Opravné prostředky v sociálním zabezpečení v České republice. Jiří Veselý, Jiří Biskup, Karel Nežádal, Michaela Kepková

Opravné prostředky v sociálním zabezpečení v České republice

Jiří Veselý, Jiří Biskup, Karel Nežádal, Michaela Kepková

VÚPSV leden 2003

Obsah Úvod 1. 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4 2.4.1 2.4.2

5 Procesní vazby v opravných řízeních správních a soudních na úseku sociálního zabezpečení v ČR Obecně o správním soudnictví Srovnání mezi jednotlivými sociálními subsystémy Povaha a specifika důkazních prostředků Sociální situace Zdravotní stav Posudkové komise v přezkumném řízení soudním Opravné prostředky správní a soudní na úseku důchodového pojištění, nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti Prvorepublikové pojišťovací soudnictví Přehledně o pojišťovacím soudnictví Podrobněji o pojišťovacím soudnictví Stručný přehled současného právního stavu řízení ve schématech Důchodové pojištění Stručný popis současného stavu Stručné zhodnocení současného stavu a předpoklady pro další rozhodování Rozbor rozhodovací činnosti a výsledků sporů za předchozí roky, zejména pak za rok 2001 (podle přehledů ČSSZ) Oblast důchodového pojištění Oblast nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti

6 6 11 12 12 13 15

17 17 17 18 23 26 26 28 29 29 32

3. 3.1 3.2 3.3

Opravné prostředky správní a soudní na úseku státní sociální podpory Dávky v systému Odvolací řízení Přezkum soudem

40 40 41 42

4. 4.1 4.2

Opravné prostředky správní a soudní na úseku sociální péče a sociální potřebnosti Dávky systému Služby systému

43 43 45

5. 5.1 5.2

Analýza soudního řádu správního Předpoklady Popis a výklad

47 47 52

6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Syntéza Obecně Sociální pojištění Státní sociální podpora Sociální péče a sociální potřebnost Posudkové komise

64 64 65 66 68 69

Závěr

70

Literatura

71

Příloha - tabulky

2

Seznam použitých zkratek Ústava - Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR Listina - Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením ČNR č. 2/1993 Sb. jako součást ústavního pořádku ČR Úmluva - Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, uveřejněná sdělením č. 209/1992 Sb. OSŘ - zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád SprŘ - zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) SŘS - zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní MPSV - Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky PK MPSV - posudková komise Ministerstva práce a sociálních věcí České republiky ČSSZ - Česká správa sociálního zabezpečení PSSZ - Pražská správa sociálního zabezpečení OSSZ - Okresní správa sociálního zabezpečení DP ČSSZ - detašované pracoviště České správy sociálního zabezpečení OSVČ - osoba samostatně výdělečně činná

3

Seznam citovaných právních předpisů zákon č. 54/1956 Sb., zákon č. 100/1988 Sb., zákon č. 114/1988 Sb., zákon č. 463/1991 Sb., zákon č. 482/1991 Sb., zákon č. 582/1991 Sb., zákon č. 589/1992 Sb.,

o nemocenském pojištění zaměstnanců o sociálním zabezpečení o působnosti orgánů ČSR v sociálním zabezpečení o životním minimu o sociální potřebnosti o organizaci a provádění sociálního zabezpečení o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního vyhláška č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon ČNR o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení vyhláška č. 82/1993 Sb., o úhradách za pobyt v zařízeních sociální péče vyhláška č. 83/1993 Sb., o stravování v zařízeních sociální péče Poznámka:není-li v textu uvedeno jinak, jsou texty právních předpisů citovány v platném znění

4

Úvod Tato práce začala vznikat počátkem roku 2002, tedy v době, kdy ještě nebyla známa definitivní podoba úpravy správního soudnictví po 31. prosinci 2002. Zadání reagovalo zejména na nález Ústavního soudu ČR publikovaný pod č. 276/2001 Sb., kterým byla zrušena úprava správního soudnictví obsažená v soudním řádu správním. Původní záměr zahrnout do práce i mezinárodní srovnání a analýzu aplikace čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, se nepodařilo realizovat. Práce tak analyzuje výlučně systém opravných prostředků v sociálním zabezpečení v České republice. Možnost mezinárodního srovnání nabídne konference na téma Vymahatelnost sociálních práv, pořádaná Ministerstvem práce a sociálních věcí v Praze ve dnech 5. a 6. prosince 2002. Hovoří-li se v práci o současném stavu, míníme tím stav do 31. prosince 2002. Analýze soudního řádu správního a jeho dopadům je věnována samostatná kapitola a dále vždy příslušná část v syntéze. Pokud jde o změny ve veřejné správě po 1. lednu 2003 (zrušení okresních úřadů), je zmíněno v textu podle věcné problematiky.

5

1. Procesní vazby v opravných řízeních správních a soudních na úseku sociálního zabezpečení v ČR 1.1 Obecně o správním soudnictví Úkolem správního soudnictví obecně je zajistit kontrolu činnosti veřejné správy nezávislými a nestrannými soudy. Pojem „soud“ je však zde nutné chápat obecněji než jako soud v technickém smyslu. Tento pojem spíše vyjadřuje, že má jít o orgán nezávislý na výkonné moci, jehož členové jsou nezávislí personálně i funkčně, a tak jsou splněny předpoklady jejich nestrannosti. Nestrannost je zde přitom základní podmínkou, protože zatímco ve správním řízení stojí veřejná správa na straně rozhodovací a k ní v nerovném postavení stojí účastník řízení, ve správním soudnictví se tato nerovnost vyrovnává, veřejná správa, popř. orgán, který ji zastupuje, se stává stranou sporu se stejnými právy a povinnostmi jako druhá strana sporu, zde již nikoli účastník správního řízení, ale účastník soudního řízení, který proti rozhodnutí veřejné správy (resp. proti její nečinnosti) brojí žalobou u soudu. Takový spor musí rozhodnout, jak bylo shora uvedeno, orgán nezávislý a nestranný. Spíše by se hodilo nazývat takový orgán tribunálem, abychom odlišili, že nemusí jít o soud v technickém smyslu, ostatně i bývalý prvorepublikový Nejvyšší správní soud nazývali někteří tehdejší autoři vysokým tribunálem, avšak pojem „soud“ je u nás natolik vžitý, že i v této práci budeme užívat pojem soud. Je však třeba poznamenat, že uvedené je třeba mít na paměti při analýze některých českých překladů Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, kde se v čl. 6 odst. 1 smluvním státům ukládá, aby ve věcech občanských práv a závazků a též trestních obvinění byla každému zajištěna možnost obrátit se na nezávislý a nestranný tribunál, aby věc přezkoumal. V některých českých překladech se používá pojmu „soud“ a je třeba zde tento pojem vykládat ve shora naznačeném širším smyslu. Při hledání základních možností uspořádání takové kontroly veřejné správy, je stále platné členění na typy správního soudnictví anglický, francouzský a středoevropské typy (zde je nutné odlišovat alespoň směr nastoupený v Rakousko-Uhersku a směry německé). Ve všech těchto systémech se správní soudnictví vyvíjelo v odlišných historických souvislostech, avšak směřovalo ke stejnému cíli - zajistit kontrolu veřejné správy. Zatímco Anglie byla v tomto směru nazývána justičním státem, protože již od dob Magny Charty Libertatum (1215) smělo být do osobní svobody nebo majetku svobodného člověka zasaženo veřejnou správou jen se souhlasem soudu, ve Francii se novodobé správní soudnictví zrodilo v dobách revoluce, kdy existovala obava, že by konzervativní soudy brzdily rozvoj nových myšlenek prosazovaných ve veřejné správě. Proto byl v roce 1790 vydán zákaz, aby se soudy nevměšovaly do správy. Tento zákaz umožnil vznik specializovaných orgánů v rámci správy, které však byly od správy natolik oddělené, aby rozhodování o sporech mezi občanem a správou nesplývalo s výkonem aktivní správy. Do střední Evropy se správní soudnictví dostalo spolu s doktrínou politického liberalismu. Základní myšlenkou se stala představa veřejných subjektivních práv, tedy práv ve vztahu občana ke státu, na rozdíl od soukromých práv, které byly chápány jako vztahy mezi občany navzájem. Vzhledem k obdobnému uchopení obou definic nebylo důvodu hledat jiného arbitra než známé a osvědčené soudy. Přesto však, vzhledem k rozmanitosti činnosti správy, prosadily se i v některých středoevropských modelech zvláštní správní orgány, které však byly co do soudcovské nezávislosti postaveny na roveň soudům řádným. Tato rozmanitost se projevila v zemích německých, zatímco v Rakousku-Uhersku byl zvolen systém jediného Nejvyššího správního soudu, který převzala i Československá republika. Ve všech těchto typech správního soudnictví jde o kontrolu veřejné správy. Ve státech, kde proces, v němž správní orgány rozhodovaly o právech a povinnostech občanů, nebyl právně upraven, se však obvykle představa o správním soudnictví spojovala s touto právní úpravou, která dává subjektům procesní práva, jimž odpovídají povinnosti správních 6

orgánů. Jakmile je správní řízení právně upraveno, ztrácí tato koncepce smysl, neboť se ukazuje, že tato úprava sama o sobě nestačí. Pro správní soudnictví se tak stává typické sepjetí kategorie správy a kategorie soudnictví. Jde tu vlastně o specifickou konkurenci závislého (tj. na pokynech a instrukcích vyššího orgánu závislého) úřadu správního s (nezávislým) soudem při aplikaci jedné právní normy v jednom a konkrétním případě, a to tak, že nejdříve nastupuje příslušnost úřadu správního, a když tento své příslušnosti použil, nastupuje příslušnost soudu za tím účelem, aby akt správního úřadu byl kontrolován. Soudní kontrola je zde však ve službách legitimovaného stěžovatele, který ji ovládá do té míry, že určuje nejen její předmět, nýbrž i její rozsah a směr a může ji i odvoláním žaloby zcela zmařit. V možnostech správního soudnictví však často je na konkrétním jediném případě ovlivnit správní praxi celého odvětví státní správy. Dalším důležitým znakem správního soudnictví je, že pozice správy a účastníka se narovnává a oba stojí před orgánem nezávislým a nestranným s rovnými procesními právy a povinnostmi. Shora uvedené moderní pojetí správního soudnictví platilo i pro tzv. první Československou republiku. Ústavní listina Československé republiky z roku 1920 obsahovala dvě důležité zmínky o správním soudnictví. Prvou byl § 86, který stanovil: „V nižších státních úřadech správních budiž podle možnosti zastoupen živel občanský a budiž postaráno při správních úřadech o nejvydatnější ochranu práv a zájmů občanstva (správní soudnictví).“ Bylo tím míněno správní soudnictví pruského vzoru. K provedení tohoto ustanovení byl (v návaznosti na župní zákon č. 126/1920 Sb. zák. a n.) vydán zákon č. 158/1920 Sb. zák. a n., o správním soudnictví u úřadů okresních a župních. Orgány správního soudnictví měly podle této úpravy být jednak okresní senáty (složené z okresního náčelníka a dvou přísedících volených okresním výborem), jednak župní senát složený ze dvou úředníků a tří přísedících volených župním zastupitelstvem. Senáty měly rozhodovat právní věci, jež náležejí do působnosti okresních nebo župních úřadů. Právní věcí se rozuměla každá záležitost, v níž vystupuje před úřadem alespoň jedna strana. Ústavní výbor Národního shromáždění kromě toho při projednávání osnovy zákona vládě uložil, aby v zájmu zajištění dvojinstančnosti rozhodování předložila návrh na zřízení zemských jurisdikčních senátů. Všechny senáty měly být zřízeny teprve poté, co bude vydán zvláštní zákon o řízení před nimi, ten však nikdy vydán nebyl. S vydáním zvláštního zákona o správních senátech počítal i zákon č. 125/1927 Sb. zák. a n., o organizaci politické správy, ani ten však vydán nebyl. Na území Československa tak nebyla koncepce správního soudnictví jakožto činnosti zvláštních správních orgánů nikdy v praxi realizována. Druhým důležitým ustanovením v Ústavní listině Československé republiky z roku 1920 byl § 88. Ten upravoval existenci Nejvyššího správního soudu. Za slovem „nejvyšší“ se vzhledem k tomu, že v Československu to byl správní soud jediný, spatřovala buď jakási anticipace příštího možného vývoje směrem k ucelené soustavě správních soudů nebo skutečnost, že jde o vysoký tribunál, jehož výroky nejsou žádným orgánem přezkoumatelné a zrušitelné. Nejvyšší správní soud měl celostátní působnost. Pro členy Nejvyššího správního soudu platily všeobecně „předpisy dané pro úředníky soudcovské“. Byli jmenováni prezidentem republiky na návrh vlády. Kompetence Nejvyššího správního soudu byla vymezena generální klauzulí. Měl pravomoc kasační. Svým rozhodnutím mohl tedy napadené rozhodnutí zrušit (pro vadnost řízení nebo nezákonnost) anebo stížnost jako bezdůvodnou zamítnout. Po zrušení se věc vracela ke správnímu úřadu, který ve věci dříve rozhodoval. Ten pak byl povinen zjednat nápravu, přičemž byl vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. Řízení před Nejvyšším správním soudem bylo zásadně ústní a veřejné. Podmínky příslušnosti Nejvyššího správního soudu byly následující: Stížnost mohl podat pouze ten, kdo měl právní subjektivitu, a jen ten, kdo byl stranou v předcházejícím řízení správním. Z druhé podmínky však platily některé výjimky. Stěžovatel musel tvrdit, že

7

byl ve svých právech poškozen. Na jedné straně tedy stačilo pouhé tvrzení, na druhé straně však muselo být tvrzeno poškození stěžovatelova subjektivního práva, a to právě tím správním aktem, proti němuž stížnost směřovala. Nestačil tedy např. pouhý zájem. Dále muselo jít o nezákonné rozhodnutí nebo opatření správního úřadu. Judikatura byla bohatá především na rozhodnutí, kdo správním úřadem není. Výrazem „rozhodnutí“ nebo „opatření“ byly myšleny projevy veřejné správy, které autoritativně upravují nebo zakládají právní poměry tak, že takový projev je schopen nabýt právní moci. Nezákonností se rozuměl rozpor aktu nejenom se zákonem ve formálním smyslu, ale vůbec s jakýmkoli právním předpisem. Nejvyšší správní soud, ačkoli jako orgán jediný, čelil řadě zejména provozních obtíží, jejichž redukce byla cílem novely zákona z roku 1937, produkoval hodnotnou judikaturu na vysoké právní úrovni soustřeďovanou v tzv. Bohuslavově sbírce. Ve válečných letech Nejvyšší správní soud byl činný s výrazně nižším nápadem věcí a ke konci války poprvé po letech převýšil počet vyřizovaných věcí počet věcí nově napadlých. Ústava 9. května (1948) počítala s další existencí správního soudu a s tím, že jeho působnost bude zahrnovat celé území státu. Podrobnosti měl stanovit zvláštní zákon, jenž však vydán nebyl a platily proto i nadále předpisy dosavadní. V roce 1949 bylo jeho sídlo přesunuto do Bratislavy. Konec správního soudu de iure znamenal rok 1952. Vedle správního soudu však působily v Československu ještě zvláštní patentní a volební soud a soudy pojišťovací. O pojišťovacích soudech je zmínka v samostatné kapitole této práce, zde však je třeba učinit poznámku k procesu před těmito soudy. V řízení před nimi byl totiž užíván obdobně civilní řád soudní o řízení u okresních soudů, z čehož plyne, že pojišťovací soudnictví nebylo založeno již za první republiky pouze na přezkumu zákonnosti, jak o něm bylo shora pojednáno. Po roce 1952 ze správního soudnictví nezůstalo prakticky nic. Mělo být nahrazeno tzv. všeobecným dozorem prokuratury. Tento institut však nedával možnost, aby se fyzické či právnické osoby, jejichž práva byla rozhodnutím dotčena, samy po vlastním uvážení dovolaly svého práva. Záleželo pouze na úvaze prokurátora, zda využije svého oprávnění. O protestu prokurátora navíc rozhodoval správní orgán. Přesto ale při zrušení správního soudnictví byly věci národního pojištění považovány za natolik důležité, že zde působnost soudů zůstala zachována. Řízení ve věcech národního pojištění bylo v roce 1949 svěřeno soudům unifikované soudní soustavy. Kodifikace civilního procesu v roce 1950 (zákon č. 142/1950 Sb.) pak zahrnula věci národního pojištění do desáté hlavy druhé části. Pokud jde o věci důchodového pojištění (tehdejší terminologií zabezpečení), lze význam právní úpravy soudního přezkumu i v dobách, kdy obecné správní soudnictví prakticky neexistovalo, pochopit z dobových výkladů. Ty uváděly, že soudy v občanském soudním řízení zásadně přezkoumávaly a přezkoumávají věci vyplývající ze vztahů občanskoprávních, pracovních, rodinných a družstevních, vyznačujících se rovným postavením jejich účastníků. Vedle této působnosti zajišťují soudy dodržování zákonnosti i tím, že přezkoumávají rozhodnutí i jiných orgánů, jež jim je svěřeno. Jedná se převážně o zajišťování tzv. sociálních práv občanů, o nichž rozhoduje příslušný správní orgán ve správním řízení. Okruh těchto přezkoumávaných rozhodnutí se mění podle toho, jak se mění zájem společnosti na tom, kterým rozhodnutím má být poskytnuta záruka zákonnosti tím, že je přezkoumává soud. Ve věcech přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí týkajících se důchodového zabezpečení spočívalo tedy těžiště přezkumné činnosti soudů, jinými slovy správního soudnictví. Jako důvod se uvádělo, že jde o oblast politicky a společensky neobyčejně citlivou a závažnou, zejména s ohledem na to, že jde převážně o dlouhodobou úpravu nároků občanů zajišťující jejich základní existenční podmínky, což se současně projevuje značnými náklady ze strany společnosti. Zajímavé je vysvětlení, kterým bylo odůvodňováno svěření této činnosti soudům. Soud byl chápán jako spolehlivá záruka

8

k provedení nestranného a objektivního posouzení věci. Pokud se týká formy řízení, byla dána přednost soudnímu přezkoumávání rozhodnutí před přímou žalovatelností sociálních práv u soudu zejména z hledisek praktických. Právo občana na dávku má uznat především správní orgán, který je pro účely sociálního zabezpečení zvláště vytvořen a který je i vybaven možností potřebné evidence a použití automatizované výpočetní techniky. Soud začne vykonávat svoji přezkumnou funkci teprve tehdy, když je podán opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu o dávce a nastane spor o nárok na dávku důchodového zabezpečení nebo o její výši. Vzhledem k tomu, že zákon neobsahoval podmínku, že se přezkoumává pouze zákonnost napadeného rozhodnutí, byla přezkoumávána i jeho skutková stránka. Spíše naopak, bylo apelováno, že zde se vší naléhavostí platí stěžejní zásada tehdejšího občanského soudního řízení, a to zásada materiální pravdy. Soud tedy dbal o to, aby skutečný stav věci byl zjištěn co nejúplněji. Za tím účelem rozhodoval o tom, které z navrhovaných důkazů je třeba provést, a provedl i jiné důkazy, než jaké byly navrhovány. Uváděno bylo, že je zásadně nutné, aby soud sám provedl a hodnotil (namísto správního úřadu) důkazy tehdy, bude-li navrhovatel namítat, že orgán důchodového zabezpečení nesprávně hodnotil zjištěné skutečnosti nebo že neprovedl důkazy, které navrhovatel již ve správním řízení nabízel, anebo tyto důkazy provedl neúplně. Shrneme-li zásadní význam shora uvedeného, lze konstatovat, že zatímco většina správního soudnictví byla po roce 1948 zlikvidována, věci důchodového zabezpečení byly, a to spíše z důvodů sociálně-politických než právních, převedeny do přezkumu jednotnou soudní soustavou. Soud v případě pochybností účastníka řízení měl vyvíjet vlastní důkazní činnost, zejména byly-li tu pochybnosti, zda správní úřad hodnotil důkazy správně anebo zda provedl všechny potřebné důkazy. Po listopadu 1989, v rámci snahy o vybudování právního řádu, který by odpovídal požadavkům kladeným na právní stát, se potřeba reálné právní ochrany občanských práv a svobod, a to nejen ve věcech důchodového zabezpečení, znovu akcentovala. Tato tendence se odrazila v přijetí Listiny, která nabyla účinnosti dne 8. 2. 1991 a podle usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb. byla Listina základních práv a svobod od 1. 1. 1993 vyhlášena jako součást ústavního pořádku České republiky. Ve svém článku 36 odst. 2 Listina stanoví, že každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Listina tak formuluje generální klauzuli, což znamená, že neexistuje taxativní výčet rozhodnutí, která lze přezkoumat, ale naopak může existovat taxativní výčet rozhodnutí, která přezkoumat nelze. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podmínky a podrobnosti stanoví zákon. Ze souvislosti s ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny nutno dovodit, že soud, který má takové rozhodnutí přezkoumat, musí být orgánem nezávislým a nestranným. Dále Listina formuluje zásadu, že soudní ochrana se poskytuje pouze tomu, kdo byl na svých právech zkrácen, a dále, že nejde o přezkoumání globální správnosti rozhodnutí, ale o přezkoumání z hlediska zákonnosti. Protože však čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že zákon může, s výjimkou případů vyloučení přezkumu rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny, stanovit jinak, není vyloučeno jak zúžení této úpravy (negativní enumerace), tak její rozšíření. Princip soudní kontroly správních rozhodnutí, který zakotvuje Listina ve svém čl. 36 odst. 2, byl uplatněn v právní úpravě občanského práva procesního účinné od 1. 1. 1992. Do této rozsáhlé novely byla zcela nově zařazena část pátá pod názvem Správní soudnictví. Soudní kontrola správních rozhodnutí byla touto právní úpravou svěřena obecným soudům. Z řady důvodů nebyly konstituovány specializované soudy správní. Idea jednotné soudní soustavy, která ovlivňovala přípravu tohoto a souvisejících zákonů, byla patrně především motivována zkušenostmi se správním soudnictvím v prvé republice (i důvodová

9

zpráva k novele uvádí, že takové řešení umožňuje rychlejší a účinnější ochranu práv než soustředění této agendy u jednoho speciálního soudu). Zde však byl pouze jediný - Nejvyšší správní soud a nedostatky s tím spojené byly již tehdy zřejmé a byla trvalá snaha o jejich odstranění a přebudování koncepce správního soudnictví. Druhým důvodem byla, jak uvádí důvodová zpráva k tomuto zákonu, snaha navázat na dosavadní právní úpravu v části čtvrté, hlavě čtvrté nazvané Přezkoumávání rozhodnutí jiných orgánů. Tato úprava byla vybudována na principu pozitivní enumerace a nebyla samozřejmě uspokojivým řešením soudní kontroly státní správy. Důvodová zpráva uváděla i další argumenty, jako že v rámci existující soudní soustavy lze lépe dosáhnout, aby správní soudnictví nebylo chápáno jako pouhá další instituce ve správě, nýbrž jako nezávislé rozhodování o právech občanů, že tímto způsobem lze lépe diferencovat věcnou příslušnost soudů jednotlivých stupňů v závislosti na povaze řešených věcí, nebo že pro zvolené řešení mluví i hledisko hospodárnosti. Touto úpravou byly ve skutečnosti zavedeny dvě formy správního soudnictví přezkum pravomocných rozhodnutí na základě žaloby a přezkum nepravomocných rozhodnutí na základě opravného prostředku (někdy se uvádí, že se jedná o formy tři, protože v rámci přezkumu nepravomocných rozhodnutí se vydělují věci důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, u kterých soudní rozhodování není jednoinstanční). Důležité zde je, že ve všech typech soudního přezkumu zákon hovoří pouze o přezkumu zákonnosti, což je zejména ve věcech důchodového pojištění výrazná změna oproti předchozí právní úpravě. Nicméně určitý rozdíl v právní úpravě žalob a opravných prostředků zde je, neboť v případě žalob zákon striktně uvádí, že dokazování se neprovádí, zatímco v případě opravných prostředků zákon uvádí, že soud může provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadeného rozhodnutí. Praxe se zde ustálila na výkladu, že soud sice může připustit i nové skutečnosti a důkazy, ale pouze ke zjištění skutkového stavu, jaký zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí. Ve smyslu § 250l odst. 2 OSŘ se zde tak použije přiměřeně § 250i odst. 1 věta před středníkem. Věta po středníku se zde již neužije, protože hlava třetí obsahuje speciální úpravu v § 250q odst. 1 věta druhá. Prováděné důkazy tak vždy směřují pouze ke zjištění skutkového stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí. I při přezkumu v systému opravných prostředků však platí zásada dispoziční, to znamená, že rozsah přezkumu určuje ten, kdo podal opravný prostředek (pro úplnost je nutné dodat, že i zde názory nejsou zcela jednotné, avšak uvedený názor převažuje). Ve věcech důchodového pojištění a podle judikatury i zabezpečení právní úprava obsažená v § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. (ve spojení s § 132 OSŘ) požaduje přezkum rovněž skutkové stránky, pokud jde o zdravotní stav a jeho důsledky. Podle hlavy třetí jde o přezkoumávání nepravomocných rozhodnutí ve věcech, ve kterých tak stanoví zákon. V těchto věcech rozhoduje krajský soud, proti jehož rozhodnutí je ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení přípustné odvolání k vrchnímu soudu, přípustné je i dovolání k Nejvyššímu soudu a od 1. 1. 2001 též žaloba pro zmatečnost. Jde zde o zjevnou kontinuitu s dřívější úpravou. V ostatních případech, ve kterých zákon toto rozhodování soudům svěřuje, je rozhodování obdobně jako v režimu žalob pouze jednoinstanční. Z dnešního pohledu tato úprava navozuje dojem, že jde o jakési propojení správního a soudního řízení, které začíná u správního orgánu a končí u soudu. Z hlediska dělby státní moci je tedy toto řešení pochybné. Důvodová zpráva ostatně sama předpokládala, že budoucí legislativní vývoj bude dávat přednost správním žalobám proti pravomocným rozhodnutím orgánů státní správy, takže nakonec budou přezkoumávána nepravomocná rozhodnutí jen ve věcech důchodového zabezpečení a nemocenského pojištění. Konečně hlava druhá této části OSŘ upravuje rozhodování o žalobách proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů. Teprve v tomto případě jde o typické správní soudnictví založené na generální klauzuli, které zase nalezlo své kořeny v úpravě prvorepublikové. V tomto režimu je dnes přezkoumávána většina správních rozhodnutí, z věcí sociálního

10

zabezpečení pouze věci státní sociální podpory a věci sociálně-právní ochrany dětí, pokud je však můžeme počítat do systému sociálního zabezpečení. Nové úpravě účinné od 1. 1. 2003 se věnuje samostatná kapitola této práce. 1.2 Srovnání mezi jednotlivými sociálními subsystémy V sociálním zabezpečení můžeme rozlišovat několik základních sociálních subsystémů. Každý z nich má jiný historický vývoj a od něj se vyvíjí i jejich současná úprava, problémy a trendy. Předně jde o systémy, které fungují na principu pojištění. Jde o pojištění důchodové a nemocenské. Jedná se o systémy, ve kterých spolu se solidaritou, která je základním pilířem všech sociálních subsystémů, hraje důležitou roli pojistný princip, tedy zásluhovost. Stanovení nároku na dávky a jejich výše tak závisí zejména na tom, jestli žadatel o dávku platil po určitou dobu příspěvky do systému z vlastních zdrojů. Kromě toho jde o dávky, které mají nahradit plně nebo částečně zdroj obživy a pokud jde o důchody, při uznání nároku na důchod, jde o dávku dlouhodobou a pravidelně se opakující. Tato mimořádná citlivost dala vznik i systému zvláštního soudnictví pojišťovacího, které, jak je uvedeno na jiném místě, si nedovolila zlikvidovat ani komunistická reforma soudnictví, i když ho zasadila do systému jednotné soudní soustavy. Tradicí soudního přezkumu v těchto systémech se odůvodňuje soudní přezkum v režimu opravných prostředků. Znamená to, že dosud nepravomocné rozhodnutí nositele pojištění - České správy sociálního zabezpečení - přezkoumávají krajské soudy. Přitom ve věcech důchodového pojištění mají založenu působnost posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí, a to tím způsobem, že jsou povolány podávat posudky o zdravotním stavu a pracovní schopnosti pro účely přezkumného řízení soudního. Přitom takový posudek je soudní judikaturou považován za tzv. předepsaný důkaz, to znamená, že jeho neprovedení by bylo nezákonným postupem soudu, nicméně i tento důkaz podléhá volnému hodnocení důkazů soudem. Analogicky soudy postupují ve věcech důchodového zabezpečení, v nichž v současné době existuje pouze jediná dávka, a to zvýšení důchodu pro bezmocnost. Tato dávka není součástí důchodového pojištění, ale právě tzv. důchodového zabezpečení a je upravena v zákoně o sociálním zabezpečení. V důchodovém pojištění a v důchodovém zabezpečení také jako v jediných věcech za současné úpravy lze podat odvolání proti rozhodnutí krajského soudu. Lze tedy uzavřít, že věci pojišťovací pokračovaly až dosud ve své tradici soudního přezkumu a při vzniku obecného správního soudnictví v roce 1992 si vynutily další trvání režimu opravných prostředků. Ten však k 31. 12. 2002 zaniká. V žádném jiném systému sociálního zabezpečení soudní přezkum v dobách komunistického soudnictví neexistoval. Pokud jde o dávky a služby sociální péče, přetrvala nemožnost soudního přezkumu dodnes. Pokud jde o systém státní sociální podpory, ten vznikl až k 1. 1. 1996 a jako takový zcela logicky využil obecného soudního přezkumu v režimu žalob. Stačilo k tomu velmi málo - soudní přezkum v zákoně nevyloučit. Tím se uplatnila generální přezkumná klauzule. Pokud jde o tradici zvláštního pojišťovacího soudnictví, bude jí věnována samostatná kapitola. Pro správné pochopení významu soudní kontroly je však nezbytné uvést i historii soudnictví v oblasti, která by snad mohla být považována za předchůdce sociální péče či státní sociální podpory - jedná se o úpravu chudinství v době první Československé republiky. Chudinství bylo v zemích českých původně institucí soukromou a nebylo až do 18. století zákony vůbec upraveno. První právní úpravou z konce 18. století bylo doporučeno zřízení farních chudinských ústavů. Pevný zákonný podklad však úprava chudinství získala až v polovině 19. století. Tehdy se do samostatné působnosti vložila povinnost obcí pečovat o chudé a o obecní dobročinné ústavy. Oprávněnými nebyli pouze příslušníci obce, ale za

11

určitých podmínek též bezdomovci a přespolní (souvisí s domovským právem). Pokud šlo o příslušníky obce, existovaly následující podmínky pro chudinské zaopatření: domovské právo, chudoba, neschopnost k výdělku a nedostatek osob povinných k zaopatření. Jak již bylo uvedeno, povinnost poskytnout chudinské zaopatření byla v samostatné působnosti obce. Nárok na takové zaopatření byl považován za subjektivní právo s tím důsledkem, že byl-li nárok zamítnut, mohla žádající osoba podat stížnost u Nejvyššího správního soudu. Jelikož však podle příslušného ustanovení zákona chudý nemohl žádat, aby se mu dostávalo pomoci určitého způsobu, nemohl si také stěžovat u Nejvyššího správního soudu do určitého způsobu chudinského zaopatření. Zákon tedy stanovil nárok chudých na zaopatření, avšak způsob zaopatření ponechal na možnostech obcí. To však nebylo vykládáno tak, že se chudý musel za všech okolností spokojit s tím způsobem chudinského zaopatření, který určila obec. Chudý se mohl v těchto případech obrátit na vyšší správní úřad, který nejenom mohl rozhodnout o udělení podpory, byla-li zamítnuta, ale také mohl podle svého volného uvážení stanovit způsob a rozsah podpory. Navíc i tyto otázky podléhaly kontrole Nejvyšším správním soudem. Chudý sice nemohl u Nejvyššího správního soudu žádat kontrolu co do způsobu chudinského zaopatření, avšak otázky účelnosti a vhodnosti určitého způsobu zaopatření byly přezkoumatelné po stránce procesní. Ze shora uvedeného je patrné, že i tak složitá otázka, jakou je zabezpečení chudého, byla po právní stránce zvládnuta a zejména, že problémem vymezení soudního přezkumu zde nebyla otázka vymezení nároku tak, jak je tomu v dnešní době pří úvahách o přezkoumatenosti rozhodnutí ve věcech sociální péče. K tomu blíže v části týkající se právní úpravy účinné od 1. 1. 2003. 1.3 Povaha a specifika důkazních prostředků Povaha a specifika důkazních prostředků vychází z povahy skutkové podstaty věcí sociálního zabezpečení. V tomto systému jde o dávky a služby ve většině případů pro osoby, které potřebují pomoc společnosti. Sociální události, které determinují podmínky pro přiznání takových dávek nebo služeb, jsou rozmanité, od ztráty pravidelného příjmu v důsledku stáří, nemoci či ztráty živitele, přes zvýšené životní náklady v důsledku narození dítěte, zdravotního postižení či nemoci až po nedostatečnost příjmů či schopnosti se o sebe postarat. Již při tomto příkladném nastínění je vidět, že z hlediska skutkové stránky je v sociálním zabezpečení potřeba zkoumat zejména sociální situaci a zdravotní stav. Existují však i jiné složité skutkové okolnosti. jak jsou např. popsány v kapitole 2.4.2. 1.3.1 Sociální situace Pokud jde o sociální situaci, je odlišná v různých sociálních subsystémech. V systémech pojistných, tedy nemocenském a důchodovém pojištění, pokud je potřeba ji zjišťovat, jsou kritéria nastavena k posouzení velmi jednoduše, jako např. úmrtí živitele. Pro tyto systémy však hledisko sociální situace není rozhodující. Vychází se zde z toho, zda žadatel po určitou dobu platil stanoveným způsobem příspěvky a zda nastala podmiňující sociální událost - nemoc, těhotenství či mateřství, dovršení důchodového věku, invalidita či ztráta živitele. Z hlediska pojistného principu lze v důchodovém řízení poukázat na skutečnost, že zákon předpokládá, že některé doby rozhodné pro pojištění lze prokázat pouze určenými důkazy. Pokud jde tedy o hodnocení sociální situace v těchto systémech, je tedy diskrece vyloučena. Pokud jde o státní sociální podporu, je již situace z hlediska zjišťování sociální situace složitější. U testovaných dávek je především třeba prokázat úroveň příjmů. Zde jsou však pevně daná pravidla, a to, které příjmy se do rozhodných příjmů započítávají, tak do jaké úrovně příjmů lze dávky poskytovat. Diskrece je tak vyloučena. Též výše dávek má přesnou oporu v zákoně a při jejich určování je vyloučeno volné uvážení. Pokud jde o jiné podmínky

12

než podmínky určité úrovně příjmů, je většina z nich obdobně nastavena bez možnosti diskrece jako u pojistných systémů - např. narození dítěte, vypravení pohřbu, péče o dítě, péče o dítě v pěstounské péči. Přesto se zde již jistý prostor pro správní uvážení otevírá, např. při hodnocení osobní celodenní a řádné péče o dítě. K ověření některých rozhodných skutečností zákon stanoví, že žádost o dávku musí obsahovat potvrzení příslušných úřadů o těchto skutečnostech. Pokud jde o hodnocení výše příjmů, některé příjmy se prokazují potvrzením, jiné prohlášením. Ve věcech dávek a služeb sociální péče je z hlediska sociální situace největší prostor pro správní uvážení, a to jak z hlediska hodnocení skutečností rozhodných pro přiznání dávky nebo služby, tak pro její výši či rozsah. To je také důvod, proč tato oblast dosud (nehledě na úpravu v první Československé republice) zůstává mimo oblast soudního přezkumu. Zákon zde žádné zvláštní důkazní prostředky nepředpokládá a dokazování v konkrétních případech závisí na správním úřadu, který dávku nebo službu poskytuje. 1.3.2 Zdravotní stav Pokud jde o zkoumání zdravotního stavu, je řada dávek napříč všemi sociálními subsystémy podmíněna nepříznivým zdravotním stavem. Tak, jak konec 19. století přinesl rozvoj sociálního zákonodárství, a to nejprve na úseku pojištění pro případ úrazu nebo nemoci, přinesl i nároky na posuzování zdravotního stavu a důsledků z něj vyplývajících právě pro účely sociálního pojištění. Podle zákona o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří č. 221 z roku 1924 měli hlavní funkci při zjišťování zdravotního stavu lékaři, které posouzením pověřila nemocenská pojišťovna, v řízení před pojišťovacími soudy pak soudní znalci. Právní úprava u první instance zde byla taková, že nemocenská pojišťovna rozhodovala o žádostech o dávky nemocenského pojištění, zatímco u žádostí o dávky pojištění invalidního a starobního měla provést potřebné šetření a předložit žádost se svým dobrým zdáním a doklady Ústřední sociální pojišťovně, která o žádosti rozhodla. Zákon zde pojišťovně nepředepisoval, jakým způsobem má potřebné šetření provést, to se však neobešlo bez posouzení zdravotního stavu lékařem. V řízení před pojišťovacím soudem mohli podle názoru Vrchního pojišťovacího soudu jen soudní znalci na základě odborných lékařských vědomostí zjistit a posoudit, zda a jakými nemocemi nebo tělesnými či duševními vadami pojištěnec trpí, a jaký vliv mají zjištěné choroby nebo vady na schopnost k výdělku, resp. zda existuje nezpůsobilost k výdělku v zákonném stupni. V počátcích platnosti zákona o národním pojištění č. 99 z roku 1948 vypracovávali příslušné posudky důvěrní posudkoví lékaři Ústřední národní pojišťovny, pracující při jednotlivých okresních národních pojišťovnách. Pokud jde o soudní opravné řízení, podle zákona o zlidovění soudnictví č. 319 z roku 1950, který zrušil ty části zákona o národním pojištění, které se týkaly působnosti pojišťovacích soudů, a soudní přezkum svěřil v režimu rozhodování o opravných prostředcích okresním soudům (pokud nešlo o spory o dávky důchodového pojištění) a krajským soudům (pokud šlo o spory o dávky důchodového pojištění), měly podle § 53 krajské soudy založit pro své obvody seznam znalců lékařů z oboru národního pojištění. Do tohoto seznamu měli být zapisováni lékaři, kteří vykazovali několikaletou úspěšnou činnost v posudkových otázkách sociálního pojištění a nebyli současně důvěrnými lékaři pojišťovny. Před zápisem do tohoto seznamu měla být slyšena jednotná odborová organizace a Ústřední národní pojišťovna. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uváděla, že důvodem tohoto ustanovení je skutečnost, že téměř 90 % sporů o dávky z pojištění, zejména důchodového, jsou spory, jejichž rozhodnutí závisí na lékařském posudku, a protože znalecké otázky lékařské v otázkách národního pojištění mají svou specifickou problematiku, podstatně odchylnou od jiných znaleckých otázek civilního soudnictví, zavádí osnova zvláštní seznamy lékařských znalců pro národní pojištění. Tito

13

znalci měli být jak odborně, tak svým poměrem k národnímu pojištění zvlášť kvalifikováni k podávání posudků v dávkových otázkách pojišťovacích, a proto na jejich výběr měly mít vliv instituce povolané střežit lékařskou úroveň národního pojištění, tedy z hlediska Ústřední národní pojišťovny zdravotnická rada, z hlediska lékařů i z hlediska pojištěnců jednotná odborová organizace. Komentář k tomu dodával, že na správnosti a objektivitě znaleckých posudků o těchto otázkách závisí zákonitost a sociální spravedlnost soudního rozhodování v dávkových věcech národního pojištění. Za zmínku zde stojí, že tentýž komentář považoval uvedené ustanovení předpokládající vznik zvláštního seznamu znalců lékařů z oboru národního pojištění za zrušené (byť nikoli výslovně) zákonem č. 167/1949 Sb., o stálých přísežných znalcích a tlumočnících. Přitom se odvolával na přiměřenou úpravu v novém zákoně též s ohledem na zvláštní potřeby a zájmy národního pojištění, zejména na ustanovení, že není-li pro některý obor v obvodě soudu znalce nebo nemůže-li znalec svůj úřad vykonat, přibere soud znalce z jiného soudního obvodu. Bylo-li by to spojeno s nepoměrnými náklady nebo nesnese-li věc odkladu, zejména jde-li o věc národního pojištění, může soud podle svého uvážení přibrat k znaleckému úkonu i jinou osobu, která má potřebné znalosti; ustanovení o znalcích platí pak přiměřeně. Dále se odůvodnění názoru komentáře odvolávalo na ustanovení, že před rozhodnutím vykoná krajský soud potřebná šetření a jde-li o ustanovení znalce, vyzve též krajský národní výbor, jednotnou odborovou organizaci, příslušnou zájmovou korporaci nebo organizaci, u znalce z oboru národního pojištění i Ústřední národní pojišťovnu, aby se vyjádřily ve lhůtě, kterou k tomu zároveň určí; nedojde-li takové vyjádření včas, může soud rozhodnout bez něho. Komentář přitom doplnil, že taková vyjádření podléhají volnému hodnocení soudem. Ať již tedy byl názor komentáře na zrušení § 53 správný či nikoli, je patrné, že na principu posuzování soudními znalci ve věcech národního pojištění se tu nic nezměnilo. Ke změně došlo až později, když vznikly posudkové komise sociálního zabezpečení, a to právní úpravou z roku 1956 (zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců a zákon č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, vládní nařízení č. 56 a 57/1956 Sb., o nemocenském a důchodovém pojištění členů jednotných zemědělských družstev, výrobních družstev, jednotlivě hospodařících rolníků a jiných osob samostatně hospodařících). Posudkové komise sociálního zabezpečení byly zřízeny při okresních národních výborech pro instanci prvou a při krajských národních výborech pro instanci druhou. Posudkové komise při krajských národních výborech byly povolány rovněž pro podávání posudků pro účely přezkumných řízení soudních. Tato úprava však nebránila tomu, aby soud mohl provádět též dokazování znaleckými posudky. Zpočátku byly posudkové komise čtyřčlenné. Předsedou byl posudkový lékař, přisedal další lékař (zpravidla územní nebo závodní obvodní lékař), dále byl přítomen zástupce pracujících (ROH nebo družstva, pokud byl posuzován družstevník) a tajemník komise. V roce 1959 přibyl pátý člen, poslanec příslušného národního výboru, který komisi zřídil; od roku 1960 se stal předsedou posudkové komise. Na jeho odbornou kvalifikaci nebyly kladeny žádné nároky, jeho funkce byla politická. Druhoinstanční posudkové komise byly složeny obdobně jako prvoinstanční. S účinností od 1. 5. 1990 funkce poslanců předsedů posudkových komisí bez náhrady zanikla, stejně jako funkce zástupců pracujících. Po zřízení okresních správ sociálního zabezpečení v roce 1990 byly posudkové komise ONV převedeny k těmto správám. Též v závěru roku 1990 po zániku krajských národních výborů byly jejich posudkové komise převedeny k Ministerstvu práce a sociálních věcí. Současná právní úprava je taková, že lékaři okresních správ sociálního zabezpečení jsou povoláni zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci o provádění sociálního zabezpečení, k podávání posudků v řadě dávkových řízení v různých sociálních subsystémech, a to bez ohledu na to, který úřad ve věci rozhoduje. Ve věcech pojišťovacích nečiní tato úprava problémy, protože na podkladě posudku lékaře OSSZ rozhoduje buďto stejná OSSZ nebo

14

ČSSZ. Komplikovanější jsou procesní vazby ve věcech státní sociální podpory a sociální péče, kde na podkladě posudku lékaře OSSZ rozhodují obecní nebo okresní úřady, odvolací orgán poté rozhoduje na podkladě posudku PK MPSV. MPSV uvažuje o změně, která by měla spočívat ve vzniku posudkové služby při krajských úřadech. Tato změna byla již navržena v souvislosti s navrhovanou transformací ČSSZ v Sociální pojišťovnu, byla však prozatím Parlamentem odmítnuta společně s transformací ČSSZ. V některých případech naopak působnost lékařů OSSZ založena není a zde musíme odlišit alespoň dva směry právní úpravy. V nemocenském pojištění zákon svěřuje působnost uznávat dočasnou pracovní neschopnost ošetřujícím lékařům a lékařům OSSZ významnou kontrolní pravomoc, která ústí v kompetenci OSSZ ukončit vlastním rozhodnutím trvání dočasné pracovní neschopnosti. V některých věcech sociální péče naopak zákon výslovně nestanoví, z jakých podkladů má příslušný úřad vycházet a nestanoví ani zvláštní kompetence k posuzování zdravotního stavu. Záleží tedy pouze na příslušném úřadu, jaké podklady pro své rozhodování shromáždí. Jedná se zejména o přijetí do ústavů sociální péče a o přiznání kompenzačních pomůcek. V praxi zpravidla příslušné úřady vycházejí z posudku svého smluvního lékaře nebo z vyjádření ošetřujícího lékaře. Za zmínku stojí úprava ve věcech civilní služby (jakkoli je nemůžeme počítat do věcí sociálního zabezpečení), kde zákon výslovně uvádí, že okresní úřad rozhoduje na základě posudku určeného lékaře. Výběr určeného lékaře pak ponechává v kompetenci okresního úřadu. V odvolacím řízení pak výslovně stanoví působnost posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí. Pokud jde o zmíněné posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (PK MPSV), zde opět zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci o provádění sociálního zabezpečení, založil jejich působnost ve věcech odvolacích řízení správních, pokud v předcházejícím řízení podával posudek lékař OSSZ (s několika výjimkami) a ve věcech přezkumných řízení soudních, jde-li o věci důchodového pojištění (přitom jak již bylo uvedeno, judikatura výkladem působnost PK MPSV rozšířila i na věci důchodového zabezpečení). 1.3.3 Posudkové komise v přezkumném řízení soudním Daleko nejzajímavější pro účely této práce je působnost PK MPSV pro účely přezkumných řízení soudních, a proto zde bude určitý prostor věnován rozboru konstantní judikatury na tomto úseku. Především je nutné poznamenat, že toto skloubení soudního řízení s posudkem přicházejícím ze sféry státní správy je poměrně často napadáno z toho hlediska, že posudek má podávat zvláštní orgán (či quasi-orgán) téhož ministerstva, které současně řídí jednu stranu sporu. Je zde poukazováno na vzájemnou provázanost jednotlivých rezortních složek, na druhou stranu je argumentováno zvláštní povahou věcí důchodového pojištění a odborností a složitostí posuzování pro účely důchodového pojištění a tím, že konec konců posudek PK MPSV podléhá v řízení před soudem volnému hodnocení důkazů. Částečně i z tohoto hlediska věc řešil Ústavní soud ČR, který ve svém nálezu č.j. II. ÚS 92/95 neshledal úpravu § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. protiústavní, a to s ohledem na ustanovení § 250q i 246c OSŘ, která umožňují aplikaci zásady skutečného stavu věci prováděním i jiných důkazů a dále též s ohledem na složení komisí upravené v § 3 vyhl. 182/1991 Sb. (jedná se o povinnou účast lékaře klinického oboru, který není zaměstnancem MPSV – nedodržení této podmínky složení PK MPSV soudy považují za zásadní procesní pochybení). V témže judikátu však Ústavní soud ČR uvedl, že je-li toho třeba k odstranění pochybností a obnovení důvěry účastníka řízení v právo, je třeba v přezkumném řízení soudním vyžádat též znalecký posudek. Pokud jde o pohled soudů, které pravidelně s posudky PK MPSV v jednotlivých řízeních pracují, lze vztah posudku PK MPSV k přezkumnému řízení soudnímu ilustrovat na nepublikovaném judikátu Vrchního soudu v Praze č.j. 2 Cao 74/2001. Soud zde uvedl, že

15

rozhodnutí o nároku na invalidní (částečný invalidní) důchod je závislé především na odborném lékařském posouzení. V přezkumném řízení ve věcech důchodového pojištění podle § 250l a násl. OSŘ posuzují zdravotní stav a pracovní schopnost PK MPSV. Uvedené komise jsou pak oprávněny nejen k celkovému posouzení zdravotního stavu a dochované pracovní schopnosti, vyjádřené mírou poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti, nýbrž též i k zaujetí posudkových závěrů o invaliditě (částečné invaliditě), jejím vzniku, dalším trvání či zániku, třebaže jde v oblasti rozhodování o těchto zákonných nárocích především o pojmy právní. Ze zmíněné zákonné úpravy vyplývá i význam posudků uvedených komisí pro přezkumné řízení soudní kladoucí na obsah posudku, jeho náležitosti a posudkové závěry požadavky odpovídající tomuto významu; zejména tu vystupuje do popředí požadavek úplnosti a přesvědčivosti posudku a posléze nezbytnost přesné formulace posudkových závěrů odpovídající zákonem vymezeným pojmům. Přitom zdravotní stav a pracovní schopnost a posléze při zjišťovaném dlouhodobě nepříznivém zdravotním stavu i procentní míru poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti třeba hodnotit k datu vydání přezkoumávaného rozhodnutí, poněvadž i v řízení o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů důchodového pojištění je pro soud rozhodující skutkový stav, jaký tu byl v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Posudek uvedené komise pak soud hodnotí jako každý jiný důkaz podle zásad upravených v § 132 OSŘ, tedy podle své úvahy, každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti, přičemž pečlivě přihlíží ke všemu, co za řízení vyšlo najevo, včetně toho, co uvedli účastníci. Teprve nevzbuzuje-li posudek uvedené komise z hlediska přesvědčivosti a úplnosti žádnou pochybnost a nejsou-li v řízení zjišťovány ani jiné skutečnosti, jimiž by správnost posudku byla zpochybňována, je zpravidla v řízení důkazem stěžejním. Soudy pak za přesvědčivé a úplné považují takové posudky, které vychází z osobního poznání posuzované osoby členy posudkové komise a které zohledňují poznatky získané seznámením se s celkovou zdravotní dokumentací pojištěnce včetně vlastního vyšetření této osoby a prověření jejího zdravotního stavu a pracovní, resp. výdělečné schopnosti tam, kde osobní vyšetření je prakticky možné. Uvedené je možné uzavřít konstatováním, že přestože OSŘ uvádí, že soudy přezkoumávají pouze zákonnost napadených rozhodnutí, vzhledem k zvláštní úpravě obsažené v § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. a jejímu soudnímu výkladu, se ve věcech důchodového pojištění (a důchodového zabezpečení) přezkoumává velmi podrobně též skutkový stav, a to pokud jde o posouzení zdravotního stavu a pracovní schopnosti.

16

2. Opravné prostředky správní a soudní na úseku důchodového pojištění, nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti 2.1 Prvorepublikové pojišťovací soudnictví 2.1.1 Přehledně o pojišťovacím soudnictví Od 1. ledna 1909 do 31. prosince 1928 fungovaly jako jediná instance k rozhodování o žalobách proti dávkovým výměrům úřadoven Všeobecného penzijního ústavu i náhradních ústavů rozhodčí soudy pro penzijní pojištění. Rozhodčí soudy, které byly zřízeny v sídle jednotlivých (zemských) úřadoven, se skládaly ze soudce z povolání jako předsedy, kterého jmenoval ministr spravedlnosti, a ze 4 volených (později jmenovaných) přísedících, po dvou ze skupiny zaměstnanců a zaměstnavatelů. Počet rozhodčích soudů působících na území Československé republiky byl shodný s počtem (zemských) úřadoven (5). Nálezy rozhodčích soudů byly konečné. Zákonem č. 221/1924 Sb. zák. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, byla vybudována původně pro obor pojištění podle tohoto zákona nová organizace pojišťovacího soudnictví zřízením zvláštních pojišťovacích soudů a vrchního pojišťovacího soudu v Praze. Pojišťovací soudy byly pro nemocenské pojištění druhou instancí nad rozhodčími soudy nemocenských pojišťoven a pro invalidní a starobní pojištění první instancí; vrchní pojišťovací soud pak byl odvolací instancí pouze v případech, o nichž rozhodl v první instanci pojišťovací soud. Pojišťovací soudy se skládaly z předsedy (a z jeho náměstků) a z přísedících ze skupiny zaměstnanců a zaměstnavatelů, kteří měli být voleni. Předsedu a jeho náměstky jmenoval ministr spravedlnosti v dohodě s ministrem sociální péče ze soudců z povolání. O žalobách rozhodoval soud zpravidla v tříčlenných senátech sestávajících z jednoho soudce z povolání a dvou soudců - laiků, jednoho zástupce zaměstnavatele a jednoho zástupce zaměstnanců. Vrchní pojišťovací soud se skládal z předsedy soudu, z potřebného počtu předsedů senátů a jejich členů, kteří byli všichni jmenováni ministrem spravedlnosti v dohodě s ministrem sociální péče, a z přísedících, z nichž polovina měla být volena ze zaměstnavatelů, polovina z pojištěnců. O odvoláních rozhodoval Vrchní pojišťovací soud zpravidla v pětičlenném senátě, ve kterém vedle tří soudců z povolání zasedali po jednom přísedícím z řad zaměstnanců a zaměstnavatelů. Penzijní zákon (č. 26/1929 Sb. zák. a n.) navázal na tuto organizaci soudnictví a stanovil na místě dosavadních rozhodčích soudů penzijního pojištění kompetenci pojišťovacích soudů, a to pojišťovacích soudů zřízených v místech, kde měly své sídlo úřadovny Všeobecného pensijního ústavu, tedy v Praze, v Brně a v Bratislavě; jako odvolací instance fungoval rovněž vrchní pojišťovací soud v Praze. Tím bylo vyhověno požadavku pojištěnců i zúčastněných nositelů pojištění, aby bylo umožněno přezkoumání rozsudků první stolice vyšší instancí. Ve věcech penzijního připojištění rozhodovaly jak pojišťovací soudy, tak vrchní pojišťovací soud ve zvláštních senátech, které se skládaly z jednoho soudce (u vrchního soudu ze tří soudců) z povolání a dvou přísedících, po jednom ze skupiny zaměstnavatelů a zaměstnanců. Přísedící měli být voleni z převážné části ze členů Všeobecného penzijního ústavu, určitá část ovšem také z členů náhradních penzijních ústavů. Zastupování ústavu před pojišťovacími soudy obstarávaly úřadovny jakožto jeho orgány. Agendu týkající se vrchního pojišťovacího soudu vedl naproti tomu Všeobecný penzijní ústav sám (ústředna).

17

2.1.2 Podrobněji o pojišťovacím soudnictví A. Rozhodčí soud nemocenské pojišťovny K rozhodování sporů o nemocenské dávky byl výlučně příslušný rozhodčí soud, který byl zřízen u každé nemocenské pojišťovny. Rozhodčí soud mohl rozhodovat pouze o pojištěncově žalobě podané proti výměru nemocenské pojišťovny, jímž z pojištěncova hlediska bylo nepříznivě rozhodnuto o jeho nárocích na dávky. Nemocenská pojišťovna měla povinnost vydat dávkový výměr v případech, kdy o pojištěncových nárocích bylo nepříznivě rozhodnuto a kdy požívání dávek bylo pojištěnci zastaveno. Výjimka z této zásady byla zakotvena v zákoně č. 221/1924 Sb. (v této kapitole dále jen „zákon“), podle něhož nebylo potřeba vydat výměr, nežádala-li oprávněná osoba o vydání výměru do 30 dnů po tom, kdy jí byla dávka odňata proto, že byla uznána práce schopnou. Na rozdíl od Ústřední sociální pojišťovny nevydávala nemocenská pojišťovna výměr tehdy, když dávku přiznávala. Druhou novelou byla kompetence rozhodčích soudů rozšířena na spory o povinnost k vrácení přijatých dávek, jež byla vyslovena nemocenskou pojišťovnou výměrem podle příslušného ustanovení zákona. Rozhodčí soud nemocenské pojišťovny se skládal z předsedy, potřebného počtu jeho náměstků a z dvanácti přísedících. Předsedu rozhodčího soudu a jeho náměstky jmenoval přednosta sborového soudu první stolice, v jehož obvodě bylo sídlo pojišťovny. Šest přísedících volil sbor delegátů z pojištěnců podle obdoby volby členů představenstva; šest přísedících volili zaměstnavatelé podle zásad uvedených v zákoně. Zároveň se volil stejným způsobem náhradník za každého přísedícího. Přísedícím (náhradníkem) rozhodčího soudu mohl být pouze ten, kdo byl volitelný za člena představenstva nebo dozorčího výboru; nemohl jím však být člen (náhradník) představenstva nebo dozorčího výboru. Funkční doba přísedících rozhodčího soudu trvala čtyři roky. Zvolení zůstávali tak dlouho ve svých funkcích, dokud nenastoupili úřad jejich právoplatně zvolení nástupci. Úřad přísedícího rozhodčího soudu byl čestný. Přísedícímu však příslušela náhrada hotových výloh a prezenční platy. Přísedícího rozhodčího soudu, jenž pozbyl volitelnosti anebo jenž nebyl šest měsíců příslušníkem skupiny (zaměstnanecké nebo zaměstnavatelské), za niž byl zvolen, anebo jenž trvale zanedbával povinnosti, zbavil předseda rozhodčího soudu úřadu; v posledním případě mohl vyslovit i ztrátu způsobilosti k tomuto úřadu na příští volební období. Proti těmto předsedovým rozhodnutím bylo možno si stěžovat u pojišťovacího soudu písemnou stížností podanou u předsedy rozhodčího soudu do patnácti dnů ode dne doručení. Předseda rozhodčího soudu, jeho náměstkové a přísedící byli ve výkonu svého úřadu samostatní a nezávislí. Znamenalo to, že byli při výkonu svého úřadu vázáni jedině zákonem a měli právo při rozhodování o určitém sporu zkoumat platnost přezkoumávaných právních aktů. Požívali též zvýšené trestní ochrany podle trestního zákona. Rozhodčí soud rozhodoval ve tříčlenných senátech za předsednictví předsedy nebo některého jeho náměstka. Jeden z přísedících musel být z pojištěnců, jeden ze zaměstnavatelů. Při tom bylo podle možnosti přihlíženo k tomu, aby přísedící byli téhož „výdělečného oboru“ jako žalobce. Z rozhodování mohl být vyloučen člen rozhodčího soudu ze stejných důvodů, jaké byly stanoveny v civilním soudním řízení pro vyloučení a odmítnutí soudců. Strany se mohly dát u soudu zastupovat zmocněnci. Zmocněncem mohla být každá svéprávná osoba, jež nebyla vyloučena z volebního práva do obecního zastupitelstva. Zastupování právními zástupci nebylo přípustné.

18

Právními zástupci byli advokáti a notáři. Toto ustanovení však nevylučovalo, aby byla zmocněncem osoba znalá práva (právní úředník nemocenské pojišťovny nebo organizace zaměstnanců, syn-právník zastupující svého otce-žalobce, advokátní koncipient nesubstitující advokáta atd.). Řízení u rozhodčího soudu bylo veřejné a ústní. Rozhodčí soud mohl vyslýchat znalce, svědky a strany. Nález soudu musel být opatřen důvody a právním poučením o opravných prostředcích. Podle toho se stal nález, neopatřený poučením o opravných prostředcích, právoplatným, nebylo-li mu odporováno do šesti měsíců ode dne doručení. Nesprávné poučení nemohlo však být straně na újmu. Pokud nebylo v zákoně jinak stanoveno, platilo o řízení před rozhodčími soudy ustanovení civilního soudního řádu. Proti nálezu rozhodčího soudu se mohly sporné strany odvolat, neprovedl-li soud nabídnuté důkazy, nebo byl-li v řízení nebo nálezem porušen zákon. V řízení byl zákon porušen, nebyl-li rozhodčí soud sestaven, jak nařizuje zákon, účastnil-li se rozhodování vyloučený člen rozhodčího soudu, bylo-li žalobci znemožněno nezákonným postupem, zejména opomenutím obeslání, aby se k soudu dostavil atd. Nálezem pak byl zákon porušen, byl-li nález založen na nesprávném výkladu nebo použití zákona. Odvolání se podávalo u rozhodčího soudu v prekluzivní lhůtě patnácti dnů ode dne, kdy byl doručen nález. V odvolacím řízení mohla strana uplatňovat jen takové nové skutečnosti a nabízet nové důkazy, které nemohla uplatňovat bez svého zavinění u soudu rozhodčího. Toto ustanovení obsahovalo zásadu civilního práva soudního, platného v historických zemích. Slova „beze svého zavinění“ znamenala, že strana nemohla skutečnosti a důkazy, jež v odvolacím řízení uplatňuje, resp. nabízí, uplatňovat nebo nabízet v řízení před rozhodčím soudem, protože o nich nevěděla a vědět nemohla. Pouze tehdy, dověděla-li se strana o nových skutečnostech, resp. nových důkazech po skončení řízení v I. instanci, mohla tato nova uplatňovat v řízení odvolacím. Odvolání nemocenské pojišťovny nemělo odkladný účinek. Vyhověl-li pojišťovací soud odvolání, vyslovil zároveň k návrhu nemocenské pojišťovny, že pojištěnec je povinen vrátit přijaté částky do čtrnácti dnů pod exekucí. Byla-li nemocenská pojišťovna neúspěšná, měla ve lhůtě čtrnácti dnů plnit i tehdy, když se proti nálezu rozhodčího soudu odvolala. Tato zásada, která sledovala ochranu slabšího, tj. pojištěnce a jeho rodinných příslušníků, zůstala sice zachována, ale současně bylo stanoveno, jakým způsobem se může nemocenská pojišťovna dožadovat vrácení dávek přisouzených pojištěnci, resp. jeho rodinným příslušníkům nálezem rozhodčího soudu, když pojišťovací soud jako druhá instance jejímu odvolání vyhověl. Předseda rozhodčího soudu zamítl odvolání, bylo-li podáno opožděně nebo osobou k tomu neoprávněnou. Měl-li předseda za to, že odvolání je odůvodněné, mohl odvolání předložit k novému rozhodnutí senátu rozhodčího soudu. Ten mohl odvolání vyhovět, docílil-li jednomyslného nálezu. B. Pojišťovací soud V sídle sborového soudu první stolice byl pro jeho obvod zřizován pojišťovací soud. Prakticky to znamenalo, že pojišťovací soudy byly zřízeny pouze v sídlech krajských soudů pro jejich obvody. Pojišťovací soud se skládal z předsedy, z potřebného počtu jeho náměstků a z dvaceti přísedících. Předsedu a jeho náměstky jmenoval ministr spravedlnosti v dohodě s ministrem sociální péče ze soudců z povolání činných v sídle pojišťovacího soudu. Přísedící byli voleni v oddělených skupinách (zaměstnanci a zaměstnavatelé) osobami oprávněnými volit členy 19

výboru Ústřední sociální pojišťovny pocházejícími z obvodu, pro nějž pojišťovací soud byl zřízen. Pojišťovací soud byl povolán rozhodovat výlučně o: 1. stížnostech proti rozhodnutí předsedy rozhodčího soudu, jímž bylo odvolání zamítnuto nebo vráceno k odstranění formálních vad nebo jímž byl odsouzen přísedící rozhodčího soudu; 2. odvoláních proti nálezům rozhodčích soudů nemocenských pojišťoven; 3. žalobách podaných proti výměru pojišťovny, jímž byl zcela nebo z části zamítnut nárok na dávku invalidního a starobního pojištění, nebo jímž dávka byla nesprávně vyměřena, snížena nebo odňata, nebo jímž byla vyslovena povinnost k vrácení přijatých dávek; 4. žalobách na náhradu podle zákona: - mezi pojišťovnami zřízenými podle tohoto zákona navzájem; - mezi pojišťovnami a ústavy uvedenými v příslušných ustanoveních zákona; - mezi těmito pojišťovnami a nositeli úrazového pojištění (zaopatření) dělnického, penzijního pojištění soukromých zaměstnanců ve vyšších službách, pojištění u báňských bratrských pokladen, nemocenského pojištění veřejných zaměstnanců a pojištění osob samostatně hospodařících pro případ invalidity a stáří; 5. sporech mezi zaměstnavateli. Věcná příslušnost pojišťovacích soudů, jako mimořádných civilních soudů, byla stanovena způsobem výlučným, takže všechny jiné věci, které nebyly v zákoně výslovně uvedeny, byly z kompetence pojišťovacích soudů vyloučeny. V tříčlenném senátě rozhodoval pojišťovací soud o odvoláních proti nálezům rozhodčích soudů nemocenských pojišťoven a o žalobách proti výměrům o dávkách invalidního a starobního pojištění. Ve všech ostatních případech rozhodoval samosoudce (předseda soudu nebo jeho náměstek jím ustanovený). Na řízení u pojišťovacího soudu se v zásadě užilo obdobně ustanovení civilního soudního řádu o řízení u okresních soudů. V řízení před pojišťovacími soudy se strany mohly dát zastupovat každou svéprávnou osobou, která byla schopna před soudem jednat. Před pojišťovacími soudy se mohly strany dát zastupovat i advokáty, na rozdíl od rozhodčích soudů nemocenských pojišťoven. Soudcové pojišťovacího soudu a jeho přísedící byli ve výkonu svého soudcovského úřadu samostatní a nezávislí. Rozhodoval-li pojišťovací soud jako opravná odvolací stolice, byl proti jeho rozhodnutí jakýkoli další opravný prostředek vyloučen. Odvolání a stížnost bylo nutno podat pouze písemně, a to jedině u pojišťovacího soudu. Odvolání i stížnost, pokud je nepodávala pojišťovna, musely být podepsány advokátem. Pouze odvolání a stížnosti pojišťovny mohly být místo advokáta podepsány úředníkem pojišťovny k tomu ustanoveným. C. Vrchní pojišťovací soud O odvoláních a stížnostech proti rozhodnutí pojišťovacího soudu rozhodoval Vrchní pojišťovací soud. Vrchní pojišťovací soud byl zřízen v Praze pro celé území státu. Při ústním jednání před Vrchním pojišťovacím soudem musely být strany zastoupeny osobami znalými práv. Podle tehdejších předpisů se za takovéto osoby považovali advokáti, notáři a vůbec osoby, které na některé univerzitě na území Československé republiky absolvovaly právnická studia a složily předepsané teoretické státní zkoušky právnické nebo 20

dosáhly doktorátu práv. Zastoupení stran takto kvalifikovanými osobami bylo při ústním jednání před Vrchním pojišťovacím soudem obligatorní. Jestliže by se dostavili k ústnímu jednání bez zástupců znalých práv, bylo možno sice jednat a rozhodovat, ale byla nastolena fikce, jako by se strany vůbec nedostavily. O odvoláních rozhodl Vrchní pojišťovací soud zpravidla rozsudkem. Trpělo-li však řízení před pojišťovacím soudem takovými vadami, že nebylo přezkoumání rozsudku na základě spisů možné, ani kdyby řízení bylo před Vrchním pojišťovacím soudem doplněno, zrušil Vrchní pojišťovací soud rozsudek pojišťovacího soudu usnesením a vrátil věc pojišťovacímu soudu, aby tento doplnil řízení a znovu rozhodl. Shledal-li Vrchní pojišťovací soud, že pojišťovací soud rozhodl o věci, která před pojišťovací soudy vůbec nepatřila, nebo o které bylo již pravomocně rozhodnuto, nebo byl zahájen spor před jiným pojišťovacím soudem, zrušil rozsudek usnesením a odmítl žalobu. Rozhodl-li však pojišťovací soud o věci, která patřila před jiný pojišťovací soud, zrušil Vrchní pojišťovací soud usnesením rozhodnutí prvního soudu a odkázal věc příslušnému pojišťovacímu soudu, ale jen tehdy, trpělo-li řízení před nepříslušným pojišťovacím soudem takovými vadami, že Vrchní pojišťovací soud sám ve věci nemohl rozhodnout. Vrchní pojišťovací soud rozhodoval s konečnou platností. Právo dozoru nad rozhodčími soudy a pojišťovacími soudy příslušelo přednostům sborových soudů první stolice a nad Vrchním pojišťovacím soudem prezidentu Vrchního soudu v Praze; nejvyšší dozor náležel ministru spravedlnosti. D. Správní opravné řízení Pro vytvoření si celistvější představy o opravném (přezkumném) řízení ve věcech sociálních je dobré alespoň stručně se zmínit o opravném řízení správním. V opravném řízení správním rozhodoval o stížnostech proti výměrům nemocenské pojišťovny - s výjimkou výměrů dávkových - v první stolici okresní úřad, v druhé stolici zemský úřad, a to s platností konečnou. Cítila-li se strana tímto rozhodnutím ve svých právech dotčena, mohla dosáhnout jeho přezkoumání, podala-li do 60 dnů od doručení konečného rozhodnutí stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, který stížnost zamítl, shledal-li ji bezdůvodnou. Jestliže však shledal, že skutková podstata, z níž zemský úřad vycházel, odporuje spisům nebo že v podstatných bodech potřebuje doplnění nebo že byly opomenuty podstatné formy správního řízení, zrušil napadená rozhodnutí pro vady řízení a vrátil věc správnímu řádu, který měl vadu odstranit a vydat nové rozhodnutí. Zjistil-li však Nejvyšší správní soud, že stížnost je věcně odůvodněna, zrušil napadené rozhodnutí jako nezákonné. Správní úřady pak byly povinny vydat nové rozhodnutí, přičemž byly vázány právním názorem, z něhož vycházel Nejvyšší správní soud. Ve sporech, jejichž předmětem bylo pouze peněžité plnění nepřesahující částku 200 Kčs, bylo rozhodnutí okresního úřadu konečné. Toto omezení instančního postupu platilo i tehdy, když si správní úřad řešil prejudiciálně otázku pojistné povinnosti zaměstnance. Pro řízení před politickými úřady platila ustanovení vládního nařízení č. 8/1928 Sb. zák. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů. Nositelé pojištění v tomto řízení vystupovaly jako pouhé strany. Řízení bylo ovládáno zásadou oficiality, přičemž ovšem nebylo možno tuto zásadu vykládat tak široce, že by úřad byl povinen pečovat ex offo také o ochranu individuálních zájmů stran a rozhodovat o nárocích stranou vůbec ani neuplatněných anebo starat se dokonce o to, aby o nich rozhodl příslušný úřad. Dále platila pro řízení před správními úřady zásada o slyšení stran. Přednesla-li strana vyjádření nebo nové námitky po uplynutí předepsané lhůty, nebyl úřad ani povinen ani oprávněn k takovému dodatku přihlédnout a o něm jako o opravném prostředku jednat a rozhodovat. Bylo konstatováno, že předpisy umožňující přezkoumání správních aktů jen

21

v určité lhůtě by se staly iluzorními, kdyby si strany mohly vyhradit právo podaný opravný prostředek ještě po uplynutí odvolací lhůty rozšiřovat nebo novými důkazy doplňovat. Opravný prostředek proti výměru nemocenské pojišťovny bylo možno považovat za náležitě podaný jen tehdy, když byl podán ve lhůtě zákonem stanovené a na místě zákonem k tomu určeném. Lhůta činila 15 dnů ode dne doručení výměru. Pouze v případě, kdy byl vydán výměr, v němž bylo předepsáno pojistné za více než tři příspěvková období, činila lhůta 60 dnů. Bylo věcí pojišťovny, aby prokázala doručení svých výměrů; nemohla-li tak učinit, nebylo možno opravný prostředek podaný proti takovému výměru odmítnout jako opožděný. Jako podací místo pro opravné prostředky proti výměrům nemocenské pojišťovny určil zákon tu nemocenskou pojišťovnu, která výměr vydala. Strana si nesměla podací místo pro opravný prostředek zvolit libovolně, nýbrž byla povinna řídit se příslušnými ustanoveními právních předpisů. Stížnost na platební výměr nemocenské pojišťovny, která byla podána omylem přímo u okresního úřadu a na zákonné místo podací, jímž byla nemocenská pojišťovna, došla až po uplynutí zákonné odvolací lhůty, byla pokládána za opožděně podanou jen tehdy, nebyla-li okresním úřadem ještě v odvolací lhůtě odevzdána poštovní dopravě s určením pro pojišťovnu. Nebyl však předpis, který by ukládal úřadu, u něhož nesprávné odvolání bylo podáno, aby toto odvolání ještě v odvolací lhůtě odvolateli vrátil nebo sám doručil v této lhůtě na příslušné podací místo. Mimořádnými opravnými prostředky byly navrácení do předešlého stavu a obnova řízení. Rozlišovaly se od řádných opravných prostředků tím, že směřovaly proti pravomocným rozhodnutím a podávaly se proto po uplynutí zákonné odvolací lhůty. Byly přípustné jen za určitých přísných podmínek. V zákoně nebylo ustanovení o tom, zda je možno použít mimořádných opravných prostředků i proti výměrům vydaným nositeli pojištění. Okolnosti nasvědčovaly tomu, že zákonodárce nechtěl, aby nemocenské pojišťovny rozhodovaly o žádosti strany o navrácení v předešlý stav, resp. na obnovu řízení proti jejich výměrům, tedy nechtěl připustit proti výměrům nositelů pojištění vůbec mimořádné opravné prostředky. Stranám pak ovšem zůstala možnost, aby své námitky uplatnily cestou dozorčí stížnosti k Ústřední sociální pojišťovně. E. Procesní postavení pojišťoven Pokud šlo o procesní postavení nemocenských pojišťoven a Ústřední sociální pojišťovny nejen v řízení administrativním, ale i v řízení před pojišťovacím soudem a před Nejvyšším správním soudem, je třeba konstatovat, že nemocenské pojišťovny obstarávaly úkoly invalidního a starobního pojištění buď na základě výslovného nařízení zákona - sem spadalo především vybírání pojistného invalidního a starobního pojištění a provádění předběžného šetření o žádostech o dávky invalidního a starobního pojištění nebo na základě pověření Ústřední sociální pojišťovny. Dále se poskytovalo nemocenským pojišťovnám ve sporném řízení postavení strany. Šlo tu především o administrativní spory vyvolané tím, že nemocenské pojišťovny rozhodovaly ve svých výměrech nejen o pojistném nemocenského, ale i invalidního a starobního pojištění a rovněž o pojistné povinnosti invalidního a starobního pojištění a vynětí z něho, o zařazení do jeho tříd atd. Ve všech těchto sporných případech mohla Ústřední sociální pojišťovna, ačkoliv byl výměr vydán nemocenskou pojišťovnou a ačkoliv tato vystupovala ve sporném řízení jako strana, do řízení zasáhnout a příslušelo jí pak stejné postavení jako nemocenské pojišťovně, tj. postavení strany. Mohla pak zejména podávat opravné prostředky (řádné i mimořádné), a to jak v řízení administrativním k zemskému úřadu, tak v řízení dávkovém k Vrchnímu

22

pojišťovacímu soudu. Mohla také podat na pravomocné rozhodnutí politického úřadu stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. 2.2 Stručný přehled současného právního stavu řízení ve schématech Nejvýstižněji celý procesní systém znázorňují následující schémata opravného řízení o dávkách důchodového pojištění, o dávkách nemocenského pojištění, v nedávkových řízeních a ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti: Schéma opravného (přezkumného) řízení o dávkách nemocenského pojištění

rozhodnutí OSSZ o -

přiznání nebo nepřiznání dávky ve sporných případech, o odnětí nebo snížení dávky, o zastavení výplaty dávky, o přiznání dávky v menším než požadovaném rozsahu, o dobrovolných dávkách, o vrácení přeplatku na dávce

odvolání jen v případě vrácení přeplatku na dávce ČSSZ opravný prostředek

obnova řízení nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení krajský soud

MPSV

23

Schéma opravného (přezkumného) řízení o dávkách důchodového pojištění

rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení, ministerstev obrany, vnitra nebo spravedlnosti

rozhodnutí ČSSZ opravný prostředek odvolání

krajský soud

nejblíže nadřízený služební orgán opravný prostředek

odvolání

vrchní soud

v některých případech dovolání Nejvyšší soud

24

Schéma opravného (přezkumného) řízení v nedávkových řízeních rozhodnutí OSSZ o - vzniku, trvání a zániku nemocenského a důchodového pojištění, - druhu a dalších otázkách pojistného poměru, - pokutách za nesplnění povinností organizací a OSVČ, - době a rozsahu péče - muže o dítě ve věku do 4 let, - o dítě ve věku do 18 let, - o bezmocnou osobu

rozhodnutí OSSZ o ukončení dočasné pracovní neschopnosti odvolání

ČSSZ

obnova řízení nebo

přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení

ČSSZ opravný prostředek

MPSV obnova řízení nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení

MPSV krajský soud

odvolání ve věcech důchodového pojištění

vrchní soud v některých případech dovolání Nejvyšší soud

25

Schéma opravného (přezkumného) řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen pojištění) rozhodnutí OSSZ o - pojistném, - penále, - přirážce k pojistnému, - zálohách na pojistné, - placení dlužného pojistného a penále ve splátkách, - pokutách, - pravděpodobné výše pojistného, - přeplatku na pojistném, přeplatku na zálohách a jejich vrácení odvolání ČSSZ opravný prostředek

krajský soud

obnova řízení nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení MPSV

2.3 Důchodové pojištění Řízení v důchodovém pojištění znamená soubor ustanovení, která upravují práva a povinnosti žadatelů o důchod, popř. o uznání některých dob za náhradní doby důchodového pojištění, práva a povinnosti orgánů a organizací při sepisování žádostí o důchody, práva a povinnosti orgánů sociálního zabezpečení rozhodujících o těchto žádostech a práva fyzických i právnických osob podávat proti těmto rozhodnutím opravné prostředky - především návrhy na přezkoumání rozhodnutí soudem, výjimečně odvolání k orgánu nadřízenému po správní linii. 2.3.1 Stručný popis současného stavu Následuje popis některých důležitých segmentů řízení. Na okraj lze podotknout, že řada dále citovaných ustanovení platí přiměřeně i pro zvýšení důchodu pro bezmocnost. A. Místo, kde se podává žádost o důchod, popř. o vydání jiného rozhodnutí Podle § 82 odst. 2 písm. a) až c) zákona č. 582/1991 Sb. podávají žádosti o důchod zaměstnanci a ostatní osoby v závislé činnosti u svého zaměstnavatele, resp. jiného subjektu, který je povinen pro ně plnit úkoly při provádění důchodového pojištění, jestliže tento zaměstnavatel, resp. jiný subjekt provádí nemocenské pojištění těchto osob.

26

Zaměstnanci ostatních zaměstnavatelů, ostatních subjektů a občané, kteří pracují pouze jako OSVČ nebo v době podávání žádosti nemají k žádnému zaměstnavateli či subjektu vztah, z něhož by vyplývala povinnost, aby tento zaměstnavatel či subjekt žádost přijal, podávají žádosti o důchod u OSSZ (§ 82 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 582/1991 Sb.). Určité odchylky platí pro občany pobírající dávky nemocenského pojištění, pro pozůstalé, pro práce neschopné občany a pro občany ve výkonu trestu odnětí svobody nebo ve vazbě (§ 82 odst. 3 až 5 a 7 zákona č. 582/1991 Sb.). Zaměstnavatelé, ostatní subjekty a okresní správy sociálního zabezpečení, pokud jsou povinni žádosti přijímat, jsou též povinni je sepisovat, a to na předepsaných tiskopisech (§ 83 odst. 1 a § 82 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.). Další odchylky platí pro podávání a sepisování žádostí o důchody, o nichž jsou kompetentní rozhodovat orgány sociálního zabezpečení příslušníků ozbrojených sil (§ 110 zákona č. 582/1991 Sb.). Návrhy na zahájení řízení o uznání doby péče o dítě muži, doby péče o dítě do 18 let věku, je-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené vyžadující mimořádnou péči, a o specifikovanou bezmocnou osobu se formou návrhu na zahájení řízení v těchto věcech podávají na OSSZ na předepsaném tiskopise (§ 85 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.). B. Orgán, který vydává rozhodnutí ve věcech důchodového pojištění O žádostech o důchod vydává rozhodnutí ČSSZ (§ 5 písm. a) bod 1 zákona č. 582/1991 Sb.), pokud k tomu není kompetentní některý z orgánů sociálního zabezpečení příslušníků ozbrojených sil (§ 9 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.); to platí obdobně o rozhodování o povinnosti občana (§ 5 písm. a) bod 2 a § 9 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.) nebo organizace (§ 5 písm. a) bod 3 a § 9 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.) vrátit, resp. nahradit neprávem vyplacené částky důchodů. ČSSZ též rozhoduje o odvoláních ve věcech, v nichž v prvním stupni rozhodla OSSZ (§ 5 písm. a) bod 4 zákona č. 582/1991 Sb.), o odstranění tvrdostí, které by se vyskytly při provádění sociálního zabezpečení, pokud jí bylo v jednotlivých případech svěřeno (§ 5 písm. a) bod 5 zákona č. 582/1991 Sb.) a o přerušení či zastavení řízení, pokud se žadatel o plný nebo částečný invalidní důchod nepodrobí vyšetření (§ 83a zákona č. 582/1991 Sb.). OSSZ rozhoduje (§ 6 odst. 4 písm. a) body 1, 9, 11, 17 a 18 zákona č. 582/1991 Sb.): a) ve sporných případech o vzniku a zániku důchodového pojištění, b) o odstranění tvrdostí, které by se vyskytly při provádění sociálního zabezpečení, pokud jim bylo v jednotlivých případech svěřeno, c) o době a rozsahu péče muže o dítě ve věku do čtyř let, péče o specifikované dítě do 18 let a péče o specifikovanou bezmocnou osobu, d) o započtení celého kalendářního roku u některých členů bývalých JZD, e) o plné nebo částečné invaliditě v tzv. řízení z moci úřední (§ 94 až 97 zákona č. 582/1991 Sb.). C. Odvolací a jiná opravná řízení Proti rozhodnutí ČSSZ o zákonném nároku je přípustný opravný prostředek, tj. návrh na přezkoumání rozhodnutí soudem (§ 89 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb. a § 246 odst. 1 a § 250l OSŘ). Proti rozhodnutí OSSZ je přípustné odvolání k ČSSZ (§ 54 odst. 1 a § 58 odst. 1 SprŘ).

27

Proti rozhodnutí ČSSZ vydanému v odvolacím řízení proti rozhodnutí OSSZ ve věcech doby a rozsahu péče o dítě nebo bezmocnou osobu je přípustný opravný prostředek k soudu (§ 85 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.). Proti rozhodnutí ČSSZ o přerušení nebo zastavení řízení o žádosti o plný či částečný invalidní důchod je přípustné odvolání k MPSV (§ 54 odst. 1 a § 58 odst. 1 SprŘ). Proti oznámení o zvýšení důchodu při hromadném zvyšování důchodů jsou přípustné námitky podané u OSSZ a směřující k ČSSZ, která je pak povinna vydat rozhodnutí (§ 88 zákona č. 582/1991 Sb.); proti němu je pak přípustný opravný prostředek k soudu. Ve správním řízení existují též dva mimořádné opravné prostředky - obnova řízení (§ 62 a 63 SprŘ) a přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§ 65 až 68 SprŘ); jejich vztah k přezkoumání rozhodnutí soudem je však dosud autoritativně nevyjasněn. Proti rozhodnutí o odstranění tvrdosti není opravný prostředek přípustný (§ 106 zákona č. 582/1991 Sb.). Proti rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení příslušníků ozbrojených sil je přípustné odvolání (§ 111 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.), proti rozhodnutí odvolacího orgánu je pak přípustný opravný prostředek k soudu (§ 111 odst. 5 zákona č. 582/1991 Sb.); námitkové řízení je obdobné jako v civilní sféře s tím, že probíhá v příslušném rezortu. Proti podkladovému rozhodnutí (§ 87 zákona č. 582/1991 Sb.) není opravný prostředek přípustný; soud přezkoumává takové rozhodnutí jen při rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí o důchodu (§ 89 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb.). 2.3.2 Stručné zhodnocení současného stavu a předpoklady pro další rozhodování A. Místo, kde se podává žádost o důchod, popř. o vydání jiného rozhodnutí Celý systém je vybudován na principech, aby podací místo bylo co nejblíže žadateli, ale současně vybaveno dostatečně kvalitním personálním aparátem; tento systém nedoznal od roku 1964 zásadních změn. Po roce 1989 je však první z principů postupně oslabován tím, že zanikají „velcí zaměstnavatelé“ a vzniká množství „malých zaměstnavatelů“, kteří neprovádějí nemocenské pojištění svých zaměstnanců, a proto ani nemají povinnost sepisovat žádosti o důchod, a druhý tím, že odborný aparát „velkých zaměstnavatelů“ prochází častou fluktuací. Tak dochází k tomu, že se agenda sepisování žádostí „přelévá“ od zaměstnavatelů směrem k OSSZ a u zbylé klesá kvalita. U ostatních dílčích agend nebyly shledány výraznější nedostatky, a proto ani důvody dosavadní právní úpravu měnit. B. Orgán, který vydává rozhodnutí ve věcech důchodového pojištění Tento systém má prakticky jedinou prioritu - takovým orgánem musí být ten, kdo má k dispozici veškeré podklady potřebné pro kvalitní rozhodování, a proto je rozhodovací pravomoc co nejvíce centralizována. Pro účelnou decentralizaci jsou vhodné pouze dva typy poněkud okrajových agend: a) je-li důvodem zamítnutí žádosti o plný či částečný invalidní důchod již skutečnost, že žadatel není uznán invalidním v rozsahu, který požaduje, není nutno, aby rozhodnutí vydávala ČSSZ, protože potřebné podklady má k dispozici již OSSZ; b) to platí obdobně o přerušení či zastavení řízení, jestliže se žadatel o důchody uvedené v písm. a) nepodrobí potřebnému vyšetření. Případné další decentralizace agend (aby tím byl posilován prvek komfortu klienta) budou záviset na vývoji technické připravenosti ČSSZ.

28

C. Odvolací a jiná opravná řízení V úvahu přichází jako mezistupeň námitkové řízení (ovšem jiného charakteru, než je současné), tj. takové, které bylo obsaženo v návrhu zákona o Sociální pojišťovně a o provádění sociálního pojištění. Z ostatních řízení přichází v úvahu zaměřit se zejména na tyto segmenty: a) propracovat řízení o odstraňování tvrdostí (opět lze využít návrh zákona o Sociální pojišťovně); b) vyjasnit vztah mezi opravnými prostředky soudními a mimořádnými opravnými prostředky správními. Problémem vymykajícím se z dosavadní systematiky materiálu je otázka další existence řízení o přechodu z pracovní neschopnosti do plné (částečné) invalidity z moci úřední. Tento druh řízení je anomální i z toho důvodu, že stojí poněkud samostatně mezi řízením v oblasti nemocenského pojištění a řízením v oblasti důchodového pojištění. Přestože existuje řadu desetiletí a vyvolává i jiné anomálie (de facto čtyřstupňové řízení ve věci invalidity), prvním vážným pokusem je zrušit (opodstatněným mj. i trendem oslabování zásahů státu do práv občana) byl návrh zákona o Sociální pojišťovně. 2.4 Rozbor rozhodovací činnosti a výsledků sporů za předchozí roky, zejména pak za rok 2001 (podle přehledů ČSSZ) 2.4.1 Oblast důchodového pojištění A. Základní údaje V roce 2001 bylo ČSSZ doručeno celkem 9021 nových opravných prostředků (tabulka č. I), což je zhruba o 1 000 případů méně než v roce 2000. Lze konstatovat, že v poměru k počtu rozhodnutí, které ČSSZ vydá za stejné období, nejde o velké množství. S ohledem na tuto skutečnost lze říci, že stav je uspokojivý, přestože část vydaných rozhodnutí je stále rušena z formálních důvodů. Zejména u dávek podmíněných dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem jde ve vztahu k občanovi o jev, který má negativní dopad na jeho sociální postavení a jistoty. Dochází totiž k neúměrnému prodlužování doby, která uplyne, než je rozhodnuto s konečnou platností o zákonném nároku. Současně tento stav vede k opakovaným sporům, protože po zrušujícím rozsudku soudu je vydáno rozhodnutí obsahově totožné s původním rozhodnutím. Občan totiž podá další opravný prostředek taktéž obsahově shodný s opravným prostředkem původním a celé opravné řízení probíhá znovu. S tím souvisí pochopitelně i délka doby potřebné k vyřízení každého jednotlivého případu. Průměrná doba řízení v roce 2001 činila 354 dní, tj. o 42 dní více než v roce 2000. Poměrně uspokojivý stav nastal na úseku snižování počtu rozpracovaných případů, a to jak na straně jednotlivých soudů, tak i na straně ČSSZ v Praze. V roce 2001 skončilo pro ČSSZ v Praze úspěšně celkem 82 % sporů (18 % sporů skončilo neúspěchem ČSSZ). Podle jednotlivých krajských soudů se pak úspěšnost ČSSZ pohybovala od 76 % do 85 %. Nejnižší úspěšnost měla ČSSZ u Městského soudu v Praze, nejvyšší pak u Krajského soudu v Hradci Králové a u Krajského soudu v Ústí nad Labem v obou posledně uvedených regionech představovala oněch 85 %. Opětovně - tak jako i v minulých letech - převažovaly, pokud jde o meritum věci, spory o dávky podmíněné dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, tedy spory o nárok na plný invalidní nebo částečný invalidní důchod (též o zvýšení důchodu pro bezmocnost a o její stupeň). Ostatní příčiny sporů představují spory o přeplatky na dávkách důchodového pojištění, nároky na starobní důchod nebo na předčasný starobní důchod a nesouhlas s rozhodnutím o vdovském, vdoveckém či sirotčím důchodu. Poměrně četnou skupinu sporů

29

představují též spory o krácení částečných invalidních důchodů pro souběh s příjmem z výdělečné činnosti. B. Podrobnější rozbor B1. Rozložení počtu opravných prostředků Kromě shora uvedeného počtu opravných prostředků bylo po vysvětlení problematiky účastníku řízení vzato zpět 621 případů, aniž by navrhovatelé požadovali jejich projednání soudní cestou. Počet takových zpětvzetí se v průběhu posledních roků pohybuje zhruba na stejné úrovni. Další skupinu sporů tvoří případy vyřízené přímo ČSSZ v rámci tzv. autoremedury, t.j. případy, kdy ČSSZ vyhověla požadavkům navrhovatelů v celém rozsahu, aniž by případ byl vůbec předložen soudu. Opakovaně došlo k poklesu tímto způsobem vyřízených případů, pro srovnání: - v roce 1996 činil počet takto vyřízených opravných prostředků 267 případů, - v roce 2000 pouhých 61 případů, - v roce 2001 bylo takto vyřízeno 72 opravných prostředků. Příčinou snižujícího se trendu jsou jednak kritéria pro posuzování dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu posudkovými komisemi MPSV ČR a dále skutečnost, že opravné prostředky jsou předkládány přímo soudu k projednání, aniž by byl posudek, jímž bylo navrhovatelovým námitkám týkajícím se jeho dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu plně vyhověno, předkládán přímo ČSSZ k vydání nového rozhodnutí. V převážné většině autoremedur se vždy jedná o dávky podmíněné dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem (dále pak o úpravu částečného invalidního důchodu pro souběh s příjmem z výdělečné činnosti). Opatření učiněná v těchto případech (tj. postupování opravného prostředku směřujícího proti rozhodnutí o dávce podmíněné dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem přímo příslušnému soudu) mají za následek, že autoremedury u tohoto druhu opravných prostředků nejsou již prováděny vůbec. B2. Opravné prostředky v řízení - tabulky a) až i) Ke dni 31. 12. 2001 bylo na pracovištích ČSSZ v Praze, PK MPSV ČR v jednotlivých regionech a u krajských soudů celkem v řízení 5 208 opravných prostředků. Dalších 275 případů je vedeno u Vrchního soudu v Praze (dle evidence ČSSZ). Uvedený počet nevyřízených opravných prostředků je mezi jednotlivé orgány podílející se na opravném řízení rozložen následovně: U ČSSZ je v řízení 131 případů, u krajských soudů 5 077 opravných prostředků (u Vrchního soudu 275 případů). Pokud jde o opravné prostředky, které se dosud nacházejí v řízení u ČSSZ, jedná se o takové záležitosti, kde je prováděno další zjišťování skutkového stavu věci dožádáním u jiných orgánů či organizací, zjišťováním na ostatních odborech úřadu, případně OSSZ, dále o takové případy, kdy opravné prostředky jsou vráceny navrhovatelům k vlastnoručnímu podpisu, případně připojení plné moci, eventuálně ČSSZ vyčkává doplnění odůvodnění opravného prostředku jednotlivými navrhovateli anebo se čeká na odpověď navrhovatelů, zda i po vysvětlení záležitosti požadují soudní projednání či nikoliv. Stav rozpracovanosti opravných prostředků nutně odpovídá zvýšenému počtu opravných prostředků celkem doručených v předchozích letech, ale i skutečnosti, že zvýšený počet opravných prostředků je vyřizován za nezměněné personální situace u všech orgánů činných v opravném řízení, když např. u Krajského soudu v Ostravě byl snížen počet senátů vyřizujících důchodovou agendu.

30

B3. Vyřízené opravné prostředky - tabulka 2 a) Řízení před soudy I. stupně Celkové výsledky: Přehled o výsledcích soudních sporů: V roce 2001 bylo ukončeno 11 179 řízení zahájených podáním opravných prostředků, z toho 7 764 skončilo rozsudkem soudu a dalších 72 případů autoremedurou, ostatní případy jdou na vrub civilním žalobám (tj. z titulu bezdůvodného obohacení), případy skončené po odvolacím řízení u Vrchních soudů a případy, kde občané během soudního řízení vzali své opravné prostředky zpět po vysvětlení, vymáhání přeplatků a ostatní blíže nespecifikovatelné spory (celkem 3 405 případů). Rozsudkem, jímž bylo rozhodnutí ČSSZ v Praze potvrzeno, skončilo 2 890 sporů. Zastavením soudního řízení v důsledku zpětvzetí opravného prostředku navrhovatelem v průběhu soudního řízení bylo skončeno 3 114 věcí, odmítnuto pro opožděnost či proto, že opravný prostředek uplatnila třetí osoba, aniž byla vybavena plnou mocí, 431 opravných prostředků. Submisí (t.j. v průběhu soudního řízení ČSSZ vydala rozhodnutí, jímž námitkám navrhovatelů zcela vyhověla) skončilo 402 sporů, zrušujícím rozsudkem krajského soudu bylo vyřízeno 1 007 případů. Podíl sporů skončených ve prospěch ČSSZ byl v letech 1997 až 2001 následující: rok 1997 1998 1999 2000 2001

podíl v % 81 77 84 86 82

Uvedené údaje z posledních 5 let dokazují v podstatě stabilní podíl úspěšnosti ČSSZ. Další výraznější zvyšování či snižování podílu do budoucna nelze předpokládat. b) Odvolací řízení u Vrchního soudu U Vrchních soudů bylo podle statistických údajů, které má ČSSZ k dispozici, v roce 2001 vyřízeno 453 případů; z toho 84 % skončilo ve prospěch ČSSZ a 16 % ve prospěch navrhovatelů. Z toho bylo projednáno 22 odvolání ČSSZ. ČSSZ v 17 případech byla úspěšná, v 5 případech došlo k potvrzení zrušujícího rozsudku krajského soudu. B4. Příčiny sporů Stejně jako tomu bylo v předchozích letech, tak i v roce 2001 představují spory o dávky podmíněné dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem (plná, resp. částečná invalidita, bezmocnost) nejvyšší podíl z celkového počtu všech opravných prostředků. Od počátku sledování počtu sporů a jejich příčin se jedná o setrvalý stav. V roce 2001 představoval uvedený podíl 81 % všech vyřízených opravných prostředků. Oproti roku 2000 nedošlo k podstatné změně tohoto poměru. Meritorní otázky tedy představovaly 19 % všech skončených sporů v roce 2001.

31

Druhou nejpočetnější skupinu soudních sporů představují spory o důchod starobní konkrétně podmínky nároku nebo osobní vyměřovací základ. Další početnou skupinu představují spory o vdovský důchod a vdovecký důchod a rovněž úprava částečného invalidního důchodu pro souběh s příjmem, dále podmínky pro přiznání a trvání nároků na sirotčí důchod a přeplatky na dávkách důchodového pojištění. Ostatní spory se týkají jiných ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. B5. Doba řízení - tabulka 3 Jedná se o dobu, která uplyne od doručení opravného prostředku příslušnému orgánu do doručení rozsudku soudu ČSSZ. V roce 2001 činila 354 dní u sporů prohraných ČSSZ a 256 dnů u sporů, jež skončily ve prospěch ČSSZ. 2.4.2 Oblast nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti Rozbor shrnuje dosažené výsledky Okresních správ sociálního zabezpečení, Pražské správy sociálního zabezpečení a České správy sociálního zabezpečení v Praze včetně jejích detašovaných pracovišť v rozhodovací činnosti v dávkových věcech nemocenského pojištění, v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného. A. Rozhodování OSSZ, PSSZ (v I. stupni řízení) Celkový počet rozhodnutí vydaných v I. stupni řízení ve věcech nemocenského pojištění a pojistného se oproti předchozímu roku zvýšil. V roce 2000 bylo vydáno celkem 142 843 rozhodnutí, v roce 2001 činil tento počet již 167 599 rozhodnutí, tedy o 24 756 rozhodnutí více, tj. 17,3 %. Celkem bylo proti těmto rozhodnutím v roce 2001 podáno 2 490 odvolání, přičemž v roce 2000 bylo podáno 2 783 odvolání. To znamená, že přes zvýšení počtu vydaných rozhodnutí v hodnoceném období se počet odvolání směřujících proti těmto rozhodnutím snížil, a to o 293 odvolání, tj. 10,5 %. Z celkového počtu rozhodnutí vydaných ve věcech nemocenského pojištění a pojistného představuje počet podaných odvolání 1,5 %. A1. Rozhodování v dávkových věcech nemocenského pojištění (tabulka 4) Rozhodovací činnosti OSSZ a PSSZ v dávkových věcech nemocenského pojištění zaznamenala na rozdíl od předchozích let, kdy přetrvával sestupný trend v počtu vydaných rozhodnutí, určitý nárůst. V roce 2001 bylo vydáno 19 715 rozhodnutí, což oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 19 255, představuje nárůst o 460 rozhodnutí, tj. 2,4 %. Nejvíce se na nárůstu počtu vydaných rozhodnutí podílel severomoravský region, kde bylo vydáno o 775 rozhodnutí více oproti roku 2000. Významnou skupinu rozhodnutí v dávkových věcech nemocenského pojištění představují rozhodnutí vydaná v řízení podle ustanovení § 24 zákona č. 54/1956 Sb. Z celkového počtu rozhodnutí vydaných v tomto řízení bylo v roce 2001 vydáno 1 708 rozhodnutí. V roce 2000 činil tento počet 1 947 rozhodnutí, což znamená, že došlo k poklesu o 239 vydaných rozhodnutí, tj. o 12,3 %. Ke značnému snížení počtu u tohoto druhu řízení došlo u regionu severočeského, který vykázal o 148 vydaných rozhodnutí méně oproti roku 2000. Toto řízení je stejně jako v předchozích letech velmi náročné a problematické. Přetrvávají problémy s prokazováním skutečností majících vliv na nárok na nemocenské (prokazování přímé příčinné souvislosti mezi vznikem pracovní neschopnosti a opilostí,

32

prokazování skutečnosti, že pracovní neschopnost vznikla zaviněnou účastí ve rvačce apod.). V některých případech není na potvrzení pracovní neschopnosti lékařem vyznačeno, že jde o důvod vzniku pracovní neschopnosti vylučující nárok na nemocenské. Množí se případy, kdy bez souhlasu účastníka řízení nelze získat informaci od lékaře, zda byl k ošetření přijat pod vlivem alkoholu, a to s ohledem na ochranu osobních údajů a mlčenlivost. Rozhodování komplikují i šetření jiných orgánů v těchto věcech (Policie ČR, přestupkové komise okresních a obecních úřadů, referáty dopravy a silničního hospodářství při okresních úřadech aj.), která jsou především časově velmi zdlouhavá. Např. ze strany Policie ČR nejsou vždy došetřeny skutečnosti rozhodné pro vydání rozhodnutí, v některých případech Policie ČR věc odloží, neboť nelze jasně prokázat důvod vzniku pracovní neschopnosti apod. Největší skupinu rozhodnutí v dávkových věcech nemocenského pojištění tvoří rozhodnutí vydaná ve smyslu ustanovení § 47 zákona č. 54/1956 Sb., o snížení či odnětí nemocenského z důvodu porušení léčebného režimu. Těchto rozhodnutí bylo v roce 2001 vydáno 8 124, což z celkového objemu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech činí 41,2 %. V počtu vydaných rozhodnutí byl oproti roku 2000 zaznamenán mírný pokles, a to o 59 rozhodnutí, tj. o 0,7 %. Stejně jako v předchozích obdobích je rozhodování ve věci porušování léčebného režimu hodnoceno jako komplikované. Přetrvávají problémy s ošetřujícími lékaři, kteří ve značné míře omlouvají nepřítomnost práce neschopného v době kontroly dodržování léčebného režimu zejména tím, že dodatečně potvrzují jeho ošetření, povolují změnu jeho pobytu v době pracovní neschopnosti nebo potvrzují, že v době kontroly byly povoleny vycházky, aniž by tyto skutečnosti hlásili OSSZ. Rozhodování je dále ztíženo např. i tím, že na potvrzení pracovní neschopnosti není lékaři uváděn rozsah a doby vycházek a den příštího lékařského ošetření. Značným problémem je stále rozhodování v případě, kdy má být prokázána nepřítomnost práce neschopného na uvedené adrese a ten tvrdí, že v době kontroly dodržování léčebného režimu na uvedené adrese byl, ale spal po užití léků a zvonění tak neslyšel. Na potvrzeních pracovní neschopnosti bývají rovněž často uváděny chybné údaje v souvislosti s tím, že ošetřující lékaři neaktualizují zdravotní dokumentaci z důvodu změny zaměstnavatele práce neschopného. Uvedené jevy komplikují průběh správního řízení, což má za následek zastavení řízení, případně zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení cestou autoremedury. Nejmenší skupinu rozhodnutí v dávkových věcech nemocenského pojištění tvoří rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek na dávce nemocenského pojištění, zaviněný v převážné většině příjemcem dávky, který neoznámil skutečnosti rozhodné pro nárok (trvání nároku) na dávku. V roce 2001 bylo vydáno celkem 27 rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek na dávce nemocenského pojištění. V roce 2000 bylo vydáno 19 takových rozhodnutí. Došlo tedy k nárůstu o 8 rozhodnutí, tj. o 42,1 %. Z celkového počtu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech představují rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek pouze 0,1 %. Početnou skupinu rozhodnutí v dávkových věcech nemocenského pojištění tvoří rovněž rozhodnutí o dobrovolném přiznání nemocenského. V roce 2001 bylo vydáno celkem 7 462 rozhodnutí, což oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 6 732 rozhodnutí, představuje nárůst o 730 rozhodnutí, tj. o 10,8 %. Z celkového objemu rozhodnutí vydaných v roce 2001 v dávkových věcech nemocenského pojištění představují tato rozhodnutí 37,8 %. Největší podíl na zvýšeném počtu rozhodnutí má zvýšení počtu rozhodnutí o poskytování nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. V roce 2001 rozhodovaly OSSZ v 1 221 případech o dobrovolném přiznání nemocenského ve smyslu ustanovení § 24 odst. 2 zákona č. 54/1956 Sb. V roce 2000 rozhodovaly v 1 328 případech, tzn., že počet rozhodnutí se snížil o 107 (8 %).

33

Dalším řízením o dobrovolném přiznání dávky nemocenského pojištění je řízení o poskytování nemocenského po uplynutí podpůrčí doby ve smyslu ustanovení § 15 odst. 5 zákona č. 54/1956 Sb. Počet těchto rozhodnutí představuje převážnou část celkového počtu rozhodnutí o dobrovolném přiznání nemocenského (tvoří 83,6 %) a podílí se tak i značnou měrou na celkovém počtu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění. V roce 2001 bylo vydáno 6 241 takových rozhodnutí oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 5 404 rozhodnutí. V tomto řízení byl tedy zaznamenán značný nárůst počtu rozhodnutí, a to o 837 rozhodnutí, tj. o 15,5 %. Nárůst vykazují všechny regiony, nejvíce pak region severomoravský, jihomoravský a východočeský. Zaznamenaný nárůst počtu žádostí o prodloužení poskytování nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, a tedy i počtu vydaných rozhodnutí, je důsledkem dlouhodobého čekání na jednotlivá odborná vyšetření nebo skutečnosti, že odborný lékař po dlouhodobé konzervativní léčbě rozhodne o nutnosti operačního zákroku těsně před uplynutím podpůrčí doby. Dále je nárůst zapříčiněn nutností doléčení zdravotního stavu po úrazech a operacích a rovněž také dlouhou čekací dobou na odborná vyšetření, což komplikuje možnost objektivního posouzení zdravotního stavu žadatele. V hodnoceném období roku 2001 bylo podáno 164 žádostí o odstranění tvrdosti zákona. Oproti roku 2000, kdy bylo podáno 128 těchto žádostí, došlo tak k mírnému nárůstu, a to o 36 žádostí, tj. o 28,1 %. Z celkového počtu žádostí bylo kladně vyřízeno 137 žádostí, tj. o 30 žádostí více než v roce 2000, kdy bylo vyhověno 107 žádostem. Z uvedeného celkového počtu podaných žádostí představuje počet kladně vyřízených žádostí 83,5 %. Nejvíce žádostí bylo podáno v severomoravském regionu. Jako v předchozích letech tvořily převážnou část žádostí o odstranění tvrdosti zákona žádosti o poskytnutí podpory při ošetřování člena rodiny při nesplnění podmínky společné domácnosti. Proti rozhodnutím OSSZ a PSSZ v dávkových věcech nemocenského pojištění bylo v roce 2001 podáno 455 odvolání. Oproti roku 2000, kdy bylo podáno 499 odvolání, došlo tak k poklesu o 44 odvolání, tj. o 8,8 %. Poměr podaných odvolání proti rozhodnutím vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění k celkovému počtu těchto rozhodnutí činí 2,3 %. Lze konstatovat, že i když bylo v roce 2001 vydáno více rozhodnutí v dávkových věcech, počet podaných odvolání se snížil. Největší část podaných odvolání tvoří odvolání proti rozhodnutím o snížení či odnětí nemocenského z důvodu porušení léčebného režimu a také proti rozhodnutím o poskytování nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, a to již s ohledem na skutečnost, že vydaná rozhodnutí v těchto věcech mají největší podíl na celkovém počtu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění. V rámci autoremedury bylo v roce 2001 vyhověno 129 odvoláním z celkového počtu odvolání (455) podaných proti rozhodnutím v dávkových věcech nemocenského pojištění, což představuje 28,4 %. V roce 2000 bylo z podaných odvolání (499) v rámci autoremedury vyhověno 139 odvoláním, což představovalo 27,9 %. V největší míře byl institut autoremedury použit u rozhodnutí o snížení či odnětí nemocenského z důvodu porušení léčebného režimu. V roce 2001 bylo ve 28 případech řízení v dávkových věcech nemocenského pojištění obnoveno. Došlo tak k poklesu o 41 případů oproti roku 2000, kdy bylo řízení obnoveno v 69 případech.

34

A2. Rozhodování v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a rozhodování ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (tabulka 5) Jako v předchozích letech zaznamenal počet rozhodnutí vydaných v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného značný nárůst. V hodnoceném období bylo celkem vydáno 147 884 rozhodnutí v těchto věcech, což představuje oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 123 588 rozhodnutí, nárůst o 24 296 rozhodnutí, tj. o 19,7 %. Nejvíce rozhodnutí bylo vydáno v severočeském regionu. Ke zvýšení počtu vydaných rozhodnutí došlo ve všech regionech s výjimkou regionu jihočeského, kde došlo k mírnému poklesu. Největší podíl na celkového objemu rozhodnutí vydaných v roce 2001 mají platební výměry OSVČ (76 987) a rozhodnutí o uložení pokuty (18 764). Rozhodnutí o pojistném poměru, jeho vzniku, trvání a zániku, tvoří méně početnou skupinu rozhodnutí vydaných v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného. Došlo však ke značnému nárůstu těchto rozhodnutí, když v roce 2001 bylo vydáno celkem 600 rozhodnutí oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 385 rozhodnutí. Nárůst o 215 rozhodnutí představuje 55,8 %. V řízení o pojistném poměru bylo nejčastěji rozhodováno o vzniku pojistného poměru v případech, kdy zaměstnanci vykonávali činnost na základě dohod o provedení práce uzavřených v rozporu s pracovněprávními předpisy a dále o sporné otázce trvání nebo zániku pojistného poměru v případě, kdy zaměstnavatel neodhlásil zaměstnance z pojištění a s OSSZ nespolupracoval. Právě případy, kdy organizace (malé organizace), které již právně neexistují, popř. nevykonávají činnost a s OSSZ jejich odpovědní zástupci nijak nekomunikují, komplikují rozhodování o vzniku či zániku pojistného poměru. Oproti roku 2000 byl v hodnoceném období zaznamenán pokles celkového počtu rozhodnutí o pokutách vydaných jak v řízení podle ustanovení § 54 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 582/1991 Sb., tak i podle ustanovení § 22 odst. 1 a 2 zákona č. 589/1992 Sb. V roce 2001 bylo vydáno celkem 18 764 rozhodnutí, což oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 19 757 rozhodnutí, znamená pokles o 993 rozhodnutí, tj. o 5 %. Rozhodnutí o pokutách představuje 12,7 % z celkového počtu rozhodnutí vydaných v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného. V roce 2001 činil celkový počet pokut uložených dle ustanovení § 54 zákona č. 582/1991 Sb. 6 588. Oproti roku 2000 se počet vydaných rozhodnutí v roce 2001 snížil o 343 rozhodnutí, tj. o 4,9 %. Počet rozhodnutí o pokutách uložených za nesplnění nebo porušení povinností dle ustanovení § 54 odst. 1 citovaného zákona se snížil o 442 rozhodnutí, tj. o 13,6 %, když v roce 2000 bylo uloženo 3 241 pokut oproti roku 2001, kdy tento počet činil 2 799. Počet pokut uložených za nesplnění nebo porušení povinností ve smyslu ustanovení § 54 odst. 2 citovaného zákona v roce 2001 nezaznamenal v jednotlivých regionech výraznější rozdíl oproti roku 2000. V hodnoceném období bylo vydáno celkem 3 773 rozhodnutí, přičemž v roce 2000 činil tento počet 3 670 rozhodnutí. To znamená, že došlo k nárůstu o 103 rozhodnutí, tj. o 2,8 %. K výraznějšímu rozdílu nedošlo ani v řízení o uložení pokuty zdravotnickým zařízením podle ustanovení § 54 odst. 3 citovaného zákona, které tvoří nejmenší skupinu rozhodnutí o pokutách. V roce 2001 bylo vydáno 16 rozhodnutí. V řízení dle zákona č. 582/1991 Sb. byly pokuty ukládány zejména z důvodu nesplnění oznamovací povinnosti o zahájení a ukončení samostatné výdělečné činnosti osobou samostatně výdělečně činnou, za nesoučinnost organizací, malých organizací a osob samostatně výdělečně činných při prováděných kontrolách a dále z důvodu nepřihlášení či neodhlášení zaměstnanců k pojištění.

35

V hodnoceném období bylo celkem vydáno 12 176 rozhodnutí o uložení pokuty v řízení dle ustanovení § 22 zákona č. 589/1992 Sb. V roce 2000 činil tento počet 12 826 rozhodnutí, což znamená pokles o 650 rozhodnutí, tj. o 5,1 %. Ve smyslu ustanovení § 22 odst. 1 citovaného zákona bylo v roce 2001 vydáno 3 391 rozhodnutí, což oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 3 209 rozhodnutí, znamená nárůst o 182 rozhodnutí (5,7 %). Rozhodnutí o uložení pokuty dle ustanovení § 22 odst. 2 citovaného zákona bylo v roce 2001 vydáno celkem 8 785. Tím došlo ke snížení počtu o 832 rozhodnutí (8,7 %) oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 9 617 rozhodnutí. Rozhodnutí vydaná v tomto řízení tvoří nejpočetnější skupinu rozhodnutí o uložení pokuty. Stejně jako v předchozích letech jsou v největší míře ukládány pokuty v řízení dle zákona č. 589/1992 Sb. za nepředložení „Přehledu“ malou organizací nebo osobou samostatně výdělečně činnou. Největší skupinu rozhodnutí v jiných než dávkových věcech a ve věcech pojistného tvoří platební výměry. Z celkového objemu rozhodnutí představují 68,7 %. V roce 2001 bylo vystaveno 101 523 platebních výměrů oproti roku 2000, kdy tento počet činil 79 136 platebních výměrů. Stejně jako v předchozích letech, kdy docházelo k výraznějšímu nárůstu tohoto počtu, bylo v roce 2001 vydáno více platebních výměrů, a to o 22 387, tj. o 28,3 %. Nejvíce platebních výměrů bylo vydáno v severočeském regionu, dále v jihomoravském regionu a PSSZ. Největší měrou se na celkovém počtu platebních výměrů podílí platební výměry vystavené osobám samostatně výdělečně činným (75,8 %), jichž bylo v roce 2001 vydáno 76 987. Počet platebních výměrů vystavených organizacím nezaznamenal výraznější rozdíl. Ve sledovaném období bylo vydáno 5 367 platebních výměrů na rozdíl od roku 2000, kdy jich bylo vydáno 5 642. Došlo tak k poklesu o 275 platebních výměrů, tj. o 4,9 %. Platební výměry vystavené malým organizacím rovněž zaznamenaly určitý pokles. V roce 2001 bylo vydáno 2 677 platebních výměrů oproti roku 2000, kdy tento počet činil 2 931. Počet platebních výměrů se tak snížil o 254, tj. o 8,7 %. Jak již bylo konstatováno, nejvíce platebních výměrů bylo ve sledovaném období vystaveno osobám samostatně výdělečně činným. V roce 2001 činil počet těchto platebních výměrů 76 987 oproti roku 2000, kdy bylo vystaveno 58 138 platebních výměrů (v roce 1999 jich bylo vydáno 45 192). Nárůst tedy představuje 18 849 platebních výměrů, tj. 32,4 %. Nejmenší skupinu platebních výměrů tvoří platební výměry, kterými je předepsána k úhradě přirážka k pojistnému. V roce 2001 byl vystaven pouze jeden takový platební výměr. Značnou část všech vydaných platebních výměrů tvoří platební výměry, jimiž je stanovena pravděpodobná výše pojistného. V roce 2001 bylo vydáno 16 491 těchto platebních výměrů. V roce 2000 činil tento počet 12 423, což znamená, že počet platebních výměrů o stanovení pravděpodobné výše pojistného se zvýšil o 4 068, tj. o 32,7 %. Žádostí o povolení placení dlužného pojistného a penále ve splátkách ve smyslu ustanovení § 20a zákona č. 589/1992 Sb. bylo v roce 2001 podáno 10 416, což oproti roku 2000, kdy bylo podáno 10 159 žádostí, představuje nárůst o 257 žádostí, tj. o 2,5 %. V 8 660 případech bylo žádosti ve sledovaném období vyhověno. Z celkového objemu podaných žádostí představuje počet žádostí, jimž bylo vyhověno, 83,1 % a oproti roku 2000 se jejich počet zvýšil o 264, tj. o 3,1 %. Největší nárůst v počtu podaných žádostí zaznamenal severočeský region a východočeský region. I když se počet žádostí zvýšil, celková částka, na níž byly povoleny splátky, se snížila. V roce 2001 šlo o částku 1 904 496 621 Kč. V roce 2000 tato částka představovala 3 766 036 337 Kč a došlo tak tedy k jejímu snížení o 1 861 539 716 Kč.

36

Největší počet žádostí byl podán v severomoravském regionu (2 343) a regionu jihomoravském (2 060), kde bylo stejně jako v ostatních regionech převážné většině žádostí vyhověno. V 1 578 případech žádostem vyhověno nebylo a v tomto ukazateli byl vykázán minimální rozdíl, neboť oproti roku 2000 se počet žádostí, jimž nebylo vyhověno, snížil o 20 žádostí. Z důvodu neplnění nebo porušení zákonem stanovených podmínek pro povolení placení dlužného pojistného a penále ve splátkách plátci pojistného bylo v roce 2001 zrušeno 3 905 povolení placení dlužného pojistného a penále ve splátkách z celkového počtu 8 660 rozhodnutí o povolení tohoto placení. Počet rozhodnutí, kterými bylo povolení placení dlužného pojistného a penále ve splátkách zrušeno, představuje 45,1 % z celkového počtu rozhodnutí, kterými bylo placení povoleno. V roce 2000 bylo placení zrušeno v 3 963 případech, přičemž placení dlužného pojistného a penále ve splátkách bylo povoleno v 8 396 případech. Při větším objemu rozhodnutí o povolení splátek se tak počet rozhodnutí o zrušení splátek v roce 2001 snížil o 58 rozhodnutí, tj. o 1,5 %. Nejčastějším důvodem pro zrušení povolení placení dlužného pojistného a penále ve splátkách je stejně jako v předchozích letech skutečnost, že v době podání žádosti je dlužná částka již předmětem výkonu rozhodnutí, anebo plátci pojistného, který žádá o povolení splátek, bylo již v minulosti placení dluhu ve splátkách povoleno, ale z důvodu porušení či nedodržení zákonem stanovených podmínek, bylo toto placení následně zrušeno. S výjimkou rozhodování o vrácení přeplatku na pojistném byly v rozhodování podle ustanovení § 104c zákona č. 589/1992 Sb. v roce 2001 zaznamenány mírné rozdíly oproti roku 2000. Ve sledovaném období bylo vydáno 192 rozhodnutí o vrácení přeplatku na pojistném, což oproti roku 2000, kdy počet těchto rozhodnutí činil 131, znamená nárůst o 61 rozhodnutí, tj. o 46,6 %. O vrácení přeplatku na zálohách na pojistné bylo vydáno jedno rozhodnutí. V roce 2000 nebylo vydáno žádné takové rozhodnutí. Rozhodnutí o snížení záloh na pojistné bylo vydáno v roce 2001 celkem 7 602, což oproti roku 2000 představuje pokles o 77 rozhodnutí, tj. o 1 %. Nejvíce rozhodnutí bylo vydáno PSSZ a v jihomoravském regionu. Stejně jako v řízení v dávkových věcech nemocenského pojištění i v řízení v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného bylo přes zvýšení počtu vydaných rozhodnutí zaznamenáno snížení počtu podaných odvolání. Proti rozhodnutím v uvedených věcech bylo podáno 2 035 odvolání oproti roku 2000, kdy tento počet představoval 2 284 odvolání. To znamená, že počet odvolání poklesl o 249, tj. o 10,9 %. Z celkového objemu rozhodnutí 147 884 představují odvolání 1,4 %. Při snížení počtu podaných odvolání se snížil i počet odvolání, jimž bylo v rámci autoremedury vyhověno. V roce 2001 bylo za použití autoremedury vyhověno 596 odvoláním oproti roku 2000, kdy bylo vyhověno 752 odvoláním. Došlo tak k poklesu o 156 rozhodnutí vydaných v autoremeduře, tj. o 20,7 %. Z celkového objemu odvolání podaných v roce 2001 představuje počet rozhodnutí, kterými bylo v rámci autoremedury odvoláním vyhověno, 29,3 %. Důvody, pro které byl institut autoremedury použit, jsou z většiny takové, že účastník řízení prokáže zpětně, že neměl povinnosti, pro jejichž nesplnění nebo porušení bylo napadené rozhodnutí vydáno. Stejné skutečnosti měly v roce 2001 za následek i obnovení řízení v rámci mimořádných opravných prostředků v případě, že řízení ukončené rozhodnutím nabylo právní moci. Důvodem obnovy bylo, že vyšly najevo nové skutečnosti, které mohly mít podstatný vliv na rozhodnutí.

37

V roce 2001 bylo vydáno celkem 1 365 rozhodnutí v obnoveném řízení, což znamenalo nárůst o 371 rozhodnutí, tj. o 37,3 % oproti roku 2000, kdy bylo vydáno 994 rozhodnutí. V rámci dalších mimořádných opravných prostředků bylo vydáno 71 rozhodnutí. Zde došlo oproti roku 2000 k nárůstu o 27 rozhodnutí. B. Rozhodování ČSSZ (ve II. stupni řízení - odvolací řízení) - tabulka 6 V roce 2001 rozhodovala Česká správa sociálního zabezpečení v Praze a její detašovaná pracoviště ve II. stupni řízení celkem o 1 939 odvoláních podaných proti rozhodnutím okresních správ sociálního zabezpečení a Pražské správy sociálního zabezpečení v dávkových věcech nemocenského pojištění, v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného. V roce 2000 bylo rozhodováno těmito orgány o 2 158 odvoláních, což znamená, že počet odvolání se snížil o 219 odvolání, tj. o 10,1 %. Z celkového počtu rozhodnutí vydaných v těchto věcech v I. stupni řízení (167 599) představují odvolání, o nichž rozhodovaly orgány II. stupně, 1,2 %. V roce 2000 činil tento poměr 1,5 % z celkového počtu rozhodnutí (142 843). Z 1 939 odvolání bylo v roce 2001 vyhověno 253 odvoláním, což představuje 13 %. V roce 2000 bylo z 2 158 odvolání vyhověno 301 odvoláním, tj. 14 %. B1. Rozhodování ČSSZ a DP ČSSZ o odvoláních proti rozhodnutím v dávkových věcech nemocenského pojištění O odvoláních proti rozhodnutím OSSZ a PSSZ v dávkových věcech nemocenského pojištění bylo v roce 2001 rozhodováno ve 353 případech. Z celkového počtu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění v I. stupni (19 715) představují tato odvolání 1,8 %. V roce 2000 bylo rozhodováno ve 409 případech, což představovalo 2,1 % z celkového počtu rozhodnutí vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění (19 255). Počet odvolání, o nichž bylo v roce 2001 rozhodováno, se tak oproti roku 2000 snížil o 56 odvolání, tj. o 13,7 %. Největší skupinu podaných odvolání tvořila odvolání proti rozhodnutí o snížení či odnětí nemocenského z důvodu porušení léčebného režimu. V souvislosti se snížením počtu odvolání došlo i k poklesu počtu odvolání, kterým bylo v odvolacím řízení vyhověno. V roce 2001 bylo vyhověno 64 odvoláním oproti roku 2000, kdy tento počet činil 82 odvolání. Jde tedy o pokles o 18 odvolání, tj. o 22 %. Z počtu odvolání podaných proti rozhodnutím v dávkových věcech nemocenského pojištění představují odvolání, kterým bylo v hodnoceném období vyhověno, 18,1 %, v roce 2000 tento poměr činil 20 %. Na celkovém počtu odvolání, kterým bylo vyhověno, se nejvíce podílela odvolání proti rozhodnutí o snížení či odnětí nemocenského z důvodu porušení léčebného režimu a dále rozhodnutí ve věci poskytování nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. O odvoláních proti rozhodnutím v dávkových věcech nemocenského pojištění rozhodovalo v největším počtu DP Brno a DP Ostrava. B2. Rozhodování ČSSZ a DP ČSSZ o odvoláních proti rozhodnutím v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti V roce 2001 rozhodovala ČSSZ v Praze a DP ČSSZ ve II. stupni řízení celkem o 1 586 odvoláních proti rozhodnutím v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného vydaných OSSZ a PSSZ. Z celkového počtu těchto rozhodnutí (147 884) představují tak tato odvolání 1,1 %. V roce 2000 bylo rozhodováno o odvoláních v

38

1 749 případech, tj. 1,4 % z celkového počtu rozhodnutí (123 588). Počet odvolání se tedy ve sledovaném období snížil oproti roku 2000 o 163 odvolání, tj. o 9,3 %. Nejvíce odvolání směřovalo proti rozhodnutím vydaným v řízení o placení dlužného pojistného a penále ve splátkách, dále proti platebním výměrům a rozhodnutím o uložení pokuty. I počet odvolání proti rozhodnutím v jiných než dávkových věcech a ve věcech pojistného, kterým bylo vyhověno, zaznamenal pokles v souvislosti se snížením celkového počtu odvolání proti rozhodnutím vydaným v těchto věcech. V roce 2001 bylo vyhověno 189 odvoláním oproti roku 2000, kdy šlo o 219 odvolání. Počet odvolání, kterým bylo vyhověno se tak snížil o 30 odvolání, tj. o 13,7 %. Z počtu odvolání podaných proti rozhodnutím v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného představují odvolání, jimž bylo v roce 2001 vyhověno, 11,9 %; v roce 2000 činil tento poměr 12,5 %. V největším počtu rozhodovalo o odvoláních proti rozhodnutím v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného DP Brno, a dále DP Ostrava a DP Ústí nad Labem. V hodnoceném období bylo proti rozhodnutím vydaným ČSSZ v Praze a DP ČSSZ ve II. stupni řízení podáno 111 opravných prostředků k příslušným krajským soudům (Městskému soudu v Praze). Počet podaných opravných prostředků se tak oproti roku 2000, kdy bylo podáno 141 opravných prostředků, snížil o 30, tj. o 21,3 %. V hodnoceném období bylo v přezkumném řízení soudním celkem potvrzeno 55 rozhodnutí. Institut autoremedury byl ve II. stupni řízení využit v roce 2001 pouze v 1 případě. Stejně jako v roce 2000 bylo v obnoveném řízení rozhodnuto ve 3 případech. V hodnoceném období se zvýšil oproti roku 2000 počet rozhodnutí přezkoumaných v mimoodvolacím řízení. Bylo vydáno 577 rozhodnutí v mimoodvolacím řízení, tj. o 254 rozhodnutí více než v roce 2000, kdy bylo vydáno 323 rozhodnutí. C. Závěr Rozhodovací činnost OSSZ, PSSZ a ČSSZ ve věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného má v počtech vydaných rozhodnutí stejně jako v předchozích letech vzrůstající tendenci. Na rozdíl od předchozích let, kdy byl zaznamenáván stále se snižující počet rozhodnutí vydaných v dávkových věcech nemocenského pojištění, došlo v roce 2001 oproti roku 2000 k nárůstu počtu těchto rozhodnutí. Rozhodnutí vydaná v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění a ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti zachovala ve sledovaném období stálý trend vzestupu počtu těchto rozhodnutí. V roce 2001 bylo celkem vydáno v obou stupních řízení 169 538 rozhodnutí, přičemž v roce 2000 činil tento počet 145 001 rozhodnutí. Došlo tedy k nárůstu o 24 537 rozhodnutí, což představuje 16,9 %. Při zvýšení počtu vydaných rozhodnutí se počet odvolání (opravných prostředků) proti těmto rozhodnutím snížil.

39

3. Opravné prostředky správní a soudní na úseku státní sociální podpory 3.1 Dávky v systému Dávky ze systému státní sociální podpory jsou dávky nárokové, náklady na státní sociální podporu hradí stát. Tyto dávky jsou zaměřeny zejména na rodiny s dětmi; jejich smyslem je podpora příjmů rodin v situacích, kdy rodina má náklady související s narozením, výchovou a výživou nezaopatřených dětí, případně v dalších situacích, které rozpočty rodin jednorázově nebo po delší dobu významněji zatěžují, např. bydlení, pohřeb a pod. Dávkami státní sociální podpory se velkým skupinám rodin ve stanovených případech pouze přispívá na řešení dané situace, dávka nepokrývá skutečné individuální náklady. Zabezpečení individuálních odůvodněných potřeb sociálně potřebných občanů (rodin) je realizováno prostřednictvím dávek a služeb sociální péče. Dávky státní sociální podpory jsou jednak závislé na příjmu rodiny (tzv. testované), jedná se jednak o přídavek na dítě, sociální příplatek, příspěvek na bydlení a částečně i příspěvek na dopravu a jednak o dávky na příjmu rodiny nezávislé, a to rodičovský příspěvek, zaopatřovací příspěvek, dávky pěstounské péče, porodné a pohřebné. Počet dávek státní sociální podpory poskytnutých za rok 2001 ukazuje tabulka 7. Skutečný počet rozhodnutí vydaných ve věci dávek státní sociální podpory je několikanásobně vyšší, protože výše uvedená tabulka nepostihuje celou řadu rozhodnutí učiněných v průběhu pobírání jednotlivých dávek, např. každoroční zúčtování rodičovského příspěvku rodiče, který při jeho pobírání byl výdělečně činný jako osoba samostatně výdělečně činná, rozhodnutí o přeplatcích na dávkách, o zastavení výplaty dávky a pod. Např. jen přídavek na dítě byl v roce 2001 poskytnut na 2 mil. nezaopatřených dětí. Zákon č. 117/1995 Sb. upravuje podmínky nároku a výplaty jednotlivých dávek státní sociální podpory a rovněž organizaci a řízení. Podle tohoto zákona rozhodují o dávkách státní sociální podpory okresní úřady (§ 66 zákona č. 117/1995 Sb.). Místní příslušnost okresního úřadu se řídí místem, kde je oprávněná osoba hlášena k trvalému pobytu. Odchylně se postupuje při stanovení místní příslušnosti osob, které se sice pro účely dávek státní sociální podpory považují za osoby přihlášené k trvalému pobytu přesto, že tuto podmínku fakticky nesplňují, případně se trvalý pobyt u nich nezkoumá či nevyžaduje (osoby uvedené v § 3 zákona č. 117/1995 Sb.). V řízení podle zákona č. 117/1995 Sb. se postupuje podle správního řádu, pokud zákon o státní sociální podpoře nestanoví jinak. Podpůrnost správního řádu je v oblasti státní sociální podpory zachována, zvláštní úprava reaguje na specifika tohoto dávkového systému, zejména u opakujících se dávek, a směřuje ke zrychlení procesu při poskytování těchto dávek. Zákon o státní sociální podpoře má řadu odchylek od správního řádu. Řízení o přiznání dávky se zahajuje jen na základě písemné žádosti oprávněné osoby podané příslušnému okresnímu úřadu na tiskopisu předepsaném Ministerstvem práce a sociálních věcí (§ 67 zákona). Podle § 68b tohoto zákona lze tento úkon učinit též a) na počítačové sestavě, která má údaje, obsah i uspořádání shodné s předepsaným tiskopisem, ovšem jen se souhlasem příslušného okresního úřadu; b) v elektronické podobě a elektronicky podepsat podle zákona o elektronickém podpisu, pokud Ministerstvo práce a sociálních věcí zveřejnilo příslušný tiskopis v elektronické podobě (pozn. v současné době je již tento tiskopis zveřejněn). Přitom zákon o státní sociální podpoře výslovně stanoví náležitosti žádosti o dávku a způsob jejich prokazování (§ 68). Významně odchylně od správního řádu upravuje zákon o státní sociální podpoře okruh účastníků řízení v oblasti dávek státní sociální podpory. V řízení o dávku jsou účastníky řízení oprávněná osoba a příjemce dávky. V řízení o přeplatku na dávce je účastníkem dále osoba společně s oprávněnou osobou posuzovaná a další fyzická nebo 40

právnická osoba. V řízení o ustanovení zvláštního příjemce je vedle oprávněné osoby a příjemce dávky účastníkem i fyzická nebo právnická osoba, která má být ustavena zvláštním příjemcem. Vydávání rozhodnutí a v určitých případech i doručování upravuje zákon o státní sociální podpoře rovněž odchylně od obecné úpravy správního řízení (§ 69 a 70). Písemné rozhodnutí se vydává jen v případě, že a) dávka nebyla přiznána vůbec nebo v požadovaném rozsahu, b) dávka byla odejmuta, c) výplata dávky byla zastavena, s výjimkou případů nedoložení příjmu v zákonem stanoveném termínu (§ 51 odst. 1 a 2) nebo změny trvalého pobytu (§ 58 odst. 2), d) jde o přeplatek na dávce, e) okresní úřad rozhoduje, které z oprávněných osob bude dávka vyplácena, f) okresní úřad rozhoduje o vyloučení osoby z okruhu společně posuzovaných osob, g) okresní úřad rozhoduje o zvláštním příjemci, h) se rozhoduje o prominutí podmínky trvalého pobytu. Rozhoduje-li okresní úřad o dávce v případech, kdy nevydává rozhodnutí, je povinen doručit žadateli písemné oznámení o dávce a její výši. Písemné oznámení se však nedoručuje do vlastních rukou. Písemné oznámení se nedoručuje, nenáleží-li výplata dávky pro nedoložení příjmu v zákonem stanoveném termínu (§ 51 odst. 1 věta třetí a 2 věty čtvrtá). V souvislosti s II. fází reformy územní veřejné správy a ukončením činnosti okresních úřadů jsou od 1. 1. 2003 zákonem č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, upraveny kompetence v oblasti státní sociální podpory následovně. Kompetence okresního úřadu jsou do 30. 3. 2004 přeneseny na obecní úřady v zákoně vyjmenovaných bývalých okresních měst, které budou působit ve správním obvodu bývalého okresu. Od 1. 4. 2004 budou kompetence v oblasti státní sociální podpory dále přeneseny na 205 obecních úřadů s rozšířenou působností. V obou případech půjde o přenesenou působnost. Kompetence krajských úřadů a Ministerstva práce a sociálních věcí se zásadním způsobem nemění. 3.2 Odvolací řízení Celkový počet odvolání podaných proti rozhodnutím okresních úřadů v oblasti státní sociální podpory je zanedbatelným procentem ve vztahu k celkovému počtu vydaných správních rozhodnutí. Celkem bylo v roce 2001 v ČR podáno 3 223 odvolání proti rozhodnutí okresních úřadů a v tomtéž roce vyřízeno celkem 3 039 odvolání. Potvrzeno bylo 2042 rozhodnutí okresního úřadu, což představuje zhruba 67,2 % vyřízených rozhodnutí. Statistika odvolání proti rozhodnutí okresního úřadu v roce 2001 je obsažena v tabulce č. 8. O odvolání proti rozhodnutí okresního úřadu rozhoduje krajský úřad; postupuje přitom podle obecných předpisů o správním řízení s následujícími výjimkami. Zákon o státní sociální podpoře vylučuje odkladný účinek odvolání ve všech případech, kdy je odvolání přípustné. Včas podané odvolání nemá odklad, a proto jsou rozhodnutí po doručení vykonatelná, aniž nabyla právní moci. Proti rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu, o které rozhoduje krajský úřad, není odvolání přípustné ani je nelze přezkoumat mimo odvolací řízení. V případech, kdy okresní úřad nerozhoduje formou písemného rozhodnutí (doručuje oznámení o dávce a její výši), lze proti tomuto postupu uplatnit námitky. Námitky se uplatňují do 30 dnů ode dne výplaty první splátky dávky po jejím přiznání nebo ode dne výplaty dávky po jejím přiznání, a to písemně u okresního úřadu, který dávku přiznal. Okresní úřad vydá do 30 dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, rozhodnutí o dávce. Proti tomuto rozhodnutí je odvolání přípustné. Počet podaných námitek se statisticky nezjišťuje.

41

Na úseku státní sociální podpory fungují vedle odvolacího řízení v rámci správního přezkoumávání rozhodnutí i další opravné instituty. Jedná se o obnovu řízení a přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, kterými se přezkoumávají rozhodnutí, která jsou již v právní moci. V těchto řízeních se postupuje podle správního řádu. Zákon o státní sociální podpoře nemá v tomto směru žádná speciální ustanovení upravující odchylný postup od obecných správních předpisů, s výjimkou vyloučení možnosti přezkoumat rozhodnutí krajského úřadu o prominutí podmínky trvalého pobytu mimo odvolací řízení. 3.3 Přezkum soudem Proti pravomocným rozhodnutím v oblasti dávek státní sociální podpory je přípustná žaloba k soudu (§ 244 a násl. OSŘ). Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy zákonnost rozhodnutí krajských úřadů (do jejich vzniku rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí) vzhledem k tomu, že žaloba je přípustná proti pravomocnému rozhodnutí až po vyčerpání všech řádných opravných prostředků. Ve správním soudnictví se nepřezkoumávají tato rozhodnutí v plném rozsahu. Věcně příslušnými k přezkoumávání rozhodnutí v oblasti dávek stání sociální podpory jsou krajské soudy (do vzniku krajských úřadů byl příslušným Vrchní soud v Praze). Místně příslušným je krajský soud, v jehož obvodu má sídlo orgán, jehož rozhodnutí se přezkoumává. Proti rozhodnutí soudu není přípustný opravný prostředek. Za celou existenci systému dávek státní sociální podpory, tj. od roku 1996, kdy systém začal úplně fungovat, se v rámci soudního přezkumu rozhodovalo v jednotlivých případech, celkem v několika desítkách případů. Na počátku tohoto období byly žaloby směřovány zejména proti rozhodnutím o příspěvku na bydlení, uvedený problém byl řešen úpravou a zpřesněním podmínek nároku na tuto dávku v zákoně o státní sociální podpoře. Některé žaloby vycházely spíše z nesouhlasu žalobce s ustanoveními zákona o státní sociální podpoře v jeho konkrétním případě bez ohledu na skutečnost, že jsou aplikovány v souladu se zákonem. V několika případech bylo napadené rozhodnutí (případně i rozhodnutí okresního úřadu, který rozhodoval v prvním stupni) zrušeno proto, že soud došel k závěru, že zjištění skutkového stavu bylo nedostačující k posouzení věci. Správní orgány byly poté při novém rozhodování ve věci vázány právním názorem soudu.

42

4. Opravné prostředky správní a soudní na úseku sociální péče a sociální potřebnosti 4.1 Dávky v systému V roce 2000 bylo poskytnuto občanům starým a zdravotně postiženým podle „Statistické ročenky z oblasti práce a sociálních věcí“ celkem 897 769 opakovaných a jednorázových peněžitých dávek, mimořádných výhod a půjček. V témže sledovaném období bylo poskytnuto zmíněným skupinám obyvatel 445 150 jednorázových a opakujících se peněžitých dávek pověřenými obecními úřady a obcemi. Jednalo se o opakující se peněžité příspěvky na telefon, bezúročné půjčky, dávky sociální péče poskytované z důvodu sociální hospitalizace, peněžité příspěvky na věcné pomoci pro jednotlivce (z nichž se jednalo o opakující se peněžitý příspěvek pro jednotlivce, jednorázový peněžitý příspěvek pro jednotlivce podmíněný sociální potřebností a věcnou pomoc pro jednotlivce podmíněnou sociální potřebností), příspěvek na individuální dopravu, příspěvek na zakoupení motorového vozidla, na celkovou opravu motorového vozidla, na zvláštní úpravu motorového vozidla, příspěvek na trvalé používání ortopedických pomůcek, na úhradu za užívání bezbariérového bytu, na úhradu za užívání garáže, příspěvek nevidomým občanům na krmivo pro vodícího psa. Okresní úřady rozhodovaly o dávkách sociální péče v rámci své kompetence ve 452 619 případech. Jednalo se o jednorázový peněžitý příspěvek podmíněný zdravotním stavem na provoz motorového vozidla a úhradu pojistného, půjčky, jednorázový peněžitý příspěvek podmíněný zdravotním stavem na opatření zvláštních pomůcek, příspěvek nevidomým na vodícího psa a příspěvek na úpravu bytu, příspěvek na dietní stravování, na zvýšené náklady a příspěvek na osobou blízkou a jinou a mimořádné výhody. Na uvedené celkové množství přiznaných dávek se vztahovaly obecné předpisy o správním řízení. Jen nepatrný počet dávek byl poskytován v tak zvaném zkráceném správním řízení ve smyslu § 54 zákona č. 114/1988 Sb. V uvedeném § 54 je stanoveno, na která řízení se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Jedná se o výjimku ze zásady podpůrnosti správního řádu vůči zvláštním předpisům. Jde o poskytování (v tomto výčtu jsou citována ustanovení zákona č. 114/1988 Sb.): A. jednorázových peněžitých a věcných dávek podle § 32 odst. 2 písm. c), § 34 písm. b), jdeli o poskytování příspěvku na provoz motorového vozidla a příspěvku na úhradu pojistného, § 37 odst. 2 písm. c). § 40a písm. a) a b), § 43 písm. a) č. 1, § 44 odst. 1 písm. b) č. 2 a o příspěvku na společné stravování podle § 32 odst. 2 písm. a) a § 37 odst. 2 písm. a), jakož i o úkonech pečovatelské služby zajišťujících nezbytné životní potřeby, které jsou poskytovány bezplatně, pokud řízení o těchto dávkách a službách bylo zahájeno z podnětu orgánu sociálního zabezpečení nebo jestliže řízení zahájené na návrh skončí přiznáním dávky nebo služby v požadovaném nebo v právním předpise vymezeném rozsahu, B. jednorázového peněžitého příspěvku podle § 14 odst. 2 a příspěvku poskytovaného organizacím a občanům na úhradu nákladů za sociální služby podle § 14 odst. 3, C. věcných nebo peněžitých dávek, popřípadě služeb sociální péče, podle § 15 odst. 2 písm. a) bodu 3. Pro řízení podle písm. A platí, že zjistí-li orgán sociálního zabezpečení v řízení zahájeném na návrh, že dávku nebo službu nemůže přiznat vůbec nebo v požadovaném rozsahu nebo že by přiznáním dávky nebo služby mohly vzniknout právní povinnosti občanu,

43

kterému má být dávka nebo služba přiznána, nebo jinému občanu, postupuje se podle obecných předpisů o správním řízení. V případech uvedených v písm. A a B se místní příslušnost obcí a okresních úřadů řídí místem trvalého pobytu občana. V řízení podle písm. A se přiměřeně použijí ustanovení § 49 a 50 SprŘ. Podle § 49 SprŘ by mělo každé řízení být uzavřeno, tj. dávka vyplacena nejpozději do 30 dnů od podání žádosti občana. V případě, že příslušný správní orgán bude nečinný, tj. v případě, že měl zahájit správní řízení z vlastního podnětu a nezahájil jej nebo nerozhodl ve lhůtě stanovené v § 49 odst. 2 SprŘ, pokud to dovoluje povaha věci a nelze-li nápravy dosáhnout jinak, správní orgán, který by byl oprávněn rozhodnout o odvolání, sám ve věci rozhodne. Opatřením proti nečinnosti se řízení přenáší na správní orgán o jeden stupeń vyšší, který se stává prvoinstančním orgánem, a proti jeho rozhodnutí je odvolání přípustné. V § 55 a 55a zákona č. 114/1988 Sb. je stanoveno, ve kterých případech se odnímá odkladný účinek odvolání. Odnětí odkladného účinku má význam ten, že rozhodnutí je vykonatelné po jeho doručení, aniž nabylo právní moci. V oblasti sociální péče jde o následující situace, kdy je nutné odkladný účinek odvolání odejmout vždy. Jde o rozhodnutí: - kdy dávka sociální péče byla odňata nebo snížena - kdy byla výplata dávky zastavena, - kdy byla dávka přiznána v menším rozsahu než požadovaném nebo v právním předpise vymezeném rozsahu, - v případech rozhodnutí o sociální hospitalizaci. Podle § 56 zákona č. 114/1988 Sb. se místní příslušnost obcí a okresních úřadů podle § 15 odst. 2 písm. b) až h) a § 19 písm. b) až ch) a j) až m) řídí místem trvalého pobytu dítěte, nesnese-li řešení otázek výchovy a výživy dítěte odkladu, řídí se místní příslušnost místem, kde se dítě zdržuje. Odchylně od obecných předpisů o správním řízení se místní příslušnost obcí, okresních úřadů a krajů ve věcech sociální péče řídí: a) místem obce nebo sídlem okresního úřadu anebo sídlem kraje, který spravuje ústav nebo jiné zařízení sociální péče, do kterého má být občan přijat, b) místem obce nebo sídlem okresního úřadu, v jehož obvodu se zdržuje dítě, jestliže řešení otázek jeho výchovy a výživy nesnese odkladu, c) místem obce nebo sídlem okresního úřadu, v jehož obvodu se fyzická osoba zdržuje, jdeli o poskytnutí pomoci podle § 8a odst. 1 a 3 zákona č. 482/1991 Sb., d) místem trvalého pobytu občana, jde-li o vydání průkazu mimořádných výhod. Počet odvolání podaných proti rozhodnutím obcí a pověřených obecních úřadů není statisticky zjištěn. Celkový počet odvolání podaných proti rozhodnutím okresních úřadů (v Praze městských částí) v sociální péči je zanedbatelným procentem, ve vztahu k celkovému počtu vydaných správních rozhodnutí. Jak tato situace vypadala v roce 2001, ukazuje tabulka 9. Kromě uvedeného v tabulce bylo ještě celkem v ČR podáno 63 opožděných odvolání, 18 nepřípustných odvolání a celkem v 992 případech bylo ve sledovaném období řízení přerušeno nebo odvolání nevyřízena. Jak je patrno z tabulky, v 60 % případů byla odvolání zamítnuta a rozhodnutí potvrzena, v 2,5 % případů byla rozhodnutí okresních úřadů zrušena, v 3,2 % případů bylo nařízeno nové projednání věci, ve 13,5 % případů byla rozhodnutí změněna a ve zbývajících procentech byla podána opožděná odvolání, nepřípustná odvolání, řízení přerušeno nebo ke konci sledovaného období nevyřízeno cca 19 % případů. Uvedené výsledky svědčí o převážné většině případů, kdy odvolání byla zamítnuta, což ukazuje na relativně kvalitní úroveň prvoinstančního řízení, a to jak po stránce procesní, tak i hmotněprávní. Zrušená rozhodnutí

44

tvoří z tohoto vzorku relativně nízké procento. Je zajímavé, že změněná rozhodnutí okresních úřadů se vyskytují celkem v 689 případech, což svědčí o částečném vyhovění odvolání účastníků řízení a částečné opravě prvoinstačních rozhodnutí. Jednalo se zejména o případy, kdy si odvolací orgán bez újmy dodržení procesních zásad získá sám spolehlivý podklad pro rozhodnutí a rozhodne přímo ve věci samé. Dosti značný počet případů nebyl ke konci sledovaného období vyřízen; jednalo se o případy, které napadly odvolacímu orgánu ke konci roku, nebo případy, kdy bylo řízení přerušeno ve smyslu § 29 SprŘ z důvodů řešení předběžné otázky (většinou se jednalo o vypracování posudků orgány posudkové služby sociálního zabezpečení o zdravotním stavu občanů, které jsou významné jako důkazní prostředek pro přiznání příspěvků pro občany zdravotně postižené nebo přiznání mimořádných výhod). Přezkum správních rozhodnutí soudem v oblasti sociální péče byl vyloučen občanským soudním řadem, příloha A. V oblasti dávek poskytovaných zdravotně postiženým občanům podle vyhlášky č. 182/1991 Sb. dojde k 1. 1. 2003 k přechodu kompetencí ze zrušených okresních úřadů na obce s rozšířenou působností. Jedná se o následující dávky: -

jednorázové příspěvky na opatření zvláštních pomůcek podle § 33, příspěvek na úpravu bytu podle § 34, příspěvky na zakoupení, celkovou opravu a zvláštní úpravu motorového vozidla podle § 35, příspěvek na provoz motorového vozidla § 36, příspěvek na individuální dopravu podle § 37, peněžité a věcné dávky poskytované občanům společensky nepřizpůsobených podle § 54, odměna dobrovolným pracovníkům pečovatelské služby, poskytování příspěvků na sociální služby organizacím a občanům poskytujícím sociální služby podle § 108.

Rovněž další činnosti v oblasti dávek sociální péče podle zákona č. 114/1988 Sb., které byly zajišťovány okresními úřady, přechází do kompetencí obcí s rozšířenou působností. Lze předpokládat, že se předmětnou agendou na obcích s rozšířenou působností budou zabývat v rozhodování o dávkách pro zdravotně postižené občany 1 až 2 zaměstnanci. Bude však záležet na velikosti regionu a počtu žadatelů o dávku. 4.2 Služby v systému Služby sociální péče jsou upraveny zákonem č. 100/1988 Sb., zákonem č. 114/1988 Sb., vyhláškou MPSV č. 182/1991 Sb., vyhláškou č. 82/1993 Sb. a vyhláškou č. 83/1993 Sb. Služby sociální péče jsou poskytovány formou výchovné a poradenské péče, pracovní rehabilitace, ústavní sociální péče, péče v ostatních zařízeních sociální péče, pečovatelskou službou, stravováním, kulturní a rekreační péčí a bezúročnými půjčkami. Obecné předpisy o správním řízení se vztahují v oblasti služeb sociální péče hlavně na ústavní sociální péči, pečovatelskou službu, mimořádné výhody, sociální hospitalizace a bezúročné půjčky. Ostatní služby sociální péče jsou poskytovány a na řízení o nich se podle § 54 zákona č. 114/1988 Sb. nevztahují obecné předpisy o správním řízení. V oblasti ústavní sociální péče jsou poskytovány služby v celkem 13 typech ústavů. Celkový počet obyvatel těchto ústavů činí kolem 74 450 obyvatel. V ústavní sociální péči je ve správním řízení rozhodováno o přijímání občanů do ústavů, o jejich přemístění z jednoho typu ústavu do druhého typu ústavu a o ukončení pobytu v ústavu. Kromě toho je rozhodováno o úhradě za pobyt. Kompetence úřadů je rozdělena tak, že asi v 60 % případů

45

rozhodují o těchto věcech obce a přibližně v 39 % okresní úřady, zbylé procento je v rozhodovací působnosti MPSV a krajů. Jak vypadalo odvolací řízení proti rozhodnutím okresních úřadů v roce 2001, vypovídá tabulka 10. Ze shora uvedené tabulky je patrno, že v 71 % případů byla rozhodnutí potvrzena, ve 29 % bylo rozhodnutí zrušeno a ze zrušených rozhodnutí bylo převážně nařízeno nové projednání věci, neboť pochybení správních orgánů prvního stupně spočívala zejména v nesprávném zjištění objektivní pravdy, což v novém řízení provedeném před prvoinstančními správními orgány bylo napraveno. V Praze máme k dispozici údaje v případech, kdy zřizovatelem ústavu sociální péče je Magistrát hl. m. Prahy a tudíž odvolacím orgánem Ministerstvo práce a sociálních věcí. Ve sledovaném období MPSV obdrželo celkem 29 odvolání, z nichž 20 bylo potvrzeno a 9 rozhodnutí zrušeno. V pečovatelské službě je vydáváno obcemi a okresními úřady přibližně 2 000 správních rozhodnutí ročně. Pokud jsou měněna rozhodnutí o úhradách za pečovatelskou službu v případě zvýšení důchodů nebo změn částek životního minima, je počet správních rozhodnutí o těchto změnách podstatně vyšší. V této věci není vedena žádná statistika a nelze údaj odvodit ani odhadem. Celkový počet příjemců pečovatelské služby činil ke konci roku 2000 cca 113 000. Ministerstvo práce a sociálních věcí v oblasti dávek sociální péče (odbor sociální politiky) přezkoumávalo podle § 62 a 65 SprŘ v průběhu jednoho roku celkem 182 pravomocných správních rozhodnutí. V 70 % případů nebyla zjištěna pochybení v porušení zákona.V průběhu jednoho roku dojde MPSV přibližně 700 žádostí o odstranění tvrdosti zákona. I zde se jedná o vydávání správních rozhodnutí. Rozhodnutí ministra jsou konečná. Ze 6 žádostí o odstranění tvrdosti zákona je v průměru vyhověno jedné žádosti. Jde o případy vracení přeplatků na dávkách sociální péče nebo žádosti o přiznání příspěvků nebo mimořádných výhod, které jsou podmíněny těžkým zdravotním postižením. MPSV má ve smyslu § 61 odst. 2 SprŘ zřízenu zvláštní komisi, která navrhuje ministrovi rozhodnutí o rozkladu podanému proti rozhodnutí MPSV vydanému v I. stupni. Jedná se hlavně o případy, kdy MPSV je příslušné podle § 63 SprŘ ve věcech povolení obnovy řízení. Komise je též příslušná navrhovat ministrovi i způsob řešení podnětů ve smyslu § 65 SprŘ, kdy naposledy ve věci rozhodovalo MPSV. Zvláštní komise v roce 2001 projednávala 23 případů, v nichž se jednalo o záležitosti starých nebo zdravotně postižených občanů. Z uvedeného počtu se jednání týkala: - 15 mimořádných výhod pro občany těžce zdravotně postižené, příspěvků na zakoupení motorového vozidla, - 1 příspěvku na zakoupení zvláštních pomůcek, příspěvků při péči o osobu blízkou a jinou, - 1 přeplatku na dávce sociální péče. Z uvedeného počtu bylo 21 podnětů k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, z toho byly shledány důvodné 4 případy a nedůvodných 17 případů. Dále se jednalo o 2 rozklady, z toho jako opožděný byl zamítnut jeden rozklad a úspěšný byl jeden rozklad. Všechny důvodné podněty i úspěšný rozklad byly odůvodněny porušením ustanovení § 32 SprŘ, neboť správní orgány nižších instancí nezjistily přesně a úplně skutečný stav věci. Po zrušení okresních úřadů k 31. 12. 2002 budou obce s rozšířenou působností projednávat ve správních řízeních poskytnutí sociálních služeb občanům včetně poskytování služeb sociální péče ve zdravotnických zařízeních. Do samostatné působnosti obcí přejde rozhodování o poskytování pečovatelské služby a úhradě za ni.

46

5. Analýza soudního řádu správního 5.1. Předpoklady Od 18. 3. 1992 byla ČSFR vázána Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod. Česká republika je touto Úmluvou také vázána. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Z judikatury Evropského soudu nevyplývá, že by každý orgán, který rozhoduje o určité fázi řízení, musel být nezávislým a nestranným soudem, musí však tyto požadavky splňovat alespoň v nejvyšší instanci. Přitom nemusí jít o soud v technickém smyslu, který je integrován do soustavy obecných soudů, musí však splňovat požadavek nezávislosti na orgánech výkonné moci a musí garantovat, že řízení před ním je řízením soudního typu. I ze srovnání s autentickými texty v anglickém a francouzském jazyce vyplývá, že slovo „soud“ není v českém překladu použito přesně, neboť autentické texty hovoří o tribunálu. Proto ani Evropský soud pro lidská práva nemohl nikdy vyslovit kategorický požadavek, aby taková občanská práva nebo závazky či trestní obvinění bez dalšího náležela do pravomoci soudů. Podle jeho judikatury takovým „tribunálem“ nemusí být pouze soud jako jurisdikční orgán začleněný do soudní soustavy, ale i jiný orgán zřízený zákonem splňující znaky uvedené v citovaném článku, tedy orgán nezávislý především ve vztahu k moci výkonné a ke stranám řízení, u kterého jsou zároveň dány záruky nestrannosti. K tomu se uvádí, že buď orgány rozhodující v prvním stupni musí samy splňovat požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, anebo musí být jejich rozhodnutí podrobena v plném rozsahu následné kontrole soudním orgánem nebo správním orgánem, který uvedené požadavky splňuje. K vymezení pojmu „občanské právo nebo závazek“ se vztahuje rozsáhlá judikatura Evropského soudu pro lidská práva, popř. dříve též Evropské komise pro lidská práva, jejichž pravomoc provádět výklad Úmluvy byla při ratifikaci Úmluvy výslovně uznána. Tyto kontrolní orgány Rady Evropy nepodaly obecnou, abstraktní definici tohoto pojmu. Je však mimo pochybnost, že interpretace tohoto pojmu se nedrží tradičního rozlišování veřejného a soukromého práva, neomezuje se na nároky vyplývající z občanského, rodinného, popř. pracovního práva, ale zasahuje široce i do oblasti práv a nároků upravených správním právem. Judikatura vychází z toho, že uvedený pojem nelze interpretovat jen s odkazem na vnitrostátní právo žalovaného státu. Uplatňuje se autonomní výklad právních pojmů použitých v Úmluvě. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se článek 6 odst. 1 Úmluvy vztahuje na všechna řízení, jejichž výsledek má přímý dopad na soukromoprávní nároky nebo závazky. Uvádí některé příklady: odnětí práva vést soukromou kliniku, správní povolení ve věcech provozovat zařízení na kapalný plyn, odebrání licence na prodej alkoholických nápojů, odmítnutí stavebních povolení, čerpání dávek nemocenského pojištění a disciplinární opatření uložené profesním sdružením. Obdobná situace je i u vymezení pojmu „trestní obvinění“. Ani v těchto případech neplatí, že trestním obviněním je jen obvinění ze spáchání trestného činu, který je takto kvalifikován vnitrostátním právem. Evropský soud pro lidská práva na jednom z konkrétních případů (Engel and others z r. 1976) vypracoval určitá kritéria, která jsou v jeho praxi nadále používána. Převážnou část řízení o přestupcích je nepochybně třeba zahrnout pod pojem trestního obvinění a stejně tak je třeba nahlížet na kategorii jiných správních deliktů. Čl. 6 odst. 1 Úmluvy nerozlišuje skutkové okolnosti a právní otázky; stejně jako právní, mají i skutkové okolnosti určující význam pro výsledek řízení, které se týká práv a závazků občanské povahy či trestního obvinění. Právo na soud a na jurisdikční řešení sporu platí jak pro právní, tak i pro skutkové otázky.

47

Ve světle této interpretace Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod se z našeho systému správního soudnictví jevilo jako nejvíce problematické především omezení správních soudů toliko na posouzení zákonnosti správního rozhodnutí a s tím související zásadní vázanost soudů skutkovými zjištěními, která byla učiněna ve správním řízení, tedy to, že naše správní senáty nebyly soudy s plnou jurisdikcí. Pokud jde o model správního soudnictví platný do 31. 12. 2002, je téměř všeobecně uznáváno, že výše zmíněná kritéria Evropského soudu pro lidská práva naplněna nejsou. Situace byla dobře známá a Ministerstvo spravedlnosti začalo prakticky nedlouho po obnovení správního soudnictví uvažovat o napravení stavu. Též Ústavní soud opakovaně ve svých četných nálezech upozorňoval, že úprava správního soudnictví je nevyhovující, a to nejen z hlediska shora uvedeného, ale též pro její převážnou jednoinstančnost, která vedla k tomu, že Ústavní soud byl v mnoha případech stavěn do role odvolací soudní instance. Ústavní soud tak do právní úpravy správního soudnictví zasáhl jako negativní zákonodárce nejprve dvakrát dílčím způsobem a posléze způsobem zásadním, a to tím, že celou právní úpravu správního soudnictví - část pátou občanského soudního řádu - zrušil. Prvním zásahem Ústavního soudu bylo zrušení § 250f OSŘ v tehdy platném znění nálezem č. 269/1996 Sb. Zrušil tak ustanovení o možnosti rozhodnout věc bez nařízení ústního jednání, které bylo vcelku nešťastně koncipováno tak, že záleželo pouze na úvaze soudu a názor účastníků na potřebnost či nutnost jejich slyšení byl právně bezvýznamný. Přitom vadu Ústavní soud shledával zejména v souvislosti s tím, že soudy v těchto případech rozhodují ve většině případů v jediné instanci, a proti jejich rozhodnutí tak není připuštěn opravný prostředek. Též tomuto rozhodnutí Ústavního soudu předcházela řada jeho judikátů, jimiž shledával protiústavní postup obecných soudů, které podle zmíněného ustanovení rozhodovaly věci bez nařízení jednání. Zrušené ustanovení se do občanského soudního řádu znovu vrátilo, avšak již koncipované tak, že soud může rozhodnout o žalobě bez jednání rozsudkem pouze, jestliže buď je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů anebo jestliže to účastníci řízení shodně navrhli anebo s tím souhlasí. Druhým případem přímého zásahu Ústavního soudu do právní úpravy správního soudnictví bylo zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) OSŘ v tehdy platném znění nálezem č. 2/2000 Sb., a to ve slovech „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Tuto výluku shledal Ústavní soud za rozpornou s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech ve spojení s čl. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 a 4 Ústavy. Rovnost lidí v důstojnosti i v právech totiž implikuje i rovnost v právech vůči veřejné moci. Pořádkové pokuty, byť původně konstruované spíše jako upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla, přesto představují sankci za deliktní jednání a lze je srovnat s peněžitými tresty ukládanými za trestné činy či přestupky, když navíc je v posledních letech patrná tendence ke zvyšování částek, které se jako pořádkové pokuty ukládají. Jsou tak svou povahou obecně způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod konkrétního subjektu, zejména s ohledem na jejich výši a možnost jejich opakovaného ukládání, a to by se mělo projevit i v zákonných možnostech obrany proti nim. Konečně oním zmíněným zásadním zásahem byl nález Ústavního soudu č. 276/2001 Sb., kterým se zrušuje celá část pátá OSŘ dnem 31. 12. 2002. Pozoruhodné na tomto nálezu je především to, že se Ústavní soud rozhodl zrušit celou procesní úpravu, přestože bezpochyby značná její část nevykazovala rozpor s ústavním pořádkem ani s mezinárodními závazky. Ústavní soud zdůvodnil své rozhodnutí tak, že v oblasti zákonné úpravy správního soudnictví již deficity ústavnosti nelze smysluplně řešit dílčími derogacemi. Těmito deficity je třeba rozumět zejména následující nedostatky zrušené právní úpravy.

48

Prvním nedostatkem, který Ústavní soud vytkl, byl nesoulad s Úmluvou, která podle Ústavního soudu klade na oblast soudní kontroly činnosti veřejné správy požadavky podstatně širší než stávající česká právní úprava. Druhým důvodem byla absence možnosti podat opravný prostředek proti rozhodnutí správního soudu, potažmo neexistence Ústavou předvídaného Nejvyššího správního soudu. Dále Ústavní soud vytkl zrušenému systému, že neposkytuje soudní ochranu před nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají charakter a formu správního rozhodnutí (zejména bezprostřední zásahy či zákroky, vydávání osvědčení s mnohdy významnými právními důsledky apod.), není prostředku k soudní ochraně před nečinností správního úřadu, správní soudy nemohou přímo rozhodnout o platnosti aktů veřejné správy (např. o tom, zda jde o nicotný akt anebo zda platnost rozhodnutí, které přiznává oprávnění či ukládá povinnost, zanikla - např. uplynutím času atd.). Konečně Ústavní soud konstatoval, že ze současné úpravy je zřejmé, že podmínění aktivní legitimace k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve správním řízení může v některých případech (v těch, kde je okruh účastníků správního řízení definován úžeji než v obecné úpravě správního řízení) vést k situaci, kdy ze žalobního práva - tedy z práva na přístup k soudu - jsou vyloučeny osoby, o jejichž právech či povinnostech bylo evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech a povinnostech rozhodnutím správního orgánu dotčeny (a nelze vyloučit, že může jít o právo základní, např. o právo vlastnické). Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu. Zde Ústavní soud naznačil dvě jiné možnosti řešení než volání po zcela nové právní úpravě. Předně zmínil možnost a vhodnost úpravy všech právních předpisů v oblasti správního práva, které nepřiměřeně úzce upravují účastenství v řízení. Dále uvedl možnost okamžitého zrušení § 250 odst. 2 OSŘ ve slovech „jako účastník správního řízení“, to byla však možnost zamítnutá obecnou úvahou, že nedostatky již nelze řešit dílčími derogacemi. Ústavní soud konstatoval, že část pátá OSŘ, pokud jde o proces a kompetence, sice obecně odpovídá Ústavě a Listině (snad s určitými výjimkami), neodpovídá však čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence jednoznačně požaduje, aby o právu (tedy o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. K ústavním souvislostem Ústavní soud uvedl, že Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní právo negarantují. Takové právo podle názoru Ústavního soudu však nelze dovodit ani z mezinárodních smluv. Čl. 2 protokolu č. 7 k Úmluvě zajišťuje právo na minimálně jedno opravné řízení před soudem vyššího stupně pouze v závažnějších trestních věcech. Totéž právo v trestním řízení poskytuje odsouzenému čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Na druhé straně však nemůže být sporu o tom, že požadavek na sjednocení mechanismu judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní (čl. 1 Ústavy). Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho Ústavní soud konstatoval stav, proti kterému se již mnohokrát dříve ohradil, že totiž absence jakéhokoli prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role „sjednocovatele“ se, v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Zde se Ústavní soud zastal veřejné správy, když konstatoval, že tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi fyzickými a právnickými osobami na straně jedné a správními úřady na straně druhé, neboť tyto nemají žádný prostředek, aby se bránily proti mnohdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů.

49

Úvahu o zmíněném zásadním nálezu Ústavního soudu lze uzavřít tím, že snad nejen že se Ústavnímu soudu nechtělo řešit jím opakovaně kritizovaný stav dílčími derogacemi, ale jako negativní zákonodárce by nápravy některých nedostatků pouhým rušením jednotlivých paragrafů ani dosáhnout nemohl - jedná se zejména o existenci Nejvyššího správního soudu a neexistenci možnosti bránit se proti některým jiným aspektům činnosti veřejné správy, než jsou rozhodnutí (nezákonné postupy či zásahy, nezákonná nečinnost). V těchto aspektech je pravděpodobně třeba spatřovat právní základy uvedeného nálezu Ústavního soudu. Uvedený nález ovšem nevznikl ve vzduchoprázdnu; jak již bylo uvedeno, reforma správního soudnictví se připravovala průběžně. V rámci ní je třeba zmínit dva klíčové vládní materiály. V roce 2000 schválila vláda materiál Výchozí teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty jeho organizační struktury předložený ministrem spravedlnosti. Materiál akceptoval základní nedostatek správního soudnictví, který spočívá v omezení českého správního soudnictví na přezkum zákonnosti rozhodnutí správních úřadů a nemožnosti opravných prostředků proti rozhodnutí správního soudu (s výjimkou věcí důchodových). Materiál byl projednán Poslaneckou sněmovnou, která doporučila vládě svým usnesením ze dne 24. 1. 2001 jednu ze tří variant možného řešení - správní soudnictví doporučila svěřit soudům obecné soudní soustavy a jako vrcholný článek zřídit Nejvyšší správní soud, jehož existenci předpokládá Ústava ČR. Na realizaci tohoto záměru začalo pracovat Ministerstvo spravedlnosti. Další dvě varianty počítaly jednak se zřízením specializovaných správních soudů a Nejvyššího správního soudu nebo naopak s důsledným využitím stávající soudní soustavy obecných soudů a se svěřením kompetencí Ústavou předvídaného Nejvyššího správního soudu Nejvyššímu soudu. Všechny tři varianty počítaly s možným zřizováním správních tribunálů soudního typu. Nezávislost rozhodování by podle tohoto materiálu měla být zajištěna především způsobem jejich ustavování a procesními předpisy upravujícími řízení před nimi. Zákon by vyloučil zasahování do činnosti správních tribunálů ze strany správních orgánů a možnosti ovlivňování jejich členů. Představa přitom byla taková, že správní tribunály by působily především v jednotlivých oborech správních činností a byly by zřizovány právními předpisy, které výkon státní správy v těchto oborech upravují. Tyto předpisy by také vymezovaly působnost správních tribunálů a specifika řízení před nimi. V úvahu se dávalo, zda by měl jeden právní předpis jednotně upravit určité obecné principy vytváření správních tribunálů, postavení jejich členů a zajištění jejich nezávislosti nebo zda by i tyto otázky měly být řešeny pro každý obor správních činností rovněž samostatně v rámci příslušného zvláštního právního předpisu. Podle konkrétních podmínek by pak bylo možné uvažovat v každém oboru správní činnosti o zřízení jednoho tribunálu s celostátní působností nebo kdy bude nutné tento odvětvový princip kombinovat s principem územním. Zde vyvstávala otázka potřeby sjednocování rozhodnutí. Předpokládalo se, že by tribunály buď projednávaly návrhy na přezkoumání pravomocných rozhodnutí správních orgánů (až po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení) anebo odvolání proti nepravomocným rozhodnutím správních úřadů zejména ve věcech, kde by to bylo vhodné s ohledem na potřebu rychlosti řízení, v obou případech však vždy, jen pokud to právní předpis připustí (v ostatních případech by platila generální klauzule obecného správního soudnictví, pokud by nebyly zákonem výslovně ze soudního přezkumu vyloučeny). V obou případech by též tribunál neměl mít možnost rozhodnutí změnit, pouze potvrdit nebo zrušit, i když by přezkoumával i skutkovou stránku, takže po zrušení rozhodnutí by správní úřad vázal nejen svým právním, ale i skutkovým názorem. Proti rozhodnutí tribunálu se předpokládala již jen možnost mimořádného opravného prostředku, a to kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.

50

Když vláda předkládala shora zmíněný materiál do Poslanecké sněmovny, uložila současně zpracovat analýzu problematiky správních tribunálů s ohledem na to, že by se jednalo o zcela nový typ orgánů v našem právním řádu. Materiál měl sloužit jako podklad při přípravě zákona o správním soudnictví. Materiál zpracovalo Ministerstvo vnitra pod názvem „Analýza problematiky správních tribunálů s vymezením jejich postavení, působnosti, zřizování, složení a řízení před nimi“. Materiál analyzuje různé varianty a aspekty zřízení správních tribunálů. Pokud jde o působnost tribunálů, vychází plně z materiálu předloženého vládou do Poslanecké sněmovny. Pokud jde o zřizování tribunálů, připouštěl i možnost tribunálů čistě na územním principu, které by pak bez ohledu na obor správní činnosti, ze kterého rozhodnutí pochází, přezkoumávaly v území zákonem vymezené věci (přitom se předpokládalo, že zákon by tribunálům svěřil věci spadající svou povahou pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Ve vztahu k soudům materiál připouštěl možnost soudního přezkumu zákonnosti rozhodnutí tribunálů (přitom nespecifikoval, které soudy by tak měly činit a k jakému druhu opravného prostředku), avšak uváděl, že by se tak muselo dít v souladu s dikcí čl. 36 odst. 2 Listiny, který požaduje přezkum zákonnosti soudem. Přitom se zabýval pravděpodobnou nutností změny Ústavy, protože přestože uvádí, že správní úřady se zřizují zákonem, nešlo by zde o klasický správní úřad, který je podřízen v rámci moci výkonné vládě, avšak již se nezabýval tím, zda když ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod nevyžaduje přezkum soudem v technickém smyslu, ale tribunálem, který je nezávislý a nestranný (tedy disponuje základními atributy soudní moci), bylo by v českém právním řádu třeba trvat na striktním požadavku zmíněného čl. 36 odst. 2 Listiny. Naopak teoreticky připouštěl, kdy by rozhodnutí tribunálů v plné jurisdikci přezkoumávaly soudy, ovšem uznával, že by to mohlo znamenat neúměrné prodloužení řízení. Materiál navázal na materiál předložený do Poslanecké sněmovny, pokud jde o záruky nezávislosti a nestrannosti členů tribunálů. Uvedl také, že by členy tribunálů měly být na rozdíl od soudců nejen právníci, ale i odborníci z jednotlivých správních oborů s jiným než právním vzděláním. Jako způsoby vybírání členů tribunálů dával v úvahu jmenování na základě konkurzního řízení, volbu nebo jiný způsob. Za nejvhodnější materiál považoval, aby tribunály rozhodovaly v tříčlenných senátech, přičemž předsedou senátu by byl právník a dalšími členy by byli odborníci z příslušného správního odvětví. Bylo též uvedeno, že dořešit by se musela otázka požadovaného vzdělání, praxe, bezúhonnosti, kárné odpovědnosti a zkoušek, popř. průběžného doplňování a přezkušování znalostí. Též otázku, kdo by měl členy tribunálů do jejich funkce ustanovovat, řešil materiál variantně. Variant přitom připadá v úvahu mnoho, od Parlamentu přes prezidenta, premiéra či příslušného ministra až po orgán územního samosprávného celku. Uvedl, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva připouští jmenování členů tribunálů orgány moci výkonné, tedy i např. příslušným ministrem. Na tuto otázku však vyjádřilo opačný názor Ředitelství pro justici a vnitro Evropské komise, které požaduje jmenování členů takových tribunálů vládou nebo parlamentem. Materiál se proto přiklonil ke jmenování členů tribunálů vládou. Materiál dále uvedl, že funkce člena tribunálu by mohla být vykonávána v pracovním, služebním či jiném obdobném poměru a člen tribunálu by měl být odměňován s ohledem na zásadu, že určitá úroveň odměňování je i jednou ze záruk nezávislosti. Konečně variantně ponechal možnost, zda by se tribunály skládaly pouze ze stálých členů, popř. zda by jejich členy mohli být též přísedící, a zda by na ně mohly být kladeny odlišné požadavky. Shora uvedené principy by měl podle materiálu řešit jeden zákon pro všechny tribunály, i kdyby působily na odvětvovém principu. Pokud jde o otázku řízení před tribunály, předpokládal materiál aplikaci správního řádu pouze v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, které by určovaly působnost tribunálů s tím, že tyto zákony by upravovaly řízení před tribunály samy a pouze ve věcech, které by neupravily, by odkázaly na správní řád nebo jeho příslušná ustanovení. Odchylky se

51

předpokládaly zejména ve vztahu k nezávislosti a nestrannosti tribunálů v poměrně širokém rozsahu. Tím by vznikaly různé procesní předpisy v různých oblastech správní činnosti, a proto materiál preferoval samostatnou procesní úpravu, na kterou by již jednotlivé zákony, které by zakládaly působnost tribunálů, pouze odkázaly. Materiál v závěru uvádí, že očekávané náklady na zřizování tribunálů nelze předem vyčíslit, dokud není známo, která rozhodnutí budou tribunály přezkoumávat, ve kterých odvětvích státní správy a zda budou zřizovány na územním nebo odvětvovém principu. Obecně však lze počítat s tím, že s výjimkou platů členů tribunálů budou náklady vyšší než u soudů, protože soudy jsou již existující orgány. Dále uvádí, že tribunály jsou orgány v českém právním řádu bez tradice a vyžádaly by si rozsáhlou právní úpravu. Vzhledem ke shora uvedenému doporučuje nejprve vykonávat správní soudnictví v působnosti soudů a teprve po získání a zhodnocení zkušeností se znovu vrátit k problematice správních tribunálů. K tomuto materiálu vláda přijala usnesení č. 322/2001, ve kterém vzala materiál na vědomí, a uložila přihlédnout k němu při přípravě nového zákona o správním soudnictví, současně však uložila všem rezortním ministrům, aby provedli analýzu přezkumu správních rozhodnutí vydávaných v jednotlivých rezortech a ministrovi spravedlnosti, aby po předložení analýz jednotlivými rezorty vyhodnotil situaci ve vztahu k přípravě nového zákona o správním soudnictví tak, aby byla minimalizována možnost přetížení soudů. Během krátké doby po tomto usnesení vlády však přišlo zmíněné zásadní rozhodnutí Ústavního soudu. Ministerstvo spravedlnosti muselo bezodkladně připravit nový návrh zákona o správním soudnictví tak, aby mohl projít legislativním procesem a ponechat i dostatečnou legisvakanci. Správní tribunály tak prozatím musely ustoupit časové tísni, aniž by byly jako možné řešení do budoucna odmítnuty. 5.2 Popis a výklad Výsledkem prací je zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Zákon vychází z varianty doporučené Poslaneckou sněmovnou, kromě procesních ustanovení tak obsahuje i část o zřízení a funkci Nejvyššího správního soudu. Jiné orgány zákon nezřizuje, avšak v souvislosti s procesními změnami počítá s nutností personálního posílení správních úseků krajských soudů. Zákon naopak fakticky ruší správní úseky vrchních soudů tím, že jim již napříště nesvěřuje žádnou působnost. Správní soudnictví nebudou již vykonávat ani okresní soudy a Nejvyšší soud, ale pouze krajské soudy, u kterých mají vzniknout specializované senáty a specializovaní samosoudci, a Nejvyšší správní soud. Zákon odstraňuje základní nedostatky kritizované ve stávajícím systému správního soudnictví. Předně se tedy vypořádává se závazky plynoucími z Úmluvy, zejména s přezkumem v tzv. plné jurisdikci. Dále zřizuje vrcholnou instituci správního soudnictví, Nejvyšší správní soud, kterému v zájmu sjednocování správní judikatury svěřuje kompetenci projednávat kasační stížnosti a za stanovených podmínek zaujímat stanoviska. Odstraněn byl nedostatek v žalobní legitimaci, když napříště k podání žaloby není vyžadováno předchozí účastenství ve správním řízení. K řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přibývají další možná řízení, a to řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Konečně další významnou novinkou, kterou ani vláda nenavrhovala, a do zákona se dostala až cestou návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny (jehož rozsáhlý pozměňovací návrh Poslanecká sněmovna přijala), je zrušení povinného zastoupení v základních řízeních. Zastoupen musí být pouze účastník, který nemá procesní způsobilost. U ostatních účastníků zákon pouze uvádí, že - nestanoví-li v konkrétních řízeních zákon jinak (tak tomu je zejména v řízení o kasační stížnosti) - mohou být zastoupeni, a určuje okruh osob způsobilých právní zastoupení poskytovat. Přitom je zajímavé, jak se k této problematice postavil Ústavní soud, když rušil část pátou OSŘ. Uvedl, že povinné zastoupení, ať již advokátem či jinými

52

specialisty, není před správními soudy základních soudů v Evropě obvyklé. Přes tuto výjimečnost a faktickou přísnost české právní úpravy však podle Ústavního soudu nešlo platné úpravě vytknout rozpor s ústavním pořádkem. Proti možné námitce omezení přístupu k soudu bylo možné namítnout snahu zajistit rovnost účastníků v řízení před správním soudem, tedy aby žalobce nebyl znevýhodněn proti žalovanému správnímu orgánu, který zpravidla zastupuje kvalifikovaný státní úředník. Povinné právní zastoupení má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku spravedlivého procesu. Ústavní soud uvedl, že bude věcí zákonodárce, aby při nové kodifikaci zvážil nezbytnost nutného právního zastoupení obecně, jakož i to, zda právní pomoc, resp. právo na tuto pomoc, stanovené v čl. 37 odst. 2 Listiny, může být zabezpečováno pouze osobami s vysokoškolským právnickým vzděláním. V této souvislosti Ústavní soud uvedl, že v případě povinného právního zastoupení by bylo nutné lépe než dosud zajistit dostupnost takového zastoupení pro osoby sociálně slabé. Před podrobnějším rozborem zákona je nutné nejprve vyjasnit pojmy přezkumu zákonnosti a přezkumu v plné jurisdikci, které jsou pro pochopení změn na úseku správního soudnictví klíčové, přičemž jejich nepochopení a vzájemné záměny mohou vést k zásadním omylům. Naše správní soudnictví upravené OSŘ od jeho novely č. 519/1991 Sb. bylo postaveno na principu přezkumu zákonnosti, čímž bezprostředně navázalo na prvorepublikovou úpravu (velký rozdíl zde byl v soudnictví pojišťovacím, tento rozdíl však byl zmíněnou novelou obecně odstraněn). Tento pojem byl podrobně vykládán, a to již v dobách prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, ostatně lze říci, že česká novodobá úprava i judikatura se dobou prvorepublikovou notně inspirovala. Tak např. komentář k OSŘ uvádí, že soud by mohl zjišťovat, zda rozhodnutí je současně věcně správné, účelné nebo ekonomicky odůvodněné jen tam, kde by taková hlediska byla současně kritérii zákonnými. Nemělo by přitom být sporu o to, že pojem „zákonnost“ je míněn obecně ve smyslu „právnost“ a že soud zkoumá k žalobním námitkám nejen rozpor se zákonem, ale také s Ústavou, s mezinárodními smlouvami, které jsou obecně závazné, a také s prováděcími a jinými předpisy. Ostatně OSŘ svěřuje soudu prostředky, jak postupovat, když se na jednu stranu domnívá, že nezákonný je prováděcí předpis, na druhou stranu, když se domnívá, že zákon je v rozporu s ústavním pořádkem. Přezkum správních rozhodnutí musíme pro účely zkoumání pojmů zákonnost a plná jurisdikce rozložit na dvě klíčové otázky. První z nich je správní uvážení. OSŘ stanoví, že u rozhodnutí, které správní orgán vydal na základě zákonem povolené volné úvahy (správní uvážení), přezkoumává soud pouze, zda takové rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Není totiž věcí soudu nahradit volné uvážení správního úřadu svým vlastním, či zkoumat účelnost vydaného rozhodnutí. Druhý klíčový moment přezkumu správních rozhodnutí je přezkum skutkových otázek. Ustanovení, že dokazování se neprovádí, nelze vykládat tak, že by se dokazování provádět nesmělo, ale že - s ohledem na přijatou závaznost skutkového stavu - zpravidla nebude třeba dokazování provádět. Z tohoto důvodu nelze dovozovat zásadní odlišnost v tom, že v řízení o opravných prostředcích stávající úprava uváděla, že soud může provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadeného rozhodnutí. Pořád zde totiž trvala ona závaznost skutkového stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí. Pokud jde o vady řízení, platilo jak v řízení o žalobách, tak v řízení o opravných prostředcích, že k vadám řízení před správním orgánem soud přihlédne jen jestliže vzniklé vady mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Úmluva nerozlišuje otázky právní a skutkové, když požaduje zajištění přezkumu nezávislým a nestranným tribunálem ve věcech občanských práv a závazků a jakéhokoli trestního obvinění. Požaduje tedy přezkum v plné jurisdikci. Vlastní pojem „plná jurisdikce“

53

není citací z Úmluvy, ale vyplynul z judikatury Evropského soudu pro lidská práva právě v souvislosti se správním soudnictvím. Zdá se, že pojem „plné jurisdikce“ není dosud ustálen, a že jsou tu i rozhodnutí, která se jeví protichůdná. Zdá se však, že minimálními požadavky na plnou jurisdikci je zákonné zajištění toho, že správní soud může provádět dokazování, a to ve věcech správního trestání ke zjištění skutkového stavu ke dni rozhodování správního orgánu, v ostatních věcech čl. 6 odst. 1 Úmluvy ke dni rozhodnutí správního orgánu, že správní soud může hodnotit nezávisle na správním orgánu skutkový stav, ať zjištěný v postačujícím rozsahu správním orgánem, ať doplněný soudem, že může vázat správní orgán při zrušení jeho rozhodnutí a vrácení věci k novému řízení nejen názorem na otázky právní, ale také na otázky skutkové (a tedy vlastním hodnocením skutkového stavu), že může ve věcech trestních obvinění rozhodnutí i změnit. K poslednímu uvedenému je třeba uvést, že soudní řád správní moderační princip připouští pouze v jediném případě, a to tehdy, kdy soud rozhoduje o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt. V těchto případech může soud též od trestu upustit nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, bylli trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši a jsou-li splněny další zákonem předpokládané podmínky. V jiných případech není moderace původního rozhodnutí přípustná. Důvodová zpráva k SŘS jednoznačně akceptuje požadavek plné jurisdikce. V ustanovení § 78 odst. 1 soudního řádu správního se uvádí, že je-li žaloba důvodná, zruší soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Zákon dále sice opět uvádí, že soud vychází ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí, to však pouze implikuje tzv. rozhodné datum, když jinak zákon uvádí, že v rámci dokazování soud může zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového i právního stavu takto zjištěného. Pokud jde o zmíněné tzv. rozhodné datum, jinak je tomu v řízeních o ochraně proti nečinnosti správního orgánu a o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, ve kterých platí, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Pokud jde o jednotlivá ustanovení soudního řádu správního, bude zde s ohledem na účel této práce podán jejich základní výčet s tím, že výklad bude proveden u těch, které mají vazbu k věcem sociálního zabezpečení, tedy zejména ustanovení zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního (zákon č. 151/2002 Sb.). Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, upravuje pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a některé otázky organizace soudů a postavení soudců a dále postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví. Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Ve správním soudnictví jednají a rozhodují krajské soudy a Nejvyšší správní soud. Sídlem Nejvyššího správního soudu bylo oproti vládnímu návrhu určeno Brno. Nejvyšší správní soud jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech v případech stanovených tímto zákonem, a dále rozhoduje v dalších případech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Nejvyšší správní soud sleduje a vyhodnocuje pravomocná rozhodnutí soudů ve správním soudnictví a na jejich základě v zájmu jednotného rozhodování soudů přijímá stanoviska k rozhodovací činnosti soudů ve věcech určitého druhu. V zájmu zákonného a jednotného rozhodování správních orgánů se Nejvyšší správní soud v případech a postupem v tomto zákoně stanoveným může při své rozhodovací činnosti usnést na zásadním usnesení.

54

K řízení je zpravidla věcně příslušný krajský soud a místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. U krajských soudů vykonávají správní soudnictví specializované senáty a specializovaní samosoudci. Ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení je však k řízení příslušný krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje. Ve věcech nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je k řízení příslušný krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci rozhodl v prvním stupni. Krajský soud zpravidla rozhoduje ve specializovaných senátech složených z předsedy a dvou soudců. Ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, nemocenského pojištění, nemocenské péče v ozbrojených silách, uchazečů o zaměstnání a jejich hmotného zabezpečení podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče a státní sociální podpory, ve věcech přestupků, jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce. Jsou zde patrné výjimky ve věcech sociálního zabezpečení jak v místní příslušnosti soudů, tak ve svěření rozhodování samosoudcům. Důvody jsou převážně praktické, sporů je velké množství, ve věcech důchodového pojištění a zabezpečení soud navíc rozhoduje, aniž by předcházel přezkum odvolacím správním orgánem. Není-li v soudním řádu správním stanoveno jinak, vztahují se na organizaci soudů a postavení soudců rozhodujících ve správním soudnictví obecné právní předpisy. Soudy ve správním soudnictví rozhodují v šesti okruzích případů. Předně rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Dále rozhodují o ochraně proti nečinnosti správního orgánu, ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu a o kompetenčních žalobách. Konečně rozhodují ve věcech volebních a ve věcech politických stran a politických hnutí. Ochrany ve správním soudnictví se lze domáhat jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Takové opravné prostředky nadále nepřipouští zákon ve věcech rozhodování o nárocích z důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, a tak prvoinstanční rozhodnutí musí nejprve v souladu s dikcí § 52 odst. 1 SprŘ nabýt právní moci a poté je napadnutelné žalobou podle § 65 SŘS. Vzhledem k požadavku právní jistoty se však navrhuje, aby do zákona č. 582/1991 Sb. bylo vloženo ustanovení, které ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení výslovně vyloučí možnost podat řádný opravný prostředek v řízení správním. Návrh obsahuje poslanecký tisk č. 67 (IV. volební období). Z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví SŘS nebo zvláštní zákon. Samotný SŘS stanoví zejména výluky u žalob proti rozhodnutí. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími nebo jsou předběžné povahy nebo jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem nebo jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, nebo rozhodnutí o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti nebo jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného, nebo jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu nebo je-li jediným jejím

55

důvodem tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí, nedomáhal-li se žalobce vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem nebo směřuje-li jen proti důvodům rozhodnutí nebo domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Zvláštní zákony z hlediska úhlu zájmu této práce zachovávají stále poměrně velké množství výluk ze soudního přezkumu. Zákon č. 582/1991 Sb., ve znění zákona č. 151/2002 Sb., vylučuje ze soudního přezkumu v oboru nemocenského pojištění rozhodnutí o ukončení dočasné pracovní neschopnosti (soud přezkoumá takové rozhodnutí jen při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí o odnětí dávky nemocenského pojištění) a rozhodnutí o dobrovolných dávkách nemocenského pojištění. Ve věcech důchodového pojištění zákon vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí, která jsou podkladem pro rozhodnutí o důchodu z důchodového pojištění; soud přezkoumá takové rozhodnutí jen při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o důchodu. Totéž platí obdobně o žalobě proti rozhodnutí o zvýšení důchodu pro bezmocnost. Podkladovým rozhodnutím je např. rozhodnutí o invaliditě, které bylo vydáno v řízení o přechodu z dočasné pracovní neschopnosti do invalidity zahájeném ex offo, a též rozhodnutí o odvolání proti takovému rozhodnutí. Tato ustanovení platí obdobně též ve věcech přezkumu ve věcech důchodového pojištění příslušníků ozbrojených sil. Ze soudního přezkumu jsou vyloučena také rozhodnutí o náhradách vydaná v odvolacím řízení a rozhodnutí o povolení splátek pojistného a penále a o prominutí penále. Nadále zůstávají ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí o žádosti o odstranění tvrdosti předpisů o sociálním zabezpečení. Zákon č. 114/1988 Sb., ve znění zákona č. 151/2002 Sb., vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí o dávkách sociální péče a o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně postiženým podle § 34 odst. 1 písm. a) až e) tohoto zákona, dále rozhodnutí o službách sociální péče, s výjimkou rozhodnutí, kterým byla žádost o poskytnutí služby sociální péče zamítnuta, a o odstranění tvrdostí podle § 2 odst. 2 tohoto zákona. Výraznou pozitivní změnou zde je umožnění přezkumu ve věcech služeb sociální péče, pokud byla služba sociální péče zamítnuta. Je však nutné konstatovat, že obdobně jako ve věcech státní sociální podpory (zde však dávková rozhodnutí byla přezkoumatelná již dříve v režimu žalob, tedy v režimu, u kterého zákon uváděl, že dokazování se neprovádí) a ve věcech nemocenského pojištění, není ošetřen žádný zvláštní režim dokazování skutkového stavu ve smyslu § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., kde je založena působnost posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí k posuzování zdravotního stavu a důsledků z něj vyplývajících pro účely přezkumného řízení soudního. Takové rozšíření nebylo vhodné s ohledem na překonanost právní konstrukce vstupu správního úřadu do soudního řízení jiným způsobem než jako účastník řízení. Otázkou zde tak zůstává, jakým způsobem se soudy vypořádají s plnou jurisdikcí v těchto věcech, když ze zkušeností správních úřadů lze říci, že řada stížnostních bodů směřuje právě na špatné posouzení zdravotního stavu a důsledků z něj vyplývajících pro účely poskytnutí dávky nebo služby sociálního zabezpečení, a když počet soudních znalců schopných podávat kvalifikované posudky v této oblasti je velmi nízký, snad i s ohledem na dosavadní státní monopol v této oblasti. Obdobná složitá důkazní situace by mohla nastat při posuzování sociální situace. Přitom problém není v tom, že v jiných oborech správní činnosti není věcná stránka sporu složitá, ale v množství rozhodnutí a dále v potřebě rychlosti vyřízení sporu, na které může záviset existenční zajištění účastníka řízení (což lze do jisté míry poněkud nesystémově upravit odkladem vykonatelnosti). Zákon č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 151/2002 Sb., ze soudního přezkumu vylučuje rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu podle § 3 odst. 3 tohoto zákona. Jinak platí to, co bylo uvedeno shora. Přestože na první pohled by se dalo říci, že se nic nezměnilo, protože dávková rozhodnutí byla již dříve přezkoumatelná soudem ve správním

56

soudnictví na základě žaloby (vzhledem k absenci jak ustanovení, které by soudní přezkum vylučovalo, tak ustanovení, které by zakládalo kompetenci soudů přezkoumávat rozhodnutí na základě opravného prostředku), ve skutečnosti došlo k podstatné změně tím, že žaloba ve správním soudnictví již nebude zakládat pouhý přezkum zákonnosti s výlukou provádění dokazování, ale bude zakládat přezkum v plné jurisdikci. Ustanovení o účastnících řízení jsou blíže rozvedena v ustanoveních o jednotlivých druzích řízení. Obecně však zákon uvádí, že účastníky řízení jsou navrhovatel (žalobce) a odpůrce (žalovaný). Způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán; jinak i ten, komu ji zákon přiznává. Účastník je způsobilý samostatně činit v řízení úkony (dále jen „procesní způsobilost“) jen jestliže má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Procesní způsobilost má i správní orgán a také ten, kdo je podle zákona oprávněn podat návrh. Účastník, který nemá procesní způsobilost, musí být v řízení zastoupen zákonným zástupcem. Z toho vyplývá, že zákonodárce se přiklonil k názoru, že u procesně způsobilých účastníků není třeba povinného právního zastoupení, nestanoví-li zákon jinak. Účastník může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týká-li se návrh oboru činnosti v nich uvedených. Navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Za odborovou organizaci jedná k tomu pověřený její zaměstnanec nebo člen. Domáhá-li se soudní ochrany účastník, který tvrdí, že došlo správním orgánem k jeho diskriminaci z důvodu pohlaví, národního, sociálního nebo rasového původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, barvy pleti, jazyka, náboženství, víry, světového názoru, politického nebo jiného smýšlení, zdravotního postižení, věku, majetku, rodu nebo jiného postavení anebo sexuální orientace, může být zastoupen též právnickou osobou, vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem, uvedeným ve stanovách, patří ochrana před takovou diskriminací. Za právnickou osobu jedná k tomu pověřený její zaměstnanec nebo člen. Účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování nebo zastupuje v různých věcech opětovně. V téže věci může mít účastník jen jednoho zástupce. Zástupce musí jednat osobně, nestanoví-li zvláštní zákon výslovně jinak. Navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce na náklady státu. Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení. Nově se zavádí institut osob zúčastněných na řízení. Tím zákon reaguje na citelný nedostatek dosavadní právní úpravy, kdy osoba, které vzniklo subjektivní veřejnoprávní oprávnění nebo povinnost na základě rozhodnutí, které je žalobou napadeno, se nestávala ze zákona účastníkem soudního řízení a nebyla tu ani povinnost soudu ani nikoho jiného ji o probíhajícím řízení informovat. Osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba. Osoba zúčastněná na řízení má právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo.

57

Doručuje se jí rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat jeho předmětem. Soud usnesením vysloví, že ten, kdo se domáhá postavení osoby zúčastněné na řízení, a podmínky pro to nesplňuje, není osobou zúčastněnou na řízení. Účastníci mají v řízení rovné postavení. Soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Náklady spojené s přibráním tlumočníka platí stát. Účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen od soudních poplatků. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, takovou žádost zamítne. Přiznané osvobození kdykoliv za řízení odejme, popřípadě i se zpětnou účinností, jestliže se do pravomocného skončení řízení ukáže, že poměry účastníka přiznané osvobození neodůvodňují, popřípadě neodůvodňovaly. Navrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud nerozhodl. Platí zde tedy dispoziční zásada. Dokud soud nerozhodl, může odpůrce vydat nové rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž navrhovatele uspokojí, nezasáhne-li tímto postupem práva nebo povinnosti třetích osob. Do českého správního soudnictví se tak po desetiletích vrací institut uspokojení navrhovatele, který může přispět ke zrychlení a zlevnění řízení. Svůj záměr navrhovatele uspokojit sdělí správní orgán soudu a vyžádá si správní spisy, pokud je již soudu předložil. Předseda senátu stanoví lhůtu, v níž je třeba rozhodnutí vydat, opatření nebo úkon provést a oznámit je navrhovateli i soudu; uplyneli tato lhůta marně, pokračuje soud v řízení. Dojde-li oznámení odpůrce podle předchozí věty soudu, vyzve předseda senátu navrhovatele, aby se ve stanovené lhůtě vyjádřil, zda je postupem správního orgánu uspokojen. Zmeškání této lhůty nelze prominout. Soud řízení usnesením zastaví, sdělí-li navrhovatel, že je uspokojen. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se takto navrhovatel ve stanovené lhůtě, jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo. Ustanovení o odkladu vykonatelnosti obsahuje soudní řád správní ve zvláštní části u jednotlivých řízení. V obecné části se nově výslovně upravuje předběžné opatření. Byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Návrh je nepřípustný, lze-li návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li tento účinek ze zákona. Soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit, změní-li se poměry, a to i bez návrhu. Předběžné opatření zaniká nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu, jímž se řízení končí, stalo vykonatelným. K projednání věci samé nařídí předseda senátu jednání a předvolá k němu účastníky tak, aby měli k přípravě alespoň deset pracovních dnů. O jednání vyrozumí osoby zúčastněné na řízení. Jednání je veřejné. Neúčast řádně předvolaných účastníků nebrání projednání a skončení věci, nejsou-li důvody pro odročení podle § 50 SŘS. Jednání zahajuje a řídí předseda senátu. O námitkách proti opatření předsedy senátu při řízení jednání rozhoduje usnesením senát. Předseda senátu vede účastníky k tomu, aby se vyjádřili i o těch skutkových a právních otázkách, které podle mínění soudu jsou pro rozhodnutí určující, i když v dřívějších podáních účastníků uplatněny nebyly. Toto ustanovení odráží princip plné jurisdikce a doplňuje ustanovení o dokazování, přitom hlavním důvodem pro zařazení tohoto ustanovení je zásada předvídatelnosti soudního rozhodnutí. V průběhu jednání mohou soudci a se souhlasem předsedy senátu účastníci a osoby zúčastněné na řízení klást otázky účastníkům, popřípadě svědkům a znalcům anebo je vyzvat k vyjádření k věci. Na závěr jednání musí být uděleno účastníkům slovo ke konečným návrhům. Rozsudek musí být vyhlášen jménem republiky a veřejně. Jakmile soud vyhlásí rozsudek, je jím vázán.

58

Z důležitých důvodů může být jednání odročeno. Soud může odročit jednání též tehdy, jestliže to účastníci shodně navrhnou. Soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen. Přebírá se tak v podstatě dosavadní úprava po úpravách provedených po zásahu Ústavního soudu. Stanoví-li tak tento zákon, rozhoduje soud bez jednání o věci samé i v dalších případech. Soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Soud je vázán rozhodnutím trestněprávních senátů soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím občanskoprávních senátů soudů o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal. Každý z účastníků a osob zúčastněných na řízení platí náklady, které vzniknou jemu nebo jeho zástupci. Stát platí náklady vynaložené na svědečné, znalečné, tlumočné a jiné náklady spojené s dokazováním. Předseda senátu však může účastníkovi, který nebyl osvobozen od soudních poplatků, usnesením uložit, aby složil zálohu na náklady provedení důkazu, který navrhl. Nestanoví-li SŘS jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů. Ustanovení předchozích dvou vět neplatí, mělo-li by být právo přiznáno správnímu orgánu ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, nemocenského pojištění a nemocenské péče v ozbrojených silách a sociální péče. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení. Stát má proti neúspěšnému účastníkovi právo na náhradu nákladů řízení, které platil, není-li tento účastník osvobozen od soudních poplatků. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Soud může uložit účastníkovi, svědkovi, znalci, tlumočníkovi nebo osobě, která měla při dokazování nějakou povinnost, aby státu nebo druhému účastníkovi nahradila náklady, které vznikly jejím zaviněním. Jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává. Jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení i v těch případech, kdy tento zákon stanoví, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo. Nestanoví-li SŘS jinak, použijí se pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně ustanovení prvé a třetí části OSŘ. Ze zvláštní části jsou důležité z hlediska sociálního zabezpečení zejména první tři typy řízení. Především jde o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí"), může se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li SŘS nebo zvláštní zákon jinak. Aktivní žalobní legitimace tak již není podmíněna předchozím

59

účastenstvím ve správním řízení, avšak žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle předchozí věty, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu přísluší, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Rozhodl-li správní orgán o uložení trestu za správní delikt, může se ten, jemuž byl takový trest uložen, žalobou domáhat též upuštění od něj nebo jeho snížení v mezích zákonem dovolených (moderace). Podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud SŘS nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem. Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly. Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Dokazování provádí soud při jednání. V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného. Ve věcech důchodového pojištění (a podle judikatury i zabezpečení) se nic nezměnilo na ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, který nadále zakládá kompetenci posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí k posuzovaní zdravotního stavu a pracovní schopnosti k podávání posudků pro účely přezkumného řízení soudního. Nebyla reflektována skutečnost, že posudkové komise se stále častěji stávají terčem kritiky spočívající v tom, že tyto orgány povolané zákonem k podávání posudků na znalecké úrovni jsou řízené stejným ministerstvem, které řídí jednu stranu sporu ve věcech důchodového a nemocenského pojištění - ČSSZ. Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil. Tím se výrazně rozšiřuje možnost soudů přezkoumávat volné uvážení. Rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě. Zrušuje-li soud rozhodnutí, podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Zruší-li soud rozhodnutí, vysloví současně, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán. Zrušil-li soud rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v

60

dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí. Soud zamítne žalobu, není-li důvodná. Ve věcech ochrany proti nečinnosti správního orgánu může se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Soud zamítne žalobu, není-li důvodná. Ve věcech řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu se může ten, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Soud zastaví řízení, zjistí-li, že po podání žaloby již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu. Soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Soud rozsudkem zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Soud zamítne žalobu, není-li důvodná. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel") domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná proti každému takovému rozhodnutí, není-li dále stanoveno jinak. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení nebo pro vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro zmatečnosti řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce nebo z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé nebo z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Ustanovení předchozích vět se užijí přiměřeně také pro důvody kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí krajského soudu o pořádkové pokutě. Účastníky řízení o kasační stížnosti jsou stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky původního řízení. Stěžovatel musí být zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

61

Kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání. Považuje-li to za vhodné nebo provádí-li dokazování, nařídí k projednání kasační stížnosti jednání. Nejvyšší správní soud je vázán rozsahem kasační stížnosti; to neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud nepřihlíží. Dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení; jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud. Není-li kasační stížnost důvodná, Nejvyšší správní soud ji rozsudkem zamítne. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. Rozhodl-li Nejvyšší správní soud současně o odmítnutí návrhu, zastavení řízení nebo o postoupení věci, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu doručí účastníkům řízení a osobám zúčastněným na řízení krajský soud. Přípustná je též obnova řízení, ovšem pouze proti rozsudku vydanému v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran a politických hnutí, tedy v řízeních, ve kterých soud rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni rozhodnutí soudu. Obnova řízení není přípustná proti rozhodnutí o kasační stížnosti. Zákon upravuje též přechodná ustanovení k opravným prostředkům proti rozhodnutí správního orgánu. Ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí OSŘ, ve znění účinném k 31. prosinci 2002, lze ode dne nabytí účinnosti SRŠ podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního SŘS, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Podání žaloby má odkladný účinek, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Přechodná ustanovení uvedená v tomto odstavci jsou obecná a nahrazují novelizace jednotlivých zákonů, které podání opravného prostředku umožňují. Výkladem by bylo možné dovodit, že tato přechodná ustanovení budou platit do doby, než budou novelizovány zmíněné zvláštní zákony způsobem, který z nich možnost podat opravný prostředek k soudu odstraní. Tak se tomu stává již od 1. 1. 2003 v důchodovém pojištění a zabezpečení a v nemocenském pojištění, takže by bylo možné dovodit, že se přechodná ustanovení uvedená v tomto odstavci na tyto systémy vůbec neaplikují. Vzhledem k požadavku právní jistoty se však navrhuje, aby do zákona č. 582/1991 Sb. byl vložen nový § 126a, který aplikaci těchto přechodných ustanovení ve věcech důchodového pojištění výslovně vyloučí. Návrh obsahuje poslanecký tisk č. 67 (IV. volební období). Řízení o opravných prostředcích podaných přede dnem účinnosti SŘS, o nichž soud nerozhodl do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona; jde-li o řízení ve věcech, o nichž má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, soud usnesením návrh odmítne. Účinky

62

procesních úkonů v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto zákona. Bylo-li přede dnem účinnosti SŘS podáno proti rozhodnutí soudu o opravném prostředku proti rozhodnutí správního orgánu odvolání ve věcech, v nichž to zákon připouštěl (pouze ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení), a nebylo o něm rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, zastavuje se řízení o odvolání dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Účastník tohoto řízení může do 31. ledna 2003 podat proti rozhodnutí soudu o opravném prostředku kasační stížnost podle tohoto zákona. Bylo-li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona proti rozhodnutí vrchního soudu o odvolání proti rozhodnutí krajského soudu o opravném prostředku podáno dovolání a nebylo o něm rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí řízení Nejvyšší správní soud v řízení podle ustanovení části třetí hlavy třetí dílu prvního tohoto zákona. Účinky procesních úkonů v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto zákona. Pokud jde o ostatní neskončené věci, řízení podle části páté hlavy druhé OSŘ účinného přede dnem nabytí účinnosti SŘS, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona; jde-li o řízení ve věcech, o nichž má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, soud usnesením návrh odmítne. Účinky procesních úkonů v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto zákona. Kasační stížnost lze podat proti rozhodnutím krajských soudů vydaným po dni účinnosti tohoto zákona. Věci správního soudnictví, v nichž nebylo rozhodnuto do dne účinnosti SŘS a v nichž byla dána věcná příslušnost k řízení okresním soudům, převezme a dokončí krajský soud věcně příslušný podle tohoto zákona. Nestanoví-li tento zákon jinak (viz výše), věci správního soudnictví, v nichž nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána věcná příslušnost k řízení vrchním soudům nebo Nejvyššímu soudu, převezme a dokončí Nejvyšší správní soud.

63

6. Syntéza 6.1 Obecně Obecně je přijímán názor, že právní úprava účinná v České republice do 31. 12. 2002 není v souladu s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, protože omezuje soudní přezkum pouze na přezkum zákonnosti (i když ve věcech důchodového pojištění a zabezpečení existence PK MPSV a judikatura soudů orientovaly přezkum velmi výrazně směrem k přezkumu skutkových otázek, ovšem pouze ve věcech zdravotního stavu a pracovní schopnosti). Rovněž bez pochybností je skutečnost, že právní úprava účinná od 1. 1. 2003 tento nedostatek odstraňuje, a to ve všech oblastech, kterými se tato práce zabývá (sociální pojištění, státní sociální podpora a sociální péče). Riziko nové právní úpravy lze spatřovat v jejím praktickém naplňování. Původní vládní materiál předložený ke schválení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky obsahoval 3 varianty řešení (Nejvyšší správní soud a správní soudy, Nejvyšší správní soud a obecné soudy, Nejvyšší soud a obecné soudy), přičemž u všech se počítalo s možností zřizovat zvláštní správní tribunály soudního typu pro některé agendy. Poslanecká sněmovna vybrala variantu zřízení Nejvyššího správního soudu a svěření správního přezkumu obecným soudům, při nichž budou zřízeny zvláštní senáty pro správní soudnictví. Možnost zřizování správních tribunálů soudního typu nevyloučila. Zmíněný nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 276/2001 Sb. zrušil celou úpravu správního soudnictví v České republice k datu 31. 12. 2002. To urychlilo veškeré práce do té míry, že návrh nového zákona o správním soudnictví byl připraven obecně téměř bez ohledu na jednotlivé rezortní odlišnosti. Hlavním problémem v takto nastaveném systému je možnost přetížení soudů a neúměrné prodlužování doby vyřízení sporů, což souvisí s velmi sledovaným tématem vymahatelnosti práva. To má následující aspekty: - nová úprava neodlišila - jak byl původní záměr - věci spadající pod čl 6 odst. 1 Úmluvy od věcí ostatních; česká právní úprava od 1. 1. 2003 bude významným nadstandardem, protože všechny věci v řízení o žalobách proti rozhodnutí budou přezkoumávány v plné jurisdikci; to však bude velká zátěž pro soudy, protože soud nemá odborné znalosti a odborné otázky musí řešit prostřednictvím znalců; -

náročnost nové úpravy správního soudnictví si podle odhadů Ministerstva spravedlnosti vyžádá 31 nových soudců pro Nejvyšší správní soud a 114 nových soudců pro specializované senáty krajských soudů; tato místa se budou naplňovat postupně, ucelená příprava budoucích správních soudců neexistuje;

-

soudy podle § 56 odst. 2 SŘS přednostně vyřizují návrhy a žaloby ve věcech azylu, rozhodnutí o zajištění cizince a rozhodnutí o ukončení zvláštní ochrany a pomoci svědkům a dalším osobám v souvislosti s trestním řízením, jakož i v dalších případech, stanoví-li tak zvláštní zákon; azylové věci velmi zatíží zejména Nejvyšší správní soud, který dokončí věci napadlé a nevyřízené vrchními soudy a dále Městský soud v Praze, který bude příslušný pro žaloby v azylových věcech od 1. 1. 2003.

Dalším rizikem je trvající značný rozsah výluk ze soudního přezkumu na úseku sociální péče. V následujících kapitolách bude přehledně podána analýza možných cest přezkumu rozhodnutí v jednotlivých sociálních subsystémech s ohledem na stávající právní stav i právní stav od 1. 1. 2003, s důrazem na hodnocení efektivnosti procesu.

64

6.2 Sociální pojištění V řízení v dávkových věcech nemocenského pojištění rozhoduje v konečné fázi v odvolacím řízení ČSSZ s výjimkou řízení o přeplatku na dávce nemocenského pojištění, které podléhá soudnímu přezkumu. V řízení v nedávkových věcech nemocenského pojištění podléhají soudnímu přezkumu všechna rozhodnutí. V řízení v dávkových věcech důchodového pojištění podléhá soudnímu přezkumu většina rozhodnutí (výjimkou je např. rozhodnutí o přerušení nebo zastavení řízení podle ustanovení § 83a z. č. 582/1991 Sb.). V řízení v nedávkových věcech důchodového pojištění podléhá soudnímu přezkumu většina rozhodnutí (výjimkou je např. rozhodnutí o plné či částečné invaliditě v řízení o přechodu z dočasné pracovní neschopnosti do plné či částečné invalidity). V řízení o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podléhají soudnímu přezkumu všechna rozhodnutí. V řízení o ukončení dočasné pracovní neschopnosti orgány sociálního zabezpečení rozhoduje v konečné fázi v odvolacím řízení ČSSZ - tato rozhodnutí soudnímu přezkumu nepodléhají. Pro všechny oblasti pak obecně platí, že opravný prostředek není přípustný proti žádosti o odstranění tvrdostí předpisů o sociálním zabezpečení (včetně řízení o prominutí penále). V oblasti sociálního pojištění je třeba z hlediska přijaté nové právní úpravy (SŘS) konstatovat, že ze subsystémů sociálního zabezpečení, které již podléhaly soudní ochraně (ať už ve formě opravného prostředku či žaloby), byl v systému důchodového pojištění již před 1. 1. 2003 zajištěn díky ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, pokud šlo o přezkum zdravotního stavu a důsledků z něj vyplývajících, v podstatě přezkum v plné jurisdikci. To znamená, že rozsah soudní ochrany se po 31. 12. 2002 výrazně nemění. V systému však ubyla jedna opravná instance (vrchní soudy, ke kterým bylo připuštěno odvolání) a naopak v nezměněné podobě mají fungovat posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí. V oboru nemocenského pojištění se rozsah soudní ochrany částečně rozšiřuje; neočekává se ale takový nárůst přezkumu, který by soudy zahltil. V odvolacím řízení správním se v dávkových věcech nemocenského pojištění projednává 300-400 případů ročně, z nichž je v tomto řízení neuspokojeno cca 200-300. Z tohoto počtu případů se budou rekrutovat žaloby ke krajským soudům. V návaznosti na SŘS byly v zákoně č. 582/1991 Sb. provedeny formulační a terminologické úpravy některých ustanovení. Z přezkumu jsou vyloučeny některé typy rozhodnutí, o kterých je dále pojednáno. Je vyloučena možnost soudního přezkumu v případě rozhodnutí o dobrovolných dávkách nemocenského pojištění. Jedná se o dávky, jejichž přiznání není nárokové, neboť podstatou tohoto rozhodnutí je přiznání dávky nad rozsah stanovených nároků, a to na základě úvahy správního orgánu; tento není povinen žádosti vyhovět ani tehdy, pokud by žadatel hmotně právní předpoklady pro přiznání dobrovolné dávky splňoval. Nepřiznáním dobrovolné dávky tedy nemůže dojít ke zkrácení zákonem zaručených práv účastníka. Z tohoto důvodu není soudní přezkum těchto rozhodnutí důvodný. V případě rozhodnutí o povolení splátek pojistného a penále se jedná o rozhodnutí OSSZ, která svým rozhodnutím může změnit časový režim placení pojistného a penále, které plátce dluží. Jedná se o rozhodnutí, jímž správní orgán na základě své úvahy nemusí žádosti o povolení splátek dlužného pojistného a penále vyhovět ani tehdy, pokud by žadatel příslušné hmotně právní předpoklady splňoval.

65

Prominutí penále je opatřením, které může podle ustanovení § 104ch zákona č. 582/1991 Sb. učinit Ministerstvo práce a sociálních věcí z důvodu odstranění tvrdosti zákona. Z téhož důvodu může penále prominout též ČSSZ nebo OSSZ v rozsahu a za podmínek stanovených vyhláškou č. 161/1998 Sb., vydané na základě zmocnění uvedeném v § 104ch citovaného zákona. Vyloučení soudního přezkumu zákonnosti tohoto rozhodnutí o prominutí penále bylo provedeno proto, že se jedná o řízení, které má svou věcnou podstatou mimořádný charakter, neboť jeho obsahem je realizace zmocnění správního orgánu překročit rámec obecně stanovené hmotně právní úpravy a svým rozhodnutím zbavit někoho nutnosti plnění jemu zákonem daných povinností. Vzhledem k mimořádnosti tohoto typu řízení je proto rovněž možnost soudního přezkumu vyloučena. Stejnou charakteristiku má i řízení o odstranění tvrdosti zákona. S ohledem na SŘS a na něj navazující novelu zákona č. 582/1991 Sb. lze konstatovat následující: SŘS předpokládá v § 7 řízení ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení (odst. 3) i nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (odst. 4). V rámci přezkumného řízení bude moci správní soud podle § 51 a 76 SŘS provádět i nové důkazy, rozhoduje tedy v systému plné jurisdikce. Správní soud však může podle § 77 SŘS rozhodnutí správního orgánu pouze zrušit nebo potvrdit. Protože pak celá koncepce SŘS vyhovuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, lze dospět k závěru, že i procesní úprava oblasti sociálního pojištění je ve svých základních rysech vyhovující. To však neznamená, že by se neměly hledat jiné způsoby řešení přezkumu správních rozhodnutí. Zde se nabízí zejména tzv. správní tribunály. 6.3 Státní sociální podpora Řízení ve věci dávek státní sociální podpory probíhá podle správního řádu, který upravuje postup správních orgánů z hlediska procesního. Zákon o státní sociální podpoře upravuje odchylky od tohoto postupu, které vzhledem k charakteru jednotlivých dávek umožňují rozhodovat tak, aby se občané v řádné lhůtě domohli svých nároků. Posouzení nároku a výše dávek státní sociální podpory závisí na doložení řady skutečností vztahujících se nejen k oprávněné osobě, ale mnohdy ke všem členům rodiny (společně posuzované osoby). Proto domoci se svých nároků může oprávněná osoba většinou jen v součinnosti s osobami společně posuzovanými a v řadě případů i s fyzickými a právnickými osobami stojícími mimo tento okruh. Systém je zcela kompjuterizován a již v procesu rozhodování o dávce probíhá základní kontrola. Zákon č. 117/1995 Sb. a v řadě případů současně i zvláštní zákony umožňují, aby informační systém státní sociální podpory čerpal informace (jak prvotní pro rozhodování, tak pro případnou kontrolu) z informačních systémů některých ostatních správních orgánů. Zákon rovněž stanoví, kterým institucím, za jakých podmínek a které údaje z informačního systému státní sociální podpory lze poskytovat. I při složitosti rozhodovacího procesu v této oblasti ve většině případů bývá dodržena 30denní lhůta od zahájení řízení pro rozhodnutí (dle poznatků Ministerstva práce a sociálních věcí). Složité věci, zejména související s dokazováním, jsou ukončovány v zákonné lhůtě do 60 dnů od zahájení řízení. V mimořádných případech může nadřízený správní orgán tuto lhůtu ještě prodloužit. V oblasti dávek státní sociální podpory se tak ve větším rozsahu stalo v souvislosti s potvrzováním příjmů od finančních úřadů, které v přiměřené době tato potvrzení nebyly schopny provést. Uvedená zkušenost vedla k úpravě zákona o státní sociální podpoře, kterou se změnil termín pro prokazování rozhodných příjmů za předcházející kalendářní rok.

66

Zahájit řízení o přiznání dávky lze pouze na základě písemné žádosti na předepsaném tiskopisu. Řízení o změně výše již přiznané dávky nebo o jejím odnětí nebo o zastavení výplaty se zahajuje na návrh oprávněné osoby nebo z podnětu okresního úřadu. Zákon č. 117/1995 Sb. v těchto případech formu podání nepředepisuje a postupuje se podle správního řádu. Zákon o č. 117/1995 Sb. má rovněž speciální ustanovení týkající se způsobilosti k právním úkonům a zastupování. Toto ustanovení je také jedním z opatření, které usnadňuje uplatnění nároků oprávněné osoby. Způsobilost k právním úkonům se posuzuje podle občanského zákoníku (§ 26 a násl.). Jde-li však o rodičovský příspěvek a porodné, má právo jednat v řízení o tuto dávku i nezletilý rodič starší 16 let a může mu být i dávka vyplácena. Není-li oprávněná osoba způsobilá k právním úkonům, jednají za ni její zákonní zástupci, avšak a) je-li nezletilá oprávněná osoba svěřena na základě rozhodnutí příslušného orgánu do péče jiné osoby, zastupuje ji namísto zákonného zástupce tato osoba. Přitom zákon č. 117/1995 Sb. tato rozhodnutí v taxativním výčtu uvádí (§ 7 odst. 12); b) je-li nezletilá oprávněná osoba v plném přímém zaopatření ústavu pro péči o děti nebo mládež, zastupuje tuto osobu v řízení o dávkách uvedený ústav v případě, že zákonný zástupce nepožádal o dávku nejpozději do dvou měsíců ode dne, kdy mu byla zaslána výzva okresního úřadu, aby o dávku pro nezletilou osobu požádal, nebo v případě, kdy pobyt zákonného zástupce není znám. Důležitým ustanovením je § 33 SprŘ, který se zcela uplatňuje v řízeních o dávkách státní sociální podpory, a to jak v prvoinstančním, tak i v řízení ve druhém stupni. Povinnost správního orgánu umožnit účastníkům řízení ještě před rozhodnutím ve věci vyjádřit se ke všem podkladům vedoucím k vydání správního rozhodnutí vede k naplňování principu objektivní pravdy a dodržování zákonnosti. Opravný prostředek přicházející do úvahy v rámci správního přezkoumání rozhodnutí jako první - odvolání - je vzhledem k množství vydaných rozhodnutí využíván klienty poměrně málo, což může svědčit o kvalitě prvoinstančního rozhodování ve věci dávek státní sociální podpory. Pro tuto skutečnost svědčí i fakt, že z vyřizovaných odvolání je téměř 70 % rozhodnutí okresního úřadu odvolacím orgánem potvrzeno. Dosavadní možnost soudního přezkumu pravomocných rozhodnutí ve věci dávek státní sociální podpory vnášela do celého rozhodovacího procesu bezpochyby prvek nezávislého posuzování, avšak s omezením na posuzování dodržení zákonnosti těchto rozhodnutí. Z posouzení využívání tohoto institutu za celou dobu fungování systému státní sociální podpory lze však konstatovat, že byl občany využíván jen minimálně. Přijatá právní úprava správního soudnictví v zákoně č. 150/2002 Sb. a v navazujícím zákoně č. 151/2002 Sb. i po roce 2003 umožňuje přezkum rozhodnutí, která byla vydána příslušným úřadem veřejné správy v oblasti dávek státní sociální podpory, správním soudem; věcně příslušným je podle této úpravy krajský soud. Nová úprava této oblasti významně posiluje právní jistoty a ochranu občanů a vymahatelnost jejich práv v oblasti veřejné správy alespoň ve smyslu právní úpravy. Faktické naplnění těchto potřeb závisí rovněž na konkrétním fungování systému správního soudnictví, včetně časové dosažitelnosti. Při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Nově je upraveno dokazování; dokazování provádí soud při jednání. V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného. 67

Soud zruší napadené správní rozhodnutí - je-li žaloba důvodná - pro nezákonnost (i tehdy, zjistí-li soud, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil) nebo pro vady řízení. Z hlediska přístupnosti občanů ke správním soudům hraje významnou roli skutečnost, že v řízení již není vyžadováno jejich povinné právní zastoupení. Tato nová úprava soudního přezkumu pro uvedenou oblast vyhovuje a zcela naplňuje požadavky plynoucí pro Českou republiku ze čl. 6 odst. 1 Úmluvy. 6.4 Sociální péče a sociální potřebnost Převážná většina řízení v sociální péči probíhá podle zákona o správním řízení, který upravuje postup správních orgánů z hlediska procesního. Většina správních řízení v oblasti dávek a služeb sociální péče je zahajována na základě žádosti, která dojde příslušnému správnímu orgánu. Po podání této žádosti v některých typech řízení, např. u dávek, které jsou podmíněny těžkým zdravotním postižením, se vyžadují od příslušných orgánů posudkové služby posudky o zdravotním stavu občanů ve smyslu příloh vyhlášky č. 182/1991 Sb. Správní orgány v těchto případech přeruší správní řízení a pokračují v něm teprve po obdržení zmíněného posudku. U některých dávek, které jsou podmíněny sociální potřebností, je dokazování skutečnosti, zda občan je sociálně potřebný nebo není, vázáno na zjišťování skutečnosti, zda občan je veden u příslušného úřadu práce v evidenci uchazečů o zaměstnání a jsou zjišťovány též majetkové a celkové sociální poměry občana ve smyslu zákona č. 482/1991 Sb. a zákona č. 463/1991 Sb. Toto dokazování je někdy náročné i z hlediska dodržení lhůt pro vydání správního rozhodnutí. Zahájení správního řízení z vlastního podnětu správního orgánu se uplatňuje v řízeních o snížení, odnětí nebo zastavení výplat dávek sociální péče a v řízení, kde jsou ukládány povinnosti občanům vrátit přeplatky na dávkách sociální péče. Důležitým úkonem ve správním řízení je povinnost správních orgánů umožnit účastníkům řízení ještě před vydáním správního rozhodnutí vyjádřit se ke všem podkladům vedoucím pro vydání správního rozhodnutí (§ 33 odst. 2 SprŘ). Realizace tohoto ustanovení správními orgány posiluje autoritu rozhodování a dodržování zákonnosti a objektivní pravdy v těchto správních řízeních. Podle poznatků Ministerstva práce a sociálních věcí ze správních řízení, která realizuje (neexistuje kvalitativní statistika), jsou vydávána rozhodnutí v převážné většině případů do 30 dnů od zahájení řízení. Složité věci, zejména z hlediska dokazování, jsou však ukončovány v zákonné 60denní lhůtě od zahájení řízení. V mimořádných případech může prodloužit lhůtu k vydání správního rozhodnutí nadřízený správní orgán. Ve věcech, kde stanoví zvláštní předpisy speciální pravidla řízení, to znamená, že ve věcech, na které se nevztahují obecné předpisy o správním řízení (zkrácené řízení), jsou dávky sociální péče nebo služby sociální péče (některé úkony pečovatelské služby, dávky sociální péče pro staré občany a těžce zdravotně postižené občany) poskytovány neprodleně. Ve smyslu § 54 zákona č. 114/1988 Sb. se na tato řízení přiměřeně použijí ustanovení správního řádu (§ 49 - o lhůtách, § 50 - opatření proti nečinnosti), která jsou zárukou, že každá věc musí být projednána a ukončena ve smyslu těchto ustanovení. Je však vždy nezbytné, aby občané splňovali podmínky stanovené právním předpisem. Ustanovení § 55 zákona č. 114/1988 Sb. též umožňuje správním orgánům v případech, kdy sníží, odejmou, zastaví výplatu dávky nebo nepřiznají dávku v požadovaném rozsahu, odejmout odkladný účinek odvolání. Toto ustanovení umožňuje, aby správní orgány mohly svá rozhodnutí bezprostředně vykonat, aniž by nabyla právní moci. Jedním z důležitých ustanovení zvláštních právních předpisů je i ustanovení § 124 zákona č. 100/1988 Sb., které zužuje oproti obecným ustanovením o správním řízení (§ 24 SprŘ) povinnost správních orgánů v případech doručování písemností do vlastních rukou tyto

68

doručovat tímto způsobem jen v případech nepřiznání, snížení, odnětí nebo zastavení výplaty dávky sociální péče, jakož i v případech stanovení povinnosti vrátit neprávem vyplacenou dávku sociální péče. Jak již bylo uvedeno, v oblasti služeb sociální péče se obecné předpisy o správním řízení vztahují na řízení o ústavní sociální péči, sociální hospitalizaci, pečovatelskou službu, mimořádné výhody a bezúročné půjčky. V ústavní sociální péči rozhodují o přijetí do těchto zařízení obce, které je zřídily, dále okresní úřady, krajské úřady a Ministerstvo práce a sociálních věcí. Řízení je zahajováno na žádost občanů a procesní principy jsou obdobné jako ve věcech dávek sociální péče. Přezkoumávání správních rozhodnutí soudem, jak je upravuje zákon č. 150/2002 Sb., přinese možnost přezkoumat na základě žalob podaných občany všechna rozhodnutí, kde byla žádost o službu sociální péče zamítnuta; soudy mohou být zatíženy jednak množstvím žalob, jednak pro nejednotnost rozhodování veřejné správy v těchto věcech; skutkové otázky budou muset soudy přezkoumávat za pomoci znalců. Ze zákona jsou vyloučeny možnosti přezkoumávat rozhodnutí o mimořádných výhodách, rozhodnutí o odstranění tvrdosti zákona a všechna rozhodnutí, kde bylo vyhověno žádosti občanů o poskytnutí služby sociální péče a rozhodnutí ve věcech dávek sociální péče. Pokud uvážíme, že většina věcí sociální péče nebude přezkoumatelná soudem, vytváří se možnost tuto oblast z hlediska upevnění právních jistot občanů upravit speciálním systémem nezávislého a nestranného organizačního systému přezkumu pravomocných správních rozhodnutí, respektive i systému přezkumu nepravomocných správních rozhodnutí. Nutnost zavedení tohoto systému zesiluje i skutečnost přechodu kompetencí na nižší stupně správních orgánů. 6.5 Posudkové komise V oblasti pořizování důkazních prostředků o zdravotním stavu a důsledků z něj vyplývajících lze konstatovat následující stav: -

dvě třetiny posudků v současné době PK MPSV vydají pro účely přezkumných řízení soudních, tedy ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení (zejména invalidita a bezmocnost) - je to ročně cca 10 000 posudků; další třetinu posudků podají pro účely odvolacích řízení správních, zejména pro krajské úřady;

-

jejich existence je čím dál tím častěji účastníky soudních řízení a jejich právními zástupci (nově i některými soudci) napadána z toho titulu, že jde o orgány řízené stejným rezortem, který řídí jednu stranu sporu (ČSSZ) - přestože Ústavní soud v roce 1995 vyslovil soulad § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. s ústavním pořádkem ČR, a to zejména pro možnou aplikovatelnost § 132 OSŘ v těchto případech (volné hodnocení důkazů), je konstrukce vstupu těchto orgánů do nezávislého soudního řízení přinejmenším unikátní;

-

posudkové komise nemají kompetenci podávat posudky v současné době ve věcech nemocenského pojištění, státní sociální podpory a sociálně-právní ochrany dětí pro účely soudních řízení (taktéž ve věcech sociální péče, která je ze soudního přezkumu vyloučena) a nebudou ji mít ani po 31. 12. 2002 ve věcech sociálních služeb. Změny ve správním soudnictví po 31. 12. 2002 (nahrazení přezkumu zákonnosti přezkumem v plné jurisdikci) budou znamenat výraznou asymetrii ve věcech sociálního zabezpečení, ve kterých PK MPSV působí (pouze důchodové pojištění a důchodové zabezpečení), na rozdíl od těch, ve kterých nepůsobí, protože ve věcech, ve kterých PK MPSV nepůsobí, budou soudy odkázány na znalce;

-

jejich existence znamená, že žadatel o dávku musí komunikovat v jednom řízení se dvěma orgány - orgánem, který ve věci rozhoduje (správní úřad nebo soud) a posudkovou 69

komisí. V případech, kdy ve věci rozhoduje soud, tak navíc dochází k prolínání správního a soudního řízení, což je pro účastníky řízení poměrně nepřehledné.

Závěr Rozborem v jednotlivých subsystémech sociálního zabezpečení lze dospět k závěru, že právní úprava obsažená v soudním řádu správním odstranila dva základní nedostatky správního soudnictví podle občanského soudního řádu - přináší přezkum v plné jurisdikci a zavádí možnost jednotného opravného prostředku (kasační stížnost). Nejméně se nová úprava dotkla přezkumu ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, kde již právní úprava obsažená v § 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb. v podstatě zakládala přezkum v plné jurisdikci, pokud jde o zdravotní stav a důsledky z něj vyplývající. V těchto věcech naopak ubyla jedna odvolací instance (vrchní soudy). Největším rizikem nové právní úpravy je její reálné rychlé a efektivní fungování. Vzhledem ke složitosti skutkových otázek, se kterými se od 1. 1. 2003 budou muset soudy vypořádat, a vzhledem k právní konstrukci posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí i asymetrii v jejich působnosti v jednotlivých sociálních subsystémech zůstává otevřena možnost konstrukce specializovaných nezávislých a nestranných orgánů (tribunálů), které by zajišťovaly přezkum v plné jurisdikci s tím, že kontrola zákonnosti by byla následně svěřena ještě soudům (pravděpodobně pouze Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o kasační stížnosti). Relativně nejméně potřebná je tato úprava ve věcech státní sociální podpory, nabízí se však otázka jednotnosti systému. Otevřená je rovněž možnost využití stávajících PK MPSV, resp. jejich odborného potenciálu.

70

Literatura Baxa, J., Mazanec, M.: Reforma českého správního soudnictví. Právní rádce č. 1/2002 Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.: OSŘ - komentář, 5. vydání, C.H. Beck, Praha 2001 Glos J. a kol.: Zákon o zlidovění soudnictví. Československé právo, Orbis, Praha 1949 Interní materiály MPSV Kadečka, S.: Správní soudnictví ve světle ústavněprávní judikatury. Právní rádce č. 3/2002 Mazanec, M.: Správní soudnictví. Linde, Praha, 1996 Mazanec, M.: Rozhodování soudů ve věcech důchodového zabezpečení. Zprávy pro soudce z lidu č. 2/1981. Ministerstvo spravedlnosti, Praha Mikule, V.: Ještě ke správnímu soudnictví a jeho organizaci. Právní praxe č. 4/1994 Mikule, V.: Správní soudnictví v Československu. AUC Iuridica č. 4, Praha, 1968 Rozbor rozhodovací činnosti ve věcech nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za rok 2001 (materiál ČSSZ) Slovník veřejného práva československého. Praha Šedivý, A.: Poznámky k historii posudkové služby sociálního zabezpečení. Národní pojištění č. 11/1999 Varvařovský, P.: Správní soudnictví České republiky a lidská práva. Všehrd č. 2/1995 Šturma, P.: Vláda práva podle Evropské úmluvy o lidských právech. Právník č. 5/1993 Zpráva o výsledcích sporů o dávky důchodového pojištění v roce 2001 (materiál ČSSZ)

71

Přílohy

72

T a b u l k a 1 Počet vyřízených soudních sporů v roce 2001 SOUD MĚSTSKÝ SOUD PRAHA

NÁPAD

SKONČENÉ PŘÍPADY

ROZDÍL

950

1 416

466

1 017

1 387

370

ČESKÉ BUDĚJOVICE

560

662

102

PLZEŇ

735

1 000

265

ÚSTÍ NAD LABEM

845

1 305

460

HRADEC KRÁLOVÉ

911

1 273

362

BRNO

1 803

2 574

771

OSTRAVA

1 894

2 462

568

306

423

117

9 021

12 502

3 481

KS PRAHA

CIZINA ČR CELKEM

1

a) Snižování rozpracovanosti v roce 2001 v regionech MĚSTSKÝ SOUD PRAHA MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

954

59

82

931

222

597

112

II.

931

136

75

992

213

665

114

III.

992

92

64

1 020

210

702

108

IV.

1 020

74

222

872

128

650

72

V.

872

88

361

599

32

507

60

VI.

599

90

153

536

17

479

40

VII.

536

77

88

525

14

470

41

VIII.

525

76

75

526

22

469

35

IX.

526

57

70

513

21

458

34

X.

513

74

87

500

15

451

34

XI.

500

73

106

467

9

428

30

XII.

467

54

33

488

8

451

29

STAV

488

950

1416

488

8

451

29

K 31.12.2001

2

b) KS PRAHA MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

903

66

99

870

179

619

72

II.

870

175

71

974

176

727

71

III.

974

88

103

959

168

725

66

IV.

959

81

171

869

115

696

58

V.

869

72

355

586

34

523

29

VI.

586

93

117

562

17

518

27

VII.

562

67

55

574

13

526

35

VIII.

574

107

72

609

15

553

41

IX.

609

66

93

582

14

526

42

X.

582

69

85

566

11

515

40

XI.

566

73

104

535

8

489

38

XII.

535

60

62

533

8

493

32

STAV

533

1017

1387

533

8

493

32

K 31.12.2001

3

c) KS ČESKÉ BUDĚJOVICE MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

327

43

58

312

56

228

28

II.

312

83

31

364

55

281

28

III.

364

57

44

377

54

296

27

IV.

377

38

80

335

37

272

26

V.

335

48

149

234

8

213

13

VI.

234

45

61

218

6

202

10

VII.

218

31

30

219

6

198

15

VIII.

219

45

36

228

11

208

9

IX.

228

37

37

228

10

209

9

X.

228

48

51

225

8

208

9

XI.

225

52

53

224

7

205

12

XII.

224

33

32

225

6

208

11

STAV

225

560

662

225

6

208

11

K 31.12.2001

4

d) KS PLZEŇ MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

651

52

74

629

130

442

57

II.

629

122

35

716

130

523

63

III.

716

54

42

728

126

539

63

IV.

728

60

136

652

82

515

55

V.

652

58

261

449

33

385

31

VI.

449

60

89

420

21

378

21

VII.

420

53

46

427

16

394

17

VIII.

427

64

42

449

21

414

14

IX.

449

44

67

426

19

390

17

X.

426

56

76

406

16

376

14

XI.

406

58

84

380

15

349

16

XII.

380

54

48

386

14

356

16

STAV

356

735

1000

386

14

356

16

K 31.12.2001

5

e) KS ÚSTÍ NAD LABEM MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

1079

52

124

1007

199

733

75

II.

1007

131

83

1055

189

784

82

III.

1055

68

68

1055

182

794

79

IV.

1055

69

188

936

119

748

69

V.

936

81

304

713

49

625

39

VI.

713

71

108

676

35

606

35

VII.

676

61

77

660

31

594

35

VIII.

660

75

63

672

29

609

34

IX.

672

60

80

652

25

597

30

X.

652

75

77

650

19

602

29

XI.

650

48

73

625

16

583

26

XII.

625

54

60

619

15

575

29

STAV

619

845

1305

619

15

575

29

K 31.12.2001

6

f) KS HRADEC KRÁLOVÉ MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

886

61

116

831

155

633

43

II.

831

143

68

906

148

712

46

III.

906

86

130

890

133

712

45

IV.

890

82

150

822

91

693

38

V.

822

84

252

654

31

598

25

VI.

654

91

109

636

24

591

21

VII.

636

66

75

627

22

584

21

VIII.

627

77

85

619

25

572

22

IX.

619

53

76

596

22

553

21

X.

596

62

55

603

20

565

18

XI.

603

47

103

547

17

511

19

XII.

547

59

82

524

16

492

16

STAV

524

911

1273

524

16

492

16

K 31.12.2001

7

g) KS BRNO MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

2 070

106

147

2029

309

1620

100

II.

2 029

271

122

2178

296

1775

107

III.

2 178

149

147

2 180

277

1799

104

IV.

2 180

132

358

1 954

183

2 079

92

V.

1 954

138

583

1 509

84

1 377

48

VI.

1 509

200

238

1 471

59

1 375

37

VII.

1 471

158

114

1 515

50

1407

58

VIII.

1515

146

152

1 509

47

1404

58

IX.

1509

121

156

1 474

44

1370

60

X.

1474

141

176

1439

35

1343

61

XI.

1439

130

226

1343

25

1262

56

XII.

1343

111

155

1299

21

1220

58

STAV

1299

1803

2 574

1299

21

1220

58

K 31.12.2001

8

h) KS OSTRAVA MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

1742

97

146

1693

266

1246

181

II.

1693

305

102

1896

259

1352

185

III.

1896

185

138

1943

254

1513

176

IV.

1943

121

381

1683

164

1380

139

V.

1683

144

655

1172

55

1043

74

VI.

1172

165

250

1087

36

998

53

VII.

1087

177

157

1107

29

1023

55

VIII.

1107

178

134

1151

42

1056

53

IX.

1151

115

160

1106

38

1014

54

X.

1106

137

116

1127

36

1037

54

XI.

1127

144

105

1166

35

1074

57

XII.

1166

126

118

1174

31

1082

61

STAV

1174

1894

2462

1174

31

1082

61

K 31.12.2001

9

i) CIZINA (Městský soud Praha) MĚSÍC

ZŮSTATEK Z MINULÉHO MĚSÍCE

NOVÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY

SKONČENÉ PŘÍPADY

STAV K 1. NÁSL. MĚSÍCE

Z TOHO V ŘÍZENÍ NA 314

V ŘÍZENÍ U KS

V ŘÍZENÍ U VS

I.

352

23

27

348

109

211

28

II.

348

38

23

363

102

229

32

III.

363

19

22

360

95

234

31

IV.

360

21

63

318

67

223

28

V.

318

28

111

235

30

184

21

VI.

235

25

48

212

22

171

19

VII.

212

22

26

208

21

160

27

VIII.

208

22

28

202

21

157

24

IX.

202

21

16

207

20

166

21

X.

207

26

23

210

18

172

20

XI.

210

31

26

215

13

179

23

XII.

215

30

10

235

12

200

23

STAV

235

306

423

235

12

200

23

K 31.12.2001 T

10

Tabulka 2 Region

11

14

abs.

15

% celkem

12

abs.

13

% celkem

Pha – město

371

40

340

751

76

227

15

242

24

Středočeský

327

29

352

708

82

102

50

152

18

České Budějovice

264

29

78

371

84

63

6

69

16

Plzeň

151

69

286

506

83

60

46

106

17

Ústí nad Labem

371

43

331

745

85

103

25

128

15

Hradec Králové

246

30

472

748

85

99

38

137

15

Brno

536

118

724

1 378

82

122

188

310

18

Ostrava

544

73

531

1 148

81

231

34

265

19

2 810

431

3114

6 355

82

1 007

402

1 409

18

ČR

11 - rozhodnutí ČSSZ potvrzeno 12 - rozhodnutí ČSSZ zrušeno 13 - submise v soudním řízení 14 - opravný prostředek odmítnut 15 - zpětvzetí opravného prostředku před vynesením rozsudku

11

T a b u l k a 3 Průměrná doba řízení v jednotlivých regionech

11 region

14

15

celkem

12

počet

počet

počet

počet

počet

počet

počet

počet

sporů

dní

sporů

dní

sporů

dní

sporů

dní

13

prům. počet počet doba řízení sporů dní

celkem

počet

počet

počet

počet

sporů

dní

sporů

dní

prům. doba řízení

Pha – město

371

99 560

40

6 174

340

67 909

751

173 589

231

227

50 231

15

3 496

242

53 727

222

Středočeský

327

79 700

29

6 307

352

71 615

708

157 622

223

102

27 711

50

12 689

152

40 400

226

České Budějovice

264

43 373

29

3 296

78

14 236

371

60 905

164

63

11 495

6

667

69

12 162

176

Plzeň

151

40 302

69

8 836

286

54 758

506

103 896

205

60

13 481

46

12 447

106

25 928

245

Ústí nad Labem

371 117 264

43

9 554

331

101 453

685

228 271

333

103

37 414

25

7 162

128

44 576

348

Hradec Králové

246

77 432

30

5 802

472

99 894

748

105 696

141

99

33 326

38

9 808

137

43 134

315

Brno

536 180 568

118

49 532

724

227 004

1378

457 107

332

122

37 920

188

64 034

310

101 954

329

Ostrava

544 130 269

73

10 383

531

105 358

1148

246 210

214

231

43 204

34

6 732

265

49 936

188

2810 768 394

431

99 884

3114

742 427

6295

1 610 715

256

402 117 035

1 049

371 817

354

Celkem ČR

12

1 007 254 782

T aTabulka b u l k a 4č. I

Česká správa sociálního zabezečení Rozhodování v dávkových věcech nemocenského pojištění v roce 2001

1 Region

Celkový počet vydaných rozhodnutí

§ 24 znpz

2

3

4

5

6

z toho :

Dobrovolné přiznání dávky z toho :

Odstranění tvrdosti zákona

Počet podaných odvo-

Mimořádné

lání proti rozhodnutí

opr.prostř.

§ 47 znpz

N po vyčer-

přeplatky

Celkem

§ 24 znpz

pání podp.

z toho

Celkem

Kladně vyřízeno

doby

Celkem

autore-

obnova

medura

řízení

pražský

1 666

50

683

3

574

24

550

17

15

56

24

1

středočeský

1 313

253

802

3

324

109

215

12

11

55

15

2

jihočeský

1 123

152

396

3

548

82

466

3

0

32

14

0

západočeský

1 806

145

824

1

483

130

353

24

20

47

8

3

severočeský

2 192

101

1 220

7

656

86

570

16

15

56

15

18

východočeský

1 565

161

516

5

915

116

799

4

4

33

6

1

jihomoravský

3 030

308

1 353

1

1 497

149

1 348

20

12

96

25

0

severomoravský

7 020

538

2 330

4

2 465

525

1 940

68

60

80

22

3

19 715

1 708

8 124

27

7 462

1 221

6 241

164

137

455

129

28

CELKEM

13

Česká správa sociálního zabezpečení

T a Tabulka b u l k a č. 5 II

Rozhodování v jiných než dávkových věcech NP, rozhodování o pokutách a rozhodování o pojistném v roce 2001

Region

1

2

3

Celkový počet vydaných rozhodnutí

Rozhodování o

4

5

Počet uložených pokut

Počet uložených pokut

Počet vydaných platebních výměrů

§ 54 zák.č.582/1991 Sb.

§22 zákč.589/1992 Sb.

pojistném poměru

Malá

odst. 1

odst. 2

odst. 3

odst. 1

odst. 2

Celkem

Organizace

organizace

OSVČ

Přirážka k

PV o pravd.

pojistnému

výši pojist.

pražský

25 056

1

334

424

0

345

406

19 028

1 039

373

13 797

0

3 819

středočeský

19 350

28

409

300

3

379

1 877

14 148

427

250

10 567

0

2 904

8 481

20

242

192

0

226

586

5 622

366

140

3 773

1

1 342

západočeský

11 271

30

165

199

0

167

1 105

8 139

553

287

6 463

0

836

severočeský

28 565

93

687

929

4

799

2 330

19 388

580

291

15 430

0

3 087

východočeský

12 020

11

521

620

2

382

628

6 639

752

304

4 833

0

750

jihomoravský

26 583

210

400

558

3

637

1 177

19 345

1 002

521

16 031

0

1 791

severomoravský

16 558

207

41

551

4

456

676

9 214

648

511

6 093

0

1 962

147 884

600

2 799

3 773

16

3 391

8 785

101 523

5 367

2 677

76 987

1

16 491

jihočeský

CELKEM

14

T aTabula bulka 5II V č.č. Tabulka

Česká správa sociálního zabezpečení

- pokračování

6 Region

pražský

Povolení splátek dle § 20a zák.č. 589/1992 Sb. z toho : Celkový počet nevyhověno žádostí vyhověno celkem Kč

zrušeno povolení

7

8

9

Rozhodování podle § 104c zák. č. 582/1991 Sb.

Počet podaných odvolání

Mimořádné opravné prostř.

vrácení přeplatku na pojist.

snížení zá-

na záloh.

loh na poj.

Celkem

autore-

obnova

mimoodv.

medura

řízení

řízení

1 409

1 219

256 477 095

174

586

0

0

2 084

269

71

208

0

středočeský

620

470

98 084 294

136

258

186

1

555

301

147

395

0

jihočeský

728

602

66 006 347

124

238

6

0

480

89

20

87

33

západočeský

660

500

94 649 711

117

136

0

0

578

110

26

137

0

severočeský

1 582

1 342

154 922 455

202

585

0

0

696

285

57

272

0

východočeský

1 014

879

115 264 268

125

314

0

0

820

113

11

64

0

jihomoravský

2 060

1 704

680 225 612

356

796

0

0

1 397

536

154

88

0

severomoravský

2 343

1 944

438 866 839

344

992

0

0

992

332

110

114

38

10 416

8 660

1 904 496 621

1 578

3 905

192

1

7 602

2 035

596

1 365

71

CELKEM

15

T Tabulka a b u l k ač.6III

Česká správa sociálního zabezpečení Rozhodování ČSSZ ve věcech nemocenského pojištění v roce 2001

Rozhodování v jiných než dávkových věcech nemoc. pojištění a věcech pojistného

Rozhodování v dávkových věcech nemoc. Pojištění

Pracoviště ČSSZ

1

2

Autoremedura

Obnova řízení

Přezkum v mi-

6

7

8

Potvrzeno

Celkový

Celkový

Celkový

rozh. ČSSZ

počet

počet

počet

3

4

5 Počet podaných oprav. Prostř.

Počet

Počet odvolání,

Počet

Počet odvolání,

odvolání

jimž bylo

odvolání

jimž bylo

C elkem

vyhověno

Celkem

vyhověno

Celkem

moodv.řízení

ČSSZ ústředí

29

5

192

2

27

6

0

0

1

DP Praha

44

9

181

23

7

3

0

0

77

DP Č. Budějovice

17

12

89

20

5

5

0

1

1

DP Plzeň

39

9

104

12

7

1

0

0

8

DP Ústí n/L.

42

2

296

47

17

10

0

1

58

DP Hr. Králové

27

7

98

25

14

10

0

1

5

DP Brno

86

11

318

1

22

15

1

0

397

DP Ostrava

69

9

308

59

12

5

0

0

30

CELKEM

353

64

1 586

189

111

55

1

3

577

16

Tabulka7 dávka přídavek na dítě

24 476 405

počet dávek průměrně měsíčně 2 039 700

sociální příplatek

5 463 200

455 267

příspěvek na bydlení

4 002 083

333 507

příspěvek na dopravu

4 392 146

366 012

rodičovský příspěvek

3 163 543

263 629

zaopatřovací příspěvek

11 259

938

dávky pěstounské péče

136 007

11 334

porodné

89 863

7 489

pohřebné

105 636

8 803

99 654

8 305

41 934 606

3 494 550

jiné dávky (upravené mimo zákona o SSP) celkem

počet dávek

17

Tabulka 8 podaná odvolání krajský úřad

celkem

vyřízeno celkem

potvrzeno

zrušeno

zrušeno a vráceno

změněno

Středočeský kraj

305

305

180

47

58

20

Praha

506

497

348

71

52

26

Jihočeský kraj

252

240

174

31

13

22

Vysočina

119

107

87

6

10

4

Jihomoravský kraj

390

328

268

18

32

10

Moravskoslezský kraj

474

410

255

94

39

24

Zlínský kraj

126

119

92

9

15

3

Liberecký kraj

122

121

84

8

20

9

Pardubický kraj

82

82

65

5

12

0

Karlovarský kraj

54

54

35

7

Královehradecký kraj

103

99

74

17

6

2

Ústecký kraj

313

302

180

40

28

54

Olomoucký kraj

366

364

189

51

55

69

11

11

11

3223

3039

2042

404

341

254

Plzeňský kraj celkem

18

11

Tabulka 9 kraj Praha Středočeský Karlovarský Ústecký Liberecký Plzeňský Jihočeský Královehradecký Pardubický Vysočina Olomoucký Moravskoslezský Jihomoravský Zlínský Celá ČR

počet odvolání 637 504 127 454 98 176 248 298 248 204 350 702 711 340 5097

potvrzeno zrušeno zrušeno a vráceno změněno 131 60 1 395 110 7 0 292 23 1 0 101 69 96 14 158 12 6 0 52 20 4 1 145 9 9 31 199 9 9 0 235 27 11 3 204 23 4 3 103 42 9 0 168 51 9 7 362 105 14 1 426 58 13 1 239 689 165 130 3079

T a b u l k a 10 Kraj Praha Středočeský Karlovarský Ústecký Liberecký Plzeňský Jihočeský Královehradecký Pardubický Vysočina Olomoucký Moravskoslezský Jihomoravský Zlínský celá ČR

počet odvolání 0 7 2 7 4 9 3 17 9 3 16 27 9 11 124

potvrzeno 0 6 1 3 3 7 2 15 9 1 12 19 4 7 89

zrušeno

nové projednání

změněno 0 1 1 2 1 2 1 2 0 2 4 8 5 4 33

0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2

19

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0