open Het Sneller & Beter magazine met openhartige verhalen over participatie bij infrastructurele en ruimtelijke projecten

open

open

Het Sneller & Beter magazine met openhartige verhalen over participatie bij infrastructurele en ruimtelijke projecten

2

sneller & beter magazine openeditorial

Editorial


Het realiseren van een infrastructuurproject duurt in Nederland gemiddeld 14 jaar. Dat moet sneller kunnen, concludeerden de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM eind 2007. Ze gaven Peter Elverding daarom opdracht om in de Commissie Versnelling besluitvorming infrastructurele projecten de belangrijkste oorzaken van de lange doorlooptijden te analyseren én te zoeken naar oplossingen. Volgens de Commissie-Elverding moet en kan de realisatie van een infrastructuurproject in de helft van de tijd. Dit vereist echter onder andere verbeteringen van de ambtelijke voorbereiding en bestuurscultuur, de introductie van een opleveringstoets en de aanpak van een aantal specifieke juridische knelpunten. Maar bovenal meer participatie van betrokkenen, al in een vroeg stadium van het project. De burger wil steeds meer betrokken worden bij de uitwerking van ruimtelijke maatregelen en stelt daarbij hoge eisen. Daarbij beschikt hij over unieke kennis waarmee tot betere oplossingen kan worden gekomen. Bovendien kunnen besluiten sneller worden genomen als deze een breed draagvlak hebben. Het is daarom gewenst om participatie van burgers en belangenorganisaties op een andere manier te gaan beschouwen. Niet als een noodzakelijk kwaad, maar als een verrijking van het proces. Dat vereist openheid. Met dit magazine geeft de projectdirectie Sneller & Beter de lezer inzicht in de huidige participatiepraktijk bij ruimtelijke en infrastructuurprojecten. De persoonlijke verhalen, registraties van leerzame projecten en reflecties van ‘dwarskijkers’ zorgen voor herkenning, maar bovenal voor inspiratie. In openhartige interviews delen (oud)bestuurders en professionals hun ervaringen en motivaties. De projecten laten zien hoe duurzame relaties tussen partijen kunnen worden gebouwd en in hoeverre deze relaties bestand zijn tegen invloeden van buiten het project. De verhalen van de dwarskijkers concentreren zich tenslotte vooral op deze context en maken achterliggende oorzaken, emoties of patronen expliciet. Participatie is een veelkleurig en veelzijdig thema. De gerenommeerde politici, stedenbouwkundigen, bestuurders, wetenschappers, (proces)regisseurs, projectleiders, communicatie

3

adviseurs, burgers, ontwerpers, acteurs en kunstenaars die in dit magazine aan het woord komen, spreken vanuit hun eigen meningen en opvattingen. Soms conflicteren deze opvattingen. De één ziet een leidende rol voor de bestuurders weggelegd om participatie in een vroeg stadium mogelijk te maken, een ander ziet hier in eerste instantie een taak voor de ambtenaren. Een aantal geïnterviewden concentreert zich op het procesontwerp, terwijl anderen de relaties centraal stellen. Dit magazine geeft dan ook geen sluitend antwoord op de vraag wat de juiste vorm van participatie is. Met dit magazine willen we vooral het gesprek over het vormgeven en uitvoeren van participatie stimuleren.

Maatwerk en mensenwerk Voor het aangaan van relaties, het komen tot gedragen oplossingen en het samenwerken met mensen bestaan geen vaste formules. Participatie gaat verder dan het opstellen van methoden, instrumenten en regels. Het is niet te institutionaliseren en er bestaat geen blauwdruk voor. Participatie, zo blijkt uit de verhalen in dit magazine, gaat om gedrag, karakter, oprechte interesse en persoonlijke drijfveren. Om participatie een kans van slagen te geven, zou dus eerder de cultuur in ons werk om verandering vragen dan de structuren waarlangs we werken. Hoogleraar jaap de heer onderschrijft dit door te stellen dat problemen rond besluitvormingsprocessen aangaande infrastructuur in belangrijke mate kunnen worden toegeschreven aan de heersende bestuurs cultuur. De adviezen van de Commissie-Elverding om tot snellere en betere besluitvorming omtrent infrastructuurprojecten te komen, vragen om een andere wijze van werken en een andere houding van ambtenaren en bestuurders. Een houding waarin zij openstaan voor de omgeving, vertrouwen op het proces en tegelijkertijd ook daadkrachtig kunnen besluiten. ed nijpels noemt het de opkomst van de Elverdingambtenaar en -bestuurder. Een andere houding zit voor een deel in het karakter van mensen. In het artikel over het project de veluwerandmeren stelt procesregisseur Peter van Rooy dat een goede controller waarschijnlijk ••• nooit een goede procesmanager zal worden.

4


Het selecteren van een projectteam en de juist gesprekspartners aan tafel is dus geen gemakkelijke opgave. Of het nu gaat om het bouwen van een hedendaags hunebed in het verhaal van martijn aslander of in het samenstellen van de Alderstafel in het project schiphol: het gaat om de kwaliteit van mensen. En dat zit hem voor een deel in de kennis en competenties van die mensen. Hoogleraar roel in ’t veld beschrijft dat het vaak de mensen bovenin de hiërarchie zijn die worden aangewezen om een proces te sturen. Niet zelden blijken deze personen niet de competenties te hebben om relaties op te bouwen. Daarnaast kunnen zijvanwege hun macht en positie per definitie geen procesrol spelen. Zij zijn bij voorbaat verdacht van strategische spelletjes en hebben niet altijd het vertrouwen van de andere partijen. Peter van Rooy en directeur projectdirectie Sneller & Beter donné slangen pleiten er  dan ook voor om nu te starten met het opleiden en begeleiden van jonge procesmanagers die de omslag naar een participatiegestuurd proces, de zogenaamde Elverding-werkwijze, kunnen helpen inzetten. Naast de juiste mensen met een oprechte motivatie spelen ook de specifieke omstandigheden van een project een belangrijke rol. Bij elk project zijn die anders. Het begeleiden van een participatieproces kan niet iedereen en is ook geen routineklus. Treffend is het voorbeeld van acteur peter blok die in het improvisatietoneel van De Vloer Op een scène moet spelen gebaseerd op het voor hem bekende toneelstuk Cloaca. Hij trof hier zijn vertrouwde medespelers die eveneens opnieuw in de huid van dezelfde karakters kropen. De acteurs konden niet loskomen van het oorspronkelijke script en spelen de scène op routine. Toch kan de gezamenlijke geschiedenis in veel gevallen niet geheel worden losgelaten. De kunst is om deze een plek te geven en ruimte te houden voor nieuwe ideeën. In het project roombeek, de wederopbouw van de door de vuurwerkramp getroffen wijk in Enschede, is bijzondere aandacht besteed aan het verhaal van de wijk. Het was onmogelijk en onwenselijk om hieraan voorbij te gaan.

Filosoof bas haring is oprecht een dwarskijker en bepleit dat soms de schijn van meedoen tot betere resultaten leidt dan het daad werkelijk meedoen van een grote groep. Het helpt daarbij wel als de groep zelf ervaart dat andere werkwijzen niet voldoen. Zie hiervoor ook Peter Blok, die zijn tegenspeler niet corrigeert, maar zelf laat ervaren dat een ingeslagen pad niet vruchtbaar is. De ruimte om fouten te maken, kan zorgen voor een beter eindresultaat.

Een zorgvuldig proces is vereist De Nederlandse ruimtelijke praktijk kent een complex weten regelgevingsysteem. Zo complex dat een buitenstaander enerzijds geen overzicht meer heeft, maar anderzijds ook eenvoudig een projectuitkomst kan aanvechten. barry madlener waarschuwt dat hierdoor de georganiseerde belangengroeperingen een onevenredig zware stempel op een project kunnen drukken. Dit gaat ten koste van de voorstanders, waarvoor in feite geen podium bestaat. Er lijkt altijd wel een regel te vinden om ook na een intensief en interactief proces een bezwaar of beroep bij de Raad van State in te dienen. Volgens Madlener biedt deze vorm van rechtsbescherming de individuele burgers juist geen zekerheid, doordat het vertraging en uitstel van besluitvorming in de hand werkt. Dit wordt ook wel de juridificering van de ruimtelijke praktijk genoemd. Zowel oud-Tweede Kamerlid en oud-voorzitter van Milieudefensie wijnand duyvendak als Meta Meijer van Milieudefensie geven aan dat procederen niet geoorloofd en zinvol is als je niet hebt deelgenomen aan het participatieproces. Eerst praten, onderhandelen en gezamenlijk zoeken naar win-winoplossingen. Pas na dat proces kan besloten worden alsnog naar de rechter te stappen. Doorloop eerst de inhoudelijke en politieke arena voordat je de juridische arena betreedt. Dat is ook de opvatting van advocaten niels koeman en phon van den biesen, die overigens ook relativeren hoe vaak hoger beroep wordt ingediend. Bij de Raad van State zijn in tien jaar negentien beroepszaken tegen een Tracébesluit behandeld, waarvan zes schade hebben opgelopen en twee compleet zijn vernietigd.


ankie meijer, werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, beaamt dat er sprake is van een vertekend beeld, waardoor er in de discussie over participatie veel aandacht wordt besteed aan het voorkomen van procedures bij de rechter. Met de nieuwe aankomende wet geving en de veranderende cultuur zal de rechter de kwaliteit van het gevoerde participatieproces steeds meer meewegen. Of, zoals Donné Slangen zegt, het zijn niet meer alleen de gedetailleerde cijfers en berekeningen die doorslaggevend zijn, maar het draagvlak van de omgeving. Natuurlijk moet de inhoud van een project op orde zijn, maar een zorgvuldige dialoog waarbij de omgeving is betrokken, is ook van belang bij een mogelijk beroep bij de Raad van State. Dit wordt geïllustreerd in het project maasvlakte 2. Wel blijft het, vanuit het oogpunt van rechtsbescherming, ieders recht om naar de rechter te gaan. Niels Koeman benadrukt dan ook dat je procederen pas doet als je al het andere hebt geprobeerd, maar dat het wel mogelijk moet blijven. Het is goed om te realiseren dat participatie geen wondermiddel is dat de garantie geeft dat projecten altijd soepel en probleemloos verlopen, zegt ook Ed Nijpels. Er zullen altijd persoonlijke conflicten blijven bestaan of bezwaren op andere gronden dan die binnen het project spelen. Ook met een zorgvuldig participatieproces los je dit niet altijd op, maar het stelt je wel in staat om de bezwaren in een vroeg stadium te identificeren en te bekijken of je er samen  uit kunt komen.

Verwachtingenmanagement en kaders Om de discussie over de inhoud te kunnen voeren, is het noodzakelijk om vooraf duidelijkheid te geven over het proces. Betrokkenen moeten zich zeker voelen en serieus worden genomen. Tevens is het van belang om hen te vertellen wat er met hun inbreng zal gebeuren. Wie kan wanneer waarover meepraten en hoe wordt er met hun bijdrage omgegaan? hans alders hanteerde aan de Alderstafel de spelregel dat alles wat er wordt toegezegd, vervalt wanneer er geen overeenstemming wordt bereikt.

5

Dat zorgt ervoor dat partijen vrijuit durven te spreken. In het Rotterdam van hamit karakus wordt als het aan hem ligt voor elk project een participatieplan opgesteld, waar ook bestuurders zich aan committeren. Ook dit schept duidelijkheid en voorkomt dat er achteraf nog discussie wordt gevoerd over het proces. peter de baan en Peter Blok kunnen niet regisseren en impro viseren zonder strakke kaders. Bij De Vloer Op wordt er door de regisseur veel energie gestoken in het formuleren van een goede opdracht. Procesregisseur wouter van dieren besteedt eveneens veel energie aan het verkrijgen van de juiste opdracht, of hypothese. Volgens hem vormt zich rond elk maatschappelijk relevant probleem een natuurlijke vertooggemeenschap, die uit zo’n 200 personen kan bestaan. Het mobiliseren van deze vertoog gemeenschap vereist zichtbaarheid en een goede communicatie met en tussen de leden van de gemeenschap. In diverse artikelen komt dit thema terug. Met een goede communicatie kunnen slechte participatieprocessen gered worden en zelfs goede participatieprocessen kunnen als gevolg van een slechte communicatie stranden, zo stellen zowel mirjam westgeest, directeur Centrum Publieksparticipatie, als Nationale ombudsman alex brenninkmeijer. Participatie staat bovendien niet op zich, maar moet goed ingebed zijn in het totale besluitvormingsproces, zegt Paul Basset in het artikel over het project randstad 2040. Bart Vink benadrukt dat wanneer je participatie alleen inzet omdat het moet of voor je imago burgers daar snel doorheen prikken. In Roombeek is daarom vanaf het begin duidelijkheid gegeven: de bewoners denken mee, maar de gemeenteraad beslist. Het is daarnaast de taak van de overheid om de partijen aan tafel zo toe te rusten dat zij hun rol goed kunnen spelen. Dit betekent dat zij toegang hebben tot kennis en middelen. In het project Schiphol kregen bewoners aan de Alderstafel de gelegenheid om zelf aanvullend onderzoek uit te laten voeren, om zo hun belang te onderbouwen. Het faciliteren van burgers en belangenorganisaties in participatie trajecten zou volgens Wijnand Duyvendak een ombudsfunctie ••• moeten zijn.

6


Participatie is niet vrijblijvend Roelof Bleker geeft aan dat burgers weten wat ze willen en uiteindelijk het goede kiezen. Hij is daarom niet bang om bepaalde onderdelen van het proces los te laten. Dat geeft ruimte om nieuwe ideeën te laten ontstaan. In het geval van Roombeek waren deze ideeën zelfs beter dan professionals zelf konden bedenken. In het project prinsenpoort in Zwolle is men het proces zelfs blanco ingegaan, zonder plan of richting. Om dit te illustreren kwamen de stedenbouwkundigen en de project ontwikkelaar letterlijk met lege schetsboeken en werd er vooral geluisterd. Met deze werkwijze ontstaat er een gesprek tussen en niet over mensen. Het loslaten en vertrouwen op de spelers is iets wat ook Peter de Baan als toneelregisseur dagelijks toepast. Hij heeft geleerd minder in te grijpen en de scène soms op zijn beloop te laten, waardoor er mooie dingen ontstaan. pieter tops vindt dat burgerparticipatie soms te ver doorslaat. Bij moderne besluit vorming hoort een open houding van de overheid ten opzichte van participatie. Maar Tops raakt er steeds meer van overtuigd dat participatie ook eisen stelt aan burgers. Ook zij moeten verantwoordelijkheid nemen en zich committeren aan het proces: het is geen vrije markt van meningen en opinies. Participatie veronderstelt dat je je moet kunnen verplaatsen in de positie en belangen van anderen. Het vereist volgens hem ook dat burgers gebruik maken van hun recht om te participeren, maar tegelijkertijd ook de plicht hebben om bestuurders in staat te stellen om te regeren. Tops stelt vraagtekens bij het vermogen van de Nederlandse burger om zich neer te leggen bij beslissingen die anders zijn dan zij wensen.

Open naar de omgeving en daadkracht tonen Kunnen strakke regie en participatie samengaan? En wat is je rol nog als volksvertegenwoordiger, wanneer de resultaten van een participatietraject voorliggen? Kun je op grond van andere argumenten tegen de wil van de burger in anders besluiten? Volgens Hamit Karakus kan dit, zoals in het geval van het

otterdamse Stadskantoor, met een goed verhaal én heldere R beoordelingscriteria vooraf. Dat er een tijd van praten en een tijd van knopen doorhakken moet zijn, blijkt uit veel van de verhalen. Te lange processen, zoals de verlenging van de A4 die door Barry Madlener wordt aangehaald, zorgen voor grote onzekerheid bij burgers. Maar ook in succesvolle projecten, zoals Roombeek, moet ervoor worden gewaakt dat er eindeloos wordt doorgepraat. De omgeving vraagt in Roombeek op een bepaald moment om weer terug te keren naar de orde van de dag. Wat wordt er van bestuurders gevraagd? Een bestuurder moet met visie en richting komen, vindt Pieter Tops. Hij moet niet op zoek zijn naar meerderheidsstandpunten, maar een wenkend perspectief bieden. Hans Alders, Barry Madlener en Ed Nijpels benadrukken eveneens het belang van bestuurders met een visie. Alleen luisteren is niet voldoende. Met een te open vraagstelling komt direct de vraag terug wat je als bestuurder zelf wilt. De tijd dat  bestuurders alleen als inhoudsneutrale bemiddelaars optreden, is volgens Tops voorbij.

Continue dialoog Participatie moet worden gezien als een continue dialoog tussen overheid en burgers. Door duurzame relaties op te bouwen en contacten te onderhouden, hoef je niet steeds opnieuw bij nul te beginnen, stellen Marc Wesselink en Alex Brenninkmeijer. De overheid moet voortdurend gelegenheden opzoeken om in contact te treden met de burgers en niet slechts als er een aanleiding is in de vorm van een probleem of project. Het gaat om het opzetten en instandhouden van een langdurige inhoudsvolle relatie. En dat is lastig. Het zit niet in de genen van overheidsorganisaties om duurzame relaties aan te gaan, zegt ook Barabara Besançon. Participatie moet geïntegreerd worden in de manier van werken binnen overheidsorganisaties. De bijdrage van mediamatic maakt duidelijk dat een continue dialoog op maatschappelijke thema’s mogelijk is en dat dit niet noodzakelijkerwijs aan projecten of concrete opgaven gebonden hoeft te zijn. Door op allerlei plaatsen in de openbare ruimte, zoals billboards, gevels en tafels, lastige vragen te stellen,


stimuleren zij het debat en de gezamenlijke meningsvorming. Iedereen kon reageren per sms, via de website of op schoolborden binnen en buiten de tentoonstelling. In dit magazine is één van die vragen opgenomen (voor de overige vragen en de achtergronden zie www.watspinoza.nl). Dit voorbeeld laat zien hoe partijen buiten de overheid proberen alle groepen van de samenleving te bereiken om mee te denken en te praten.

Persoonlijke inzet Hamit Karakus is altijd persoonlijk betrokken bij de start van een project en ziet het als zijn taak om soms in te grijpen. Persoonlijke betrokkenheid maakt het echter moeilijk om kritiek op een project niet als persoonlijke kritiek te ervaren. Dit blijkt met name uit de artikelen van de dwarskijkers. Kunstenaar martijn engelbregt is een participatief werkende kunstenaar. Waar het bij kunst doorgaans gaat om het resultaat – het schilderij, de film of het boek – is bij zijn werk het proces om tot een eindproduct te komen minstens zo belangrijk. Engelbregt beschrijft hoe de reacties op zijn werk hemzelf en het eindresultaat beïnvloeden. Ook Peter Blok gaat in op de onbeschermde situatie die op het toneel ontstaat wanneer je onvoorbereid ergens aan begint, met als doel de andere spelers de ruimte te geven. Dat er zich in de ruimtelijke praktijk vergelijkbare processen voordoen blijkt onder andere uit het artikel over Veluwerandmeren. Peter van Rooy beschrijft dat je als procesregisseur niet in de verdediging moet gaan, afstand moet kunnen nemen en daarmee sommige problemen ook aan anderen moet overlaten. Ruggespraak en rugdekking van leidinggevenden of bestuurders is daarom essentieel.

Een feest van inspiratie Dit magazine was voor de auteurs een feest om te maken. De gesprekken die we hebben gevoerd en de verhalen die we hebben gehoord, geven een prachtig overzicht van de zoektocht die participatie voor alle betrokken partijen en individuen is. De dwarskijkers geven daarbij ideeën, noties en gedachten die  onze praktijk verrijken en ons eigen handelen een extra dimensie kunnen geven.

Het advies van de Commissie-Elverding, om door middel van goede  participatieprocessen te komen tot een versnelling van ruimtelijke processen én betere plannen, wordt in dit magazine verder operationeel gemaakt. Dat betekent zoals eerder gezegd niet dat er sprake is van een blauwdruk voor participatie of een Handboek Soldaat. Het gaat uiteindelijk altijd om mensenwerk en maatwerk. Maar dat wist u al. Dit magazine wil u daarom vooral inspireren. Inspireren in de wijzen waarop u uw project Sneller & Beter kunt realiseren. Den Haag, februari 2010

7

8

sneller & beter magazine openindex

53

21

Ongewenste reacties bestaan niet openogen Voor participatief werkend kunstenaar martijn

e ngelbregt is een kunstwerk pas geslaagd als de omgeving er op reageert door het te omarmen of af te stoten. Aan de hand van drie bijzondere projecten vertelt hij hoe participatieprocessen hem gevormd hebben en andersom.

Samen met burgers je visie verrijken openprojecten Hoe maak je een lange-termijnvisie concreet en

87

hoe betrek je burgers bij het opstellen van zo’n visie? Het project Randstad 2040 laat zien hoe dit op een vernieuwende manier kan worden aangepakt en wat daarbij de bepalende factoren zijn. Een aanpak die heeft geresulteerd in de participatie van een ongekend groot aantal burgers.

29

Af en toe mislukt het, maar meestal ontstaan wonderschone dingen

Onbevooroordeeld en onbevangen

openogen Beperkte kaders, tegenspelers waarvan je niet

openinterview In een geanimeerd gesprek met project managers geeft ed nijpels zijn visie op het thema participatie. ‘Echt meedenken ontstaat niet door de burger een beetje mee te laten praten, zodat hij zich vervolgens kan voegen in een al genomen besluit. Het is de kunst om mensen vanaf het begin af aan mede vorm te laten geven aan de oplossing.’

recies weet waar ze staan en een kritisch publiek. Waar dit in p grote ruimtelijke projecten vaak wordt gezien als bedreigend, gaan de mensen van De Vloer Op juist op zoek naar deze situaties. In een dubbelinterview onthullen acteur peter blok en regisseur peter de baan de (ongeschreven) regels voor succesvol improvisatietoneel.

sneller & beter magazine openindex

125

9

131

Van Alderstafel naar Alderslessen openinterview Als onafhankelijk voorzitter heeft hans alders

met zijn kenmerkende aanpak diverse participatietrajecten opgezet en begeleid. Vaak wordt hij gevraagd wanneer partijen zijn vast gelopen en er geen vertrouwen meer is. Hans Alders vertelt zijn verhaal aan een publiek van projectmanagers.

Eerst luisteren, dan tekenen openprojecten Het project Roombeek is bekend van

de vuurwerkramp, maar inmiddels ook vanwege het bijzondere participatieproces bij de wederopbouw. Onder begeleiding van stedenbouwkundige Pi de Bruijn is aan de keukentafel een nieuw Roombeek ontworpen, met en door bewoners. Volgens verantwoordelijk wethouder Roelof Bleker een kwestie van vertrouwen, loslaten én doorpakken.

11 Rotterdams participatieplan voor betere projecten

openinterview Hamit Karakus

15 Participatie is geen vrije markt  van meningen en opinies

openogen Pieter Tops

35 Durf te vertrouwen op draagvlak in plaats van cijfers

openinterview Donné Slangen

45 Participatie is co-productie zonder stappenplan

openprojecten Veluwerandmeren

69 De vertooggemeenschap als basis voor participatie

openinterview Wouter van Dieren

78 Besluit Vaardig, Sneller & Beter openwoord ministers Camiel Eurlings (VenW) en Jacqueline Cramer  (VROM)

81 Kennis maakt macht

openprojecten Schiphol

93 Participatie in het Nederlandse politieke systeem

openogen Roel in ’t Veld

101 Van juridische obstakels naar kwaliteitscontrole

openinterview Phon van

den Biesen, Niels Koeman en Ankie Meijer

107 Succesformule = Goed huiswerk + echte dialoog

openprojecten Maasvlakte 2

115

Niet in steen gebeiteld

openogen Martijn Aslander

121 De politicus en de activist kunnen niet zonder elkaar openinterview Wijnand Duyvendak

137 De burger is klaar voor meer invloed

openinterview Barry Madlener

141 Besluitvorming als expressie van ‘politics of culture’

openogen Jaap de Heer

149 De Zwolse beginspraak

openprojecten Prinsenpoort

155 Van eenmalige betrokkenheid naar  een continue dialoog

openinterview Alex Brenninkmeijer

2 41 75 114 160

Editorial Bericht van Mirjam Westgeest (CPP) Column van Bas Haring Vraag van Mediamatic Colofon

10


De burger, dat ben je zelf

sneller & beter magazine openinterview: hamit karakus

11

12


rotterdams participatieplan voor betere projecten

Voor Rotterdam is burgerparticipatie onmisbaar. In een stad waar zoveel binnenstedelijke projecten worden uitgevoerd en waar zoveel verschillende mensen betrokken zijn bij de ontwikkeling van de stad, is het essentieel om met elkaar in contact te blijven. hamit karakus, wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening in Rotterdam, stelt daarom de voorwaarde dat alle ontwikkelaars en corporaties via een participatief proces tot planvorming komen. Hij ziet er persoonlijk op toe dat het proces vooraf goed is georganiseerd met duidelijke afspraken over verantwoordelijkheden en de rol van de burger. Als het proces goed verloopt kan in zijn ogen de discussie gaan waarover hij zou moeten gaan: de inhoud.

Onder de verantwoordelijkheid van Hamit Karakus werkt de gemeente Rotterdam aan het opstellen van een participatiecode voor projecten in het ruimtelijk-fysieke domein. De drijfveer van Karakus voor deze code is gelegen in de specifieke Rotterdamse thematiek: de stad heeft gekozen voor binnenstedelijke verdichting en dat is een keuze die veel mensen aangaat. ‘Als mensen het gevoel hebben dat ze niet worden betrokken, gaat de discussie niet over de inhoud maar over het proces. Als het proces niet goed op orde is, ontstaat er een negatief gevoel. Het doel van de participatie

code is om helderheid aan de inwoners te verschaffen. Dat kan ook betekenen dat duidelijk wordt gemaakt dat zij ergens niet over gaan. Daarover moeten vooraf heldere afspraken worden gemaakt.’

Elk project zijn eigen participatieplan Op basis van de participatiecode is het voorstel van Karakus dat voorafgaand aan elk project een participatieplan voor dat project moet worden geschreven. Hierin worden afspraken gemaakt over het te voeren proces en wie wanneer op welke wijze bij het project


participatie cv Naam: Hamit Karakus Geboren: 1965 participatiemotto Als betrokkenen vooraf afspraken maken over het proces, kan de discussie gaan waarover hij moet gaan: de inhoud 1998 Brigadier Politie; Criminaliteitbestrijding, belangbehartiging Nederlandse Politie Bond 2006 Adjunct-directeur Atta Makelaars; Rotterdam, woonwensen, doelgroepen, werkwijze ontwikkelaars en corporaties heden Wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening gemeente Rotterdam (PvdA); Verkleinen afstand tussen bewoners, herstructurering Vreewijk, partici patiecode, nieuw stadskantoor, overtuigen projectontwikkelaars en woningcorporaties tot participatief proces

wordt betrokken. Per project kan dat verschillend zijn. Ook deze participatieplannen komen participatief tot stand: in samenspraak met corporaties, ontwikkelaars, het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad en de bewoners. Het opstellen van een participatieplan is een verantwoordelijkheid en verplichting van deelgemeenten, ontwikkelaars en corporaties. De participatieplannen worden uiteindelijk vastgesteld door het (deel)gemeentebestuur. ‘Het belangrijkste is om het eens te zijn over het proces en dat vast te leggen, zodat ook getoetst kan worden of alle afgesproken stappen gevolgd worden’, zegt Karakus. Dat blijkt niet altijd eenvoudig, want corporaties en ontwikkelaars zitten daar vaak niet op te wachten. Het is makkelijker als je vrijelijk je plannen kunt maken. ‘Overigens staat of valt mijn beleid bij de vraag of je als bestuurder uiteindelijk ook het lef hebt om een project tegen te houden als ontwikkelaars en corporaties zich niet aan de gemaakte afspraken houden. Wat is een afspraak waard als er geen consequenties aan verbonden zijn?’ Karakus pleit er voor dat de participatieafspraken de status van een convenant krijgen en niet van een intentie verklaring. Daar schrikken de betrokken partijen soms van: ‘Deelgemeenten en ontwikkelaars of corporaties zijn bang dat hun positie wordt aangetast.’ Karakus benadrukt dat het convenant ook de gemeenteraad moet binden. De raad is daardoor gecommitteerd aan het planproces en heeft minder vrijheid dan in de huidige situatie om later in het proces andere keuzes te maken.’ De wethouder heeft dus nog wat zendingswerk te doen. Hij is ervan overtuigd dat goede afspraken over het participatieproces uiteindelijk leiden tot meer duidelijkheid en vertrouwen. Karakus hoopt dan ook dat de gemeenteraad zijn participatieplan zal steunen.

De bestuurder als procesbewaker Karakus geeft aan altijd persoonlijk betrokken te zijn bij de start van een proces, maar ziet voor zichzelf geen prominente rol weggelegd bij het bepalen van het eindresultaat. ‘Ik zit kort op de dossiers en heb als voordeel dat ik als bestuurder meteen

13

kan doorpakken. Ik ben de bewaker van het proces, maar bemoei me niet met de inhoud. Ik houd me afzijdig, omdat het anders een bestuurlijk traject wordt.’ Maar wat nu als een project niet van de grond komt, eindeloos duurt of de betrokkenen er samen niet uitkomen? ‘Uiteindelijk ben ik als wethouder ook verantwoordelijk voor de inhoudelijke uitkomst van een project en zal ik in zo’n geval ingrijpen. Dat zie ik ook als mijn taak.’ Vervolgens draagt de wethouder de verantwoordelijkheid weer  over aan het project.

Verantwoordelijkheid nemen Karakus vindt dat bestuurders er moeten durven staan en zelf moeten uitleggen waarom ze bepaalde keuzes maken. ‘Je moet interesse tonen en naar mensen luisteren, maar op bepaalde momenten moet je ook beslissingen durven te nemen. Mensen hebben respect voor je dat je er staat, ook al zijn ze het inhoudelijk misschien niet met je eens.’ Als voorbeeld noemt hij het kiezen van het ontwerp voor het nieuwe stadskantoor, dat onder zijn verantwoordelijkheid valt. De gemeente heeft de ontwerpen aan de hand van een aantal criteria beoordeeld. Ook de mening van de inwoners is gevraagd. Een ander ontwerp dan het door het gemeentebestuur gekozen ontwerp van de architect Koolhaas, kreeg met 29 procent de meeste stemmen. Het gemeentebestuur heeft er dus voor gekozen om de mening van de inwoners terzijde te leggen. Die keuze kon goed onderbouwd worden op basis van de beoordelingscriteria. ‘We hadden een goed verhaal, maar daar overtuig je niet iedereen mee. In dit geval is het beeld ontstaan dat de mening van de burgers er niet toe zou doen. Dat is jammer, want dat is nooit de bedoeling geweest. Er waren alleen nog veel meer beoordelingscriteria naast de mening van het publiek. Andere criteria waren bijvoorbeeld duurzaamheid en stedelijke inpasbaarheid en die zijn vooral te beoordelen door deskundigen. Naar mijn mening zijn wij er als bestuurders om besluiten te nemen op basis van argumenten. Ik vond de argumenten voor het ontwerp van Koolhaas goed, dus sta ik achter die keuze, ook al is niet ••• iedereen het daarmee eens.’

14


hamit karakus:

‘Je moet interesse tonen en naar mensen luisteren’ Een goed proces maakt goede projecten

Een goed participatieproces betekent voor Karakus: afspraken maken aan de voorkant, om te voorkomen dat er discussie over de uitgangspunten ontstaat aan de achterkant. ‘Als het participatieplan er voorafgaand aan een project ligt, is er geen discussie meer over het proces. De discussie kan dan worden gevoerd over de inhoud. Op die manier wordt ook voorkomen dat participatie wordt gebruikt om de inhoud tegen te houden. Dat scheelt uiteindelijk energie, die veel beter in de inhoud gestopt had kunnen worden.’ Tot slot geeft Karakus aan dat een succesvol participatietraject afhankelijk is van de kwaliteit en de vaardigheden van de mensen die het organiseren en begeleiden. ‘Je moet als bestuurder weten wie je inzet en voor elk project van tevoren bepalen welk persoonsprofiel je nodig hebt. Niet elke ambtenaar is geschikt om een interactief project te leiden. Ik zet de juiste mensen in op het juiste project en grijp in als het misgaat.’ Het participatieplan van Karakus geeft proceszekerheid en -duidelijkheid aan de betrokkenen, maar leidt tot een nog beter resultaat wanneer het uitgevoerd wordt door mensen met een oprechte interesse, een open houding en de juiste competenties. •

sneller & beter magazine openogen: pieter tops

Participatie is geen vrije markt van meningen en opinies

wetenschap Sinds begin jaren negentig houdt pieter tops, bestuurskundige en bestuurder aan de politieacademie, zich bezig met burgerparticipatie. Na aanvankelijk het pleidooi voor co-productie te hebben verloren ten faveure van interactieve besluitvorming, werd zijn concept ‘vitale coalities’ tien jaar later wel breed omarmd. In een interview op zijn thuisbasis aan de Universiteit van Tilburg schetst Pieter Tops dat we wederom op een cruciaal kruispunt staan. Blijven we burgerparticipatie zien als het vrijblijvend delen van meningen en opinies of gaan we elkaar ook aanspreken op ieders verantwoordelijkheid? Het is een keuzevraagstuk dat typerend is voor dit  tijdsgewricht, maar waarvan het antwoord wellicht al in de vraag besloten ligt.

15

16


t

Tops werd begin jaren ’90, net als vele anderen, getriggered door twee signalen uit de samenleving. Enerzijds de steeds lagere opkomstpercentages bij de lokale verkiezingen; een duidelijk signaal dat er sprake was van een verminderde belangstelling voor de lokale democratie. Anderzijds de sterke juridificering van de klassieke inspraak procedure die sinds de jaren ’60 en ’70 in Nederland opgeld deed. ‘We praten niet, we zien elkaar wel voor de rechter’ leek het adagium. Als tegenreactie kwam een beweging op gang die nadacht over de rol van burgers met verschillende achtergronden bij de voorbereiding en de uitvoering van beleid en besluitvorming. Tops stond binnen deze beweging bekend om zijn herkenbare inbreng en eigen geluid.

pieter tops:

‘Samen praten is mooi, maar samen doen is beter’

Het verloren pleidooi voor co-productie Om de gedachtevorming te vertalen naar beleid kwam de beweging met het concept interactieve besluitvorming. De kern van dit concept is dat maatschappelijke groeperingen en burgers nadrukkelijk worden betrokken bij de totstandkoming van beleidsbeslissingen. Dit was bestuurskundige Tops echter te passief en teveel gericht op deliberatie. Samen praten is mooi, maar samen doen is beter, is zijn opvatting. Als alternatief komt hij met het concept co-productie. Hij verstaat daar een vorm van publieke besluitvorming onder, waarin overheid, maatschappelijke organisaties en burgers samen werken en samen produceren. ‘Co-productie is een meer op actie, realisering en scheppende macht gerichte vorm van besluitvorming en minder gericht op het produceren van beleidsdocumenten.’ Achteraf kan worden geconstateerd dat de term interactieve besluitvorming het heeft gewonnen van co-productie. Tops heeft dat altijd betreurd, omdat deze in zijn ogen passievere vorm van burgerparticipatie niet zou zijn opgewassen tegen de kracht van de heersende bureaucratische bestuurscultuur.


Het failliet van interactieve besluitvorming Een belangrijk vormend moment voor Tops is een symposium dat hij eind jaren ’90 bijwoont. Eén van de sprekers presenteert een schema van een besluitvormingstraject met acht fasen, waarin fase vijf de interactieve besluitvormingsfase betreft. Inter actieve besluitvorming was daarmee volgens Tops onderdeel geworden van het reguliere bureau cratische besluitvormingsproces. Dit was in zijn ogen een onwenselijke situatie en hij bepleitte de noodzaak van verandering. Maar waar begin jaren ’90 de voorstanders van interactieve besluitvorming nog een levende beweging vormden, constateerde hij weinig animo om de beweging nieuw leven in te blazen. Hij heeft dat later institutionele vermoeidheid genoemd. Tops kwam in die tijd als adviseur veel in steden en zag een groot verschil tussen projecten waar leven in zat en projecten waar dit niet het geval was. In plaats van zijn heil te zoeken in het reanimeren van de participatiebeweging uit de begin jaren negentig besloot hij daarom op zoek te gaan naar levendige projecten en deze nader te bestuderen. Hij komt ondermeer terecht in de wijk RegentesValkenbos in Den Haag.

De moeder van de vitale coalitie De wijk Regentes-Valkenbos was een achterstandswijk in Den Haag, met een grote vernieuwingsopgave op het gebied van woningbouw. Bij de buurtontwikkelingsmaatschappij kwam Tops in contact met Arie Schagen. Hij bleek de trekker te zijn van deze maatschappij. Schagen was een oud CPN-activist uit Amsterdam van rond de zestig, die verhuisd was naar Den Haag en zich daar ging richten op dingen in zijn eigen leefomgeving. Met medebewoners bedacht en organiseerde hij allerlei projecten. Zo concludeerden de bewoners dat er een groot gemis was aan ontmoetingsplekken. Op een donderdagavond werd het idee geboren om op een braakliggend terrein in de wijk een tennispark aan te leggen. Het enthousiasme was zo groot dat het tennispark nog dezelfde nacht door een bevriende architect is ontworpen. Vrijdag ochtend stond Schagen met het ontwerp bij de bevriende wethouder Peter Noordanus. Noordanus heeft het ontwerp in het weekend bekeken en gaf maandag groen licht. Drie maanden later ging de schop de grond in. Deze daadkracht heeft een enorme impuls gegeven aan de buurtontwikkeling. Tops: �Er ontstond een beweging, die buitengewoon veel vitaals teweeg heeft gebracht in die wijk. Dit maakte écht een verschil. Dit was actief burgerschap, maatschappelijk van belang én met gemobiliseerde politieke macht.� •••

17

18


Pieter Tops Pieter Tops (1956) is sinds oktober 2006 lid van het college van Bestuur van de Politieacademie. Hij is ook hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Tops heeft verschillende studies verricht naar de kwaliteit en het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland. Zo coördineerde hij in 1991 in zeven gemeenten een veelbesproken onderzoek naar de wijze waarop burgers hun lokaal bestuur ervaren. Later maakte hij naam met het concept ‘vitale coalities’ waarin actief burgerschap, maatschappelijke belangen en politieke macht samenkomen.

Cruciale condities voor vitale coalities Tops heeft de levendige projecten die hij bezocht geanalyseerd en constateerde drie condities die steeds aanwezig waren. Om te beginnen was de wezenlijke behoefte aan het project en urgentie van het project niet door de overheid gedefinieerd, maar kwam voort uit de samenleving. Deze maatschappelijk ervaren urgentie moet overigens wel, zoals Tops dat noemt, gearticuleerd worden. Dit betekent voor Tops dat de gevoelde urgentie moet worden voorzien van een taal, een richting en een perspectief. Hij constateert hierbij dat de rol van veelal onorthodoxe projectleiders of trekkers cruciaal blijkt te zijn. Dit is de tweede conditie. Tops noemt ze best persons, die in staat zijn om de articulatie van die urgentie op een geloofwaardige en aansprekende manier ter hand te nemen en tegelijkertijd ook in staat zijn om ten aanzien van bureaucratische processen positie te kiezen. Trekkers die, ook daar waar systemen en relaties disfunctioneel zijn, op een goede manier ruzie kunnen maken. Die tweezijdigheid is van belang om zowel in aansprekende taal te kunnen motiveren als afstand te kunnen nemen van en stelling te nemen tegen datgene wat ondermijnend werkt. Dit brengt Tops op de derde conditie: trekkers kunnen deze rol alleen vervullen als op doorslag gevende momenten een bestuurder met positionele macht bereid is om voor hen in het krijt te treden. Met deze drie condities heeft Tops de voorwaarden voor een vitale coalitie benoemd.

pieter tops:

‘Het vermogen om je neer te leggen bij beslissingen is niet sterk ontwikkeld in Nederland’ De hoogste kerstboom ‘Mooi idee die vitale coalities, kom er bij ons maar een maken’, was het verzoek van Dominique Schrijer, toenmalig deelgemeentebestuurder, die Tops in 2003 ontmoette in Charlois. Tops neemt de uitdaging aan om mee te gaan bouwen aan een vitale coalitie in de achterstandswijk Pendrecht. Het betrof een wijk met een stevige sociale problematiek. Tops is gesprekken

gaan voeren met betrokkenen in de wijk en medio oktober werd het idee geboren om met kerst een kerstboom te plaatsen in Pendrecht. Deze boom zou groter moeten zijn dan die op de Coolsingel. Dat vond iedereen een geweldig idee en een aantal mensen is dit vervolgens voortvarend gaan organi seren. ‘Hebben jullie wel een vergunning?’, vroeg Schrijer, dat waren ze vergeten. Schrijer gaf aan dat hij dat voor zijn rekening zou nemen. Een kleine interventie en rugdekking vanuit het politiek bestuur was nodig om dit voor elkaar te krijgen. Vele mensen uit de wijk verzamelden zich met kerst bij de kerstboom. Het kreeg daarmee ook betekenis als een positieve kracht in de wijk, die bekend stond als een wijk met een hoge verzuringsgraad. De organisatoren die de kerstboom hadden geregeld zijn zich later Vitaal Pendrecht gaan noemen. Een platform dat nog steeds bestaat. Na de kerstboom volgden meerdere festiviteiten, zoals de wielerronde van Pendrecht, de benoeming van een nacht- en een dagburgemeester en een Hindoestaans lichtfeest. Eind 2004 wordt Tops gevraagd of hij, tijdens het aankomende kerstfeest, met zijn studenten kan komen meten welke mensen uit de wijk dit evenement bezoeken. Dit blijkt alleen te kunnen als Pendrecht een tentamenruimte ter beschikking stelt. Binnen drie uur na het verzoek is deze ruimte gevonden, de studenten worden als prinsen en prinsessen ontvangen, krijgen een presentje van de buurt en houden na het tentamen de enquêtes. Met een knipoog worden de uitkomsten van het onderzoek gepresenteerd onder de noemer Pendrecht University. De bewonersorganisatie werd hierdoor getriggered, dacht na over de mogelijkheden en richtte vervolgens in 2006 de Pendrecht Universiteit (PU) op.

De omgekeerde universiteit De Pendrecht Universiteit is een kenniscentrum voor en door bewoners en kent een vijftal faculteiten: de kunst en cultuur faculteit, de sportfaculteit, de theologische faculteit, de medische faculteit en de faculteit van de vernieuwing. De universiteit heeft mede tot doel het verhaal van bewoners zo direct mogelijk en zonder kleuring over te dragen aan professionals en bestuurders. De bewoners zijn als het ware de professoren en de professionals zijn de leerlingen. Het gaat er om de kennis en ervaring van bewoners over te dragen aan professionals, zoals lokale ambtenaren, politici en medewerkers van een woningbouwcorporatie. Daarnaast faciliteert de universiteit onderlinge uitwisseling tussen bewoners van verschillende culturen en leeftijden.


k unnen accepteren dat er beslissingen genomen worden die misschien niet helemaal de jouwe zijn. Maar die je wel móet accepteren, omdat ze op een juiste wijze tot stand zijn gekomen. Daarnaast veronderstelt participatie ook, dat je je moet kunnen verplaatsen in de positie en belangen van anderen. Dat je met belangstelling en empathie kennis wil nemen van andere meningen en opvattingen. Participatie is niet hetzelfde als zeggen ‘ik vind dit en dat moet gerealiseerd worden’. Helaas komt Tops dat nog te vaak tegen. Ook stimuleert de universiteit het scouten en ontwikkelen van talent en ondernemerschap bij bewoners. Anno 2009 is de Pendrecht Universiteit nog steeds springlevend. Het is een vitale coalitie geworden met uitstraling: er is sprake van maat schappelijke urgentie, er is een onorthodox kernteam van mensen met hart en toewijding en op vitale momenten is er politieke rugdekking. Het is volgens Tops belangrijk dit soort vormen van burgerparticipatie in onze samenleving te stimuleren en te behouden.

pieter tops:

‘Burgers moeten bestuurders in staat stellen om te kunnen besturen’ Het vermogen om geregeerd te kunnen worden Regentes-Valkenbos en Pendrecht zijn goede illustraties van levendige en succesvolle vormen van participatie. Er zijn echter ook genoeg voorbeelden te vinden waar burgerparticipatie weinig constructief was. Dit komt volgens Tops, omdat burgerparticipatie zijns inziens in een aantal opzichten te ver doorslaat. Bij moderne besluitvorming hoort een open houding van de overheid ten opzichte van participatie. Maar meer en meer is Tops ervan overtuigd dat participatie ook eisen stelt aan burgers. Als je de besluitvorming openstelt voor burgers, mag je een zekere mate van redelijkheid van burgers veronderstellen. Herman van Gunsteren, politiek filosoof uit Leiden, heeft ooit gezegd dat burgerschap twee kanten kent: het vermogen om (mee) te kunnen regeren én het vermogen om geregeerd te kunnen worden. Het gaat daarbij om het vermogen te

Mondigheid aanvullen met gematigdheid Geregeerd kunnen worden vraagt om een daadkrachtig en besluitvaardig bestuur. Tegelijkertijd moeten ook burgers het politieke systeem in staat stellen om knopen door te hakken. Het vermogen om je neer te leggen bij beslissingen van het bestuur is niet sterk ontwikkeld in Nederland. Dat hebben we ook in een belangrijke mate zo gewild. Eén van de verworvenheden van de afgelopen vijftig jaren is het verlangen om burgers mondiger te maken. Het onderwijssysteem en het bestuurlijke systeem zijn gericht op het stimuleren van burgers die weten waar ze het over hebben en die voor hun mening en hun belang kunnen opkomen. Dit is in Tops zijn visie ook geen verkeerde ontwikkeling, integendeel. Die mondigheid neemt nu echter in een aantal situaties de vorm aan van een klanthouding ten opzichte van het openbaar bestuur. Terwijl het openbaar bestuur écht iets anders is dan een bedrijf waar je komt halen wat je graag wilt hebben. Een opgave voor het komende decennium zal zijn om die mondigheid aan te vullen met gematigdheid, met het vermogen om inderdaad bestuurd te kunnen worden.

Modern paternalisme Dat het mogelijk is om als overheid open relaties met de burgers te onderhouden en tegelijkertijd deze burgers ook aan te spreken op hun verantwoordelijkheden, heeft Tops ervaren bij de politie. Die houding en kwaliteit zou, volgens Tops, ook een goed bestuurder niet misstaan. Hij spreekt in dit verband van modern paternalisme. In zijn oratie in 1995 heeft Tops gesteld dat de ultieme kwaliteit van een bestuurder het vermogen is om gezaghebbend nee te kunnen zeggen. Als bestuurder bereik je dat niet door te zeggen ‘u heeft mij gekozen dus ik neem de beslissing’. Dit kan alleen als een bestuurder in de dagelijkse beleidsvorming ook echt een rol geeft aan burgers. Anno 2009 staat Tops hier nog steeds ••• achter.

19

20


pieter tops:

‘Een burger moet bereid zijn om in te zien dat er meerdere posities en belangen zijn’ Tegelijkertijd is Tops van mening dat gezaghebbend nee zeggen niet alleen een eis is die je aan het bestuur moet stellen, maar ook eisen stelt aan het gedrag van burgers. Een burger moet bereid zijn om in te zien dat er meerdere posities en belangen zijn en het ook een zaak van burgerschap is om daar ruimte voor te creëren. Burgers moeten bestuurders in staat stellen om te kunnen besturen. Dat dit in het huidige tijdsgewricht lastig is, blijkt wel uit het feit dat één op de drie wethouders de afgelopen vier jaar het college van burgemeester en wethouders vervroegd heeft verlaten. Sinds 2006 zijn 490 wethouders vervroegd afgetreden, waarvan zestig procent als gevolg van een politiek conflict.

Het einde van de inhoudsloze meerderheidszoekende bestuurder Van de bestuurders is de afgelopen jaren vooral gevraagd dat zij een verbindende rol vervulden tussen partijen, zonder zelf partij te zijn. Die tijd is voorbij, volgens Tops. Er wordt meer dan voorheen van bestuurders verlangd dat zij ook perspectief weten te schetsen. Dat zij richtinggevend zijn. Hiermee wordt voorkomen dat er een vrije markt van meningen en opinies ontstaat, waar je als bestuur vrijelijk in selecteert en bricoleert totdat er iets van een meerderheid is geconstrueerd. Dat is wel een verschil met hoe daar volgens Tops tien jaar geleden conceptueel over werd nagedacht. We leven ook in een wat andere en grimmiger tijd dan de optimistische jaren ’90. Idealisten presenteerden toen het idee van het einde van de politiek en het einde van de politieke strijd als optimistisch toekomstbeeld. De strijd over wat te verdedigen waarden en normen zijn is sindsdien steviger geworden en dat vraagt om politiek leiderschap en een politieke inhoud. Deze nieuwe vorm van leiderschap vereist dat bestuurders op een geloofwaardige manier een zekere mate van modern paternalisme ten opzichte van burgers tot ontwikkeling brengen.

Tops denkt dat de maatschappelijke behoefte aan bestuurlijke profilering sterker wordt, maar dat we de institutionele voorwaarden daarvoor nog niet volledig hebben gerealiseerd. Als je leiderschap van bestuurders wil, moet je ook de ruimte geven om dat leiderschap tot ontwikkeling te brengen. Het is dus niet alleen aan bestuurders om dat af te dwingen, maar het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Volgens Tops wordt dit hét thema voor de komende tien jaar.

Van experimenteren naar professionaliseren De afgelopen jaren hebben vooral in het teken gestaan van participatie-experimenten en het delen van ervaringen. Het wordt nu tijd om de krachten te bundelen en gericht te gaan werken aan verdere professionalisering en verdieping. Sneller en beter gaan daarbij prima samen, aldus Tops. Sterker nog; laten zien dat je projecten met een zekere voort varendheid en snelheid kunt aanpakken en organiseren wordt voor de legitimiteit van de overheid steeds belangrijker. Je moet je als openbaar bestuur goed kunnen verstaan met burgers, maar ook richting kunnen geven en knopen kunnen doorhakken. Zonder krachtig bestuur en gematigde burgers verwordt participatie tot een vrijblijvende vergaarbak van meningen en opinies. •

sneller & beter magazine openprojecten: randstad 2040

21

randstad 2040

SAMEN MET BURGERS JE VISIE VERRIJKEN Hoe betrek je burgers bij het opstellen van een langetermijnvisie? Bij het Project Randstad 2040 is door het ministerie van VROM alles uit de kast gehaald om daarop een antwoord te vinden. Diverse vormen van participatie zijn met succes ingezet om een ongekend groot aantal burgers en professionals bij het opstellen van een visie op de toekomst van de Randstad te betrekken. Aan het woord komt minister Cramer, verantwoordelijk voor het eindproduct van dit project: de Structuurvisie Randstad 2040. De ervaringen van Bart Vink, projectmanager Randstad 2040, Barbara Besançon, betrokken als één van de (deel)projectleiders van het spoor participatie en Paul Basset, coördinator van het VROM-programma Beleid met Burgers, geven inzicht in de wijze waarop de inbreng van burgers en professionals leidde tot een verrijking van het proces én de inhoud.

Hoe moet de Randstad er in 2040 uitzien? Bij de vaststelling van de Nota Ruimte in 2006 legde de Eerste Kamer deze vraag met de tweede motie Lemstra bij het kabinet neer. Op initiatief van het ministerie van VROM is gestart met het traject om te komen tot een integrale lange termijnvisie voor de Randstad: het project Randstad 2040. Eerste stap was de Startnotitie Randstad 2040 van juni 2007. In dat document zijn de opgaven voor de langere termijn benoemd. Vervolgens is een intensief traject gestart om met een visie op die opgaven te komen. Adviesraden, ministeries en andere overheden leverden daarvoor bouwstenen aan. Met de motie Vermeij eind 2007 onderschreef project info

de Tweede Kamer het belang van een integrale lange termijnvisie en verzocht de regering om de visie een juridische status te geven in de vorm van een structuurvisie. Onderdeel van het in gang gezette traject was ook een dialoog met maatschappelijke organisaties, burgers en marktpartijen. Volgens minister Cramer, verantwoordelijk voor het opstellen van de visie, was die dialoog essentieel: ‘De ruimte en het milieu gaat ons allen aan. Ik vind dan ook dat er niet alleen door professionals en bestuurders aan gewerkt moet worden, maar dat ook burgers mee moeten praten. De Randstad is vooral van de bewoners, bedrijven en instellingen die er wonen en werken.’

» Project Randstad 2040 » Start Juni 2007

» Status Structuurvisie is gereed

Vier sporen leveren bouwstenen voor de visie Naast het besluitvormingsspoor van rijk en regio zijn er vier sporen bewandeld die samen input vormden voor de Structuurvisie Randstad 2040. Elk spoor leverde bouwstenen voor de visie op. In het spoor ontwikkelingsbeelden hebben pro fessionals in uiteenlopende beelden vertaald hoe de Randstad er in 2040 uit kan komen te zien. Dat maakte voor velen zichtbaar dat er wat te kiezen valt en dat de ruimtelijke keuzes op hoofdlijnen veel invloed hebben. In het spoor advies en onderzoek hebben de adviesraden, de wetenschap en ••• de planbureaus hun kennis ingebracht.

» Locatie Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, internet, Randstadstations

»

22


minister cramer:

‘ Mensen begrijpen het als je koppelingen legt tussen de lange en korte termijn en tussen het abstracte en de eigen concrete situatie’

In het spoor uitvoeringsallianties zijn er enkele uitvoeringsallianties gevormd om gelijktijdig met het opstellen van de visie al concreet na te denken over de uitvoering. Zo is er bijvoorbeeld een alliantie gestart van de havens van Rotterdam en Amsterdam en de drie betrokken ministeries (Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken en VROM), die zich richt op samenwerking en versterking van onze beide grote havens. Het vierde spoor was een dialoog met burgers en andere experts. Deze dialoog heeft het ministerie van VROM opgezet in samenwerking met het NIROV voor wat betreft de vakwereld en in co-productie met De Publieke Zaak voor wat betreft de burgers. De Publieke Zaak is een onafhankelijke vereniging die zich via haar brede netwerk in de samenleving inzet voor actief burgerschap en politiek-bestuurlijke vernieuwing. In het proces op weg naar de Structuurvisie Randstad 2040 is een combinatie van fysieke instrumenten en vormen van elektronische participatie ingezet. Voorbeelden hiervan zijn interactieve online project cv

discussies met burgers, een dialoogweek met zeven Randstadtafels voor burgers en professionals, een online enquête door burgers en een werkconferentie met burgers, deskundigen en overheden. De ontwerpbeelden, die mogelijke toekomsten van de Randstad verbeeldden, zijn gebruikt om mensen te benaderen en warm te maken om mee te denken over de opgave van Randstad 2040. De ontwerpbeelden werden zelfs in landelijke media gebruikt. Dat inspireerde velen om mee te denken en mee te doen. De billboards, die op vrijwel alle NS-stations in de vier westelijke provincies hebben gehangen met drie verschillende speciaal voor dit doeleinde getekende cartoons, leidden tot vele reacties van burgers. Hetzelfde geldt voor banners op internet sites en Boomerangkaarten in cafés, waarvoor een prijsvraag onder jongeren was uitgeschreven. Minister Cramer: ‘We wilden zowel gelegenheden creëren waarin mensen in kleinere groepjes dieper op bepaalde zaken konden ingaan, als gelegen heden om een bredere groep van mensen te

» Functie Ruimtelijke visie en kader voor lange termijn ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken, verstedelijking, verkeer en vervoer, waterhuis houding, natuur en landschap in de Randstad

betrekken. Beide is gelukt.’ Cramer heeft zelf ook meegedaan in de online discussies: ‘Dat heb ik als erg leuk en inspirerend ervaren.’ Ook de reacties van de betreffende burgers waren positief, er is met groot enthousiasme met de minister gechat. De Structuurvisie Randstad 2040 gaat over zaken die nog redelijk ver weg in de toekomst liggen en daardoor lastig concreet te maken zijn. ‘Maar’, zegt minister Cramer, ‘de lange termijn is ook dichtbij, want als we in 2040 een aantrekkelijke, duurzame en concurrerende Randstad willen, moeten nú de handen uit de mouwen.’ Daarin moeten we de betrokkenheid van de burger niet onderschatten. ‘Mensen begrijpen het als je koppelingen legt tussen de lange en korte termijn en tussen het abstracte en de eigen concrete situatie, ‘stelt Cramer. ‘We hebben burgers in onze online toets niet alleen gevraagd naar hun oplossingen en adviezen, maar ook doorgevraagd over de consequenties en de mate waarin zij bereid zijn die te accepteren.

» Januari 2006 In de tweede motie Lemstra vraagt de Eerste Kamer het kabinet om een integrale lange termijnvisie op de toekomst van de Randstad

» Juni 2007 De Startnotitie Randstad 2040 wordt vastgesteld en daarmee wordt het startsein gegeven voor een dialoog met decentrale overheden, maatschap pelijke organisaties, burgers en marktpartijen


23

roel in ’t veld:

‘Burgers beschikken over onvervangbare kennis die vaak alleen bij hen berust’ Meer lezen over de burger als expert? Zie het essay op pagina 93 van hoogleraar Roel in ’t Veld

Bovendien hebben we gevraagd naar hun eigen bijdrage aan de opgave.’ Ook Bart Vink, de toen malig projectmanager Randstad 2040, geeft aan dat is gebleken dat veel burgers graag over de lange termijn mee willen praten. ‘Alleen al het feit dat die ruimte er was vóórdat de visie door het kabinet was vastgesteld, leidde tot veel positieve reacties: burgers werken graag mee met de overheid aan een aantrekkelijk toekomstperspectief. Dat vraagt wel wat van de overheid.’ Burgers houden bestuurders en ambtenaren scherp Volgens Cramer kunnen burgers een spiegel voorhouden aan beleidsvormers en professionals. Zij kijken met een andere blik, meer als eindgebruiker, en kunnen vanuit dat perspectief verrassende oplossingen aandragen. Cramer concludeert dat deze aanpak voor Randstad 2040 zeer verrijkend is geweest. Bart Vink vult daarop aan: ‘Burgers zijn, als inwoners van dit land, op zichzelf experts.

» December 2007 In de motie Vermeij vraagt de Tweede Kamer – onder meer ter versterking van de oproep vanuit de Eerste Kamer – het kabinet om een structuurvisie voor de Randstad

urgers maken duidelijk dat beleidskeuzes goed B uitgelegd moeten kunnen worden en dat bestuur ders die keuzes niet alleen binnen hun eigen over legkamertjes moeten maken. Mensen moeten zich kunnen blijven herkennen in de doelen van bestuur ders, anders missen die in feite hun legitimiteit. Het nagestreefde toekomstbeeld moet helder zijn en herkend worden. Anders herkennen burgers zich  niet in detailkeuzes en de discussies die daarover vaak worden gevoerd. Dat geldt bij alle beleids terreinen, ook bij de ruimtelijke ordening en het verkeers- en vervoersbeleid.’ Paul Basset is coördinator van het VROM-program ma Beleid met Burgers, dat per 1 januari 2010 is overgedragen aan het rijksbrede Centrum Publieks participatie. Vanuit deze functie houdt hij zich dagelijks bezig met het vraagstuk hoe burgers betrokken kunnen worden bij het ontwikkelen van overheidsbeleid en hoe het ministerie meer aan kan sluiten bij wat burgers beweegt. Volgens Basset is

» December 2007 Er vindt een startbijeenkomst plaats van bestuurders en professionals

participatie nodig om de kloof tussen overheid en burgers te dichten. ‘Participatie dwingt ambtenaren scherper te worden op wat ze aan het doen zijn, want ze moeten aan burgers kunnen vertellen waar het over gaat en waarom het daarover moet gaan.’ Zo draagt participatie bij aan de totstandkoming van betere besluiten. Participatie is voor Barbara Besançon, bestuurslid van De Publieke Zaak, een middel om onbenut kapitaal in de samenleving boven tafel te krijgen. Besançon was destijds bij het project Randstad 2040 betrokken als één van de (deel)projectleiders van het spoor participatie. De overheid is niet alleen verantwoordelijk voor het oplossen van maatschappelijke problemen. Ze mag en moet burgers aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid en zorgen dat de afwegingen en vooral ook de consequenties daarvan voor burgers zichtbaar zijn. De samenleving is de laatste jaren steeds complexer geworden en alles hangt met alles samen waardoor single-issue oplossingen niet ••• meer voldoende zijn.

» Januari 2008 Er worden vier interactieve online discussies met burgers georganiseerd en ontwerpbeelden van de Randstad worden tentoongesteld (in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Haarlem en Almere)

»

24


bart vink:

‘ professionals ervaren participatie door burgers vaak als verstoring. ze denken dat zijzelf de wijsheid volledig in pacht hebben’

Er is veel meer maatwerk nodig en dat vraagt om een ander optreden van alle actoren, ook van de overheid. De overheid is niet meer per definitie dè speler aan tafel, maar één van de spelers. Besançon: ‘Je zult uiteenlopende partijen nodig hebben om problemen aan te pakken. Daarom is het belangrijk dat partijen aan tafel elkaar en elkaars kennis erkennen en inzien dat ze samen tot betere resultaten kunnen komen.’ En dat is voor sommige partijen nog lastig. Bart Vink geeft aan dat bij burgers en andere experts in het traject van Randstad 2040 een groot verschil qua beleving was. ‘Burgers willen kunnen deelnemen aan het proces en hebben een hoge waardering voor hoe dat was geregeld. Professionals willen vooral dat hun opvattingen worden overgenomen in de uiteindelijke visie en hebben een wisselende waardering voor het participatieve proces van Randstad 2040. De professionals ervaren partici patie door burgers vaak als verstoring; ze denken

» Februari 2008 Er vindt een dialoogweek met zeven Randstad tafels voor burgers en professionals plaats (in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag)

dat zijzelf de wijsheid volledig in pacht hebben.’ Hij noemt als voorbeeld de gezamenlijke werk conferentie van Randstad 2040 in Rotterdam die voor professionals en burgers was georganiseerd. Deze bleek door de betrokken burgers als zeer positief te zijn ervaren, maar door de experts veel minder. Goed communiceren als rode draad van participatie Minister Cramer acht het noodzakelijk om in participatietrajecten vooraf duidelijkheid te geven over de inhoud en het proces. Dan laat je zien dat de deelnemers aan de dialoog serieus worden genomen. Het moet duidelijk zijn wat wel en wat niet meer ter discussie staat. En daarbij is er een zekere mate van beleidsruimte nodig. Paul Basset onderschrijft dit: ‘Beleidsruimte is nodig om verandering teweeg te brengen.’ In zijn ogen is op dat punt bij Randstad 2040 nog wel wat verbetering mogelijk. Het kabinet hecht veel belang aan de

» Maart/april 2008 Burgers kunnen een online enquête invullen over hun visie op de Randstad

ruimtelijke ontwikkeling van de Randstad. Hierdoor is het toch een heel bestuurlijk traject geworden naarmate het einde meer in zicht kwam. Bart Vink geeft aan dat niet voor niets vanaf het begin helder is gemaakt dat het uiteindelijk het kabinet was dat zou besluiten. Burgers begrijpen dat ook. Tegelijkertijd moeten bestuurders wel het lef hebben gebaande paden ter discussie te stellen. ‘Als die bereidheid er niet is, moet burgers ook geen worst worden voorgehouden. Daarop hebben we bij Randstad 2040 dan ook goed gelet.’ Verder dienen de verwachtingen met betrekking tot het proces goed te worden gemanaged. Het moet duidelijk zijn hoe de participatie zich verhoudt tot het geheel van het beleidvormingsproces. Dat betekent ook duidelijkheid over de rol van de deelnemers en die van de besluitvormers. Cramer: ‘Participatie alleen voor de participatie is niet zinvol. Wanneer je voor deelname kiest, moet je jezelf openstellen voor wat er uitkomt.

» Mei 2008 Er wordt een werkconferentie met burgers, deskundigen en overheden georganiseerd


Dat betekent dat je ook moet vertrouwen op de ervaringsdeskundigheid van burgers. Die ervaring en kennis is anders dan van professionals, maar daarmee niet minder waardevol.’ Tenslotte moet duidelijk worden aangegeven wat gaat gebeuren met de uitkomsten van de dialoog. Minister Cramer is over het geheel gesproken tevreden over het proces, maar ziet daarin nog wel een leerpunt. ‘De dialoog heeft een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming van de structuurvisie, maar wat we met de resultaten hebben gedaan, hoe we ze hebben gebruikt en waarom bepaalde zaken wel of niet herkenbaar terugkomen in de visie hadden we beter kunnen terugkoppelen. Een participatieproject bestaat niet alleen uit ontvangen, maar ook uit teruggeven. Dat laatste had beter gekund.’ Barbara Besançon ziet het als de rol van de overheid om te faciliteren dat er een goed proces op gang komt. ‘Burgers zijn niet dom en begrijpen de complexiteit van vraagstukken best, maar dat vraagt

» September 2008 De Structuurvisie Randstad 2040 wordt vastgesteld

wel tijd en een goede voorbereiding. De overheid moet zorgen dat de benodigde informatie beschikbaar en begrijpelijk is. Dat vraagt iets van het procesontwerp, maar vooral ook van de taal die gebruikt wordt. Partijen moeten met een gelijk kennisniveau aan tafel kunnen zitten.’ Cramer licht toe hoe hier in Randstand 2040 mee om is gegaan: ‘ We hebben elke vraag of discussie ingeleid door de belangrijkste opgaven en dilemma’s uiteen te zetten. In een helder taalgebruik, zonder jargon, zodat de inhoudelijke complexiteit wordt teruggebracht tot begrijpelijke en behapbare vraagstukken. Dat werkte heel goed voor de discussie. Ook het laten zien van ruimtelijke ontwerpen zorgt voor voeding.’ Goede communicatie vormt daarmee een rode draad. Het is een essentiële randvoorwaarde voor een succesvol participatietraject. In het proces rond de Structuurvisie Randstad 2040 was dat naar het oordeel van Besançon nog een flinke uitdaging. ‘Uiteindelijk zijn we tot een goed resultaat gekomen,

» September/november 2008 De Structuurvisie en bijbehorende plan-MER wordt ter inzage gelegd

25

maar dat heeft veel moeite gekost. Het besef dat een participatietraject andere manieren van communiceren vraagt, zijn wel aanwezig, maar de manieren waarop dat kan, zijn nog lang niet overal bekend. Dat is ook ontdekken.’ Het zit niet in de genen van overheidsorganisaties om de communicatie zodanig in te richten dat duurzame relaties ontstaan. Besançon: ‘Communicatie vanuit de overheid betreft nu nog vaak voorlichting, of woordvoering, maar dat is echt iets anders.’ Goed kunnen communiceren vereist van bestuurders en ambtenaren ook vaardigheden op het persoonlijke vlak. ‘Ze moeten zichtbaar zijn, contact kunnen maken en relaties kunnen leggen,’ stelt Paul Basset. Besançon benadrukt dat het ook van belang is om de communicatiemiddelen goed af te stemmen op de doelgroep. In het traject van Randstad 2040 is de communicatie gedurende de gehele dialoog- • • •

» Februari 2009 Minister Cramer stuurt een brief aan de Tweede Kamer waarin wordt ingegaan op de resultaten van de terinzagelegging van de structuurvisie (en de plan-MER)

»

26


barbara Besançon:

‘ Mensen waren echt betrokken en spraken enthousiast over de lange termijnontwikkeling van hun leefomgeving en hun Randstad’

periode op diverse en onorthodoxe wijze ingevuld. Zo is gebruik gemaakt van onder andere Boomerangkaarten, Hyves, MSN, bevrijdings festivals, billboards, kranten, eigen website en gerichte nieuwsbrieven. Participatie vereist een andere manier van werken Volgens Bart Vink wordt participatie door ambtenaren nu nog vaak ervaren als een verstoring van hun processen. ‘Beleidsmakers moeten daar vanaf het begin van een traject rekening mee gaan houden. Burgers komen namelijk soms met ideeën die lastig kunnen zijn, alleen al omdat ze nog niet eerder waren bedacht’, aldus Vink. ‘De huidige structuren en besluitvormingstrajecten binnen zowel het ambtelijk apparaat als de politiek maken het nog best lastig om participatie goed vorm te geven. Burgers komen er namelijk niet automatisch aan te pas. We hebben dan ook veel moeten doen om de inbreng van burgers in Randstad 2040 een serieuze plek te geven.’ Deze constatering

» Maart/april 2009 Er vindt Notaoverleg met de Tweede Kamer plaats over de Structuur visie Randstad 2040, en in aansluiting daarop worden moties ingediend waarvan er voor het zomerreces tien worden a angenomen.

deelt Paul Basset vanuit zijn werk bij het programma Beleid met Burgers. Basset geeft aan dat het belangrijk is om het participatieproces goed in te bedden in het besluitvormingstraject. De participatievorm moet passen bij de fase van besluitvorming en dat vereist maatwerk. Ook zaken als tijd, geld, kwaliteit(en) en uitvoering moeten goed worden georganiseerd. Volgens Besançon is het cruciaal dat ambtenaren die een dialoog uitvoeren het belang daarvan uitstralen, zowel naar hun eigen organisatie als naar buiten. ‘Als ambtenaar heb je te maken met veel vormen van weerstand omdat er verschillende standpunten, inzichten, wensen en behoeften samenkomen in de dialoog. Dat vraagt om leiderschap in het proces, continue analyse van de omgeving en het krachtenveld, eigentijdse communicatie en het af en toe los laten van de inhoud. Niet alle ambtenaren die aan een dialoog werken zijn hierin getraind en ervaren; dat kan ook bijna niet want het is allemaal relatief nieuw. Wat slecht samen gaat, is de verkokerde manier van werken

De hoofdlijn van de visie wordt door de Kamer bevestigd; op onderdelen wordt de uitvoering gewijzigd door de moties

binnen de overheid en het organiseren van een dialoog.’ Besançon ziet participatie als een doorlopend proces en waarbij een fluïde relatie tussen de overheid en de burgers tot stand moet komen. Een relatie waarbinnen een continue dialoog plaatsvindt. Dat vraagt van de overheid een oprechte interesse in wat de omgeving te vertellen heeft. Randstad 2040 is wat dat betreft een stap voorwaarts geweest. Om een continue dialoog mogelijk te maken is een bepaalde mate van flexibiliteit binnen overheidsorganisaties nodig. Besançon: ‘Bestuurders en ambtenaren moeten onorthodox durven zijn.’ Daarvoor is een gedragsverandering nodig. Paul Basset: ‘Projectleiders moeten oprecht vinden dat participatie nodig is om besluiten beter te maken. Die omslag is nodig. Er moet door de jaren heen steeds meer ervaring worden opgedaan met partici patie, zodat het wordt geïntegreerd in onze manier van werken. Participatie moet op brede steun in de organisatie kunnen rekenen, zowel ambtelijk

» Oktober 2009 De minister licht in een brief aan de Tweede Kamer de aanpassingen in de uitvoering van de langetermijnvisie toe en rondt daarmee de Wro-procedure van de eerste integrale rijksstructuurvisie af


als bestuurlijk.’ Besançon bevestigt het belang daarvan: ‘De flexibiliteit en de slagkracht die nodig is voor participatie vraagt om een andere manier van werken die alleen mogelijk is als de ambtenaren daarbij gedekt worden door de top van hun organisatie en de politiek.’ Volgens Bart Vink zijn hiervoor om krachtige bestuurders nodig die participatie serieus nemen en niet als window dressing gebruiken. ‘Als je participatie alleen inzet omdat het moet of voor je imago, dan prikken burgers daar snel doorheen. Randstad 2040 laat zien dat serieuze burgerparticipatie meerwaarde heeft, zelfs bij een relatief abstract onderwerp als de ruimtelijke inrichting van de Randstad op lange termijn.’ Uiteindelijk is het ook allemaal mensenwerk, stelt Barbara Besançon: ‘Het succes hangt af van de mensen die het moeten doen. Je kunt de juiste randvoorwaarden wel creëren, maar het zijn mensen die vervolgens de juiste relaties moeten leggen.’ Paul Basset concludeert dat het traject dat is opgezet

rond Randstad 2040 een goede spin off heeft binnen de eigen organisatie. De aanpak wordt in diverse projecten overgenomen. Dit is een pluim voor het werk van het Randstad 2040-projectteam. Basset vindt dan ook dat VROM, maar ook het rijk als geheel, trots mag zijn op het traject van Randstad 2040. Burgers hebben keuzes gemaakt Hoe zien de burgers de toekomst van de Randstad nu voor zich? Minister Cramer: ‘Uit al die gesprekken en interactie blijkt dat burgers en andere betrokkenen heel expliciet kiezen voor het behoud van groen, landschappen en ruimte om te recreëren en te ontspannen, zowel in de steden als vooral ook daarbuiten. Daarmee kiezen zij er ook voor om in hogere dichtheden in onze steden te gaan wonen. Dat blijkt dan ook nog eens expliciet uit de online toets: de meerderheid van de mensen is bereid dichter op elkaar te wonen om open, groene gebieden te sparen. Juist doordat hierbij is gevraagd naar wonen én

27

erken én recreëren én landschap brengen mensen w dat met elkaar in verband. Dat leidt tot meer afge wogen keuzes dan wanneer bijvoorbeeld alleen naar hun recreatie- of woonwensen zou worden gevraagd. Met dit draagvlak hebben we stedelijke intensivering als één van de meest prominente keuzes in de structuurvisie opgenomen, in combinatie met een impuls in groene recreatie nabij de steden.’ In de ogen van Cramer heeft het participatietraject van Randstad 2040 geleerd dat burgers niet moeten worden onderschat wat betreft hun kennis en betrokkenheid bij hun leefomgeving. ‘De blik van de leek is even waardevol als die van de professional. Ik heb dat ook gemerkt in de week van de dialoog die we in februari 2008 organiseerden. Gezondheid, onderwijs en integratie zijn niet direct de thema’s waaraan we denken in de ruimtelijke ordening, maar zijn wel thema’s waaraan burgers denken als het gaat om een aantrekkelijke en duur••• zame Randstad in de toekomst.

28


Dus is het toch waardevol na te denken hoe de ruimtelijke ordening zich verhoudt ten opzichte van die thema’s. In meer agenderende zin zijn deze ook in de structuurvisie opgenomen.’ Cramer geeft aan dat zij veel positieve reacties heeft ontvangen op de wijze waarop de participatie is vorm gegeven. ‘Bij mijn weten is het voor het eerst sinds jaren dat zoveel mensen vroegtijdig worden betrokken mee te denken over een ruimtelijke beleidsnota. Tot nu toe werd onder betrokkenheid toch vooral verstaan het schrijven van een reactie op een beleidsnota die er al lag. Ook bij de terinzagelegging van de structuurvisie kwamen veel positieve geluiden naar voren over de ambities van het kabinet voor de Randstad en de gekozen aanpak. Zowel van burgers, als van medeoverheden en maatschappelijke organisaties. Dat bevestigt de meerwaarde van de participatie.’ Cramer vindt dat er veel positieve energie is vrijgekomen.

‘Mensen waren echt betrokken en spraken enthousiast over de lange-termijnontwikkeling van hun leefomgeving en hun Randstad.’ Dit gevoel wordt door Barbara Besançon gedeeld: ‘Met Randstad 2040 is er echt iets losgekomen.’ •

sneller & beter magazine openogen: peter de baan & peter blok

Af en toe mislukt het, maar meestal ontstaan wonderschone dingen

theater Beperkte kaders, tegenspelers waarvan je niet precies weet waar ze staan en een kritisch publiek. Waar dit in grote ruimtelijke projecten vaak wordt gezien als bedreigend, gaan de mensen van De Vloer Op juist op zoek naar deze situaties. In een dubbelinterview onthullen acteur peter blok en regisseur peter de baan de (ongeschreven) regels voor succesvol improvisatietoneel en dagen projectleiders en bestuurders uit onzekerheid een bron van inspiratie te laten zijn. Alleen op die manier kan in hun ogen de creativiteit van de omgeving ten volle worden benut.

29

30


peter de baan:

‘pas toen ik mijn trots kon loslaten, ontstond een ijzersterk format dat inmiddels al tien seizoenen standhoudt’

p

eter de Baan is de bedenker van het programma De Vloer Op. Het was het Humanistisch Verbond dat hem tien jaar geleden de kans bood een nieuw programma te ontwikkelen. Wat het moest worden was niet geheel duidelijk, de kaders waren dat daarentegen wel. Weinig geld was beschik baar en het programma moest aansluiten bij de doelgroep van het Humanistisch Verbond. Het werd de meest elementaire vorm van improvisatietoneel.

De Vloer Op In De Vloer Op, spelen bekende acteurs zoals Peter Blok, Gijs Scholten van Aschat, Pierre Bokma en Lies Visschedijk in steeds wisselende samen stelling volledig geïmproviseerde scènes. Vaak staat een actueel dilemma centraal. Iedere scène die op TV wordt uitgezonden begint met het beeld van De Baan die ter plekke een bondige opdracht formuleert. De acteurs gaan hier onvoorbereid mee aan het werk, in het bijzijn van veel publiek. Tijdens de improvisaties kan de regisseur ingrijpen en eventueel nieuwe acteurs inbrengen. De scène wordt gespeeld totdat De Baan tot hier roept. Na afloop maakt De Baan een keuze uit de scènes en monteert deze. Het resultaat is het zeer succesvolle TV-programma De Vloer Op. ‘Het format van De Vloer Op is verpletterend simpel’, beaamt Peter de Baan, ‘maar de totstandkoming was dat niet. Hoe basaler het format werd, des te meer het aan kracht won. Tegelijkertijd voelde ik in toenemende mate de behoefte om de opdrachtgever te laten zien hoe goed ik was door het programma groter en complexer te maken. Dat verhield zich niet tot elkaar.

Pas toen ik mijn trots kon loslaten, ontstond een ijzersterk format dat inmiddels al tien seizoenen standhoudt.’

Een goede opdracht kost tijd Naast bedenker van De Vloer Op, is De Baan ook de onzichtbare èn zichtbare regisseur van het programma. Achter de schermen is De Baan verantwoordelijk voor de casting en bedenkt hij de opdrachten. Voor de schermen geeft De Baan zijn instructies. ‘De casting luistert nauw. Niet iedere goede acteur kan improviseren. Wanneer een acteur teveel zijn eigen zin wil doordrijven en een in potentie mooie scène niet oppakt, dan volgt er geen nieuwe uit nodiging voor De Vloer Op.’ De formulering van de opdracht en de casting zijn subtiel verweven. De Baan: ‘Sommige opdrachten spits ik toe op jonge acteurs. Voor de goede acteurs bedenk ik moeilijkere scènes. Het is echter altijd belangrijk een sterke opdracht mee te geven. Het formuleren van een goede opdracht kost veel tijd. De opdracht moet als het ware zwanger zijn van een verhaal. Het moet genoeg aangrijpingspunten bevatten, zonder dat alles vooraf duidelijk is. Niet iedereen kan zo’n opgave bedenken.’ De Vloer Op wordt dus goed voorbereid; het echte improviseren begint pas wanneer De Baan ter plaatse de opdracht formuleert en kenbaar maakt wie er de vloer op mogen.

De kunst van het loslaten De opdracht is geslaagd als de karakters een ontwikkeling doormaken die leidt tot een ontroerende, hilarische of schokkende scène. De Baan moet daarbij vertrouwen op de capaciteiten van de spelers en


ze de ruimte geven om een scène op te bouwen. Hij accepteert dat hij vooraf niet zal weten wat de uitkomst zal zijn. De Baan is gedurende de hele scène alert en zich bewust van zijn signalen: ‘Soms kies ik er ter plekke voor om in de opdracht te provoceren. Mijn instructie, verbaal en non-verbaal, regisseert het proces. Maar tegelijkertijd geef ik het uit handen.’ In vergelijking met een gebruikelijk toneelspel is de rol van de regisseur bij het improvisatietoneel beperkt. De Baan beschrijft zijn persoonlijke ontwikkeling hierin: ‘Ik grijp steeds minder in. Vroeger wilde ik nog wel eens halverwege de scène een nieuwe verhaallijn introduceren. Dat doe ik nu bijna niet meer. Soms valt een scène even stil. Ik laat de ongemakkelijkheid die dat met zich meebrengt toe. Zo geef ik het een kans om alsnog iets moois te laten gebeuren. Je moet het veel doen en er lenig in worden. Ik accepteer het nu ook eerder als een scène niet levensvatbaar is; als het mislukt, mislukt het. Ik probeer daar lering uit te trekken voor de ••• opdrachtformulering van een volgende scène.’

peter blok:

‘Je moet bereid zijn je eigen denkbeelden los te laten’

31

32


peter blok:

‘Iets vruchtbaars maken is moeilijker dan iets kapotslaan’ Peter Blok Acteur Peter Blok (1960) speelt onder meer bij de toneelgezelschappen Het Nationale Toneel, Het Toneel Speelt en De Nieuwe Komedie. Hij was te zien in de films Leef!, Zwartboek en de verfilming van het toneelstuk Cloaca. Voor televisie speelt hij onder andere in Oud Geld, Pleidooi, Evelien en Sorry Minister. Peter Blok is een van de vaste acteurs bij het programma de vloer op.

Onzekerheid is een voorwaarde voor goede improvisatie Peter Blok is één van de vaste acteurs bij De Vloer Op. Binnen de strakke vorm van De Vloer Op is er veel vrijheid voor de acteurs. Tegelijkertijd is er veel onzekerheid; de acteurs hebben geen idee wat de ander zal gaan doen. Blok beschrijft het toneel als een onbeschermde omgeving. Zijn een paar snelle woorden van vooroverleg met de tegenspeler dan gewenst? De Baan valt in: ‘Vooroverleg, erover praten, is controle willen krijgen. Dat is ten strengste verboden. Niet overleggen, of in elk geval niet met teveel mensen overleggen, stimuleert de creativiteit en energie op het toneel.’ Ook bij de getrainde acteurs zoals Peter Blok, blijft bij het betreden van het toneel nervositeit bestaan. ‘Iedereen is nerveus, het is er gewoon. Er bestaat altijd het risico dat het met je aan de loop gaat en dat je dichtslaat.’ Blok beschouwt die onzekerheid echter als een voorwaarde voor een goede improvisatie. ‘Picasso heeft eens gezegd: natuurlijk weet ik niet wat het wordt, anders zou ik het niet maken. Dat vind ik een goed uitgangspunt.’

Je moet altijd ja zeggen tegen de ander Vooral het begin van de scène is lastig. Blok: ‘Iets vruchtbaars maken is moeilijker dan iets kapot slaan. Tijdens een improvisatie is het daarom heel belangrijk om ja te zeggen tegen de ander.’ Blok legt uit wat improvisatie voor hem ingewikkeld maakt: ‘Het moeilijkste is dat je enerzijds de ander iets moet aanreiken wat vruchtbaar is, maar wel afhankelijk bent of de ander het oppakt. Je moet je dus overgeven en tegelijkertijd sturen.

Dat geeft bij een normaal mens kortsluiting. Als de ander aanpakt wat ik aanreik dan zijn we vertrokken, op weg. Je moet elkaar daarin leren vertrouwen en je inspiratie uit de ander halen.’ Ook als een door de tegenspeler ingezette spellijn niet succesvol lijkt, speelt Blok in de ingezette lijn mee. ‘Het is beter er al spelend samen achter te komen dat een ingeslagen pad onvruchtbaar blijkt, dan vooraf al te gaan touwtrekken. Het leereffect is dan het grootst. Bovendien gaat het bijna altijd mis als je je gelijk wilt halen. Je hebt dan geen oog meer voor de ander. Pas als de ander ziet dat zijn pad niet vruchtbaar is, ontstaat er gelegenheid tot het inslaan van een nieuw pad.’

Historische bagage is ballast Ooit formuleerde De Baan een opdracht voor de vier acteurs die ook samen in de Nederlandse film Cloaca hadden gespeeld. Met deze sterrencast (naast Peter Blok ook Pierre Bokma, Gijs Scholten van Aschat en Jaap Spijkers) was in potentie een gouden improvisatie voor handen. De Baan liet de acteurs weer in het personage kruipen dat ze in Cloaca hadden gespeeld. Dat bleek achteraf beschouwd nooit een goede scène op te kunnen leveren. Blok kijkt hier met gemengde gevoelens op terug: ‘Je kent veel van de omgeving en veel van de karakters; zowel jezelf als de anderen. Dit maakt dat je niet meer alles kunt zeggen en inbrengen. De scène bood geen gelegenheid de karakters te ontdekken, want die kenden we al. Er was daardoor heel weinig speelruimte. De scène werd als gevolg op routine uitgespeeld. Het eindresultaat volgde uit het scenario dat we nog in ons hoofd hadden.’


Ga voor diepgang, niet voor snel scoren Bij de opnames van De Vloer Op is gemiddeld 200 man publiek aanwezig. Al die mensen rekenen op een leuke avond. ‘De omgeving wil!’ En dat is volgens Blok ook direct het dilemma: ‘Je moet niet altijd willen scoren met de lach. Onze doelstelling is immers in beginsel een andere. Het gaat erom een mooie scène te spelen vanuit de ontwikkeling van de personages op het podium. De lach van de zaal is een korte termijn waardering die de diepgang van een scène in de weg kan zitten. De scène waarin uitsluitend op de lach wordt gespeeld beklijft niet en is uiteindelijk niet bruikbaar om uitgezonden te worden.’

Trots is geen goede adviseur Binnen improvisatietoneel is weinig ruimte voor hiërarchie. Blok heeft hier een duidelijk standpunt over: ‘Je speelt een rol, het zijn maar afspraken. Je moet je trots erbuiten laten. Ik ben een ervaren acteur. Als een beginnend acteur mij op het toneel een klap moet verkopen, moet ik, maar vooral ook hij, beseffen dat hij mijn personage slaat en niet mijn persoon. Ik moet in mijn reactie geen persoonlijke motieven mee laten wegen. Als ik dat wel doe is het einde verhaal.’ Beschouwend voegt hij er aan toe: ‘Dat is ook wel de kracht van het nederlandse toneel, iedereen is gelijk. Nederland is te klein om bijzonder te gaan lopen doen.’ ‘We creëren op het toneel een situatie waarbij het niet weten uitgangspunt is’ concludeert De Baan: ‘Iedereen vertrekt vanuit hetzelfde punt, waarbij je niet stiekem zelf een voorsprong moet willen nemen. Zowel in ons vak als daarbuiten geloof ik dat het creatieve proces daar alleen maar beter van kan worden. Ik ben echter wel benieuwd of bestuurders een dergelijke onzeker••• heid aandurven.’

33

34


peter de baan:

‘Iedereen vertrekt vanuit hetzelfde punt, waarbij je niet stiekem zelf een voorsprong moet willen nemen’ Blok vult aan: ‘Daarbij zouden ze dan hun eigen trots aan een onderzoek moeten onderwerpen en bepalen of deze wel vruchtbaar is. Trots is meestal geen goede adviseur. Je moet bereid zijn je eigen denkbeelden los te laten.’ Pas van daaruit kan de ruimte ontstaan om een proces in te richten waarin ieders creativiteit echt wordt benut.

Participatie is onzekerheid aandurven

Peter de Baan Regisseur Peter de Baan (1946) is werkzaam in de theaterwereld en was artistiek leider van een aantal gezelschappen zoals Sater en het RO Theater. Daarnaast regisseert hij televisiedrama’s en -series, vaak met een politiek karakter. Ten tijde van het interview zijn de eerste afleveringen van Sorry Minister uitgezonden. Films van Peter de Baan zijn onder andere De prins en het meisje en Julia’s hart. Peter de Baan is de bedenker en regisseur van het programma de vloer op.

Gebrek aan regie, of goed opdrachtgeverschap leidt tot betekenisloze participatietrajecten. In de interviews met bestuurders en procesregisseurs die in dit magazine zijn opgenomen komt deze stelling voortdurend terug. Ook ogenschijnlijk onvoorbereide sessies, zoals improvisatietoneel, vereisen veel vooren denkwerk. Een sterke opdracht is zowel in de theaterwereld als in de wereld van de ruimtelijke ordening een voorwaarde voor succes. Het maakt duidelijk wie de spelers zijn en op welk belang zij aangesproken kunnen worden.

Bij grote ruimtelijke projecten gebeurt het dat partijen bij meerdere projecten, gedurende een langere periode in verschillende arena’s tegenover elkaar hebben gestaan. Net als bij de genoemde scène van Cloaca bestaat dan het risico dat deze historische bagage de onbevangenheid om de scène te spelen in de weg zit. Belangenpartijen kunnen bovendien niet zomaar van rol wisselen. Er is dan een nieuwe impuls nodig om het energieniveau hoog te houden.

Zoals beschreven hanteren de regisseur en de spelers van De Vloer Op een aantal gedragsregels. Er is sprake van wederzijds respect en de spelers geven elkaar de ruimte om denklijnen uit te werken, zonder direct de eigen wil door te zetten. Deze omgangsregels maken duidelijk hoe het persoonlijk belang zich verhoudt tot het algemeen belang. Het maakt het mogelijk dat de spelers de vrijheid hebben om echt met de door de regisseur geformuleerde opdracht aan de slag te gaan.

Niet alle gespeelde scènes zijn een succes. In het Televisieprogramma De Vloer Op worden de minder geslaagde scènes niet getoond. Deze mogelijkheid hebben projectleiders en bestuurders in gebiedsontwikkelingsprojecten niet. Peter de Baan en Peter Blok roepen bestuurders op, om ook onder die omstandigheden, hun trots opzij te zetten en te vertrouwen op de capaciteiten van hun spelers. ‘Dat geeft de ruimte om wonderschone dingen te laten ontstaan.’ •

sneller & beter magazine openinterview: donné slangen

35

36


Durf te vertrouwen op draagvlak in plaats van cijfers

Als directeur van de projectdirectie Sneller & Beter spreekt donné slangen dagelijks over het belang van participatie in besluitvormingsprocessen. ‘Ik zie het als mijn taak om bestuurders en ambtenaren klaar te stomen voor de aanpak van Sneller & Beter.’ Zijn motivatie is gelegen in het veranderen van de werkwijze van de overheid en de manier van omgaan met betrokken partijen en burgers. Dat maakt dat hij het project met beide handen heeft aangegrepen. Zo kan hij van binnenuit verandering brengen in de aanpak en cultuur van de overheid. Die verandering is inmiddels ingezet. Om de ingeslagen weg tot een succes te maken ziet Slangen nog een aantal dilemma’s en uitdagingen voor de toekomst.

‘Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is van oorsprong een civiele organisatie, waarin het draait om exacte wetenschap. Onderzoek doen en het vergaren van kennis staan centraal en zijn ingesleten mechanismen geworden. Zowel bestuurders als ambtenaren vallen terug op cijfers.’ Die houding is volgens Slangen logisch te verklaren. In het huidige systeem biedt een onderbouwing gebaseerd op cijfers grote zekerheid dat een beroepszaak bij de Raad van State gewonnen kan worden. Met de wijzigingen van de Tracéwet zal daar verandering in komen. Deze wijzigingen hebben tot doel om ruimtelijke projecten te versnellen en te verbeteren. Als begin 2011 de nieuwe wet in werking treedt, zal worden getoetst aan de afgesproken vuistregels en op de zorgvuldigheid in het proces. Niet kennis, maar participatie zal straks als nieuw anker voor besluitvormingsprocessen fungeren. Slangen: ‘Die insteek maakt dat de mindset moet veranderen. We zijn niet gewend om open een proces met de omgeving in te gaan.

Natuurlijk is dat heel zwart-wit aangezet, want binnen Verkeer en Waterstaat zijn er zeker al goede omgevingsmanagers aan de slag, maar het maakt de opgave waar we voor staan wel scherp.’ ‘Intern krijg ik vaak te horen: mooi gesproken Slangen, dat we het anders moeten doen, maar wie garandeert dat de Raad van State straks akkoord gaat?’ Garanties kunnen op dit punt niet worden gegeven. Maar volgens Slangen zal de nieuwe aanpak zeker voordelen met zich meebrengen. Door partijen vroegtijdig te betrekken en de beleidsruimte vooraf inzichtelijk te maken, wordt het besluitvormingsproces transparanter. Dat zal leiden tot meer draagvlak voor de besluiten. Hij vindt het van belang dat participatie wordt ingezet om meerwaarde te creëren en niet als een instrument om mogelijke bezwaren in de toekomst te voorkomen. ‘Participatie moet geen speeltje worden dat niet doorleefd wordt.’


Aan de start kleur bekennen

participatie cv Naam: Donné Slangen Geboren: 1965 1992 Projectleider veiligheid rijkswegen (RWS) 1994 Afdelingshoofd Verkeer- en subsidiezaken (RWS Utrecht) 1997 Projectmanager infrastrategie (VenW) 2000 Afdelingshoofd marktwerking OV (VenW) 2004 Projectdirecteur OV chipkaart (VenW); Verantwoordelijk voor een door alle partijen (consumenten, overheden en bedrijfsleven) gedragen besluit over de invoering van de OV chipkaart 2006 Plaatsvervangend directeur Marktwerking en decentraal vervoer (VenW) heden Directeur projectdirectie Sneller & Beter; Implementeren van de nieuwe projectaanpak waarin participatie een belangrijk onderdeel is

Volgens Slangen zijn drie factoren cruciaal om de aanpak van Sneller & Beter tot een succes te maken. Hij noemt als eerste het belang van betrokken bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers, ten tweede competente projectdirecteuren en projectmanagers en tot slot het met elkaar ver binden van de verschillende onderdelen van de interne organisatie. Alles begint bij goede en betrokken ministers en topambtenaren. Slangen is van mening dat je als opdrachtgever je verantwoordelijkheid moet nemen. ‘Over de muur gooi-gedrag is not done in onze nieuwe rol. Uiteindelijk komt het dan altijd bij de club die geen mandaat heeft. Als opdrachtgever moet je betrokken blijven. Anders wordt je achteraf geconfronteerd met de consequenties en wordt het een grote olifant die niet te behappen is.’ Dat betekent dat bestuurders zich al in het voortraject meer moeten laten zien en zich niet moeten verschuilen achter ambtenaren. Volgens Slangen gaat de startbeslissing – een belangrijk ijkpunt in de aanpak van Sneller & Beter – helpen om de betrokkenheid van bestuurders in het voortraject en de consistentie in het gehele traject te vergroten. De startbeslissing dwingt bestuurders om al in het begin kleur te bekennen en zich te committeren aan het vervolgtraject. Dat is hét moment waarop ruimtelijk, financieel en programmatisch de kaders worden vastgesteld waarbinnen gewerkt gaat worden. Daarbij wordt ook expliciet gemaakt en vastgelegd hoe het proces ingericht zal worden. ‘Door de startbeslissing in samenspraak met de omgeving vorm te geven, kun je elkaar daar in een latere fase ook op aanspreken. Het kan bijvoorbeeld de basis vormen voor bestuursovereenkomsten die voor alle partijen bindend zijn.’ De nieuwe aanpak vraagt om een grote betrokkenheid van bestuurders. Die is volgens Slangen alleen te realiseren als bestuurders maximaal twee grote projecten per jaar op zich nemen. Bestuurders moeten dus prioriteren en keuzes maken.

Durf je nek uit te steken De nieuwe aanpak zal ook veel vergen van de ambtelijke ondersteuning. Dat roept de vraag op of er voldoende hiervoor gekwali ficeerde projectdirecteuren en projectmanagers zijn. Volgens Slangen is dat op dit moment nog niet het geval en dat is in zijn

37

ogen ook begrijpelijk. Zij zijn nog getraind in de oude aanpak die gebaseerd is op een onderbouwing met feiten. ‘Voor projectmanagers betekent de nieuwe aanpak onder andere dat zij moeten kunnen omgaan met onzekerheden bij modellen en berekeningen. Weinig ambtenaren durven dat risico te nemen; ze voelen zich vaak niet veilig genoeg om dat te doen. Soms worden ze daar ook voor gestraft. Daardoor ontstaat een gevoel van onmacht. Om de aanpak tot een succes te maken, moet de werkvloer zich gesteund voelen.’ Slangen constateert dat projectmanagers zich geholpen voelen met de aanpak van Sneller & Beter. Dat komt onder andere omdat de aanpak leidt tot resultaten op een korte termijn. Voor een projectmanager die gemiddeld vier jaar op een project zit, geeft dat energie. Wat betreft projectdirecteuren onderschrijft Slangen de stelling van collega Jeroen Fukken, directeur lucht havens bij Verkeer en Waterstaat. Projectdirecteuren op grote projecten moeten ervaring hebben in het omgaan met bestuurders. ‘Bij bestuurders draait het om macht en kracht. Om daar tegenwicht aan te kunnen bieden moet een projectdirecteur beschikken over status, kwaliteit en een netwerk. Je moet vanuit de eerste hand ervaren hebben hoe bestuurders te werk gaan, anders weet je niet wanneer en hoe ver je je nek kunt uitsteken. De rol van projectdirecteur kan dus niet iedereen vervullen.’

Dilemma’s uit het veld Op het moment is Slangen vooral veel aan het zenden over de nieuwe aanpak. Welke reacties krijgt hij terug en welke dilemma’s ziet hij? Een eerste dilemma is het feit dat de maatschappelijke dynamiek niet correspondeert met de besluitvormingsdynamiek. Bestuurders zijn door de burgers gekozen om hen te vertegenwoordigen, maar zij willen door participatie wel betrokken blijven en invloed kunnen uitoefenen. Voor bestuurders is het moeilijk om zowel daadkrachtig op te treden, als de ruimte te geven aan betrokkenen. Slangen is van mening dat je als bestuurder zelf een beeld moet hebben van de richting die je op wilt gaan. Dat beeld leg je vervolgens voor in een participatietraject. Het is in zijn visie een politieke verantwoordelijkheid om bij aanvang van een project de randvoorwaarden en kaders vast te stellen. ‘Het idee van Sneller & Beter is dat de besluitvorming beter wordt door eerder maatschappelijke en andere partijen te betrekken. Je gaat een open proces in. Ook in het oude systeem was er discussie met burgers, maar dan pas in een latere fase. Nu moet je als bestuurder vooraf je ideeën en wensen beargumenteren. Daar is niet meteen ••• al veel gedetailleerde kennis of onderzoek bij nodig.

38


Eerst de discussie voeren, vervolgens het draagvlak meten en dan pas onderzoek verrichten. Dat is doodeng, want dat zijn we niet gewend’, aldus Slangen. In de samenwerking met de marktpartijen ziet Slangen een tweede dilemma. Tot nu toe werden grote infrastructurele projecten vaak voor honderd procent bekostigd door de overheid. In de aanpak van Sneller & Beter wil de overheid ontwikkelende partijen al in een vroege fase inschakelen. Zo kunnen meer alternatieven in beeld worden gebracht en is tevens cofinanciering mogelijk. Ten aanzien van kennisontwikkeling en innovatieve ideeën, zijn er op het moment volop ontwikkelingen gaande. Op het vlak van samenwerking en cofinanciering is het complexer. Volgens Slangen ligt dat voor een belangrijk deel aan de overheid zelf. Bij een Publiek Private Samenwerking (PPS) moet de overheid zich al in een vroege fase committeren aan de markt. De ervaring leert dat bestuurders in de creatieve voorfase wel kennis willen inkopen, maar pas na de bestuurlijke besluit vorming een overeenkomst willen sluiten met een aannemer. Dit komt volgens Slangen voort uit de angst dat marktpartijen in een vroege fase kunnen sturen op de uitkomst van het project of dat particulieren eigenaar worden van een deel van het overheidsdomein. Slangen is van mening dat de druk vanuit de markt juist stimulerend kan werken. ‘Er moet een competitive dialogue op gang komen. Als marktpartijen in een vroege fase gecontracteerd kunnen worden, wordt ook het commitment van de overheid in de voorfase groter.’ Een laatste veel gehoord dilemma is dat het allemaal nog erg theoretisch is. Projectleiders en bestuurders zoeken naar concrete voorbeelden die als inspiratie kunnen dienen voor het daadwerkelijk aan de slag gaan met de nieuwe aanpak. Slangen geeft aan dat die voorbeelden er vooralsnog alleen op onderdelen zijn. ‘Er moeten de komende jaren steeds meer ervaringen worden opgedaan. Daar leren we veel van. Zo is de nieuwe aanpak bijvoorbeeld toegepast bij het project rond de nieuwe ringweg in Groningen. Dat leverde verrassende resul taten op. Onverwachts bleek dat maar een kleine percentage van de bevolking voor een tunnel was. Dat was vanuit het project heel anders ingeschat.’

De nieuwe aanpak is maatwerk Slangen geeft aan dat de milieuen landschapsorganisaties over het algemeen positief zijn over de nieuwe aanpak.

‘Al zijn ze ook kritisch te aanzien van de wet. Dat komt onder andere door de wetswijzigingen die zullen voortvloeien uit de invoering van de nieuwe Tracéwet, zoals bijvoorbeeld in de Natuurbeschermingswet. Zij zijn bang dat dit consequenties heeft voor hun mogelijkheden om invloed uit te oefenen, omdat het onderzoeksgebied in de wet veranderd wordt. De bouwsector is ook kritisch. Zij zijn bang dat er met de nieuwe wet een gedrocht gecreëerd wordt, als de aanpak met betrekking tot participatie standaard op alle projecten van toepassing zal worden.’ Dat is echter volgens Slangen nadrukkelijk niet de bedoeling. Het is en blijft maatwerk. De aanpak zal dan ook niet voor alle projecten gaan gelden. Vooraf moet een goede afweging worden gemaakt. Daarvoor zijn een aantal afwegingscriteria opgesteld, die opge nomen zijn in de memorie van toelichting bij de wet. Zo geeft Slangen aan dat de aanpak in ieder geval toegepast moet worden als er sprake is van het afwegen van alternatieven. Vervolgens wordt er gekeken hoe het proces kan worden ingericht naar de specifieke omstandigheden van het project. Die maatwerk aanpak kan bij de startbeslissing als kader worden vastgesteld.

Naar een brede toepassing van de aanpak In eerste instantie wordt de aanpak van Sneller & Beter toegepast op de grote infrastructuurprojecten. Inmiddels is het verbreed naar andere sectoren van Verkeer en Waterstaat en volgens Slangen lenen ook grote gebiedsontwikkelingen zich voor deze aanpak. Het Ministerie van VROM ziet deze kansen ook. Sneller & Beter is dan ook een project van beide ministeries. De invalshoek bij een verkenning kan primair een verkeers- en vervoerskundige opgave zijn. Maar ook een integrale gebiedsopgave, een combi natie van ruimtelijke ingrepen in een gebied, kan leidend zijn. De aanleg of aanpassing van infrastructuur kan dan onderdeel van de oplossing zijn. In veel gevallen zullen daarbij meerdere alternatieven en oplossingsrichtingen mogelijk zijn. Voor al deze situaties geldt dat een structuurvisietraject gewenst is, inclusief een voorkeursbeslissing. Dit geeft de grootste kans op een stabiele planuitwerking. De herziene Tracéwet zal voorschrijven in welke gevallen sowieso een structuurvisie moet worden opgesteld. Zowel de aanleg van nieuwe infrastructuur als een grote aanpassing van bestaande infrastructuur heeft een grote ruimtelijk inpact en kan het beste via een structuurvisie worden aangepakt.


39

donné slangen:

‘Over de muur gooi-gedrag is not done in onze nieuwe rol’ Is de voorgenomen ingreep beperkt en eenvoudig en is er geen sprake van verschillende reële alternatieven, dan kan ook de procedure eenvoudiger en sneller doorlopen worden. Voor dat soort opgaven (denk aan een weefstrook) geldt dat de herziene tracéwet de mogelijkheid zal bevatten om vanuit de startbeslissing snel door te werken naar een ontwerptracébesluit en geen structuurvisie en planMER te doen. Dit zal dan natuurlijk goed gemotiveerd moeten worden in de startbeslissing. Er zijn ook situaties denkbaar waarbij de denkrichting nog helemaal niet duidelijk is en er nog onvoldoende afbakening van de ruimtelijke opgave is in omvang, tijd of doel. In die gevallen is het doen van een zogenaamd MIRTonderzoek aan te bevelen. Doel daarvan is het scherp krijgen van de ruimtelijke opgave, hetgeen weer input kan zijn voor een verdieping van de gebiedsagenda. Leidt het tot voldoende concreetheid, kan door bestuurders besloten worden om een verkenning te starten. Voor al deze gevallen geldt dat alle betrokken partijen uit rijk en regio gezamenlijk tot een afweging moeten komen wat wenselijk is en welke route gevolgd moet worden.

De nieuwe werkwijze van de overheid in de etalage ‘De aanpak van Sneller & Beter is voor mij een succes als ik beweging krijg in de organisatie en de aanpak is geborgd voor de toekomst. Het moet geen instrument worden dat alleen afgedwongen wordt door de wet. Het gaat om het bieden van inspiratie en vertrouwen. Het enthousiasme is er al bij de mensen, nu nog het antwoord op de vraag hoe doen we dat?’ Voor Slangen is het van belang dat het ook voor het publiek duidelijk wordt dat de overheid anders gaat werken. Daar kunnen verschillende middelen voor worden ingezet. Zo wil hij bijvoorbeeld een aantal projecten extra aandacht geven in de publiciteit en wordt er geïnvesteerd in het geven van interviews, het schrijven van publicaties of het bijwonen en spreken op conferenties. Dit magazine over participatie past goed in die gedachtelijn.

Slangen: ‘Ik hoop vooral dat er veel vragen uit voortkomen. Het magazine moet wat mij betreft uitnodigen tot  discussie. Daarom is gekozen verschillende invalshoeken in het  magazine naar voren te brengen en niet te komen met sluitende antwoorden. Het magazine moet prikkelen.’ In het ideale scenario ziet hij projectleiders die het magazine onder de arm meenemen naar een projectgroep en het daar met een verhaal op tafel leggen. Het gaat uiteindelijk om de persoonlijke kracht achter de aanpak. ‘Hopelijk durven we dan steeds meer te vertrouwen op elkaar en niet alleen op de cijfers.’ •

40

Geef de zwijgende meerderheid een stem

sneller & beter magazine openogen: mirjam westgeest

Een kwestie van gewoon doen met fatsoen

beleid Publieksparticipatie verrijkt de bestuurlijke afweging, stroomlijnt het besluitvormings proces en garandeert meer begrip en draagvlak. Maar dan moet het wel goed gebeuren. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Succesvolle publieksparticipatie vraagt om een integrale aanpak, maatwerk en een samenspel van bestuurders, ambtenaren en publiek. Het Centrum Publieksparticipatie is opgezet om ambtenaren en bestuurders te adviseren en begeleiden bij de inrichting van publieksparticipatie bij ruimtelijk-economische vraagstukken. mirjam westgeest, directeur van het centrum, doet verslag uit de participatie praktijk en beschrijft haar verwonderingen, ervaringen en adviezen. Publieksparticipatie is lastig en ingewikkeld, maar ook vanzelfsprekend en logisch. En vooral leuk!

41

42


mirjam westgeest:

‘Het betrekken van publiek gebeurt vaak te laat of maar een beetje’ Vertrouwen Bij een complex mobiliteitsvraagstuk in het midden van Nederland organiseerden we een oproep tot ideeën. Rond datzelfde vraagstuk werd een half jaar later om zienswijzen gevraagd. Het viel mij op dat een meneer die eerst een constructieve en positieve inbreng had geleverd, vervolgens een defensieve en negatieve reactie indiende. Zonder overigens te verwijzen naar de oproep. Gewoon een standaard inspraakreactie. Waarom? Het betrekken van publiek gebeurt vaak te laat of maar een beetje. De algemene rolopvatting is toch nog steeds dat bestuurders weten wat ze willen, ambtenaren over alle kennis beschikken en burgers vooral denken vanuit hun eigen belang. Dus wordt het ei eerst uitgebroed tot ie glimt en van goud is en mogen mensen vervolgens reageren. Schriftelijk, mondeling of per e-mail. Ja, er valt wat te kiezen. Dan is het vervolgens maar de vraag of ze terughoren wat er met hun reactie is gebeurd. Burgers hebben dus weinig vertrouwen in de overheid. Maar hoe zit het eigenlijk andersom? We hebben een burger advieskring begeleid, die een duidelijke opdracht kreeg om met een gezamenlijk en unaniem advies te komen dat expliciet zou worden meegenomen in de  bestuurlijke afweging. En wat gebeurde er?

Ze gingen gedreven aan de slag. Individuen die te veel op hun eigen stokpaardjes bleven hangen werden bij de les gehouden: ‘Kom op, we staan aan de lat voor een consistent en gedragen verhaal’. En dat lag er uiteindelijk dan ook. Mijn analyse is: je krijgt eruit wat je er zelf in stopt. Dus wil je vertrouwen? Geef dan vertrouwen. Maar hoe doe je dat dan als je bezig bent met bijvoorbeeld een complex mobiliteitsvraagstuk? Dat doe je als volgt: 1. Neem een open houding aan, laat zien dat je wilt weten wat er leeft bij belangstellenden; 2. Betrek mensen op tijd, als er nog voldoende ruimte is om mee te denken en geef ze verantwoordelijkheid; 3. Neem belangstellenden mee in je eigen afwegingsproces, maak ze deelgenoot; 4. Toon lef, laat je gezicht zien tijdens het participatieproces en leg uit wat er wel en wat er niet met de inbreng is gebeurd. Dat is best veel gevraagd. Maar het levert dan ook écht wat op: duidelijkheid, draagvlak en het gevoel serieus te zijn genomen. Een mooie basis voor vertrouwen.

sneller & beter magazine 0penogen: mirjam westgeest

mirjam westgeest:

‘openheid en meedenken gaan prima samen met een strakke regie’

Last of lust? Het betrekken van publiek bij je plan betekent dat je nogal wat moet organiseren. Dat je wat moet met de informatie die je krijgt en dat je dat vervolgens ook nog moet verantwoorden. Het vraagt om kennis van participatiemethoden, gerichte competenties en een open houding. En het kost natuurlijk ook gewoon tijd, geld en menskracht. Jeetje. Er was eens een bestuurder die publieksparticipatie niet zo zag zitten vanwege de complexiteit van het vraagstuk waar hij voor aan de lat stond. Er waren al zoveel verschillende bestuurders betrokken die allerlei verschillende wensen hadden. Bovendien was het ingewikkeld, omdat er werd gekozen voor een aanpak waarin verschillende modaliteiten werden gecombineerd. Ons advies was: richt daar dan je participatie op. Laat het publiek meedenken over concrete dilemma’s en benut de ervarings kennis van de burger die dagelijks verschillende soorten vervoer gebruikt. De kern van succesvolle publieksparticipatie is dat je het zo inricht dat het jouw besluitvormingsproces ondersteunt. Jij weet welke informatie je wanneer nodig hebt om keuzes te maken. Juist wanneer je publieksparticipatie goed inbedt in de besluit vorming over het vraagstuk en afstemt op de vragen, doelgroepen en relevante ontwikkelingen levert het bruikbare inbreng, betrokkenheid en draagvlak op. Wees je ervan bewust dat openheid en meedenken prima samengaan met een strakke regie. Sterker nog, dat levert zelfs het meeste resultaat op! Een lust dus. Waarbij ik niet ontken dat een goede regie van het proces en een passende invulling best lastig kunnen zijn. Vandaar dat het Centrum Publieksparticipatie is opgericht voor advies en begeleiding.

43

Samen De burger? Ja, wie is dat eigenlijk? Ken ik die? De burger lijkt iets abstracts, iemand die heel ver weg staat. Alsof het één of andere exotische soort betreft. Terwijl ambtenaren en zelfs bestuurders ook gewoon burgers zijn. Ja, in hun vrije tijd dan natuurlijk. Ik denk dat het afstandelijke en vaak ook stereotype gepraat over de burger past in het wij-zij denken. Dat zie je tussen ambtenarij en publiek, maar andersom natuurlijk net zo goed. Je ziet het tussen departementen en ook de ambtelijke en bestuurlijke werelden lijken soms mijlenver van elkaar verwijderd. Terwijl ambtenaren van verschillende departementen, bestuurders en burgers allen betrokken zijn bij hetzelfde vraagstuk of project. Wij en zij. Het is natuurlijk nodig dat je taken en verantwoordelijkheden afbakent en scheidt. In een meer officiële setting dienen de rollen heel duidelijk te zijn. Maar soms is samen wel zo effectief. Het helpt juist om vanuit verschillende perspectieven naar een vraagstuk te kijken. Succesvolle publieksparticipatie vereist een samenspel tussen bestuurders, ambtenaren en publiek. Publieksparticipatie heeft alleen maar zin wanneer bestuurders het nut zien, ambtenaren het proces vakkundig regisseren en het publiek effectief meedenkt. Samen dus. Zodat de bestuurlijke motivatie voor een plan rijker wordt, het proces helder en gestroomlijnd verloopt en het publiek snapt waarom afwegingen worden gemaakt.

44


mirjam westgeest:

‘uit onderzoek blijkt dat publieksparticipatie zonder heldere communicatie gedoemd is te mislukken’ Heldere taal Inspraak, samenspraak, meespraak, voorspraak, burgerparticipatie, burgerpanels, ontwerpateliers, publieksparticipatie, meedenksessies, denktanks, focusgroepen… Hellup..waar gaat het over? Wat bedoel je precies? Er bestaat veel spraakverwarring over publieksparticipatie. Dat is jammer, want taal is belangrijk voor succesvolle publieksparticipatie. Het blijkt dat de tevredenheid en dus ook de ontevredenheid van mensen over publieksparticipatie niet zozeer bepaald wordt door het feit of ze gelijk krijgen en hun mening wordt overgenomen. Gemiddeld genomen begrijpt het publiek dat er verschil bestaat tussen algemeen belang en eigen belang. Waar mensen wel heel gevoelig voor zijn, is duidelijkheid. Dat bleek weer bij de zienswijze procedure op een voorgenomen weg in de Zuidelijke Randstad. Een project waar zolang over gesteggeld is dat het publiek vond dat die weg nu maar eindelijk aangelegd moest worden: dan waren ze tenminste van dat gesteggel af.

Mirjam Westgeest Mirjam Westgeest (1966) is directeur van het interdepartementale Centrum Publieksparticipatie dat ambtenaren en bestuurders adviseert en begeleidt bij participatieprocessen in de ruimtelijk-economische wereld. Zij is bestuurskundige en werkt vanuit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aan thema’s als resultaatgerichte vernieuwing, omgevingsgerichtheid en effectieve publiekparticipatie.

Duidelijkheid is de basis van een helder verwachtingenmanagement. ‘Dit is het vraagstuk, we zijn hier in het proces, we vragen u dat en dan hoort u wat er met uw mening is gedaan’. Duidelijkheid vereist nou eenmaal heldere taal. Uit onderzoek blijkt dat publieksparticipatie zonder heldere communicatie gedoemd is te mislukken. En dat goede communi catie een minder goed participatietraject kan redden. Kun je nagaan.

Maar hoe noemen we het dan? Dat maakt niet zo veel uit, als het maar duidelijk is om welk vraagstuk het gaat en wat het doel is. Wel is het logisch om woorden te gebruiken die de lading dekken. Zo is het woord inspraak voor procedures waar vaak weinig beleidsruimte is gewoon niet handig. Inspraak suggereert invloed en dat is er in sommige gevallen nou net vaak niet. Dus noemen wij dat een ziens wijzeprocedure. Even wennen misschien, maar het is wel wat het is. Als je burgers noemt, terwijl je ook bedrijven bedoelt en maatschappelijke organisaties, spreek dan van publiek. Dat is een bredere insteek die vaak meer recht doet aan wie je wilt bereiken. En publieksparticipatie? Ik vind het zelf passend omdat het een algemeen begrip is dat je op maat kunt invullen. Beetje jaren ‘60 misschien. Maar wat is daar mis mee? Met een aanpak op maat levert participatie meer op dan dat het kost. Participatie moet je dus gewoon doen. Volg je intuïtie, leef je in, verplaats je in de ander en wees duidelijk. Eigenlijk dus gewoon doen met fatsoen. •

sneller & beter magazine openprojecten: veluwerandmeren

45

Veluwerandmeren

PARTICIPATIE IS CO-PRODUCTIE ZONDER STAPPENPLAN ‘Ik spreek zelf niet over draagvlak. Het gaat over co-productie. Je moet mensen in de gelegenheid stellen om hun verantwoordelijkheid te nemen.’ Peter van Rooy is als procesregisseur sinds jaar en dag betrokken bij de ontwikkeling van de Veluwe randmeren. Maar zijn blik is breder. Onlangs verscheen Nederland Boven Water deel II, waarin hij de stand van het land opneemt voor veertig Gebiedsontwikkelingsprojecten. Het Praktijkboek biedt een nieuw perspectief op de verhouding tussen publiek, privaat en particulier, met bijzondere aandacht voor participatie – of co-productie. Vanuit zijn ervaring als procesregisseur biedt Van Rooy handvatten, maar het is en blijft maatwerk en mensenwerk: ‘Het grootste risico nu is dat we diensten gebiedsontwikkeling gaan inrichten. Of afdelingen burgerparticipatie.’

Gebiedsontwikkeling loopt als een rode draad door de professionele loopbaan van Peter van Rooy. In het Praktijkboek Gebiedsontwikkeling beschrijft Van Rooy van veertig grote projecten de aanpak, de voortgang en de belangrijke aandachtspunten. Bij zo’n twintig van de projecten is of was hij zelf betrokken. Zo is hij sinds 1996 de procesregisseur van de Veluwerandmeren. Van Rooy: ‘Dit is één van project info

de gebiedsontwikkelingen waarbij bewoners en belangenorganisaties erkend zijn in hun rol als betrokken kennisdragers en professioneel zijn gefaciliteerd. Ze hebben daadwerkelijk bijgedragen aan de wording van de voorkeursstrategie.’ Een van die betrokkenen is Reinier Steensma, die in het project optreedt als vertegenwoordiger van de waterrecreatiesector.

» Project Integrale Inrichting Veluwerandmeren (IIVR)

» Start 1996 » Status Deels gerealiseerd

De oorsprong van het project Veluwerandmeren Het Veluwerandmerengebied is een uniek natuuren recreatiegebied. De meren zijn in 1956 en 1967 ontstaan na de aanleg van Flevoland en waren bedoeld voor de waterhuishouding van de Veluwe. In de jaren zeventig, enkele jaren na de aanleg, ••• was de kwaliteit van het water slecht.

» Locatie In 1956 zijn de eerste Veluwerandmeren, Drontermeer en Veluwemeer, ontstaan na aanleg van oostelijk Flevoland. Toen in 1967 de zuidelijke dijken werden gesloten, ontstonden het Wolderwijd en Nuldernauw

»

46


peter van rooy:

‘ Ik geef aan de voorkant aan dat ik het proces echt wil opengooien en dat spelletjes niet worden getolereerd’

Door overmatige algengroei veranderde het water in een groene soep. De betrokken overheden grepen in. Ze vormden een samenwerkingsverband en voerde een groot aantal maatregelen uit. Het overheidsingrijpen had resultaat; begin jaren negentig was het water weer helder. De aantrek kingskracht van het water nam daardoor toe, steeds meer mensen maakten gebruik van de meren. De kwaliteit van het water ging opnieuw achteruit en dit keer vonden de overheden elkaar niet. Natuur en recreatie kwamen op gespannen voet te staan. Van Rooy licht het belang van een integrale aanpak toe: ‘De recreatiesector had haar buik vol van de natuurmensen en omgekeerd. De twee kampen waren niet on speaking terms. Zij dienden beide hun eigen plannen en voorstellen in bij de diverse overheden, die daar ad hoc, zonder achterliggende visie, op reageerden. Niemand nam de regie.’

project cv

In 1996 is daarom gestart met het project Integrale Inrichting Veluwerandmeren (IIVR). Peter van Rooy werd aangesteld als procesregisseur. ‘Een prachtige proeftuin’, zegt Van Rooy: ‘Het was de eerste keer dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat in de natte sector een dergelijke dialoog met de omgeving is aangegaan. Dit bood kansen om het maatschap pelijk veld echt een plek te geven.’ Gekozen werd voor een interactieve aanpak, samen met alle partijen die de meren gebruikten. Tien gemeenten, drie provincies, twee waterschappen, vier departementen, ruim twintig maatschappelijke organisaties en honderden bewoners hebben niet alleen gezamenlijk een plan met één afsprakenpakket ontwikkeld, maar voeren het ook nog eens volledig samen uit. Maar wat maakt dit innovatieve proces tot een succes? Wat zijn de do’s en dont’s en welke rol speelt de procesregisseur hierin? Geïllustreerd met voorbeelden vanuit het project IIVR licht Peter van Rooy zijn aanpak toe.

» Functie Integreren van recreatie, natuur en economische belangen door middel van 36 maatregelen

» 1956 en 1967 De Veluwerandmeren ontstaan na aanleg van Flevoland

Maak de kaders helder Bij aanvang van een project spendeert Van Rooy veel tijd aan het vastleggen van afspraken met de betrokken bestuurders. ‘Met hen maak ik vooraf afspraken over mijn mandaat. Je kunt het politieke beest niet kooien, daarom moet je als proces regisseur altijd investeren in de tweede ring bestuurders, de mensen in de raden en de Tweede Kamer.’ Wanneer zijn mandaat helder is, start Van Rooy met het inventariseren van wat er moet gebeuren. Ook de omgangsregels binnen het project worden bij aanvang expliciet gemaakt. ‘Ik geef aan de voorkant aan dat ik het proces echt wil opengooien en dat spelletjes niet worden getolereerd. Er is geen ruimte voor een tweede onderhandelingstafel, ook niet voor bestuurders. Ik beloof de mensen dat wanneer bij mij het vermoeden bestaat van politieke spelletjes ik nog één keer bij ze terugkom – om ze dat te vertellen – en dat ik dan het veld ruim.

» 1970 De waterkwaliteit is slecht, de betrokken overheden treffen met succes maatregelen om de kwaliteit te verbeteren


47

pieter tops:

‘Trekkers kunnen hun rol alleen vervullen als op doorslaggevende momenten een bestuurder bereid is om voor hen in het krijt te treden’ Meer lezen over positionele macht? Zie het interview op pagina 15 met hoogleraar Pieter Tops

Tenslotte vraag ik de betrokkenen de uiteindelijke besluiten te respecteren, ook wanneer het niet helemaal is wat ze er van hadden verwacht.’ Steensma herkent deze aanpak: ‘We zijn het traject ingestapt met het vertrouwen dat we eruit konden komen. Belangrijk is het om daarbij respect te hebben voor elkaars standpunten, maar wel de ruimte te hebben om de eigen wensen in te kunnen brengen.’ Goede afspraken aan de voorkant betekenen niet dat het altijd pais en vree is. ‘Het kan er soms verhit aan toegaan. Dat mag ik niet op mijzelf betrekken. Als procesregisseur moet je je nooit verdedigen. Je kunt alleen doorvragen en mensen proberen te begrijpen. Je moet je er als procesregisseur goed van bewust zijn waar jouw rol eindigt en de inzet van anderen nodig is. Dat betekent dat ik soms een gedeputeerde uit zijn bed bel om een genomen besluit toe te lichten. Maar alleen als de situatie daar echt om vraagt.’

» 1990 Het aantal gebruikers van de meren neemt toe en de natuuren recreatiesector komen in de Veluwerandmeren op gespannen voet te staan

Participatie is co-productie Participatie gaat voor Van Rooy verder dan infor meren of consulteren. Hij zet in op co-productie. Andere vormen van betrokkenheid vindt Van Rooy te mager. ‘Je moet mensen serieus nemen en zorgvuldig met hen en hun tijd omgaan. Er lopen teveel gesjeesde sociaal geografen rond die stickeren kleisessies organiseren. Ik heb de meest vreselijke bijeenkomsten meegemaakt waar mensen gadgets als een bellenblaas mee naar huis kregen. Ik beschouw het als een onbeholpen verachting voor de energie van mensen om ze dat soort dingen te laten doen. Bijeenkomsten hebben een functie; je wilt iets overbrengen en ophalen en dat moet je vooraf helder hebben. Veel tijd gaat zitten in het doordenken en voordenken van je acties.’ Van Rooy doet een direct appèl op de verantwoordelijkheid die partijen zeggen te willen nemen. ‘Daar probeer ik ze vervolgens aan te houden. Als procesregisseur verklaar ik mij afhankelijk van de producten die

» 1996 Start met het project Integrale Inrichting Veluwerandmeren (IIVR), met Peter van Rooy als procesregisseur. IIVR wordt een proeftuin van Rijkswaterstaat

gemaakt zijn door de betrokken partijen. Alleen dan is er voor mij echt sprake van co-productie.’ Vanuit de waterrecreatiesector is er bijvoorbeeld een eigen visie op de Randmeren ingebracht, waarin een groot aantal voorstellen waren opgenomen. Steensma geeft aan de visie een belangrijke bouwsteen voor het IIVR is geweest. ‘Er zijn drie varianten ontwikkeld waarvan er uiteindelijk één is gekozen. Daarin is een behoorlijk deel van onze voorstellen overgenomen. Het IIVR is voor ons een acceptabel compromis.’ De selectie van een goede procesregisseur is volgens Van Rooy cruciaal. ‘Een procesregisseur moet luisteren en een groot netwerk tot zijn of haar beschikking hebben. Een goede procesregisseur weet wat hij of zij wanneer moet doen, met wie en waarom.’ Niet iedereen kan dat. ‘Procesregie is een vak. Beschouw het als een professie en ••• investeer in vakmanschap.

» 2001 Vaststelling Inrichtingsplan Veluwerandmeren

»

48


Kijk naar de inborst van mensen, selecteer talent op een vroeg tijdstip en steek er energie in om mensen op te leiden. Wees kritisch; iemand kan een geboren controller zijn, maar hoeft nooit een goede procesregisseur te  worden.’ Zorg voor continuïteit en collectief geheugen Eén van de belangrijke succesfactoren bij het project Veluwerandmeren is continuïteit. Van Rooy: ‘Naast mijzelf is er nog steeds een aantal mensen van het eerste uur betrokken. Samen kennen we de geschiedenis van het gebied en voorkomen we dat we drie keer hetzelfde doen. In gebiedsontwikkeling is het van belang om een geheugen op te bouwen en een duurzame relatie aan te gaan: je bent als het ware van het gebied.’ Van Rooy ziet adviseurs niet zelden als de rode draad in een project. Het verloop in de publieke sector, zowel ambtelijk als bestuurlijk is vaak te hoog om die projectcontinuïteit te borgen.

» 2002-2010 Uitvoering van 36 maatregelen met als doel het creëren en versterken van het evenwicht tussen recreatie, natuur en economische belangen

Van Rooy deelt zijn taken met leden van het projectbureau en investeert met hen in nieuwe belang stellenden en belanghebbenden. Mensen moeten namelijk steeds opnieuw verbonden worden. ‘Ik maak elk jaar met de projectleider een ronde langs alle bestuurders van de betrokken overheden, om in een persoonlijk gesprek te bepalen wat hen beweegt en waar we hen kunnen ondersteunen. Vanuit die gesprekken tekenen we de rode draad op en dat verwerken we in de collectieve ambities.’ Ook de regelmatige communicatie met de betrokken belangenorganisaties is goed georganiseerd. Goed opdrachtgeverschap leidt tot gedragen besluiten Voordat met het project IIVR werd gestart, stelden de natuuren recreatiesector onafhankelijk van elkaar onderzoeken en rapporten op, die elkaar niet verdroegen. Van Rooy: ‘Het gevaar ligt altijd op de loer dat er betekenisloze rapporten worden gemaakt. Rapporten die geen antwoord geven op een echte

» 2003 Er ligt een convenant, dan komen er nieuwe eisen vanuit Natura 2000. Er moeten opnieuw afspraken worden gemaakt

vraag, maar die wel sturend gaan zijn voor beleid. Ze leiden in toenemende mate tot bemoeilijking van goed opdrachtgeverschap, omdat ze de werkelijke discussie vertroebelen. In Nederland hebben we de meeste verantwoordelijkheid weggeorganiseerd. Iedereen is verantwoordelijk voor een beperkt deel en daarmee voelt niemand zich meer verantwoordelijk voor het geheel. De combinatie tussen vrijblijvendheid en teveel geld is funest. Ik hoop dat de crisis leidt tot een gezonde sanering. We kunnen niet zo door blijven gaan met het stapelen van rapporten. Hoe meer stukken hoe kleiner de kans op goed opdrachtgeverschap.’ Goed opdrachtgeverschap mag dan een belangrijke bijdrage zijn aan een goed proces, uiteindelijk zullen er op basis van de proces- en onderzoekservaringen belangrijke beslissingen moeten worden genomen. Een besluit moet volgens Van Rooy logisch uit een proces volgen: het hangt als het ware al in de lucht en moet alleen nog door de juiste mensen worden

» 2010 en verder De grootste opgave voor de komende jaren is het behoud van de balans tussen de verschillende belangen


49

peter van rooy:

‘We kunnen niet zo door blijven gaan met het stapelen van rapporten. hoe meer stukken hoe kleiner de kans op goed opdrachtgeverschap’

genomen. ‘Dat is een prachtig moment. Een besluit dat mensen overvalt, stuit op weerstand en is onuitvoerbaar. Er zijn weinig voorbeelden in de Nederlandse cultuur waar een dergelijk besluit heeft  gewerkt. Daarvoor moet je naar China.’ Bestuurlijke kwaliteit en motivatie Of een besluit logisch volgt uit het proces heeft in hoge mate te maken met de grondhouding van de betrokken bestuurder(s). Alvorens Van Rooy een opdracht aanneemt, kijkt hij naar de inborst van de verantwoordelijk bestuurder: ‘Vaak heeft de keuze voor participatie te maken met damage control. Terwijl het zou moeten gaan over kwaliteit. Bestuurders die hun eigen wil doordrukken, krijgen uiteindelijk niets voor elkaar. Van Rooy: ‘NederLandBovenWater II begint met een citaat van Confucius (een wijze leider bloost uit vrees dat zijn woorden zijn daden overtreffen – red.). Dat is niet voor niets. Het doordrukken van de eigen wil wordt soms verward met daadkrachtig leiderschap.

We hebben behoefte aan wijze leiders, die begrijpen dat een goed besluit een uitvoerbaar besluit is. Mijn persoonlijke succes in projecten kan voor een belangrijk deel verklaard worden uit de voorselectie die ik doe: ik stap bij voorkeur pas in een proces als de verantwoordelijke bestuurders open staan voor gebiedsontwikkeling.’ Het is een punt dat felheid oproept bij Van Rooy. ‘Er moet meer geïnvesteerd worden in de kwaliteit van bestuurders.’ Hiervoor kijkt hij naar politieke partijen: ‘Neem je verantwoordelijkheid in het selecteren van talent. Nu kun je 10 jaar lang folders uitdelen en word je uiteindelijk ergens gedeputeerde. Omdat je aan de beurt was. Openbaar bestuur is van groot belang, daarvoor moet je mensen op kwaliteit selecteren en in hen investeren. Als politieke partijen dat niet kunnen, is het tijd dat ze hun monopolie inleveren en ruimte geven aan professionele bestuurders.’

De Raad van State als je partner Een goed ingericht proces, met een logisch volgend besluit, betekent niet dat procedures bij de Raad van State helemaal voorkomen kunnen worden. Van Rooy: ‘Het is armoedig dat we in Nederland zo vaak naar de Raad van State moeten. Maar er is een goede beweging gaande; de Raad van State toetst in toenemende mate op het verloop van het proces. Als je een zuiver proces doorloopt en er een mensen project van hebt gemaakt, kun je de Raad in toe nemende mate gaan beschouwen als je partner.’ Dat bepaalde personen of instanties gaan procederen, is vaak geen verrassing. Van Rooy kiest ervoor om er in persoonlijke gesprekken achter te komen of er sprake is van verzet om het verzet, of dat de betrokkenen een specifiek belang hebben. Wanneer het verzet ten principale is, dan is dat een gegeven. ‘Niks aan te doen.’ Wanneer er belangen zijn waarover gesproken kan worden, dan wordt daarop een forse inspanning gepleegd. Daarbij is er noodzaak ••• voor maatwerk.

50


‘Ik heb een allergie voor het lineair doorlopen van stappenplannen: het gaat om mensen.’ De aanpak van Van Rooy lijkt succesvol. ‘Ik heb zelden mee gemaakt dat iemand gedurende het traject is afgehaakt en is gaan procederen. Dat komt ook omdat ik mensen bij aanvang persoonlijk vraag om hun commitment aan het proces. Natuurlijk zijn er moeilijke punten, maar dan is het aan een procesregisseur om mensen te helpen en adequaat te reageren.’

met instandhoudingdoelen zal blijven bestaan. Maar tot die tijd moeten we er mee omgaan.’ Toch zijn dergelijke initiatieven op het gebied van water en natuur volgens Van Rooy niet per definitie onhaalbaar: ‘Ik heb respect voor een programma als Ruimte voor de Rivier. Dat is heel succesvol.’ Voor IIVR betekende Natura 2000 vertraging. Er lagen afspraken en een convenant tussen de natuuren recreatieorganisaties. Met de invoering van Natura 2000 moest alles op de schop.

Vertraging door Natura 2000 Het project IIVR heeft veel last gehad van de invoering van Natura 2000. Natura 2000 verhoudt zich volgens Van Rooy niet tot gebiedsontwikkeling. Het is een juridisering van dynamische natuur. Statica versus dynamica. ‘Iedereen is voor natuur en tegen Natura 2000. Dat zegt toch genoeg? Het is een te groot en te weinig flexibel construct. De regeling functioneert in heel Europa moeizaam. Ik verwacht niet dat Natura 2000 in de huidige vorm

De recreatiesector ervaart dit als bijzonder frustrerend. Steensma: ‘We hadden in een open planproces een balans gevonden tussen natuurontwikkeling en recreatie en gezamenlijk een variant gekozen. Meer recreatie én meer natuur om eventuele negatieve effecten te compenseren. De toenmalig staats secretaris deelde ons mee dat binnen de vogel gebieden het bestaand gebruik in principe kon worden voortgezet. Namens 35 partijen is vervolgens een petitie aangeboden aan

de Vaste Commissie van LNV, waarin we hebben aangegeven te vrezen voor een niet werkbare situatie.’ Het heeft twee tot drie jaar gekost om er opnieuw met de partijen uit te komen en het vergde een behoorlijke inspanning van de procesregisseur om iedereen aangehaakt te houden. Van Rooy: ‘We hebben er tijdens de vertraging alles aan gedaan om de positieve energie vast te houden. We vierden de oplevering van maatregelen, hoe klein ook. Ondertussen werkten we keihard om het proces weer vlot te trekken. Dat is gelukt.’ Een groot deel van de maatregelen is inmiddels uitgevoerd, maar de verdiepingsmaatregelen, cruciaal voor de waterrecreatie, moeten nog worden opgepakt. Een van de knelpunten hierbij is de Milieueffectrapportage. De rekenmodellen die hieraan ten grondslag liggen, blijken niet altijd werkbaar. Op sommige plekken heeft de toevoeging van twintig boten al een significant effect waardoor


peter van rooy:

‘ Als je een zuiver proces doorloopt en er een mensenproject van hebt gemaakt, kun je de Raad van state in toenemende mate gaan beschouwen als je partner’

er mitigerende maatregelen nodig zijn, terwijl de sterfte van 3.000 tot 4.000 vogels door het plaatsen van windmolens in de Noord-Oostpolder geen significant verschil maakt. Steensma: ‘Wij zouden graag zien dat de natuuren recreatie componenten van het IIVR gelijktijdig, evenwichtig en volledig worden uitgevoerd. Daar zetten we ons de komende jaren voor in.’ Maatwerk en mensenwerk In 2009 is het project IIVR over de periode 2005-2008 geëvalueerd. In een consultatieronde hebben de betrokkenen aangegeven dat IIVR als samenwerkingsverband veel tot zeer veel heeft bijgedragen aan de realisatie van maatregelen in het Veluwerandmerengebied. Door daadkracht, vasthoudendheid en samenhang is aantoonbaar het verschil gemaakt. Volgens Van Rooy vraagt ieder project om een eigen aanpak: ‘Gebiedsontwikkeling is maatwerk en mensenwerk. Dat moeten we niet willen institutionaliseren.

Het grootste risico nu is dat we diensten gebiedsontwikkeling gaan inrichten. Of afdelingen burgerparticipatie, daarmee halen we alle energie eruit. Wel kunnen we leren van goede voorbeelden.’ •

51

52

Als je al weet wat het wordt, is het niet meer leuk om te maken

sneller & beter magazine openogen: martijn engelbregt

Ongewenste reacties bestaan niet

kunst martijn engelbregt kan met recht een participatief werkende kunstenaar worden genoemd. Waar het bij kunst doorgaans gaat om het resultaat – het schilderij, de film of  het boek – is bij zijn werk het proces om tot een eindproduct te komen minstens zo belangrijk. Engelbregt’s kunstwerk is pas geslaagd als de omgeving er op reageert door het te omarmen of af te stoten. Engelbregt is als bedenker, initiator en organisator sterk verbonden aan zijn werk. Hij betoogt aan de hand van drie bijzondere projecten dat hij pas een interactie met de omgeving kan aangaan, wanneer hij afstand neemt van zijn ideeën en projecten. Hij beschrijft hoe participatieprocessen hem gevormd hebben en andersom.

53

54


martijn engelbregt:

‘het publiek blijft geen toeschouwer, maar wordt deelnemer en bepaalt mede de uitkomst’

I

n 1996 heb ik het onderzoeksbureau EGBG (Engelbregt Gegevens Beheer Groep) opgericht. Ik leg met relatief eenvoudige middelen complexe, veelal bureaucratische, structuren bloot. Ik ontwerp formulieren, enquêtes, instituten en ondernemingen, geïnspireerd op werkelijk bestaande structuren. Met EGBG doe ik voortdurend onderzoek naar de manier waarop mensen reageren, als ze uitgenodigd worden om op een andere manier naar schijnbare vanzelfsprekendheden te kijken. Deze reacties zijn een essentieel onderdeel van mijn werk. Het publiek blijft geen toeschouwer, maar wordt deelnemer en bepaalt mede de uitkomst. In tegenstelling tot reguliere onderzoeksbureaus liggen procedures bij EGBG niet van tevoren vast en zijn er geen gewenste resultaten. Dat betekent dat ik met regelmaat onverwachte reacties krijg op mijn werk. Het is een opgave om deze reacties toe te laten, zelfs als het betekent dat mijn werk in letterlijke zin kapot wordt gemaakt, zoals gebeurde bij het project NIET STOREN.

NIET STOREN In 2002 heb ik in een karakteristiek Hollands landschap in Cothen een groot bord geplaatst, met daarop de tekst NIET STOREN. Ik was door een groep georganiseerde boeren uit het prachtige Kromme Rijngebied uitgenodigd om een kunstwerk te maken

bij een kunstfietsroute. De boeren hadden deze route bedacht om meer dagjesmensen te verleiden naar dit mooie gebied te komen. Als stadsmens vond ik juist de rust die ik tegenkwam weldadig en ik zette met mijn bord letterlijk vraagtekens bij de opdracht die me gesteld was. Met het bord daagde ik de opdrachtgever uit, maar ook een ieder die langs kwam. Ik was benieuwd naar hun reacties. Iedere reactie gaf dit bord meer betekenis en maakte dit werk beter. In beginsel zijn er daarom voor mij geen gewenste of ongewenste reacties. Ik kreeg fijne berichten van mensen die zich met het bord lieten fotograferen. Maar het bord werd ook beklad en zelfs omgegooid. Deze uitingen voelden wel degelijk als ongewenst voor mij als bedenker en maker van het bord. In het ontwerp zocht ik natuurlijk het spanningsveld op van een boodschap die zichzelf verstoort. Dat het agressie zou oproepen had ik echter niet verwacht en vond ik aanvankelijk ook moeilijk te verkroppen. Het gaf echter wel een extra laag in het project. Als ik nu afstand neem en zie wat mij pijn deed, kan ik ook zien dat het project er wat mee won. Er was sprake van werkelijke interactie. Ik schotelde de mensen iets voor waar ze niet om vroegen en ontving ook iets terug wat ik niet verwachtte.

•••

NIET STOREN In een karakteristiek Hollands weidelandschap in het Kromme Rijn gebied heb ik langs een toeristische fietsroute een bord van 70 m2 geplaatst met de tekst NIET STOREN. Voorbijgangers stuurden foto’s met zichzelf voor het bord, anderen plaatsten bordjes bij het bord, bespoten het bord met verf of gooiden het bord omver om te kennen te geven dat zij zich aan het bord stoorden.

Illegalen In het kader van een evenement van cultureel politiek debatcentrum de Balie over illegaliteit richtte ik Regoned (Registratie Orgaan Nederland) op. Rond de kerstdagen ontvingen 200.608 Amsterdammers een ‘aangifteformulier’. Regoned werd overspoeld met reacties. In de Balie heb ik een bijeenkomst georganiseerd waarin ik de reacties inzichtelijk maakte.

56


Hoewel mijn werk in letterlijke zin vernield werd, was ik uiteindelijk dus ook met deze reactie blij. De negatieve uitingen waren niet op mij als persoon gericht, maar op het bord. Wanneer de reacties wel op mij, de kunstenaar, zijn gericht, wordt het moeilijker om aan het adagium er zijn geen ongewenste reacties vast te houden. Die confrontatie is echter wel de realiteit in sommige van mijn projecten.

reageren. Met deze enquête werd de vraag die in al mijn projecten een rol speelt heel expliciet; hoe verhoudt het individu zich tot de samenleving en vice versa. Het is tot op heden één van mijn meest spraak makende projecten geweest. In de reacties die volgden kwam mijn onderzoeksvraag echter al snel op de achtergrond en kwam ik als maker centraal te staan.

De Illegalen Enquête

Ik had voor mijn gevoel vrij veel ervaring met het rondsturen van enquêtes die dogma’s doorbreken en een ernstig appèl doen op mensen. Ook in eerdere projecten raakten de media dikwijls bij mijn werk betrokken. Zij gingen dan op onderzoek uit en legden uit wat ik had gedaan, waarbij mijn bedoeling centraal bleef staan. In de interpretatie van het illegalen formulier raakte mijn bedoeling met het project echter op de achtergrond. Gelukkig heeft maar een klein deel van de mensen die ik heb aan geschreven de enquête serieus ingevuld, maar de commotie was maximaal. De media berichtten niet over hetgeen ik deed, maar maakten nieuws van de manier waarop mensen op het formulier reageerden. Het leidde in de media zelfs tot de existentiële vraag of ik als persoon wel deugde.

Het doorbreken, uitvergroten en spiegelen van verwachtingspatronen van de omgeving, van de opdrachtgevers, maar ook van mijzelf speelt een belangrijke rol in mijn werk. Door de onduidelijke scheidlijn tussen realiteit en kunstwerk, wordt mijn werk regelmatig onderwerp van discussie. In opdracht van De Balie, een Amsterdams centrum voor cultuur en politiek, heb ik in 2003 een formulier gemaakt dat huis aan huis werd verspreid. Op het formulier werden alle Amsterdammers gevraagd of ze illegaal waren, of ze illegalen kenden en of ze van plan waren deze aan te geven. Het was de tijd waarin de overheid kliklijnen opende waar mensen de uitkeringsfraude van hun buren konden melden. Het was ook de tijd waarin met de opkomst van Fortuyn de toon ten aanzien van migranten begon te veranderen. Deze enquête was desondanks geen politiek statement. Het ging mij er om hoe mensen op dergelijke vragen zouden

martijn engelbregt:

‘we geven de media veel macht door het ons venster op de wereld te laten zijn’

Deug ik eigenlijk wel?

Ik kwam al snel in een situatie terecht waarin ik hoofdelijk aangesproken en zelfs bedreigd werd. Ik was daardoor aangedaan. Dat mijn integriteit ter discussie stond, vond ik heel beklemmend. Het proces bleek nauwelijks beheersbaar. Van alle kanten werd me verteld hoe ik om moest gaan met de media, maar dat bleek achteraf gezien een erg defensieve strategie en het raakte niet de kern van wat ik wilde communiceren. Ik dacht de media uit te kunnen leggen dat ik deugde. Ik begon daardoor mijn eigen project te ondermijnen en hoe zeer ik ook mijn best deed, een groot deel van de pers en het publiek begreep het nog steeds niet.

57


martijn engelbregt:

‘ik schotelde de mensen iets voor waar ze niet om vroegen en ontving ook iets terug wat ik niet verwachtte’ Achteraf vind ik de illegalen enquête één van mijn beste projecten. Ik ben me gaan realiseren dat mensen de media veel macht geven door het hun venster op de wereld te laten zijn. De bedreigingen hadden een grote impact en ik zal in volgende projecten de confrontatie niet snel meer op deze manier opzoeken. Dat laat echter onverlet dat ik er nog steeds van overtuigd ben dat voor een echte interactie het niet wenselijk is de impact van de media te beheersen of te marginaliseren. Ik ben ervan overtuigd dat die houding ook bij de illegalen enquête de juiste was. Hetzelfde geldt voor het derde, nog maar net afgeronde project dat ik hier wil beschrijven, het GROOT Leeuwarder monument. Al zijn er momenten geweest waarop ik dit toen niet zo ervaren en gevoeld heb.

Het GROOT Leeuwarder monument Bij het project NIET STOREN en bij de illegalen enquête bleef de betrokkenheid van de omgeving beperkt tot het reageren op mijn werk. Bij het GROOT Leeuwarder monument zijn burgers uitgenodigd gezamenlijk te bouwen aan een kunstwerk. Dit is gelukt: met vele handen is er enthousiast gebouwd. Tegelijkertijd heeft ook hier de bericht geving in de media het project van het begin tot het einde getekend en beïnvloed.

Op 14 juli 2009 krijg ik een mail van het Fries Museum met de vraag of ik mee wil werken aan een tentoonstelling over de Friese architect Willem Cornelis de Groot. Het is de wens dat ik bewoners en gebruikers betrek bij mijn werk. Mijn eerste ingeving is om een plek te creëren waar mensen met elkaar kunnen metselen. Een vraag daarbij is hoe ik Leeuwarders uit alle lagen van de bevolking zover krijg om mee te doen. Ik bedenk me dat de stenen huisaan-huis verspreid kunnen worden. Dat is de meest directe manier om mensen uit te nodigen om deel te nemen. De Leeuwarders krijgen dan een cadeau waarmee ze op een bijzondere manier geconfronteerd worden met het basiselement van de architectuur van W.C. de Groot. Het idee om met elkaar een monument te gaan metselen voor Leeuwarden volgt snel en levert de titel van het project op: Het GROOT Leeuwarder Monument. De gemeente omarmt het project. Zij draagt 30.000 euro bij en stelt een plek beschikbaar om het monument te bouwen. Bovendien geeft zij toestemming het monument vier maanden te laten staan. Het plan om de bakstenen te verspreiden wordt voorgelegd aan de evenementenafdeling van de gemeente en ook een adviseur van de burgemeester wordt ingelicht over het plan. Er wordt positief gereageerd. Het risico van losse stenen op straat en voor de deur wordt niet groter ingeschat dan het risico van stenen die bij elk bouw- of bestratingproject in de openbare ruimte aan de orde zijn.

•••

58

24-08-09 45.000 bakstenen, dat zijn drie grote opleggers vol. Voldoende stenen om drie grote vrijstaande huizen te bouwen, goed voor een gewicht van ruim 80.000 kilo.

25-08-09 De bakstenen worden bij sociale werkplaats Caparis schoon geveegd, voorzien van een gebruiksaanwijzing, gevat in een feestelijke verpakking en afgesloten met een adressticker; aan de bewoner.

Leeuwarder Courant 31-08-09

Huis aan Huis 02-09-09

31-08-09 33 dak- en thuislozen van het opvangcentrum Zienn beginnen met het verspreiden van de bak stenen door Leeuwarden.

31-08-09 Tijdens het bezorgen bellen twee bezorgde oudere dames naar het museum. Of we de stenen niet direct voor de deur willen leggen, ze zouden erover kunnen struikelen.

De Leeuwarder Courant bericht als eerste op haar website over het project. De eerste reactie op het artikel is zeer hoopvol, AnnetteF citeert Bram Vermeulen ‘... Ik heb een steen verlegd, in een rivier op aarde. Nu weet ik dat ik nooit zal zijn vergeten. Ik leverde bewijs van mijn bestaan. Omdat, door het verleggen van die ene steen, de stroom nooit meer dezelfde weg zal gaan. ...’

31-08-09 De reacties op de bezorgers zijn zeer positief. Veel mensen lopen de straat op om zelf hun steen op te halen.

59


Het idee is er. Maar 45.000 stenen huis-aan-huis bezorgen is geen kleine opgave. Gelukkig zijn er de mensen van de sociale werkplaats Caparis. Zij willen de stenen inpakken en een handleiding bijsluiten. Een groep van 33 dak- en thuislozen van de opvangorganisatie Zienn neemt de bezorging voor haar rekening. Zij beginnen op maandagochtend aan de verspreiding van de stenen. Het zijn drie grote opleggers met een totaal gewicht van 85.000 kilo. Voldoende stenen om drie grote vrijstaande woningen van te bouwen. De bewoners reageren enthousiast. Mensen komen zelfs naar de bezorgers toe om de baksteen op te halen. We zijn nu echt begonnen en ik verheug me op het metselen van de eerste stenen.

Wisselende berichtgeving Het is een keuze om pas ná het verspreiden van de stenen een persbericht uit te geven. De verrassing van een ingepakte baksteen is minder wanneer de mensen er ’s ochtends al over hebben gelezen. Dat door de verrassing èn verwarring de eerste berichten zullen verschijnen, met name op snelle internetmedia, is ingecalculeerd. Op het internet verschijnen diezelfde ochtend ook daadwerkelijk de eerste berichten. Deze zijn voor een belangrijk deel positief, maar er zijn ook kritische berichten. Spitsnet komt met een kop die de lading in letterlijke zin niet dekt: Baksteen op deurmat. De baksteen wordt natuurlijk bij afwezigheid van de bewoner niet door de brievenbus gegooid, maar wordt netjes naast de deur gelegd. De beeldvorming lokt echter direct reacties uit, welke (anoniem) geplaatst worden bij het artikel. De teneur is dat er weer eens sprake is van weggegooid gemeenschapsgeld en dat het een mooie aanleiding is om met stenen te gaan gooien. Na Spitsnet volgt ook de Telegraaf die een kritische vertegenwoordiger van de lokale VVD uitgebreid aan het woord laat. Ikzelf word niet om een reactie gevraagd.

martijn engelbregt:

‘het aangaan van een machtsstrijd heeft geen zin’ De verspreiding wordt stopgezet De berichtgeving blijft niet onopgemerkt. Een vertegenwoordiger van één van de woningbouwverenigingen belt met het museum en eist dat de stenen worden opgehaald. Deze eis gaat vergezeld van een waarschuwing; als het museum niet stopt met verspreiden zullen de stenen op kosten van het museum worden geretourneerd. Het museum schrikt van de harde taal en stopt direct met de verspreiding van de stenen bij de woningen van de betreffende woningbouwvereniging. De andere woningbouwverenigingen staan op dat moment nog positief tegenover het plan, maar gedurende de dag verandert dat. De lijn tussen de woningbouwverenigingen en de burgemeester blijkt kort. Deze verzoekt het Fries Museum dringend de verspreiding te stoppen, omdat de openbare orde in het geding is. Op welke feiten de burgemeester zich beroept is op dat moment onduidelijk. Zijn motieven lijken rechtstreeks afkomstig van de internetfora. Daar geven anonieme Nederlanders – meestal niet eens uit Leeuwarden zelf – aan dat zij andere dan opbouwende mogelijkheden voor bakstenen kennen. Voor de goede orde: er zijn geen incidenten of bijna incidenten met de stenen of de bezorging daarvan geweest.

•••

60

Telegraaf 01-09-09

31-08-09 Bij de flats worden de stenen in stapels bij de brievenbussen gelegd. Een woningbouwcorporatie trekt hierover aan de bel. Als het Fries Museum doorgaat met verspreiden dan zal de woningbouwcorporatie de stenen zelf terug laten halen en de kosten hiervan verhalen op het Fries Museum.

‘Laat me raden: 500.000 euro subsidie?’ Reactie op Spitsnet.nl

‘Daar gaat je marmeren vloer.’ Barbatruuk! Spitsnet

‘Dat gaat een heleboel platte hondjes opleveren...’ Reactie op Spitsnet.nl ‘Ludiek, maar niet erg handig’ VVD Leeuwarden in Telegraaf

‘Iets met politie ramen en bakstenen volgens mij gaat de gemeente Leeuwarden hier best veel spijt van krijgen;)’ Reactie op Spitsnet.nl ‘Bij mij lag ie al op de stoep. Keurig verpakt in een een rood (moet wel een socialistisch tintje aan natuurlijk!) papiertje!’ Millos op Telegraaf.nl

‘Ik vind het creatief en origineel. En aangezien er elke dag wel losse stenen op straat liggen zullen de gevolgen wel meevallen.’ Lekker Belangrijk

‘Als je met een steen voor de deur al bang moet zijn voor ingegooide ramen, dan is er in de buurt toch iets goed mis. Misschien moeten mensen daar maar eens hun pijlen op richten.’ Charlie36, Almère op Telegraaf.nl

‘Zou het zo kunnen zijn dat veel mensen dit “kunst”-project onzinnig vinden en het daarom is stopgezet? En dan hang je dat op aan de kapstok baldadigheid.’ AdJo, Noordwijk Telegraaf.nl

‘Voor de deur? Ze hebben gelijk, dat is vragen om problemen. Wat dacht je van mensen die ‘s nachts thuiskomen of weggaan en niet doorhebben dat dat ding er ligt? Je zou een doodsmak maken zeg. Erg ‘ludiek’ maar niet bepaald slim.’ Linda Telegraaf.nl

‘Zoooooo’n put in mijn parket!’ Niet voor de hond Spitsnet

‘Retour gemeentehuis via tnt, lijkt mij. Uiteraard zonder te frankeren.’ Reactie op Spitsnet.nl

‘Zal ook wel een creatieveling tussen zitten met een andere toepassing voor de baksteen.’ Anoniem Telegraaf.nl

31-08-09 Andere woningbouwcorporaties zijn aanvankelijk nog erg positief. Het blijkt echter dat de kritische woningbouwcorporatie zeer gehaast medestanders zoekt in het idee dat het verspreiden van bakstenen slecht voor Leeuwarden is.

‘Kan je mooi de ramen mee inpleuren. Zal ze leren bakstenen neer te leggen in de armste wijk van ons land. Stelletje slimpies.’ Reactie op Spitsnet.nl

‘De kruiwagen moet er aan te pas komen om alle inwoners van Leeuwarden een baksteen te bezorgen’ Telegraaf

31-08-09 In de loop van de middag belt de burgemeester met het Fries Museum. Hij vraagt het museum dringend te stoppen met de verspreiding. ‘Op internet rouleren geruchten dat er kans is op calamiteiten.’

Volkskrant 02-09-09

Ik haat de stad die de kans op iets moois laat lopen omdat haar burgemeester bang is dat er met die bakstenen wordt gegooid. Cellen.nl

Wie zonder zonde is werpe de 1e steen. Altrateam


De Baksteen des aanstoots. Belaggeluk

03-09-09 Van de 10.000 bezorgde stenen komt er welgeteld ééntje retour, keurig via de deur met de tekst: ‘Retour Afzender, Kinderachtig, PR??’

01-09-09 Tijdens de persconferentie leg ik uit wat de bedoeling is van het project. Ik vertel teleurgesteld te zijn dat de reacties op internet ertoe hebben geleid dat de verspreiding gestopt is.

05-09-09 Puk en Hiele leggen samen de eerste steen onder grote belangstelling van publiek en media.

05-09-09 De stenen die niet bezorgd zijn worden op het plein geplaatst waar het Monument gebouwd gaat worden. Bewoners die geen steen ontvingen kunnen deze ter plekke in ontvangst nemen en direct een plekje geven in het GROOT Leeuwarder Monument. 05-09-09 8 Brandweermannen steken het project een hart onder de riem door in uniform hun steentje bij te dragen.

62


martijn engelbregt:

‘het gezamenlijk gebouwde monument heeft een plek in het collectieve geheugen van de Leeuwarders gekregen’ Het museum zegt niet anders te kunnen doen, dan gehoor te geven aan het verzoek van de burgemeester en vraagt mij vooruit te kijken. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Ik voel de behoefte om met de burgemeester in discussie te gaan en de realiteitszin terug te brengen in het project. Maar ik weet dat het geen zin heeft om een machtsstrijd aan te gaan. Ik tel uiteindelijk mijn zegeningen: de dak- en thuislozen hebben 10.000 stenen rondgebracht. Tijdens de persconferentie die volgt, maak ik duidelijk dat het stopzetten van de verspreiding de bouw van een mooi monument niet in de weg zal staan. Mensen die geen baksteen hebben ontvangen, kunnen er één ophalen bij het museum of op de bouwlocatie. Ondanks de tegenslag kan het project nog steeds een succes worden. Het Monument wordt van de Leeuwarders Op zaterdag 5 september leggen Puk (6) en Wiebe (68) onder veel (media)belangstelling samen de eerste steen. Binnen twee dagen plaatsen ruim duizend Leeuwarders een baksteen in het cement. Veel mensen komen met hun steen die thuis is bezorgd. De metselaars zijn dak- en thuislozen en leerlingen van de Praktijkopleiding Bouw.

Zij zorgen voor het cement en helpen de mensen de steen een plek te geven. Omdat iedereen de steen zo hoog en zichtbaar mogelijk wil plaatsen, vragen de metselaars de mensen mee te denken in het grotere geheel. De hele week wordt er ijverig gemetseld. In eerste instantie zijn de wat oudere, mannelijke Leeuwarders sceptisch over het project. Ze vinden het onzin en weggegooid geld. Toch komen de meeste van deze mannen elke dag even langs om te kijken hoe het monument vordert. Met een aantal van hen ontstaat zelfs een band en uiteindelijk gaan ze meehelpen en nodigen mede stadsgenoten uit om ook mee te metselen. Het project bereikt ook jongeren die doorgaans moeilijk te betrekken zijn bij (kunst) projecten, met name de allochtone jongeren. Ik ontmoet Bas, een jongen die graag een steen met een boodschap wil plaatsen ter herinnering aan zijn overleden zusje. Ik besluit stiften aan te bieden waarmee mensen hun steen van een boodschap kunnen voorzien. Dit verhoogt het enthousiasme, vooral onder jongeren, nog meer. Gedurende de week komen er steeds meer mensen langs die van hun bijdrage een persoonlijke uiting maken. Ze voegen beschilderde stenen, gebeeldhouwde hoofdjes, stenen met opgeplakte letters, stenen met sieraden, stenen met kerstmannetjes en tegeltjes voorzien van boodschappen toe. Op zaterdag wordt de laatste steen geplaatst. Er zijn dan 21.338 stenen geplaatst door bijna 8.000 handen.

•••

63



64


65


De media blijven kritisch Hoewel het leggen van de eerste steen een positief beeld in de media oplevert, blijft sinds de bericht geving over de verspreiding van de stenen, de sfeer rond het project sceptisch. Zo word ik uit bed gebeld door een journalist van de Leeuwarder Courant, met de vraag of er vaker stenen buiten het hek van de bouwlocatie liggen. Ik schrik hier van, het klinkt alsof er van alles aan de hand is. Ik vraag of het een steen van het monument betreft, aangezien de stad vol ligt met stenen, maar dat weet de journalist niet. Ik haast me naar de bouwlocatie en daar blijkt dat er welgeteld één steen op de stoep ligt. Ook wanneer blijkt dat het monument, zoals wel meer openbare gebouwen, gebruikt wordt om tegen aan te plassen, is dat voor de Leeuwarder Courant aanleiding om over het monument te koppen: Monument in gebruik als pisbak. Er zijn gelukkig ook andere geluiden. Het monument wordt op verschillende weblogs omschreven als Love Wall, omdat zoveel mensen de liefde voor elkaar uiten op het monument. De verslaglegging en de foto’s in het Fries Museum zullen niet het enige zijn dat herinnert aan dit project, wanneer het weer is afgebroken. Het gezamenlijk gebouwde monument heeft een plek in het collectieve geheugen van de Leeuwarders gekregen.

Een voltooid monument Kijkend naar het afgeronde monument, ben ik tevreden. Ik kreeg positieve reacties van mensen die normaliter zeer negatief reageren. Mensen die vaak aan de zijlijn staan, speelden nu een hoofdrol. Tegelijk ben ik mij er nog steeds van bewust dat er mensen zijn die het verspilling van gemeenschapsgeld vinden en gedreigd hebben met de stenen te gaan gooien. Het valt mij op dat de voorstanders minder goed gehoord worden dan de tegenstanders van het project. Door het bestuurlijk appèl om met de verspreiding te stoppen, moest ik een keuze maken die ik anders niet zou hebben gemaakt.

Ik ben blij met het feit dat er toch nog 10.000 bakstenen zijn verspreid, dat dit goed is gegaan en dat er veel mensen met plezier hebben samen gewerkt. Het besluit van de burgemeester past bovendien in mijn werk, dat immers gaat over processen. Tegelijkertijd heb ik mij machteloos gevoeld over het feit dat, op basis van anonieme reacties op verifieerbaar onjuiste berichten, één van de peilers onder mijn project werd uitgehaald. Ik heb mij afgevraagd of het project beter was geweest als ik me schrap had gezet en koste wat kost door zou zijn gegaan met de verspreiding van de stenen. Of zou het project dan juist volledig zijn geflopt? Ik betrapte mezelf voortdurend op negatieve gedachten. Ik had het idee dat het door de foute inschattingen van anderen niet was geworden wat het had kunnen worden. Het voelde alsof het project tekort was gedaan, en daarmee ook ikzelf tekort ben gekomen. Maar welbeschouwd leverde dat gevoel niets op. Niet op het moment dat de verspreiding werd stopgezet en ook nu achteraf niet. Het is niet mogelijk om te denken dat het project beter is te maken door achteraf schuldigen te zoeken voor elementen die niet goed zijn geweest. Sterker nog; door delen van het project op die manier te bekijken, breek ik die onderdelen af en daarmee misschien wel het hele project. Voor mezelf ligt hier de uitdaging. Op het moment dat ik ervaar dat er een spelletje met mij of mijn project wordt gespeeld, heeft het geen enkele zin om te verzanden in een machtspel. Niet alleen omdat de kans klein is dat ik het kan winnen, maar vooral omdat ik me dan moet begeven op een terrein waarvan ik geloof dat het in de basis niet juist is. Elke vorm van macht splijt de wereld in tweeën, zaait verdeeldheid en brengt oneigenlijke krachten in stelling. Mijn enige taak is misschien wel het laten zien van andere mogelijkheden. Juist in dergelijke situaties is creativiteit erg belangrijk.

•••

66


Met creativiteit bedoel ik de kracht om buiten bestaande kaders te denken, de kracht van het ombuigen van negatief in positief, de kracht van het tonen van een derde weg. Pas als ik mij over mijn eigen ego heen zet en meebeweeg met het proces dat ik zelf heb opgestart, wordt het mogelijk om de omgeving ècht te laten participeren.

Participatie is afstand nemen en meebewegen NIET STOREN leerde me dat ongewenste reacties niet bestaan. Ook reacties die ongewenst voelen, maken onderdeel uit van het participatietraject, dat mijn werk is. Kritische reacties die niet gaan over mijn werk, maar over mij als individu blijven desondanks moeilijk te accepteren. In het proces rond de Illegalen enquête leerde ik dat het pareren, het feitelijk proberen buiten te sluiten van die reacties, mijn project ondermijnde. Ook in Leeuwarden had ik in eerste instantie de neiging om mij tegen de negatieve reacties te verzetten, maar juist door enige afstand te nemen tot mijn eigen uitgangspunten en mee te bewegen met het proces, kwam ik tot het best haalbare resultaat. Ik leerde bovendien dat het ingaan van een participatietraject vanuit een doel redenering – iedereen moet een steen krijgen om mee te bouwen aan het monument – fataal zou zijn geweest voor het project. Ik zie de innerlijke strijd die ik bij de drie beschreven projecten heb gevoeld, terug bij de overheid. Zij doet in toenemende mate haar best de burger te betrekken. Ik geloof dat de overheid in veel gevallen participatie meer wil laten zijn dan een formaliteit en dat zij oprecht geïnteresseerd is in de omgeving. Desondanks zie ik vaak dat er vanuit een doel redenering of redelijk vastomlijnd eindbeeld een participatietraject wordt gestart. Hierdoor wordt de ruimte voor participatie beperkt. Het helpt om niet te denken in vooraf gedefinieerde en gewenste resultaten.

Ga het proces open in, zonder vastliggende procedures en vooringenomenheden. Laat geen taboes bestaan. Uit mijn ervaring weet ik dat mensen pas dan willen participeren als ze een eigen inbreng kunnen leveren aan het proces en de inhoud. Wanneer je in een participatietraject mensen verantwoordelijk wilt maken voor hun bijdrage aan het eindresultaat, zullen er altijd reacties komen die niet waren voorzien en als onwenselijk worden ervaren. Maar juist dat zijn de spannende kanten van een participatietraject. Ik geloof niet dat een overheid er verstandig aan doet om reacties die als ongewenst voelen, te pareren of te negeren. Het is beter om als organisatie voortdurend mee te bewegen met het proces dat je zelf gestart bent. Dit vraagt dat je afstand kunt nemen tot je eigen idee of project. Pas dan kun je echt de interactie met de omgeving aangaan. Afstand nemen en meebewegen zijn voor mij de allerbelangrijkste, maar misschien ook wel aller-moeilijkste vereisten om te komen tot succesvolle participatieprocessen. •

67

07-09-09 Bas was de eerste die een tekst op zijn steen schreef. Dat deed hij als eerbetoon aan zijn zus die een jaar eerder overleed. Vele mensen volgden zijn voorbeeld en begonnen boodschappen voor Leeuwarden, liefdesuitingen en namen op de stenen te schrijven.

68

Wat is jouw inbreng?

sneller & beter magazine openinterview: wouter van dieren

69

70


De vertooggemeenschap als basis voor participatie

wouter van dieren is oprichter en directeur van IMSA, een onafhankelijk adviesbureau en denktank op het gebied van duurzaamheid en innovatie, gevestigd te Amsterdam. Ook is hij medeoprichter van Milieu defensie en lid van de Club van Rome. Van Dieren is betrokken bij diverse grote ruimtelijke projecten zoals de Waddenzee en de Tweede Maasvlakte. Soms op de voorgrond in een regisseursrol, maar ook vaak achter de schermen als adviseur en bemiddelaar. Altijd zet hij zich in voor het milieubelang, vanuit de stellige overtuiging dat door de integratie van rode en groene belangen oplossingen mogelijk zijn, waarbij alle betrokken partijen profiteren van de uitkomst. Van Dieren werkt vanuit de overtuiging dat elk maatschappelijk probleem een zogenaamde vertooggemeenschap kent en beschouwt het als zijn taak om deze groep te mobiliseren.

Ieder relevant maatschappelijk onderwerp heeft een informeel forum waarin betrokkenen (stakeholders) direct en indirect met elkaar de inhoud en richting van dat onderwerp bepalen. Deze groep betrokkenen noemt Wouter van Dieren de vertooggemeenschap. ‘Het is een concept dat iedereen meteen begrijpt,’ stelt Van Dieren. ‘Want je bent er onderdeel van en je hebt er een band mee.’ De theoretische grondlegger van het principe is de Franse filosoof Michel Foucault. De vertooggemeenschap heeft een aantal kenmerken. De groep bestaat gemiddeld uit zo’n twee

honderd personen, onafhankelijk van het schaalniveau waarop het onderwerp zich afspeelt. Een grotere omvang is niet hanteerbaar. De vertooggemeenschap is altijd aanwezig, maar het is de kunst om de groep te identificeren, samen te brengen én te mobiliseren. Volgens Van Dieren zijn politici en het bedrijfsleven gaan beseffen dat het onvermijdelijk is om vertooggemeen schappen bij het beleid te betrekken. Maar om deze vertoog gemeenschappen tot een succes te maken, moeten er de juiste impulsen aan worden gegeven.


Het vertoog van de Waddenzee

participatie cv Naam: Wouter van Dieren Geboren: 1941 participatiemotto Participatie kan niet bestaan uit willekeurige inspraak en medezeggenschap. Deelnemen in de vertooggemeenschap vereist zowel kennis als erkenning door anderen dat jouw vertoog van belang is voor het bepalen van de gezamenlijke richting 1986 De oprichting van IMSA 1991 Ontwikkeling van het concept vertooggemeenschap; IMSA activeert enkele vertoog gemeenschappen in Duitsland 2002 Vertooggemeenschap Waddenzee; Planontwikkeling samen met de Waddenvereniging, NAM, de provincies, de staatssecretaris en de wetenschap 2005 Oprichting stichting Wetlands; Door middel van consultatie van betrokkenen wordt een brede consensus bereikt over een visie op het IJsselmeergebied heden Directeur IMSA Amsterdam, Lid Club van Rome

Het mobiliseren van een vertooggemeenschap met als uiteindelijk doel het bereiken van win-winsituaties, verloopt in het model dat Van Dieren hanteert volgens een aantal stappen. Hij licht zijn aanpak toe aan de hand van het vertoog van de Waddenzee. Van Dieren is geboren op Terschelling en voelt een sterke verbondenheid met het Waddenzeegebied. In 2002 constateerde hij dat het wadleven verstoord was en dat het gebrek aan samenhangende maatregelen zou leiden tot een verdere achteruitgang van de kwaliteit van de Waddenzee. De eerste stap in het bouwen van een vertooggemeenschap is het formuleren van een probleemstelling. Van Dieren: ‘De discussie rond de Waddenzee, en met name rond de gaswinning, werd jarenlang gedomineerd door enkele fundamentalisten die slechts één mantra herhaalden: handen af van de Waddenzee.’ Dit maakte een open gesprek over de werkelijke effecten van de schelpdier visserij en de boringen naar gas nagenoeg onmogelijk. Van Dieren besloot zich te gaan inzetten voor het oplossen van deze proble matiek en de discussie aan te gaan. In de aanpak van Van Dieren moet op basis van de probleem stelling als tweede stap een sterke hypothese worden gevormd. In het Waddenzeedossier was de hypothese dat de schelpdier visserij de veroorzaker was van de achteruitgang van de kwaliteit, en niet de gaswinning. De hypothese is vervolgens getoetst bij een kleine groep stakeholders. Wanneer de hypothese sterk genoeg is, moeten als derde stap de leden van de vertooggemeenschap worden geïdentificeerd. Het gaat daarbij om partijen die een belang hebben en bereid zijn om mee te werken aan een aanscherping van het vertoog en het bereiken van een win-win. Op initiatief van Van Dieren is in 2002 een proces ontworpen om tot een oplossing te komen voor het Waddenstrijdtoneel. Een vertooggemeenschap werd opgestart, waaraan de toenmalig staatssecretaris van Milieu, de toenmalig minister van OCW, de Waddenvereniging, de Nederlandse Aardolie Maatschappij BV en ambtenaren van VROM en de provincie

71

deelnamen. Tijdens de vorming van de vertooggemeenschap krijgt iedereen de gelegenheid een bijdrage te leveren aan het opwaarderen van kennis, inzicht en dus oplossingen. In het vertoog van de Waddenzee werd kennis vanuit de verschillende disciplines zoals ecologie en morfologie verwerkt in nieuwe risicomodellen. Het resultaat was een verdieping van de systeemkennis en de ontwikkeling van een nieuwe wetenschappelijke theorie voor de problematiek rond de Waddenzee. Van Dieren noemt deze stap elevatie: alles en iedereen gehoord hebbende, is het mogelijk om tot een integrale benadering van het probleem te komen, waarin alle oorzaken en gevolgen worden meegenomen. Van Dieren: ‘Mensen stuiteren van opwinding als ze dit meemaken, want er gebeurt iets.’ Na een proces van twee jaar lag het resultaat op tafel: het rapport van de Commissie Meijer. Daarin werd geadviseerd de gaswinning toe te staan, de schelpdiervisserij aan banden te leggen, een Waddenfonds en een Waddenacademie te stichten en de bestuurlijke kluwen in het Waddengebied te saneren. ‘Daarmee was de discussie rond de Waddenzee 180 graden gedraaid.’ De gas winning is begin 2007 weer ter hand genomen, met de hand aan de kraan, onder toeziend oog van een onafhankelijke monitoringscommissie. In de aanpak van Van Dieren wordt als laatste stap aan het resultaat formeel gezag gegeven in de vorm van een bindend advies: een convenant. Deze convenanten zijn belangrijk om de resultaten van een vertoog goed vast te leggen. In het kader van de gaswinning in de Waddenzee was er consensus; in dit geval niet vastgelegd in een convenant, maar in een parlementair besluit. Inmiddels heeft het Rijk ook een convenant gesloten met de mosselsector en de natuurorganisaties om te komen tot duurzame schelpdiervisserij en natuurherstel in de Waddenzee. De  partijen hebben daar concrete afspraken over gemaakt in een Plan van Uitvoering en zich gecommitteerd aan het samen zoeken naar oplossingen in het geval van onvoorziene ontwikkelingen. Hiermee is de opzet geslaagd. Partijen ontmoeten elkaar aan ••• de onderhandelingstafel in plaats van bij de rechter.

72


Het vertoog van het IJsselmeergebied

Leiderschap van de overheid is nodig

Het succes van de aanpak van Van Dieren hangt in belangrijke mate samen met de wijze waarop de resultaten door een overheid worden overgenomen. Een convenant tussen de partijen in de vertooggemeenschap betekent niet per definitie dat de gezamenlijke oplossing ook wordt uitgevoerd. Ter illustratie hiervan noemt Van Dieren de ontwikkelopgave van het IJsselmeergebied. In 2005 constateerden een aantal partijen dat het niet goed ging met het IJsselmeer: de natuurwaarde holde achteruit, de verrommeling op het land rukte op en de gevolgen van de klimaatverandering waren onvoldoende in beeld. Van Dieren beschouwde het als een mooie uitdaging om de kwestie op de agenda te krijgen. Samen met onder andere ECORYS en Deltares richtte hij de Stichting Wetlands in het IJsselmeer op. Deze stichting vormde het kader waarbinnen de vertooggemeenschap die in stilte al bestond elkaar kon gaan vinden.

Het model van vertooggemeenschappen vraagt om een goede sturing op het proces. Daarvoor zijn leiders nodig die verantwoordelijkheid op zich durven nemen en hun nek uit durven steken. Leiders die de omgeving deelgenoot maken van hun visie en de vertooggemeenschap bij het formuleren van de hypothese én de oplossing durven te betrekken. Maar dit leiderschap ontbreekt volgens Van Dieren vaak binnen de overheid: ‘De overheid is bang om de controle te verliezen. Een schijn controle weliswaar, want de  echte regie heeft de overheid al uit handen gegeven aan de markt.’

Als hypothese van het vertoog werd aangenomen dat het IJsselmeer een halfdode plas was en qua natuur oninteressant. Een grote kwaliteitsimpuls was noodzakelijk en door de volgorde groen-vóór-blauw-vóór-rood-vóór-grijs toe te passen, kon een aantrekkelijk win-win perspectief worden geboden. De Stichting Wetlands ontwikkelde plannen om vooroevers en eilanden aan te leggen in het IJsselmeer. Ze noemden dit een slow landscape, met ponten in plaats van bruggen. Met deze archipel zou een veel grotere rijkdom worden gecreëerd en meerdere plassen ontstaan met aanleghavens en verblijfs- en recreatiemogelijk heden. De vertooggemeenschap van het IJsselmeergebied kwam tot elevatie in een bijeenkomst met 200 mensen in de Rode Hoed in september 2008 te Amsterdam. Daar werd consensus bereikt over het plan, wat de basis voor een convenant zou kunnen zijn. De Rijksoverheid besloot echter het werkgebied van de Stichting Wetlands op te nemen in een bredere, integrale afweging van vijf projecten in de regio Amsterdam, Almere, Markermeer. Hierbij zijn ook de uitgangspunten van het IJsselmeervertoog opnieuw gewogen. Van Dieren beschouwt dit als een stap terug in het proces en daarmee als een gemiste kans. Het kabinet heeft in het najaar van 2009 wel een besluit genomen over de samenhang van de vijf projecten op het vlak van natuur, bereikbaarheid en verstedelijking. De fase van een convenant is genegeerd.

Wetgeving vormt een groot struikelblok bij het nemen van besluiten. ‘Wetgeving dwingt overheden om hun huiswerk goed te doen. Maar wetgeving en procedures zijn zo complex dat zij een blokkade van enorme omvang zijn geworden,’ zegt Van Dieren. ‘Het is hierdoor eenvoudig om besluiten aan te vechten bij de rechter. Er zijn altijd wel gaten in het huiswerk te vinden. De Raad van State is daarmee in feite een politiek breekijzer geworden, een plek waar de rommel van het openbaar bestuur wordt opgeruimd. Zo is de trias politica echter niet bedoeld. En omdat de juiste leiders ontbreken, vallen overheden steeds weer terug op een select groepje exogene bestuurders, zoals Hans Alders. Zij vormen als het ware de continue factor in dit soort processen.’ Een goed besluit alleen is niet genoeg. Van Dieren: ‘Het maakt geen onderdeel uit van onze cultuur om een goede follow-up te geven aan besluiten, laat staan die te monitoren. Het ontbreekt aan een goede uitvoering en daardoor ook aan de benodigde continuïteit. Slagvaardige uitvoeringsorganisaties zouden daarvoor moeten zorgen’. Als goed voorbeeld noemt Van Dieren de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders, opgericht ten tijde van de Afsluitdijk. ‘Dat is een continuüm geworden, een aparte, afzonderlijke bestuurslaag die zich aan de waan van de politieke dag kan onttrekken.’

Bewezen resultaat Het advies van de Commissie-Elverding om te gaan werken met een brede verkenningsfase waarin bewoners, decentrale overheden en milieuorganisaties eerder en ruim betrokken zijn, is volgens Van Dieren niets nieuws onder zon.


jaap de heer:

wouter van dieren:

‘Bewustwording in zowel ambtelijke als bestuurlijke cultuur van de eigen patronen in het machtsspel is een belangrijke opgave’

‘adviseren is goed, maar het wordt nu tijd dat we er naar gaan handelen’

Meer lezen over bestuurscultuur?

Zie het essay op pagina 141 van hoogleraar Jaap de Heer

‘Het is goed dat de Commissie-Elverding haar advies heeft uitgebracht, maar het  heeft een sterk ambtelijk karakter en bevat veel open deuren: we weten dit met elkaar al 20 jaar. Het wordt nu tijd dat we ernaar gaan handelen. Het inzetten van een vertooggemeenschap biedt daartoe perspectief.’ Dat een vertooggemeenschap succesvol kan zijn, blijkt wel uit  het proces rond de Tweede Maasvlakte. ‘Het is een goed voorbeeld van het vastleggen van de resultaten van een vertoog in een convenant.

Aan het convenant hebben vrijwel alle relevante partijen mee gewerkt. In het convenant is vastgelegd dat er een aanzienlijke investering gedaan zal worden in de leefomgeving én het milieu. Dit pakket aan maatregelen heeft het Havenbedrijf een paar miljoen extra gekost, maar datzelfde bedrag is minstens bespaard aan proceskosten. Een echte win-win dus.’ •

73

74

Benoem successen en vier ze

sneller & beter magazine openogen: bas haring

Meedoen is mooi, de schijn van meedoen is soms mooier 

filosofie Willen we wel in alle gevallen echt participeren? Of willen we soms vooral het idee hebben dat we meedoen? En hoe belangrijk is het hebben van inbreng ten opzichte van het resultaat? Filosoof, hoogleraar en columnist bas haring weet ingewikkelde wetenschappelijke thema’s toegankelijk te maken en te illustreren met alledaagse voorbeelden.

75

76


bas haring:

‘als een ander de volgende zet doet, durf je niet een combinatie te maken van drie zetten’


77

Bas Haring Bas Haring (1968) is filosoof en als hoogleraar verbonden aan de Universiteit van Leiden, waar hij de leerstoel publiek begrip van wetenschap bekleedt. Als columnist schrijft hij voor onder andere de Volkskrant. Hij maakt in verschillende publicaties wetenschappelijke thema’s toegankelijk voor een groot publiek.

bas haring:

‘Er zat te weinig lijn in ons spel en het onderlinge gekrakeel leidde niet tot geweldige zetten’

o

p de lagere school zat een jongen bij mij in de klas, Kees-Jan, die heel goed kon schaken. Ik kon ook een beetje schaken, maar lang niet zo goed als Kees-Jan, en verder kon niemand van mijn klas ’t. Totdat in de vijfde – de huidige groep zeven – iedereen moest leren schaken. Ik herinner me dat het gemeentebeleid was, hoewel ik me dat nu nauwelijks kan voorstellen. In ieder geval was heel De Bilt in de ban van het schaken, en mijn klas ook. Onderdeel van het lesprogramma was een toernooi tussen de scholen van De Bilt. Een toernooi tussen klassen. Niet individuele spelers tegen andere individuele spelers, maar hele klassen tegen hele klassen. Alleen... hoe schaak je met de ene klas tegen de andere? Het moest, maar hoe het moest wisten we niet. Onze klas zag drie verschillende manieren. Eén: we overleggen en laten iedereen meespelen. Twee: we spelen om de beurt en iedereen krijgt een keer de gelegenheid een zet te doen. En drie: we laten KeesJan spelen en doen alsof we het met z’n allen doen.

Na enig overleg besloten we voor optie één te gaan. Om de dag moest er een brief op de post met onze zet, en om de andere dag ontvingen we zo’n brief. Telkens overlegden we wat te doen: ‘De dame direct eruit; aanvallen.’ ‘Nee, we moeten juist voorzichtig aan doen. Eerst de paarden en de lopers, en pas over een tijdje ook de dame.’ We waren zelden binnen het afgesproken kwartier klaar, maar hakten meestal een knoop door omdat we ook nog andere dingen moesten doen. Weken ging dat zo door, totdat we de eerste partij verloren. Er zat te weinig lijn in ons spel en het onderlinge gekrakeel leidde niet tot geweldige zetten. Daarop kozen we voor plan twee: om de beurt mocht iemand een zet doen. Maar ook dat bleek niet te werken. Vooruit denken ging haast niet: als een ander de volgende zet doet durf je niet een combinatie te maken van drie zetten. En we werden weer verslagen. De derde optie bleef uiteindelijk over. Alleen KeesJan schaakte en wij keken toe. Kees-Jan won. Hij won zijn eerste partij en de tweede. Maar bij de derde partij begon het gemor. We – ik en mijn klasgenoten behalve Kees-Jan – hadden niet het gevoel mee te doen. We wonnen wel, maar niet dankzij ons. Waar op Kees-Jan een vierde, door ons niet eerder ontdekte strategie bedacht. ’s Ochtends vroeg zouden we een kwartiertje overleggen over de volgende zet. Iedereen mocht zijn zegje doen en daarna zou KeesJan de knoop doorhakken. Wat een prachtig plan: we deden allemaal mee, en konden toch optimaal gebruik maken van Kees-Jan zijn schaakkunsten. We wonnen. Niet het hele toernooi, maar wel een boel partijen. Iedereen had het gevoel mee te doen, maar stiekem vermoedden we dat Kees-Jan zelf zijn zetten bedacht. We wisten dat we voor spek en bonen meededen. Maar dat vonden we mooier dan helemaal niet meedoen, en we vonden het ook mooier dan verliezen. Uiteindelijk vonden we meedoen mooi, maar vonden we de schijn van meedoen mooier. •

78

sneller & beter magazine openwoord

Besluit Vaardig Sneller & Beter

sneller & beter magazine openwoord

Een twee keer zo snelle doorlooptijd van besluitvorming en procedures en een betere kwaliteit van de besluitvorming. Die ambitie heeft het kabinet met Sneller & Beter. In veel regio’s zijn dringend verbeteringen nodig op het gebied van bereikbaarheid, wonen, werken en leefbaarheid. Met strakkere procedures en een andere inrichting van het besluitvormingsproces kunnen noodzakelijke projecten sneller en beter van de grond komen. Bestuurlijke keuzes dienen centraal te staan en richting te geven. Daarom introduceren we heldere bestuurlijke beslismomenten, waarop niet voortdurend terug gekomen kan worden. Een belangrijke voorwaarde voor een goed en helder bestuurlijk besluit, is een brede verkenning vooraf. Ideeën en belangen van burgers, bedrijven en organisaties komen in een vroeg stadium op tafel en wegen mee bij de ontwikkeling van een samenhangende oplossing. Die input vooraf is nodig om tot een goede voorkeursbeslissing te kunnen komen die kan rekenen op voldoende draagvlak. Daardoor kan later in het proces tijdwinst worden geboekt en wordt juridisch getouwtrek tussen overheid en burger zo veel mogelijk voorkomen. Ook wordt de onderzoekslast tijdens de besluitvorming verminderd. Ten behoeve van de bestuurlijke consistentie worden de mogelijkheden voor overheden om in beroep te gaan tegen een Tracébesluit beperkt. De nieuwe aanpak wordt op steeds ruimere schaal in de praktijk toegepast. In 2008 en 2009 gebeurde dat onder andere in Groningen. De bereikbaarheid en verkeersveiligheid rond de stad Groningen staan al jaren onder druk. Vooral op de Zuidelijke Ringweg is de capaciteit absoluut onvoldoende om het verkeer van, naar en door de stad te verwerken.

camiel eurlings Minister van Verkeer en Waterstaat

jacqueline cramer Minister van Ruimte en Milieu

79

De Sneller & Beter-benadering werkte in Groningen goed. In 2009 kwam er slechts één bestuurlijk voorkeursalternatief uit de bus, waar dat in de oude situatie meerdere plannen zouden zijn geweest. Dit ene voorstel kwam tot stand door participatie van zoveel mogelijk betrokkenen. Meningen van omwonenden, gebruikers en belangenorganisaties leverden verrassende inzichten op. Samen droegen zij bij aan een plan dat optimaal past in de omgeving, met een duurzame balans tussen verkeer en leefbaarheid. De gevolgde aanpak scheelt tijd èn geld. Op 10 november 2009 kon een bestuursovereenkomst worden getekend en de aanleg begint in 2015. Ook bij de (her)inrichting van gebieden krijgt Sneller & Beter steeds vaker een plaats. Bijvoorbeeld in de wijk Roombeek in Enschede, waar de bevolking na de vuurwerkramp meedacht over hoe de wijk opnieuw opgebouwd zou kunnen worden. Sneller & Beter vraagt om bestuurders die goed luisteren naar hun omgeving en open staan voor ideeën, ervaringen en voorstellen van betrokken burgers, bedrijven en organisaties. Sneller & Beter vraagt om bestuurders die verwachtingen weten te managen en duidelijk maken wat er met de geleverde inbreng gebeurt. Sneller & Beter vraagt óók om bestuurders die hun rug recht houden wanneer het besluit – na rijp beraad en een open dialoog – eenmaal is genomen. Zo boeken we aanzienlijke tijdwinst bij het creëren van oplossingen en bereiken we samen betere resultaten. De eerste ervaringen zijn zeer bemoedigend. Daarom gaan we enthousiast door!

80

Haal je inspiratie uit de ander

sneller & beter magazine 0penprojecten: schiphol

81

schiphol

KENNIS MAAKT MACHT Het Schiphol-dossier omvat grote, tegengestelde belangen: aan de ene kant is er het algemene belang van Schiphol voor de BV Nederland en aan de andere zijde het belang van een goede leefomgevingskwaliteit voor een groep individuele burgers. Onder voorzitterschap van Hans Alders hebben partijen in de periode 2006 tot 2008 gewerkt aan een gezamenlijk gedragen besluit. En met succes. Aan de zogeheten Alderstafel zijn zij tot een werkbaar compromis gekomen. Jeroen Fukken, directeur Luchthavens van Verkeer en Waterstaat, Kees van Ojik, bewoner van Zwanenburg en Joop Krul, directeur Luchthavenontwikkeling van de Schiphol Group kijken terug op de totstandkoming van dit compromis. Duidelijk is dat de kennis van de partijen aan tafel, en in het bijzonder ook van de bewoners, daarbij een cruciale factor is geweest.

Begin 2006 is de evaluatie van het Schipholbeleid afgerond. De omgeving van Schiphol, bestaande uit regionale/lokale bestuurders, bedrijfsleven en burgers, was daar nauw bij betrokken. Bij het opstellen van het kabinetsstandpunt was de omgeving echter niet gehoord, wat leidde tot onvrede en wantrouwen bij de betreffende partijen. Deze onvrede hebben zij tijdens een hoorzitting in juni 2006 in de Tweede Kamer geuit. Partijen gaven uitdrukkelijk aan dat ze betrokken wilden worden bij het vervolgtraject. In oktober 2006 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven welke aanpak het project info

kabinet hiervoor wilde hanteren. Onderdeel van deze aanpak was het sluiten van twee convenanten met de betrokken luchtvaartpartijen en de omgeving. Eén over hinderbeperkende maatregelen en de andere over compenserende maatregelen en leefbaarheid, zowel voor de korte (tot en met 2010) als de middellange termijn (tot 2020). Daarmee streefde het kabinet naar een balans tussen enerzijds de groei van de luchtvaart op Schiphol en anderzijds de hinderbeperking en de kwaliteit van de omgeving. Deze convenanten moesten worden opgesteld in één integraal traject, samen met de Milieueffect rapportage (m.e.r.).

» Project Schiphol

» Locatie Schiphol en omgeving

» Start December 2006

» Status In uitvoering

Het Rijk moest daarbij optreden als bevoegd gezag voor de m.e.r.-procedure en als regisseur van het proces met luchtvaartpartijen en de omgeving. De totstandkoming van de Alderstafel Het kabinet zette hierbij in op een open proces met de betrokken partijen aan tafel, onder leiding van een onafhankelijk voorzitter en heeft de heer Alders, oud-minister van VROM en voormalig Commissaris van de Koningin in Groningen, gevraagd deze rol op zich te nemen. Zo is de Alderstafel tot stand gekomen. Het kabinetsstandpunt van april 2006 diende ••• als vertrekpunt voor het overleg.

»

82


jeroen fukken:

‘ Om deel te kunnen nemen aan de tafel, mochten partijen niet bij voorbaat op een nee-standpunt blijven staan’

Het kabinet gaf daarin aan de positie van Schiphol als één van de belangrijkste knooppunten van Nederland te willen behouden en ruimte te willen bieden voor de verdere ontwikkeling van Schiphol. Het kabinet gaf tevens aan zich verantwoordelijk te voelen voor de hinder die het vliegverkeer in de omgeving van Schiphol veroorzaakt. Die hinder zou daarom zoveel mogelijk moeten worden terug gedrongen. Door de luchtvaartsector, de Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol (CROS) en het Milieu- en Natuurplanbureau waren al diverse plannen opgesteld en deze dienden als input voor het overleg. Aan de Alderstafel ontmoetten betrokken partijen elkaar: het Rijk (ministeries van Verkeer en Waterstaat en VROM), de luchtvaartsector (Schiphol Group, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) en KLM), regionale- en lokale overheden (provincie Noord-Holland, gemeenten Haarlemmermeer, Amstelveen, Uitgeest en Amsterdam), vertegenwoordigers van omwonenden van Schiphol via de CROS en de VGP (Vereniging Gezamenlijke

Platforms). De Alderstafel kwam tweemaandelijks bijeen, met de heer Alders als uitnodigende partij. Ter voorbereiding op de Alderstafel vond een wekelijks overleg op Schiphol plaats. Spelregels voor deelname Jeroen Fukken, directeur Luchthavens van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, merkt op dat in het begin veel scepsis was bij het idee van een dergelijke onderhandelingstafel, zowel vanuit de luchtvaartsector als vanuit het Rijk. Het gevoel bestond dat alles weer van voor af aan zou beginnen. ‘Maar de noodzaak om dingen opnieuw te bekijken, was er. In het dossier Schiphol bevond Verkeer en Waterstaat zich in een spagaat tussen de luchtvaartsector die wil kunnen groeien en de bewoners die hinder willen voorkomen en prettig willen wonen. Deze kloof moest overbrugd worden. De Alderstafel moest de partijen bij elkaar brengen,’ vertelt Fukken. Om een goede werking van de overlegtafel te waarborgen, heeft Alders een werkbare

set spelregels opgesteld. Het erkennen van deze spelregels was een voorwaarde voor deelname aan de tafel. Zo heeft Alders een aantal uitgangspunten geformuleerd die de partijen moesten onderschrijven, bijvoorbeeld de erkenning van het belang van Schiphol voor de Nederlandse economie. Om deel te kunnen nemen aan de tafel, mochten partijen niet bij voorbaat op een nee-standpunt blijven staan. Dat leidt tot een onwerkbare situatie. Voor een partij als de Stichting Natuur & Milieu, die discussie wilde voeren over alternatieve transportmogelijkheden, was het daarmee lastig om aan tafel te komen. Niet deelnemen aan de tafel betekent niet dat partijen werden uitgesloten van het proces. Integendeel, want het is belangrijk dat alle partijen aangehaakt kunnen blijven. Met het oog daarop is ervoor gezorgd dat ook de partijen die niet aan tafel zaten goed op de hoogte werden gehouden.

project cv » Functie Groei van Schiphol mogelijk maken gelet op de economische functie van Schiphol als mainport en tegelijkertijd een goede leefomgevingskwaliteit voor de omwonenden waarborgen

» April 2006 Kabinetsstandpunt jaarlijkse evaluatie Schiphol en daarop volgend het besluit om een open proces met alle betrokken partijen te starten om de verdere uitwerking vorm te geven

» December 2006 Oprichting van de Alderstafel


83

peter blok:

‘Iets vruchtbaars maken is moeilijker dan iets kapotslaan, daarom is het heel belangrijk om ‘ja’ te zeggen tegen de ander.’ Meer lezen over loslaten? Zie het interview op pagina 29 met regisseur Peter de Baan en acteur Peter Blok

Kees van Ojik, bewoner en gepensioneerd huisarts in Zwanenburg, beaamt het belang van willen meepraten en meedenken: ‘Je moet bewust mensen uit de tegenstand kiezen, andersdenkenden, maar wel diegenen die redelijk en constructief zijn. Je bereikt niets met alleen nee zeggen.’ Van Ojik is al sinds 1967 bij het Schiphol-dossier betrokken en het gaat hem zeer aan het hart vanwege de grote impact die de ontwikkeling van de luchthaven heeft op het milieu en de gezondheid. Volgens Van Ojik moet de overheid in een vroeg stadium mensen met belangstelling en tijd bij projecten betrekken. Hij ziet het als taak van de overheid om te zorgen dat deze mensen zich goed kunnen inlezen en voorbereiden door alle benodigde informatie ter beschikking te stellen. Aan dit punt is in de spelregels van Alders ook aandacht besteed. Op verzoek van de burgers is bijvoorbeeld onderzoek gedaan naar bepaalde zaken, op kosten van de overheid. Dit om ervoor te zorgen dat alle partijen op een gelijkwaardig niveau aan de tafel deel konden nemen. In de ogen van Fukken en Van Ojik hebben de spel

» Juni 2007 Eerste advies Alderstafel over de korte termijn

regels gezorgd voor een goede samenstelling van de tafel. Joop Krul, directeur Luchthavenontwikkeling van de Schiphol Group, sluit zich daarbij aan: ‘De samenstelling van de Alderstafel was daardoor beter dan de samenstelling van eerdere overleggen met de omgeving rond deze thematiek.’ De doorslaggevende rol van de bewoners aan tafel Volgens Krul hebben de bewoners aan tafel de belangrijkste rol gespeeld: ‘De bewoners vormden een vrij gesloten front, hadden een duidelijk plan en waren consistent. Dat wisten zij te bereiken ondanks het feit dat ook binnen deze groep sprake was van een tweedeling.’ Afhankelijk van hoe de verschillende starten landingsbanen worden gebruikt, ervaren de bewoners dichtbij Schiphol meer hinder dan de bewoners verder weg en omgekeerd. ‘Die verdeeldheid heeft zich echter pas aan het eind gemanifesteerd,’ vertelt Krul. De sterke rol van de bewoners aan tafel werd

» September 2007 Start tweede ronde Alderstafel

mede veroorzaakt doordat de luchtvaartsector onderling verdeeld was. ‘De luchtvaartsector zat met drie partijen aan tafel. Schiphol heeft met name een verbindende rol gespeeld, om de twee andere partijen uit de luchtvaartsector aan tafel te houden,’ licht Krul toe. Ook Fukken vindt het een opvallend gegeven dat de deal in feite is gemaakt door de bewoners. Volgens hem waren de lijnen tussen de bewoners en Tweede Kamerleden kort. ‘De bestuurders van de betrokken gemeenten hebben daar bij de instelling van de Alderstafel wel moeite mee gehad. Er zijn veel vragen gesteld over de democratische legitimatie van de bewoners. De vraag rees of zij als gekozen bestuurders niet als de representanten van de bewoners moeten worden beschouwd.’ Krul merkt hierbij op dat de positie van regionale overheden afbrokkelde ten gunste van de bewoners. Deels had dat volgens hem te maken met de belofte van de minister aan de Tweede Kamer om met een door de bewoners ••• gedragen voorstel te komen.

» Oktober 2008 Tweede advies Alderstafel over de middellange termijn

»

84


Onder die voorwaarde zou de Tweede Kamer akkoord gaan. Aan de andere kant hadden de regionale overheden moeite om grip te krijgen op de thematiek en de uiteenlopende belangen. Het Rijk had zichzelf vooral een rol toebedeeld als regisseur van het proces en bevoegd gezag van de m.e.r.-procedure. Daardoor hield het Rijk zich wat afzijdig ten aanzien van de inhoudelijke discussie. Krul had dat graag anders gezien: ‘Schiphol vroeg om meer milieucapaciteit en geluidsruimte. Het is in feite aan de overheid om daarover te besluiten. Zij moet ergens voor durven te staan. Maar tegelijkertijd zoekt de overheid naar draagvlak voor haar besluiten.’ Door de grote tegenstellingen in de belangen en de verschillende rollen die het Rijk inneemt, heeft het Rijk volgens Krul het proces gedeeltelijk uit handen gegeven. Fukken erkent dat het in principe belangrijk is om als overheid ook zelf met een visie te komen en besluiten te durven nemen. Anders worden bestuurlijke kwaliteiten in twijfel getrokken. Maar de Alderstafel was juist bedoeld

» December 2008 De ondertekende convenanten worden aangeboden aan het Rijk

om de sector en de omgeving met elkaar tot goede voorstellen te laten komen en advies uit te brengen richting het Rijk. De Rijksoverheid heeft haar visie begin 2009 in de Luchtvaartnota neergelegd. Het Aldersadvies was daarvoor een belangrijke bouwsteen. Kennis als sleutel tot succes Krul vindt het een opmerkelijk gegeven dat de bewoners zich vertegenwoordigd voelden door een individu, te weten Kees van Oijk, en hem het mandaat gaven om namens hen deel te nemen aan de tafel. Volgens Van Ojik zelf is dat te danken aan zijn langdurige betrokkenheid bij het dossier en vooral ook aan zijn grote dossierkennis. ‘Je moet een plan hebben, weten waar het over gaat en het vraagstuk doorzien. Het draait om het hebben van voldoende kennis. Anders ga je voor de bijl in een complex dossier als dat van Schiphol. Kennis maakt macht. Je moet dan ook niet zomaar wat mensen aan tafel uitnodigen, dat lijkt democratisch maar

je hebt er niets aan. Voldoende kennis is een voorwaarde.’ Joop Krul beaamt dat voldoende kennis een doorslaggevende factor is. De spelregels die zijn gehanteerd, hebben volgens hem een goede functie gehad, maar waren niet de sleutel naar het succes. Naar zijn mening is het resultaat te danken aan individuen met dossierkennis. Van Ojik heeft zelf veel tijd geïnvesteerd in zijn dossierkennis. Voor het kunnen nemen van goede beslissingen is het essentieel om verschillende modellen en scenario’s te bekijken, de vooren nadelen daarvan in kaart te brengen en op basis daarvan een afweging te maken. En plannen moeten goed doorgerekend worden. ‘Ik was de man met het sigarendoosje die daarop de getallen doorrekende. Ons plan was mogelijk, want het was goed doorgerekend. Daar kon Schiphol een voorbeeld aan nemen.’ Ook het feit dat Alders als onafhankelijk voorzitter is gevraagd, illustreert volgens Van Ojik de complexiteit van het vraagstuk.


85

Kees van Ojik:

‘Je moet niet zomaar wat mensen aan tafel uitnodigen. dat lijkt democratisch maar je hebt er niets aan. Voldoende kennis is een voorwaarde’

‘Juist die complexiteit maakt dat kennis essentieel is, maar ook lastig te vergaren. Ook voor de overheidspartijen en de politieke partijen bleek dit moeilijk. De benodigde kennis zit in de hoofden van maar een paar mensen. Er zijn er maar weinig die het overzicht hebben en het geheel overzien op basis waarvan verantwoorde beslissingen genomen kunnen worden. Het hele project draait uiteindelijk op die mensen.’ Het resultaat: een werkbaar compromis ‘Tijdens de eerste twee sessies van de Alderstafels moesten de partijen enorm aan elkaar wennen’, vertelt Fukken. ‘Maar uiteindelijk is er een deal gesloten, zowel voor de korte termijn als de middellange termijn en zijn de partijen aan tafel elkaars bondgenoten geworden. Er is een balans bereikt tussen groei aan de ene kant en het beperken van hinder aan de andere kant. Het is gelukt om de partijen aan tafel te halen en te houden.’Het akkoord dat is gesloten, is door het kabinet in één week

omgezet in het kabinetsbesluit over de toekomst van Schiphol en omdat het als één en ondeelbaar gedragen werd door de betrokken partijen heeft ook de Tweede Kamer er geen gat in kunnen schieten. Oftewel: door de grote (tijds)investering in elkaar aan het begin van het proces is de echte besluit vorming een gelopen race geworden. Fukken: ‘Die tijdsinvestering heeft zich dus echt terugbetaald.’ Krul is enigszins ambivalent over de waarde van het resultaat van de Alderstafel tot dusver. ‘Er is een zekere mate van rust en draagvlak bereikt en daardoor een license to operate voor Schiphol. Zonder de bewoners zou het niet mogelijk zijn geweest om een gedragen compromis te bereiken.’ Maar hij plaatst ook enkele kanttekeningen bij het resultaat. ‘Het compromis dat is bereikt aan de Alderstafel is acceptabel voor de luchtvaartsector, maar dat heeft mede te maken met het feit dat de groei afneemt vanwege de economische crisis. Daardoor zit Schiphol met het gesloten compromis nog

r edelijk ruim in haar jasje.’ Aanvankelijk was binnen de sector veel weerstand en had zij het idee dat Schiphol met dit resultaat behoorlijk moest inleveren. Joop Krul: ‘Als je hogere ambities wilt realiseren, is het concept van een Alderstafel niet geschikt.’ Het risico van dit soort onderhandelingsprocessen is dat je niet het maximale resultaat behaalt. Je gaat op zoek naar oplossingen waar voor iedereen wat in zit en zult daardoor meestal een wat lager ambitieniveau realiseren. Jeroen Fukken en Joop Krul geven aan dat de discussie aan de Alderstafel zich vooral concentreerde op de geluidskwestie en het aantal vliegbewegingen. Fukken: ‘Dat lijkt NIMBY-gedrag (het not in my backyard-principe), omdat dit de kwesties zijn waar de individuele burgers het meeste last van hebben. Maar voor de bewoners stond hun totaalbelang voorop, namelijk het per saldo zoveel mogelijk beperken van de hinder als gevolg van de luchtvaart.’ Krul merkt op dat het geluidvraagstuk soms ••• haaks staat op het klimaatvraagstuk.

86


Het taxiën van vliegtuigen over een grotere afstand is vanuit geluidsoverwegingen een goede oplossing, maar zorgt voor extra uitstoot van CO2. Joop Krul verwacht dat het klimaatvraagstuk in de toekomst misschien nog wel tot problemen zal leiden. Naarmate het bereikte compromis meer in detail moet worden uitgewerkt, wordt de praktische uitvoerbaarheid sowieso lastiger. Kees van Ojik is blij met het resultaat van de Alderstafel. ‘Uiteindelijk is ons alternatief, de bewoners variant, voor 95% overgenomen. De middellange termijn die met Alders is afgesproken, levert extra tijd op om over de lange termijn na te denken.’ De actiegroep is daar al mee begonnen. Ze zijn bezig met het schrijven van een eigen luchtvaartnota voor de lange termijn. Van Ojik is daar nog volop bij betrokken. Hij is inmiddels op leeftijd, maar kan naar zijn gevoel nog niet verantwoord stoppen met zijn actieve rol. ‘Juist vanwege al die kennis die ik in mijn hoofd heb.’ •

sneller & beter magazine openinterview: ed nijpels

87

88


Onbevooroordeeld EN onbevangen

‘Echt meedenken ontstaat niet door de burger een beetje mee te laten praten, zodat hij zich vervolgens kan voegen in een al genomen besluit. Het is de kunst om mensen vanaf het begin af aan mede vorm te laten geven aan de oplossing.’ ed nijpels, momenteel voorzitter van NLingenieurs, oud minister van VROM en voormalig commissaris van de Koningin in Friesland, heeft een duidelijke visie op participatie. Het is geen wondermiddel, maar kan worden ingezet om in een vroeg stadium ideeën te genereren en alternatieven te ontwikkelen. In een geanimeerd gesprek met projectmanagers van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, geeft Nijpels hen de boodschap mee dat het toepassen van participatie, volgens de adviezen van de Commissie-Elverding, een andere ambtenaar en bestuurder vereist.

Participatie is in de mode. Met de aanbevelingen van de Commissie-Elverding wordt het thema door de politiek opgepakt en tot een hype gemaakt. De politiek verandert echter per uur, terwijl de term participatie associaties oproept met de jaren ‘60. Daarom heeft Ed Nijpels het liever over meedenken. Maar modewoord of niet, op de stelling ik ben groot voorstander van participatie is het antwoord van Nijpels een volmondig ja. ‘Ik ben van mening dat je onbevooroordeeld en onbevangen in projecten moet stappen. Je moet mensen vanaf het begin laten meedenken en je eigen vooringenomenheden loslaten.’ Daarbij is het noodzakelijk om vooraf goed na te denken over de vormgeving van het participatie-

proces en die gedachten en afspraken vast te leggen en te verankeren. Volgens Nijpels is anders de kans groot dat partijen de gezamenlijke focus gedurende het proces kwijtraken.

Geen wondermiddel Nijpels ziet participatie niet als wondermiddel. ‘Het succes van participatie hangt af van het type probleem en het type inbreng dat  gewenst wordt. Het moet vooraf duidelijk zijn waarover mensen nog kunnen meepraten. Wanneer er bijvoorbeeld een nieuwe verbindingsweg moet worden gerealiseerd is het zinvol om mensen mee te laten denken over de beste oplossing: een weg,


participatie cv Naam: Ed Nijpels Geboren: 1950 participatiemotto Het is de kunst om gezamenlijk verrassende ideeën en alternatieven te ontwikkelen waaraan bestuurders zich verbinden 1986 Lid Tweede Kamer en Fractievoorzitter VVD; Verkiezingsresultaat, strategisch monisme 1989 Minister van VROM; Eerste Nationaal Milieubeleidsplan, Vierde Nota Ruimtelijke Ordening 1995 Burgemeester Breda; Chassé Theater, gemeentelijke herindeling 2008 Commissaris van de Koningin provincie Friesland; Fryske Fiersichten heden Voorzitter van NLingenieurs (voorheen ONRI); Adviescommissie Afsluitdijk

een brug of een tunnel. Maar het is niet productief om een direct in zijn of haar belangen getroffen burger, te gaan betrekken bij de afweging of een nieuw wegtracé door de achtertuin, de kerk of door het huis van de buurman moet lopen.’ Participatie kan volgens Nijpels vooral worden ingezet om goede ideeën te genereren. Daarbij is het van belang de verwachtingen te managen en vooraf duidelijk te maken dat de oplossingsmogelijkheden begrensd zijn. ‘Het is een illusie om te denken dat na een participatieproces een compromis bereikt kan worden en dat iedereen tevreden is met het resultaat.’ Wanneer een bestuurder weloverwogen besluit niets te doen met een ingebracht idee, is het vervolgens zijn plicht om uit te leggen waarom het niet is overgenomen.

Bestuurders met een rechte rug Nijpels merkt dat bestuurders het vaak moeilijk vinden om na iedereen gehoord te hebben een besluit te nemen. Na jarenlang zelf onderdeel te zijn geweest van het openbaar bestuur, heeft Nijpels in zijn huidige functie als voorzitter van NLingenieurs, de branchevereniging van advies-, management- en ingenieurs bureaus, een vrijere rol. Die nieuwe positie bevalt Nijpels: ‘Je kunt gemakkelijker een standpunt innemen. Wanneer ik nu word gevraagd om een probleem op te lossen kan ik, indien dat nodig is, op de tenen van een bestuurder gaan staan.’ Voor Nijpels is het tevens een mooie positie om terug te kijken op zijn tijd als bestuurder. Wat doe je als bestuurder wanneer er al veel draagvlak is voor een idee dat niet van jou is? Ben je als volksvertegenwoordiger in dat geval het doorgeefluik of neem je eigen besluiten? Nijpels vindt dit een principiële vraag en ziet een zekere spanning tussen participatie en de representatieve democratie. Als volksvertegenwoordiger heb je uiteindelijk de verantwoordelijkheid om op basis van de kwaliteit van het doorlopen proces en de inhoud van de aangedragen ideeën een belangenafweging te maken. Politici moeten leren hoe zij daarmee om moeten gaan en moeten keuzes durven maken. Voor veel politici is dat lastig,

89

maar uiteindelijk noodzakelijk. ‘Wanneer je als politicus alle ballen in de lucht probeert te houden, komen ze uiteindelijk op je kop terecht.’ Volgens Nijpels is het dualisme daarbij niet productief. ‘Wanneer het besluit eenmaal genomen is, bestuurt de Kamer of een gemeenteraad niet meer mee, maar heeft deze een controlerende rol. In de praktijk gaat dat vaak anders. Dan wordt een raadslid van een kleinere gemeente op straat aan gesproken op zijn keuzes en voelt zich genoodzaakt om opnieuw te gaan sturen. De politiek is daardoor in staat om soms per dag een andere koers te gaan varen.’ Participatie vraagt in de ogen van Nijpels om krachtige bestuurders, die nadat een besluit is genomen hun rug recht houden en zich niet opnieuw laten beïnvloeden. Dat staat of valt soms met één bepaald persoon. Hij illustreert dit met een voorbeeld uit zijn praktijk. In 2008 heeft de Commissie-Nijpels een advies uitgebracht over de ontpoldering van de Hedwigepolder. Dit, terwijl er vijf jaar geleden tussen de betrokken belangengroeperingen – zoals boeren, het waterschap en milieuorganisaties – reeds overeenstemming was over de toekomst van de polder. De toenmalige PvdA gedeputeerde heeft een cruciale rol gespeeld bij het doorbreken van de impasse en het bijeenbrengen van de partijen. De betreffende bestuurder is in 2006 bij een ongeval omgekomen. Nijpels: ‘Vervolgens zakte het compromis in elkaar. We konden opnieuw beginnen.’

Diep-Friezen in de boerderij van Nijpels Een gecommitteerde bestuurder is dus een noodzakelijke voorwaarde voor een succesvol proces. Hoe creëer je dan een situatie waarin bestuurders er zelf voor kiezen om de bevolking in een vroege fase bij de planontwikkeling te betrekken? ‘Als commissaris van de Koningin in Friesland heb ik het college voorgesteld om een debat over de toekomst van onze provincie te voeren met de inwoners, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Niet gedicteerd door het college, maar door de bevolking.’ Nijpels heeft veel moeite moeten doen om het college de waarde van dit voorstel te laten inzien. De angst bestond dat zij driekwart jaar voor de verkiezingen ineens geconfronteerd zouden worden met voorstellen die in de ogen van het college niet gewenst waren. ‘Ik heb de voering uit mijn keel moeten ••• praten om ze te overtuigen.

90



91

martijn aslander:

‘Wanneer je mensen confronteert met een idee dat ze niet kunnen overzien, ed nijpels: kunnen zij zich defensief opstellen’

‘Het is een illusie om te denken dat iedereen tevreden is met het resultaat’

Meer lezen over overtuigingskracht?

Zie het verhaal op pagina 115 van lifehacker Martijn Aslander

Ik heb het college uitgedaagd: hebben jullie niet de moed om te luisteren? Het helpt om een situatie te creëren waarin bestuurders bijna geen nee meer kunnen zeggen.’ Het resultaat is Fryske Fiersichten. Rond een aantal thema’s is onbevangen het gesprek gevoerd met telkens dertig tot veertig mensen. Nijpels heeft alle debatten persoonlijk geleid. ‘Dat was een griezelige ervaring voor de leden van Provinciale Staten. Ze mochten erbij zijn, maar niet meepraten. We hebben de deuren van de grote schuur bij mijn oude Friese boerderij open gezet en hebben op verschillende avonden diverse groepen van de bevolking uitgenodigd.’ Ouderen, jongeren en ook Friezen die inmiddels buiten de provincie wonen is gevraagd wat er deugt aan

de provincie Friesland en ook wat er volgens hen ontbreekt. Fryske Fiersichten heeft heel veel bijzondere ideeën opgeleverd. Aanvankelijk was de verwachting dat er ongeveer honderd ideeën zouden komen. Het zijn er achthonderd geworden. De inzet was om mensen te prikkelen om tot nieuwe inzichten te komen. Sommige ideeën waren dan ook controversieel. ‘Vooral bij de traditionele Friezen, die wij de diep-Friezen noemen, was er angst dat de Friese tradities in gevaar zouden komen.’ Uiteindelijk heeft Fryske Fiersichten naast vooruitstrevende ideeën, ook veel voorstellen opgeleverd die juist voortbouwden op de rijke Friese historie en identiteit. Vier maanden voor de provinciale verkiezingen is het boekje met alle ideeën tijdens een bijeenkomst met veel publiek aangeboden aan de lijsttrekkers van de verschillende partijen. Nijpels geeft aan dat de bestuurders het best lastig vonden om zoveel input te ontvangen. ‘De meeste partijen gaven aan

ermee aan de slag te zullen gaan, maar uiteindelijk probeerden ze toch om tijdens de coalitieonderhandelingen ideeën van tafel te krijgen. Er werden ingewikkelde discussies gevoerd en Fryske Fiersichten werd onderdeel van de politieke context. Tegelijkertijd ontbrak het aan echte politieke verantwoordelijkheid. Nu mijn rol was uitgespeeld kende het project geen eigenaar meer. Het elan verdwijnt op het moment dat een project geen hard politiek commitment heeft.’ Maar Fryske Fiersichten heeft zeker resultaat gehad. Het is voor de deelnemers een heel positief proces is geweest en er is een aantal concrete projecten uit voortgekomen dat ook gerealiseerd is.

Pluim voor Rijkswaterstaat In het kader van Fryske Fiersichten zijn veel verrassende ideeën ingediend voor de Afsluitdijk. De dijk bestond 75 jaar en was aan vernieuwing toe, grote investeringen waren voorzien. Samen met Rijkswaterstaat is besloten om de Afsluitdijk tot een apart integraal project te benoemen en de gereserveerde gelden in te brengen. Er is hierbij bewust gekozen voor een andere aanpak. Het was de uitdaging om naast de benodigde veiligheidsmaatregelen, kansrijke andere initiatieven te identificeren, die tegelijk mee konden worden ontwikkeld. Als voorzitter van de adviescommissie Afsluitdijk was Nijpels nauw bij het project betrokken. De uitgangspunten waren duidelijk: de Afsluitdijk moest veiliger, er moest rekening worden gehouden met het feit dat de Waddenzee op de werelderfgoedlijst zou komen en met het gegeven dat aan de andere kant van de dijk het grootste zoetwatermeer van Nederland is gelegen. Vervolgens zijn er door verschillende partijen ideeën gegenereerd. Dit leverde fantastische beelden op, van grote hotels aan het eind van de Afsluitdijk tot duurzame windmolens en zonnecellen bovenop de dijk. ‘Dit is de absolute meerwaarde van een partici patie traject: er ontstaan ideeën en daarmee alternatieven die anders onbenut blijven.’ Uiteindelijk zijn er acht consortia van bedrijven uitgenodigd om een plan in te dienen. Daarbij mochten zij gebruik maken van de gegenereerde ideeën of nieuwe plannen toevoegen. Ook moesten zij aangeven hoe het project gefinancierd kon worden. •••

92


ed nijpels:

‘er ontstaan ideeën en daarmee alternatieven die anders onbenut blijven’ Er was vooraf aangegeven dat er, vanuit de voorziening voor de veiligheidsmaatregelen, slechts één miljard euro beschikbaar was. De consortia vonden het lastig om de randvoorwaarden vast te houden en binnen dit budget te blijven. Vier plannen zijn er uiteindelijk verder uitgewerkt en doorgeleid naar het kabinet. Daarin moet volgend jaar een keuze worden gemaakt. ‘Rijkswaterstaat verdient hierin een groot compliment. Ze heeft in dit proces voorbeeldig geopereerd,’ aldus Nijpels.

Gezocht: Elverding-ambtenaar en -bestuurder Ondanks de positieve ervaring met het proces rond de Afsluitdijk levert een dergelijke aanpak soms wel spanningen op met de conventionele organisatie. De nieuwe aanpak, volgens de adviezen van Elverding, vraagt daarom veel van de ambtenaren. Nijpels: ‘Je kunt niet van ministers verwachten dat zij alles kunnen. Een ambtenaar wordt geacht het politieke belang mee te wegen in de adviezen aan de minister. In mijn tijd als minister waren alle ambtelijke adviezen voorzien van een politieke afweging. Naast die politieke sensitiviteit heb je sterke ambtenaren nodig die de kunst van het organiseren van open processen beheersen. Dit vraagt om een nieuw soort ambtenaar, een Elverding-ambtenaar.’

Volgens Nijpels moet een Elverding-ambtenaar de verkenningsfase van een project heel onbevooroordeeld inzetten. ‘Dat betekent het organiseren van goede procesbegeleiding en het bieden van ruimte voor het genereren van ideeën. Maar het betekent ook dat een minister achter zo’n proces moet staan. Sommige bewindslieden zijn daar nog niet aan toe.’ Een krachtige wethouder, gedeputeerde of minister met lef is volgens Nijpels dan ook essentieel. Maar juist ook ambtenaren zullen elkaar en hun bestuurders moeten mee nemen in het nieuwe onbevangen denken. ‘Dit zal enige tijd kosten, maar ik ben ervan overtuigd dat de ambtenaren de slag uiteindelijk wel kunnen maken.’ •

sneller & beter magazine openogen: roel in ’t veld

Participatie in het Nederlandse politieke systeem

wetenschap De ontzuiling heeft geleid tot een andere maatschappij, waarbij de verbindingen tussen burgers minder overzichtelijk zijn geworden en vaak een sterk ad hoc karakter kennen. Daarmee is ook de representatieve bestuurlijke legitimiteit sterk verminderd en zal de politiek op andere wijzen tot gedragen processen en besluiten moeten komen. roel in ’t veld, hoogleraar bestuurskunde, betoogt dat zorgvuldige burgerparticipatie hiertoe kansen biedt. Dit wordt echter bemoeilijkt doordat bestuurders permanent gericht zijn op de gunst van de kiezer en dientengevolge snel en zichtbaar willen scoren. In ’t Veld beschrijft dat deze paradox kan worden doorbroken als bestuurders zelf burgerparticipatie als een vergroting van hun legitimiteit gaan beschouwen.

93

94


d

e vraag naar de verhouding tussen democratie en participatie is niet te beantwoorden zonder een voorafgaande blik op het karakter van ons politieke systeem. Arend Lijphart heeft in een gezaghebbende studie het Nederlandse politieke systeem bestempeld als een voorbeeld van een verzoeningsstelsel. Dit stelsel wordt gekenmerkt door gespletenheid aan de basis van de samenleving en door verzoeningsmechanismen aan de top van diezelfde samenleving. De eerdere verzuiling in ons land had die gespletenheid aan de basis opgeleverd en ons politieke systeem diepgaand beïnvloed. De werking van de democratie bracht de toppen van de zuilen ertoe om steeds weer coalities te smeden die tot regeerbaarheid leidden. In de afgelopen vijftig jaar is de verzuiling grotendeels verdwenen en is de Nederlandse samenleving opener en individueler geworden. Individualisering was niet alleen een welkome bevrijding, maar bracht ook fragmentatie. Ideologie als bindweefsel tussen waarden verdween.

roel in ’t veld:

‘Actief burgerschap is in ons land een zwak o ntwikkelde notie’ Van ideologie naar kiezersgunst De tweede helft van de 20e eeuw werd niet gekenmerkt door mensen zonder waarden, maar door burgers met onverbonden waarden. Daarmee bedoel ik dat burgers weliswaar in tal van domeinen waarden hebben, maar dat tussen de waarden in de verschillende domeinen, ook voor die burgers zelf, geen zichtbare verbinding meer aanwezig is. We noemen dit wel culturele fragmentatie of normatieve fragmentatie. Deze transformatie op het microniveau van de samenleving ging gepaard met bewegingen op het meso- en macro niveau. Op het mesoniveau transformeerden de politieke partijen in het centrum van programmeurs tot marketeers. Tot de jaren ’70 van de vorige eeuw, was de voor-

95


naamste functie van de politieke partij de steeds weer noodzakelijke herprogrammering. Dit had als doel om een actuele uitdrukking van het ideologische uitgangspunt voort te brengen die een adequate respons zou betekenen op de talloze van buiten komende ontwikkelingen. Bij de herprogrammering werd gezocht naar geschikte personen om het vernieuwde programma uit te voeren. Wie centrale partijen observeert, zal constateren dat de gevoeligheid voor de vermoede kiezersgunst niet alleen is toegenomen, maar dat het streven naar die gunst tevens de centrale activiteit en de voornaamste motivatie zijn geworden. De vorming van het programma hangt vooral af van inzichten over de vraag hoe de kiezersgunst is te verwerven.

De structuur van het Nederlandse politieke systeem – eerst verzuild en later licht corporatistisch – bracht met zich mee dat de politieke elite, veelal in samenspraak met andere elites, veel bepaalde en nog steeds bepaalt. Ook het poldermodel is een dialoog van elites. De in andere landen deels gerealiseerde ontwikkeling in de richting van meer burgerparticipatie bij publieke besluitvorming, is in Nederland aanzienlijk trager op gang gekomen en is bovendien veel minder intensief. Ik verklaar dat uit de regenteske karakteristiek van ons politieke systeem, die behoorde bij Lijphart’s beschrijving van het verzoeningsstelsel. Actief burgerschap, in de betekenis van participatie in de besluitvorming, is in ons land een zwak ontwikkelde notie.

Op het macroniveau van de samenleving nemen wij waar wat Manuel Castells omschrijft als media politics. De structurele verstrengeling van media en politiek bepaalt het gezicht van de democratie. De politici zijn immers structureel afhankelijk van de media om de kiezers te bereiken, en de media hangen aan de lippen van de politici ter wille van de nieuwsproductie. Dientengevolge vindt ook, wat Mark Bovens noemt, een verplaatsing van de politiek plaats, van het parlement naar de TV-studio.

In de bestuurskundige literatuur is het echter gemeengoed te veronderstellen dat de beleidscentra alleen niet geschikt zijn om complexe problemen op te lossen of complexe projecten te bepalen. In de wetenschappelijke literatuur is op verschillende plekken de noodzaak van participatie door stake holders, onder wie burgers, betoogd. Ik onderscheid hier enerzijds de theorievorming rondom inter actieve beleidsontwikkeling en anderzijds de theorievorming rond zogenaamde wicked problems, waarbij over de te honoreren waarden noch over de te gebruiken kennis overeenstemming bestaat. Beide vormen van participatie zijn door de tijd kansrijke aanvullingen op de representatieve legitimiteit geworden, maar zoals ik later zal toelichten, kunnen ze vooralsnog op weinig sympathie rekenen van de bestuurders.

Een andere bestuurlijke legitimiteit De hierboven beschreven, onderling afhankelijke, ontwikkelingen illustreren de transformatie van het democratisch bestel in ons land. Fragmentatie aan de voet, marketeers in het midden en media politics aan de top. Als gevolg daarvan is de vluchtigheid van de politiek aanzienlijk toegenomen, levert de representatie niet langer duurzame mandaten op en is de beeldvorming sterk persoonsgericht. Naar de opvatting van Castells is een dergelijke ontwikkeling voedsel voor populisme. Het wantrouwen van de burgerij in de werking van de politiek is aanzienlijk gegroeid. Ook de verhouding van de politici en hun ambtenaren hebben zich bewogen in de richting van de low trust, zoals Roel Becker in zijn oratie uit 2008 nog eens illustreert. Tegelijkertijd is de Nederlandse burgerij aanzienlijk hoger opgeleid dan ooit tevoren en wel degelijk geïnteresseerd in de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Zij is echter kritisch over de vraag of het huidige politieke stelsel de noodzakelijke kwaliteitsverhoging van die dienstverlening wel tot stand zal brengen.

Interactieve beleidsvorming is aftasten, verrijking en projectomschrijving De leer van de interactieve beleidsontwikkeling is vooral toegesneden op grote infrastructurele projecten en wordt gekenmerkt door drie fases. In de wetenschappelijke theorie is het allereerst gewenst om met stakeholders te komen tot een geaccordeerde omschrijving van de problematiek en een mogelijke reeks van oplossingen. Deze tastende fase heeft tot doel voldoende ruimte te scheppen voor alle relevante overwegingen en probleemstellingen vanuit de verschillende invalshoeken van de uiteenlopende stakeholders. Een eerste zicht op de richting van de oplossingen is daarbij belangrijk, maar er is in deze fase nog geen sprake van een project.

•••

96


Vaak is in deze fase ook nog niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor de vormgeving van het proces. Actoren dwarrelen door elkaar en de klassieke hiërarchie geeft niets dan verkeerde signalen. De machtigste actor is slechts zelden de meest geschikte procesarchitect. Zijn macht verhindert immers de toekenning van vertrouwen door alle overige relevante partijen, dat zo noodzakelijk is voor voortgang. De functie van de procesarchitect is te komen tot consolidatie van redeneringen, die voortvloeien uit de gegeven argumentaties, en wanneer mogelijk consensusvorming. Het is dan ook niet dwaas om te veronderstellen, dat in de meeste gevallen juist de niet-machtigste actor een meer geschikte procesarchitect zal zijn. Zijn gezag verwerft de procesarchitect vaak door verstandig optreden in deze fase. Zijn vermogen om tot een afronding te komen van een debat is vaak de beslissende competentie.

roel in ’t veld:

‘De machtigste actor is slechts zelden de meest geschikte procesarchitect’ In een volgende fase buigen partijen zich over karakteristieken en elementen van de geschikte oplossing. Nog steeds is geen sprake van een welomschreven project. Dit proces wordt verrijking genoemd. Hoe rijker de oogst van deze fase, hoe beter de oplossing. In de derde en laatste fase komt het tot de omschrijving van een project. Tenminste, indien voldoende consensus gesprokkeld is. Niet zelden zal het verstandig zijn om de stakeholders, die onvermijdelijke verliezen lijden door de meest geschikte oplossing, een vorm van compensatie aan te bieden. Dit helpt hun hindermacht te bezweren en voortgang mogelijk te maken. De overgang van proces naar project wordt gekenmerkt door het verschil in openheid. Waar in de procesfase openheid domineerde, zal in de projectfase de nadruk liggen op nauwkeurige detaillering en uitvoering van de eerder bepaalde inhoud.

Scepsis rond verrijking en angst voor vertraging Wat gebeurt er nu precies in de loop van het proces? In de tastende fase brengen stakeholders al hun belangen in, die in beginsel legitiem zijn. Het is een misverstand te menen dat articulatie van belangen achterwege zou moeten blijven. In de verrijkende fase vinden argumentatie en communicatie plaats, waardoor niet alleen sommige actoren van opvatting veranderen, maar ook inhoud wordt gevormd. Het proces brengt bij interactieve beleidsvorming dus de inhoud voort. Hierbij is het cruciaal dat dit een inhoud is die door geen van de aanwezige stakeholders had kunnen worden verzonnen. Dat is het wezen van het streven naar verrijking. Wanneer consensus ontstaat, is in ieder geval een inhoud opgeleverd. De vraag hoe deze inhoud is te beoordelen in termen van rijker of armer, is door veel auteurs beantwoord met het satisfactiecriterium. Indien alle actoren ook achteraf tevreden zijn over de realisatie van het project, is dat een aanduiding van het succes van het verrijkingsproces. In de literatuur, en met name bij Geert Teisman, zijn veel voorbeelden van verrijking aan te treffen, maar ook menig voorbeeld van een mislukking. Het is goed te beseffen dat interactieve beleidsontwikkeling niet voor ieder voorstel in aanmerking komt. Daar waar digitale vraagstellingen aanwezig zijn, en de politiek slechts dient te functioneren door een ja-nee antwoord, is interactieve beleidsontwikkeling ongewenst en overbodig. In veel literatuur is te vinden dat experts het vermoeden koesteren dat interactieve beleidsontwikkeling tot aanzienlijke vertraging kan leiden. Dit komt mij, in gevallen waar geen sprake is van digitale vraagstellingen, ongerijmd voor. Wie overziet hoe lang besluitvorming over grote infrastructurele projecten duurt, waar geen volwassen proces heeft plaatsgevonden – zie de N40 met een voorbereidingstijd van meer dan 45 jaar of de A4 zuid – zal dit vermoeden niet graag ondersteunen. De beschikbare casuïstiek toont aan dat goed opgezette processen helemaal niet veel tijd kosten en zeker sneller verlopen dan eenzijdige knopen doorhakkerij. Tenminste, als ook de periodes worden meegeteld die nodig zijn voor het bestrijden van hindermacht. De omvangrijke procesvoering rondom een definitief besluit in

97


wetenschappelijke rationaliteit. De laatste is erop gericht om vanuit een gedegen probleemstelling te komen tot een optimale oplossing. In zekere zin handelt de politicus andersom. De beroemde Amerikaanse bestuurskundige Aaron Wildavsky betoogde al dat voor de politicus het probleem pas ontstaat op het moment dat de oplossing er is. Dit mag een overdrijving lijken, maar het spanningsvolle karakter van de ontmoeting tussen politici en professionals – zowel ambtenaren als weten schappers – is hierdoor verhelderd.

Wicked Problems

Roel in ’t Veld Roel in ’t Veld (1942) is hoogleraar Bestuurskunde aan de Open Universiteit Nederland en hoogleraar Good Governance aan de Universiteit van de Nederlandse Antillen. In ’t Veld is als auteur en redacteur verantwoordelijk voor talloze publicaties, waaronder het Handboek corporate governance en meer recent de vloek van het succes, over de ontwikkeling van democratie.

de richting van de Raad van State en andere rechters is immers vaak ook een gevolg van een slecht opgetuigd voorbereidingsproces.

Interactieve beleidsontwikkeling in de praktijk

De tweede theorie over de zogenaamde wicked problems gaat nog een stap verder. Hieronder worden vraagstukken verstaan waarbij op twee punten geen overeenstemming bestaat: niet over de te honoreren waarden en niet over de te gebruiken kennis. Dit type problemen is niet bevredigend aan te pakken zonder interactieve beleidsontwikkeling. Menig auteur betoogt dat de huidige politieke agenda’s eigenlijk vooral uit deze categorie van problemen bestaan. Het gevolg is dat voor een bevredigende oplossing de verschillende kennisgezichtspunten en de verschillende waardegezichtspunten moeten worden ingebracht en vermengd. Bij een wicked problem is het niet goed mogelijk om de klassieke scheiding van wetenschap en beleidsvorming vol te houden. De klassieke gedachtegang koesterde de ivoren toren van de wetenschap en aanvaardde dat beleidsvormers uit de beschikbare wetenschappelijke inzichten zelfstandig die inzichten konden selecteren die het geprefereerde beleidsvoorstel ondersteunden. Bij een wicked problem is dit niet goed mogelijk, omdat er geen consensus bestaat over de vraag welke kennis bruikbaar en wenselijk is. In een dergelijke sfeer, waarin complexiteit en onzekerheid domineren, is het naar het oordeel van de meest gezaghebbende auteurs, wenselijk om de conversie van kennis en inzicht naar een beleidsvoorstel vorm te geven door ontmoetingen tussen kennisdragers en beleidsmakers.

De leer van de interactieve beleidsontwikkeling betreft zoals beschreven grote infrastructurele projecten. De term project is overigens beladen. Deze term suggereert dat er reeds bij de aanvang van de inspanningen sprake zou zijn van een goed omschreven en van heldere grenzen voorzien idee dat tot infrastructuur zou moeten leiden. In feite blijkt keer op keer dat veel infrastructurele projecten niet zijn gedefinieerd op inhoudelijke basis, maar vanuit een politieke rationaliteit. Deze specifieke rationaliteit berust op de eigenschappen van politici, dat zij voor alles streven naar succes in termen van kiezersgunst. De succesrijke interventie, in welk opzicht dan ook, is hun doel. Waar succes zich aandient, hebben politici haast. Zij zijn dan niet geneigd rustig aan tafel te schuiven om te bezien of hun initiële impuls de toets der kritiek kan doorstaan.

Beleidsmakers ontmoeten kennisdragers

De politieke rationaliteit ten aanzien van inter actieve beleidsontwikkeling levert dan ook een spanningsverhouding op met professionele of

De vraag is wie in de bovenbeschreven situatie de kennisdragers zijn. Uiteraard zullen dit in veel gevallen wetenschappers zijn, alsmede daarvan in de buurt vertoevende actoren als adviesbureaus.

•••

98


Maar ook burgers beschikken over onvervangbare kennis. Kennis die vaak alleen bij hen berust. Deze is in het algemeen niet gegoten in de vorm van wetenschappelijke wetten of regelmatigheden, maar in de vorm van ervaringsinzicht. Burgers behoren in die gevallen dan ook deel uit te maken van de vernoemde ontmoetingen. Voor wetenschappers is dit doorgaans nogal wennen. Zij dachten tenminste op het gebied van kennis collectief monopolist te zijn, maar moeten nu plotseling concurreren met burgers, die naar het oordeel van beleidsmakers soms gelijkwaardige inzichten representeren. Het traject waarbij burgers essentiële kennisdragers blijken te zijn – en dus niet zoals bij interactieve beleids vorming worden betrokken vanwege hun belangen – wordt transdisciplinariteit genoemd.

roel in ’t veld:

‘Waar succes zich aandient, hebben politici haast’ Uiteraard doen zich bij beide vormen van participatie, interactieve beleidsvorming en transdisciplinariteit, hetzelfde type vragen voor. Hoe is de proces architectuur te optimaliseren? Hoe zijn alle relevante stakeholders te bereiken? En hoe is de conversie van het proces tot het project te maken? Deze vragen zijn moeilijk te beantwoorden. In de theorie treffen we dan ook vooral procesvereisten aan, geformuleerd als aanbeveling aan de proces architect. Interactieve beleidsontwikkeling en transdisciplinaire procesvoering zijn beide gericht op het ontwerpen van een werkwijze die in de omringende samenleving kan rekenen op voldoende aanvaarding. Het gaat dus niet om de ontwikkeling van zuiver wetenschappelijke kennis die zich leent voor weerlegging of is te toetsen aan kwaliteitscriteria. Robuustheid is de meest verlangde karakteristiek.

Weinig sympathie voor participatie In verschillende verwante stromingen worden aanbevelingen geformuleerd om de maatschappelijke acceptatie te vergroten.

Post-normale wetenschap, citizens-science en mode 2-science zijn daarvoor de gebruikelijke benamingen. De gevestigde politieke elites koesteren echter weinig sympathie voor deze vormen van participatie; noch voor interactieve beleidsvorming als voor transdisciplinariteit. Terecht zien zij de gegroeide legitimiteit van de hiervoor beschreven processen als een bedreiging voor die van hun, die immers op representatie zijn gebaseerd. In hun ogen is de burger aan zet bij verkiezingen en op grond van de uitslag daarvan zijzelf. De teloorgang van de legitimiteit van representatie is door veel auteurs, onder wie Ralf Dahrendorf en Manuel Castells, uitvoerig beschreven. Natuurlijk is het interessant na te gaan, of processen waarin co-creatie tussen burgers, wetenschappers en beleidsmakers plaatsvindt, niet samen kunnen gaan met klassieke vormen van representatieve democratie. De officiële overheidsorganen zouden dan hun inbreng moeten leveren op relevante tijdstippen over relevante aspecten en vervolgens de uitkomsten van de processen moeten respecteren. Concreet zou dit kunnen betekenen, dat bij de aanvang van grote exercities de overheidsorganen formuleren onder welke randvoorwaarden zij oplossingen zouden aanvaarden en welke procesvereisten zij geëerbiedigd willen zien. Onder het laatste is vooral te verstaan welke actoren in ieder geval aan bod zouden moeten komen. Binnen het door bestuurders gevormde kader zou de procesvoering met betrokkenen vervolgens een aanvang kunnen nemen en aan het eind zouden de officiële organen zich dan aansluitend moeten bezighouden met de vraag of de randvoorwaarden gerespecteerd zijn en of aan de procesvereisten is voldaan. Op lokaal niveau treffen we wel geslaagde voorbeelden daarvan aan. Zo is in Smallingerland een community van omwonenden, geïnteresseerden en deskundigen samengesteld die gezamenlijk aan een nieuwe woonwijk ontwerpen. Op nationaal niveau zijn geen goede voorbeelden te vinden. Mijn verklaring hiervoor is eenvoudig: het nationale stelsel verkeert in een ernstige legitimiteitskramp en heeft als therapie meer grip geformuleerd. Deze therapie versnelt en verhevigt echter de kwaal.

99


De wijsheid van de massa Door de opstelling van politici en de nationale overheid kan de erkenning van burgers als co-creator bij beleid berusten op zowel positieve als negatieve overwegingen. De positieve overwegingen houden verband met de beschreven inbreng van burgers als kennisdragers (transdiciplinariteit) of als vertegenwoordigers van een emotie of een belang (interactieve beleidsvorming). De negatieve overwegingen betreffen de gebrekkige legitimatie van de officiële representatieve politici, dan wel onvoldoende kennis in de voorbereidende beleidscentra. Tegelijkertijd kunnen burgers zich, in hun functie als c0-creator, in zeer verschillende collectieven en in zeer verschillende samenstellingen manifesteren, waardoor ook hun inbreng verschillend is. Soms kiezen de bewoners van een gebied voor actie. Vaak doen zij dit in groepen die door een specifiek belang zijn gebonden. Dit kan een groep wijk- of buurt bewoners zijn, maar ook groepen die door een functioneel belang zijn gebonden, zoals onderwijs of zorg. Daarnaast onderscheiden we het publiek, dat zich meestal manifesteert via een evenement en in die vorm cognitie of emotie combineert met actie. Tot slot zijn er massa’s die zich manifesteren als niet zichtbare samenhangende klonteringen. Bij deze laatste groep speelt de veronderstelde wijsheid van de massa een rol. Deze modieuze notie werd in het leven geroepen door de auteur James Surowiecki, die aan de hand van treffende casuïstiek naar voren bracht dat groepen van goed geïnformeerde leken in een creatieve dialoog wellicht tot betere prestaties in staat zijn dan groepen van experts. Wie de verschillende voorbeelden van Surowiecki analyseert, komt op een decompositie van deze veronderstelde wijsheid. Enerzijds is er de statistische wijsheid, die bleek uit het voorbeeld van de osseveiling. Daarin kon iedereen lootjes kopen voor een os en diegene die het dichtst bij het gewicht van de os raamde, kreeg de os. Uit de analyse van alle ingebrachte ramingen bleek dat de gemiddelde raming zeer dicht bij het werkelijke gewicht van de os lag en

zelfs dichter dan het winnende lootje. Daarnaast is het ook mogelijk aan te nemen dat groepen van experts een tunnelvisie vertegenwoordigen die wordt gevormd door de paradigma’s die in hun professionele expertise impliciet of expliciet worden geëerbiedigd. Zodoende kon een goed geïnformeerd lekenteam de verblijfplaats van een verongelukte onderzeeër beter raden dan de verschillen expertteams. De expertteams waren de gevangenen van allerlei veronderstellingen omtrent zeestromen, terwijl het lekenteam frank en vrij te werk ging.

Destructieve en creatieve krachten Mijns inziens is het gevaarlijk om deze voorbeelden al te zeer te generaliseren en aan te nemen dat een massa altijd een superieure vorm van wijsheid heeft ten opzichte van beleidscentra en kenniscentra. De massa is een fenomeen dat in de opvatting van Jean Beaudrillard het meest te vergelijken is met een zwart gat. De massa kent geen moraal, zuigt alles naar binnen en is eigenlijk niet in staat of bereid om te communiceren. Zij komt op onbekende gronden in beweging en vormt een publiek, eventueel met verwoestende werking. Het publiek is een eigentijdse en interessante notie. Floor Basten betoogt dat  het publiek nooit van te voren bekend is, maar ontstaat in de binding aan een gebeurtenis. Fameuze voorbeelden zijn het leed rond het overlijden van Diana, het rumoer rond de begrafenis van Fortuyn en recentelijk de opkomst van uiteenlopende publieken, in de vorm van slachtoffergroepen, rond de ondergang van DSB Bank. Massa en publiek zijn, eenmaal ontstaan, niet zo gemakkelijk meer in te passen in weloverwogen processen voor beleidsontwikkeling. De snelheid waarmee een publiek ontstaat, is vaak verbijsterend hoog. Bestaande autoriteiten zijn niet toegerust om daarop tijdig in te spelen. Ook bestaat nauwelijks de gelegenheid om na te gaan of het publiek op deugdelijke gronden ageert, dan wel bedrogen is (zoals door Greenpeace tijdens het Brent Spar incident). Het publiek manifesteert zich dikwijls in een specifieke opwelling. Het publiek heeft echter wel een moraal en communiceert dienovereenkomstig veelal via de massamedia.

•••

100


De massamediale connotaties van het publiek dragen tevens kenmerken van de hype. Het is interessant op te merken, dat de destructieve kenmerken van massa en publiek ons eerder te binnen schieten dan de creatieve. Het publiek kon wel meewerken aan de ondergang van de DSB Bank, maar miste het vermogen om een beslissende bijdrage te leveren aan een eventuele wending ten goede. Hoewel dat laatste in het eigen belang zou zijn geweest. De collectieve actie die voor redding noodzakelijk zou zijn geweest, kende teveel aspecten van het prisoner’s dilemma, dat immers is gekenmerkt doordat individuele rationaliteit leidt tot collectieve dwaasheid.

Nieuwe legitimiteit door zorgvuldige participatie In het voorgaande is geconstateerd dat met het verdwijnen van de verzuiling ook de representatieve legitimatie voor bestuurders voor een belangrijk deel is verdwenen. De kans die zorgvuldige burgerparticipatie biedt om deze legitimiteitsleemte op te vullen, wordt nog niet optimaal benut. Dit heeft te maken met het verschijnsel dat in de politiek-bestuurlijk werkelijkheid problemen pas bestaan als er een antwoord voor handen is. Dit sluit werkelijke en tijdige burgerparticipatie uit en zal weinig recht doen aan de potentiële rijkdom van burgerinitiatieven. Het bovenstaande leidt tot een legitimiteitsparadox. Bestuurders moeten op zoek naar nieuwe vormen van legitimiteit. Interactieve beleidsvorming en het toelaten van burgers als belangrijke en onontkoombare kennisdragers (transdisciplinariteit) lijken daarbij kansrijke vormen. Bestuurders sluiten echter zelf de weg naar deze nieuwe vormen af door snel te willen scoren op in beginsel bestuurlijk gepercipieerde problemen èn oplossingen.

Een complicerende factor is dat de kracht van de massa zowel scheppend als vernietigend kan zijn. De totstandkoming van een massa of een publiek en de dynamiek die zij met zich meebrengt, is niet te voorspellen of te controleren. Los daarvan is er het praktische probleem dat een ad hoc ontstaan verband van burgers moeilijk is in te passen in lopende processen. De bestaande democratische structuren zouden geleidelijk burgerparticipatie moeten gaan beschouwen als een vergroting van de legitimiteit van publieke beslissingen. Daarbij zal het van groot belang zijn om tot een weloverwogen ordening te komen van burgerparticipatie. Het moet een onmisbare component van besluitvorming worden op initiatief van het bestuur zelf en op de receptie van burgerinitiatieven. Dat vergt veerkracht en souplesse van de traditionele overheden. •

sneller & beter magazine openinterview: meijer, van den biesen en koeman

101

102


VAN JURIDISCHE OBSTAKELS NAAR KWALITEITSCONTROLE

De ervaring leert dat een directe relatie bestaat tussen de kwaliteit van een participatieproces en het voeren van juridische procedures. In dit artikel bespreken ankie meijer, afdelingshoofd bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, phon van den biesen, veelgevraagd advocaat van milieugroeperingen en niels koeman, lid van de Adviescommissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur deze relatie. Zij zijn het eens dat het zorgvuldig en op een goede manier met alle betrokken partijen omgaan aan het begin van een traject ertoe zal leiden dat later in het proces minder vaak juridische middelen worden ingezet. Maar, zo stellen Meijer, Van den Biesen en Koeman, juridische procedures moeten vooral niet worden gezien als obstakels, maar als een kwaliteitscontrole.

‘Het is en blijft ieders goed recht om naar de rechter te gaan vanuit het oogpunt van rechtsbescherming,’ zegt Niels Koeman. Volgens hem moet het primaire doel van participatie zijn om tot een betere afweging, betere inhoud en een beter besluit te komen. Op die manier komt er meer draagvlak in de samenleving en dat is nodig om de afstand tussen bestuur en samenleving te verkleinen. Koeman: ‘Mensen herkennen zich soms niet meer in het bestuur. Bestuurders zouden op een meer open manier met mensen zaken moeten bespreken. Als daardoor de druk van juridische procedures

afneemt, is dat mooi meegenomen. Zonder een geschil je probleem oplossen, verdient altijd de voorkeur. Procederen doe je als je er niet op een normale manier uit kunt komen, maar het moet wel altijd mogelijk blijven.’

Een vertekend beeld Volgens Phon Van den Biesen zorgt de mogelijkheid van een rechtsgang juist ook voor een balans tussen de sterkere en zwakkere partijen aan tafel. ‘Als sterkere partij weet je dat je,


participatie cv Naam: Ankie Meijer Geboren: 1969 heden Verkeer en Waterstaat, hoofddirectie Juridische Zaken, sectorhoofd Infrastructuur en Omgeving; Opstellen van weten regelgeving en juridische adviezen op het terrein van infrastructuur en daarmee samenhangend beleidsvraagstuk van mobiliteit. Betrokken bij wetgevingsprocessen van milieuen natuurwetgeving van de ministeries VROM en LNV

als je het aan tafel niet voor elkaar krijgt, de andere partij bij de rechter weer kunt tegenkomen. Als zwakkere partij weet je dat je, als het niet lukt om er aan tafel uit te komen, nog een andere mogelijkheid hebt.’ Vaak wordt de gang naar de rechter afgedaan als een beroep op het principe van not in my backyard. Van den Biesen vindt dat daar een veel te negatieve klank aan wordt gegeven. ‘Alsof mensen alleen maar bezig zijn hun eigen stoepje schoon te houden. Die mensen weten ook allemaal de waarde van dat stoepje en de omgeving en dat weten de grote plannenmakers op afstand veel minder.’ In de ogen van Van den Biesen is het vooral van belang dat partijen aan tafel een positieve insteek hanteren en dan komt de rest vanzelf. ‘Als partijen zich gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor het geheel, dan mag je aannemen dat een partij niet automatisch voor een rechtsgang kiest als ze niet volledig haar zin heeft gekregen, om alsnog de resterende punten erdoor te krijgen.’ Dat in de discussie over participatieprocessen veel nadruk ligt op het voorkomen van procedures bij de rechter, is in de ogen van Ankie Meijer deels te wijten aan een vertekend beeld van het aantal juridische procedures en de keren dat de rechter een besluit daadwerkelijk vernietigt. Zo heeft de Raad van State in de afgelopen tien jaar een kleine dertigtal rechtszaken met betrekking tot wegbesluiten (tracébesluiten en wegaanpassingsbesluiten) behandeld. Van die besluiten is slechts een klein deel vernietigd. In de beeldvorming lijken dat er veel meer te zijn. Daarbij moet ook de complexiteit van dergelijke besluiten in het achterhoofd worden gehouden. Meijer: ‘Gedurende de gehele besluitvorming moet voorkomen worden dat er punten overblijven die bij de rechter terechtkomen. Maar uiteindelijk zijn dit soort besluiten complex en omvatten allerlei elementen van omgevingsrecht. De gang naar de rechter zal soms nodig zijn voor de individuele burger. Daar is niets mis mee en dat moet je gewoon aanvaarden.’

103

Tijdig betrekken van belanghebbenden In de ervaring van Van den Biesen zijn belangenhebbenden in beginsel altijd bereid om tot een oplossing te komen zonder tussenkomst van de rechter. Ook als dat betekent dat ze soms compromissen moeten sluiten. ‘Veel mensen komen meteen bij mij vragen hoe het juridisch zit, in welk stadium ze welke juridische middelen kunnen inzetten en of ze nog wel tijd hebben om daarmee te wachten. Dat komt omdat burgers vaak het gevoel hebben, en ik denk met reden, dat de zaak uiteindelijk toch bij de rechter terecht zal komen. Een rechtsgang is te verwachten als de omgeving het gevoel krijgt te worden gezien als een hindernis en pas echt mee mag doen op het moment dat driekwart al in kannen en kruiken is.’ Het is volgens hem de kunst om de kring van participanten in het proces groter te maken in een stadium dat nog niet de belangrijkste besluiten gevallen zijn. Van den Biesen is het dan ook eens met de analyse van de Commissie-Elverding dat vooral winst te behalen is aan het begin van een project. ‘Maar dan moet het proces integriteit uitstralen. Dat is voor overheden best moeilijk, omdat zij bijna onvermijdelijk een voorsprong hebben op de andere partijen. Als je als ministerie over een weg gaat praten, heeft daar natuurlijk eerst al op zijn minst een half jaar intern overleg over plaatsgevonden.’ Koeman beaamt dat: ‘Een project komt nooit uit de lucht vallen. Er zijn altijd een paar mensen in een kantoortoren geweest die hebben geconstateerd dat er een probleem is waar wat aan gedaan moet worden. Dat maakt het heel lastig om in een participatieproces een probleem echt open te benaderen.’ Volgens Meijer ontstaat daardoor een gebrek aan vertrouwen in de overheid. Dit plaatst de overheid op achterstand. Zij moet het vertrouwen zien te herstellen door participatie en inspraak van burgers serieus te ••• nemen.

104


participatie cv Naam: Phon van den Biesen Geboren: 1952 heden Advocaat in Amsterdam; Specialist in de rechtsbijstand aan natuuren milieuorganisaties en lagere overheden Lid van de Wetenschappelijke Raad van het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam

Van den Biesen noemt het voorbeeld van een groot project rond Eindhoven, waar de adviezen van de Commissie-Elverding worden toegepast. Volgens hem is aan alles te merken dat het overleg dat nu is opgestart met belanghebbende partijen al twee jaar eerder had moeten plaatsvinden. De vraag of er alternatieve mogelijkheden zijn om het doel van het project te realiseren, is in principe niet meer aan de orde. Koeman: ‘En dat is nou juist de situatie die de Commissie-Elverding adviseert om te voorkomen. Wacht met roepen we hebben een weg nodig en bekijk eerst andere opties. Begin met het breed verkennen van het probleem en maak vooral niet te snel keuzes. Een overhaaste beslissing breekt je later op, want dan krijg je terug dat je bepaalde vragen nooit hebt gesteld.’ Volgens Van den Biesen zijn de verwijten en frustraties die bij belangengroepen en burgers leven vaak het gevolg van het niet hebben kunnen meebeleven van het denkproces.

diensten. Handleidingen en handreikingen zijn er wel, maar het draait uiteindelijk om het hebben van mensen die daar handen en voeten aan kunnen geven. Meijer is in dat verband een pleit bezorger van lerende organisaties, die met elkaar ervaringen, successen en leerpunten uitwisselen.

Meijer vindt het in dit verband een interessante vraag of de overheid conclusies zou durven te trekken over de kwaliteit van het besluitvormingsproces, als aan het eind van de rit nog veel appellanten de weg naar de rechter zoeken. Wat te doen als je moet constateren dat tegen een infrastructureel besluit tientallen beroepschriften binnenkomen vanuit een breed scala aan partijen met ideeën hoe het anders kan? De overheid zou dan moeten durven te constateren dat er klaarblijkelijk ergens in het proces iets niet goed is gedaan en uit zichzelf een stap terugzetten in de procedure. Hierin zit de uitdaging van het nieuwe denken over Sneller & Beter.

Als je het proces goed opzet, kan dat de kwaliteit van besluiten enorm ten goede komen. Van den Biesen: ‘Bestuurlijk lijkt het gevoel te bestaan dat betrokken partijen er maar op los proce deren, maar ambtenaren blijken daar weinig last van te hebben. Zij geven aan dat er vaak dingen worden ingebracht die zinnig zijn door mensen die ook goed hebben nagedacht over het probleem. Die kwaliteit en die denkkracht van buiten moet je als overheid willen binnenhalen om tot betere besluitvorming te komen.’

Het is volgens de drie juristen cruciaal dat er voldoende kennis en ervaring in huis is om het participatieproces goed vorm te geven. Van den Biesen: ‘Nu wordt vaak het wiel opnieuw uitgevonden.’ Koeman vraagt zich af of daar niet een praktische oplossing voor te vinden is, bijvoorbeeld door steunteams te organiseren of een speciale dienst op te zetten, naar analogie van de regionale milieu-

Een zorgvuldig en duidelijk proces Belangrijk is om van begin af aan heldere kaders mee te geven aan het proces. Je moet duidelijk zijn over de mate van beleidsruimte die beschikbaar is, wat er met de inbreng wordt gedaan en vooral ook over de termijn waarop er dingen gaan gebeuren. Van den Biesen: ‘Nu zit iedereen nog in een denkpatroon van het duurt allemaal zo lang. Het is belangrijk om, als je input van mensen vraagt, ze ook het vertrouwen te geven dat er iets mee gebeurt en dat de realisatie van een project op een acceptabele termijn plaatsvindt. Ze moeten erop kunnen vertrouwen dat het proces ergens toe zal leiden. Als je kijkt naar procedures die lang geduurd hebben, dan is er maar één partij die altijd de meeste tijd neemt en dat is de overheid. Daar is een hoop tijdwinst te behalen.’

Hoe goed je ook je best doet, uiteindelijk is het zo dat als de rechter een fout ontdekt, het er niet toe doet hoe zorgvuldig je het proces hebt vormgegeven. En gelet op de complexiteit van de wetgeving is er altijd een kans dat je iets over het hoofd hebt gezien. Daarom is de toets aan het recht belangrijk en moet die behouden blijven. Van den Biesen: ‘Als de Raad van State een project tegenhoudt, moet je accepteren dat je fouten hebt gemaakt. Dat is waar je je boos over moet maken en waar je van moet leren.’


Denken vanuit waarden in plaats van obstakels

participatie cv Naam: Niels Koeman Geboren: 1949 heden Advocaat in Amsterdam; Gespecialiseerd in het milieurecht en het ruimtelijke ordeningsrecht Deeltijdhoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam 2007 Lid Commissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur (CommissieElverding)

Volgens Van den Biesen zien bestuurders niet echt het belang van rechtsstatelijke ingrepen in hun eigen winkeltje. Het bestuur heeft zelf allerlei regels aangenomen en de rechter checkt of die goed worden toegepast. Dat die regels bedoeld zijn om bescherming aan te ontlenen, wordt vergeten. ‘Het is vooral een hindernis, een risico op z’n best. Bestuurders denken niet fijn dat er nog even gekeken wordt of het allemaal klopt.’ Als voorbeeld noemt hij de Natuurbeschermingswet. ‘De reikwijdte van de Natuurbeschermingswet is in feite maar zeer beperkt en schiet in een ideale wereld tekort. Dat beetje dat beschermd wordt, dat moet je ook goed willen beschermen. Maar bestuurders zien natuurbescherming eigenlijk altijd als obstakel. De gehele besluitvorming is daarvan doortrokken. Daardoor gaan ze er niet goed mee om en belanden ze vaker bij de rechter.’ In zijn ogen is een andere manier van denken nodig. ‘Je moet denken vanuit waarden en niet vanuit obstakels. Juridische procedures en wetten leveren meerwaarde in het proces.’ Meijer is het daar volmondig mee eens. ‘De regels zijn inge wikkeld, maar we moeten niet vergeten dat ze in het leven zijn geroepen om de kwaliteit van de ruimte te beschermen. Daarom is het ook zo belangrijk dat de verschillende ministeries, zoals LNV, VROM en Verkeer en Waterstaat heel goed samenwerken. Want het raakt elkaar allemaal en de vraag is hoe we de verschillende rechten en waarden met elkaar kunnen verenigen.’ De juristen zijn het erover eens dat bezinning daarbij op zijn plek is. Een weg aanleggen is een prachtig project voor een bestuurder die op daadkrachtige wijze een project wil afronden, maar is ook ingrijpend voor de omgeving. Het project en het proces laten hun sporen generaties lang na. Daar moet de overheid zich van bewust zijn en dat moet ze ook uitstralen. •

105

106

Blijf vragen

sneller & beter magazine 0penprojecten: maasvlakte 2

107

maasvlakte 2

SUCCESFORMULE = GOED HUISWERK + ECHTE DIALOOG Het proces rond de aanleg van de Tweede Maasvlakte laat zich vooral kenmerken als een leerproces van participatie. Vanuit een situatie waarin het vertrouwen tussen de betrokken partijen ontbrak, is het vertrouwen hersteld en een duurzame relatie opgebouwd. Ronald Paul, directeur van de projectorganisatie binnen het Havenbedrijf Rotterdam, schetst wat dat betekent voor de verantwoordelijkheden van de initiatiefnemer. Marc Wesselink licht als omgevingsmanager de nieuw geïntroduceerde aanpak toe. Tom den Boer en Meta Meijer, vertegenwoordigers van respectievelijk Natuurmonumenten en Milieudefensie, geven beiden aan waarom zij hebben deelgenomen aan het proces. Allen bevestigen dat het proces heeft geleid tot een inhoudelijk beter en gedragen besluit.

In 1973 is de uitgestrekte Maasvlakte als nieuw aangelegd industrie- en havengebied in de Noordzee in gebruik genomen. Eind jaren tachtig gingen er al stemmen op voor het opnieuw aanwinnen van land voor het aanleggen van een tweede Maasvlakte. Er ontstond veel discussie over nut en noodzaak van deze uitbreiding van de Maasvlakte. Het duurde nog tot 1997 voordat een eerste concrete stap werd gezet in de vorm van een projectbeslissing. In deze projectbeslissing stelt het kabinet project info » Project Maasvlakte 2 » Start 1997

dat het vinden van uitbreidingsruimte voor de Rotterdamse haven nuttig en noodzakelijk is om de wereldfunctie van de haven te behouden. Tegelijkertijd moet de kwaliteit van de leefomgeving in en rond de haven verbeteren en moet ruimte worden geboden voor nieuwe natuur. Voor het realiseren van deze dubbele doelstelling is het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) opgericht. De aanleg van Maasvlakte 2 maakt daar onderdeel van uit.

» Status In uitvoering

Van hindermacht naar meewerkende kracht De weerstand tegen een uitbreiding van de Maasvlakte was groot, met name bij een aantal milieugroeperingen en bij omwonenden. Zij vreesden voor aantasting van de natuur en hun leefom geving. Het Rijk had een overleg georganiseerd om de dubbele doelstelling handen en voeten te geven. Eind 1999 is de milieubeweging uit dit overleg gestapt. Zij vonden dat te weinig naar hen werd geluisterd en hadden geen vertrouwen meer in •••

» Locatie Maasvlakte 2 ligt in de Noordzee bij de monding van de Maas en maakt deel uit van de Rotterdamse Havens van de gemeente Rotterdam

»

108


het Rijk als gesprekspartner. Naar aanleiding daarvan is er – op basis van een bemiddelingsvoorstel van Hans Alders als onafhankelijk voorzitter – een breder overleg samengesteld: het Overleg Niet Rijkspartijen (ONR). Daarin hebben milieuen natuurorganisaties zich verenigd met de regionale en lokale overheden en het bedrijfsleven. Het ONR heeft in juni 2000 een advies aan het kabinet uitgebracht over de uitwerking van de dubbele doelstelling. Dit advies is het resultaat geweest van een intensief onderhandelingsproces tussen alle ONR-partners. Een aantal partijen heeft na het stopzetten van het overleg met het Rijk, parallel aan het ONR, besloten de handen ineen te slaan en proactief samen te gaan werken. Deze partijen, Natuurmonumenten, Milieu federatie en Stichting Zuid-Hollands Landschap, hebben zich de vraag gesteld hoe zij op een goede manier invloed konden uitoefenen. Gezamenlijk kwamen zij tot de conclusie dat ze niet wilden

wachten tot er al een plan zou liggen. Ze wilden voorkomen dat ze vanuit een positie van hindermacht zouden moeten handelen. De natuur-, milieuen landschapspartijen wilden van het begin af aan betrokken worden bij het opstellen van het plan. Daarover zijn zij met de gemeente Rotterdam in gesprek gegaan. De gesprekken hebben in mei 2000 geleid tot de ondertekening van het akkoord Visie en Durf. Daarin zijn spelregels en afspraken vastgelegd voor het verdere proces. De partijen zijn het eens geworden over een gezamenlijk commitment aan een samenhangend pakket van maatregelen om de dubbele doelstelling te realiseren. Zij vragen het kabinet om een planologische kernbeslissing (PKB) te nemen over dit totaalplan. Naar een optimaal resultaat Tom den Boer is namens Natuurmonumenten betrokken geweest bij de totstandkoming van het akkoord Visie en Durf. Hij geeft aan dat daarmee een mijlpaal was bereikt in de discussie rond de aanleg

van de Tweede Maasvlakte. ‘Het is gelukt om de betrokken partijen een handtekening te laten zetten onder opgaven, doelen en afspraken die verder reiken dan alleen de aanleg van Maasvlakte 2. Dit betekende voor elke partij iets geven en iets nemen. Je kunt in dit soort complexe dossiers nooit volledig je gelijk halen en ook nooit voor honderd procent tevreden zijn. Zo zwart-wit is de wereld niet.’ Wel benadrukt hij dat het geen grijs compromis is geworden, waar de partijen zich bij hebben neergelegd. Volgens Den Boer gaat het om het bereiken van een zo optimaal mogelijk resultaat. ‘Wat optimaal is, hangt af van de betreffende context, de belangen van alle partijen aan tafel en de eerder gemaakte afspraken. Partijen moeten die drie onderdelen expliciet en inzichtelijk maken. Dat betekent dat je ook voor jezelf scherp moet krijgen wat voor jou het optimale resultaat is.’ Voor een organisatie als Natuurmonumenten is het lastig om die inschatting te maken. Den Boer: ‘Op basis van wat je op dat moment kunt overzien moet je afwegen wat haal-

project cv » Functie Groei van de haven accommoderen en tegelijkertijd zorgen voor een verbetering van de leefbaarheid

» 1997 Het kabinet erkent nut en noodzaak en besluit om Maasvlakte 2 aan te leggen en zowel de Rotterdamse haven als de leefomgeving te verbeteren

» December 1999 De milieubeweging zegt het vertrouwen in het Rijk op en stapt uit het overleg. Op basis van een bemiddelingsvoorstel van Hans Alders wordt het Overleg Niet-Rijkspartijen (ONR) ingesteld


109

tom den boer:

‘Je kunt in dit soort complexe dossiers nooit volledig je gelijk halen en ook nooit voor honderd procent tevreden zijn’

baar is en wat niet. Wat kun je eventueel nog op een andere manier of later in de tijd realiseren? Uiteindelijk gaat het om de vraag hoe de natuurdoelen zoveel mogelijk kunnen worden gerealiseerd.’ Het doel voor Natuurmonumenten was niet om de Tweede Maasvlakte aangelegd te krijgen. ‘Maar als tot het aanleggen van de Maasvlakte 2 wordt besloten, dan zijn er aspecten die wél in ons belang zijn en goed geregeld moeten worden. Daar hebben wij ons op gericht. Daarover willen we meepraten, meedenken en geïnformeerd worden. Als we het daarentegen op enig moment niet meer eens zijn met de projectorganisatie of de overheid, dan staat het ons vrij om de beroepsgang te benutten. Onder de voorwaarde dat we ons gedurende het hele proces betrouwbaar en open opstellen. Dat wil zeggen dat we niet opeens een andere koers gaan varen en nieuwe argumenten verzinnen. Ons vertrekpunt is samenwerking met wederzijds vertrouwen.’ In een brief aan de Tweede Kamer van juli 2000 over de voortgang van PMR spreekt het

» Mei 2000 De natuur-, milieuen landschapspartijen sluiten samen met de gemeente Rotterdam het akkoord visie en durf

kabinet haar waardering uit voor de inspanningen van partijen om belangentegenstellingen te overbruggen. Het kabinet geeft daarbij aan dat in de komende periode zal moeten worden onderzocht in hoeverre het commitment wordt gedeeld door de andere partijen in het ONR, die niet bij het akkoord betrokken zijn geweest. Het advies van het ONR om een PKB voor te bereiden neemt het kabinet ter harte. De PKB-procedure in het kort In de periode 2001 tot 2003 wordt het proces om te komen tot een PKB doorlopen. De PKB is nodig om Maasvlakte 2 planologisch mogelijk te maken. In de PKB moeten nut en noodzaak van de ruimtelijke ingreep worden aangetoond en zet het Rijk de hoofdlijnen voor het ruimtelijk beleid uit. Daarbij wordt een uitgebreide procedure gevolgd met formele inspraakmomenten. Na instemming van de Tweede en Eerste Kamer publiceert het kabinet in september 2003 de PKB deel 4, waarin het princi-

» Juni 2000 Het ONR brengt op basis van een intensief onder handelingsproces een advies uit aan het kabinet

pebesluit voor de aanleg van Maasvlakte 2 is vastgelegd. Dit is inclusief alle eisen en voorwaarden waaraan de landaanwinning moet voldoen. In november 2003 worden bij de Raad van State echter achttien beroepen ingediend door een aantal belangenorganisaties, bedrijven, omwonenden en lokale overheden. Het gaat hierbij om organisaties die niet zijn vertegenwoordigd in het ONR en eveneens geen partij waren bij het akkoord Visie en Durf. In januari 2005 verklaart de Raad van State een aantal bezwaren gegrond. Dit omdat onder andere onvoldoende onderzoek is gedaan in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn en omdat de verplichting van natuurcompensatie onvoldoende zeker is gesteld. Naar aanleiding van het oordeel van de Raad van State wordt door het Rijk een traject gestart om de geconstateerde onvolkomenheden in de PKB te herstellen. Daar werden ook de lagere overheden, het Havenbedrijf en de maatschappe••• lijke organisaties bij betrokken.

» 2001-2003 Het kabinet doorloopt het proces om tot een PKB te komen met formele inspraakmomenten

»

110


marc wesselink:

‘Door de pijn van het commentaar op de plannen in een vroeg stadium te bespreken, ontstaan kansen om samen met stakeholders betere plannen met meer draagvlak te ontwikkelen’

Naar een nieuwe aanpak met de omgeving Ook het Havenbedrijf Rotterdam, dat Maasvlakte 2 voor eigen rekening en risico aanlegt, onderneemt stappen naar aanleiding van het oordeel van de Raad van State. Het Havenbedrijf wilde voorkomen dat zij later in het proces weer voor verrassingen zou komen te staan. Daarom besluit zij om het stakeholdermanagement anders te gaan inrichten en hen proactief te betrekken. Op die manier kon zij toetsen of alle kennis beschikbaar was en er geen onderzoeken over het hoofd zouden worden gezien. Ook kon zo beter rekening worden gehouden met de belangen van de stakeholders en konden zij samen zoeken naar win-win- mogelijkheden. Marc Wesselink, werkzaam bij Twynstra Gudde en door het Havenbedrijf ingehuurd als interim-omgevingsmanager, heeft de nieuwe aanpak van het stake holdermanagement vormgegeven. Hij heeft dat gedaan aan de hand van het mutual gains gedachtegoed, waarin het zoeken naar winst voor alle betrokken partijen centraal staat. Deze nieuwe

» Januari 2005 De PKB wordt vernietigd door de Raad van State op basis van ingediende beroepen van belangen organisaties die niet vertegenwoordigd waren in het ONR

aanpak wordt strategisch omgevingsmanagement (SOM) genoemd. Strategisch omgevingsmanagement De nieuwe vorm van omgevingsmanagement heeft een paar belangrijke kenmerken. Als eerste gaat het om oprechte interesse in de belangen van de stakeholders, op dusdanige wijze dat je de bezwaren en de emoties niet alleen begrijpt, maar als het ware kunt voelen. Een tweede onderdeel van de aanpak is een zorgvuldige analyse van alle issues die een rol spelen en het identificeren van de stakeholders die aan die issues verbonden zijn. Op basis daarvan kan een keuze worden gemaakt voor de mate van betrokkenheid van de verschillende stakeholders. Daarover moet vroegtijdig worden gecommuniceerd. Een derde kenmerk is het voeren van een dialoog, gebaseerd op transparantie en vertrouwen en gericht op het opbouwen van een duurzame relatie. Door de pijn van het commentaar op de plannen in een vroeg stadium te bespreken,

» Medio 2005 De start van een nieuwe aanpak van omgevings management door het Havenbedrijf

ontstaan kansen om samen met stakeholders betere plannen met meer draagvlak te ontwikkelen. Een laatste belangrijk kenmerk is het managen van het project met de grootst mogelijke zorg vuldigheid. Want er wordt gewerkt met broze relaties, veel emotie en grote belangen. Een concreet voorbeeld in het dossier van Maasvlakte 2 is het issue van luchtkwaliteit. In het begin werd al duidelijk dat de luchtproblematiek één van de meest spannende issues zou worden. Hoe gaat het Havenbedrijf bijvoorbeeld om met de groei van het aantal vrachtwagens dat gaat rijden als gevolg van de komst van meer containers? Dat vraagt om een vooruitstrevende en duurzame verdeling van vervoersstromen over de weg, het spoor en het water. Over dit issue is in een vroegtijdig stadium met de belangrijke stakeholders gesproken. Gezamenlijk is gekeken naar mogelijke maatregelen om binnen de luchtkwaliteitsnormen te blijven en de negatieve effecten te minimaliseren. Maar de ambi-

» Mei 2008 Een brede samenstelling van overheidspartijen en maatschappelijke partijen ondertekent het afsprakenkader visie en vertrouwen


ties gingen zelfs verder. De investeringen zouden moeten zorgen voor een verbetering van de huidige luchtkwaliteit in de hele regio. Zo zijn er met betrekking tot vele issues afspraken gemaakt over het proces en de inhoud. Deze hebben hun weerslag gekregen in het afsprakenkader Visie en Vertrouwen. Openheid als voorwaarde voor de nieuwe aanpak Ronald Paul, directeur van de projectorganisatie Maasvlakte 2, licht de nieuwe rol van het Haven bedrijf toe. ‘Het is belangrijk om richting belang hebbenden in een zo vroeg mogelijk stadium open en eerlijk te zijn over de mogelijkheden die zij hebben om invloed uit te oefenen. Als initiatiefnemer moet je de verantwoordelijkheid nemen om je proces goed te organiseren en je inhoud goed voor elkaar te hebben. Dan hoef je je ook geen zorgen te maken over het risico dat belangengroeperingen er later gaten in schieten.’ Paul vindt dat participatie niet moet worden toegepast om procedures bij

» Juli 2008 Milieudefensie gaat in bezwaar en beroep tegen het bestemmingsplan. Het Havenbedrijf initieert gesprekken met Milieudefensie om te kijken of de partijen er gezamenlijk beter uit kunnen komen

de rechter te voorkomen, al is zo’n resultaat natuurlijk wel mooi meegenomen. ‘We hebben een democratie en  moeten niet op voorhand aan handjeklap doen. Je moet aan de voorkant zorgen dat de inhoud goed op orde is. Dat vereist professionele en bekwame mensen, gedegen onderzoek en het tijdig matchen van de inhoud met de juridische eisen die gelden.’ Daar heb je in de ogen van Paul gedurende het traject de kennis van belangengroeperingen bij nodig. ‘Durf te zeggen: op sommige onderdelen is mijn dossier nog niet helemaal af, en daar en daar zitten er in mijn redenaties nog zwakheden. Stakeholder, kun je mij helpen? Als je dat goed doet, werkt het.’ Naar het oordeel van Wesselink is het belangrijk dat organisaties hun eigen hulpvraag – welke inbreng hebben zij nodig van de omgeving – scherp kunnen formuleren. Dat is niet eenvoudig, want van binnen naar buiten kijken is makkelijker dan goed naar je eigen organisatie kijken. In het geval van het Havenbedrijf heeft de interne hulpvraag volgens hem te

» Februari 2009 Milieudefensie sluit een overeenkomst met het Havenbedrijf over de aanleg van Maasvlakte 2 en extra milieumaatregelen

111

maken met het hoge kennisgehalte van de organisatie. ‘De organisatie kijkt daardoor enigszins met onbegrip naar de vragen van buiten. Als het gesprek tussen de experts van de organisatie en de buitenwereld vervolgens op gang komt, blijkt dat één leek soms meer kan vragen dan tien experts kunnen beantwoorden. Dit stelt het Havenbedrijf in staat om achter eventuele witte vlekken te komen en gevoel te krijgen voor wat de buitenwereld belangrijk vindt. Met die wetenschap kan het Havenbedrijf proberen extra kwaliteit te leveren.’ Als cruciale factor voor een goed proces noemt Den Boer vanuit zijn rol bij Natuurmonumenten dat partijen zich betrouwbaar moeten opstellen en openheid moeten geven over hun strategie en pijnpunten. Op die manier kun je elkaar helpen en samen zoeken naar een uitkomst die recht doet aan de belangen van alle partijen. Den Boer vertelt dat Natuurmonumenten nauw heeft opgetrokken met de Stichting Zuid-Hollands Landschap en de Milieu- • • •

» November 2009 De Raad van State oordeelt dat de aanleg van Maasvlakte 2 door kan gaan

112


federatie, zodat zij hun positie aan de onder handelingstafel konden versterken. ‘Door samen op te trekken, konden we gebruik maken van elkaars kennis en vaardigheden en alle informatie boven water krijgen en behapbaar maken. Dat was essentieel om tot de kern door te kunnen dringen.’ Het resultaat: gezamenlijk en breed gedeeld commitment. Wat zijn nu de tastbare resultaten van de nieuwe aanpak van omgevingsmanagement gebaseerd op zachte waarden als openheid en oprechte interesse? Zoals beschreven heeft de aanpak onder meer geleid tot de onder tekening van het afsprakenkader Visie en Vertrouwen in mei 2008. In dit afsprakenkader zijn de uitgangspunten vastgelegd voor de gehele periode van de bouw tot en met het volledig in bedrijf zijn van Maasvlakte 2. De afspraken uit het beschreven akkoord Visie en Durf zijn in het afsprakenkader over genomen en aangescherpt, zodat deze op het resultaat kunnen worden gemonitord. Daarnaast zijn er

(proces)afspraken gemaakt over de gezamenlijke bewaking en borging van de uitgangspunten gedurende het traject van de aanleg en inrichting van Maasvlakte 2. Het afsprakenkader is breed onder tekend door vier milieuorganisaties, twee koepel organisaties van het bedrijfsleven, drie ministeries, de provincie, de gemeente, de stadsregio en het Havenbedrijf Rotterdam. De afspraken zijn gemaakt voor een periode van 25 jaar. Het is de eerste keer dat voor een project van deze omvang dit soort langlopende afspraken gemaakt zijn met zulke uiteenlopende belangenorganisaties. Jaarlijks wordt een evaluatie van de voortgang van de PMR-projecten gemaakt. Het gaat daarbij om de aanleg van Maasvlakte 2, de natuurcompensatie daarvoor, de 750 hectare nieuwe natuuren recreatiegebieden rond Rotterdam en de intensivering en verbetering van het bestaande havengebied. In de jaarlijkse evaluatie komt ook de voortgang aan de orde van een aantal aanvullende verplichtingen die het Havenbedrijf vrijwillig op zich heeft genomen.

Voorbeelden hiervan zijn de duurzame inrichting van de openbare gebieden op Maasvlakte 2, het beperken van de lichthinder voor trekvogels en de aanleg van kleinere natuurgebieden in het havengebied. Onder leiding van een onafhankelijke voorzitter bespreken de organisaties vanaf 2010 jaarlijks de voortgang van deze zowel wettelijk als niet-wettelijk vastgelegde zaken. Op basis daarvan wordt door de belangenorganisaties advies uit gebracht aan de uitvoerende partijen en kunnen aanvullende afspraken worden gemaakt. Eens in de vijf jaar wordt daarnaast door een onafhankelijk kennisinstituut een grootschalige evaluatie van de voortgang gemaakt. Overeenkomst met Milieudefensie Met al deze afspraken leek de projectdirectie Maasvlakte 2 voldoende garanties ingebouwd te hebben om succesvol van start te kunnen gaan. In 2008 kwamen zij echter opnieuw voor een uitdaging te staan. Milieudefensie had niet aan tafel gezeten


113

Ronald Paul:

Durf te zeggen: ‘op sommige onderdelen is mijn dossier nog niet helemaal af, en daar en daar zitten er in mijn redenaties nog zwakheden. Stakeholder, kun je mij helpen?’

voorafgaand aan en tijdens de periode waarin de PKB werd opgesteld. Ook was Milieudefensie geen partij bij het afsprakenkader Visie en Vertrouwen. Deelname paste niet binnen het toenmalige gedachtegoed van Milieudefensie. In juli 2008 dient Milieudefensie bezwaar en beroep in tegen het bestemmingsplan van de gemeente Rotterdam. Dat was voor het Havenbedrijf de aanleiding om een gesprek met Milieudefensie te initiëren. In november 2008 vinden de eerste gesprekken plaats. De gedachte daarachter was dat beide partijen daar meer mee zouden bereiken dan met het voortzetten van de juridische procedure. Meta Meijer, woordvoerder Verkeer van Milieudefensie vertelt: ‘Onze conclusie was dat het belangrijk was om in ieder geval aan tafel te gaan. Als je dat niet doet, levert het je sowieso niets op. Eerst het gesprek aangaan en de opties verkennen, voordat je gaat actievoeren. Hoe je de achterban daar op een goede manier bij betrekt, is nog wel een lastig vraagstuk. Vooral omdat de achterban van Milieu-

defensie gevarieerd is. Er is altijd een kleine harde kern van mensen die tegen zijn en blijven. Een goede communicatie met de achterban is essentieel, maar was vooral lastig bij de onderhandelingen. Leerpunt voor Milieudefensie is om daar in het vervolg voldoende tijd voor te vragen tijdens onderhandelingen.’ De gesprekken hebben geleid tot een overeenkomst tussen het Havenbedrijf en Milieudefensie in februari 2009. In ruil voor extra maatregelen om de uitstoot van schadelijke stoffen verder te reduceren, heeft Milieudefensie afgezien van juridische stappen tegen de aanleg en het gebruik van de Tweede Maasvlakte. Milieudefensie ziet veel meerwaarde in de overeenkomst. Meijer: ‘Wij als Milieudefensie hebben laten zien dat er met ons te praten valt en dat heeft een positieve uitstraling. Daarvoor was er veel kritiek op de opstelling van Milieudefensie. Ook hebben we bereikt dat Milieudefensie een constante gesprekspartner is geworden in het

Maasvlaktedossier. We hebben op deze manier een duurzame relatie met het Havenbedrijf gecreëerd.’ De aanleg kan nu vol van start Op 4 november 2009 heeft de Raad van State in een uitspraak bepaald dat de aanleg van Maasvlakte 2 verder kan gaan. De Raad van State heeft de beroepen tegen het bestemmingsplan deels niet ontvankelijk verklaard en de resterende beroepen verworpen. Projectdirecteur Paul: ‘Dat betekent dat we ons huiswerk goed gedaan hebben, een mooi resultaat.’ Wesselink stelt dat het vanuit het perspectief van strategisch omgevingsmanagement goed is geweest dat er een zaak voor de rechter is gekomen. ‘Dat er maar drie beroepen zijn ingediend en dat die vervolgens ook nog ongegrond zijn verklaard, is bijzonder. Dat laat zien dat het loont om vroegtijdig de buitenwereld te betrekken en te zoeken naar een win-winsituatie. Als je je huiswerk hebt gedaan en een zorgvuldige dialoog hebt gevoerd, dan heb je de rechter aan je zijde.’ •

114

sneller & beter magazine openogen: martijn aslander

Niet in steen gebeiteld

maatschappij Toen martijn aslander op een goede dag besloot dat hij een Hunebed wilde bouwen in het Drentse dorp Borger, kon hij niet voorzien hoeveel mensen dat plan in beweging zou zetten. Evenmin kon hij voorzien welke hindernissen en obstakels er op zijn pad zouden komen. Op onorthodoxe wijze verleidde Aslander overheden, bedrijven en particulieren om te participeren in de totstandkoming van zijn plan. Naar aanleiding van zijn enthousiaste voordracht in de Amsterdamse club Toomler, beschrijft hij hier nogmaals het verhaal van een (on)gewone burger die een even idioot  als innemend plan opvatte en zich daarbij niet door ongeschreven regels of  procedures liet weerhouden.

115

116


I

Natuurlijk trekt zo’n raar idee als het bouwen van een Hunebed vooral mensen aan die enthousiast zijn en er hun schouders onder willen zetten. Maar ook bij een project als dit let ik er scherp op de juiste mensen aan boord te halen.

In mijn eentje zou ik geen Hunebed kunnen bouwen, dat was me wel duidelijk. Het was daarom van belang om het idee snel door meerdere mensen te laten omarmen. Daarvoor moest ik een beeld kunnen schetsen, dat mensen zou verleiden. Door er over na te denken en over te fantaseren, ontstond dat beeld vanzelf. Ik ben er vervolgens overal over gaan vertellen, aan zoveel mogelijk mensen. Dat leverde feedback op en een mooie naam voor het project: Gathering Stones. Door het een naam te geven, werd het idee een echt project en kon ik de volgende fase in, waarbij ik een team om me heen verzamelde en blokkades uit de weg kon gaan ruimen.

Dynamisch hiërarchie

k ben een Drent en ik houd van Noord Nederland. Erg veel is er alleen niet te doen in Borger en omstreken. Toen ik me realiseerde dat de plaatselijke scouting 50 jaar bestond, heb ik het idee opgevat om het feest op te luisteren met de bouw van een Hunebed. Het idee is betrekkelijk simpel. Ik wilde een echt Hunebed maken, op de manier zoals het vermoedelijk vroeger ook is gegaan. Niet alleen zou dat een spannende uitdaging zijn, het zou een geweldige attractie zijn voor het dorp en bovendien inzicht leveren in de wijze waarop hunebedden indertijd zijn gebouwd. Om de bouw zo realistisch mogelijk te laten verlopen zou één steen over vele kilometers met menskracht verplaatst moeten worden naar het bouw terrein in Borger. De andere stenen zouden op het bouwterrein worden bezorgd, waar het gehele Hunebed tijdens een festival met de hand in elkaar zou worden gezet.

Martijn Aslander Martijn Aslander (1972) houdt zich bezig met de netwerken informatiesamenleving. Hij is medeoprichter van lifehacking.nl en een veelgevraagd businessspreker. Daarnaast weet hij veel over netwerken en netwerkdynamiek, sociaal kapitaal en over slimmer werken en slimmer leven. Aslander schrijft voor meerdere websites en blogs en sinds kort ook voor Volkskrant Banen. Over het project Gathering Stones is een documentaire gemaakt. Deze is te bekijken via http://vimeo.com/1101560.

Casting van het team Ik had goede mensen nodig om Gathering Stones mee uit te voeren. Om een goed team te formeren was het mijn taak om van mijn project ons project te maken. Als je mensen iets buitenzinnigs wilt laten doen, dan moet je ze een echte uitdaging geven. Het gebruik van superlatieven werkt dan meestal wel.

Leeftijd, ervaring, opleiding, achtergrond, status, positie, sexe en etniciteit zijn geen criteria waarop ik mensen selecteer. Waar het mij om gaat zijn mensen die bovengemiddeld scoren op een aantal eigenschappen. Ze moeten snel van geest zijn; het is prettig als mensen dingen snel begrijpen. Ook moeten ze flexibel zijn, want dingen veranderen altijd. Ik verwacht dat mijn mensen open minded en nieuwsgierig zijn, anders kunnen ze geen nieuwe dingen bevatten. De mensen in mijn team moeten bovendien lef hebben, anders gebeurt er niets. Tot slot moeten ze lief zijn. Dit voorkomt een hoop gedoe. Mensen die op deze onderdelen goed op scoren, kom je overal tegen. Er is niemand die zegt dat je alleen maar mag samenwerken met mensen die toevallig je collega’s zijn. Het is de truc om je ogen en oren open te houden. Geschikte mensen zitten overal, ook op plekken waar je het misschien niet direct verwacht.

Eén van de teamleden ontmoette ik op een feestje. Ik ontdekte dat hij thuis zat na twee klassen te hebben overgeslagen. Hij had behoefte aan een nieuwe uitdaging. Ik heb hem uitgenodigd om ons te komen helpen. Op alle cruciale momenten was hij er. Gaandeweg kwam hij daardoor steeds meer in het hart van het project terecht. Door, zoals bij hem, uit te gaan van het enthousiasme van mensen, ontstaat een dynamische hiërarchie: diegenen die bijdragen, drijven naar binnen, diegenen die dat niet doen, drijven naar buiten.

•••


117

118


Het is de kunst om zo min mogelijk energie te stoppen in mensen die niet mee willen doen. Zij zijn degenen die, al dan niet bewust, stelselmatig de boel vertragen. Mijn ervaring is dat het met mensen die alleen op basis van hun positie ergens in zitten, niet erg opschiet. Wat ook niet werkt zijn mensen die denken dat dingen niet kunnen omdat ze bij de overheid werken. Ik hoor wel eens uitspraken als dat kan toch niet binnen onze organisatie, met onze werkwijze. Als je zo denkt, dan gáát het ook niet lukken. In mijn projecten doe je graag mee, of je doet niet mee. Een andere selectie kan ik niet maken; het zou bij mij alleen maar tot frustratie leiden. Ik ben, kortom, voortdurend op zoek naar gemotiveerde mensen. Zo heb ik het Gathering Stones team samengesteld. Het was uiteindelijk een team dat het leven veel leuker maakte en mijn eigen wereld vergrootte. Een team ook waarmee we vanuit enthousiasme geregeld tot onorthodoxe oplossingen kwamen.

martijn aslander:

‘Als je mensen iets buitenzinnigs wilt laten doen, dan moet je ze een echte uitdaging geven’ De burgemeester als stripheld Om te voorkomen dat ik na een wat moeilijk verzoek aan een secretaresse de vraag krijg: wilt u het even op de mail zetten?, verzin ik vaak een alternatieve manier om mijn voorstellen te doen. Toen ik de burgemees-

ter van Delfzijl zover wilde krijgen om in zijn gemeente het project te laten starten door vanaf Delfzijl de steen met menskracht naar de bouw locatie te vervoeren, ben ik dan ook niet gaan bellen met de gemeente. Ik heb een striptekenaar gevraagd om de start van het project te verbeelden, met een mooie rol voor de burgemeester. De striptekenaar begreep het helemaal. Niet alleen tekende hij de burgemeester in de hoofdrol, ook voerde hij de Commissaris van de Koningin op, in een bijrol. Met die strip ben ik naar de burgemeester gegaan. Die zag in één oogopslag wat ik wilde, gaf zijn zegen en we waren vertrokken.

Ook de middenstand doet mee Niet alleen bij overheden creëerde het Gathering Stones team enthousiasme, ook bij bedrijven lukte ons dat. We moesten ook wel. Omdat we een beperkt budget hadden, was het zaak om met enige handig heid diensten en goederen tegen gereduceerd tarief te regelen. Zo hadden we gedurende het hele festival voordurend spullen nodig waarvoor geen budget beschikbaar was. Er was behoefte aan zwaar materieel,waarvan de huurkosten hoog zouden zijn. Vanwege de bouwvak stond veel materiaal stil. Het bleek dat de regionale aannemer zojuist een grote opdracht had gekregen van de gemeente. Toen een wethouder op ons verzoek een appèl deed op de aannemer, bleek deze bereid om zijn materieel ter beschikking te stellen. Dat deed hij bovendien gratis en gedurende de gehele periode dat wij zouden bouwen aan het Hunebed. Daar bleef het niet bij. Toen duidelijk was dat het project door zou gaan, werd het plan al snel door  de hele gemeenschap omarmd. We merkten bijvoorbeeld dat de lokale horeca erop inspeelde. Eén restaurant serveerde steenbok, de bakker bakte speciale Hunebedbroodjes en in de kroeg was Hunebedbier te krijgen. Op enig moment kregen we een tegenvaller te verwerken, omdat de scouts

119


die zouden komen koken, op het laatste moment afzeiden. Het was toen snel geregeld om één van de restaurants uit de buurt die rol over te laten nemen. De uitbater wilde zich maar wat graag nauwer aan het project verbinden; dat straalde af op zijn onderneming.

Wet- en regelgeving Waar ik bij de burgemeester en de plaatselijke middenstand gebruik maakte van positieve energie, is het soms ook nodig om te spelen met negatieve energie. Mijn stelling daarbij is dat als je iets wilt wat niet wordt verboden door weten regelgeving, geen geld kost en bovendien niet echt een risico oplevert, het eigenlijk door niemand nog kan worden tegenhouden. Al vergt het soms wel handig manoeuvreren. Zo wilde ik voor het project bij een belangrijke kruising een bewegwijzeringsbord geplaatst hebben. De bouw van het Hunebed zou het grootste evenement zijn in dat hoogseizoen en de te verwachten drukte zou langs dat betreffende punt komen. Dat bord wilde ik regelen bij Rijkswaterstaat. Maar het bleek dat zij dergelijke borden alleen plaatsen bij calamiteiten en niet bij evenementen, zoals dit project. Ik heb van mijn wens de verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat gemaakt door de bewegwijzering te koppelen aan de veiligheid. ‘Het betreft één van de gevaarlijkste kruispunten van Drenthe. Als u er niet aan wilt om daar een bord te zetten, dan wil ik wel graag dat u bevestigt dat ik mijn verantwoordelijkheid heb genomen. Een reflecterend waarschuwingsbord was toen in een paar minuten geregeld. Wanneer je mensen confronteert met een idee dat ze niet kunnen overzien, of dat te ver buiten hun referentiekader ligt, kunnen zij zich defensief of gereserveerd opstellen. Vaak kan ik daarmee spelen. In dit project heb ik echter ontdekt dat het soms ook vruchteloos is om te proberen weerstand weg te nemen door enthousiasme te verspreiden.

Kritische vragen, maar uit liefde gesteld Natuurlijk zat ik op een gegeven moment in allerlei overleggen, met (semi-)overheden, maar ook met het bestuur van de Stichting waar Gathering Stones inmiddels bij hoorde. In die overleggen vonden wij onszelf regelmatig terug met mensen die het hele project niet zagen zitten of vooral bang waren voor alles wat mis kon gaan. Gek werd ik van die situatie, want deze casting had ik niet meer zelf in de hand. Ik slaagde er bovendien niet in de scepsis weg te nemen door de mensen onderdeel te maken van mijn enthousiasme. Ik denk dat de reden daarvan is dat zij zich verantwoordelijk voelden voor hun domein en niet konden overzien wat de implicaties van Gathering Stones zou zijn. Ik moest op de één of andere manier sceptici zien te overtuigen door hun beleving en hun waarheid centraal te houden. Voor mij, als iemand die weigert te denken in onmogelijkheden, was dat een lastige opgave. Wat uiteindelijk hielp, was om de mensen uit mijn team zelf de meest kritische vragen te laten stellen, voorafgaand aan de vergaderingen met de betrokken ambtenaren. Alles wat er voor zou kunnen zorgen dat het project mis kon gaan, probeerden we in die voorgesprekken te tackelen. Van de mensen uit mijn team wist ik dat als ze een vervelende vraag stelden, ze dat deden uit liefde voor het project. Zij deden het niet om te traineren, maar om iets beter te maken. Met de kennis uit de voorgesprekken waren de vergaderingen met de sceptici een stuk plezieriger en productiever- voor zowel hen als mijzelf.

Koffie? Soms zijn er mensen die niet vatbaar blijken voor enthousiasme. Vaak zijn er ook mensen waarvan je niet wéét of ze er vatbaar voor zijn. Dat zijn mensen die mij, of mijn project niet kennen. Dat is een lastig vertrekpunt wanneer je ze nodig hebt.

•••

120


martijn aslander:

‘Ik verwacht dat mijn mensen open minded en nieuwsgierig zijn, anders kunnen ze geen nieuwe dingen bevatten’ De beste manier om deuren te openen, als je tenminste geen grote haast hebt, is om koffie te gaan drinken. Dat wordt namelijk nooit als bedreigend beschouwd. En wat ik heb ontdekt: je kunt werkelijk iedereen bellen. Het vergt soms wat zoekwerk om de juiste persoon binnen een organisatie te vinden. Als ik die persoon eenmaal heb gevonden, dan vraag ik of ik in de komende drie maanden een paar minuutjes van iemands tijd kan krijgen. Het ergste wat me kan overkomen is dat die persoon niet wil, maar dat gebeurt eigenlijk nooit. Voor ons project hebben we Europese subsidie ontvangen. Om er zeker van te zijn dat de verstrekte subsidie doelmatig was besteed, regelde ik een gesprek met de directeur van Interreg in Brussel. Hij is iemand waarvan het niet vanzelfsprekend is dat ik er toegang tot zou hebben. De vraag of we eens koffie konden drinken werkte ook hier en we hebben twee uur met elkaar gesproken. De conclusie was dat we het geld goed hadden ingezet; precies zoals de subsidie was bedoeld.

Ons project wordt weer mijn project Het bouwen van het Hunebed duurde uiteindelijk zestien dagen. Tientallen mensen waren betrokken bij de organisatie, duizenden bouwden mee en nog eens duizenden kwamen kijken. Het team dat ik met zorg had samengesteld, was er in geslaagd de bewoners van Borger, de toeristen, bestuurders, ambtenaren en middenstanders allemaal hun eigen deel van het project te geven en het zo van iedereen te maken. Uiteindelijk heeft het project ruim 10 miljoen euro aan free publicity voor de provincie Drenthe opgeleverd. Op de dag dat we de laatste steen plaatsten, was het een drukte van belang. Onder grote belang stelling volmaakten we het eerste Hunebed in 5000 jaar; ons Hunebed. Terwijl het team en het publiek de voltooiing vierden, heb ik mij even teruggetrokken. Met het feestgedruis op de achtergrond heb ik het bouwwerk aanschouwd en me gerealiseerd dat er een klein wonder had plaatsgevonden. Wat begon als een plan van mijzelf werd een project van een klein gezelschap en uiteindelijk een bouwwerk van velen. Het Hunebed had voor iedereen die erbij betrokken was op een andere manier betekenis gekregen. Ik keek naar de stenen en bedacht me wat het voor mij betekende en wat ik hierna weer eens zou gaan doen. •

sneller & beter magazine openinterview: wijnand duyvendak

121

122


De politicus en de activist kunnen niet zonder elkaar wijnand duyvendak verenigt de actievoerder en de politicus in één persoon. Duyvendak werd bekend als woordvoerder van Milieu defensie in het Schipholdebat. In 2002 maakte hij de overstap naar de Tweede Kamer als lid van de GroenLinks-fractie. Na zijn vertrek uit de Kamer in 2008 keerde Duyvendak weer terug naar het activisme. Doordat hij aan beide kanten van de tafel ervaring heeft opgedaan, heeft hij een eigen kijk op participatie ontwikkeld. Participatie vraagt  naar zijn mening om eerlijkheid, oprechtheid, zichtbaarheid en gelijkwaardigheid aan de onderhandelingstafel.

Op weg naar zijn werkkamer wijst Duyvendak op een foto van de Polderbaan van Schiphol. ‘Dit zijn de twee gedeeltes van het Bulderbos waarmee Milieudefensie actie heeft gevoerd tegen de komst van de baan.’ Eén gedeelte is midden op de Polderbaan gelegen en is inmiddels, zoals Milieudefensie het noemt, in ballingschap. Het andere deel, dat net naast de baan ligt, is gespaard gebleven. Hij vertelt met een glimlach dat het nog steeds onduidelijk is of Milieudefensie dat gedeelte indertijd niet goed heeft aangekocht of dat de ligging van de baan iets is opgeschoven om gedoe te voorkomen.

Actievoerder en politicus: twee zijden van dezelfde medaille De buitenwereld kent Duyvendak als actievoerder namens Milieudefensie en als politicus. Het zijn volgens hem twee kanten van dezelfde medaille. Heeft hij een grotere rol kunnen spelen in de Tweede Kamer of als actievoerder? ‘Daar heb ik voor mijzelf het antwoord niet op. Ik geloof dat een politicus niet zonder bewegingen van onderop kan. Maar omgekeerd kan een beweging van onderop ook niet zonder een leidend politicus die zijn nek uitsteekt.


Naast de wederzijdse afhankelijkheid delen de politicus en de activist een dilemma: hoe kun je mensen op een goede manier betrekken bij het nemen van voor hen zeer ingrijpende maatregelen en hoe organiseer je dat proces op een democratische manier?’ Het dilemma dat Duyvendak schetst, is niet alleen veelbetekenend voor het spanningsveld bij ruimtelijke projecten; het heeft ook zijn eigen rol aan de onderhandelingstafel bepaald.

Van actievoerder tot gesprekspartner

participatie cv Naam: Wijnand Duyvendak Geboren: 1957 participatiemotto Politici moeten zichtbaar zijn, burgers moeten over gelijke middelen kunnen beschikken en actievoerders moeten bereid zijn met wederzijds respect het gesprek aan te gaan 1993 Campagneleider bij Platform Binnenstad Autovrij in Amsterdam 1999 Campagneleider Vereniging Milieudefensie; Actie tegen uitbreiding Schiphol 2002 Directeur Vereniging Milieudefensie 2008 Tweede Kamerlid GroenLinks; Schaduwmacht van politieke adviescommissies, referendum, bestuurlijke vernieuwing, klimaat activist in de politiek heden Lobbyist voor Beat the Heat Now!; Beïnvloeding politieke klimaatagenda

De actievoerder Duyvendak werd voor het eerst aan de onderhandelingstafel uitgenodigd in 1980, ten tijde van de kraak van het grachtenhuizencomplex de Groote Keyser in Amsterdam. Toenmalig wethouder Jan Schaefer wilde met de krakers in gesprek. Schaefer nam het maatschappelijk gedragen thema van de woningnood, dat de krakers adresseerden, serieus en gebruikte hun acties in de gemeenteraad als tegendruk om meer sociale woningbouw in de stad te realiseren. Voor Duyvendak was dit een bevestiging van de waarde van actievoerders voor het politieke debat. Eind jaren ’90 kwam Duyvendak als directeur van Milieudefensie aan tafel bij de Sociaal-Economische Raad, nadat er door hen op grote schaal acties waren gevoerd tegen de uitbreiding van Schiphol. Dat voelde als een kans, maar het was voor Milieudefensie lastig om te opereren in een omgeving waarin het niet gebruikelijk was om concessies te doen aan actievoerders. Voor de andere partijen gold een vergelijkbare ongemakkelijkheid, benadrukt hij. ‘Onderhandelen levert meteen een dilemma op, want je bereikt vaak hooguit de helft van je doelstellingen. Maar dat is meer dan je bereikt wanneer je niet aan tafel komt.’ Milieudefensie verklaarde zich, door deel te nemen aan het gesprek, bereid wat in te leveren, maar gold dat dan ook voor de andere kant van de tafel? Duyvendak vraagt het zich af. ‘Ik denk dat het vooral symbolisch bedoeld was.’ In zijn ogen wegen bestuurders altijd af waar ze meer kunnen bereiken: aan de politieke onderhandelingstafel of in een inter actief proces. Hij zet dan ook vraagtekens bij de motivatie van sommige bestuurders om te kiezen voor (burger)participatie. Hij denkt niet dat er altijd sprake is van een intrinsieke en oprechte motivatie. ‘Participatie wordt ook wel als een trucje gezien, om

123

gedoe aan het einde van de rit te voorkomen.’ Het gaat dan meer om de positieve beeldvorming om daar in de politieke arena voordeel mee te behalen. Duyvendak is echter van mening dat, zeker op de lange termijn, eerlijkheid en oprechtheid in participatieprocessen een bestuurder verder zal brengen.

Een authentiek politiek proces ‘Ik deel het advies van Elverding dat burgerparticipatie het verschil maakt aan het begin van projecten. Dan moet geïnvesteerd worden in een breed proces. Dat proces moet een politiek proces zijn en geen ambtelijk proces. De bestuurders moeten de discussie op tafel durven leggen. Als ze al weten welke kant ze op willen, moeten ze dat eerlijk aangeven en niet doen alsof alle opties nog open staan. Wees eerlijk over de mate van onderhandelingsruimte die er is en ga vervolgens de discussie aan. Probeer je doel te realiseren, maar als bepaalde ontwikkelingen of argumenten duidelijk maken dat je doelen onhaalbaar zijn, moet je dat erkennen en nieuwe realistische doelen formuleren. Politici doen dat echter liever niet, dat wordt gezien als een nederlaag. Maar alleen op deze manier waarborg je een authentiek politiek proces.’ De politiek speelt dus volgens Duyvendak in het begin van een proces een belangrijke rol om richting te geven en de kaders te stellen. Maar ook aan het eind van het proces is het in zijn ogen aan de politiek om de laatste knoop door te hakken. Daarbij moet wel duidelijk worden aangegeven welke afwegingen aan de uit eindelijke keuze ten grondslag liggen. Dat is onderdeel van een authentiek politiek proces. Daarnaast benadrukt Duyvendak dat de politiek zich ook aan de wet heeft te houden. Hij heeft ervaren dat politici soms de neiging hebben de trias politica uit het oog te verliezen. ‘Politici denken dat de wet van hen blijft, ook na inwerkingtreding daarvan. Maar op een gegeven moment ligt de bal bij de rechter.’

Juridische procedures als sluitstuk Duyvendak blijkt geen groot voorstander te zijn van het voeren van juridische procedures. ‘Als actievoerder moet je voorkomen dat je een juridisch fuik in wordt gelokt. Het risico is reëel dat je op een gegeven moment eigenlijk helemaal niet meer bezig bent met waar het echt om begonnen was: het ter discussie stellen van de inhoud. Juridische procedures moeten een sluitstuk zijn van actievoeren en niet meer dan dat. Als je juridische procedures wint zonder veel maatschappelijke betrokkenheid, verzwakt dat je ••• positie juist.’

124


bas haring:

wijnand duyvendak :

‘We laten Kees-Jan spelen en doen alsof we het met z’n allen doen’

‘De frustratie van de burger is dat ze nooit een politicus zien’

Meer lezen over schijnparticipatie?

Zie de column op pagina 75 van filosoof Bas Haring

Ook waarschuwt Duyvendak voor het risico te verzanden in een technische discussie, zoals bij de kwestie van geluidshinder rond Schiphol. ‘Milieudefensie was in die discussie gestapt vanwege het maatschappelijke belang van de luchtkwaliteit, maar kwam terecht in een juridische discussie over geluidhinder. Op een gegeven moment verlies je daardoor het bredere pers pectief uit het oog. Dat is vooral een risico bij projecten die lang lopen. Het is lastig om dan voldoende mensen betrokken te houden. Vaak blijft er een klein groepje over, dat zich vastbijt in de discussie en in het juridische traject belandt.’

Het proces rond de beoogde containerterminal in Valburg bij Nijmegen, noemt Duyvendak als een goed voorbeeld van hoe een juridische fuik werd voorkomen. De tegenstanders hebben een breed draagvlak gecreëerd en hebben het gesprek op gang gehouden. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een overwinning voor de tegenstanders, maar het is vooral de manier waarop die heel inspirerend is. Bij de partijen aan tafel was altijd sprake van wederzijds respect en elke partij zat als een volwaardige partner aan tafel.

Gelijke wapens Naast eerlijkheid en oprechtheid bepleit Duyvendak daarom voor gelijkwaardigheid als een belangrijke randvoorwaarde voor succesvolle participatie. Alle partijen moeten met gelijke wapens de onderhandelingen in kunnen gaan. ‘Burgers hebben nog vaak een ongelijke positie door een achterstand qua kennis en een gebrek aan financiële middelen en andere hulpbronnen. Ze zijn, met andere woorden, vaak niet voldoende geëquipeerd.’ Duyvendak ziet het als een rol van de overheid om te faciliteren dat alle partijen aan tafel gelijke kansen hebben. ‘Het is de taak van de overheid om de zwakste groep te beschermen en de sterke partijen te dwingen tot onderhandelen.’ Voor Duyvendak betekent dit ook dat er sprake moet zijn van één onderhandelingstafel.

Het kan volgens hem niet zo zijn dat de burgers deel nemen aan de ene tafel en dat bijvoorbeeld het Rijk aan een andere tafel afspraken maakt met de belangrijkste private partijen.

Ook vindt Duyvendak dat burgers meer moeten worden ondersteund bij het benaderen van de politiek. ‘Je zou er een ombudsfunctie van kunnen maken’, zegt hij. De relatie tussen burgers en politici laat in zijn optiek te wensen over. Individuele burgers weten vaak de weg naar de Tweede Kamer niet goed te vinden en krijgen vaak niet de kans om politici te spreken. ‘De frustratie van de burger is dat ze nooit een politicus zien. Het is altijd een ambtenaar die in een zaaltje staat uit te leggen wat de bedoeling is.’

Sneller volgt op beter

Aan de beschreven voorwaarden van eerlijkheid, oprechtheid en gelijkwaardigheid voegt Duyvendak dus nog zichtbaarheid toe. Deze vier voorwaarden zijn voor hem de sleutel in het oplossen van zijn eerder genoemde dilemma: hoe mensen op een goede manier bij ruimtelijke ingrepen te betrekken en dat op een democratische wijze te organiseren. Maar ook de sleutel om tot een kansrijke invulling van sneller en beter te komen. ‘De pijn zit hem bij mij in het gevoel dat het alleen om sneller gaat en niet om beter. Door op een betere manier tot betere besluiten te komen zal het proces uiteindelijk ook sneller gaan. Beide begrippen kennen in een goed proces een wederkerige relatie. Zoals ik denk dat de actievoerder en politicus elkaar kunnen versterken, zo denk ik ook dat beter en sneller elkaar kunnen bekrachtigen. Maar dan wel in die volgorde.’ •

sneller & beter magazine openprojecten: roombeek

125

roombeek

EERST LUISTEREN, DAN TEKENEN In Nederland wordt de kennis en visie van de eindgebruiker nog maar weinig benut. Volgens Pi de Bruijn, stedenbouwkundige en partner bij Cie Amsterdam, is dat een gemiste kans. Bij de herontwikkeling van de arbeiderswijk Roombeek in Enschede kreeg hij de kans om hier verandering in te brengen. Roombeek is bekend van de vuurwerkramp, maar inmiddels ook vanwege het bijzondere participatieproces bij de wederopbouw. Roelof Bleker, wethouder Stedelijke Ontwikkeling en Cultuur, was hier verantwoordelijk voor. Hij is een voorstander van het betrekken van bewoners bij hun eigen omgeving en vertrouwt op hun inbreng om een beter plan te maken. Ook wanneer dat betekent dat hij als bestuurder sommige onderdelen moet loslaten.

De wijk Roombeek in Enschede werd lange tijd gekenmerkt door de prominent aanwezige textiel fabrieken. Deze waren aan het eind van de 19e en begin 20e eeuw gevestigd langs de oude spoorlijn die door het gebied loopt. Rond de fabrieken werden daarna arbeiderswijkjes gebouwd. Dicht bij het centrum ontstond zo een bijzondere vorm van verstedelijking. Als gevolg van de sluiting van de textielfabrieken, werd aan het eind van de jaren ’90 een plan ontwikkeld voor de revitalisering van de inmiddels verouderde wijk. Groot Roombeek werd de meest omvangrijke binnenstedelijke VINEX opgave in Nederland. Van VINEX-wijk naar rampgebied De wijk moest een grote transformatie ondergaan, waarmee de gemeente Enschede een modernis project info

» Project Roombeek » Start Mei 2000

tische sprong zou gaan maken. Riek Bakker werd gevraagd een stedebouwkundig plan te maken met stedelijke allure en de Randstad als referentie. Het plan kenmerkte zich door grote bouwblokken met veel openbaar groen. De voorbereiding van de uitvoering was in volle gang. Dan vindt op 13 mei 2000 de vuurwerkramp plaats: 23 dodelijke slachtoffers, 1000 gewonden, 650 woningen worden getroffen en 42,5 ha stad is verwoest. Ineens zijn 4.150 mensen ontheemd. De ramp is voor wethouder Roelof Bleker het moment waarop het verhaal over participatie begint: ‘Al snel werd duidelijk dat het anders moest. Het vertrouwen van de bewoners in de gemeente was geschaad: er was een ramp gebeurd. We moesten het vertrouwen herwinnen.’

» Status Gerealiseerd

Ontwerpen aan de keukentafel De gemeente Enschede besluit een nieuw stedebouwkundig plan te maken dat beter aansluit bij de wensen van de buurt. Het oude ontwerp was op een professionele, maar traditionele manier tot stand gekomen: de gemeente maakt een plan achter de tekentafel en burgers kunnen pas in de laatste fase reageren en inspreken. Bij het nieuwe plan is er bewust voor gekozen om de bewoners vanaf het begin een actieve rol in het proces te geven. Zij moeten een stempel kunnen drukken op de herontwikkeling van hun eigen wijk. ‘Participatie was geen instrument, maar ons uitgangspunt’ geeft Bleker aan. Daarom is er veel aandacht besteed aan de invulling van het participatieproces. Om dit proces zorgvuldig vorm te ••• kunnen geven, is er een externe, onafhankelijke

» Locatie Roombeek ligt ten noorden van het centrum van Enschede. Het is een binnenstedelijke herontwikkelingslocatie met vervallen textiel-complexen en (oude) arbeidersbuurten. Roombeek kreeg landelijke bekendheid na de vuurwerkramp

»

126


roelof bleker:

‘ Over de besluitvorming zijn we altijd helder geweest: de raad besluit, maar u heeft invloed’

partij ingeschakeld. Samen met een nieuwe stede bouwkundige en het projectbureau is een traject ontworpen waarmee, door de brede aanpak, een grote groep mensen is bereikt. Zo is bijvoorbeeld tijdens participatiebijeenkomsten geluisterd naar de voormalige bewoners. Dat gebeurde aan de hand van thema’s als samen leven, openbare ruimte, verkeer en wonen. Om vorm te geven aan de besproken thema’s wordt Pi de Bruijn als nieuwe stedenbouwkundige geselecteerd. De wijkraad en voormalige bewoners hebben hierin een stem gehad. Volgens De Bruijn zijn er twee redenen waarom hij geselecteerd is: ‘ik ben in de streek opgegroeid, dus ik spreek de taal en ken de mentaliteit. Daarnaast heb ik een bewezen staat van dienst als het gaat om interactief werken. Dat gaf de bewoners vertrouwen.’ Zonder ontwerp kwam De Bruijn naar de eerste bijeenkomst. Eerst luisteren, dan pas tekenen, is zijn motto. De gesprekken vonden plaats rond een project cv

speciaal gemaakte maquette van de oude wijk. De Bruijn: ‘De eigen wijk bestond niet meer, maar er  waren nog zoveel verhalen. Die moesten we leren kennen en een plaats geven.’ Mensen konden aanwijzen waar ze woonden, aangeven wat er goed en minder goed was aan de wijk en wensen uiten voor het nieuwe plan. Veel bewoners waren uitgesproken over hun wensen: het moest geen slaapwijk worden, maar een levendig gebied, waarin opnieuw ruimte zou zijn voor de kunstenaars en winkels. Het idee van de gemeente dat het een kenniswijk moest worden werd van tafel geveegd. De bewoners wilden liever een wijk met kennissen. Op basis van alle ideeën van bewoners, onder nemers en andere betrokkenen is een bewoners visie opgesteld: een wijk ontworpen aan de keukentafel. Deze visie is door De Bruijn vertaald in een structuurschets voor de wijk. Vervolgens was het aan de bewoners om aan te geven of de ideeën correct vertaald waren. Dat was de basis voor de verdere

» Functie De nieuwe wijk is opgebouwd uit verschillende buurten die allemaal een eigen vorm en karakter krijgen. Er is een gevarieerd programma gerealiseerd van duurdere en goedkope woningen met voorzieningen

planuitwerking. Bleker: ‘We hebben regelmatig getoetst hoe mensen over Roombeek dachten. Al vrij snel kregen we signalen terug dat mensen geloofden dat het goed zou komen met Roombeek en dat er een mooi plan gemaakt werd.’ Samen onderhandelen over hete hangijzers Natuurlijk was er niet meteen overeenstemming op alle punten. Bleker geeft aan dat ook de hete hangijzers in beeld zijn gebracht. Tijdens een aantal brede informatiebijeenkomsten zijn deze hete hangijzers inhoudelijk bediscussieerd. Als voorbeeld geeft Bleker de vrij liggende busbaan om hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) in de wijk te realiseren. ‘De bewoners waren in eerste instantie geen voorstander van de buslijn. Ze wilden geen stank en lawaai. Daarnaast zou de busbaan een barrière creëren in de wijk tussen de woningen in de vrije sector en de sociale huurwoningen. Tijdens de informatieavonden is hierover inhoudelijk onderhandeld. Dit heeft geresulteerd in een voorstel

» Eind 1999 Er ligt een plan van Riek Bakker dat op professionele wijze, maar zonder betrokkenheid van burgers is opgesteld. De gemeente staat klaar om met de realisatie van start te gaan

» Mei 2000 Na de vuurwerkramp besluit de gemeente dat er een nieuw plan opgesteld moet worden, waarin nadrukkelijk de wensen van de bewoners worden meegenomen


127

mirjam westgeest:

‘Je krijgt eruit wat je er zelf in stopt Dus wil je vertrouwen? Geef dan vertrouwen’ Meer lezen over een open houding? Zie de columns op pagina 41 van beleidsmaker Mirjam Westgeest

voor een milieuvriendelijke HOV-verbinding en een groene inpassing van de busbaan.’ Ook de duurdere woningbouw was een heet hangijzer. De Bruijn geeft aan dat de bewoners vanaf het begin invloed hebben gehad op het te realiseren woningbouwprogramma. Dat resulteerde echter in een een zijdige vraag naar een goedkoop woningbouw segment. De Bruijn vond het als stedenbouwkundige zijn verantwoordelijkheid om aan te geven dat het toevoegen van duurdere woningen noodzakelijk was voor een goede opbouw van de wijk: ‘Er waren in het verleden 500 woningen en daar kwamen er 1.500 voor terug. Het was van belang dat het programma gevarieerder werd. Daar hebben we wel even woorden over gehad, maar ik had inmiddels zoveel vertrouwen opgebouwd dat ik ook af en toe dwars kon liggen. Ik heb altijd benadrukt dat ik een vakman ben en vanuit die rol ook wel een mening zou hebben. De bewoners geloofden in mij en ik kreeg uiteindelijk de handen op elkaar voor de duurdere woningbouw.’

» Juni 2000 Er wordt een externe, onafhankelijke partij ingeschakeld om het participatieproces vorm te geven

De burger beslist? Betekent participatie nu dat de burger altijd beslist? Bleker: ‘Over de besluitvorming zijn we altijd helder geweest: de raad besluit, maar u heeft invloed.’ Zo is tijdens de informatiebijeenkomsten gestemd over de hete hangijzers. Mensen konden oranje of witte pingpongballen in vazen doen en met de kleur aangeven of ze voor of tegen een voorstel waren. De stemming was niet bindend, maar gaf de gemeenteraad volgens Bleker wel een indruk van de mening van de meerderheid. Als volksvertegenwoordiger in de gemeenteraad is het bij participatieprocessen een zoektocht naar de eigen rol. Bleker is van mening dat de functie van de raad verder gaat dan alleen het vaststellen van de uitkomsten van het participatietraject. ‘Je hebt daarin als bestuurder ook een verantwoordelijkheid in het afwegen van belangen.’ In de eerste instantie zijn de raadsleden vooral opgetreden als gastheren en -vrouwen tijdens de bijeenkomsten.

» November 2000 Pi de Bruijn wordt op basis van zijn ervaringen met interactieve processen gevraagd om het nieuwe plan te maken

Ze hebben deze betrokkenheid enorm gewaardeerd. Later in het proces hebben zij de rol van beslisser opgepakt. Als participatie oprecht wordt ingezet, betekent dat ook dat bestuurders het proces op onderdelen moeten loslaten. Bleker illustreert dit met een voorbeeld. In het midden van de wijk is een monument geplaatst ter herinnering aan de vuurwerkramp. Ook hiervoor heeft iedereen ideeën kunnen aandragen. De ruim 300 voorstellen zijn door een commissie, bestaande uit onder andere bewoners en nabestaanden, teruggebracht tot twintig. Op basis van een expositie kon de bevolking een voorkeur aangeven. Bleker: ‘Je moet mensen daarin vertrouwen. Ik was niet benauwd voor wat eruit zou komen. Mensen weten wat ze willen en ze kiezen uiteindelijk het goede. Als je het goed organiseert en loslaat ontstaan er nieuwe ideeën en oplossingen, beter dan je zelf kunt ••• verzinnen.’

» Mei 2001 Roelof Bleker wordt als wethouder verantwoordelijk voor de wederopbouw

»

128


Zelf bouwen aan een toekomst Het loslaten van sturing door de overheid komt ook tot uitdrukking in het particulier opdracht geverschap, een stokpaardje van Bleker. ‘Niet alleen huurwoningen waren vernietigd. Veel mensen waren hun eigen huis kwijt. Hun eigen paleisje was weg. De woning die ze zelf door de jaren heen hebben aangepast aan de eigen specifieke wensen.’ Bleker vindt het belangrijk dat mensen de mogelijkheid krijgen om hun eigen woonomgeving vorm te geven. Hij raakt geïnspireerd door een artikel van Adri Duivesteijn, wethouder Almere, over geëmancipeerde burgers. ‘Het bouwen van een eigen huis kan gezien worden als een cultuurdaad, iets wat je één keer in je leven doet. Binnen Roombeek kon daar ruimte voor gecreëerd worden.’ Bleker besluit zich daarvoor in te zetten. En met succes. Roombeek is landelijk een voorbeeld op het gebied van particulier opdrachtgeverschap.

» Februari 2001 Start van de bewonersbijeenkomsten. Doel is vooral te luisteren naar de verhalen en wensen van bewoners

Sociale gebiedsontwikkeling Wat heeft volgens Bleker het proces nu tot een succes gemaakt? ‘We hebben fors ingezet op participatie. Door een combinatie van een ruim budget en bestuurlijke slagkracht hebben we dat kunnen waarmaken.’ Er is gezorgd voor een een duidige bestuurlijke en ambtelijke aansturing en organisatie. Zo is bewust gekozen voor een apart projectbureau dat op afstand van de gemeentelijke organisatie is geplaatst. Het projectbureau hing direct onder de gemeentesecretaris. Daarnaast is er een aparte raadscommissie ingesteld om de toekomstgerichte wederopbouw te begeleiden. Aanvankelijk zaten er zes wethouders vanuit verschillende disciplines op Roombeek. Na de vuurwerkramp werden dat er twee. Bleker: ‘Ik werd als jonge, nieuwe wethouder verantwoordelijk voor de wederopbouw en mijn collega wethouder voor de psychosociale nazorg van de gedupeerden en de financiële afwikkeling.

» Mei 2001 De ideeën en wensen worden gebundeld in de bewonersvisie: een wijk ontworpen aan de keukentafel

Deze sporen hebben we bewust uit elkaar gehaald.’ Daarnaast is het onderlinge vertrouwen tussen partijen een belangrijke succesfactor. ‘Tussen de burger en de overheid, maar bijvoorbeeld ook tussen de overheid en de corporaties. ‘Natuurlijk waren er discussies, maar door het vertrouwen dat er onderling was, zijn we er toch steeds vlot uitgekomen.’ Bleker is van mening dat je als gemeente ook moet laten zien dat het je menens is. Een voorbeeld daarvan is de pilot Spaans bouwen. De gemeente heeft eerst geïnvesteerd in de openbare ruimte door het aanleggen van een brede laan met bomen. Vervolgens zijn pas de vrije sector kavels verkocht. ‘Dat wekt vertrouwen bij de kopers.’ Volgens De Bruijn zit de kracht van Roombeek in het feit dat de bewoners vanaf het begin centraal hebben gestaan in het participatieproces. ‘De vitaliteit van de eindgebruikers is van groot belang. In Nederland wordt de energie, inbreng en inzet van de eindgebruiker vaak onvoldoende benut.

» Juni 2001 Pi de Bruijn vertaalt de bewonersvisie in een structuurschets die vervolgens wordt teruggelegd bij de bewoners


129

Pi de Bruijn:

‘Het idee van de gemeente dat het een kenniswijk moest worden, werd van tafel geveegd. De bewoners wilden liever een wijk met kennissen’

Dat is in Roombeek nadrukkelijk wel gedaan.’ Naar eigen zeggen is hij een profeet geworden van de Roombeek-aanpak. Hij is van mening dat Nederland toe moet naar een sociale vorm van gebiedsontwikkeling, zoals toegepast bij Roombeek. Dit als reactie op de commerciële planontwikkeling van de afgelopen jaren, waarin de projectontwikkelaars in belangrijke mate bepaalden hoe de stad vormgegeven werd. In Roombeek is er bewust voor gekozen om ont wikkelaars niet actief te betrekken in het ontwerpproces. De Bruijn: ‘De sleutel ligt bij de lokale overheden. Als opdrachtgever moeten zij de bewuste keuze maken om het proces anders in te richten en welke partijen zij daarbij willen betrekken. Ik vind dat de know-how van de keukentafel ontwikkeling beter ingezet moet worden bij projecten.’ Van rampgebied naar voorbeeldproject De herontwikkeling is nu op een haar na klaar.

» Eind Juni 2001 Tijdens bewonersbijeenkomsten wordt op verschillende thema’s de mening van de bevolking gepolst. Daarbij wordt ook onderhandeld over hete hangijzers

De afrekening met het rijk heeft plaatsgevonden en in april 2008 heeft koningin Beatrix Roombeek officieel geopend. Er wonen mensen en de scholen zijn open. Er wordt nog gebouwd, maar Roombeek staat op de kaart en leeft weer. Bleker is trots: ‘In Roombeek zijn drie tegenstrijdige eisen verenigd: tempo maken, een mooi eindresultaat en proceskwaliteit.’ Hij geeft aan dat het participatietraject uiteindelijk veel tijdwinst heeft opgeleverd. In totaal zijn er zes bezwaren op het bestemmingsplan ingediend. Normaal gesproken zijn dat er meer dan honderd. Door de gedragen besluitvorming, kon de uitvoering uiteindelijk ook vlot starten. De vraag is of het succes bepaald is door de bijzondere situatie en urgentie na de ramp. Bleker geeft aan dat er bewust gekeken is hoe de gemeente en anderen van dit traject kunnen leren. Naar zijn mening is de aanpak niet specifiek voor Roombeek. ‘De omvang, de financiële ruimte en de betrokkenheid kan niet overal herhaald worden, maar het proces heeft de gemeente zeker geïnspireerd.

» Oktober 2001 Het nieuwe plan wordt, zoals dit eerder met de bewoners is gecommuniceerd, door de Raad vastgesteld

Zo heeft het geleid tot het opstellen van een toolkit en een participatie handboek.’ Bleker heeft geleerd dat het goed kan zijn om sommige thema’s in de groep te gooien en mensen mee te laten denken. Het gaat met name om goed organiseren en loslaten. ‘Daar ben ik niet bang voor. Het leidt tot inspiratie en nieuwe dingen. Zo zijn er bijvoorbeeld grote wagens met lego naar scholen gebracht om de kinderen hun eigen wijk te laten bouwen. Ze maakten onder andere torentjes. Dat heeft geholpen om hoogbouw bespreekbaar te maken.’ De Roombeek-aanpak is inmiddels in heel Nederland bekend. Ruud Lutjenhuis, communicatieadviseur van de gemeente Enschede, is vanaf het begin betrokken bij het participatieproces. Hij geeft aan dat er vaak groepen op bezoek komen om te leren van de ervaringen in Roombeek. De top drie van ••• belangrijkste lessen is wat hem betreft duidelijk.

» December 2009 Er staat een nieuwe wijk waarin de burgers hun wensen en ideeën vertaald zien

130


roelof bleker:

‘Als je het goed organiseert en loslaat, ontstaan er nieuwe ideeën en oplossingen, beter dan je zelf kunt verzinnen’

Ten  eerste: Schep vooraf duidelijkheid over het proces en houd je altijd aan je afspraken. Daardoor kan een vertrouwensbasis worden opgebouwd. Een tweede les is het geven van ruimte voor het rouwproces. In Roombeek was dat door de ramp heel letterlijke rouw, maar ook in andere binnen stedelijke gebiedsontwikkelingen is dit aan de orde. Lutjenhuis: ‘De bewoners idealiseerden de oude wijk, maar in realiteit was het een slechte wijk, die ook zonder de ramp herontwikkeld moest worden. Mensen moesten aan het idee wennen dat de oude wijk kwalitatief niet meer zo goed was.’ Tenslotte geeft hij aan dat er een goede balans gevonden moet worden tussen participeren en doorpakken. Het is van belang om tussentijds te toetsen waar de bewoners behoefte aan hebben. ‘Uit het oogpunt van een zorgvuldig proces is er de neiging om bewoners gedurende het hele traject te betrekken. Daar was echter niet altijd behoefte aan, zeker niet na de besluitvorming. Bewoners

wilden alleen nog weten wanneer er gebouwd ging worden.’ Dat blijkt ook uit de afwijzende reactie van de bewoners op de vraag of zij een bijdrage zouden willen leveren aan dit artikel over het participatieproces in Roombeek. Het is voor hun mooi geweest. Ze hebben meegedacht, meegewerkt en invloed uit kunnen oefenen. Nu is de tijd gekomen om volop te genieten van de nieuwe wijk. •

sneller & beter magazine openinterview: hans alders

131

132


Van Alderstafel naar Alderslessen

Hoe kun je in een complexe omgeving participatie vormgeven en partijen bij elkaar brengen? Als iemand deze vraag kan beantwoorden, is het hans alders. Hij wordt vaak gevraagd wanneer partijen zijn vastgelopen en er geen vertrouwen meer is. Als onafhankelijk voorzitter heeft hij met zijn kenmerkende aanpak diverse participatie trajecten opgezet en begeleid. Alders heeft zo gedurende zijn betrokkenheid bij nationale dossiers als de Betuwelijn, de Tweede Maasvlakte en Schiphol veel ervaringen en inzichten opgedaan. Hij vertelt zijn verhaal aan een publiek van project managers van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

De aanpak van Alders in het Schiphol-dossier is veelbesproken. Hij werd voor dit project gevraagd omdat er een gebrek aan vertrouwen was ontstaan tussen de partijen. ‘Het lijkt een cliché, maar vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Bij Schiphol waren de paarden er wel heel hard vandoor gegaan,’ aldus Alders. Het is hem gelukt om alle betrokken partijen weer samen aan tafel te krijgen. Deze tafel staat inmiddels bekend als de Alderstafel. Op basis van deze en andere ervaringen heeft Alders een aantal lessen getrokken. Lessen die in algemene zin betrekking hebben op het vormgeven van een goed participatieproces en meer specifiek op de aanpak van de Alderstafel. In heldere bewoordingen deelt hij deze lessen met zijn publiek.

Investeer aan de voorkant in het proces Hoe de inhoud tot stand komt, is minstens zo belangrijk als de inhoud zelf. Een goed proces is volgens Alders essentieel en daar moet aan het begin van een traject in geïnvesteerd worden. Als goed voorbeeld noemt hij de werkwijze die is gehanteerd bij het project Maasvlakte 2. Door een zorgvuldig en interactief proces is de PKB (planologische kernbeslissing) uiteindelijk zo goed als met een hamerslag door de Kamer gekomen.

‘Het is belangrijk dat dit soort goede voorbeelden en manieren van werken worden verankerd in overheidsorganisaties. Bij het inrichten van elk afzonderlijk proces zijn we vaak opnieuw het wiel aan het uitvinden.’ Daarnaast besteden overheidsorganisaties veel tijd aan interne procedures en verwikkelingen. ‘De blik moet meer naar buiten worden gericht. Dat kan alleen bereikt worden als zowel bestuurders als ambtenaren veranderen. Want het gaat uiteindelijk om de mensen die het proces begeleiden en aan het proces deelnemen.’ Bestuurders moeten in de ogen van Alders de verandering naar een meer open houding en overheidscultuur in gang zetten en daarin hun ambtenaren meenemen. Dat vraagt van bestuurders dat ze richting durven geven. Vaak wordt gedacht dat burgers vooral behoefte hebben aan bestuurders die goed kunnen luisteren. Volgens Alders is dit een misvatting. ‘Het is belangrijk om als bestuurder te weten en te vertellen wat je wilt. Een open vraagstelling werkt niet: burgers willen bestuurders die iets vinden. Vervolgens kunnen ze het daar mee eens zijn of niet. Dat maakt de discussie scherper en dat is noodzakelijk voor een goed proces.’


133

pieter tops:

‘Er wordt meer dan voorheen van bestuurders verlangd dat zij perspectief weten te schetsen’ Meer lezen over bestuurders met een visie? Zie het interview op pagina 15 met hoogleraar Pieter Tops

Leg altijd uit waarom

participatie cv Naam: Hans Alders Geboren: 1952 participatiemotto Via participatie is het met de juiste spelregels mogelijk iets te laten ontstaan waar geen van de partijen afzonderlijk toe in staat is 1994 Minister van VROM; Betuwelijn, Tracéwet, Nimby-wet 2000 Onafhankelijk voorzitter Overleg Niet Rijkspartijen Tweede Maasvlakte; Partijen bij elkaar brengen, vertrouwen herstellen 2007 Commissaris van de Koningin in Groningen; Zuiderzeelijn 2009 Alderstafel Schiphol; Convenanten sluiten tussen betrokken partijen heden Alderstafels luchthavens Eindhoven en Lelystad; Advies vanuit regionale belanghebbenden

Een bestuurder kan met zijn of haar eigen visie de discussie starten en richting geven. Vervolgens moet een open dialoog met de betrokkenen worden gevoerd om te zorgen voor voldoende draagvlak voor besluiten. ‘Als iemand als bestuurder wordt gekozen, verwerft hij of zij het recht om te vertegenwoordigen, maar daarmee nog geen beleidslegitimiteit. Die legitimiteit moet een bestuurder gaandeweg een proces steeds weer verwerven. Dat geldt niet alleen voor overheden. Ook bedrijven moeten voortdurend zorgdragen voor een license to operate. Dit besef is niet altijd aanwezig, maar speelt bij elke organisatie en bij elke verandering een belangrijke rol.’ Voor grote ruimtelijke ingrepen is dus acceptatie van de samenleving nodig. Dat dit niet altijd goed wordt aangepakt, illustreert Alders met het voorbeeld van de Betuwelijn. ‘Ik ben een voorstander van de Betuwelijn. Inhoudelijk klopt het verhaal. Maar terugkijkend op het proces moet je constateren dat daarbij fouten zijn gemaakt. Er is, enigszins gechargeerd, simpelweg een tournee door het land gemaakt, waarin de boodschap werd verkondigd dat de Betuwelijn er zou komen. De omgeving stond voor een voldongen feit.’ Wanneer de omgeving pas in een laat stadium wordt betrokken en dan alleen krijgt uitgelegd dat er een spoorlijn komt, is het volgens Alders logisch dat er geen begrip is voor het project. ‘Bij landdoorsnijdende verbindingen, zoals in het geval van de Betuwelijn, is het belangrijk om aan de voorkant van het proces te investeren in het goed uitleggen van het waarom van het project. Ga met dat verhaal het land in en begin pas later over de inpassing.’ Alders geeft aan dat de communicatie en beeld vorming in het voortraject goed doordacht moet worden. ‘Ten tijde van de Betuwelijn toonde het NRC een prachtige foto van een weiland met bomen vol bloesem, met de kop: Einde van de Betuwe. Feitelijk klopte dat niet. De Betuwelijn kwam niet door het betreffende weiland te lopen. Maar dat deed er niet meer toe. Het beeld was al gecreëerd. Daardoor werd het project direct op een flinke achterstand gezet.’

Benut de kennis van de omgeving Voor de betrokkenen in de omgeving beginnen projecten bijna nooit bij nul. Binnen de muren van de overheid is vaak al uitvoerig

nagedacht over de problemen, de mogelijkheden en de oplos singen. ‘In gedachten zijn bestuurders vaak al aan het schetsen, zonder zich te realiseren dat er een omgeving is die veel kennis in kan brengen.’ Dat schetsbeeld van bestuurders wordt vaak niet of te laat met de omgeving gedeeld. De overheid heeft regelmatig moeite om burgers en belangenorganisaties te accepteren als gelijkwaardige partners. ‘Dat is jammer’, zegt Alders. ‘In ieder project vinden we betrokken en goed opgeleide mensen, die weten te verbinden en daardoor een meerwaarde tot stand kunnen brengen. Het zou de overheid sieren om hen als gesprekspartner te erkennen en te benutten om projecten beter te maken.’ Bestuurders en projectleiders moeten hun angst om met burgers of maatschappelijke organisaties aan tafel te gaan opzij zetten. Deze partijen leveren volgens Alders vaak een nuttige bijdrage aan de discussie. ‘Het is voor politici en ambtenaren de kunst om tegenstanders – zelfs degenen die roepen ik ben er klaar mee – niet als potentiële hindermacht te zien, maar als een partij met belangrijke en verrijkende kennis.’ Elk project kent notoire nee-zeggers die een hindermacht vormen. De overheid heeft instrumenten om daarmee om te gaan. Wanneer het tot een procedure bij de Raad van State komt, is het belangrijk om aan te kunnen tonen dat er een zorgvuldig proces is doorlopen. Alders: ‘De Raad van State stelt in dat soort gevallen de overheid ook echt wel in het gelijk. Maar als je als overheid niet actief bent geweest in een dialoog, dan help je zelf mee om de hindermacht sterker te maken.’

De juiste partijen aan tafel Het bovenstaande bevestigt de noodzaak om vooraf goed na te denken over het samenbrengen van de juiste personen aan tafel. ‘Niet iedereen kan en moet aan de vergadertafel zitten,’ stelt Alders. ‘Je moet uitzoeken wie de échte vertegenwoordigers zijn. Dat geldt voor burgers, maar ook voor overheden. De rijksoverheid bestaat niet. Het gaat om diegenen die als vertegenwoordiger worden gezien of die dat kunnen organiseren. Belangrijk is te achterhalen of er een organisatieverband is en of de vertegen woordigers goed contact hebben met de achterban.’ De partijen aan tafel zijn zelf verantwoordelijk voor het raadplegen van hun achterban. Daarbij kunnen zij worden geholpen door bijvoorbeeld te voorzien in een goede informatievoorziening. ‘De partijen die niet aan tafel komen, moeten het proces van a tot z kunnen blijven volgen. Anders is het niet mogelijk om ze aangehaakt te houden. Dat betekent dat je ook de niet deelnemende partijen tijdens het proces moet blijven opzoeken, bijvoorbeeld door het organiseren ••• van informatieavonden om deze groepen bij te praten.’

134


hans alders:

‘Het lijkt een cliche, maar vertrouwen komt te voet en gaat te paard’ edurende het proces, zeker bij G een langlopend dossier, zal het ook altijd gebeuren dat er nieuwe vertegenwoordigers aan tafel komen. Die partijen zullen opnieuw het proces moeten doormaken. Om er voor te zorgen dat dit niet het hele proces terug in de tijd werpt, is het belangrijk dat partijen de eerder gemaakte afspraken goed borgen in de betrokken organisaties.

Aan de deelname aan tafel worden ook voorwaarden verbonden om te waarborgen dat er een constructief gesprek plaatsvindt. Partijen mogen bijvoorbeeld niet op een nee-standpunt blijven staan. Zij moeten bereid zijn om mee te praten en mee te denken over mogelijke oplossingen. Soms moet een partij ook accepteren dat ze een andere rol vervult dan normaal. Alders: ‘Je rol moet je gegund worden en moet verankerd zijn in je eigen organisatie. Bij de start van het overleg moeten daarom duidelijke afspraken worden gemaakt over ieders rolopvatting.’

Openheid en gelijkwaardigheid Als de samenstelling van de overlegtafel duidelijk is, moet worden gewaarborgd dat partijen open met elkaar kunnen en durven praten. Alders hanteert hiervoor de spelregel dat alles wat er toegezegd is, vervalt wanneer er geen overeenstemming is bereikt. ‘Er is pas overeenstemming wanneer we het erover eens  zijn dat er overeenstemming is. Gedurende het proces doen partijen soms concessies waar ze later niet aan gehouden willen worden als er op andere punten geen overeenstemming is bereikt. Zonder deze spelregel is elke partij bang om iets weg te geven.’ Ook is het belangrijk dat er goede afspraken worden gemaakt over de contacten met de media, zodat de partijen gezamenlijk controle houden over wat er naar buiten wordt gebracht. Tot slot benadrukt Alders dat partijen aan een overlegtafel meestal ongelijksoortig zijn en niet dezelfde middelen tot hun beschikking hebben. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat alle partijen op een gelijkwaardig niveau aan de tafel deel kunnen nemen.

Wanneer er bepaalde kennis ontbreekt of in twijfel wordt getrokken is het belangrijk dat partijen gefaciliteerd worden om dit te kunnen onderzoeken. Dit kan door daar bijvoorbeeld een budget voor vrij te maken.

Participatie is maatwerk De lessen van Alders maken duidelijk dat participatie nog niet altijd goed gaat en dat het ook niet altijd gemakkelijk is. Er valt dus nog veel te leren, maar Alders geeft ook aan dat participatie niet bij elk project noodzakelijk is. Het heeft vooral waarde bij projecten die ingrijpende ruimtelijke gevolgen hebben en bij processen waar het vertrouwen tussen partijen weg is. Een aanpak als de Alderstafel kan dan worden gebruikt om het proces weer vlot te trekken. Hij benadrukt dat we ons moeten realiseren dat er veel vormen van participatie zijn. ‘Er is een structurele beweging gaande waarin participatie een steeds prominentere rol krijgt. Maar de vorm waarin het wordt toegepast, zal blijven veranderen. Participatie is en blijft maatwerk.’ Maatwerk vraagt ook om een bepaalde mate van flexibiliteit. Voor elk proces moet voldoende tijd worden genomen om tot een goed resultaat te komen. ‘Je voelt aan of partijen eruit kunnen komen. Soms kost dat een half jaar extra. Dan ga ik terug naar de bestuurders om die tijd te claimen. Dat ben je als voorzitter aan het proces en de partijen verplicht.’ •


135

136

je kunt niet duidelijk genoeg zijn

sneller & beter magazine openinterview: barry madlener

137

138


De burger is klaar voor meer invloed

‘Kijk bij projecten van nationaal belang verder dan de omwonenden en gesubsidieerde lobbygroeperingen. Organiseer een podium voor zowel vóór- als tegenstanders, vereenvoudig de procedures en heb het lef om, alles overziend, een beslissing te nemen.’ De burger is er in de ogen van barry madlener aan toe om mee te praten over concrete ruimtelijke projecten. De politieke focus ligt echter te vaak op de georganiseerde tegenstanders. Vanuit verschillende schaal niveaus heeft Madlener als politicus ervaren hoe de burger wel en niet wordt betrokken bij nationale en lokale vraagstukken.

Na een carrière als makelaar trad Barry Madlener in 2002 toe tot de gemeenteraad voor Leefbaar Rotterdam. In 2006 werd hij kamerlid voor de Partij van de Vrijheid (PVV). Sinds enkele maanden is Madlener Europarlementariër voor diezelfde partij. Ten tijden van zijn Kamerlidmaatschap was hij lid van de Vaste Kamercommissie Verkeer & Waterstaat. In die hoedanigheid heeft Madlener zich regelmatig uitgesproken over de betrokkenheid van burgers en de noodzaak om besluitvorming rond infrastructuur te versnellen. ‘Het onderwerp participatie staat laag op de politieke agenda. Het is een lastig onderwerp dat weinig aandacht krijgt van de pers, behalve als het misgaat.’ Voor Madlener start participatie bij de verkiezingen. ‘In het stemhokje maken burgers kenbaar welke ideeën zij steunen. Op basis hiervan kunnen de volks vertegenwoordigers besluiten van algemeen belang nemen. Maar de betrokkenheid van burgers moet verder gaan dan de steun aan globale verkiezingsprogramma’s. Op specifieke thema’s die hen aangaan, moeten burgers de kans krijgen hun stem te laten horen. Het bepalen wie belanghebbende is, is echter geen gemakkelijke opgave.’

Van gesubsidieerde lobby naar persoonlijke belangen ‘Ik vind alle meningen even belangrijk, maar in de praktijk zijn ze dat niet.’ Volgens Madlener is bijvoorbeeld het milieubelang in veel projecten oververtegenwoordigd. ‘De milieuwetgeving zorgt ervoor dat belangenorganisaties vooral juridische mogelijkheden hebben om zand in de motor van projecten te strooien. Door Milieudefensie in alle ruimtelijke projecten een prominente plek te geven, wordt het milieubelang overbelicht. Het is niet goed om één belang zo te isoleren.’ Madlener zou de Milieu effectrapportage (m.e.r.) dan ook meer willen beschouwen als een (verplicht) advies, in plaats van een stuk waarmee, op grond van de wetgeving, alle ontwikkeling kan worden tegengehouden. ‘Participatie is veranderd in een gesubsidieerde lobby, die gevoerd wordt door de juristen van belangengroeperingen. Door de ingewikkelde procedures komt de individuele burger nauwelijks nog aan bod.’ Madlener pleit ervoor de bewaking van belangen als milieu en volksgezondheid meer bij de volksvertegenwoordigers neer te leggen: zij zijn immers direct gekozen. ‘Politici maken altijd een belangenafweging, er is geen sprake van dat we die belangen over het hoofd zien.’


139

martijn engelbregt:

‘Voorstanders werden minder goed gehoord dan tegenstanders van het project’ Meer lezen over omgaan met weerstand? Zie het artikel op pagina 53 van kunstenaar Martijn Engelbregt

participatie cv Naam: Barry Madlener Geboren: 1969 participatiemotto Focus op het individu in plaats van de georganiseerde tegenstanders 2002 Makelaar; Bouwers hebben te weinig oog voor wensen burger 2007 Gemeenteraadslid Leefbaar Rotterdam; Autobereikbaarheid, particulier opdrachtgeverschap, welstandvrij bouwen, verminderen aantal deelgemeenten 2009 Lid Tweede Kamer PVV, Vaste Kamercommissie Verkeer en Waterstaat, besluitvorming over infrastructuur kan sneller heden Fractieleider PVV Europees Parlement

Madlener stelt dat het algemeen belang niet benoemd kan worden door alleen te luisteren naar de tegenstanders. ‘In veel projecten wordt ruimschoots aandacht besteed aan kleine groepen tegenstanders, terwijl het podium voor de voorstanders ontbreekt. De zwijgende meerderheid wordt hiermee op achterstand gezet. Zij kunnen nergens terecht.’ Ter illustratie wijst Mad lener op de kwestie van de uitbreiding van Rotterdam Airport. ‘Dit vliegveld ligt in het grootste industriegebied van Europa. Het is voor veel mensen belangrijk. Dan kun je je niet uitsluitend richten op de mensen in Schiedam die last hebben van het vliegtuiglawaai. Soms moet je zeggen: we doen alles wat mogelijk is om de hinder voor u te beperken, maar we doen het wel. Dan zijn er compensatiemogelijkheden en plan schaderegelingen. Dat is politiek.’ Madlener vindt dat de verantwoordelijkheid van belangengroeperingen moet verschuiven naar de individuele burgers. De overheid moet burgers daarin serieus nemen en meer verantwoordelijkheid toekennen. ‘De burger van nu is zich goed bewust van zijn omgeving, wil bij veranderingen betrokken worden en verwacht dat ook van de overheid.’ Madlener vindt dat overheidspartijen zich niet klantvriendelijk opstellen. ‘Albert Heijn weet zijn klanten beter te vinden en binden dan de gemiddelde overheid. Bovendien kun je naar de concurrent als Albert Heijn je niet biedt wat je nodig hebt. De overheid heeft een monopolypositie en is als gevolg lastig te corrigeren door de burger: je kunt niet even naar de concurrent.’

Eenvoudiger rechtbescherming geeft meer rechtszekerheid De overheid moet niet alleen klantgerichter werken, maar ook beter controleerbaar zijn en meer zekerheid aan burgers geven. In het licht van die doelstelling vindt Madlener het huidige stelsel van rechtsbescherming niet goed genoeg. ‘We moeten het eenvoudiger maken. Een goed voorbeeld in dit kader is de A4 Midden Delfland: niemand begrijpt meer waarom we meer dan 40 jaar hebben gepraat over een stuk snelweg, waarvan op Google Earth al te zien is hoe het moet komen te liggen.’ De A4 Midden Delfland is een rijksweg. Dit betekent dat er sprake is van een nationaal belang. Burgers moeten op een eerder moment zekerheid krijgen. Madlener: ‘Voor sommige betrokken partijen is geen resultaat echter ook resultaat. Zij maken vertragen tot een doel op zich.’ De adviezen van de Commissie-Elverding gaan Madlener

daarom nog niet ver genoeg. Een verdere versnelling moet mogelijk zijn: ‘Wil je een weg aanleggen, dan moet je één jaar praten, één jaar plannen maken en dan uitvoeren. De huidige wetgeving laat dat niet toe. In Europa zijn wij het enige land dat milieuen luchtkwaliteit gekoppeld heeft aan woningen wegenbouw. Dat is absurd, maar het was een bewuste keuze van de politiek.’ Ook Madlener heeft niet direct een oplossing voorhanden waarmee het rechtsstelsel kan worden aangepast. ‘Het is een complexe vraag. We zullen moeten zoeken naar een serie concrete maat regelen. We moeten de bestuursverantwoordelijkheid in Nederland opnieuw tegen het licht houden en zo tot een betere situatie komen. Het woud aan overheidsinstanties, bestuurslagen en de zeer ingewikkelde rechtsbescherming leidt niet tot beter bestuur. Het leidt juist tot bureaucratie en onzekerheid en zorgt dat het vertrouwen in de overheid steeds verder afneemt.’

Directere democratie en minder overheid Madleners partij pleit ervoor om meer referenda te organiseren waarbij de burger direct om haar mening wordt gevraagd. ‘Een referendum is een goed instrument als er een duidelijke stelling voorligt over een vraag die een directe groep burgers aangaat, zoals het kiezen van een burgemeester. In veel gevallen is het echter moeilijk, zo niet onmogelijk, om vast te stellen wie de belanghebbenden zijn. Bij de A4 Midden Delfland is minstens de hele regio belanghebbend, en niet alleen de gemeenten over wiens grondgebied deze weg loopt. Het is bij zo’n project dan ook geen goed idee om een lokaal referendum te houden voor alleen de omwonenden.’ Madlener vraagt ook aandacht voor het beperken van de overheidsverantwoordelijkheden tot de kerntaken, zoals toezicht op veiligheid en uitvoering. Dit betekent overigens niet automatisch dat meer aan de markt zou moeten worden overgelaten. Madlener is sceptisch over publiek private samenwerking: ‘Het gaat negen van de tien keer over geld. De overheid neemt daarbij alle risico’s voor haar rekening en de private partijen doen de leuke dingen. Dit is een logische insteek vanuit het bedrijfsleven gezien, maar als  overheid ben je verantwoordelijk voor het geld van de belastingbetaler. Dan mag je niet onverantwoordelijk met risico’s omgaan.’ Madlener wijst er op dat de markt een zeer veranderlijke partner is. Daarom is het volgens hem van belang dat de overheid zelf het project helder in beeld heeft. ‘Als we taken afstoten en de cruciale overheidsonderdelen juist versterken, kunnen we onze kerntaken beter uitvoeren.’ Daarnaast wil Madlener inzetten op het terugbrengen van de bestuurlijke drukte door het aantal bestuurslagen en instellingen te verminderen. ‘Mijn ervaring is dat, als je eenmaal een ••• instelling hebt opgericht, je er nauwelijks nog vanaf komt.

140


barry madlener:

‘Albert Heijn weet zijn klanten beter te vinden en te binden’

Als de opdracht klaar is, gaat zo’n instelling zelf weer op zoek naar nieuwe taken buiten de oorspronkelijke opdracht.’ Madlener heeft daarom in zijn functie als raadslid in Rotterdam voorgesteld om de deelgemeenten af te schaffen. Dit is door de politieke partijen voorgelegd aan de leden. ‘Zij moesten besluiten over het voortbestaan van hun eigen baan, natuurlijk haalt zo’n voorstel het dan niet.’ Ook ten aanzien van regionale samenwerkingsverbanden is Madlener kritisch: ‘Ze zijn niet direct gekozen. De burger wordt er niet eens besproken. Het gevolg is een inspraakspaghetti: er is bij allerlei bestuurslagen inspraak en beroep mogelijk. Het werkt vertragend en is voor de burger niet te overzien.’ Als gemeenteraadslid, lid van de Tweede Kamer én Europarlementariër heeft Madlener dan ook ervaren dat burgers op verschillende schaal niveaus een stem moeten krijgen. Niet alleen bij grootschalige projecten moet de overheid meer naar haar burgers luisteren, ook op niveau van het individu dient de invloed van de burger op zijn directe woonomgeving te worden vergroot.

Geen aandacht voor de woonwensen van de burger Voordat Barry Madlener de politiek instapte was hij makelaar in het Rotterdamse. Madlener heeft zich altijd verbaasd over de discrepantie tussen wat gebouwd wordt en waar de burger om vraagt. Het dogma van de binnenstedelijke verdichting is wat hem betreft onhoudbaar geworden. De afgelopen decennia is ingezet op de compacte stad met een hoge dichtheid van functies en bebouwing. Als gevolg hiervan zitten gemeenten bij de bouw van woningen teveel in een keurslijf. ‘We werken met opgelegde normen voor minimaal en maximaal te bouwen woningen, zonder te kijken op welke plekken er daadwerkelijk vraag is. De enkele beschikbare vrije kavels in de Randstad zijn óf onbetaalbaar, óf worden door lotingen verdeeld wegens te grote belangstelling. De burger wordt zo beperkt in zijn keuzevrijheid om ruimer of buiten de stad te kunnen wonen.’ Madlener ziet de grote uitleglocaties, zoals deze nu vaak worden gerealiseerd, ook niet als de oplossing: ‘Niemand wil VINEX, maar we maken het toch.’

Madlener pleit ervoor om de mensen te geven wat ze willen: Een huis op maat, beantwoordend aan de eigen individuele wensen. ‘Het is noodzakelijk om de massabouw van project ontwikkelaars te verruilen voor vrije kavels. Dat kunnen ook kleine kavels voor stadswoningen zijn. Dit stimuleert weer kleine aannemers en architecten. Veel politici zijn zich hier ook wel van bewust, maar durven dit niet aan de orde te stellen. Een goed wettelijk kader ontbreekt hiervoor en de gemeenten doen vaak liever zaken met één grote en financieel sterke partij dan met veel lastige individuele bouwers. Die cultuur moet doorbroken worden.’ Madlener heeft goede ervaringen met het welstandvrij bouwen in Rotterdam. ‘Er is kritiek geweest op wat er uiteindelijk is neergezet. Niet iedereen vond alles mooi. Maar die kritiek komt vooral van de zogenaamde vakmensen. De bewoners zijn enorm tevreden. Naast de welstandsvrije woningen staat een wijk van een projectontwikkelaar met 80 dezelfde woningen in communistische bouwstijl. Wie woont er nu fijner?’

Individualiteit en diversiteit Het huidige economische klimaat biedt mogelijkheden om vraag en aanbod op de woningmarkt meer in evenwicht te brengen. ‘Het is nu zaak om voor kwaliteit en individualiteit te kiezen en te stoppen met de eenzijdige toevoeging van saaie massaproductie. Inmiddels lijkt een kleine beweging zichtbaar, waarbij gemeentebesturen en projectontwikkelaars meer oog krijgen voor diversiteit. Maar de macht van grondspeculanten en projectontwikkelaars blijft onevenredig groot. Beleidsmakers en politici blijven ongeïnteresseerd in individuele wensen en de wetgeving schiet tekort.’ De stedenbouwkundige sector maakt langzamerhand wel een ontwikkeling door: individualiteit wordt steeds meer gezien als een kwaliteit. Madlener pleit ervoor om deze lijn door te zetten, waarmee er ook meer ruimte komt voor het door hem zo gewenste particulier opdrachtgeverschap. ‘Je eigen huis bouwen, dat is de droom van vele huizenbezitters, maar is nu alleen nog voor enkele rijken weggelegd. Het zou toch prachtig zijn als veel meer mensen dat kunnen doen. Ook met een modaal inkomen!’ De burger is er volgens Madlener klaar voor. •

sneller & beter magazine openogen: jaap de heer

141

besluitvorming als expressie van politics of culture

wetenschap Gedoe, veel bureaucratisch getouwtrek en voortslepende procedures. Dat is het beeld dat het publiek heeft over het handelen van de gevestigde orde van bestuurders, ambtenaren en maatschappelijke betrokkenen die intensief aan ruimtelijke investeringen werken. Tot frustratie van deze gevestigden, die met behulp van een uitgekiend procesontwerp draagvlak proberen te verwerven om zo de gestelde doelen en uitkomsten te bereiken. In dit essay geeft jaap de heer een opmaat voor de cultuurverandering die nodig is om problemen rond besluitvormingsprocessen in de infrastructuur sector aan te pakken. Want, zo stelt De Heer, deze worden in belangrijke mate toegeschreven aan de heersende bestuurscultuur.

142


B

esluitvormingsprocessen trekken in veel gevallen vooral de aandacht van media en het grotere publiek als er gedoe is. In de  media wordt regelmatig gerept over omstreden besluiten, verschillen in zienswijzen of over conflicten omtrent nut en noodzaak van door de overheid beoogde infrastructuur en over de gevolgen voor natuur en leefom geving. De aandacht richt zich dan vaak op wat men aan de oppervlakte ziet als bureaucratisch getouwtrek en voortslepende procedures die te maken hebben met besluiten die we in ons land welover wogen willen nemen. Deze afwegingen worden door alle bij een besluit betrokken partijen belangrijk gevonden. Het gaat immers over ingrijpende en kostbare ruimtelijke investeringen in een gebied waarin de dichtheid aan infrastructuur al bijzonder hoog is en waarin natuur en leefomgeving als steeds schaarser worden ervaren, terwijl zij voor velen belangrijke waarden vertegenwoordigen. Het afwegingsproces wordt vaak beschouwd als politiekbestuurlijk en ambtelijk gedoe omdat de aandacht uitgaat naar manifeste symptomen zoals onenigheid, vertraging of technische dan wel financiële problemen. Het doorgronden van de dieperliggende betekenissen van concurrerende waarden en belangen en legitieme argumentatie vanuit overeenkomstige perspectieven vergt echter meer tijd en inspanning.

jaap de heer:

‘Het spel verandert in de loop der tijd, om uiteenlopende redenen’ Daar wordt gemakshalve aan voorbij gegaan. Een aantal hoofdrolspelers – politici, bestuurders en ambtenaren – komt er vaak niet goed vanaf bij de relatieve buitenstaanders. Grillig, besluiteloos en louter gedreven door carrière of electorale motieven zijn kenmerken die aan hen worden toegedicht. Verbaasd, soms verbijsterd kijkt het publiek naar

143


jaap de heer:

‘je moet gedoe niet koste wat kost proberen te voor komen maar er mee om leren gaan’ de zoveelste aankondiging van vertraging van wat eens een veelbelovend project leek te worden. De voorbeelden van scherpe berichtgeving in dagbladen zijn veelzeggend: Besluit Zuiderzeelijn opnieuw opgeschoven (Volkskrant, 20 december 2001) of De Zuidas als fata morgana van beton (Volkskrant, 14 juni 2008) of Na 46 jaar is het besluit over het ‘symbool van bestuurlijke onmacht’ eindelijk gevallen (Cobouw, 4 september 2009 over de A4 bij Delft). De term gedoe geeft het beeld aan dat relatieve buitenstaanders zich vormen over het handelen van bestuurders, ambtenaren en maatschappelijke betrokkenen die intensief met een vraagstuk bezig zijn.

Gevestigden versus buitenstaanders Ik haal het beeld van relatieve buitenstaanders niet alleen aan om aan te geven dat een deel van het publiek en media zich als zodanig opstelt. Vanuit een comfortabele positie kunnen zij het gedoe gadeslaan en erover oordelen.

De term buitenstaanders is door Elias en Scotson gerelateerd aan de gevestigden. Dit zijn degenen die al geruime tijd op een bepaald terrein verblijven, daar alles van afweten en er hun belangen veiligstellen. Zij hebben op dit terrein hun manier van doen, hun waarden en normen ontwikkeld maar ook hun niet meer ter discussie staande assumpties over hoe hun wereld in elkaar zit of behoort te functioneren. De gevestigden beschikken meestal over een steviger institutionele verankering en lobby dan de buitenstaanders, de individuen of partijen die zich later om hen heen hebben verzameld. Elias en Scotson laten een kloof zien tussen de gevestigden en de buitenstaanders, gekenmerkt door ongunstige beeld vorming, onbegrip, cultuurverschillen en zelfs door onderlinge verguizing en vijandschap. Het door Elias en Scotson geschetste patroon kan als metafoor worden benut om de dynamiek van besluitvormingsprocessen en participatie daarin te begrijpen. Wij zullen deze metafoor dan wel op meerdere niveaus moeten toepassen, bijvoorbeeld van besluitvorming op rijksniveau, keuzeprocessen in voorbereidende netwerken en op het niveau van betrokken organisaties. Complicerend is dat op elk niveau de culturen van gevestigden, maar ook die van de buitenstaanders, meer gekenmerkt worden door differentiatie of fragmentatie dan door integratie. Hierdoor ligt het voor de hand dat vervreemding tussen de vele partijen optreedt.

Civic culture Beantwoording van de vraag hoe het komt dat velen belangrijke afwegingsprocessen in ons politiek-bestuurlijk en maatschappelijk functioneren als gedoe zijn gaan zien, hangt samen met het hiervoor geschetste beeld van afstand tussen gevestigden en buitenstaanders. In principe gaat het hier om een oude relatie die nu wat scherper is neergezet, namelijk tussen politiek-bestuurlijk handelen en individueel handelen van een burger, waarover veel gedacht en geschreven is. In de zogenoemde civic culture wordt een politieke cultuur gekenmerkt door acceptatie van het gezag van de staat en wordt waarde gehecht aan participatie in maatschappelijke rechten en plichten. Deze civic culture is niet ouderwets geworden of verdwenen, maar moet in het licht gezien worden van sterk toegenomen differentiatie

•••

144


en fragmentatie. De civic culture gedachte waarmee Almond en Verba in de jaren ’60 politieke culturen trachtten te duiden en te relateren aan stabiliteit van democratische samenlevingen is actueler dan ooit. Ik meen dat de waarden en assumpties die te relateren zijn aan een civic culture moeten worden beschouwd in de dynamiek van voortdurende cultuurverandering. Het gaat hierbij om zowel de politieke en maatschappelijke cultuur, als de bestuurscultuur en organisatieculturen. Het spel verandert in de loop der tijd, om uiteenlopende redenen en zelfs de verwachting dat het anders gespeeld kan gaan worden leidt tot verandering. De bekende besluitvormingsprocessen worden gekenmerkt door de netwerken van de spelers die bij het besluit betrokken zijn. Het gaat om netwerken van partijen rond bepaalde issues die zich kenmerken door pluriformiteit in waarden en normen en door pluricentrisme voor wat betreft de machts verhoudingen, wat op zichzelf een groot goed is in een civic culture. Het is de vraag of opvattingen over inrichting en leiding van besluitvormingsprocessen wel voldoende meebewegen met de opgetreden individualisering, differentiatie en fragmentatie. Of  is een situatie ontstaan, waarin een beweeglijk en gefragmenteerd stelsel van partijen wordt aan gestuurd vanuit een doel-rationele aanpak (afweging van doelen en middelen), ofwel de zogenaamde rationele functionalistische aanpak? Een aanpak die vervolgens wordt opgelapt met inspraak en omgevingsmanagement om met de tijd mee te gaan.

jaap de heer:

‘Besluitvorming gaat over het verdelen van schaarste en daarmee over het doen van pijnlijke ingrepen’

De New Public Management invalshoek van de jaren ’90 heeft een rationalisatie in het openbaar bestuur teweeggebracht, in termen van meetbare doelen, management van productieprocessen en prestaties voor klanten. Hierbij horen een uitgekiend procesontwerp en professionals om tot systeemoptima lisatie en gerichte uitkomsten te komen. Draagvlak is in zo’n zienswijze nodig omdat dit functioneel is in het komen tot de gestelde doelen en uitkomsten. Maar kan het zo zijn dat een dergelijke rationele one best way of strategizing and organizing de bij de huidige besluitvorming voorkomende op issues betrokken netwerken met hun uiteenlopende machtsbalansen en culturen in de weg zit? Dit omdat partijen een proces als te managerial op een bepaalde uitkomst gericht zien en niet aanvoelen dat zij nodig zijn vanwege hun toegevoegde waarde in het geheel van inhoudelijk debatten en publieke discussies, ofwel het discours, over in het geding zijnde con currerende waarden. Het is vruchtbaarder om uit te gaan van het belang van een discours waarin articulatie van waarden en belangen van partici perende partijen tot zijn recht kan komen. Reëel is hierbij het  inzicht dat bevrijdend kan werken, dat gedoe er sowieso komt. Dit moet je niet koste wat kost proberen te voorkomen maar je moet er mee om leren gaan, zoals Swieringa en Jansen dat aan geven ten aanzien van organisatieverandering.

145


jaap de heer:

‘een besluitvormings proces krijgt vorm door een dynamische verwevenheid van culturele en machts processen’ De politics of culture zijn ook rationeel Besluitvorming is, gelet op de wijze waarop de netwerken met vele partijen en hun culturen functioneren en wat hun impact is, een intensief interactie- en wilsvormingsproces. Daarin wisselen bestuurders, managers, medewerkers, betrokken belanghebbenden, adviseurs, financiers en andere in een figuratie betrokken partijen hun assumpties, percepties, ideeën en aspiraties uit in relatie tot hun handelen of  keuzegedrag. Max Weber duidt sociale actie in dit verband als vervolg op een rationeel denkproces en subjectieve bedoeling. Hij onderscheidt naast doel-rationeel handelen nog drie andere vormen van handelen, te weten waardenrationeel handelen (verbonden met waarden of principes), affectueel handelen (verbonden met emoties) en traditioneel handelen (verbonden met gewoonten). We zien deze vier vormen terug in een besluitvormingsproces waarin actoren hun doelen willen realiseren, opkomen voor hun waarden en belangen, waarbij de macht der gewoonte vaak nadrukkelijk aanwezig is maar er ook emotioneel over gedebatteerd en gestreden wordt. Naast de alomtegenwoordige doel-rationaliteit is oog voor waarden-rationaliteit cruciaal. In de meeste gevallen zijn bij besluitvorming immers keuzes aan de orde die naast honorering van wensen ook neerkomen op het niet honoreren van andere wensen. Er worden verwachtingen doorkruist en belangen aangetast. Besluitvorming gaat over het verdelen van schaarste en daarmee over het doen van pijnlijke ingrepen.

In dit keuzeproces, over welke kant het op moet komt eensgezindheid wel voor, maar is vaker sprake van verschillende gezichtspunten en ambiguïteit, en, afhankelijk van de mate van fragmentatie, ook van onenigheid of conflict. Met diverse verwachtingen en aspiraties over en oriëntaties op de context(en) en de toekomst, werken partijen een manier uit waarop zij opgaven die zij zich stellen willen realiseren. Sommige actoren beschikken over legitieme macht om de wilsvorming niet alleen te richten maar ook te bepalen op grond van hun formele positie en andere machtsbronnen zoals kennis of toegang tot sleutelpersonen. Zij vormen gezamenlijk een dominante coalitie en kunnen gelegitimeerd prioriteiten stellen, inhoudelijke keuzes maken en budgetten alloceren. Andere actoren beschikken eveneens over macht op grond van kennis, status of belangen waarvoor zij staan. Zij proberen belangen te dienen op basis van in hun cultuur gevormde en verankerde ideeën en trachten het toekennen van betekenissen, ofwel de zingeving, en besluitvorming in het besluitvormingsproces te beïnvloeden. In de betreffende interactieprocessen wisselen actoren hun percepties en interpretaties uit en komen, gezien hun onderlinge betrekkingen, tot een mede door macht en invloed bepaalde zingeving over de situatie.

Gemeenschappelijke wilsvorming Leiderschap speelt een cruciale rol om in het besluitvormingsproces te komen tot het vormen van betekenissen en tot gemeenschappelijke wilsvorming. Het is eveneens cruciaal in het adequaat handelen in relatie tot (machts)verhou dingen en micro politiek in organisatie en netwerken. De voor de hierboven beschreven besluitvormingsituaties kenmerkende processen van werkelijkheidsconstructie komen tot uiting in onder meer strategievorming, opties voor handelen, veranderingsinitiatieven en keuzevoorstellen. Deze interactieprocessen heb ik in mijn oratie van 2008 aan de Vrije Universiteit aangeduid als politics of  culture, waarmee de strijd in het zingevingsproces van actoren over ideeën, interpretaties, waarden en belangen wordt geaccentueerd. Deze interactie is complex omdat daarin percepties, interpretaties, waarden en opvattingen van betrokkenen samen komen. Er vindt echter ook machtsuitoefening en

•••

146


beïnvloeding alsmede anticipatie daarop plaats, waarbij partijen zich bedienen van uiteenlopende tactieken. Dit doet denken aan de culture wars waarmee Joanne Martin doelt op ongoing battles between viewpoints. Een besluitvormingsproces wordt hierdoor een proces dat vaak gekenmerkt wordt door organiseren onder druk omdat – anders dan in de wetenschap – in de politics of culture van besluit vorming geen sprake kan zijn van ongoing battles omdat een aantal partijen urgentie ervaart en wil handelen. Bovendien is veelal sprake van een vorm van machtsuitoefening om tot keuzes te komen. Aan de politics of culture onderken ik een aantal aspecten die besluitvormingsprocessen en betrokken partijen onder druk karakteriseren: - de verhalen en betekenissen die zich gaandeweg in interactie vormen (sensemaking) en die worden doorgegeven en sturend zijn voor keuzes of deel besluiten en actie in relatie tot andere partijen (sensegiving); deze afwisselende sensemaking en sensegiving blijken belangrijk te zijn in de interactie tussen partijen en een gevoel voor richting te bieden; - het doorgeven en blijven toepassen van bekende routines en practices; dit kan leiden tot reproductie van gedrag of wel tot gewoonten en tot inertie; indien deze transmissie vergezeld gaat van feedback kan verbetering of vernieuwing optreden; - het discours en de betrokkenheid van vele actoren komt op meerdere platforms naar voren, formeel en informeel, in meerdere besluitvormingsarena’s en circuits waar betrokkenen elkaar ontmoeten; - de ambiguïteit, voor verschillende uitleg vatbare situaties leiden tot onzekerheid en controversiële standpunten, waarin actoren ambiguïteit veelal trachten te reduceren en onzekerheden willen managen; - de spanning en onveiligheid of organisationele stress komen veelvuldig voor, afhankelijk van de beleefde aard en urgentie van de situatie; - de strijd door machtsuitoefening of beïnvloeding en anticipatie daarop aangaande percepties, interpretaties, aspiraties, ideeën, opvattingen en belangen spelen een belangrijke rol in het spel tussen de actoren. Deze aspecten laten zien dat een besluitvormingsproces bepaald wordt door een dynamische

v erwevenheid van culturele en machtsprocessen. Partijen ontwikkelen gaandeweg hun betekenissen en handelen daarnaar in interactie en samenspel met anderen. Besluitvorming is op die manier te zien als wat Sztompka noemt een process of becoming: besluiten in wording in een betekenissen genererend en afbrekend (wanneer oude betekenissen worden losgelaten) proces dat het handelen beïnvloedt.

Conceptualiseren van leiderschap, strategie en participatie Bovenstaande invalshoeken bieden aanknopingspunten voor het conceptualiseren van leiderschap en participatie in besluitvormingsprocessen. De strategie om een proces vorm te geven of te leiden (in de zin van een handelingspatroon, een perspectief of een plan), maar ook het leiderschap, mogelijke interventies en participatie zullen uitingen zijn van de politics of culture. Het anders doordenken en conceptualiseren van besluitvorming en daarmee verbonden begrippen als leiderschap en participatie vraagt in de eerste plaats verankering in een goede weergave van hoe processen verlopen. De in het begin genoemde verhalen in de media geven een zeker inzicht in de beeldvorming rondom besluitvormings processen in de infrastructuur sector. De vraag is hoe de betrokken actoren deze processen zelf ervaren. Welk verhalen zouden zij zelf vertellen? Zijn hun beelden en interpretaties net zo kritisch of misschien nog wel kritischer? Duidelijk is dat de actoren die betrokken zijn bij en verantwoordelijk zijn voor besluitvorming erkennen dat er problemen bestaan die de besluitvorming aanzienlijk compli ceren. Het instellen van de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Commissie-Elverding) en het advies hiervan als mede de wijze waarop vervolgens is besloten en gehandeld laten probleemherkenning en reflectie zien. Geconcludeerd is dat het onder meer noodzakelijk is leer processen te organiseren, te komen tot cultuurverandering en een vermindering van de ‘bestuurlijke drukte’. Problemen rondom besluitvormingsprocessen in de infrastructuur sector worden in belangrijke mate toegeschreven aan de heersende bestuurscultuur en de vraag is hoe tot cultuurverandering te komen. Vanuit cultuuroptiek zijn een aantal over wegingen met betrekking tot participatie belangrijk.

147


Heldere intenties en een visie

Jaap de Heer Prof. dr. Jaap M. de Heer is partner bij Twynstra Gudde Adviseurs en Managers. Sinds 2007 is De Heer bijzonder hoogleraar aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hier geeft hij invulling aan de leerstoel cultuurverandering en strategie’. Momenteel geeft De Heer leiding aan een onderzoek genaamd in bestuurlijke cultuur en besluitvorming. Cultuur wordt hierin beschouwd als voortgaand proces van werkelijkheidsconstructie op basis van zingeving, interactie en handelen van actoren. Het onderzoek kenmerkt zich door een interpretatieve benadering, gericht op het inzicht verkrijgen in de betekenisgeving van actoren en de dynamiek daarin zoals hiervoor beknopt is belicht. Het onderzoek richt zich op reconstructie van besluitvormingsprocessen aan de hand van verhalen van betrokkenen en van documenten. Tevens zullen in actieonderzoek beelden en bevindingen uit de reconstructies gebruikt worden om in besluitvormingsprocessen samen met betrokkenen te reflecteren op genoemde aspecten van de politics of culture en het verloop van het discours in relatie tot onder meer leiderschap, strategie en participatie om zo te komen tot verandering in practices en cultuur.

Bewustwording van het machtsspel en meer aandacht voor condities Ten eerste vestigt de metafoor van de gevestigden en de buitenstanders de aandacht op het gegeven van differentiatie en fragmentatie en op mogelijke vervreemding tussen partijen. Hiermee, maar ook door de dynamiek in een besluitvormingsproces te duiden als politics of culture is het belang van het serieus nemen van betrokken partijen aangegeven. Zij bepalen in belangrijke mate het culturele en machtsspel en daarmee het inhoudelijke discours en procesmatige verloop daarvan. Processen van werkelijkheidsconstructie en daarbij aan de orde zijnde zienswijzen, interpretaties, zingeving, interacties en handelingen moeten beter in beeld komen bij en begrepen worden door bestuurders en ambtelijke organisaties. Volgens Whittington gaat het bij strategie- en besluitvorming primair om de micro-level processes and practices involved as organizational members work to construct and enact strategies, through both formal and informal means. Strategie- en besluit vorming vinden plaats in een dynamisch proces, zijn uiteindelijke de uitkomsten van het discours en het politieke spel. Bepaalde patronen, zowel in het politieke spel als in het discours, kunnen leiden tot falende of juist succesvolle besluitvorming. Belangrijke opgave is daarom bewustwording in zowel de ambtelijke als bestuurlijke cultuur van die patronen in discours en machtsspel en hoe daarmee om te gaan. Door bepaalde condities te creëren kunnen zowel discours als machtsspel een ander verloop krijgen. Veel meer aandacht is nodig voor condities waaronder bedoelde patronen zich voordoen en welke factoren hierbij relevant zijn.

Ten tweede is het onderscheid tussen bestuurlijke cultuur en ambtelijke of organisatiecultuur relevant. De vraag is hoe bestuurders participatie zien, willen invullen en al dan niet incorporeren in hun bestuurlijk functioneren mede in relatie tot de vraag hoe ambtelijke organisaties hiermee omgaan. Dit betekent dat aspecten die in een besluitvormingsproces een belangrijke rol spelen in dat perspectief moeten worden vormgegeven, zoals leiderschap, strategie, procesorganisatie inclusief deelname van partijen daarin. Voor dit laatste worden meestal de bekende mogelijkheden van informatie en communicatie, inspraak en participatie benut. De termen inspraak en participatie roepen overigens het beeld op van mee mogen doen in andermans spel. Het instrumenteel benutten van participatie komt daarbij nog regelmatig voor. Een term als co-creatie duidt op partijen die gezamenlijk echt wat tot stand willen brengen. Meestal wordt door partijen haarfijn aangevoeld wat de intenties in dat opzicht zijn. Een ander punt heeft te maken met het belang van het ontwikkelen en het aanreiken van richtinggevende of visionaire perspectieven in bijvoorbeeld een visie of in scenario’s waar partijen in een participatief proces mee verder kunnen. Gioia en Chittipeddi wijzen er op dat leiderschap uitoefenen in of regie voeren over een besluitvormingsproces gezien kan worden als een cyclisch proces van sensemaking en sensegiving; dit is een inzicht dat in een participatief proces goed is te benutten en uit te bouwen.

De invloed van cultuurverandering Ten derde is besluitvorming te zien als een proces van cultuurverandering dat onder druk staande organisaties doormaken. In dat opzicht zijn inzichten over leiderschap, strategievorming en groeps dynamica belangrijk in relatie tot procesorganisatie, participatie en eventuele interventies in het procesverloop. Strategisch relevante ideeën en actie zijn niet of slechts ten dele voorbehouden aan management. In de actuele Strategy as Practice benadering wijst onder andere Gerry Johnson er op dat zingeving en initiatieven van uiteenlopende actoren in alle lagen van organisaties dan wel in hun netwerken strategische implicaties kunnen hebben voor perspectief en keuzeproces.

•••

148


Aandachtspunten voor het organiseren van een participatief proces

Ons poldermodel verdient een betere uitwerking

Zo beschouwd en mede in relatie tot de dimensies van politics of culture is over leiderschap en strategie in relatie tot participatie een aantal aandachtspunten te formuleren waarin aanknopingspunten zitten voor het organiseren van een participatief proces. Het gaat er ten principale om dat participatie als waardevol wordt gezien en behandeld en niet instrumenteel of cosmetisch wordt ingezet, wat betekent dat tijd en geld worden besteed aan competenties die hiermee te maken hebben. Enkele interessante factoren die regelmatig blijken samen te hangen met problemen in het procesverloop worden bijvoorbeeld door Maitlis en Lawrence genoemd: - Wordt een issue of aanpak door participerende partijen relevant en legitiem gevonden en wordt daarop getoetst? - Kunnen partijen het eens worden over concepten waarmee issue en situatie worden geduid (relaties tussen factoren; analyses; beoordelingsmaat staven, type besluitvorming) in het discours of blijft dit complex en in de lucht hangen? - In hoeverre zijn discursieve kenmerken en achtergronden van partijen strijdig of onverenigbaar; wat kan erkenning daarvan opleveren? - Laat de strijd tussen partijen toe dat verantwoordelijkheden goed belegd en gedragen zijn? - Is voldoende procesvaardigheid en expertise aanwezig bij partijen die verantwoordelijk zijn voor procesorganisatie en participatie?

Besluitvorming is niet van de een op de andere dag ontstaan: het is verweven met politieke en maatschappelijke cultuurontwikkeling, is door gegeven en verder vormgegeven in de loop van de tijd. Dit betreft ook de opvattingen over hoe besluitvorming hoort te verlopen als mede onze normen en waarden met de daarop gebaseerde regels (formeel en informeel). Het maakt deel uit van de ambtelijke en bestuurlijke culturen, het zit in het denken en handelen. Het poldermodel binnen onze democratie berust bijvoorbeeld op taken for granted assumpties aangaande participatie van partijen. Essentiële bestanddelen zoals democratische waarden, behoorlijk bestuur, het instellen en handhaven van regelgeving en procedures staan niet ter discussie. Het gaat om de uitwerking ervan in het maatschappelijk, politiek en ambtelijk denken en handelen dat volgens een belangrijk deel van onze samenleving beter zou moeten. Het exploreren van vernieuwende mogelijkheden daarvoor is een boeiende uitdaging! •

Dergelijke punten geven aan waar in de bestuurlijke en ambtelijke cultuur aandacht en dus ook kennis en opvattingen over moeten kunnen bestaan. Professionalisering is hiervoor belangrijk, waarbij goed gebruik gemaakt kan worden van de vele participatieve processen die de afgelopen jaren doorlopen zijn, met zowel positieve als negatieve ervaringen. Deze leerprocessen vragen meer kennisborging en reflectie over complexe processen en participatie. Van het internationale cross cultural management is in dit opzicht ook het nodige te leren.

sneller & beter magazine openprojecten: prinsenpoort

149

prinsenpoort

DE ZWOLSE BEGINSPRAAK Meer luisteren en minder praten, is het motto van de gemeente Zwolle en degenen die betrokken zijn bij de plannenmakerij in de stad. Het zijn geen holle woorden uit mooie beleidsnota’s, maar termen die concreet invulling krijgen bij de uitvoering van gemeentelijk beleid. In Zwolle moet iedere ambtenaar op cursus om samen met de bewoners in een vroeg stadium plannen te maken. Beginspraak noemen ze dat. Oenze Dijkstra en Sietse Haven zijn verantwoordelijk voor deze wijze van beleidsen planontwikkeling. Een manier van werken die goed te illustreren is aan de hand van het project Prinsenpoort. Zowel de ontwikkelaar, de stedebouwkundige als de bewoner kijken tevreden terug op dit gezamenlijke proces.

De burger vraagt een andere rol van de overheid. Burgers en gemeente moeten zich als partners positioneren bij de ontwikkeling van de stad. Goed partnerschap begint met luisteren. Het is de kunst om bij de samenwerking de bekende, gebaande paden los te laten en te leren om – soms met spannende werkvormen – onorthodox te denken. Dit vraagt een andere houding van de ambtelijke organisatie, van het bestuur en van de burgers zelf. In grote lijnen is dit de boodschap die burgemeester Henk Jan Meijer meegeeft in het voorwoord van de Nota Beginspraak. Een nota waarmee de gemeente Zwolle haar eigen organisatie, de bestuurders en vooral ook haar inwoners wil inspireren om samen kleur te geven aan de stad. project info

» Project Prinsenpoort » Start Mei 2007

Samen maken we de stad Beginspraak, een term die bedacht is door één van de gemeenteraadsleden, staat voor samen plannen maken in een zo vroeg mogelijk stadium. In een gesprek met gemeentesecretaris Oenze Dijkstra en directeur Beleid, Sietse Haven, wordt al snel duidelijk waarom dit in deze gemeente zo belangrijk is. De Zwollenaren kennen een grote maatschappelijke betrokkenheid en verbondenheid. Ze zijn trots op hun stad. Vanuit dat hart voor Zwolle willen de inwoners graag meedenken en -werken aan ontwikkelingen in de stad. De gemeenteraad van Zwolle heeft daarom een aantal jaren geleden het uitgangspunt vastgesteld dat er altijd een vorm van participatie dient te zijn aan het begin van ieder

» Status Uitvoeringsfase

planproces. De manier waarop dit wordt ingestoken verschilt per project. ‘Daar is geen vast recept voor te geven, dat is maatwerk. Je moet niet programmeren maar inspireren,’ is het devies van Dijkstra. De directie van de gemeente heeft het concept Beginspraak gelanceerd in een centrale start bijeenkomst. Aan ieder van de betrokkenen is de vraag gesteld, wat hij of zij zelf kan bijdragen aan het oplossen van sociaal-maatschappelijke problemen in de stad. De gemeente organiseert nu met regelmaat brede bijeenkomsten met een open agenda. Tijdens die bijeenkomsten wordt gezocht naar een gemeenschappelijk doel of ambitie als bindmiddel.

» Locatie Prinsenpoortbeslaat circa 5 hectare voormalig kantorengebied in de woonwijk Veeralle langs de A28 in Zwolle

•••

»

150


Vanuit deze basis worden wederzijdse afspraken gemaakt over acties en uitvoering. De mensen uit de stad worden op die manier medeverant woordelijk gemaakt voor hun omgeving. De overheid moet uit haar gebouwen komen Het concept Beginspraak is inmiddels gemeengoed geworden in Zwolle, maar de manier van werken vraagt veel van de gemeentelijke organisatie. Het is van groot belang dat het gemeentebestuur als collectief achter de aanpak staat. Een bestuurder moet het durven om, zonder uitgewerkt voorstel, met een vragende blik voor een zaal te staan. Het vraagt van de overheid dat ze luistert in plaats van spreekt. Haven: ‘De overheid moet uit haar gebouwen komen en de straat op. Binnen de gemeentelijke organisatie wordt daarom veel geïnvesteerd in training en scholing van de medewerkers. Het gaat steeds beter en ook makkelijker. In het begin moest ik iedereen tegen de klippen op motiveren. Maar als de eerste praktische resultaten

en successen komen, dan gaat het lopen. Mede werkers ervaren dat samen werken ook leuker werken is.’ De ervaringen van Henk Snel, stedenbouw kundig ontwerper, en Ciska Waalewijn, projectleider, sluiten hierbij aan. Tot voor kort werd Snel ingeschakeld als deskundige en was vanuit die positie gewend het voortouw te nemen bij een ontwerpproces. De nieuwe rol bevalt hem echter goed. ‘Ik was het zat om eerst zelf al het werk te doen, terwijl de burgers achterover leunden om achteraf te zeggen wat er wel en vooral niet goed aan was. We hebben de rollen omgedraaid en geven de bewoners nu zelf de schetspen. Dat is de meest directe manier om input te leveren.’ Die input bestaat vaak uit lokale kennis en concrete beschrijvingen van hoe bewoners tegen een probleem aankijken. Soms blijkt een probleem helemaal geen probleem, of veel eenvoudiger op te lossen dan gedacht. Soms ook is een oplossing exact dezelfde als door de gemeente bedacht, maar blijkt het draagvlak veel groter als de bewoners er zelf mee komen.

De spelregels, de spelers en het spel Kunnen de bewoners van Zwolle dan alles inbrengen en overal invloed op uitoefenen? Nee, het proces van participatie is niet vrijblijvend. Bij ieder project is sprake van randvoorwaarden, die vooraf moeten worden bepaald. Deze randvoorwaarden kunnen programmatisch van aard zijn, betrekking hebben op de financiële haalbaarheid of voortvloeien uit bestaande weten regelgeving. Door vooraf duidelijk te maken wat de spelregels zijn, kunnen teleurstellingen achteraf worden voorkomen. De spelers zijn alle bewoners van en betrokkenen bij de stad. Iedereen is in principe bij elk project welkom. Dit levert een veelheid aan geluiden op en juist die veelheid wordt gekoesterd. De basis voor het gesprek wordt gevormd door de verbondenheid met de stad. De vraag is altijd tweeledig: denk mee over onze plannen en geef ook aan wat je zelf voor de gemeente kunt betekenen.

project cv » Functie Het nieuw plan bevat ruim 100 woningen in de duurdere prijsklassen en 10.000 m2 kantoren

» Voorjaar 2007 De gemeente Zwolle en Bouwfonds Ontwikkeling selecteren bureau IS Maatwerk voor de begeleiding van de interactieve planontwikkeling voor Prinsenpoort

» Mei 2007 De gemeente Zwolle neemt een voorbereidings besluit voor Prinsenpoort. Daarmee gaat de planontwikkeling officieel van start


151

Henk Jan Meijer:

‘ Goed partnerschap begint met luisteren’

Binnen dit speelveld wordt het spel gespeeld, volgens de regels van de gekozen methode. Voor interactieve planvorming zijn uiteenlopende methoden beschikbaar, van lichte consultatie tot intensieve samenwerking. Ter inspiratie bevat de nota Beginspraak een heel scala aan mogelijkheden. Belangrijk is om vooraf duidelijkheid te hebben over op welke punten echt input nodig is en welke ruimte er bestaat voor inbreng. De meest geschikte methodiek hangt af van de kenmerken van het project, de betrokken partijen en het krachtenveld rond het project. Eén van de projecten waar bewust wel is gewerkt met een zeer intensieve werkvorm is het project Prinsenpoort. Het ontwerpfestival voor Prinsenpoort De locatie Prinsenpoort maakt onderdeel uit van de woonwijk Veerallee, maar werd vroeger gedomineerd door een groot kantoor van de ABN-Amrobank. De bank is verhuisd naar de overkant van de Rijksweg 28 en de vrijkomende grond is gekocht

» Augustus 2007 Na een intensieve verkenning van de buurt wordt de Nota van Uitgangspunten vastgesteld, als basis voor het ontwerpfestival en op de website geplaatst, zodat iedereen hier kennis van kan nemen

door Bouwfonds Ontwikkeling. Dit geeft de kans om Prinsenpoort tot een levendig onderdeel van de wijk Veerallee te ontwikkelen. Dat betekent echter wel dat de omringende bewoners, die zelf ideeën hebben, goed betrokken moeten worden. Het streven is om gezamenlijk tot een gedragen plan te komen. Maar hoe werkt dat in de praktijk? Gekozen is voor de inzet van Community Planning, begeleid door het bureau IS Maatwerk. Clara Overes van IS Maatwerk heeft deze aanpak zelf leren kennen in Engeland. ‘Community Planning is geen nieuwe aanpak, maar wel een succesvolle aanpak. De kern van de aanpak is het ontwerpfestival, waarbij iedereen is uitgenodigd. Iedereen woont, dus iedereen heeft verstand van wonen, is de stellige overtuiging die ten grondslag ligt aan Community Planning. Die lokale kennis, over wat in de woonomgeving wel en niet werkt, is cruciale input voor een goed plan.’ Op basis van intensief voorwerk is op 23 en 24 november 2007 het ontwerpfestival voor

» November 2007 Het ontwerpfestival voor Prinsenpoort wordt op 28 november besloten met een presentatie van de ‘top 10 prioriteiten’. Direct daarna wordt het masterplan gemaakt en gepresenteerd aan de bewoners

Prinsenpoort gehouden. De gemeente Zwolle en Bouwfonds Ontwikkeling hebben gezamenlijk een set van randvoorwaarden en uitgangspunten vastgesteld. Deze hadden vooral betrekking op het te realiseren programma van woningen en kantoren. De belangrijkste voorwaarde was om tot een sluitende grondexploitatie te komen. Binnen dit kader was alle ruimte om het plan gezamenlijk verder in te kleuren. Er is veel energie gestoken in het grondig verkennen van de buurt. De procesbegeleiders zijn langs de deuren gegaan en hebben mensen op straat aangesproken. Zij hebben zich verdiept in de straatnamen, de historie van de wijk en de mensen die er wonen. Om  alle doelgroepen uit te nodigen voor het ontwerpfestival hebben de medewerkers naast de reguliere methoden, ook op zaterdag staan flyeren op de markt en hebben lokale makelaars de namen van potentiële nieuwe bewoners gegeven. ‘Het ontwerpfestival zelf was erg spannend’, vertelt Mike van Nes van ••• Bouwfonds Ontwikkeling.

» September 2008 De architectenbureaus zijn geselecteerd en het tweede ontwerpfestival, specifiek gericht op beeldkwaliteit, begint. Bewoners en ontwikkelaars geven gezamenlijk invulling aan het begrip ‘allure’

»

152


peter blok:

‘Als er teveel vast ligt, biedt een scène geen gelegenheid meer om de karakters te ontdekken. Het gevolg is routine’ Meer lezen over improvisatie? Zie het interview op pagina 29 met regisseur Peter de Baan en acteur Peter Blok

Bij de start waren de deelnemers er niet allemaal van overtuigd dat de ontwikkelaar niet al plannen of schetsen had liggen. Van Nes: ‘Die hadden we écht niet. Bij wijze van start van het ontwerpfestival hadden schoolklassen hun ideeën voor een nieuw woongebied uitgewerkt op papier. Onze directeur heeft de kinderen gevraagd om een toelichting te geven op hun tekeningen. Dat was voor ons ook het begin van de planvorming en de aftrap van het proces.’ Mensen raken met elkaar in gesprek Tijdens het ontwerpfestival hebben deelnemers in parallelsessies met elkaar gediscussieerd over verschillende thema’s. Door gerichte vragen te stellen of door de kaders te bewaken, faciliteerde de organisatie de discussie waar nodig. Opmerkingen en ideeën werden zo veel mogelijk op kaart ingetekend of schetsmatig verbeeld. Overes: ‘Met deze werkwijze ontstaat het gesprek tussen mensen en niet over mensen. Zij bepalen de onderwerpen, gaan met elkaar in onderhandeling en sluiten compromissen.

» Najaar 2009 De gemeente neemt een besluit over de derde ontsluitingsmogelijkheid voor de kantoren en het bouwverkeer. Hiermee is een belangrijke wens van de bewoners gehonoreerd

Voor ons was het vooral een kwestie van luisteren en absorberen. Met de handen op de rug.’ Gedurende het festival zijn ongeveer 150 deelnemers langsgekomen. Sommigen voor een paar uur en anderen voor het gehele festival. Gaandeweg veranderde de sfeer; vanuit een afwachtende houding ontstond een geanimeerd werkteam. Het ontwerp festival zorgde voor ontmoeting en uitwisseling tussen bewoners en betrokkenen. Het resultaat was een door de deelnemers bepaalde top 10 van belangrijke onderwerpen en ideeën voor de nieuwe wijk. Een kenmerk van het ontwerpfestival is de snelheid waarmee plannen worden gemaakt. Direct aansluitend op het festival heeft het ontwerp team, met stedenbouwers en financieel specialisten, in vier dagen een masterplan uitgewerkt met een sluitende grondexploitatie. De woensdagavond erop is dit plan aan de bewoners gepresenteerd. Iedereen kon zien hoe de geleverde input in het plan was verwerkt en uitgewerkt. Ook stonden mensen

» November 2009 De schetsontwerpen van de woningen zijn gereed

meer open voor argumenten of afwegingen die het ontwerpteam had gemaakt om elementen niet op te nemen. Dit gaf energie en betrokkenheid bij de deelnemers. ‘Ze hebben goed naar ons geluisterd’ Het draagvlak voor het gepresenteerde plan was groot. Jacqueline van de Maten, lid van het bestuur van de wijkvereniging Veerallee, heeft enthousiast deelgenomen aan het ontwerpfestival. ‘We hebben een architectuurwandeling gemaakt door onze wijk. Ik heb daardoor veel meer kennis gekregen over mijn eigen wijk en over wat ik mooi en lelijk vind. Dat was echt ontzettend leuk.’ Van de Maten is vooral te spreken over de wijze waarop de organi satie zich had ingeleefd in de buurt. Er was oprechte interesse in de mening en de bijdragen van de deel nemers. Daarbij was sprake van gelijkwaardigheid tussen de inbreng van de deelnemers en van de deskundigen. ‘Ze hebben goed geluisterd en ik kon mij goed herkennen in het plan.

» Eerste kwartaal 2010 Start verkoop (afhankelijk van marktontwikkelingen)


153

sietse haven:

‘Een bestuurder moet het durven om, zonder uitgewerkt voorstel, met een vragende blik voor een zaal te staan’

Ook daarna heeft de gemeente ons steeds op de hoogte gehouden van de verdere ontwikkelingen.’ Het ontwerpfestival vormde de start van het verdere planvormingsproces voor Prinsenpoort. In een tweede ronde in september 2008 is met bewoners, betrokkenen en de geselecteerde architecten doorgesproken over de te realiseren beeldkwaliteit. Bewoners wilden graag jaren ‘30 woningen. ‘Dat is goed’, heeft Van Nes vanuit Bouwfonds Ontwikkeling gezegd, ‘maar we gaan niet terug in de tijd. We gaan de goede dingen benutten voor huizen van de 21ste eeuw, dus voor 2030.’ Het stedenbouwkundige plan is nu gereed, de woningen zijn uitgewerkt en de bestemmingsplanprocedure gaat van start. Het begin van de daadwerkelijke bouw is afhankelijk van de verkoopresultaten en die zijn in de huidige markt onzeker. Bouwfonds Ontwikkeling houdt echter vast aan de uitgangspunten en kwaliteiten van het plan.

Twee oren en één mond Terugkijkend zijn alle deelnemers tevreden over de wijze waarop de plannen voor Prinsenpoort tot stand zijn gekomen. Ambtenaren Snel en Walewijn onderschrijven de uitgangspunten van Beginspraak en constateren dat veel van hun collega’s snel in hun rol groeien en er plezier in hebben. Bewoner Van de Maten is vooral te spreken over de laagdrempelige aanpak van de gemeente. ‘Ze denken echt vanuit de bewoners. Vooral de simpele dingen die ze organiseren zijn hartstikke leuk. Door gewoon het gesprek aan te gaan, is de gemeente Zwolle dichterbij de burgers komen te staan.’ Beleids directeur Haven ziet ook kansen voor de vertaling van de aanpak naar andere projecten. ‘De Zwolse aanpak van Beginspraak past bij de cultuur van Zwolle, maar de principes zijn universeel. Het gaat om het creëren van draagvlak in een vroeg stadium, eerlijkheid, transparantie en vooral ook om het afmaken waar je aan begonnen bent. Geloof waardigheid is de basis van dit proces.

Vervolgens zijn er vele manieren om Beginspraak vorm te geven en toe te snijden op specifieke projecten.’ Ook de ontwikkelaar Van Nes is enthousiast over de methode van Community Planning. Zijn gouden tip voor alle projecten: ‘Je hebt twee oren en één mond, je kunt dus twee keer beter luisteren dan praten. Gebruik dat gegeven goed.’ Alleen maar hosanna? Zwolle lijkt met haar aanpak al een jaar eerder dan het kabinet invulling te hebben gegeven aan de slogan samen werken, samen leven. Gedragen plannen, tevreden bewoners, gemeenschappelijke begripsvorming en tijdige realisatie. Dat wenst toch elke gemeente. Is de Zwolse aanpak dan alleen maar hosanna? Natuurlijk kent ook deze aanpak een keerzijde. Het uitvoeren en organiseren van een proces in lijn met het concept Beginspraak kost veel tijd, geld en capaciteit. Van Nes pleit daarom voor een ••• selectieve toepassing van de aanpak.

154


oenze dijkstra:

‘ Een Zwollenaar laat zich niet imponeren door grote namen’

‘Het is intensief en duur, dus we wegen de vooren nadelen goed af voordat we in zoiets investeren.’ Daarnaast geeft ook Beginspraak geen garantie op betere en snellere plannen. Snel en Waalewijn stellen dan ook dat een zorgvuldig proces lang niet altijd tot consensus en overeenstemming leidt. Het gevaar is eindeloos gepolder.’ Het stadsbestuur blijft eindverantwoordelijk en zal op een gegeven moment knopen moeten doorhakken. Ook  wanneer niet elke bewoner zich achter het plan kan scharen moet er een keuze worden gemaakt. Dit betekent dat naast inhoudelijke randvoorwaarden ook afspraken moeten worden gemaakt over de verantwoordelijkheden en de doorlooptijd. Het altijd zoeken naar gezamenlijke ambities en gedragen resultaten kan tot slot leiden tot grijze compromissen en daardoor tot minder spraak makende plannen en projecten. Was er met de Zwolse aanpak ooit een Erasmusbrug of een Groninger Museum gekomen? Waarschijnlijk niet.

‘Maar dat geeft ook niet’, zegt gemeentesecretaris Dijkstra. ‘Het Groninger Museum had nooit in Zwolle gebouwd kunnen worden, maar dat past ook niet bij onze aard. Een Zwollenaar laat zich niet imponeren door grote namen. Juist daarom past Beginspraak ook zo goed bij Zwolle.’ •

sneller & beter magazine openinterview: alex brenninkmeijer

155

156


Van eenmalige betrokkenheid naar een continue dialoog alex brenninkmeijer is sinds 1 oktober 2005 de Nationale ombudsman. Als onafhankelijk functionaris behandelt hij klachten van burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden. Het betreft klachten over individuele zaken waarbij geen beroep bij de rechter mogelijk is. ‘De overheid heeft in deze gevallen de regels meestal netjes gevolgd, maar toch leeft er onvrede bij de betreffende burgers over hoe zij betrokken zijn bij de besluitvorming. Recent publiceerde Brenninkmeijer daarom een rapport over de acht ergernissen van burgers bij burgerparticipatie. Een gesprek over de onvrede van burgers en wat de overheid daaraan zou kunnen en moeten doen.

Al voordat hij werd benoemd als Nationale ombudsman hield Brenninkmeijer zich bezig met het onderwerp participatie. Zijn werk als mediator en conflictbemiddelaar tussen de overheid en de burger bracht hem op het idee om alle bekende participatie methoden te inventariseren en hieruit de beste te selecteren. ‘Binnen de kortste keren had ik een meter aan boeken en rapporten. Er blijken meer dan genoeg goede en beproefde methoden te zijn. Maar ook beproefde methoden werken pas als de personen die ze toepassen dat op een goede manier doen.’ Brenninkmeijer doelt hierbij niet alleen op de competenties van bestuurders en ambtenaren, maar ook op hun houding. ‘Zij moeten een oprechte interesse in de burger tonen. Dat moet het vertrekpunt zijn voor het inrichten van een participatieproces.’

Netjes de regels toepassen is niet genoeg Aan die houding van bestuurders en ambtenaren moet nog worden gewerkt, zoals ook blijkt uit het rapport dat de Nationale ombudsman in september 2009 publiceerde. Dat rapport gaat over de ergernissen van burgers rond participatie. De aanleiding hiervoor waren klachten van burgers waar de ombudsman in beginsel niet zo veel mee kon. De overheid paste in de meeste gevallen namelijk haar eigen regels netjes toe. Desondanks waren de betreffende burgers ontevreden. Die onvrede komt voort uit een gevoel niet serieus genomen te worden. Er zijn veel klachten van burgers die zich niet of te laat betrokken voelden. De burgers die wel betrokken waren, hadden vaak het vermoeden dat er eigenlijk allang was besloten, ook al was het participatietraject nog


participatie cv Naam: Alex Brenninkmeijer Geboren: 1951 participatiemotto Geen procedures en eenmalige inspraakmomenten, maar goed gefaciliteerde burgers in een voortdurend participatieproces 2002 Vicepresident Centrale Raad van Beroep; Ambtenarenzaken 2005 Hoogleraar staats- en bestuursrecht, bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid en directeur programma geschillen beslechting bij de Universiteit Leiden; Handboek mediation, overzicht participatiemethoden heden Nationale ombudsman; Ergernissen rond participatie van burgers en conflictbemiddeling

gaande. Een andere klacht was dat de burgers de uitkomsten van het participatietraject vaak niet terugzagen in het genomen besluit. Brenninkmeijer: ‘Door hier niet eerlijk over te zijn, kan volgens Brenninkmeijer schade aan de democratie ontstaan’. Tenslotte wordt de overheid ook procesmatige en inhoudelijke onzorgvuldigheid verweten. ‘Burgers krijgen vaak heel kort de tijd om op een plan te reageren, waarna het maanden duurt voor ze weer iets van de overheid horen. Ook gebeurt het dat burgers tijdens een informatieavond een beeld krijgen voorgespiegeld dat later niet blijkt te kloppen.’ Brenninkmeijer herkent die onvrede bij zichzelf en daar vloeit voor een belangrijk deel zijn fascinatie voor participatie uit voort. ‘Burgers willen betrokken zijn. Maar ik heb mijzelf als burger nooit betrokken gevoeld bij grote ontwikkelingen. Ik heb in Utrecht de besluitvorming over het Muziekcentrum Vreedenburg en Hoog Catharijne meegemaakt. Ik voel mij als inwoner weinig betrokken bij de besluitvorming, omdat er naar mijn perceptie weinig ruimte was voor inbreng. Op de achtergrond speelden economische belangen van particuliere partijen die dominant bleken te zijn. Bij de verbouwing van Vreedenburg is het moeilijk te begrijpen dat het centrum van de stad zo lang een bouwkrater is. Nu klinkt de oproep: we moeten doorpakken. Daar zit een mechanisme achter dat de bewoners op een enorme achterstand zet. Bestuurders benoemen het algemeen belang, schuiven dan de burgers van tafel en gaan krachtdadig optreden. Daadkracht gaat echter meestal niet over betere besluitvorming, maar over prestige.’

Van complexiteit naar integriteit De ombudsman heeft in het kader van zijn rapport gesproken met bestuurders, ambtenaren en andere deskundigen. Hij is van mening dat de klachten van burgers voor een belangrijk deel voortkomen uit de complexiteit van het bestuurlijke systeem. ‘Bij projecten van enige omvang zijn alle bestuurslagen, de bij behorende ambtelijke bureaus en niet te vergeten private partijen met elkaar in een heftig proces verwikkeld. Dat leidt tot stroperige besluitvorming, complexe procedures en bestuurlijke drukte. Iedereen die bestuurlijk wat mag zeggen, doet dat in de praktijk ook. De burger wordt bij die procedures dikwijls vergeten, terwijl het juist zou moeten gaan over de wensen van de samenleving.’ Brenninkmeijer vindt dat bestuurders en ambtenaren zich niet achter die complexiteit mogen verschuilen. Een andere manier van denken is nodig. ‘Je moet projecten niet als een procedure

157

zien, maar als een proces. Een proces waarin burgers meegenomen worden en waarbij de uitkomst niet van tevoren al vastligt.’ Dat vereist een omslag binnen de overheid, waarbij integriteit voorop moet staan. Integriteit vraagt om bescheidenheid van de overheid ten aanzien van haar rol. De overheid moet één van de spelers aan tafel worden in plaats van dé speler. Alleen op die manier kan de overheid met partijen tot een gedragen uitkomst komen. De ambities van bestuurders vormen volgens Brenninkmeijer ook een bedreiging van de integriteit van processen. ‘Niet in de sfeer van omkoping, maar wel in de sfeer van overmatig machtsgebruik en soms zelfs machtsmisbruik. De grote macht van overheden mag niet worden ingezet om eigen belangen te realiseren. Dit gebeurt nu wel. Zoals een wethouder bij een expertmeeting eerlijk toegaf: bij inspraak kan het gaan om manipulatie.’

Continue dialoog De complexiteit van het bestuurlijke systeem en van de maat schappelijke context maken volgens Brenninkmeijer dat een aanvulling nodig is op de representatieve democratie zoals wij die nu kennen. ‘De periode van vier jaar waarvoor bestuurders worden gekozen is enerzijds te kort en werkt hijgerigheid in de hand. Bestuurders willen – om te kunnen scoren – binnen die vier jaar projecten realiseren. Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid zou voor deze projecten vaak veel langer de tijd moeten worden genomen. Anderzijds is een periode van vier jaar te lang en zou er vaker een herijking van beleid moeten plaatsvinden gezien de complexiteit en de dynamiek van de samenleving.’ Het voeren van een continue dialoog biedt zijns inziens een oplossing. ‘De overheid moet voortdurend gelegenheden opzoeken om in contact te treden met de burgers en niet alleen als er een aan leiding is in de vorm van een probleem of een project. Het gaat om het opzetten en instandhouden van een langdurige inhoudsvolle relatie. Je zult zien dat niet alleen de burgers zich hierdoor beter betrokken gaan voelen, maar dat ook bestuurders en ambtenaren een beter gevoel krijgen bij hun rol.’ Er zijn voorbeelden waar een continue dialoog zijn vruchten heeft afgeworpen. Zo sprak Brenninkmeijer recent een burgemeester die er tegenop had gezien om slecht nieuws te brengen aan de bewoners van een wijk. Tot zijn verrassing bood een wethouder aan om het nieuws persoonlijk te brengen. De boodschap werd door de wijkbewoners geaccepteerd, omdat zij de betreffende wethouder regelmatig zagen en een duurzaam contact met hem hadden opgebouwd. De beslissing kon daarom door de bewoners beter in haar context worden geplaatst. • • •

158


alex brenninkmeijer:

‘De overheid moet een van de spelers aan tafel worden’ Een goed gefaciliteerd participatieproces

Het goed en duurzaam betrekken van burgers vraagt om een zorgvuldige inspanning van de overheid. Brenninkmeijer vindt dat de overheid burgers moet faciliteren om hun inbreng te kunnen leveren. ‘Met faciliteren bedoel ik bemiddelen in het gesprek en zorgen dat zij op de goede plek aan tafel zitten. Dat is niet een voudig. Er is een categorie burgers die niet bereikt wordt met de reguliere inspraakmogelijkheden, maar wel bereikt zou moeten worden. Daarvoor moet je op zoek naar nieuwe vormen. Het zaaltje dat dikwijls wordt afgehuurd, is niet de goede plek om hen te ontmoeten. Ik deel de mening van Wijnand Duyvendak dat van deze faciliterende rol een ombudsfunctie zou kunnen worden gemaakt.’ In Amerika heeft Brenninkmeijer voorbeelden gezien waarmee invulling zou kunnen worden gegeven aan een dergelijke ombudsfunctie. ‘In Portland is fors geïnvesteerd in duurzame participatie. Er is een onafhankelijk instituut opgericht dat een goede begeleiding verzorgt van participatietrajecten. Het instituut heeft geen commerciële grondslag en is gericht op empowerment van burgers.’ Met andere woorden, dit instituut maakt het mogelijk en stimuleert dat burgers een actieve rol vervullen in besluitvormingstrajecten. De burger krijgt zo meer grip op de eigen situatie en leefomgeving. Een dergelijke organisatie kan volgens Brenninkmeijer ook in Nederland een belangrijke rol vervullen bij het vormgeven van de dialoog tussen de overheid en de burger.

Met participatie sterker bij de rechter De conclusie van Brenninkmeijer is dat de overheid met de huidige werkwijze de burgers de gordijnen injaagt en zo zelf in de hand werkt dat ze naar de rechter stappen. ‘Als je burgers meeneemt in het proces, dan zullen ze naar verwachting weinig reden hebben om je aan het einde procedureel af te rekenen. Al zullen er waarschijnlijk altijd eenlingen overblijven die het juridisch gevecht aangaan. Ik ben geen rechter, maar als ik dat wel was, dan zou ik afwegen of het participatieproject zorgvuldig is opgezet en alle belangen zorgvuldig zijn afgewogen. Individuele wensen waarvoor een rechtsgang wordt gemaakt, zou ik niet te zwaar wegen.’

Brenninkmeijer stelt dat ons regelsysteem van wetten met vele actoren, geldstromen en economische belangen een zodanig complex juridisch systeem is dat er pas rechtszekerheid ontstaat door het voeren van jarenlange juridische procedures. ‘De rechter is dan degene die duidelijkheid moet verschaffen over zaken die eigenlijk al in een eerder stadium duidelijk hadden moeten zijn. Het is de taak van de overheid om ervoor te zorgen dat burgers en maatschappelijke partijen de procedures kunnen begrijpen en over de noodzakelijke informatie kunnen beschikken. Dat kan door alle relevante partijen vroegtijdig bij het proces te betrekken en met hen een goed gesprek aan te gaan.’ Volgens de ombudsman ontstaan conflicten vaak door een gehinderde communicatie en ligt daar dus ook de sleutel voor verbetering. Die communicatie kan niet verbeterd worden door nog meer procedures en methoden in te zetten. Brenninkmeijer: ‘Mijn pleidooi is dat het over de samenleving moet gaan en niet over de overheid. Die switch moet gemaakt worden. Sneller & Beter zou hier het begin van kunnen zijn. Maar als het bedoeld is om sneller door de procedures te komen en de burgers in slaap te sussen, dan ben ik daar heel negatief over. Als het gericht is op het daadwerkelijk betrekken van burgers bij processen en gebruikmaken van hun kennis, behoeften en creativiteit, dan is het kansrijk. Door goede ervaringen neer te zetten, kunnen ook burgers die inmiddels zijn afgehaakt opnieuw worden betrokken. Burgers moeten volwaardige deelnemers worden aan het debat. Geen eenmalige burgersessies voor de beeld vorming, maar een oprechte en continue dialoog.’ •

159

Fouten maken zorgt voor een beter eindresultaat

160

sneller & beter magazine opencredits

Colofon uitgave Projectdirectie Sneller & Beter, 2010 Sneller & Beter is een project van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer eindredactie Twynstra Gudde: Martine de Jong, Marjoke Hoeve, André Schaminée en Sarah Westenburg Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Isabel van de Geer tekst & interviews Twynstra Gudde: Robert Boom, Marjoke Hoeve, Nicole Lemmens, Pim Nijssen, André Schaminée, Phillipine van der Schuyt en Sarah Westenburg concept & ontwerp VormVijf, Den Haag productie Ando bv, Den Haag fotografie openinterview Hannah Anthonysz (p. 90 en 135) Merel van Beukering (p. 155) Gerritjan Huinink (p. 35, 87 en 137) Marcel Kentin (p. 69, 121 en 131) Ilya van Marle (p. 11 en 101) beeldmateriaal openogen Martijn Aslander, Martijn Engelbregt, Ingeborg Hoogeveen, Roy van den Berg, Michael Kooistra, Mediamatic en  Suzanne Hertogs (illustraties) beeldmateriaal openprojecten Freek van Arkel, Vincent Basler, ©Beeldleveranciers, Bob’s Party Palace Uitgeest, HH/Menno Boermans, Johan Ghijsels, Marcel Kentin, Wiebe Kiestra, Menno Kuiper, Wim Spaans, Rob Poelenjee, SYART Almere, Beeldbank gemeente Enschede, Beeldbank Haven bedrijf Rotterdam N.V., Beeldbank ministerie van Verkeer en Waterstaat, Beeldbank ministerie van VROM, Beeldbank Randstad 2040

sneller & beter De samenleving is de afgelopen decennia steeds complexer geworden. De bevolking, de economie en de mobiliteit zijn explosief gegroeid. Ruimte wordt steeds schaarser en dus kostbaarder. Bovendien willen burgers betrokken worden en komen zij steeds vaker actief op voor hun belangen, zowel individueel als collectief. Dat betekent dat de samenleving hoge eisen stelt aan elke ruimtelijke maatregel. Besluiten kunnen sneller worden genomen als deze een breed draagvlak hebben. Met het project 'Sneller & Beter' halveren overheid, burgers en maatschappelijke organisaties doorlooptijden van nieuwe infrastructuur projecten van gemiddeld 14 naar 7 jaar. Bestaande projecten krijgen een versnelling. Op korte termijn resulteert dit in een krachtige economische impuls. De projectdirectie Sneller & Beter wil met het magazine het gesprek over het vormgeven van participatie stimuleren door verschillende standpunten en meningen naar voren te brengen. informatie Meer weten over achtergronden en contactgegevens? www.snellerenbeter.nl Aan de totstandkoming van deze een malige  uitgave is uiterste zorg besteed. Geprobeerd is alle rechthebbenden van de afbeeldingen te vermelden. Recht hebbenden van beeldmateriaal kunnen zich melden bij de projectdirectie Sneller & Beter. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande toestemming van de projectdirectie Sneller & Beter.

Dit is een uitgave van: Projectdirectie Sneller & Beter Sneller & Beter is een project van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Februari 2010

open Het Sneller & Beter magazine met openhartige verhalen over participatie bij infrastructurele en ruimtelijke projecten

Recommend Documents