie-standpunt moet hierin meegenomen worden. Daarnaast is het belangrijk dat er een analyse wordt gemaakt van bij welke (inter)nationale en interdepartementale fora ‘we’ met de Defensie-projectgroep moeten aanschuiven. We zouden een meer assertieve en beter gecoördineerde rol moeten spelen dan dat we nu doen. Die Defensie-projectgroep kan in mijn ogen het best belegd worden bij het CLSK omdat wij het meeste kaas
Defensie-projectgroep beleggen bij het CLSK, omdat het om luchtoperaties gaat.
hebben gegeten van de derde dimensie en het opereren hierin. Iemand
CLSK als probleemhebber aanwijzen.
afdeling moet een goede opdracht en ambitie meekrijgen en een
moet tegen de Luchtmacht zeggen ‘dit is jouw probleem’. Die
bijdrage (kunnen) hebben in de oplossing van het probleem. Als er Beleggen van het probleem is nodig om tot oplossingen te komen.
door de Defensiestaf geen duidelijke opdracht meekrijgen blijft iedereen met een vinger in zijn neus rondjes lopen zonder concrete stappen. Er moet een stip aan de horizon gezet worden. Top op heden is er teveel rivaliteit tussen de krijgsmachtsdelen. Er moeten op
Beleidsuitspraken op stafniveau zijn nodig.
Defensiestaf-niveau beleidsuitspraken gedaan worden over welke rol onbemande vliegtuigen krijgen in de Defensieorganisatie en hoe we dit gaan beleggen.
2. Zijn er in het model zaken opgenomen die u, vanuit uw functie en instantie, tegen staan? Zijn er zaken waar u het niet mee eens bent? Welke mogelijkheden ziet u om dit op te lossen vanuit uw functie en instantie? Defensie-projectgroep; dit kan in ogen van de respondent het best bij CLSK belegd worden omdat het CLSK verstand heeft van optreden in derde dimensie
Het hele verhaal van één Defensie-projectgroep. Laten we binnen Defensie vooral zorgen dat we één verhaal hebben omtrent UAS (op basis van de nog uit te spreken beleidsambities), maar zorg dat het CLSK naar buiten kan treden namens Defensie. Het CLSK heeft namelijk verstand van luchtoperaties en het optreden in de derde dimensie. Hiermee is het probleem an sich niet opgelost, maar is de
115
coördinatie wel beter geborgd. Wel heb ik weer methodologische Hiermee is de coördinatie namelijk beter geborgd.
bedenken bij het kiezen voor een theoretisch model en moet je je afvragen of het geheel niet complexer wordt gemaakt dan het eigenlijk is. Dit moet je in je onderzoek expliciet maken. Wat levert
Wat levert de synergie van de 4 theoretische concepten op, en waarom is voor die 4 gekozen? [dit wordt in 2.6 verantwoord, RvK].
Complexiteit is als gegeven beschouwd, niet onderzocht waar de complexiteit vandaan komt [dit wordt verantwoord in 2.1, RvK]
de synergie van die 4 begrippen op, en waarom is er voor die 4 gekozen. Er moet ook duidelijk een opdracht komen van bovenaf (Defensiestaf) om helder te krijgen wat we gaan doen en wie wat moet gaan doen. Daarnaast heb je in jouw onderzoek de complexiteit van het vraagstuk min of meer als gegeven beschouwd , maar niet de vraag gesteld waar deze complexiteit vandaan komt. Misschien dat dit nog eens goed geformuleerd dient te worden, zodat er stappen genomen kunnen worden om aan deze complexiteit te kunnen ontkomen. De (interne) complexiteit wordt in mijn ogen veroorzaakt
Interne complexiteit wordt in ogen van de respondent veroorzaakt doordat er geen concrete beleidsuitspraken v.w.b. integratie zijn gedaan.
doordat er geen concrete beleidsuitspraken zijn gedaan. Als dit intern helder is, wordt inzichtelijk waar extern de focus moet liggen.
3. Heeft u, vanuit uw functie en instantie, zaken toe te voegen aan het model? Zijn er op dit (organisatorisch/beleidsmatige) niveau zaken vergeten in het model die u wel van belang acht? MLA kan vertaalslag maken van civiele wetgeving naar de militaire luchtvaart.
MLA kan op basis van civiele wetgeving dit gaan vertalen naar de militaire tak van sport. Daarnaast blijft zo’n model altijd een keuze. Wat belangrijk is dat het integratieproces staat of valt met de input
Integratie valt of staat met wetgeving en ambities.
van bovenaf, zowel wetgeving als ambities. Daarnaast denk ik dat de definities en begrippen in je model wel wat scherper weggezet
Scherper wegzetten van definities en begrippen in het model. In kaart brengen wat integratie allemaal met zich meebrengt.
kunnen worden (bijv. BV Nederland?). Op basis van scherpere definities kun je ook beter bepalen wat luchtruimintegratie allemaal met zich mee brengt. Is Defensie binnen NL mans genoeg om hier een robuuste positie bij in te nemen? De vraag is dus wat Defensie
Wat wil Defensie precies met het systeem?
precies wil met het systeem. Hoe belangrijk vindt Defensie/de regering het gebruik van UAS? En dan gaat het niet alleen om inzet maar (juist) ook om training en opwerken, en de bijdrage die we aan
Verdringingseffecten bij het uitvoeren van derde hoofdtaak.
de binnenlandse veiligheid leveren. Daarbij heb je ook te maken met de verdringingseffecten van inzet voor de derde hoofdtaak. De vraag
116
is of we daar wel de Defensieorganisatie voor hebben. Vaak doen we dingen of zullen we dingen doen die bijv. eigenlijk onder de politie vallen. Hiermee eten we een beetje van twee walletjes. Als er een tegenwoordig al een duidelijk NL-Defensiestandpunt vwb integratie is, dan zou je dit er in kunnen verwerken. Het bewijzen dat onbemand net zo veilig is als bemand kan inderdaad door middel van safetycases, dit dient wel stap voor stap te gebeuren.
4. Heeft u verder kritieken of aanmerkingen op het model? Probleem: verschil tussen de ist en de soll. We doen andere dingen dan we zeggen dat we willen doen.
Het probleem met luchtruimintegratie is dat er een probleem is tussen de ist en de soll. We doen andere dingen dan we zeggen dat we willen doen. Er moet een duidelijke opdracht komen om dit verschil
Niet alles is af te vangen in regelgeving en wetten.
te verkleinen en een eenduidige visie die als stip aan de horizon te gebruiken is. Als laatste is het in mijn ogen zo dat niet alles is af te timmeren in regels en wetten.
Interview externe stakeholder: Eurocontrol
1. Wat is uw, vanuit uw functie en instantie, waardeoordeel omtrent het ontwikkelde model voor wat betreft het organisatorisch in veilige banen leiden van luchtruimintegratie? Acht u het model bruikbaar? Goed en bruikbaar plan.
Op zich is het een goed en bruikbaar plan. Er moet alleen niet alleen
Internationale belangen zijn ook belangrijk, omdat Defensie bijna nooit meer alleen als NL optreedt.
naar nationale belangen, eisen en integratie gekeken worden, maar ook naar internationale belangen. Vooral voor Defensie is dit van belang, omdat Defensie bijna nooit meer als één land op treedt. De regelgeving moet minstens redelijk op elkaar afgestemd zijn.
Wanneer nationale en internationale regelgeving niet op elkaar afgestemd zijn, beperkt dit de operationele capaciteit.
Wanneer dit niet zo is, zou dit de gebruikers enorm beperken in hun operationele capaciteit. Daarom is die top-down benadering zo van belang. Het is wel een goed idee om vanuit Defensie als één groep samen te gaan werken. Het kan niet zo zijn dat de verschillende
Defensie-projectgroep is nodig en voorkomt dat de OPCO’s hun eigen gang gaan.
OPCO’s allemaal hun eigen gang gaan, dat is onzin. Dat ze andere
OPCO’s hebben andere behoeftes maar regelgeving blijft hetzelfde.
hetzelfde. Een dergelijke aanpak zou de kruisbestuiving en
requirements hebben is tot daar aan toe, maar de regelgeving blijft
117
samenwerking tussen de OPCO’s ten goede komen. Samenwerking is Gebruik van Defensieprojectgroep zou samenwerking en kruisbestuiving tussen OPCO’s ten goede komen.
enorm van belang (effectiviteit en efficiency). Vanuit dat perspectief zit het model goed in elkaar. Anders krijgen we weer die rivaliteit tussen de krijgsmachtdelen die we ook zagen tijdens de UASworkshop [9 oktober 2012, RvK]. Daarom moet het bij één overviewer liggen. Het zijn wel allemaal luchtoperaties, maar dat
Door verschillende behoeftes moet niet één OPCO in de lead zijn.
betekent niet dat het noodzakelijkerwijs bij het CLSK belegd moet worden. Juist door die verschillende requirements die de verschillende soorten van optreden met zich mee brengen. Het moet onder één entiteit onder gebracht worden. Het moet een
Defensie-projectgroep a la DHC.
samenwerking zijn zoals nu bijvoorbeeld het DHC, zeker voor een kleine krijgsmacht als NL die moet opereren met NATO-partners.
2. Zijn er in het model zaken opgenomen die u, vanuit uw functie en instantie, tegen staan? Zijn er zaken waar u het niet mee eens bent? Welke mogelijkheden ziet u om dit op te lossen vanuit uw functie en instantie? Teveel bottom-up benadering zal spaak gaan lopen, dit wordt te diffuus, zeker door het gebruik van allerlei UAS bij alle OPCO’s. Defensiebrede visie over integratie en het organiseren hiervan in lijn met de Defensiestrategie.
Behoeftestellingen van de OPCO’s kunnen gecentreerd worden zodat ze meer complementair worden.
Teveel bottom-up benadering zal spaak gaan lopen, dit wordt te diffuus, zeker door het gebruik van allerlei UAS bij alle OPCO’s. De KMar is ook geïnteresseerd. Er zal vanuit de Defensietop, in overstemming met de Defensiestrategie, een visie moeten worden neergelegd over hoe Defensie de integratie ziet en hoe de organisatie daarvan aangepakt moet worden. De bottom-up actoren kunnen dan vervolgens met hun requirements komen. Dit kan eventueel wat meer gecentreerd worden zodat er één aanspreekpunt van onder af is, ook weer in lijn met de Defensiestrategie. Elk OPCO heeft ook andere behoeften om aan hun taakstellingen te voldoen. Dit komt bottom-up.
Wanneer er teveel bottom-up gewerkt wordt, kan dit spaak gaan lopen met internationale wetgeving.
Het kan natuurlijk niet zo zijn dat de bottom-up requirements de hele strategie t.a.v. UAS en de regelgeving gaan bepalen. Dat gaat namelijk spaak lopen met (internationale) wetgeving. De top-down Defensie-projectgroep moet wel flexibiliteit tonen en open staan voor
Top-down-organisatie moet wel open staan voor bottom-up omdat daar vaak innovaties en veranderende behoeftes vandaan komen.
bepaalde innovaties die vaak van bottom-up komen. Zo zullen de operationele requirements naar gelang de operaties veranderen ook
118
mee veranderen. Het strijdtoneel verandert telkens. De regelgeving Robuust en flexibel tegelijk, dat is de uitdaging voor de wetgeving.
moet dus niet dusdanig strak zijn dat je geen kant meer uit kunt. De regelgeving moet dusdanig robuust zijn dat er meer eenheid ontstaat
Voorbeeld hiervan is de classificering van UAS door Eurocontrol (zie vraag 3 van dit interview).
voor de hele Defensieorganisatie. Daarbinnen kun je continu de veranderingen aan pakken die komen vanuit de operationele eenheden. Een voorbeeld hiervan is de classificering van UAS van Eurocontrol. Wij classificeren, in tegenstelling tot wat in de bemande luchtvaart gebeurd, UAS niet op basis van hun gewicht, omdat dit niet voldoende flexibiliteit geeft.
Volgens de respondent ligt er een belangrijke rol voor de MLA in top-down structuur.
Top-down (centrale aansturing) is dus het belangrijkste. Ik denk dat de MLA daar een hele mooie rol in zou kunnen spelen. De MLA heeft zelf aangegeven dit niet te zien zitten, omdat zij niet het grootste belang hebben bij integratie van of überhaupt opereren met UAS. Daarnaast is de capaciteit van de MLA beperkt. De MLA vindt dat dit meer vanuit de gebruikers moet komen. Wat denkt u daar van? Er moeten als nog heel veel gesprekken gehouden worden met
Er zijn veel gesprekken en afstemming met (inter)nationale regulators nodig.
allerlei regulerende instanties (ICAO, EASA, ILenT, etc.) en daarmee moet je afstemmen wat je zelf gaat doen. Er moet een oversight zijn. Als alles van onder af komt, ben je eigenlijk aan het reageren in
Andere Defensie-afdeling kan wel de leiding hebben binnen de Defensie-projectgroep, maar de MLA heeft wel een belangrijke rol.
plaats proactief aan de gang met zaken. Je zou inderdaad wel een andere afdeling of Defensieonderdeel de leiding kunnen laten nemen binnen deze Defensie-projectgroep, maar de MLA heeft dan zeker een belangrijke rol in deze projectgroep. Zo’n projectgroep zou dan
Mogelijke samenstelling projectgroep: CLSK, andere OPCO’s, alledrie MLA-afdeling en eventuele civiele counterparts.
Het werkverband tussen topdown en bottom-up is belangrijk.
uit de volgende instanties kunnen bestaan: CLSK (als gebruiker/eerste belanghebbende in de lead), andere OPCO’s (zij hebben ook interesse in gebruik van UAS), de MLA (alle drie de afdelingen) en eventueel civiele counterparts (bijv. ILenT). Er moet een instantie zijn die de oversight houdt. Het ‘werkverband’ in figuur 10 is heel belangrijk, waarbij het top-down gedeelte het belangrijkste is. Wat nodig is, is meer flexibiliteit. Dit kan door meer aansturing
Flexibiliteit dient structureel ingebouwd te worden.
van bovenaf en met deze aansturing flexibiliteit structureel in te bouwen (bijv. de Eurocontrol indeling van UAS: niet op basis van
119
gewicht). Hierdoor sta je open voor een iteratief proces. Als dit niet Door flexibiliteit staat de organisatie meer open voor innovatie.
gebeurd ‘blokkeert’ dit de integratie. Wetgeving en richtlijnen kunnen namelijk niet genegeerd worden. Regelgeving van bijvoorbeeld ICAO en EASA is namelijk zo goed als bindend (hoewel militairen natuurlijk altijd een uitzondering vormen). Op
Volgens de respondent moeten de fundering, de ondergrenzen voor behoeftestelling, veilig opereren en integreren, op meer centraal niveau belegd worden.
stafniveau is dit beter te stroomlijnen dan op operationeel niveau. Je moet de fundering, de ondergrenzen voor behoeftestelling, veilig opereren en integreren, op meer centraal niveau beleggen. Als je dit niet doet zal je elke keer tegen een bepaald ‘blok’ aan stoten,
Werkverband moet de closed loop tussen de verschillende belanghebbenden regisseren.
namelijk de regelgeving die er al ligt. Binnen het ‘werkverband’ (figuur 10) moet regie plaats vinden. Deze regie moet de closed loop regisseren tussen de verschillende belanghebbenden (gebruikers,
Defensie-projectgroep moet beschikking hebben over militairoperationele kennis en over kennis m.b.t. het luchtruim, ATM, techniek, certificering etc.
Zonder projectgroep blijft de situatie zoals die nu is.
regelgevers en behoeftestellers). De Defensie-projectgroep moet dus bestaan uit leden met verstand van militair-operationele zaken en van ATM, techniek, certificering, algemene luchtvaart etc. Die closed loop moet vooral ontstaan op de plaats waar de Defensieprojectgroep en het bottom-up proces elkaar raken, juist om dit spaak lopen te voorkomen. Als die projectgroep er niet is, gaat het constant botsen en zit je in de fase waarin je nu zit. De communicatielijnen
Met een projectgroep worden communicatielijnen korter en worden local rationalities meer complementair.
worden dan ook korter en komt de informatievoorziening en het meer complementair maken van verschillende local rationalities ook weer ten goede.
3. Heeft u, vanuit uw functie en instantie, zaken toe te voegen aan het model? Zijn er op dit (organisatorisch/beleidsmatige) niveau zaken vergeten in het model die u wel van belang acht? Classificeren van UAS cf internationale indeling (zie hiernaast!)
Classificeren van UAS-operaties conform de indeling van ICAO/EASA//Eurocontrol etc. omdat je dan jezelf binnen internationale wetgeving manoeuvreert en eventuele juridische hindernissen zoveel mogelijk uit de weg gaat: -
VLOS (Visual Line of Sight): lager dan 500 voet. De piloot heeft oogcontact met het onbemande vliegtuig, eventueel via
120
een waarnemer. Range=500m + evt. waarnemer. Hierbij is nauwelijks sprake van integratie. -
B-VLOS (Beyond Visual Line of Sight): lager dan 500 voet. Range=juridisch gezien onbeperkt. Hierbij spelen sommige aspecten van integratie een rol. Dit is afhankelijk van het type toestel, het soort luchtruim, de verkeersdichtheid in het luchtruim, welk soort gebied het is, etc.
-
VFR/IFR (Visual Flight Rules/Instrument Flight Rules): hoger dan 500 voet. Hierbij treedt de meest verregaande vorm van integratie op omdat ook het meest interactie met de bemande luchtvaart plaats zal vinden.
Militaire ambitie en behoeftestelling uitspreken in termen van deze categorisering leidt tot eerdere signalering van hindernissen op het gebied van regelgeving. Leidt ook tot meer awareness van het speelveld.
De militaire ambitie en behoeftestelling uit spreken in termen van deze categorisering leidt tot een eerdere signalering van eventuele regulatory hindernissen. Daarnaast leidt dit bij alle betrokken UASspelers tot meer awareness omtrent hun operaties en de vorm en mate van integratie. Er wordt dan gesproken in een taal die iedereen begrijpt. Omdat dit ICAO-classificaties zijn, zijn ze ook meer
ICAO-classificaties dus universeel toepasbaar.
universeel toepasbaar, wat internationalisering (NATO-optreden!) ten goede komt. Als uit je militaire ambities blijkt dat een apparaat voor VLOS nodig is, is ook beter inzichtelijk welke set regels hier bij aan te pas dient te komen. De wisselwerking tussen alle partijen (ook binnen de OPCO’s, door behoeftestellingen aan elkaar complementair te maken) wordt op deze manier veel volwassener.
4. Heeft u verder kritieken of aanmerkingen op het model? Centrale aansturing is de key.
Het zwaartepunt van het oplossen van integratieproblematiek ligt echt in centrale aansturing!
121
Interview externe stakeholder: ILenT
1. Wat is uw, vanuit uw functie en instantie, waardeoordeel omtrent het ontwikkelde model voor wat betreft het organisatorisch in veilige banen leiden van luchtruimintegratie? Acht u het model bruikbaar? Duidelijk verhaal, respondent is het echter niet overal mee eens. Defensie is namelijk niet de enige speler, maar afhankelijk van civiele partners.
Je hebt een duidelijk verhaal neer gezet. Ik ben het niet overal mee eens, maar dat is wat anders. Defensie en dus ook de MLA kan dit niet in zijn eentje bepalen en regelen. Centraal-decentraal is leuk bedacht, maar je bent afhankelijk van civiele partners. Er is namelijk gewoon universeel luchtruim en er zijn verschillende gebruikers en beheerders. Je kunt zo’n project dus niet alleen maar vanuit MLA of Defensie-oogpunt uitvoeren. Je kunt wel bepalen wat je eigen
Wel eigen verantwoordelijk en belangen bepalen. Afspraken maken en rekening houden met deze verantwoordelijkheid en belangen.
verantwoordelijkheid is en uitzoeken wat je eigen belangen zijn en vanuit dat belang en rekening houdend met de mate waarin je verantwoordelijkheid draagt proberen afspraken te maken met de andere autoriteiten en belanghebbenden. De MLA heeft bijvoorbeeld
MLA heeft zitting in Luchtverkeerscommissie, hoogste landelijke beleidsadviesorgaan. Defensie-projectgroep zou hier (soms) bij aan kunnen schuiven.
zitting in de Luchtverkeerscommissie. Dit is aan de beleidskant het hoogste landelijke adviesorgaan. Hier zou de door jou genoemde Defensie-projectgroep af en toe bij aan kunnen schuiven. Het samenwerken met civiele partners is ook van belang omdat er twee
Samenwerking met civiele partners is belangrijk, MinDef en MinI&M zijn beiden verantwoordelijk voor het luchtruim.
ministers verantwoordelijk zijn voor het veilig gebruik en beheer van het luchtruim. De ministers kunnen dus niet op eigen houtje besluiten nemen die de andere minister raken zonder dat de ander het daar mee eens is. Een traject in splendid isolation leidt alleen maar tot een Defensie-standpunt binnen het interdepartementale samenwerking. De Defensie-projectgroep kan hier dus wel een rol in vervullen, als
Binnen projectgroep belangen van Defensie in kaart brengen.
voorbereidend werk op overleg met civiele partners. In deze projectgroep moeten de belangen van Defensie goed in kaart worden
Vraag stellen waarom er überhaupt gevlogen dient te worden. Is de operationele noodzaak groter dan de restrisico’s? Kennis is nodig om deze zaken op de juiste waarde in te schatten. Commerciële redenen zijn hier ver aan ondergeschikt.
gebracht. Hierbij moet de vraag gesteld worden waarom er überhaupt onbemand gevlogen moet worden. Is de operationele noodzaak van specifieke onbemande vluchten groter dan het restrisico? Dit begint allemaal met kennis. Kennis is nodig om deze zaken op de juiste waarde in te schatten. Commerciële redenen zijn hier ver aan
122
ondergeschikt. Vliegen met een (MALE-) UAS alleen omdat we hem toevallig hebben staan, is geen reden. De waarde van het model zit Model maakt de belangen van Defensie inzichtelijk en haar positie t.a.v. integratie.
hem vooral in het feit dat het inzichtelijk kan maken wat Defensie
Het model is dus nadrukkelijk van belang voor intern gebruik bij Defensie. Met de ‘uitkomst’ van dit model kan Defensie vervolgens het interdepartementale en (inter)nationale overleg in stappen.
belang dat het bij Defensie duidelijk is dat dit model vooral intern
nou precies wil en wat hun positie t.a.v. integratie is. Het is dus van
inzicht geeft aan Defensie. Met de ‘uitkomst’ van dit model kan Defensie vervolgens het interdepartementale en (inter)nationale overleg in stappen. Het geeft dus vooral handjes en voetjes aan de belangen van Defensie. Wat Defensie zich ook af moet vragen is of er überhaupt in NL ruimte is voor het gebruik (inclusief training en opwerken) van het MALE – UAS. Dit is afhankelijk van de operationele noodzaak en het maatschappelijk belang. Hiermee kun je telkens verantwoorden waarom andere vliegtuigen moeten wijken. Je kunt namelijk wel een gebied claimen, maar dit gaat ten allen tijde ten koste van andere luchtruimgebruikers. Dit is natuurlijk afhankelijk van de vorm en mate van integratie.
2. Zijn er in het model zaken opgenomen die u, vanuit uw functie en instantie, tegen staan? Zijn er zaken waar u het niet mee eens bent? Welke mogelijkheden ziet u om dit op te lossen vanuit uw functie en instantie? De MLA vraagt zich volgens jouw resultaten af of de rol van de bemande luchtvaart niet overschat wordt in het integratievraagstuk. Rol van de bemande luchtvaart niet onderschatten. De bemande luchtvaart moet op zijn minst geïnformeerd blijven.
De bemande luchtvaart zal niet zeggen ‘wij eisen van elk luchtvaartuig dat het bemand is’, zo ver zal het niet gaan. De bemande luchtvaart moet echter wel geïnformeerd blijven en de onbemande luchtvaart moet wel aangeven in hoeverre zij nog bezig
Veiligheid van de bemande luchtvaart kan namelijk in het geding komen.
zijn met de veiligheid van de bemande luchtvaart. De ICAO-eis van een ELOS en naadloze inpassing in huidig ATM is dan ook volledig logisch, omdat de huidige luchtruimgebruikers al jaren gebruik
ICAO-eisen zijn volgens respondent logisch, omdat de huidige gebruikers van het luchtruim al jaren onder dit regime opereren. NL is lid van ICAO en dient zich dus ok te houden aan deze wetgeving.
maken van het luchtruim op deze manier. Het is in onze ogen op zijn minst vreemd als dit ineens op de schop zou gaan. Daarnaast is de Nederlandse staat gewoon lid van de ICAO, en dient zich dus
123
gewoon aan de ICAO wetgeving en verdragen te houden. Natuurlijk Militaire vliegtuigen vormen uitzonderingen, maar de ervaring leert dat de interactie militair-civiel het beste plaats vindt wanneer militairen zich ook zo veel als mogelijk conformeren aan de ICAO-eisen.
zijn er uitzonderingen voor militaire luchtvaart, maar de ervaring leert dat de interactie militair-civiel het beste plaats vindt wanneer militairen zich ook zo veel als mogelijk conformeren aan de ICAOeisen. Je kunt niet als een blind paard door reguleringen heen gaan crossen. Het indelen in ‘kampen’ (civiel-militair of bemand-
Indelen in ‘kampen’ werkt averechts omdat iedereen gebruik maakt van hetzelfde luchtruim. Attitude van UAS-operators kan een manco vormen, omdat de operators zelf geen fysiek risico lopen kan dit de mindset veranderen.
onbemand) is ook niet echt een oplossing omdat je dan in hokjes gaat denken. Iedereen maakt gebruik van het luchtruim en iedereen wil ook gewoon weer ’s avonds veilig thuis komen. Dit is één van de manco’s in het onbemande vliegen: de attitude. Omdat de operator van een onbemand vliegtuig zelf geen fysiek risico loopt, heerst de angst dat deze operators met een heel andere mindset hun werk uit zullen voeren. Ze zullen heus niet met opzet een ander (bemand) vliegtuig uit de lucht vliegen, maar de mindset kan wel anders zijn.
Angst bestaat dat UAS-operators hierdoor (onbewust) eerder van veiligheidsstandaarden af zullen wijken.
Er bestaat dus een angst op human factors gebied dat de operators eerder van bepaalde veiligheidsstandaarden af zullen wijken, omdat zij zelf niet direct geraakt worden door dit afwijken. Ik mis dus een beetje deze ethische vraagstukken in het model. Voor jouw onderzoek naar integratie zijn de volgende twee vraagstukken van
Twee ethische vraagstukken zijn van belang: risico van integratie van UAS voor andere luchtruimgebruikers en risico voor ‘derden’ op de grond.
belang: risico’s van integratie van UAS voor andere luchtruimgebruikers en risico’s van integratie van UAS voor ‘derden’ op de grond. Dit zijn ook de belangrijkste kopzorgen van ICAO en daarmee ook van ons als toezichthouder. Verder heeft de MLA het vaak over het in kaart brengen van de operationele noodzaak van
Naast het onderkennen en in kaart brengen van de operationele noodzaak van UASintegratie en –gebruik is het ook belangrijk dit voor het maatschappelijk nut te doen.
UAS-integratie en –gebruik. Om voldoende medewerking van de bemande luchtvaart te krijgen is het ook van belang het maatschappelijk nut in kaart te brengen.
3. Heeft u, vanuit uw functie en instantie, zaken toe te voegen aan het model? Zijn er op dit (organisatorisch/beleidsmatige) niveau zaken Duidelijk aangeven dat dit model alleen geldig is voor Defensie intern, voor de Defensieprojectgroep.
vergeten in het model die u wel van belang acht? Ik denk dat het van belang is dat je met je advies/model zoals je dat nu hebt staan duidelijk aangeeft dat met het doorlopen van het model
124
alleen een interne Defensieaangelegenheid geholpen is. Het doorlopen van het model helpt de MLA/Defensie bij het bereiken en Het ontwikkelde model is een model binnen een groter geheel!
onderkennen van hun eigen standpunten, visie, ambities en beleidskaders. Het is dus een model binnen een groter model! Daarnaast heeft de ICAO een roadmap opgesteld omtrent integratie
Ambities uitspreken in termen van de ICAO-roadmap om complementariteit in wetgeving mogelijk te maken.
van UAS. Voor Defensie is het raadzaam om de eigen ambities uit te spreken in termen van deze roadmap, omdat Nederlandse wetgeving vaak voortvloeit uit ICAO-wetgeving en op die manier civiele en militaire wetgeving meer met elkaar overeen zullen komen.
Voor de MLA is het lastig omdat zij zowel beleidsmaker als toezichthouder is.
4. Heeft u verder kritieken of aanmerkingen op het model? Voor de MLA is het lastig omdat zij zowel beleidsmaker als toezichthouder is.
Interview externe stakeholder: DGB
1. Wat is uw, vanuit uw functie en instantie, waardeoordeel omtrent het ontwikkelde model voor wat betreft het organisatorisch in veilige banen leiden van luchtruimintegratie? Acht u het model bruikbaar? Duidelijk verhaal, modelleren en structuren kan helpen als alles goed verwerkt is.
Ik vind het een duidelijk verhaal, je hebt geprobeerd het probleem te
Paradox van centrale en decentrale aansturing wordt herkend.
het model verwerkt is natuurlijk. Ik herken ook de paradox van
modelleren en te structureren. Dit kan goed werken, mits alles goed in
centrale en decentrale aansturing, dit speelt ook een rol bij het integratievraagstuk. Ik denk dat de invulling van de details op het
Invulling van details centr – decentr vindt plaats tijdens het proces.
gebied van centrale en decentrale aansturing tijdens het proces pas duidelijk zullen worden. Je kunt dit dus niet al te expliciet vast leggen, het moet iteratief gefine-tuned worden. Ik mis twee dingen in
Twee dingen worden gemist: link met het internationale spel en de link met de civiele kant.
het model, namelijk de link met het internationale spel en de link met
Internationaal militair: wat zijn de ambities van bijv NAVO en EDA. Hoe bindend is dit voor NL?
zeggen bijvoorbeeld de EDA en NAVO hier over, en in hoeverre is
de civiele kant. Wat zijn de internationale (militaire) ambities, en wat
dit bindend voor de Nederlandse Defensieorganisatie? De internationale militaire relaties zijn anders dan de ‘dwang’ van internationale regelgeving, maar het is zeker iets waar je rekening
125
mee moet houden. Ten tweede moet Defensie bepalen hoe en of ze Link met de civiele wereld in kaart brengen. Defensie neigt steeds meer naar gebruik van civiele wetgeving indien mogelijk.
de link met de civiele wereld ziet. Ik weet dat militaire autoriteiten steeds meer neigen naar het gebruik van civiele wetgeving daar waar mogelijk. Het lijkt me vanuit jullie perspectief kijkend niet verkeerd om de bedoeling te hebben wat dichter bij de civiele ontwikkelingen
Kijken naar civiele ontwikkelingen.
te gaan zitten. In Nederland zitten we op dat gebied sowieso al heel dicht bij elkaar.
2. Zijn er in het model zaken opgenomen die u, vanuit uw functie en instantie, tegen staan? Zijn er zaken waar u het niet mee eens bent? Welke mogelijkheden ziet u om dit op te lossen vanuit uw functie en instantie? Wat bij ons net wat anders ligt is dat aan de militaire kant de Pragmatische, uitvoerende kant lijkt te domineren.
uitvoerende, pragmatische kant wel wat lijkt te domineren in je model. Wij zijn meer gewend ‘dit zijn de regels en conformeer je er naar’ en op basis daarvan gaan we handhaven dan wel toezichthouden. Toezichthouden klinkt al een stuk pragmatischer dan handhaven, toch zijn wij hier, naar mijn gevoel, strikter in. Het model laat mij denken dat de uitvoerende, pragmatische kant veel ruimte moet krijgen omdat zij weten wat ze moeten doen en de regelgever/handhaver vaak niet. Dat komt ook omdat wij meer aan de (inter)nationale spelregels verbonden zijn. Dit is een geconstateerd
Er dient een goede balans te zijn tussen pragmatische uitvoering en strakke, vastgelegde wetgeving.
verschil en niet per se een belemmering. Je moet er alleen voor waken dat de balans niet doorslaat naar één van de twee uitersten (pragmatisch of strak gereguleerd). Wanneer we teveel op pure regulering vertrouwen dan lopen we achterop, vertrouwen we te veel op het pragmatische verhaal dan wordt het gevaarlijk. Aan de
Aan de toezichthoudende kant moeten daarom capabele mensen zitten met de juiste kennis die een bepaalde vrijheid van handelen hebben. Dit moet wel gebeuren vanuit de juiste veiligheidskaders en ondergrenzen.
toezichthoudende kant moeten dus capabele mensen met de juiste kennis zitten die een bepaalde vrijheid van handelen hebben. Anders ontstaat een te strikt regime. De juiste veiligheidskaders en ondergrenzen voor opereren moeten ontstaan, handhavers moeten niet met check-listachtige rijtjes rond gaan lopen maar ruimte geven voor gezond verstand, iteratie en innovatie. Er moet goed opgelet
126
worden dat de ervaring die opgedaan wordt in de praktijk (het is Er moet goed opgelet worden dat de ervaring die opgedaan wordt in de praktijk (het is essentieel dat we ervaring op doen in de praktijk) goed wordt teruggekoppeld aan de regelgeving. Dit moet gefaciliteerd worden.
essentieel dat we ervaring op doen in de praktijk) goed wordt
Civiel-militaire oplossing, omdat er wederzijds geleerd kan worden en ervaring nodig is om regelgeving te ontwikkelen.
aan nationale operaties en samenwerking met politie en
teruggekoppeld aan de regelgeving. Dit moet gefaciliteerd worden. Ik heb niet direct beeld bij hoe dit het beste vorm gegeven kan worden, maar ik denk dat dit sowieso civiel-militair geregeld moet worden, omdat we beiden van elkaar kunnen leren. Zeker door de veelheid
burgemeesters etc. De ervaringen, zowel militair als civiel, hebben we hard nodig om regelgeving te ontwikkelen. Je moet mensen aan beide kanten dus in de positie brengen dat ze me elkaar gaan
Niet van bovenaf opleggen, maar dit moet ‘uit eigen wil/besef’ ontstaan.
communiceren. Dit moet niet van bovenaf opgelegd worden, want dan zitten deze mensen alleen maar omdat ze er moeten zitten. Het moet juist uit hun zelf komen, zorgen dat ze willen samenwerken in
Onderdeel van just culture binnen de luchtvaart.
een vertrouwde sfeer. Dit is onderdeel van de just culture in de luchtvaart. In een ander interview kwam naar voren dat het de MLA kan tegenwerken dat zij tegelijkertijd toezichthouder en beleidsmaker is, hoe ziet u dit? Een lastig punt voor de MLA is niet zo zeer dat ze tegelijkertijd beleidsmaker en toezichthouder is. Wat in mijn ogen lastiger is, is het feit dat de regulerende groep (beleid en toezicht), operators groep en
Lastig dat regulator, operator en verwerver bij Defensie allemaal deel uit maken van dezelfde organisatie.
de verwervings-groep allemaal binnen dezelfde organisatie vertegenwoordigd zijn. Ze vallen allemaal onder de Ministerie van Defensie. Onder het mom van operationele noodzaak kunnen
Hierdoor kunnen belangen verstrengelen en onder het mom van operationele noodzaak de veiligheid in het geding komen.
belangen verstrengelen en wordt de kans op het inleveren op veiligheidsstandaarden misschien wel groter. Dit hoeft niet per se in het model worden opgenomen maar is wel een belangrijke contextuele randvoorwaarde waaronder het werk plaats vindt.
127
Toe voegen:
3. Heeft u, vanuit uw functie en instantie, zaken toe te voegen aan het model? Zijn er op dit (organisatorisch/beleidsmatige) niveau zaken
- hoe de internationale kaders ingevuld moeten worden; - relatie met de civiele wereld. Internationale militaire instituten; welke zijn van belang en wat is hun macht?
vergeten in het model die u wel van belang acht? Zoals ik in het begin heb aangegeven mis ik een beetje de internationale kaders en de relatie met de civiele wereld. Het is van belang dat in kaart wordt gebracht welke internationale militaire instanties meespelen, welke rol zij hebben, wat hun macht en autoriteit is en op welke manier Nederland hier aan kan meewerken
Hoe ver moet civiele interactie gaan? Model is te militair en te nationaal gericht.
en dit proces kan beïnvloeden. Voor wat betreft de relatie met de civiele wereld mis ik de stap waarin onderkend wordt hoe ver de civiele interactie moet gaan. Het model is dus een beetje te militair en nationaal gericht, ik denk dat hier wel wat opnieuw invulling aan
Rationales voor deze keuzes moeten worden geformuleerd zodat duidelijk is waarom deze keuzes gemaakt zijn. Interfaces faciliteren.
gegeven moet worden. De rationales voor deze stappen moeten ook goed geformuleerd worden, zodat iedereen waarom voor deze keuzes gekozen is. De benodigde interfaces hiervoor moeten dus ook goed gefaciliteerd worden.
MLA moet model gaan uitvoeren en onderhouden.
4. Heeft u verder kritieken of aanmerkingen op het model? Aanbevelingen moet geconcretiseerd worden.
De MLA zou dit model nu moeten gaan uitvoeren en onderhouden. Om te voorkomen dat je rapport en model onderop in een stoffige la verdwijnt, zou je het iets meer praktische handen en voeten moeten
Eerste stappen van implementatie schetsen en het inbouwen van een PDCA-cirkel waardoor het iteratieve proces continu goed doorlopen kan worden.
Pragmatisch te werk gaan.
geven. Als je hiervoor de tijd en gelegenheid kunt vinden zou je dus bepaalde aanbevelingen moeten doen over het implementeren van dit model en moet er een constructief een Plan Do Check Act-cirkel worden ingebouwd, zodat het iteratieve proces continu goed doorlopen kan worden. Van belang bij het formuleren van deze aanbevelingen met betrekking tot implementatie van het model is dat je hierbij pragmatisch te werk gaat, zodat de uitvoerder op een hoog niveau gewoon concreet weet wat hij of zij moet gaan doen.
128
Bijlage 7 – Tabel oordeel, kritieken en aanvulling van externe stakeholders Instantie
Waardeoordeel
Kritieken
Toevoegingen
Overig
AMO/ISR
(*)Model is bruikbaar omdat het integratie en gebruik van UAS meer inzichtelijk maakt. (*)Vraagtekens bij methodologische verantwoording. (*)Wellicht te complex. (*)Integratievraagstuk ontstaat vanuit koudwatervrees.
(*)Defensieprojectgroep dient bij het CLSK belegd te worden. CLSK krijgt een opdracht en wordt hiermee probleem-hebber.
(*)Informant is geen luchtruimexpert. Uitspraken van Informant dienen in deze context gezien te worden. (*)Verschil tussen de ist en de soll moet verkleind worden op basis van de opdracht aan CLSK.
Eurocontrol
(*) Model is bruikbaar.
(*) Internationale belangen zijn ook van belang, omdat NL bijna nooit meer alleen op treedt. (*) Nationale en internationale regelgeving dienen t.b.v. de operationele capaciteit op elkaar afgestemd te zijn. (*) Teveel nadruk op bottom-up loopt spaak, omdat alle OPCO’s geïnteresseerd zijn in gebruik van UAS. (*) Centrale aansturing is het belangrijkste.
(*)Huidige Defensiestandpunt dient meegenomen te worden in het model. (*)Interdepartementale en (inter)nationale overlegfora waar Defensie bij aan kan sluiten moeten geïdentificeerd worden. (*)MLA kan vertaalslag tussen civiele en militaire wetgeving maken. (*) Scherper wegzetten van definities in het model. (*) In kaart brengen wat integratie allemaal met zich meebrengt op basis van de ambities met UAS. (*) Rekening houden met optredende verdringingseffecten bij uitvoeren van nationale operaties. (*)Defensieprojectgroep moet Defensiebreed zijn, anders gaan OPCO’s hun eigen gang. (*)Behoeftestelling verschillende OPCO’s verschilt, generieke regelgeving is hetzelfde. (*)Top-down moet wel open staan voor de bottom-up. (*)Integratie dient in lijn te zijn met de Defensiestrategie. (*)Wetgeving moet robuust en flexibel zijn, voorbeeld is de
129
(*)De nadruk dient op centrale aansturing te liggen.
indeling van UAS zo als Eurocontrol dit doet. (*)Alle drie de afdelingen van de MLA dienen zitting te hebben in de Defensieprojectgroep. Verder kan deze bestaan uit de OPCO’s en eventueel civiele partijen. Zo ontstaat militair-operationele kennis en specifieke luchtvaartkennis. (*)Afstemming met (inter)nationale regulatoren is benodigd. (*)Flexibiliteit structureel inbouwen in de organisatie. (*)Binnen de Defensieprojectgroep moet een closed loop naar beneden toe ontstaan. (*)Militaire ambitie en behoeftestelling uitspreken in termen van categorisering zoals Eurocontrol deze voorstelt. Deze zijn namelijk universeel toepasbaar en het gebruik hiervan leidt tot eerdere signalering van hindernissen en meer bewustzijn.
ILenT
(*)Duidelijk verhaal, niet overal mee eens. (*)Defensie is afhankelijk van civiele partners. (*)Het model is alleen geldig voor ‘intern Defensie gebruik’, omdat het geen rekening houdt met civiele partners, bemande luchtvaart en internationale wetgeving. (*)Model maakt de belangen van Defensie inzichtelijk en haar positie t.a.v. integratie.
(*)Samenwerking met civiele partners is belangrijk, MinDef en MinI&M zijn beiden verantwoordelijk voor het luchtruim. (*)Rol van de bemande luchtvaart niet onderschatten, omdat zij gaan interacteren met UAS. ICAO-eisen zijn logisch omdat bemande luchtvaart al jaren onder dit regime opereert. (*)Interactie vindt het
130
(*)Defensieprojectgroep zou eens aan kunnen schuiven bij de Luchtverkeerscommissie. (*)Bij gebruik UAS afweging maken tussen operationele noodzaak en restrisico’s. (*)Twee ethische vraagstukken zijn van belang: Wat is het risico van integratie van UAS voor andere luchtruimgebruikers? Wat is het risico voor
(*)MLA is zowel beleidsmaker als toezichthouder, dit kan belemmerend werken.
best plaats wanneer militairen zich zoveel mogelijk naar internationale regelgeving schikken. (*)Attitude van UASoperators kan een manco vormen, omdat de operators zelf geen fysiek risico lopen wordt er misschien eerder van veiligheidsstandaarden afgeweken.
DGB
(*)Duidelijk verhaal, modelleren en structureren kan helpen, mits het model klopt. (*)Paradox centraaldecentraal wordt herkend, detailinvulling hiervan moet tijdens het proces plaats vinden.
(*)Het model is te militair en te nationaal gericht. (*)Te weinig aandacht voor de link met het internationale spel en voor de link met civiele kant. (*)Internationaal militair gezien dient de ambitie uitgesproken te worden wat in bondgenootschappelijk verband bereikt wil worden. Hoe bindend is dit voor NL? (*)Link met de civiele wereld en civiele ontwikkelingen moet in kaart gebracht worden, Defensie neigt nl. steeds meer naar het gebruik van civiele wetgeving wanneer dit mogelijk is. (*)De pragmatische, uitvoerende kant lijkt te domineren. Er dient een goede balans te zijn tussen pragmatische praktijk en bindende wetgeving.
131
derden op de grond? (*)Naast de operationele noodzaak van UASgebruik en –integratie dient ook het maatschappelijk nut in kaart te worden gebracht. (*)Probeer ambities uit te spreken in termen van de ICAOroadmap v.w.b. integratie, zodat complementariteit met internationale regelgeving zo veel als mogelijk gefaciliteerd wordt. (*)Aan de toezichtkant dienen capabele mensen te zitten met de juiste kennis die een bepaalde vrijheid van handelen hebben. Dit moet wel vanuit de juiste veiligheidskaders en ondergrenzen gebeuren. (*)Faciliteren van het op de juiste manier verwerken van lessons learned. Civiel-militaire oplossing is hierbij van belang omdat er wederzijds veel van elkaar geleerd kan worden. (*)Binnen Defensie moet het volgende toegevoegd worden aan het model: - Hoe de internationale kaders ingevuld moeten worden. - Hoe wordt de relatie met de civiele wereld gezien? - Welke internationale militaire instituten zijn van belang en wat is hun macht? - De rationales voor deze keuzes moeten geformuleerd
(*)Het is lastig dat de regulator, operator en verwerver van UAS bij Defensie allemaal onderdeel uitmaken van dezelfde organisatie. Hierdoor kunnen belangen gaan verstrengelen en kan onder het mom van operationele noodzaak de veiligheid in het geding komen.
worden, zodat duidelijk is waarom deze keuzes gemaakt zijn. - De aanbevelingen volgend uit het model moeten geconcretiseerd worden. De eerste stappen van implementatie kunnen geschetst worden en er kan direct een PDCAcirkel ingebouwd worden. Dergelijke aanbevelingen dienen pragmatisch te zijn.
132
