OPEN INNOVATIE VOOR OPENBARE WERKEN? De overheid als acteur, special effectsmaker, regisseur, casting director en producer J.S. Caerteling Open innovatie als nieuw adagium
Het belang van innovatie wordt al geruime tijd onderkend door zowel praktijk als wetenschap. Ook de overheid erkent het belang van innovatie in allerlei beleidsnotities en stimuleringsregelingen. Een nog maar al te veel voorkomende denkfout in diverse van deze notities is dat innovatie alleen tot stand komt door fundamenteel onderzoek in grote laboratoria van bedrijven en kennisinstellingen. Volgens Chesborough (2003) zijn innovaties echter het gevolg van open processen. In het huidige bedrijfsleven komen innovaties steeds minder tot stand in besloten labs en R&D-afdelingen, maar in samenwerking met verschillende partijen. Een bedrijf kan niet langer alle kennis zelf in huis hebben om nieuwe producten te ontwikkelen en op de markt te brengen. Samenwerking met verschillende partijen biedt bedrijven de mogelijkheid om kennis uit te wisselen en tijdig te commercialiseren in meerdere markten en voor meerdere afnemers. Het belang van Chesborough’s observatie schuilt in het feit dat samenwerking een essentiële competentie wordt voor bedrijven. Om nieuwe producten te kunnen ontwikkelen, zullen bedrijven alle beschikbare, relevante kennis en vaardigheden moeten kunnen integreren. Om deze integratie mogelijk te maken, zullen bedrijven een netwerk van relaties moeten opbouwen met toeleveranciers, afnemers en kennisinstellingen. Naast het belang van samenwerking benoemt Chesborough een aantal aanvullende principes die bedrijven moeten hanteren om van open innovatie een succes te maken. Een bedrijf moet erkennen dat niet alle knappe koppen werkzaam zijn in de eigen organisatie. Bedrijven moeten voelhorens kweken voor het lokaliseren en benutten van knappe koppen in andere organisaties. Ten tweede, moeten bedrijven erkennen dat eigen R&D ook een middel is in het gebruiken van waardevolle R&D van elders. Om te profiteren van R&D hoeft dit niet per se eigen R&D te zijn. Ook wordt het leveren van een beter product dan de concurrent belangrijker dan het als eerste leveren van een nieuw product. Daarnaast vraagt open innovatie om het succesvol combineren van eigen en externe kennis. In het combineren van verschillende kennisstromen zijn octrooirechten een erkenning van elkaars inbreng en geen krampachtige afscherming van ideeën. Uit deze principes blijkt dat open innovatie organisatiegrenzen overstijgt. De principes onderstrepen het belang van samenwerking als voorwaarde voor de uitwisseling van kennis en vaardigheden. Het belang van samenwerking doet de vraag rijzen hoe bedrijven succesvol kunnen samenwerken. Welke voorwaarden zijn er verbonden aan succesvolle samenwerking? Dit essay betrekt deze vraag specifiek op ontwikkelingstrajecten in het publieke domein en de verschillende rollen die de overheid daarin speelt. De rol van de overheid in ontwikkelingstrajecten
De overheid speelt als regelgever een belangrijke rol in ontwikkelingstrajecten. Zo is regelgeving aan de ene kant een stimulerende factor in het ontstaan van samenwerkingsrelaties. Bedrijven kunnen vaak subsidie aanvragen als zij gezamenlijk een nieuw product ontwikkelen. Daarnaast kan regelgeving zekerheid bieden door vroegtijdig industriestandaarden vast te stellen. Anderzijds legt regelgeving ook vele beperkingen op aan partijen die willen samenwerken. Deze beperkingen hebben veelal betrekking op economische consequenties van samenwerking, zoals het gezamenlijke marktaandeel. De overheid heeft daarmee als regelgever en subsidieverlener een grote invloed op de samenwerking tussen bedrijven en daardoor op de kans van slagen van open innovatie. Een thematiek die de AWT ook in 1997 aan de orde heeft gesteld. Dit zijn daarom geen onbekende thema’s. Tussen publieke en private partijen wordt al veelvuldig overleg gevoerd over een juiste balans tussen regels en de (economische) vrijheid om samen te werken. Deze
thematiek is deels terug te voeren tot de anti-trust regelgeving in de Verenigde Staten van het begin van de 20e eeuw. Wat echter onderbelicht is in deze discussies is dat de overheid meer rollen vervult in ontwikkelingstrajecten dan regelgever en subsidieverlener. In het publieke domein, zoals infrastructuur, zorg, en onderwijs, is de overheid ook klant en innovator. Hoe verhouden deze (wellicht conflicterende) rollen zich in een proces van open innovatie? Is deze materie complexer of gelden dezelfde voorwaarden en principes voor open innovatie in het publieke domein? Om antwoord te kunnen geven op deze vragen is eerst inzicht nodig in de voorwaarden voor open innovatie. Voorwaarden voor open innovatie
Zoals als gezegd is samenwerken de belangrijkste competentie voor open innovatie. Samenwerken blijkt in de praktijk echter niet zo eenvoudig als het op papier lijkt. Aan samenwerken zitten allerlei haken en ogen, want hoe zorg ik ervoor dat zowel ik als mijn partners verdienen aan de gezamenlijk ontwikkelde producten. Om succesvol te kunnen samenwerken zijn een aantal voorwaarden te benoemen die in ogenschouw moeten worden genomen. Allereerst moeten bedrijven zich committeren aan de gezamenlijke ontwikkeling van het product. Bij het ontwikkelen van een nieuw product kunnen van tevoren niet alle onzekerheden worden beschreven en vastgelegd. Het wederzijdse commitment aan de geformuleerde einddoelen en de uitgesproken samenwerkingsintenties vormen daarmee een vangnet. Naast commitment is de erkenning van de onzekerheden die inherent zijn aan nieuwe ontwikkelingen ook een belangrijke voorwaarde. Het omgaan met deze onzekerheden vraagt om de uitwisseling van informatie en de coördinatie van gezamenlijke activiteiten. Dit leidt tot een derde voorwaarde voor samenwerking: de tijd nemen voor het opbouwen van een relatie, waarin partners elkaars ambities, mogelijkheden en beperkingen (leren) kennen. Het vormgeven van zo’n relatie vraagt veel onderling contact en uitwisseling van informatie. De samenwerkende partijen moeten daarom investeren in regelmatig overleg. De erkenning van wederzijdse belangen is een vierde voorwaarde voor het doen slagen van een samenwerkingsrelatie. Het doorgronden van elkaars belangen is belangrijk om de verwachtingen en het gedrag van partners te begrijpen. Het attenderen op veranderingen die Dynamische rijstrookmarkering de belangen van partners raakt is dan ook nodig in het versterken van de samenwerkingsrelatie. De aanleiding voor de ontwikkeling van dynamische rijstrookmarkering (DRM) was het project ‘Infra op Maat’ uit Genoemde voorwaarden zijn essentieel voor de eerste cyclus van het innovatieprogramma ‘Wegen naar de samenwerkende partijen. Zonder deze Toekomst’ (1997-1999) van Rijkswaterstaat (RWS). In het voorwaarden is het moeilijker het vertrouwen te kader van dit project is medio 1998 door RWS een prijsvraag kweken dat inherent is aan iedere relatie. uitgeschreven voor DRM. Het doel van het project ‘Infra op Open innovatie in het publieke domein
In hoeverre komt de overheid tegemoet aan deze voorwaarden voor open innovatie? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag is het van belang om te belichten hoe de verschillende rollen van de overheid worden ingevuld in een ontwikkelingstraject met private partijen. In dit essay zal aan de hand van een technologieproject in de infrastructuur toegelicht worden hoe de overheid haar verschillende rollen lijkt in te vullen. Een recent technologieproject in de infrastructuur laat zich bij uitstek kenmerken als een vrucht van open innovatie. Het gaat om de ontwikkeling van dynamische rijstrookmarkering. In het kader worden kort de
Maat’ was te laten zien hoe de beschikbare wegcapaciteit naar behoefte vergroot of verkleind kon worden als antwoord op de files. Na de eerste proef op de A15 besloot Rijkswaterstaat dat het concept verdere ontwikkeling verdiende. In 2001 is dynamische markering beproefd op de A12. Vanaf november 2002 lagen er proefstroken van vijf leveranciers voor dynamische markering op de A44. Uit de evaluatie eind 2003 bleek dat meerdere van de producten geschikt zijn voor opschaling.
achtergronden geschetst van deze technologie. Voor deze nieuwe technologie zijn de kennis en vaardigheden van verschillende industrieën geïntegreerd in samenwerking met en gestimuleerd door de overheid, in dit geval Rijkswaterstaat. De doelstelling was om bestaande wegmarkering te vervangen door lichtelementen. Op deze wijze kan door het in- of uitschakelen van de markering eenvoudig geschakeld worden tussen twee of drie rijstroken per rijrichting. Rijkswaterstaat vervult in dit project verschillende rollen. Het project start vanuit een prijsvraag georganiseerd door Rijkswaterstaat in het kader van het innovatieprogramma Wegen naar de Toekomst. Met de prijsvraag wil Rijkswaterstaat in samenwerking met het bedrijfsleven dynamische markering ontwikkelen. Dynamische markering wordt gezien als een krachtig middel tegen files, omdat de bestaande wegcapaciteit beter benut kan worden. Rijkswaterstaat biedt in dit project bedrijven de kans om proefprojecten uit te voeren en vergoedt de kosten voor deze proefprojecten. Deze proefprojecten zijn bedoeld om richtlijnen voor het gebruik en het toepassingsgebied van dynamisch markeren op te stellen. Let wel: Rijkswaterstaat is de enige afnemer van het product aangezien het veranderen van het aantal rijstroken alleen op rijkswegen mogelijk is. Continuïteit
Van de technologieën die zijn ontwikkeld in het Wegen naar de Toekomst programma - en dit betreft meer dan alleen dynamische markering - zijn er weinig tot geen daadwerkelijk toegepast in vervolgprojecten. De nieuwe technologieën zijn veelal bij één of twee pilotprojecten blijven steken. Ook de technologie voor dynamisch markeren is na zeven (!) jaar door Rijkswaterstaat nog niet rijp bevonden voor toepassing in reguliere infrastructuurprojecten. In zeven jaar zijn slechts vier pilotprojecten uitgevoerd met een totale proeftijd van twee jaar. Het bedrijfsleven is teleurgesteld, want bedrijven kunnen het zich niet veroorloven zeven jaar te investeren in een technologie, waarvan onduidelijk is of de klant die ook daadwerkelijk gaat afnemen. Het bedrijfsleven verwacht immers dat Rijkswaterstaat als innovator en klant technologieën stimuleert die ook daadwerkelijk op korte of middellange termijn zullen worden toegepast. Complexiteit van afstemming
Het samenspel tussen Rijkswaterstaat als innovator, regelgever en klant blijkt ook niet eenvoudig. Als innovator wil Rijkswaterstaat bedrijven stimuleren nieuwe producten te ontwikkelen. Een innovator is een partij die tot investeren aanmoedigt en vanuit deze optiek een zekere exclusiviteit biedt. Bedrijven verwachten dan ook een zekere exclusiviteit als zij, aangemoedigd door Rijkswaterstaat, investeren in de ontwikkeling van een technologie. Daarnaast streeft Rijkswaterstaat al in een vroeg stadium naar het vastleggen en reguleren van de technologie in ontwikkeling. Dit laatste uiteraard met de bedoeling om een veilig en betrouwbaar product te garanderen. Het gevolg is echter dat bedrijven door de regelgever in een vroegtijdig stadium een bepaalde oplossingsrichting worden ingestuurd die gaandeweg vanuit kosten of concurrentie overwegingen onwenselijk kan blijken. Ook wil Rijkswaterstaat als klant een betaalbaar product dat in concurrentie wordt aangeboden. Het is zodoende vanuit de klant gezien aantrekkelijk om zoveel mogelijk partijen uit te nodigen een product voor dynamisch markeren te ontwikkelen. Hoe pakt dit uit in de praktijk? In het project dynamisch markeren voelen twee bedrijven zich aangemoedigd door Rijkswaterstaat een technologie voor dynamisch markeren te ontwikkelen. Rijkswaterstaat heeft in juli 2000, na het eerste pilotproject, een voorlopig programma van eisen opgesteld voor dynamisch markeren. De twee bedrijven gaan met dit programma van eisen aan de slag. Twee jaar later volgt een tweede pilotproject. Rijkswaterstaat nodigt voor deze tweede pilot echter expliciet drie andere partijen uit een product te leveren. Rijkswaterstaat als klant stimuleert door deze handelwijze concurrentie. De door de bedrijven verwachte exclusiviteit blijkt Rijkswaterstaat als innovator niet te kunnen bieden. Daarnaast blijkt in 2002 dat de gestelde eisen in het voorlopige programma van eisen onnodig hoog zijn en leiden tot (te) dure producten. Vervolgens worden de eisen door Rijkswaterstaat als regelgever versoepeld. In het tweede pilotproject gelden daardoor soepelere eisen. De twee oorspronkelijke deelnemers hebben echter al tweeënhalf jaar geïnvesteerd uitgaande van de zware eisen uit 2000. Dan blijkt Rijkswaterstaat
als innovator niet het commitment te kunnen bieden dat nodig is in een gezamenlijk ontwikkelingstraject. Rijkswaterstaat herziet eenzijdig de eisen. Uit dit samenspel blijkt dat Rijkswaterstaat de vooraf geformuleerde einddoelen uit het oog verliest en eenzijdig de eisen versoepelt. Ook het omgaan met onzekerheden blijkt voor Rijkswaterstaat als regelgever moeizaam. Al in een vroegtijdig stadium worden eisen opgesteld die achteraf bezien niet passen binnen de (budgettaire) kaders. Het gevolg is dat de oorspronkelijke bedrijven ingrijpende ontwerpwijzigingen moeten doorvoeren en bestaande oplossingen in beeld komen. Er ontstaat onzekerheid over de status van de opgestelde eisen en de toepassing van de technologie. Bovendien verslechtert de concurrentiepositie van de oorspronkelijke bedrijven aanzienlijk ten opzichte van toetredende partijen. Zoals dit voorbeeld laat zien is de afstemming tussen de verschillende rollen van Rijkswaterstaat niet vanzelfsprekend. De overheid is in het publieke domein acteur (klant), special effectsmaker (innovator), regisseur (regelgever), casting director (marktmaker) en producer (financier). De onduidelijke begrenzing van en de gebrekkige onderlinge coördinatie tussen deze rollen leiden tot een conflicterende en tegenstrijdige handelwijze. Daarmee lijkt duidelijk te worden dat als Rijkswaterstaat symptomatisch is voor de overheid, samenwerking het voornaamste struikelblok is voor open innovatie in het publieke domein. Openbare werken en het publieke domein lijken daarmee een complexere omgeving voor open innovatie dan het private domein. Maar hoe nu verder? Samenwerkende overheid
Als de voorwaarden voor open innovatie worden vertaald naar het publieke domein en worden geconfronteerd met het aangehaalde voorbeeld, dan zijn een aantal observaties en verbeterpunten te benoemen: • • • • • • •
Het onderkennen van onzekerheden en daarmee het beperken van de regeldrift in de eerste stadia van het innovatieproces. Wederzijds commitment over de einddoelen tussen bedrijven èn de verschillende betrokken overheidspartijen. Het gezamenlijk coördineren van informatie-uitwisseling en kennisdeling. Het erkennen van de noodzaak voor enige continuïteit en exclusiviteit in partnerkeuze. Terughoudendheid betrachten bij het snel “openstellen” van markten. De tijd nemen om een samenwerkingsrelatie op te bouwen met een select aantal bedrijven. Het erkennen van en handelen naar elkaars belangen.
Vooral het gebrek aan continuïteit en exclusiviteit in ontwikkelingstrajecten lijkt de kans op succesvolle open innovatie in het publieke domein te verkleinen. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de aangedragen overwegingen alleen spelen in het veld van infrastructuur. Het is goed voor te stellen dat de geschetste problemen ook in velden als zorg, onderwijs en veiligheid spelen. Ook in deze velden vervult de overheid meerdere rollen. Voor open innovatie in openbare werken moeten traditionele barrières doorbroken worden. Er is organisatieoverstijgende integratie nodig tussen acteur, special effectsmaker, regisseur, casting director en producer. Geflopte films onthoudt niemand, alleen de successen.
Referenties
Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (1997), De invloed van wet- en regelgeving op innovaties. Publicatie 27. Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid. Van Waarden, F. (1996), Regulation, competition and innovation. Achtergrondstudie 9. Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid. Chesborough, H. (2003), The era of open innovation, MIT Sloan Management Review, Spring 2003, 35-41. Chesborough, H. (2004), Managing open innovation, Research Technology Management, 47 (1), 23-26. Diesfeldt, J.M. (2000), Flexibele infrastructuur: een bestuurlijk-juridische beschouwing. Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Wegeninfo (2002), Dynamische wegmarkering heeft toekomst, juni 2002, 3-4. Ent, L. van der (2003), Het licht zien bij Burgerveen, TNO Magazine, februari 2003, 20-21. Laursen, K. & Salter, A. (2004), Searching Low and High: What Types of Firms Use Universities as a Source of Innovation?, Research Policy, 33 (8), 1201-1215. Miles, R.E., Snow, C.C., en Miles, G. (2000), TheFuture.org, Long Range Planning, 33, 300-321. Nationaal Dubo Centrum: Project, Dynamische wegmarkering met LED’s (www.dubo-centrum.nl) Ring, P. en Van de Ven, A. (1992), Structuring cooperative relationships between organizations, Strategic Management Journal, 13, 483-498.
Woorden 2289
