www.romagazine.nl Jaargang 33 | nr. 7-8 juli 2015
Opmars van de deeleconomie Ruimtewinst en beter leefmilieu
Gekoppelde warmtenetwerken
Gert-Jan Buitendijk
Woon-zorgcomplexen in het
Duurzaam met regionale
‘Stedelijke regio’s vragen lenig
bestemmingsplan Precieze
stadswarmtenetten
bestuur’
definitie en duidelijke omschrijving geleverde zorglege gebouwen
Praktijk
Precieze definitie en duidelijke omschrijving geleverde zorg
Woon-zorgcomplexen in het bestemmingsplan Langer zelfstandig wonen is de trend. De vraag naar woningen voor ouderen en voor zorgbehoevenden is echter nu al veel groter dan het aanbod en dat zal de komende jaren niet veranderen. Volgens de Raad van de Leefomgeving en Infrastructuur1 moeten op korte termijn nieuwe woon-zorgconcepten worden gerealiseerd. Maar hoe dienen deze nieuwe woon-zorgconcepten te worden opgenomen in een bestemmingsplan? Valt een woon-zorgcomplex onder de bestemming ‘wonen’ of ‘maatschappelijk’. Dit artikel schept duidelijkheid aan de hand van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
zorgwoningen. Ook bij toepassing van de Ladder voor stedelijke ontwikkeling stuiten we op grote verschillen, bijvoorbeeld als het gaat om de behoefteraming. Voor zorgwoningen is die makkelijker aan te tonen, vanwege een groeiend tekort. Het is daarom belangrijk om te weten of het specifiek te realiseren ‘woon-zorg concept’ als ‘wonen’ moet worden bestemd of als een ‘maatschappelijke voorziening’. Verder is het belangrijk om het woon-zorg concept op de juiste wijze te definiëren in het plan. Bij een verkeerde bestemming bestaat het risico van vernietiging met alle mogelijke vertraging van dien. Wonen of Maatschappelijk Onder de bestemming wonen valt niet alleen zelfstandige bewoning door een gezin maar kunnen ook minder traditionele woonvormen vallen. Hoofdregel is dat sprake moet zijn van “nagenoeg zelfstandige bewoning2, met een zekere mate
Voor1 het bestemmen van woningen en maatschappelij-
van verbondenheid tussen de bewoners3” Maar: in welk geval
ke voorzieningen gelden verschillende regels. Denk aan
acht de Afdeling dat nog sprake is van nagenoeg zelfstandige
het verschil in ruimtelijke uitstraling van een woning en
bewoning en in welk geval niet? En wanneer is er voldoende
een zorgwoning. Zo hebben reguliere woningen een ande-
verbondenheid tussen de bewoners?
re parkeerbehoefte en verkeersaantrekkende werking dan 1 RLI, advies Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en
2
AbRvS 29 oktober 1998, ECLI:NL:RVS:1998:AE1979
welzijn d.d. 15 januari 2014
3
AbRvS 28 juni 2006, 200508258/1
juli 2015 | 36
De Rembrandt, een woonzorgcomplex in Oud-Beijerland, bestaat uit een zorggebouw met 102 zorgplaatsen, ter vervanging van een reeds bestaande zorgvoorziening, en een appartementengebouw met maximaal 76 appartementen, waarvan maximaal 50 appartementen voor de doelgroep ouderen in combinatie met lichte zorg alsmede 68 reguliere woningen. Het betreft een samenwerking tussen zorgverlener Zorgwaard, bouwer Van Mierlo en woningbouwcorporatie HW Wonen. Bij uitspraak van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1765) heeft de Afdeling de beroepen tegen het bestemmingsplan en de vergunning ongegrond verklaard. Het complex wordt nu gebouwd. Beeld Van Mierlo Projecten
verzorgend karakter. Het verblijf in het woongebouw was niet los te zien van de te leveren zorg zodat geen sprake was van nagenoeg zelfstandige bewoning. Niet strijdig met ‘wonen’ In een geval waarbij het ging om een bouwplan voor een pand waarbij ook zorg werd geleverd aan de bewoners maar Strijdig met ‘wonen’
niet gedurende 24 uur, de bewoners overdag naar een an-
Bij uitspraak van 24 mei 20064 oordeelde de Afdeling over
dere locatie gingen met dagbesteding, terwijl de bewoners
een bouwplan voor een pand dat zou worden gebruikt door
gezamenlijk aten en gebruik maakten van gemeenschappe-
dak- en thuislozen met psychiatrische problemen. Aan deze
lijke voorzieningen, oordeelde de Afdeling bij uitspraak van
dak- en thuislozen zou 24-uurs begeleiding worden geboden in het pand in combinatie met een intensieve begeleiding van de reclassering. Het pand had een woonbestemming. Aangevoerd werd dat deze vorm van gebruik in strijd was met de bestemming ‘wonen’. De Afdeling overwoog dat gebleken was dat er voortdurend twee begeleiders in het huis aanwe-
Daadwerkelijke zorg bepalend voor definitie ‘woning’ of ‘maatschappelijke voorziening’
zig zouden zijn en dat bewoners niet zomaar konden vertrekken. Gelet daarop en gelet op het gestelde doel van het wonen, te weten het bewerkstelligen van een gedragsver-
28 juni 2006 dat dit niet in strijd was met de bestemming wo-
andering van bewoners zodat ze uiteindelijk in staat zouden
nen.6 In dezelfde zin oordeelde de Afdeling bij uitspraak van
zijn zelfstandig te gaan wonen, kon volgens de Afdeling geen
19 mei 20107 in een handhavingszaak. Omdat de bewoners
duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen het wonen en
geen voortdurende begeleiding hoefden en omdat zij een
de geboden zorg, zodat geen sprake was van nagenoeg zelf-
dagbesteding buitenshuis hadden terwijl ze gebruik maakten
standige bewoning. Het gebruik van het pand werd dan ook
van gemeenschappelijke ruimten, werd het gebruik niet in
in strijd geacht met de bestemming wonen.
strijd met de bestemming wonen geacht omdat de nadruk op wonen lag en niet op begeleiding.
Bij uitspraak van 10 augustus 2011 oordeelde de Afde5
ling in een handhavingszaak over een pand dat werd gebruikt
De Afdeling acht verder de zorg die daadwerkelijk wordt
voor huisvesting van kinderen en jongeren tussen de 5-17 jaar
geleverd vanuit huis belangrijker dan de zorgindicatie voor
met een licht verstandelijke handicap, ontwikkelingsproble-
het oordeel of sprake is van een woonbestemming of maat-
men en gedragsproblemen. Het doel was dat de kinderen zo
schappelijke bestemming. In een geval dat de bewoners een
zelfstandig mogelijk in het leven zouden komen te staan. De
CIZ-indicatie gebaseerd op 24-uur zorg per dag nodig hadden
gezinssituatie werd zoveel mogelijk nagebootst. De Afdeling
om toegelaten te worden tot een bepaalde woonvorm achtte
oordeelde dat gelet op de mate van toezicht en begeleiding
de Afdeling het gebruik van het pand niet in strijd met de
niet kan worden gesproken van nagenoeg zelfstandige be-
bestemming wonen. Dit, omdat de bewoning geschiedde op
woning. Er was sprake van bewoning met een overwegend
vrijwillige basis en voor onbepaalde tijd, de bewoners zoveel 6
AbRvS 28 juni 2006, 200508258/1 1
4
AbRvS 24 mei 2006, 200506448/1
7
AbRvS 19 mei 2010, 200907163/1/H1, zie ook AbRvS 11 augustus 2010,
5
AbRvS 10 augustus 2011, 201011929/1/H1
201000591/1/H1, 24 augustus 2011, 201101080/1/H
juli 2015 | 37
Praktijk
mogelijk zelf invulling gaven aan hun leven en de ondersteu-
De Afdeling oordeelde dat het appartementencomplex in
ning de dagelijkse bezigheden van de bewoners betrof en
overeenstemming was met de bestemming ‘ maatschappelij-
geen verzorging of therapie.8 Ook in latere uitspraken heeft
ke doeleinden’. Daarbij overwoog de Afdeling: ‘gelet op de heden ten dage veranderende ontwikkeling
de Afdeling dit bevestigd.
in de zorg, die ertoe leidt dat steeds meer kleinschalige iniOok bij aanleunwoningen met een zorgcomplex in de
tiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt
buurt waar de bewoners gebruik van kunnen maken9 en een
aangeboden in combinatie met (zelfstandige) bewoning, en
zogeheten “Thomashuis” oordeelt de Afdeling dat sprake is
gelet op de mate van begeleiding en zorg die in het apparte-
van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate
mentencomplex wordt geboden, [is het appartementencom-
van verbondenheid. Bij een Thomashuis worden gehandicap-
plex] in de gegeven omstandigheden, in overeenstemming is
te bewoners gehuisvest samen met een ondernemersecht-
met de bestemming “Bijzondere doeleinden”, in het bijzonder
paar. De bewoners maken gebruik van gemeenschappelijke
sociale en/of maatschappelijke doeleinden.’
10
voorzieningen. Er is geen sprake van permanente begeleiding of (aan de woning gekoppelde) therapeutische begeleiding.
Juiste definitie en terminologie
Belangrijk aspect daarbij is dat de begeleiding er niet op is
Afhankelijk van de mate van zorg valt een zorgwoning onder
gericht dat de bewoners wordt geleerd om later zelfstandig
de bestemming ‘wonen’ of onder de bestemming ‘maat-
te gaan wonen.
schappelijk’. Wel moet de gemeenteraad zich houden aan de functielijst voor het vaststellen van bestemmingsplannen.
Zorgwoning altijd gekoppeld aan de bestemming ‘wonen’
Blijkens de functielijst (SVBP) valt een zorginstelling onder de bestemming maatschappelijk en valt een zorgwoning onder de bestemming wonen. Het is niet mogelijk om aan een perceel waarop een zorginstelling is voorzien, de bestemming “Wonen” met de aanduiding “Zorginstelling” toe te kennen.13
Niet strijdig met ‘maatschappelijk’
Met het op een juiste wijze bestemmen van een woon-
In een uitspraak van de Afdeling van 4 maart 201511 ging het
zorg complex als woning of als maatschappelijke bestemming
om een bouwplan voor onder andere elf zorgwoningen. Ter
ben je er echter nog niet. De zorgwoning of zorginstelling
plaatse gold de bestemming ‘maatschappelijk’ met nadere
moet bovendien op de juiste manier zijn gedefinieerd in het
aanduiding ‘welzijnsinstelling’. Aangevoerd werd dat sprake
plan.
was van bewoning mede omdat de woningen rechtstreeks
Zo was in een bestemmingsplan de definitie van zorg-
aan de bewoners werden verhuurd. De Afdeling oordeelde
complex (vallend onder een maatschappelijk bestemming)
dat nu er een 24-uurs zorgvoorziening was alsmede woonbe-
als volgt gedefinieerd: ‘een cluster van zelfstandige zorgwo-
geleiding, sprake was van een welzijnsinstelling. Het enkele
ningen, bedoeld voor bij voorkeur mensen met een (fysieke)
feit dat de zorgwoningen rechtstreeks zouden worden ver-
beperking, waar zorg thuis geleverd kan worden.’ De Afdeling
huurd aan de bewoners deed daar niet aan af.
oordeelde dat gelet op de zinsnede ‘ bij voorkeur’, niet was
Een vergelijkbaar geval was aan de orde in een uitspraak
uitgesloten dat alle zorgwoningen zouden worden bewoond
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
door mensen zonder zorgvraag. De definitie was ook niet be-
van 25 maart 201512. In deze zaak ging het om een appar-
perkt tot echtparen waarvan een partner geen zorg nodig had
tementencomplex bestaande uit twaalf zorgappartementen
of tot bewoners die na verloop van tijd geen zorg meer nodig
alsmede uit gemeenschappelijke ruimten. De zorgapparte-
hadden, zoals de raad bedoeld had. Middels een bestuurlijke
menten zouden worden verhuurd aan hulpbehoevende ou-
lus is de raad opgedragen het gebrek te herstellen.14 Zoals
deren die niet meer zelfstandig konden wonen en aan hun
blijkt uit de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling van
eventueel niet- hulpbehoevende partners. De te verlenen
14 januari 2015 heeft de raad dat op een correcte manier ge-
zorg bestond uit een compleet zorgpakket, waaronder was-
daan. De nieuwe definitie luidde: ‘een woning of wooneen-
sen, aankleden en palliatieve zorg, 24-uurs zorg vanuit de in
heid bestemd voor verzorgd wonen, die niet via de reguliere
het huis aanwezige verpleegpost, zorg bij herstel van een
woningdistributie beschikbaar komt, maar waarvan minimaal
ziekenhuisopname en begeleiding naar onder andere zieken-
een van de bewoners vanwege de beperkte zelfredzaamheid
huizen en huisartsen.
vanaf aanvang van bewoning- op basis van een ter zake van overheidswege gehanteerd systeem- is geïndiceerd voor
8
AbRvS 14 november 2012, AB 2013/60
9
AbRvS 4 december 2013, 201300579/1/R3
10
AbRvS 5 maart 2014, 2013026001/1/A1
11
AbRvS 4 maart 2015, 201402231/1/A4
13
AbRvS 29 april 2015, 201403332/1/R2
12
AbRvS 25 maart 2015, 201405264/1/A1
14
AbRvS 28 mei 2014, 201308071/1/R3
zorg, waarbij die zorg beschikbaar is in de directe nabijheid
juli 2015 | 38
van de woning en welke zorg door minimaal een van de bewoners ook daadwerkelijk
wordt
afgenomen.’15 Een simpeler definitie is ook toegestaan. Zo oordeelde de Afdeling dat de definitie van zorgwoning die als volgt luidde: ‘een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van de bewoner(s) met een geïndiceerde zorgbehoefte’ prima was. Naar het oordeel15van de Afdeling behoefde de specifieke zorgin-
Beeld Van Mierlo Projecten
dicatie niet in het plan te worden opgenomen omdat dit niet zou leiden tot een ruimtelijk relevant onderscheid16. Eerder
Indien een of meer van deze vragen bevestigend wordt
oordeelde de Afdeling overigens al dat er geen ruimtelijk re-
geantwoord is al snel sprake van een maatschappelijke voor-
levant onderscheid is tussen enerzijds zorg- en seniorenwo-
ziening. Van nagenoeg zelfstandige bewoning is sprake in
ningen en anderzijds woningen voor dak- en thuislozen17.
geval van dagbesteding of werk buitenhuis, er geen 24-uurs
Wel moet in de definitie zijn opgenomen dat daadwerke-
zorg of therapie plaatsvindt vanuit huis of de zorg voorname-
lijk sprake is van een zorgbehoefte en dat daadwerkelijk van
lijk gericht is op de dagelijkse bezigheden van de bewoner.
de zorg gebruik wordt gemaakt. Een definitie als ‘een wo-
Zoals verder blijkt uit de hiervoor beschreven Afdelingsjuris-
ning of wooneenheid, bestemd voor verzorgd wonen, waarbij
prudentie is al sprake van voldoende verbondenheid tussen
extramurale verzorging, verpleging, begeleiding en hotel- en
de bewoners indien er gemeenschappelijke ruimtes of voor-
welzijnsdiensten vanuit een professionele zorgverlenende
zieningen zijn waar de bewoners gebruik van kunnen maken.
organisatie wordt geboden’, blijkt onvoldoende omdat onvoldoende onderscheid is tussen de zorgwoningen en andere type woningen als niet vereist is dat de bewoners bij aanvang van bewoning geïndiceerd zijn voor zorg en dat zij gebruik maakten van de zorg.18 ‘Afdelingsproof’
Zorginstelling altijd gekoppeld aan de bestemming ‘maatschappelijk’ Na een juiste keuze voor een maatschappelijke bestem-
Naarmate de zorg meer verbonden is aan de woning, zal eer-
ming of een woonbestemming, is een juiste definitie van de
der sprake zijn van een maatschappelijke bestemming dan
zorgwoning of de zorginstelling noodzakelijk. Daarbij is van
van een woonbestemming. Wanneer geen duidelijk onder-
belang dat in ieder geval is opgenomen dat sprake is van een
scheid mogelijk is tussen het wonen en de geboden zorg of
zorgindicatie en dat daadwerkelijk zorg wordt gebruikt. Altijd
wanneer het verblijf in de woning niet los staat van de te le-
geldt dat een zorgwoning moet worden gekoppeld aan de be-
veren zorg, is sprake van een maatschappelijke bestemming.
stemming wonen en een zorginstelling aan de bestemming
Elementen die hierbij een rol spelen zijn:
maatschappelijk.
Is sprake van 24-uurs zorg, wordt therapie gegeven vanuit
Zodra deze keuzes op een correcte manier zijn gemaakt,
huis, wordt de bewoners geleerd om zelfstandig te wonen en
kan het bijbehorende onderzoek (regionale behoefte, ruimte-
wordt de woning alleen toegekend aan bewoners met een
lijke impact) op een juiste wijze plaatsvinden en is het plan
zorgindicatie die verplicht zorg moeten afnemen.
‘Afdelingsproof’.
15
AbRvS 14 januari 2015, 201308071/2/R3
Anita Nijboer
16
AbRvS 13 augustus 2014, 201305375/1/R4
advocaat Ekelmans en Meijer Advocaten
17
AbRvS 18 juni 2014, 201305801/1/R3
18
AbRvS 24 juli 2013, 201210101/1/R3
[email protected]
juli 2015 | 39
